Res. 26300-2024 Sala Constitucional — Non-compliance with Judgment 2019-12745 on the delimitation of the Gandoca-Manzanillo RefugeIncumplimiento de la sentencia 2019-12745 sobre delimitación del Refugio Gandoca-Manzanillo

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Sala Constitucional

Resolución Nº 26300 - 2024

Fecha de la Resolución: 10 de Setiembre del 2024 a las 13:10

Expediente: 14-019174-0007-CO

Redactado por: Alexandra Alvarado Paniagua

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Sentencia con nota separada

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Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental,Constitución Política

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

AMBIENTE. DELIMITACIÓN DE ÁREA PROTEGIDA. GANDOCA-MANZANILLO.
Expediente: 14-019174-0007-CO
Sentencia: 026300-24 del 10 de setiembre del 2024
Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad
Norma impugnada: Ley No. 9223 del 10/03/2014. Reconocimiento de los Derechos de los Habitantes del Caribe Sur
Parte dispositiva: Por mayoría se declara ha lugar la gestión formulada. En consecuencia: 1) se declara el incumplimiento de la sentencia nro. 2019-012745 de las 12:10 horas de 10 de julio de 2019 y se ordena a David Chavarría Morales y Franz Tattenbach Capra, en sus condiciones respectivas de director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ejerzan esos cargos, que dispongan lo necesario, coordinen lo pertinente y tomen las medidas que correspondan dentro del ámbito de sus competencias respectivas, para que, de inmediato, tal resolución sea acatada; 2) se ordena a David Chavarría Morales y Franz Tattenbach Capra, en sus condiciones respectivas de director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ejerzan esos cargos, remitir informes mensuales a este expediente sobre el cumplimiento de lo aquí dispuesto; 3) se ordena a Iván Vinicio Vincenti Rojas, en su condición de procurador General de la República, o a quien ejerza ese cargo, que disponga lo necesario, coordine lo pertinente y tome las medidas que correspondan dentro del ámbito de sus competencias, para que, una vez que el Sinac delimite el área correspondiente, en conjunto con esa institución se ejerzan las acciones legales pertinentes en defensa del patrimonio público; 4) se les advierte a David Chavarría Morales y Franz Tattenbach Capra, en sus condiciones respectivas de director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y ministro de Ambiente y Energía, así como a Iván Vinicio Vincenti Rojas, en su condición de procurador General de la República, o a quienes ejerzan esos cargos, que en caso de incumplimiento a lo aquí ordenado se les podrá seguir causa por el delito de desobediencia a la autoridad regulado en el artículo 314 del Código Penal, que  impone "...prisión de seis meses a tres años, a quien no cumpla o no haga cumplir, en todos sus extremos, la orden impartida por un órgano jurisdiccional o por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones, siempre que se haya comunicado personalmente, salvo si se trata de la propia detención"; 5) en lo demás, se declara no ha lugar a la gestión; 6) se ordena la notificación personal de esta resolución a David Chavarría Morales, Franz Tattenbach Capra e Iván Vinicio Vincenti Rojas, por su orden director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, ministro de Ambiente y Energía y procurador General de la República, o a quienes en su lugar ocupen esos cargos. Los magistrados Rueda Leal y Araya García consignan notas por separado. La magistrada Alvarado Paniagua da razones adicionales. La magistrada Garro Vargas acoge parcialmente la gestión por sus propias razones, sólo en lo relativo a la delimitación del área, sobre la base de lo informado a esta Sala mediante el oficio n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia; además, ordena adicionar la parte dispositiva de la sentencia n.°2019-012745 a fin de que se entienda que el SINAC debe proceder -una vez realizada la delimitación formal en los términos dichos-  a elaborar un inventario de los terrenos privados en los que se encuentran áreas de bosque en las zonas aledañas al Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo  y procedan de forma inmediata a imponer y llevar un control de las limitaciones que en derecho corresponda. El magistrado Salazar Alvarado salva el voto y reitera que únicamente se deben ejercer las acciones necesarias para reivindicar al Estado las tierras que han sido ilegítimamente ocupadas en las zonas protegidas conforme a la ley, tal y como lo sostuvo en conjunto con la magistrada Hernández López y el magistrado Araya García, en la Sentencia N° 2019-12745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019.

CO12/24 

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Citas de Legislación y Doctrina
Texto de la resolución

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Exp: 14-019174-0007-CO

Res. Nº2024026300

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas diez minutos del diez de setiembre del dos mil veinticuatro.

 Gestión de desobediencia en acción de inconstitucionalidad promovida por MARCO LEVI VIRGO, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la ASOCIACION DE DESARROLLO PARA LA ECOLOGIA , para que se declare inconstitucional la LEY NÚMERO 9223 DEL 10 DE MARZO DE 2014, por estimarla contraria a los artículos 7, 11 y 50 de la Constitución Política, al Artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, así como a los principios pro natura, precautorio y de no regresión en materia ambiental.

Resultando:

1.- Mediante resolución número 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019 se resolvió la presente acción de inconstitucionalidad de la siguiente forma: “1) Por mayoría se declara con lugar la acción, anulando la Ley impugnada, n.° 9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. Esta declaratoria de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. 2) El Magistrado Cruz Castro pone nota. 3) Los Magistrados Hernández López, Salazar Alvarado, y Araya García salvan el voto y declaran sin lugar la acción, no obstante indican que el Estado está obligado a ejercer las acciones necesarias para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en las zonas protegidas conforme lo indica la ley. 4) Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese al accionante, a la Presidenta de la Asamblea Legislativa o a quien ocupe su cargo, a la Procuraduría General de la República y a todos los intervinientes.- “ 

2.- Mediante escrito presentado a las 10:35 horas del 15 enero del 2024, suscrito por el accionante, MARCO LEVY VIRGO, manifiesta que interpone gestión de incumplimiento de la resolución n°2019-1245 del 10 de julio del 2019, indicando en resumen que: De previo al fallo constitucional el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emitió la resolución n°11-2017 SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017, mediante la cual trasladó de manera inconstitucional y en franco desacato del artículo 50 de nuestra Constitución Política el Patrimonio Natural del Estado ubicado en la zona marítimo del cantón de Talamanca para un plan regulador costero y su consecuente desarrollo. Así, no solo entregaron bajo administración municipal el Patrimonio Natural del Estado ubicado dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), sino que adicionalmente autorizaron el fraccionamiento y lo más grave, la reducción del bosque ubicado dentro de los límites del REGAMA. Adicionalmente permitió a la Municipalidad de Talamanca autorizar el desarrollo inmobiliario en toda la zona 1 del REGAMA pese a tratarse de un área silvestre protegida, con lo cual básicamente se dejó sin efecto la resolución de la Sala Constitucional, permitiendo de facto y contra la normativa constitucional que la Municipalidad de Talamanca autorizara el desarrollo de proyectos urbanísticos dentro del patrimonio natural del Estado, afectando humedales de categoría Ramsar y sitios de anidación de tortugas marinas. Solicita se declare el incumplimiento de la resolución n°2019-12745 y se ordene de inmediato la suspensión de la resolución n°11-2017 SINAC. La anterior gestión es reiterada mediante escritos del 22 de marzo del 2024, 14 de mayo del 2024 y 31 de mayo del 2024.

3.- Mediante escrito presentado a las 10:05 horas del 31 de enero del 2024, se apersona, CAROL INGRID MEEDS, en su calidad de ecologista, indicando que con base en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional respalda gestión de incumplimiento de la resolución n°2019-1245 del 10 de julio del 2019 con base en varias consideraciones fácticas y jurídicas, en resumen que: Los recurridos, concretamente el SINAC en resolución n°11-2017 SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017 entregaron bajo administración municipal el patrimonio natural del Estado ubicado dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo y autorizaron el fraccionamiento y la reducción del bosque ubicado dentro de tal refugio. Con ello tácitamente se modificaron los límites del refugio según los 25 planos enlistados en el oficio DU-434-2023 del 02 octubre 2023. Igualmente se ha fraccionado y reducido todo el bosque costero ubicado en la zona marítimo terrestre mediante permisos de uso de suelo emitidos por el Concejo Municipal de Talamanca desde el año 2012 al 2019. Adicionalmente, dicha resolución del SINAC permitió a la Municipalidad de Talamanca autorizar el desarrollo inmobiliario en toda la zona 1 del refugio pese a tratarse de un área silvestre protegida desde su creación en el año 1985. Básicamente dicha resolución del SINAC dejó sin efecto los alcances de la resolución de la Sala Constitucional n°2019-12745, permitiendo a la Municipalidad de Talamanca autorizar el desarrollo de proyectos urbanísticos dentro del patrimonio natural del Estado ubicado tanto en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca como dentro de los límites del refugio afectando humedales de categoría Ramsar y sitios de anidación de tortugas marinas. El perjuicio sustancial, comprobable y específico proviene de la negligencia y omisión del Estado al no implementar medidas de gestión adecuadas orientadas a la salvaguarda y protección de un área silvestre protegida como lo es el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo y el Patrimonio Natural del Estado ubicado en la zona marítimo terrestre del cantón de Talamanca, tal como lo establecen los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal. Solicita se declare el incumplimiento de la resolución n°2019-12745 y se ordene de inmediato la suspensión de la resolución n°11-2017 SINAC. Señala como flagrante violación al artículo 50 constitucional el oficio SINAC-ACLAC-DRFVS-PVS-099-2023 del 07 de noviembre 2023 suscrito por el SINAC referente a anidada de tortuga marina verde dentro de los límites de la resolución n°11-2017. Todas estas manifestaciones son reiteradas mediante escrito presentado el 31 de enero del 2024 por PHILIPPE REMI KAREL, en su condición de vecino preocupado, quien también solicita se declare el incumplimiento de la resolución n°2019-12745.

4.- Mediante resolución de las 12:16 horas del 26 de junio de 2024 la magistrada instructora ordenó: 1) Dar traslado sobre la gestión de incumplimiento, al representante del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, al representante de la Procuraduría General de la República; y 2) Solicitar informe al Alcalde y al Presidente del Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca.

5.- Sobre la audiencia anterior, mediante escrito presentado el 04 de julio del 2024, informa IVAN VINICIO VICENTI ROJAS, en su calidad de Procurador General de la República, en resumen que: A partir de esa orden, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación identificó y delimitó la zona boscosa en el área excluida por la ley 9223 (denominada como zona 1 según decreto 34946), emitió un informe bajo oficio ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del 7 de noviembre de 2020, que contiene el informe de campo referente a la delimitación de la Cobertura boscosa en la llanura Cocles-Manzanillo, sin definir los terrenos que integran el Patrimonio Natural del Estado de todo el REGAMA, y en el que arribó a las siguientes conclusiones: "El área denominada como Zona 1 del Decreto de Zonificación del REGAMA (conocida como “Llanura Costera Cocles-Manzanillo”), presenta un uso de suelo muy particular, en el cual predomina la cobertura arbolada y boscosa (233.65 hectáreas). Sin embargo, esta cobertura no cumple en buena parte de la superficie de esta zona, con la definición de “bosque” estipulada en la Ley Forestal 7575 y su Reglamento. De acuerdo a las mediciones realizadas, se estima que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo a la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas). Por otro lado, otras 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana (.). A su vez, y con la finalidad de elaborar un nuevo decreto que incorporara lo ordenado por esa Sala en la Sentencia 2019-12745, el SINAC conformó una comisión integrada por distintos profesionales y detalló un plan de acción que contempló las siguientes 4 fases. Según informe SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril de 2023 de la Comisión conformada para establecer los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixto, se remitió la propuesta técnica como fundamento del borrador de Decreto de los Límites del REGAMA, al Viceministro de Ambiente y Energía. Así propone los derroteros de los polígonos identificados como áreas de bosque que deben ser reincorporados al refugio, establece una nueva delimitación de dicha área Silvestre Protegida e identifica siete bloques de bosque que fueron desafectados mediante la Ley 9223, con ajuste al concepto de bosque de la Ley Forestal N°7575 (art, 3 inc d), y toma en cuenta criterios como la conectividad, la estructura, composición y funcionalidad de los ecosistemas protegidos del área silvestre protegida. Aun cuando se hicieron los esfuerzos descritos por la Comisión a cargo de suministrar los insumos técnicos para la elaboración del Decreto de definición de los límites del REGAMA, la propuesta del oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023 no ha sido aprobada y, en consecuencia, a este momento no existe una definición normativa o delimitación formal actualizada de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. La PGR ha insistido en que ese requisito es indispensable para la adecuada defensa del Patrimonio Natural del Estado y el cumplimiento de la Sentencia 12745-2019 de esa Sala. El Consejo Nacional de Areas de Conservación, órgano competente para la aprobación de los planes de las Áreas Silvestres Protegidas (Ley 7888, artículo 25 inciso 5°), por medio de la resolución 044 del 28 de febrero de 2022, publicada en la Gaceta 39 del 258 de febrero de 2022, correspondiente al resumen ejecutivo del Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, resolvió que el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida. Así, al emitir su Plan de Manejo se fundamentó en la Certificación de Patrimonio Natural del Estado No. SINAC-ACLAC-DRPNE- C-011-2017 del 30 de junio de 2017 y, sin existir razones técnicas que impidieran una actualización, omitió incorporar el criterio contenido en el oficio ACTo- DRFVS-EPMF-363-2020 del 07 de noviembre de 2020 (delimitación de zona boscosa), así como el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021. Por ello, con la Resolución 044 del 28 de febrero de 2022 del CONAC, es innegable que respecto del Plan General de Manejo REGAMA, se desnaturaliza su función como instrumento de planificación que orienta la gestión de un área silvestre protegida, hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo, y que sirve de base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación, en primer lugar, a causa de la inexistente delimitación del área geográfica total del REGAMA, y en segundo término, porque la falta de definición, identificación y reincorporación de la totalidad de las áreas del Patrimonio Natural del Estado al REGAMA, ordenada en la sentencia 12745-2019, conlleva un estado de incertidumbre sobre el uso adecuado de los terrenos y plantea conflictos de competencia entre el SINAC y la Municipalidad de Talamanca para su administración. La Sala Constitucional, en la sentencia 2741-2021, hizo ver que ha sido posición de la jurisdicción constitucional “desde larga data” que la delimitación de las áreas silvestres protegidas “representa un mecanismo sumamente importante para proteger el derecho fundamental al ambiente”. Así, en el caso una deficiente e inconclusa delimitación del Área Silvestre Protegida implica el riesgo de que la Municipalidad de Talamanca otorgue concesiones -derechos reales administrativos- sobre las 20,1 has de terrenos clasificados como bosque que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre, según la delimitación de zona boscosa en el área excluida por la ley 9223, oficio ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, irrespetando las competencias y características de cada ecosistema (Ley 7554, artículos 30 inciso c y 34). Lo anterior, en clara desaplicación a lo que esa Sala ha establecido como inconstitucional en anteriores sentencias sobre los principios preventivo, precautorio, así como el mandato constitucional a la coordinación y cooperación interinstitucional para la protección del medio ambiente, derivado del principio pro natura. Además, sobre el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021, esa Sala valoró con base en los elementos y justificación técnica que suministraron los ministerios a los cuales se les confirió audiencia y, por sentencia N° 2024- 3959 de las 09:30 horas del 16 de febrero de 2024, resolvió en lo que interesa: “no se exponen los motivos por los cuales el estudio de 2021 no corresponde a la realidad o a criterios técnicos de tutela del patrimonio natural del Estado. Por lo anterior, considera este Tribunal que en aplicación del principio precautorio, al versar este amparo sobre bienes ambientalmente relevantes, constitutivos del patrimonio natural del Estado, específicamente de los humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca, debe declararse con lugar el recurso con las consecuencias expuestas en la parte dispositiva de esta sentencia.” Por lo anterior, ese Tribunal ordenó al SINAC concluir en el plazo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esa sentencia, el trámite para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con la “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” de junio de 2021 y, disponer lo necesario para incorporar la actualización arriba mencionada en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca. Sobre la falta de determinación normativa de los Límites del REGAMA, la Procuraduría, en oficio DAA-OFI-1552-2022 del 3 de octubre de 2022, aclaró al Director Regional del Área de Conservación la Amistad Caribe que la delimitación de las zonas con cobertura boscosa ordenada al SINAC en el voto constitucional 2019-12745, no constituye una definición normativa de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, la cual procede únicamente mediante ley o decreto. Otro aspecto importante de señalar es la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Plan de Manejo, el Plan Regulador Costero Talamanca y la Directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía, que se tramita por expediente 24-001899-0007-CO. En este punto se enfatiza la dificultad para la recuperación del Patrimonio Natural del Estado dispuesta por esa Sala con motivo de la directriz 09-2023 el Ministerio de Ambiente y Energía. La Directriz 09-2023 del Ministerio del Ambiente y Energía establece que el documento SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, suscrito por el Director Regional certifica la Delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca; certificación que fue emitida conforme a los lineamientos técnicos y legales y “es el documento con carácter oficial, siendo el único vigente, a la fecha” (Considerando cuarto). El documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio, 2021, no ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general. Este es un insumo técnico, de carácter interno que no ha finalizado con el proceso para su validación y oficialización por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional del Áreas de Conservación (Considerando quinto). Y que “Los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril, 2014. No existe ninguna modificación posterior que haya sido emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía” (Considerando sétimo). Con lo cual, no se toman en cuenta los siguientes documentos: el Oficio ACTo-DRFVSEPMF- 363-2020 del 7 de noviembre de 2020, sobre la delimitación de la zona boscosa; el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, del 13 de junio de 2021, ni el oficio SINACACLAC- OR-138-2023, que propone los derroteros de los polígonos identificados como áreas de bosque que deben reincorporarse al Refugio, una nueva delimitación de dicha Área Silvestre Protegida e identifica siete bloques de bosque que fueron desafectados con la ley N°9223, según el concepto de bosque de la Ley Forestal. En la sentencia 2024010951, de las 9 horas 20 minutos del 26 de abril de 2024, esa Sala tuvo por cierto que “según el informe rendido bajo juramento, al 12 de marzo de 2024, la certificación SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 de 30 de junio de 2017 era el único documento vigente con carácter oficial”. Y en lo relativo a humedales, indicó “En cuanto a este último, la inexistencia de un criterio técnico actualizado en relación con la certificación de PNE de 2017 (pese a las múltiples gestiones que advertían supuestas inconsistencias), constituye una amenaza plausible al ambiente que involucra un nivel razonable de incerteza científica que podría implicar que, en la actualidad, existan zonas de PNE (humedales) sin protección o sobre las cuales se estén desarrollando actividades sin tomar en consideración su naturaleza, con la consecuente posibilidad de que se generen daños graves o irreversibles”. La certificación SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 sirvió de base al Plan Regulador Costero de Talamanca y viabilidad ambiental de la SETENA. Solicitud al INDER de la declaratoria de lesividad de inmuebles con cobertura boscosa que fueron traspasados a particulares por el Instituto de Desarrollo Agrario  con posterioridad a la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (por Decreto n.° 16614-MAG del 1° de julio de 1985). Pese a falta de delimitación normativa de los límites del REGAMA, atendiendo la orden constitucional dispuesta en el voto 12745-2019, el 7 y 8 de marzo del 2022 remitimos a la Junta Directiva y al Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario los oficios DAAOFI- 370-2022 y DAA-OFI-376-2022, con el listado de 137 inmuebles inscritos, identificados por el SINAC en áreas de cobertura boscosa (oficios SINAC-SE-IRT-211-2020 y SINAC-SE-IRT-015-2021), segregados de la finca 39050 del Partido de Limón y traspasados a particulares por el Instituto de Desarrollo Agrario con posterioridad a la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. (Decreto n.° 16614-MAG del 1° de julio de 1985). Lo anterior, con el propósito de que se procediera con la respectiva declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por ese Instituto. De ordinario, en estos procesos contenciosos de lesividad, por haber enajenado el INDER terrenos forestales del Patrimonio Natural del Estado sin cumplir la obligación prevista en el artículo 15 de la Ley Forestal, de oficio se integra a la Procuraduría como coadyuvante. Según el estudio del SINAC y los informes del Instituto Geográfico Nacional que también adjuntamos en esa oportunidad, algunos de esos inmuebles comprenden porciones de humedal y de la Zona Marítimo Terrestre, incluso en cantidades significativas. Como se sabe, en los procesos de lesividad la legitimación activa la tiene la Administración autora del acto que se pide anular, y un presupuesto indispensable para la interposición de estos procesos es que el superior jerárquico supremo de la Administración Pública emisora de la conducta haya declarado su lesividad al interés público (artículos 10 inciso 5), 16 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en concordancia con los numerales 173 y 183 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública). Esta Procuraduría y el Tribunal Constitucional han considerado a ese Instituto responsable por haber enajenado terrenos de un área silvestre protegida, como en este caso (Dictamen n.° C-49-1998 del 20 de marzo de 1998 y voto n.° 14046-2003 de 17 horas 30 minutos del 3 de diciembre del 2003, considerando I). Además, el INDER tiene entre sus competencias la de plantear las acciones administrativas o judiciales que correspondan para recuperar los bienes inmuebles que hayan sido apropiados ilegalmente (artículo 16 inciso i) de la Ley n.° 9036), y ostenta la obligación de hacerlo conforme el artículo 50 constitucional y la jurisprudencia de esa sede. Por oficio PGR-OFI-152-2024 se solicitó a dicho Instituto informar del estado de las lesividades interpuestas. La falta de determinación de los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, mediante Decreto o Ley, genera incerteza técnico jurídica en las acciones para recuperar áreas que integran el Patrimonio Natural del Estado en la sede contencioso administrativa, e incluso para su defensa en los procesos de información posesoria y otros.

6.- Informan, mediante escrito presentado el 04 de julio del 2024, RUGELI MORALES RODRIGUEZ, en su calidad de Alcalde de la Municipalidad de Talamanca, y JULIO MOLINA MASIS, en su calidad de Presidente del Concejo Municipal del Cantón de Talamanca, en resumen: En esta acción de inconstitucionalidad la Municipalidad de Talamanca únicamente figuró como coadyuvante pasivo, solicitando en su momento que se declarará sin lugar la acción. La Municipalidad de Talamanca no ha violentado lo resuelto mediante resolución N° 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por cuanto esta Municipalidad no ha autorizado el desarrollo de proyectos urbanísticos dentro del patrimonio natural de El Estado ubicado tanto en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca como dentro de los límites del refugio. No existe afectación alguna a humedales de categoría Ramsar ni sitios de anidación de tortugas marinas achacables a la corporación municipal. Tal y como es del conocimiento de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia la Municipalidad de Talamanca se encuentra en proceso de aprobación definitiva del Plan Regulador Costero del distrito Cahuita, donde están incluidos los pueblos costeros de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo, y dicho plan no contempla el Patrimonio Natural de El Estado dentro de la Zona Marítima Terrestre, para la elaboración de dicho plan, se utilizó el oficio N° SINACACLAC- DR-0334-2017 de fecha 28 de julio del 2017, el cual es el traslado a la Municipalidad de Talamanca del certificado del Patrimonio Natural del Estado, por parte del Director del SINACACLAC, así mismo dicho plan regulador cuenta con resolución N° 0683-2023-SETENA de las 09 horas 35 minutos del 10 de mayo del 2023. Sobre el Proyecto Incorporación de la Variable Ambiental al Plan Regulador Costero (IVA-PRC) de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del distrito de Cahuita, Talamanca expediente administrativo N.º EAE-0002-2020-SETENA-SETENA, donde excluyo de la licencia ambiental otorgada a la Municipalidad de Talamanca para el Plan Regulador Costero del Distrito Cahuita la franja en Zona Marítima Terrestre Correspondiente al Territorio Indígena Kekoldi. En virtud de lo anterior, ambas excepciones no son sujetas de las regulaciones dispuestas en el Plan Regulador, lo que demuestra que no existe afectación ni incumplimiento alguno por parte de la Municipalidad de Talamanca relacionado con la resolución N° 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Nos parece importante, que para un mejor análisis de este honorable tribunal, se tenga a la mano el cuadro con la distribución administrativa de la Zona Marítima Terrestre del Cantón de Talamanca, donde vemos con claridad el área que le corresponde a la Municipalidad de Talamanca aplicar el Plan Regulador (en el 25.35% del 100%) y por ende los distintos usos de acuerdo a la zonificación dada en el Plan Regulador Costero del Distrito Cahuita Cantón de Talamanca publicado en el alcance 193 de la gaceta 183 del 5 de octubre del 2023. Visto lo anterior, se hace necesario ir al oficio DAJ-0307-2024 de fecha 13 de marzo de 2024, suscrito por el Ministro de Ambiente y Energía (MINAE) Franz Tattenbach Capra, en cumplimiento de lo solicitado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el expediente Nº 24-001899-0007-CO, producto de una Acción de Inconstitucionalidad, interpuesta por la Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación y otros, donde en dicho informe se indica con suficiente claridad cuáles son las áreas bajo administración del SINAC. Finalmente se le informa a esta honorable Sala, que mediante el Oficio DU-434-10-2023 con fecha 2 de octubre del 2023 dirigido al señor Marco Levy Virgo de la Asociación para el Desarrollo de la Ecología en respuesta a su oficio AEL-00134-2023 de fecha 11 de setiembre del 2023, donde (INVU) da respuesta únicamente a lo que le corresponde a dicha institución, sobre la consulta sobre lo cual es la motivación del informe solicitado a esta Municipalidad por esta honorable Sala, el INVU informa al señor Levy Virgo lo siguiente y sito textualmente: “Para la consulta efectuada sobre proyectos urbanísticos, se realiza la búsqueda dentro de los registros existentes sin encontrar ninguna coincidencia.” Adicionalmente, aportamos certificación del Departamento de bienes inmuebles y de la oficina de Zona Marítima Terrestre de la Municipalidad de Talamanca bajo el AT-0141-2024 de fecha 1 de julio 2024, donde hace constar que en concreto la Municipalidad de Talamanca no ha autorizado el desarrollo de proyectos urbanísticos dentro del Patrimonio Natural del Estado ubicado tanto en zona marítima terrestre del litoral del cantón de Talamanca, ni dentro de los límites del refugio afectando humedales de categoría Ramsar y sitios de anidación de tortugas marinas.

7.- Informa, mediante escrito presentado el 05 de julio del 2024, DAVID CHAVARRIA MORALES, en su calidad de Director Ejecutivo a.i del Sistema Nacional de Areas de Conservación, en resumen: Se coordina con la Dirección Regional del Área la Amistad Caribe y es mediante el criterio técnico SINAC-ACLAC-DR- 0583-2024 que en lo conducente manifiesta: “J) Pocos días antes de la presentación a la Sala de los documentos de cumplimiento del SINAC a lo dispuesto por el voto No 2019- 012745, y a solicitud de la Procuradora Susana Fallas C. (oficio AAA- 104-2021), el SINAC procedió a verificar la totalidad de las fincas identificadas en el Mapa Catastral del Registro Nacional, actualizando aquellas que habían tenido segregaciones, reuniones, divisiones o rectificaciones de medida, ejercicio que arrojo un total de 135 fincas, debidamente registradas con porcentajes de áreas de bosque que variaban del 100% al 0,1% del área de la finca.” En resumen: Tanto el SINAC, como la PGR cumplieron con lo ordenado por la Sala en tiempo y forma, al delimitar el “área boscosa” objeto de la disposición, y determinar el régimen de propiedad de los terrenos incluidos dentro de tales áreas. Cumplidas las disposiciones del voto No 2019-012745, ninguna de las entidades intervinientes reporta haber encontrado bienes de dominio público (no bienes de dominio privado), en el área con “cobertura boscosa” desafectada por la Ley 9223. Por lo tanto, los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril, 2014. No existe ninguna modificación posterior que haya sido emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía. Posteriormente a la aprobación de la Ley 9223, en marzo del 2014, la Municipalidad de Talamanca suscribe un convenio con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismos (INVU), para la elaboración de un plan regulador costero del cantón. De acuerdo con lo dispuesto en el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre ICT- INVU, el procedimiento exige la delimitación del Patrimonio Natural del Estado (PNE), y la emisión de la certificación correspondiente por parte del MINAE. A solicitud de la Municipalidad, el Sistema de Áreas de Conservación (SINAC) emitió la certificación del patrimonio natural del Estado (PNE) de la ZMT del cantón de Talamanca, mediante resolución No 011- 2017, SINAC-ACLAC- PNE-C-011-2017 del 30 de junio del 2017, suscrita por el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe (ACLAC-SINAC). Dicha certificación fue notificada el 28 de julio 2017 a numerosas instituciones, entre ellas, a las partes involucradas en la confección del PRC de Talamanca. éstas áreas de Patrimonio Natural del Estado no son incluidas ni reglamentadas por no ser parte de la administración municipal, según el Pronunciamiento C-297-2004 del 19 de octubre del 2004, emitido por la Procuraduría General de la República. La Certificación sobre Patrimonio Natural del Estado, una vez emitida la Certificación, ésta no podrá ser modificada por otro funcionario de rango inferior. Que la Resolución Nº2024-003959 del Expediente Nº23- 014549-0007-CO de las nueve horas y treinta minutos del dieciséis de febrero de dos mil veinticuatro, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia le solicita al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) concluir en un plazo de TRES MESES el trámite para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado (PNE) en la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Cantón de Talamanca del documento “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítima Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del año 2021, informe que se presentó recientemente ante la Sala Constitucional. El SINAC ya está trabajando para emitir la certificación actualizada según lo ha ordenado dicha instancia constitucional, para lo cual contamos con un plazo de TRES MESES contados a partir de la finalización del plazo estipulado en la Resolución Nº2024- 003959 (agosto 2024). PETITORIA: De conformidad con lo estipulado en el presente informe, respetuosamente solicito a los señores Magistrados, SE DECLARE SIN LUGAR lo planteado.

8.- Se apersona mediante escrito del 05 de julio del 2024, RODOLFO GOODMAN GRENALD, en su calidad de Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, Limón, solicita tenerlos como apersonados dentro de este expediente, para coadyuvar al ACLAC-SINAC.

9.- Mediante escrito presentado el 09 de julio del 2024, el accionante MARCO LEVY VIRGO, manifiesta que interpone gestión de incumplimiento de la resolución n°2019-1245 del 10 de julio del 2019, tomando nota que la PGR ratifica la gestión de incumplimiento, pues lo que ha ocurrido es la entrega del patrimonio del Estado causando gravemente daños a los humedales de categoría Ramsar y sitios de anidación de tortugas marinas. Agrega varias manifestaciones, entre ellas que, el Area de Conservación Amistad Caribe del Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC) no solo entregó bajo administración municipal el Patrimonio Natural del Estado ubicado dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA) sino que la reducción del bosque ubicado dentro de la zona marítimo terrestre y dentro de los límites del REGAMA. Con la resolución No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017 tácitamente se modificaron los límites del REGAMA según los 25 planos enlistados en el oficio DU-434-2023 de fecha 02 de octubre de 2023. Igualmente se ha fraccionado y reducido todo el bosque costero ubicado en la zona marítimo terrestre mediante permisos de uso de suelo emitidos por el Concejo Municipal de Talamanca desde el año 2012 al 2019. Adicionalmente, la resolución No. 11-2017, SINAC-ACLACPNE-C-011-2017del 30 de junio de 2017, permitió a la Municipalidad de Talamanca autorizar el desarrollo inmobiliario en toda la zona 1 del REGAMA pese a tratarse de un área silvestre protegida. Básicamente la resolución No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNEC-011-2017 del 30 de junio de 2017, dejó sin efecto los alcances de la resolución de la Sala Constitucional No. 2019-12745 del 10 de julio de 2019, permitiendo de facto y contra normativa constitucional, a la Municipalidad de Talamanca autorizar el desarrollo de proyectos urbanísticos dentro del Patrimonio Natural del Estado ubicado tanto en la zona marítimo terrestre del litoral del Cantón de Talamanca como dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre afectando humedales de categoría Ramsar y sitios de anidación de tortugas marinas. Solicita, entre otros que, se declare el incumplimiento de la resolución No. 2019-12745 del 10 de julio de 2019, emitida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en el informe de fecha 04 de julio en curso suscrito por el Procurador General de la Republica Ivan Vincenti Rojas y se ordene de inmediato al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) la suspensión de los alcances y efectos de la resolución No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017.

10.- Se apersona mediante escrito del 18 de julio del 2024, REYNALDO ALFONSO MATHEWS MORGAN, indicando que ha participado activamente en la formulación de varios Planes de Manejo del Refugio, por lo que solicita tenerlo como apersonado dentro de este expediente, para coadyuvar al ACLAC-SINAC.

11.- Mediante escrito presentado el 19 de julio del 2024 el Procurador General de la República solicita dar audiencia al Instituto de Desarrollo Rural sobre el tema de la declaratoria de lesividad de inmuebles con cobertura boscosa que fueron traspasados a particulares.

12.- Mediante escrito presentado el 23 de julio del 2024 por parte de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo (ADIM) se aporta copia de la respuesta del Instituto de Desarrollo Rural, oficio INDER-PE-AJ-OFI-905-2024 del 15 de julio del 2024, que es respuesta al oficio PGR-OFI-152-2024 Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo.

13.- Mediante resolución de las 13:39 horas del 31 de julio del 2024 la Magistrada Instructora se le dio traslado a Franz Tattenbach Capra, en su calidad de Ministro del Ministerio de Ambiente y Energía; y a Osvaldo Artavia Carballo, en su calidad de Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Rural, para que se refieran a lo manifestado en las gestiones de desobediencia presentadas sobre la resolución número 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019.

14.- Mediante escrito presentado el 06 de agosto del 2024 el accionante Marco Levy Virgo indica que aporta prueba del incumplimiento de la resolución número 2019-1245, cual es, oficio AT-175-2024 de la Oficina de Bienes Inmuebles de la Municipalidad de Talamanca, sobre permisos de construcción emitidos y vigentes dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. Posteriormente, mediante escrito presentado el 20 de agosto del 2024 indica que, prácticamente todos lo coadyuvantes iniciales del presente expediente están desarrollando obras actualmente dentro de los límites del Refugio Gandoca Manzanillo. Así podrán constatar el daño real y ver con sus propios ojos (efectos videndi), los daños que efectivamente se ha realizado, y podrán verificar que la inacción de los supuestos defensores del Patrimonio Natural del Estado lo que han producido con su grave omisión es la reducción inconstitucional, sin ley alguna, la zona boscosa del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que conforme a la Convención Ramsar es patrimonio común de la humanidad. Solicita muy respetuosamente se proceda de conformidad.

15.- Sobre el trasladado concedido, mediante escrito presentado el 07 de agosto del 2024, informa bajo juramento, OSVALDO ARTAVIA CARBALLO, en su calidad de Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Rural, en resumen que: El Inder no ha incumplido con el voto 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019 en ninguna forma porque dicho voto no obliga directamente al Inder a realizar ninguna actividad, ya que no fue parte de dicho proceso. En el Por Tanto se giran órdenes al Sinac y a la PGR. El Inder recibió un oficio de la PGR en el que solicitaba se iniciaran 137 procesos de lesividad de una serie de fincas que en la década de los años 90 habían sido segregadas y tituladas por el Inder a partir de la finca del Partido de Limón con número de folio real 39050. Sin embargo el Inder considera que la PGR no lleva razón. El Inder no ha recibido de la PGR ningún estudio geográfico que demuestre que la finca 7-39050-000 que perteneció al Inder de 1988 al 2008 fuera creada dentro de los límites del Refugio Gandoca Manzanillo dentro de sus límites originales o que estuvieran vigentes al momento de la creación de dicha finca y sus segregaciones.  Con el Decreto Ejecutivo N°18220 se crea registralmente la finca del Partido de Limón N°39050-000 a nombre del Inder y, de esta finca, se hacen segregaciones que son tituladas a los poseedores mediante el proceso de reconocimiento de la posesión a nivel administrativa, que es precisamente, en lo que consistían todos los proyectos de titulación. El artículo 2 de dicho decreto indica que le correspondía al ente especializado en materia de protección forestal (predecesor del SINAC) indicar al Inder cualquier objeción que tuviera a la titulación en las áreas descritas por el Decreto Ejecutivo y debía hacerlo en el plazo perentorio de dos meses y termina diciendo la norma “Si pasado dicho término la Dirección General Forestal no se pronuncia, se considerarán allanadas sus posibles objeciones”. No existió, en ninguno de los casos presentados en la lista enviada al Inder en el oficio dicho, ninguna objeción del ente técnico especializado y competente para determinar si estábamos ante patrimonio forestal o no, por lo que, los actos fueron dictados a derecho y sin contravenir, en ese momento, la Ley Forestal. Lo anterior significa que los traspasos realizados por el Inder, en ese momento, eran válidos, aunque tuvieran patrimonio forestal, pero, quedaban sometidos los titulares a los regímenes de protección forestal establecidos en la ley. Es de suma relevancia indicar que, todas las propiedades, sin excepción, enlistadas en el oficio DAA-OFI-370-2022, y que, son las que se nos indica deben iniciarse los procesos de lesividad, nacen de la finca 7-39050-000. El Decreto Ejecutivo N°18220, que creó la finca 39050 y el programa Limón-BIRF7264, fue derogado en el año 2008, después de una vigencia de 20 años, por el Decreto Ejecutivo N°34415 y, por ende, el cierre de la finca en el año 2009. Lo anterior significa que, con posterioridad al año 2008, el Instituto no pudo realizar ninguna segregación y titulación de predios provenientes de dicha finca. Según la normativa, el Inder no tiene la obligación de recuperar el Patrimonio Natural del Estado para el Estado, es decir, que utilice su presupuesto, que por ley está destinado a otros objetivos, sino que la recuperación de tierras debe hacerla el Estado, en cabeza del SINAC y de la PGR. Por tanto, no es correcta la indicación de que el Inder tiene la obligación de colaborar con su personal y su presupuesto a la recuperación de terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado y que hayan sido apropiados ilegalmente. Más aún, como veremos posteriormente, en el caso de la finca 35090 del Partido de Limón y las propiedades que nacen de ella no existe ninguna apropiación ilegal, ni siquiera un vicio de nulidad en los actos de titulación. Los predios que se deben recuperar son todos aquellos que a partir de la fecha de la vigencia de la Ley 9223, es decir, del 20 de marzo del 2014, y que, hubieren sido apropiados privadamente debido a la modificación reductiva de los límites del refugio, siempre y cuando, esa apropiación este dentro del área boscosa cubierta por las 205.97 hectáreas establecidas en el informe técnico. De lo anterior, podemos concluir que, los predios a recuperar son aquellos que: 1) Hubieron sido poseídos o titulados por personas privadas o públicas con posterioridad al 20 de marzo del 2014. 2) Que esos predios estén ubicados geográficamente en el área reducida del refugio por la Ley 9223. 3) Que específicamente esos predios estén en el área reducida considerada como área boscosa en el informe técnico presentado en el expediente 14-019174-0007-CO y que tiene una dimensión de 205.97 hectáreas. Todas las propiedades en la zona que no cumplan con estos requisitos no son objeto del dimensionamiento de la Sala Constitucional y no se encuentran cubiertos dentro del mandato constitucional. Todos los actos administrativos de titulación del Inder sobre la finca 39050, rondan la década de los años 1990, por lo que, no están dentro del dimensionamiento temporal de la Sala IV y su declaratoria de inconstitucionalidad, por lo que, en el voto indicado no se establecen como inconstitucionales dichos actos, lo que implica, que no se podría declarar lesivos dichos actos en virtud de ese voto al no estar incluidos dentro del mismo. Como se dijo anteriormente, toda la lista de propiedades enviadas por la PGR, provienen de la finca 35090 que fue cerrada en el año 2009, por lo que, no pueden estar incluidos dentro del dimensionamiento de la Sala IV y no fueron objeto de discusión en dicho proceso. Tampoco, demuestra la PGR, que esos predios se encuentran dentro de los límites reducidos por la Ley 9223 y que estuvieran dentro de las 205.92 has de área boscosa que fue la que recibió la protección de la Sala Constitucional. Todos los actos emanados por el Inder bajo la finca 35090 están apegados a derecho, fueron avalados por el Sinac (Dirección General Forestal) en su momento indicando, expresa o tácitamente, que no estaban dentro del Patrimonio Forestal del Estado, en cumplimiento de lo ordenado por el Estado mediante el Decreto Ejecutivo N°18022. El Decreto N°18022 que generó la finca 35090 y que fue derogado en el 2008, no ha sido analizado por la Sala Constitucional en el expediente de marras ni en ningún otro, por lo que, nunca se ha declarado la inconstitucionalidad de la finca 35090 y sus actos posteriores y ciertamente no se encuentra dentro del Voto de la Sala, por lo que, el Inder no cuenta con fundamento jurídico para declarar esos actos como lesivos por vicios de nulidad, ya que, no se ha demostrado sus vicios, si es que los tuvieren. Todas las fincas emanadas de la finca 35090 (hijas, nietas y bisnietas) se presumen válidas y como indicó la Sala en el Por Tanto, “todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe”. Es claro que, la finca 35090 y las titulaciones que derivan de ella, son de buena fe respecto a la Ley 9223, ya que, no existe relación causal entre la Ley 9223 y la finca 35090 y sus fincas derivadas, por lo que, estarían exentas de la declaratoria de inconstitucionalidad del voto 2019-12745. En este caso, el Inder, no considera que exista ningún vicio de nulidad en las titulaciones, ya que, fueron realizadas en cumplimiento de la normativa vigente en ese momento y mediante los procedimientos establecidos y, nunca, fueron objetadas por la autoridad de protección ambiental que fungía en ese momento, por lo que, en aplicación de los artículos 3 y 5 del Decreto Ejecutivo N°18220 son válidas y están apegadas a Derecho. El Inder no está obligado, ni puede ser obligado por la PGR, a considerar que existe un vicio de su nulidad en sus actos y, por tanto, a iniciar proceso para declarar nulos sus propios actos positivos. La PGR no ha aportado al Inder ningún levantamiento geográfico o catastral que demuestre que la finca 7-39050-000 se encontraba dentro del Refugio Gandoca Manzanillo bajo los límites existentes del mismo al momento de su creación o al momento de realizar ninguno de los actos de titulación, por lo que, tampoco se ha demostrado la existencia de vicios de nulidad en ese sentido de los actos de titulación. Esto es de gran relevancia para determinar el proceso a seguir, ya que, bajo el supuesto de que originalmente las 137 fincas no se encontraban dentro de los límites del refugio y, posteriormente, debido a modificaciones de sus límites quedaron total o parcialmente traslapadas con el refugio lo procedente sería una expropiación del Estado y no la nulidad del acto administrativo de titulación. Para poder realizar procesos de recuperación de tierras que forman parte del Patrimonio Natural del Estado es necesario poder contar con ciertos insumos que no han sido aportados en este caso por la PGR y que impiden al Inder realizar cualquier acto jurídico en ese sentido. Si no se ha delimitado el área de los 205.97 hectáreas de bosque que indicaba el informe técnico y que la Ley 9223 le había quitado al parque no es posible definir cuales propiedades están geográficamente ubicadas en esa zona y que son sujeto de recuperación en conformidad con el dimensionamiento de la Sala (espacial y temporal). Sin en este insumo, no se puede establecer cuales propiedades son realmente las que cumplen los parámetros de la Sala y que deben estar sujetas a la declaratoria de inconstitucionalidad. Por último y no menos importante, la lista enviada por la PGR al Inder establece porcentajes de área boscosa de cada una de las propiedades que van desde un 0.3% hasta un 100%, siendo solo dos las que tienen 100% de área boscosa, pero que, no se aporta el plano catastrado de donde se ubica ese porcentaje de área boscosa, insumo requerido para, poder individualizar el área a declararse nula del título privado, ya que, solo la parte boscosa, eventualmente, podría recuperarse. Tampoco, han sido ubicadas las 137 fincas, dentro del espacio o área que cubre el Refugio Gandoca Manzanillo, por lo que, no podemos determinar si las mismas se encuentran dentro o fuera de los límites del refugio, o bien, si el traslape es parcial o absoluto.

16.- Sobre el trasladado concedido, mediante escrito presentado el 08 de agosto del 2024, informa bajo juramento, FRANZ TATTENBACH CAPRA, en su calidad de Ministro del Ministerio de Ambiente y Energía, en resumen: En primer término, la gestión promovida por Levy y Meeds tienen otra pretensión y están referidas a la emisión en el año 2017 de Certificación del Patrimonio Natural del Estado y su aplicación en el Plan Regulador de la Zona Marítima Terrestre del Distrito Cahuita, Cantón de Talamanca (Aprobación publicada el jueves 5 de octubre de 2023, Alcance número 193 de La Gaceta número 183). Esta certificación no tiene ninguna declaratoria de inconstitucionalidad, en virtud de no estar incluidos dentro del Voto Constitucional 2019-12745; es decir; la Certificación del Patrimonio Natural del Estado del año 2017 no estuvo incluida en el dimensionamiento de la Sala IV y no fue objeto de discusión en dicho proceso, y por ello, no puede alegarse por parte del señor Levy un incumplimiento del Voto 2019-12745, respecto de un acto administrativo que no formó parte del expediente Constitucional. Se llama la atención sobre la forma de litigar del accionante señor Levy, que se puede considerar como un abuso procesal. Considera conveniente explicar los antecedentes históricos normativos, antecedentes de creación del Refugio y su naturaleza mixta, algunos hechos sucedidos, las acciones que ha realizado el SINAC y recordar cuales fueron las correctas circunstancias ocurridas con la emisión de la Ley 9223 y la sentencia 12745-2019 de esa Sala, toda vez que notamos que se ha tergiversado ciertos hechos, se ha generado confusión al “mezclar” situaciones y se obvian circunstancias que son de absoluta relevancia para el caso en mención. En una primera conclusión: a) Los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, con propiedad mixta, son legalmente establecidos por el Poder Ejecutivo; sin que existan limitaciones a la propiedad privada forestal, salvo las establecidas en las leyes específicas -como el artículo 19 de la Ley Forestal que regulen alguna actividad por medio de un Plan de Manejo. b) Su instrumento de planificación es el Plan de Manejo del Refugio. Presentan una administración compartida entre el Estado (MINAE-SINAC) y los particulares. d) Los Refugios no tienen el mismo trato de un Parque Nacional. Su principal objetivo es la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna, en especial aquella en peligro de extinción. e) La propiedad privada forestal puede formar parte de un Refugio o puede estar fuera de sus linderos y no es obligación de la Ley, ser declarada como Patrimonio Natural del Estado, ya que estas propiedades forestales pueden permanecer en manos privadas, siendo regulado su aprovechamiento por los artículos 19 y 20 de Ley Forestal No. 7575. El Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, se crea por disposición del Poder Ejecutivo, por medio de las siguientes normas: ✓ El Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, del 1º de julio de 1985, publicado en La Gaceta Nº 206, del 29 de octubre de 1985, que tuvo una vigencia hasta el año 2007 y creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. La administración compartida entre el SINAC y los pobladores del Refugio se manifiesta en el artículo 7°. A partir del Decreto Ejecutivo de creación en 1985 y hasta la emisión de la Ley de Reconocimiento de los Habitantes del Caribe Sur No 9223 en el año 2014, se producen por arbitrio reglamentario, múltiples interpretaciones sobre los límites del RNVS-GM, situación que fue recogida y descrita por la Sala Constitucional en la Resolución Nº 2009-001056 de las catorce horas y cincuenta y nueve minutos del veintiocho de enero del dos mil nueve. Como segunda conclusión: a) El Decreto de creación de REGAMA en 1985 tuvo como objetivo la convivencia mixta entre la propiedad pública, propiedad privada, recursos naturales y bienes municipales o estatales; así como la conservación de manglares, bosques, arrecifes coralinos y la anidación de la tortuga marina Baula; adicionalmente permitía el aprovechamiento forestal, la reforestación, el cambio de uso de suelo, la titulación de tierras. No contenía reservas forestales declaradas. b) Alrededor de este Decreto de creación se generó la discusión sobre la inclusión o exclusión de las zonas urbanas: Gandoca, Manzanillo, Puerto Viejo. c) Debido a constantes cambios en los límites externos del REGAMA en los Decretos Ejecutivos posteriores al Decreto de creación en 1985, las zonas urbanas establecidas por el INVU: Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, quedaron fuera del REGAMA en octubre de 2007, por disposición del Poder Ejecutivo. d) Desde el año 1985, el Poder Ejecutivo en forma paralela a la creación del Refugio, autorizó el inicio de los procesos catastrales para lograr la titulación de los poseedores. Hasta diciembre del 2008, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No 7317 de 1992 permitía autorizar diversas actividades socioproductivas en el litoral de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre (RNVS) de Propiedad Mixta, tales como la vivienda familiar, vivienda recreativa, establecimientos de hospedaje y servicios turísticos. Sin embargo, a partir del año 2008, otras entidades del Estado dieron una interpretación diferente, y consideraron que no existía norma legal que autorizara dichas actividades en la zona litoral de los RNVS de Propiedad Mixta. De inmediato, el SINAC suspendió la autorización de nuevas actividades y se dispuso a revocar aquellas otorgadas hasta la fecha.  La Ley N.º 9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” del 20 de marzo del 2014, consta de un único artículo que establece, por ley de la República, los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM). La retroactividad, según dispuso la Sala, es “a la fecha de vigencia de la norma”, decir, el 8 de abril de 2014, fecha límite para aplicar su retroactividad, pues hacia atrás existen derechos adquiridos. Los límites del RNVS-GM establecidos por la Ley 9223, fueron los propuestos por el SINAC en el Informe Técnico rendido a la Asamblea Legislativa por el señor Rafael Gutiérrez, ex Director del SINAC, mediante oficio SINAC-DE-1972 del 26 de agosto del 2013 (folio 1390 del Expediente Legislativo de la Ley), bajo el enunciado de que tal delimitación “satisface la propuesta de reconocer los derechos de las comunidades involucradas, sin afectar el estado de conservación de los ecosistemas, poblaciones silvestres y atributos geológicos y geomorfológicos del RNVS-GM que constituyen los objetivos de creación de dicha área”. (folio 1472 del Expediente Legislativo de la Ley). El área desafectada por la Ley 9223 fue de 406,52 hectáreas (folio 1476 del Expediente Legislativo de la Ley), 218 hectáreas de ZMT propiedad del Estado, y 188,52 hectáreas colindantes con la ZMT, ocupadas por los poblados costeros, la infraestructura vial y los propietarios legítimos. Como tercera conclusión: a) La Ley 9223 tuvo como objetivo: i) reconocer los derechos de pobladores originarios, ii) eliminar la inseguridad jurídica; iii) solucionar la situación de las zonas urbanas excluidas del REGAMA como Puerto Viejo, Manzanillo y Gandoca; iv) legalizar la situación de la tenencia de la tierra dentro del área del Refugio y de las comunidades aledañas -es decir, incluso fuera del Refugio-; v) garantizar una explotación racional y sistemática de los recursos forestales; vi) regular la utilización de los recursos marinos, sus productos y subproductos; vii) El área desafectada por la Ley 9223 fue de 406,52 hectáreas, 218 hectáreas de ZMT, propiedad del Estado, y 188,52 hectáreas colindantes con la ZMT, ocupadas por los poblados costeros, la infraestructura vial y los propietarios legítimos. Se hace la aclaración que el término “área boscosa” o “cobertura boscosa” no significa “bosque” conforme lo define la Ley Forestal No. 7575, de ahí que no se puede presumir que por resta matemática se pueda determinar que una “área boscosa” (las 188 hectáreas) sean un bosque en sentido estricto, como lo define la Ley Forestal, en su artículo 3. La estimación realizada por la PGR de 188 hectáreas de ¨área boscosa¨, obedece a una resta matemática con datos procedentes del Informe Técnico del SINAC al proyecto de Ley No. 18207, el que indicaba para la zona a desafectar, la existencia de 205.97 hectáreas de cobertura boscosa, 17.31 de las cuales correspondían a la Zona Marítima Terrestre (205,97-17,31 = 188,66 has). Así la preocupación de la PGR era la posibilidad por una parte, de estar desprotegiendo terrenos de propiedad estatal con “cobertura boscosa”, es decir, la posibilidad de estar desafectando el Patrimonio Natural del Estado (PNE) y, por la otra, que tales terrenos de PNE estuvieran ilegalmente ocupados. La Sala Constitucional estableció un claro procedimiento a seguir con los resultados obtenidos por el SINAC y la PGR, una vez cumplidas las disposiciones ordenadas. “En el caso de encontrarse bienes de dominio público (no bienes de dominio privado)”, en el área con “cobertura boscosa” desafectada por la Ley 9223, “el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público”. En cuanto a los bienes de dominio privado, en el área con “cobertura boscosa” desafectada por la Ley 9223, indicó: “lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente”. El plazo de 12 meses concedido al SINAC y a la PGR, comenzó a correr a partir del 12 de febrero 2020, fecha en que se publica, en el Boletín Judicial No 28, la Res. No 2019-012745 del 10 de julio del 2019. Poco antes y durante el plazo ambas instituciones procedieron así (listado de la letra a “a” la letra “n”). El SINAC si remitió a la PGR los listados de terrenos con aparente “cobertura boscosa” resultando fincas privadas inscritas en el Registro Público, lo cual despejaba la duda de la PGR en cuanto a que tipo de terreno se trataban esas 188 hectáreas.  Los resultados fueron comunicados a la Sala Constitucional por el Lic. Andrés Alvarado Ramírez, Apoderado Especial Judicial del SINAC, con fecha 12 de febrero 2021, junto con el informe ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 titulado: “Identificación y delimitación de la cobertura boscosa en una sección del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca-Manzanillo. En cumplimiento del voto No 2019-012745 de la Sala Constitucional de Costa Rica”. Esta prueba documental, demuestra que el SINAC cumplió con el Voto Constitucional identificando los terrenos con “cobertura forestal”, los cuales resultaron ser propiedades privadas. Se aclara a los señores Magistrados, que el Plan de Trabajo para la delimitación boscosa que se planteó en el Informe ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, era para establecer el cronograma de trabajo a lo interno de los funcionarios del MINAE, a efecto de que cumplieran con el plazo de dos meses establecido por la Sala Constitucional, para entregar la delimitación y cumplir la Fase o Paso No.1. Este Plan de Trabajo, está siendo utilizado por la Procuraduría General, para justificar un “incumplimiento” de la sentencia, lo cual no es correcto. Las 188,52 hectáreas indicas por la PGR, no eran exactas ni el número correcto ni corresponde a 100% de bosque - según la Ley Forestal-, ni las logran ubicar como tierras públicas. La evaluación dentro del RNVS-GM, se tiene que el entorno inmediato está dominado por áreas con diversos tipos de uso: áreas de apariencia boscosa, zonas de uso habitacional, zona de uso turístico, áreas de uso agrícola/agropecuario y la línea litoral de costa en el costado norte. Es decir, 109,5 menos 20.1 de la ZMT, da un total aproximado de 89,4 hectáreas en el área de la Llanura. Otras, 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana y a pesar de la apariencia boscosa, hay características que limitan la definición de estos sectores dentro del concepto legal de bosque. Las “áreas boscosas” encontradas en este primer avance concluyeron que el “área boscosa” era de 89.4 hectáreas y no las 188 hectáreas indicadas por la Procuradora Susana Fallas. Los listados de las fincas estaban en manos de la PGR desde el febrero del año 2020, y con la simple verificación en el Registro Nacional consultando la matricula de la finca se podía comprobar los antecedentes de dominio, un ejemplo de ello es el caso de la Finca 7-44652, que indica en su antecedente proceder de la Finca 7-39050, finca madre de donde se derivó el Proyecto de Titulación Limón. Para poder avanzar a la Fase II, se requería determinar el estatus legal de los terrenos con área de bosque identificada en forma preliminar. Este Informe del SINAC despejaba la duda de la PGR, sobre a quién pertenecían las propiedades identificadas, las cuales están fuera de los límites del REGAMA. Resulta importante aclarar, que la finca No. 7- 39050 del Partido de Limón es la finca madre del Proyecto de Titulación de Limón BIRF-2764, de la cual se derivaron las 137 fincas privadas, que es lo que hoy la Procuraduría reclama al INDER como los terrenos “boscosos” identificados por el SINAC, los cuales están fuera del REGAMA. Es la prueba que confirma que la inacción en el cumplimiento del Voto Constitucional no provine del MINAE, pues la Procuraduría duró el plazo de casi 3 años en requerir estos terrenos, pues al parecer la nota enviada no fue atendida en aquel momento; y es hasta el año 2024 que se procede a dar ese impulso de oficio a la gestión ante el INDER. De conformidad con lo indicado en el Voto Constitucional y la información suministrada por el SINAC del “área boscosa” que se ha estudiado, se determina que se trata de terrenos privados fuera de los límites del Refugio; en consecuencia, no resulta procedente realizar gestiones para su expropiación ni incorporación al Refugio, por lo tanto, no se requiere ninguna nueva generación de límites del REGAMA, toda vez que la propiedad privada forestal, es legalmente posible su existencia, como lo dispone la Ley Forestal, y puede estar ubicada fuera de Areas Silvestres Protegidas y no formar parte del Patrimonio Natural del Estado. La disposición de la Sala era definir la posible existencia de áreas boscosas estatales que pudieran conformar el Patrimonio Natural del Estado en esas 188,52 hectáreas. Ya se determinó con Hechos Probados, que las 188,52 hectáreas no son terrenos estatales, pues son terrenos privados ubicados fuera de los límites del REGAMA, siendo prácticamente los terrenos titulados por el INDER. Por consiguiente, el SINAC cumplió con lo ordenado por la Sala Constitucional al ubicar posibles “áreas boscosas” y determinar el régimen de propiedad de los terrenos incluidos dentro de esas “188,52” hectáreas delimitadas, y transferir esta información oficialmente a la Sala Constitucional y a la Procuraduría General de la República. En ninguno de los listados estudiados por el SINAC, se encontraron terrenos que pudieran reclamarse como parte del Patrimonio Natural del Estado. Así las cosas, los límites oficiales del RNVS-GM son los establecidos por la Ley No.9223, vigente desde el 8 de abril del 2014. No obstante lo anterior, apela el señor Procurador a un documento de trabajo interno, bajo el oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril del 2023, que tiene carácter de “propuesta borrador”, mediante la cual, estimables funcionarios hacen una interpretación de lo dispuesto por la sentencia 2019-012745 y sugieren, con base en dicha interpretación, una posible delimitación del RNVS-GM en forma preliminar y antes de poderse precisar con mayor certeza el “área boscosa” en propiedad estatal. Es por ello, que la “propuesta borrador” no resulta aplicable pues no corresponde a lo ordenado por la sentencia, ya que como hemos visto en abundancia, la sentencia no menciona en ningún momento que áreas privadas deban ser reincorporadas o anexadas al Refugio ni mucho menos ordena la formulación de Decretos Ejecutivos con nuevos límites, en sustitución a aquellos establecidos por Ley. Por tanto, no resulta procedente lo señalado por el señor Procurador General, de que en consecuencia de no haber sido acogida esa propuesta de borrador, en este momento no existe una definición normativa o delimitación formal actualizada de los límites del RNVS-GM. Claramente lo que la Sala dictó, en cuanto a los bienes de dominio privado, fue “imponerles las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente”. En ningún momento, la sentencia 2019-012745 obligó a la Administración Pública y a la Autoridad Forestal del Estado (SINAC) a iniciar procesos de recuperación de fincas privadas debidamente inscritas. Como cuarta conclusión: Se determina que: a) Las 188,52 hectáreas indicas por la PGR, no eran exactas ni el número correcto ni corresponde a 100% de bosque; b) Dentro del REGAMA se encontraron diversos tipos de uso: áreas de apariencia boscosa, zonas de uso habitacional, zona de uso turístico, áreas de uso agrícola/agropecuario y la línea litoral de costa en el costado norte; c) En la Zona 1, conocida como “Llanura Costera Cocles- Manzanillo”, predomina la cobertura arbolada y boscosa (233.65 hectáreas); sin embargo, esta cobertura no cumple con la definición de “bosque” estipulada en la Ley Forestal 7575. De estas existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque, de estas 20.1 de la ZMT, da un total aproximado de 89,4 hectáreas boscosa en el área de la Llanura; El Informe recomienda, profundizar los estudios para una mayor precisión; d) En la Fase II, los hallazgos de propiedades boscosas, conforme a los listados de fincas que se entregaron a la PGR correspondían a fincas privadas con matrícula registral del Registro Público; es decir, son propiedades privadas, pues no se ubicaron fincas baldías, sin inscribir, en posesión o estatales que pudieran reclamarse como Patrimonio Natural del Estado. e) La Procuraduría reconoce que las fincas con “áreas boscosas” que se creían eran las “188 hectáreas” son las derivadas de la finca madre No. 39050 del Partido de Limón, Proyecto de Titulación de Limón BIRF-2764. f) La Procuraduría reclama al INDER la expropiación de las fincas derivadas de la finca madre 39050. Este reclamo no está dirigido al MINAE, y es prueba fechaciente de que el MINAE si cumplió con el Voto constitucional. Tómese en cuenta lo manifestado por la Procuradora Susana Fallas, en la nota del 18 de abril, 2023, oficio DAA-OFI-485- 2023, donde declara reconocer que las fincas identificadas con posible “área boscosa” por el SINAC son propiedades privadas que derivan de la Finca 7-39050 que tituló el INDER. El criterio utilizado por la PGR para solicitar un “proceso de lesividad” para anular las titulaciones del INDER, no es correcto ni refleja un justo medio, pues se enfoca únicamente en el “recurso forestal” como el único aspecto determinante para adoptar decisiones administrativas y obligar a una expropiación, desconociendo la naturaleza, categoría y usos permitidos en un Refugio con Propiedad Mixta y zonas aledañas, donde la titulación de tierras era parte de su existencia y fines; además de desconocer tanto los objetivos y antecedentes que llevaron a la Asamblea Legislativas a la emisión de la Ley 9223, como las competencias del ITCO e INDER, así como las acciones catastrales y de titulación que se autorizaron en el Decreto de creación de REGAMA en el año 1985. Ignora que la Ley del ITCO regula el tema de las tierras agrícolas del país y los principios que rigen la propiedad agraria en Costa Rica. Esto se confirma en el Registro Nacional, en la naturaleza de las fincas privadas, que en su mayoría indican como naturaleza “agropecuaria”. Ignora la PGR que la categoría de Refugio Mixto permite la existencia de recursos naturales, ciudadanos, infraestructura pública, pueblos, propiedad pública, propiedad privada, propiedad municipal, área continental, área marina, zona marítimo terrestre, entre otros, todos conviviendo en forma conjunta, bajo un Plan General de Manejo. La PGR olvida y desconoce los antecedentes históricos de los pueblos originarios del Caribe y las disposiciones legales que regían en aquella época, donde Costa Rica tenía pobladores sin títulos de propiedad. Desconoce que la propiedad privada con cobertura forestal es una figura legal regulada por la Ley Forestal desde 1969. Desconoce los objetivos del proyecto de Ley que reclamaba derechos para los habitantes originarios del Caribe, incluyendo el derecho a tener título de sus tierras, con independencia de si tenía apariencia de bosque, si era un terreno agrícola, arbolado, con casa, potrero etc. Como quinta conclusión: El proyecto de Titulación Limón-BIRF 2764 de 1988 obedeció a que: a) La finca madre fue una reserva nacional; b) Su titulación obedeció a los mandatos de la Ley de Tierras y colonización No. 2825; c) El programa de titulación estaba previsto en el artículo 5 del Decreto de creación del REGAMA en 1985 y fue realizado por la Dirección de Catastro Nacional; d) Otorgar títulos a los poseedores de las tierras era factible en un Refugio Mixto y sus zonas aledañas y estos títulos tiene efectos jurídicos, siendo hoy tierras privadas inscritas en el Registro Nacional en forma legítima; e) La titulación no tuvo oposición de la Dirección General Forestal del MAG; Las tierras tituladas quedaron afectadas por la Ley Forestal vigente en ese momento; g) Por ser propiedades privadas fuera de los límites del REGAMA, las fincas derivadas de la finca madre 7- 039050-000, hijas, nietas y bisnietas no corresponde su incorporación al Patrimonio Natural del Estado, conformo lo dispuso el Voto Constitucional, salvo que se demuestre ser adquiriente ilegítimo o de mala fe; h) La fecha máxima para la retroactividad de la Ley 9223 es el 8 de abril del 2014, y estas titulaciones del IDA (INDER) son de los años 1990s, por lo que no les cubre los efectos retroactivos del Voto Constitucional; i) La titulación fue legalmente válida, por lo que no hay apropiación ilegal de tierras, que se haya demostrado con prueba fechaciente. Resulta confuso el alegato al que recurre la Procuraduría para insistir sobre la inexistencia de lo que llama “la delimitación de los límites del REGAMA”. El CONAC expresó su preocupación y reconoció su responsabilidad por emitir el Plan General de Manejo del RNVS-GM, sobre el área resultante de la delimitación establecida por la Ley 9223, a sabiendas de que, en una muy pequeña área de 188,52 hectáreas, existía la posibilidad de encontrarse áreas de terrenos boscosos reclamables para el Estado, si resultaren fincas baldía, sin inscribir, estatales, entre otros. También reconocía que, en ese momento, a lo interno, aún se discutía si en tal caso, deberían reincorporarse al Refugio, o bien, simplemente reclamarlas para el Patrimonio Natural del Estado. Queda aclarado entonces, que no existe razón alguna para que la Procuraduría afirme que con la publicación del Plan General de Manejo del RNVS-GM hecha por el CONAC en el Alcance No 42 a La Gaceta No 39 del 28 de febrero del 2022, “se desnaturaliza su función como instrumento de planificación que orienta la gestión de un área silvestre protegida…” Esta aseveración es un grave error de la PGR: el Plan de Manejo, no ha creado ni creó ninguna incertidumbre de uso de los terrenos ni tiene ningún problema de competencia con la Municipalidad de Talamanca, porque es de uso exclusivo del MINAE-SINAC dentro del REGAMA. El Plan de Manejo tiene bien definida su zonificación. No existe fundamento alguno para que la PGR pretenda sostener el alegato de “validar” el documento “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021, pues el mismo no reúne requisitos técnicos ni cumple con el rigor científico ni la metodología oficial, por ello, no puede ser un documento utilizable para los fines de una Certificación de Patrimonio Natural. ¿cual incumplimiento? Si mas bien el atraso en las gestiones provienen de la Procuraduría, por un plazo de casi 3 años, sin ningún tipo de excusa o explicación, desviando la atención atribuyendo a otros la tarea inconclusa de ellos mismos. Hemos expresado que este proceso de titulación inicio desde el año 1985 con la fase de catastro y se formalizó en el año 1988 por parte del Poder Ejecutivo, con el fin de titular las tierras de los poseedores; sin embargo, la PGR considera 36 años después, que esa titulación fue ilegitima y que se otorgó con posterioridad a la creación del REGAMA, por considerar que ese instituto enajenó dichas tierras boscosas que debería forma parte del Patrimonio Natural del Estado. Debe observarse el concepto de Patrimonio Forestal del Estado, a diferencia del concepto de Patrimonio Natural del Estado. Es importante estudiar el contexto histórico y la legislación que aplicaba en aquel momento, pues no se trata de aplicar legislación y conceptos actuales a hechos que sucedieron hace 36 años, bajo otra normativa y otra visión del Estado. En otro aspecto, y como lo hemos reiterado el presentar el listado incluido en el oficio DAA-OFI-370-2022 de la Procuradora Fallas Cubero, con estimaciones de gabinete a base de imágenes aéreas de porcentaje de área boscosa, es inexacto. Es reprochable que la Procuraduría presente este tipo de argumentos que no tienen relación con la ubicación de “área boscosa” y trate de generar confusión ante su autoridad, estableciendo duda sobre lo actuado. La Autoridad Forestal del Estado es el MINAE, y consideramos que no hay respeto por parte de la PGR a lo actuado por nuestra Institución, pues incluso pretende “coadministrar” casi a un nivel técnico determinado lo que debe o no debe ser el Patrimonio Forestal del Estado, pretende tomar decisión entre lo que es Patrimonio Natural del Estado y lo que no califica como tal, además pretende que sus “cálculos matemáticos” de áreas boscosas sean aceptados sin discusión alguna, además de imponer su criterio en cuanto a que cualquier propiedad que tenga bosque dentro de un ASP Mixta debe ser transferida a dominio estatal, lo cual es totalmente incorrecto. En conclusión, el Ministerio de Ambiente y Energía, demuestra que ha cumplido con las Fases I y II de nuestro Plan de Trabajo Interno para la delimitación de las áreas boscosas y listado de propiedades, encontrándose que se trata de propiedad privada boscosa, por lo que resulta improcedente, continuar con las Fases III y IV del Plan de Trabajo, ya no procede ni la expropiación de esas tierras ni su inclusión en el Refugio, manteniéndose los límites fijados en la Ley 9223. Sirvan estas últimas aclaraciones para enfatizar que esta administración, está totalmente en desacuerdo con la posición del señor Procurador General y rechazamos categóricamente que hayamos incumplido el mandato de la Sala Constitucional. Lo actuado por el Poder Ejecutivo y el MINAE se apega al bloque de legalidad y rigor técnico. Continuamos avanzando en nuestro trabajo técnico. Petitoria: Se rechace y declare sin lugar la gestión de Incumplimiento presentada por la Procuraduría General de la República y se procede a su archivo. Se condene a la Procuraduría a las costas procesales. Solicitamos vehementemente, se nos otorgue una Audiencia o Vista para poder explicar las acciones realizadas.

17.- Mediante escrito presentado el 12 de agosto del 2024 manifiesta IVAN VINICIO VICENTI ROJAS, en su calidad de Procurador General de la República, en resumen que: Atendiendo la orden contenida en el voto constitucional n.° 2019-12745, de ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio publico, esta Procuraduría, mediante oficios DAA-OFI-370-2022 y DAA-OFI-376-2022 de marzo del 2022, remitió al INDER una lista de terrenos inscritos a nombre de particulares, provenientes de la finca n.°39050 del Partido de Limón, identificados por el SINAC en sectores con cobertura boscosa excluidos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo por la ley n.° 9223, contentivos además de porciones de humedal y de la zona marítimo terrestre (oficios S1NACSE-IRT-211-2020 y SINAC-SE-IRT-015-2021). Lo anterior, para que se procediera con la respectiva declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por ese Instituto, toda vez que se originaron de segregaciones y ventas efectuadas por este, según consta en las escrituras que se inscribieron en los tomos y asientos indicados en el oficio n.° DAA-OFI-370-2022. Precisamente, el vicio de nulidad que existe en dichos actos administrativos de titulación, se deriva de lo dispuesto por el mismo Decreto n.° 18220-MAG. Asi, en el articulo 1° del Decreto n.0 18220-MAG del 15 de marzo de 1988, se traspasaron al entonces Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) las tierras allí descritas, "en tanto no estén comprendidas dentro de las excepciones que indican las leyes números 2825 de 14 de octubre de 1961 v sus reformas, 4465 de 25 de noviembre de 1969 y sus reformas o se trate de terrenos... que por otras causas legales no puedan ser traspasados”. El traspaso efectuado por el Decreto n.° 18220-MAG al IDA, que originó la finca n.° 7-39050, no incluyo, por ser inalienables, ni la zona marítimo terrestre (artículo 7, inciso b) de la Ley n.° 2825), ni los terrenos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA), creado tres años antes, por Decreto n.° 16614-MAG del 1° de julio de 1985, como parte del Patrimonio Forestal del Estado (artículos 33 y 35 inciso ch) de la Ley Forestal n.° 4465). Sobre este aspecto, ya la Sala Constitucional anulo todas las adjudicaciones efectuadas por el IDA, con posterioridad a la entrada en vigencia del decreto creador de otra área silvestre protegida (Zona Protectora Tivives), en el voto n.° 1763-1994 de 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994. La Sala Constitucional también considero a ese Instituto responsable por esas enajenaciones de terrenos dentro de área silvestre protegida, al acoger una gestión de incumplimiento del voto n.° 1763-1994 (ver voto 14046-2003 https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-285625). Los 50 inmuebles segregados por el IDA de la finca n.° 7-39050, enlistados en el oficio DAA-OFI-370-2022, se ubicaban en el REGAMA según consta en los visados o en las notas de los pianos utilizados en las mismas segregaciones, base técnica precisamente de ese oficio.  Por esa razón, no se comparten las objeciones del INDER en cuanto a que no les corresponde recuperar las tierras del REGAMA que se inscribieron a nombre de particulares como consecuencia de actos administrativos de ese Instituto, ni hacerse responsables de los mismos. Tampoco se requiere, como lo alega el INDER, de un estudio geográfico, sino que, basta con observar los pianos utilizados en las segregaciones efectuadas por el IDA, descritos en el oficio DAA-OFI-37Q-2Q22, para constatar que los inmuebles segregados se encontraban dentro de ese Refugio, según sus visados o notas. Afirma el INDER que los terrenos traspasados por el decreto 18220-MAG eran reservas nacionales, sin embargo, contrario a lo indicado, se trataba de terrenos inalienables, de dominio público, respecto de los que existía imposibilidad legal del IDA para generar actos administrativos de titulación, por las razones que se exponen de seguido: La Procuraduría, en su función consultiva, ha sostenido que "Una vez que un terreno de las reservas nacionales es declarado inalienable, o afectado a dominio público, deja precisamente de ser reserva nacional" (dictámenes C-272-1985 y 223-2015). La improcedencia de la figura del silencio positive en materia de recursos naturales o del Patrimonio Natural del Estado establecido en varias leyes y jurisprudencia. Finalmente, el argumento del INDER de que "la Sala Constitucional dimensionó temporalmente e! efecto retroactivo a los actos realizados entre e! 20 de marzo del 2014 y la actualidad' no se aprecia en el voto n.° 2019-12745.

18.- Mediante escrito presentado el 19 de agosto del 2024, se apersona RODOLFO GOODMAN GRENALD, en su condición de representante legal de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Limón y coadyuvante también, en mi condición de Afrodescendiente habitante del Caribe Sur, indicando que lo indicado por el señor Procurador debe ser tomado como fraude de ley, por lo que solicita se declare sin lugar la gestión de incumplimiento.

19.- En los procedimientos se han observado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 de la misma ley.

 Redacta la Magistrada Alvarado Paniagua; y,

Considerando:

I.- Esta acción de inconstitucionalidad se resolvió, mediante resolución número 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019 se resolvió la presente acción de inconstitucionalidad de la siguiente forma: “1) Por mayoría se declara con lugar la acción, anulando la Ley impugnada, n.° 9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. Esta declaratoria de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. 2) El Magistrado Cruz Castro pone nota. 3) Los Magistrados Hernández López, Salazar Alvarado, y Araya García salvan el voto y declaran sin lugar la acción, no obstante indican que el Estado está obligado a ejercer las acciones necesarias para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en las zonas protegidas conforme lo indica la ley. 4) Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese al accionante, a la Presidenta de la Asamblea Legislativa o a quien ocupe su cargo, a la Procuraduría General de la República y a todos los intervinientes.- “ (https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079). Los gestionantes indican que, ha habido inacción del SINAC para dar cumplimiento a lo ordenado, además, mediante resolución n°11-2017 SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017 se incumplió con la resolución anterior de esta Sala pues, se entregó bajo administración municipal el patrimonio natural del Estado ubicado dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, se autorizó el fraccionamiento y la reducción del bosque ubicado dentro de tal refugio, y se permitió a la Municipalidad de Talamanca autorizar el desarrollo de proyectos urbanísticos dentro del patrimonio natural del Estado ubicado tanto en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca como dentro de los límites del refugio afectando humedales de categoría Ramsar y sitios de anidación de tortugas marinas.

Al respecto, de las audiencias conferidas se informa lo siguiente:

-El SINAC conformó una comisión integrada por distintos profesionales con un plan de acción que contempló 4 fases. Según informe SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril de 2023 esa comisión remitió la propuesta técnica al Viceministro de Ambiente y Energía, la cual no ha sido aprobada. Así que, a este momento no existe una definición normativa o delimitación formal actualizada de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Indica la PGR que: “la propuesta del oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023 no ha sido aprobada y, en consecuencia, a este momento no existe una definición normativa o delimitación formal actualizada de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.” Siendo con este informe técnico del 11 abril de 2023 que se estaría dando cumplimiento a lo ordenado por la Sala. (ver informe de PGR)

-El Consejo Nacional de Areas de Conservación, órgano competente para la aprobación de los planes de las Áreas Silvestres Protegidas (Ley 7888, artículo 25 inciso 5°), por medio de la resolución 044 del 28 de febrero de 2022, publicada en la Gaceta 39 del 258 de febrero de 2022, resolvió sobre el área geográfica del Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, omitiendo dos aspectos importantes: el criterio contenido en el oficio ACTo- DRFVS-EPMF-363-2020 del 07 de noviembre de 2020 (primer delimitación de zona boscosa por parte del SINAC), así como el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021. Tanto así que la PGR indica que: “con la Resolución 044 del 28 de febrero de 2022 del CONAC, es innegable que respecto del Plan General de Manejo REGAMA, se desnaturaliza su función como instrumento de planificación que orienta la gestión de un área silvestre protegida, hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo, y que sirve de base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación.” (ver informe de PGR)

-Esa deficiente e inconclusa delimitación del Área Silvestre Protegida implica el riesgo de que la Municipalidad de Talamanca otorgue concesiones sobre las hectáreas de terrenos clasificados como bosque que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre. (ver informe de PGR)

-Respecto del documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021 esta Sala por sentencia N° 2024- 3959 de las 09:30 horas del 16 de febrero de 2024, resolvió declarar con lugar el recurso de amparo presentado con fundamento en que este estudio no corresponde a la realidad o a criterios técnicos de tutela del patrimonio natural del Estado, otorgando un plazo de 3 meses para actualizar ese documento. (ver informe de PGR)

-Existe una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Plan de Manejo, el Plan Regulador Costero Talamanca y la Directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía, que se tramita por expediente 24-001899-0007-CO.

-Sobre la Directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se basa en que los límites oficiales del REGAMA son los establecidos en la Ley n°9223. Con lo cual no se toman en cuenta los siguientes documentos: el Oficio ACTo-DRFVSEPMF-363-2020 del 7 de noviembre de 2020, sobre la delimitación de la zona boscosa; actualizado posteriormente por el estudio técnico del 11 abril de 2023,  el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, del 13 de junio de 2021, ni el oficio SINACACLAC-OR-138-2023, que propone los derroteros de los polígonos identificados como áreas de bosque que deben reincorporarse al Refugio, una nueva delimitación de dicha Área Silvestre Protegida e identifica siete bloques de bosque que fueron desafectados con la ley N°9223, según el concepto de bosque de la Ley Forestal. Así la PGR indica en su informe que: “En este punto se enfatiza la dificultad para la recuperación del Patrimonio Natural del Estado dispuesta por esa Sala con motivo de la directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía.”

-En la sentencia n°2024-010951 de las 9 horas 20 minutos del 26 de abril de 2024, esa Sala indicó, respecto a humedales, “la inexistencia de un criterio técnico actualizado en relación con la certificación de PNE de 2017 (pese a las múltiples gestiones que advertían supuestas inconsistencias), constituye una amenaza plausible al ambiente que involucra un nivel razonable de incerteza científica que podría implicar que, en la actualidad, existan zonas de PNE (humedales) sin protección o sobre las cuales se estén desarrollando actividades sin tomar en consideración su naturaleza, con la consecuente posibilidad de que se generen daños graves o irreversibles”. (ver informe de PGR)

-La PGR le ha indicado al INDER mediante oficios DAA-OFI-370-2022 y DAA-OFI-376-2022, que proceda con la respectiva declaratoria de lesividad de los actos que procedieron a enajenar terrenos forestales del Patrimonio Natural del Estado sin cumplir la obligación prevista en el artículo 15 de la Ley Forestal, siendo que algunos de esos inmuebles comprenden porciones de humedal y de la Zona Marítimo Terrestre, incluso en cantidades significativas. (ver informe de PGR)

-La falta de determinación de los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo genera incerteza técnico jurídica en las acciones que puede iniciar la PGR para recuperar áreas que integran el Patrimonio Natural del Estado en la sede contencioso administrativa, e incluso para su defensa en los procesos de información posesoria y otros. (ver informe de PGR).

-Los 50 inmuebles segregados por el IDA de la finca n.° 7-39050, enlistados en el oficio DAA-OFI-370-2022, se ubicaban en el REGAMA según consta en los visados o en las notas de los planos utilizados en las mismas segregaciones, base técnica precisamente de ese oficio. (ver informe de PGR).  

-El Inder justifica no haber incumplido pues no existe una orden expresa en su contra, además indica que la PGR no le ha aportado ningún levantamiento geográfico o catastral que demuestre que la finca 7-39050-000 se encontraba dentro del Refugio Gandoca Manzanillo bajo los límites existentes del mismo al momento de su creación o al momento de realizar ninguno de los actos de titulación, por lo que, tampoco se ha demostrado la existencia de vicios de nulidad en ese sentido de los actos de titulación. Además que,  la finca 35090 y las titulaciones que derivan de ella, son de buena fe respecto a la Ley 9223, ya que, no existe relación causal entre la Ley 9223 y la finca 35090 y sus fincas derivadas, por lo que, estarían exentas de la declaratoria de inconstitucionalidad del voto 2019-12745. En este caso, el Inder, no considera que exista ningún vicio de nulidad en las titulaciones, ya que, fueron realizadas en cumplimiento de la normativa vigente en ese momento y mediante los procedimientos establecidos y, nunca, fueron objetadas por la autoridad de protección ambiental que fungía en ese momento (Informe Inder).

-Continúa diciendo la representación del MINAE  que las 188,52 hectáreas no son terrenos estatales, pues son terrenos privados ubicados fuera de los límites del REGAMA, siendo prácticamente los terrenos titulados por el INDER. Por consiguiente, el SINAC cumplió con lo ordenado por la Sala Constitucional al ubicar posibles “áreas boscosas” y determinar el régimen de propiedad de los terrenos incluidos dentro de esas “188,52” hectáreas delimitadas, y transferir esta información oficialmente a la Sala Constitucional y a la Procuraduría General de la República. Indica que en ninguno de los listados estudiados por el SINAC, se encontraron terrenos que pudieran reclamarse como parte del Patrimonio Natural del Estado. Así las cosas, los límites oficiales del RNVS-GM son los establecidos por la Ley No.9223, vigente desde el 8 de abril del 2014. (Informe Minae).

-En respuesta a estos argumentos del MINAE y del INDER, la PGR reitera la existencia del incumplimiento con lo ordenado por esta Sala, indicando que es claro que de los planos catastrados mediante los cuales se otorgaron títulos de propiedad posterior a la Creación del REGAMA, constaba en ellos que su ubicación lo era dentro del citado Refugio, por lo que no había forma de dudar de su ubicación geográfica como lo afirma la representación del INDER, siendo inmuebles cuyos títulos no podrían ser otorgados, sino que debieron ser entregados como parte del REGAMA (segundo informe PGR).

II.- A los efectos del sub examine, se debe tomar en consideración que la resolución nro. 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019 anuló la ley nro. 9223 denominada ‘Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur’, solo en lo que respecta a los “a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes”. Además, emitió dos órdenes:

1) Al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, proceda a delimitar el área mencionada.

2) Al Sistema Nacional de Área de Conservación, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejerza las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.

 En relación con lo anterior, este Tribunal razonó en la parte considerativa de ese pronunciamiento:

“VI.- SOBRE LA REDUCCION DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO Y SUS ANTECEDENTES Y SOBRE LA CANTIDAD DE HECTAREAS QUE SE REDUCE.- Lo primero que debe quedar establecido es que, la ley impugnada, n°9223, denominada “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, contiene un único artículo que redefine los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Al redefinir dichos límites, lo que hace, en realidad, es reducir el área de dicho Refugio. Este refugio fue creado mediante decreto ejecutivo no.16614-MAG del 29 de octubre de 1985. Luego de su creación, mediante los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 se pretendió reducir el área del refugio. Este último decreto fue objeto de una acción de inconstitucionalidad, según se mencionó supra, que fue resuelta mediante el voto número 2009-001056 de las 14:59 horas del 28 de enero del 2009, declarándose con lugar la acción y procediéndose a anular dichos artículos, por cuanto, se violentó el principio de reserva legal y el derecho al ambiente. Así se dijo:

“De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. (…) De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales.” (resaltado no corresponde al original).

Luego de haberse declarado inconstitucional la reducción del Refugio realizada vía decreto, el día 21 de julio del 2011 fue presentado a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley 18.207, para redefinir los límites del Refugio. Dicho proyecto fue aprobado en primer debate el 30 de agosto del 2012. Es enviado a la Sala Constitucional en consulta facultativa, la cual es resuelta mediante el voto número 12-013367 del 21 de setiembre del 2012, encontrándose inconstitucional el proyecto de ley consultado, por violación del artículo 50 debido a que la reducción del área del Refugio en cuestión se  sustentó en un estudio incompleto al no determinar técnica y científicamente el impacto en el ambiente. Tal como se transcribió supra, dicho voto indicó lo siguiente:

“VII. Sobre el estudio técnico presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. En el expediente legislativo consta visible a folios 952 al 981 del tomo cuarto, el documento titulado “Criterio Técnico del Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, respecto al proyecto de ley 18.207”, elaborado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, de 2012. (…)  Llevan razón los consultantes al advertir que el Estudio omite analizar y pronunciarse sobre el impacto de la zona por desafectar en la zonas marinas y continentales del Refugio, dado que la misma constituye su enlace e incide en el equilibrio en la totalidad del Refugio. Tampoco examina el impacto en el corredor biológico sobre los acuíferos y la vida silvestre, ni determina el valor ecológico de la zona por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre protegida, ni mucho menos plantea medidas o recomendaciones orientadas a disminuir cualquier impacto negativo sobre el Refugio en general. No se analiza el impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del Estado por incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia. En síntesis, el estudio presentado, si bien relacionado con el tema, es manifiestamente incompleto puesto que las exigencias sustanciales derivadas de la propia materia que tutela, no se ven satisfechas. En efecto, el estudio técnico en cuestión omite demostrar cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado. Por otro lado, la regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada. El estudio tiene que justificar con criterio científico sustentado que la desafectación es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario deviene en una transgresión del principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección en los términos explicados supra y una violación material del principio de inderogabilidad singular de las normas. Así las cosas, la falta de evidencia científica justifica fallar conforme al principio precautorio...” (resaltado no corresponde al original)

Posteriormente, la Comisión de Agropecuarios aprobó moción el 20 de agosto del 2013 para solicitar al SINAC la elaboración del informe técnico ambiental correspondiente, el cual se presentó, en ese mismo año, denominado “Proyecto de ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur Expediente n°18.207”. Así entonces, el proyecto fue aprobado y entró a regir como ley el 08 de abril del 2014, ley n°9223. Ley impugnada en esta acción. De todo lo anterior se entiende que, la ley impugnada, redefine (reduce) los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.

Ahora bien, quedando establecido que la ley que se analiza, al redefinir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que hace en realidad es una reducción del área del refugio, conviene preguntarse si la ley es clara al indicar CUANTO es esa reducción? La respuesta es no, la ley no es clara al indicar cuánto es el área que se reduce del Refugio. Para saber entonces, cuánto es el área que se reduce, como la ley no lo indica, esta Sala acude al “Informe técnico” mencionado. Según dicho informe, se tiene que:

-La reducción implica un área total de 406.52 hectáreas, de las cuales 205.97 hectáreas corresponden a cobertura de bosque (folio 24 del informe), siendo que de ellas 17 hectáreas están dentro de la zona marítimo terrestre, según el informe de la Procuraduría.

Lo cual nos lleva a entender, en el mismo sentido en que lo expresó la Procuraduría General de la República en la vista, que de la totalidad del área que se reduce, aproximadamente la mitad es bosque. Al respecto, en la prueba solicitada, la Procuraduría General de la República informa que, resulta evidente la falta de sustento técnico para fundamentar la desafectación de la zona boscosa.

VII.- ARGUMENTOS ADICIONALES A FAVOR DE LA PROTECCIÓN DEL REFUGIO NACIONAL DEL VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO (Redacta Magistrado Castillo V.)

La Sala Constitucional no ha reconocido de manera expresa el principio de no regresión en materia ambiental en su jurisprudencia. Sin embargo, en un fallo reciente hizo mención a este principio. El alto Tribunal manifestó que:

 “(…) principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos;  entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud:‘…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: ‘Lo anterior constituye una interpretación  evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.’ (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10). En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida. El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional.

‘Se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009)”

Con base en lo anterior, un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante Ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño o en la medida de lo posible.

            Ahora bien, en el caso específico, la Procuraduría General de la República cuestiona que en el informe técnico que sirvió de fundamento a la Ley impugnada, no se justifica adecuadamente la exclusión de 406,32 hectáreas de la Llanura Costera Cocles-Manzanillo que se ordena. Asimismo, no se explica las razones por las que no se excluyeron únicamente los cuadrantes urbanos, sino, además, 188 hectáreas con cobertura de bosque, que quedan excluidas del Patrimonio Natural del Estado, ni forman parte de la Zona Marítimo Terrestre. En el informe remitido mediante oficio número SINAC-DE-0286 del 7 de marzo de 2019, la directora ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación explica que las 188 hectáreas que menciona la Procuraduría General de la República no constituyen un boque compacto, sino estructuras forestales de tipo bosque que, en su mayoría, se encuentran en propiedad privada. Sobre el particular, la explicación que da la directora ejecutiva resulta insuficiente para descartar la objeción externada por la Procuraduría General de la República, pues del estudio del expediente legislativo y la prueba aportada a los autos, no logra demostrarse fehacientemente que el área antes mencionada efectivamente esté conformada por terrenos de naturaleza privada, ya que, de ser así, no habría razón alguna para que dichos terrenos fueran sometidos a una desafectación. Así, cabe recordar que los únicos terrenos que podrían ser desafectados son aquellos que son catalogados como bienes de dominio público, de ahí que hay una contradicción lógica cuando se sostiene que se trata de inmuebles de naturaleza privada que deben ser desafectados, tal y como lo afirma la autoridad recurrida en su informe. El anterior razonamiento se refuerza con base en lo que preceptúa el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley n.° 7554 de 4 octubre de 1995, cuando dispone lo siguiente:

“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo.  Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites,  las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con  los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.

Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.

Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos”.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998) (Lo resaltado y en negritas no corresponde al original).

           No hay que ser un observador muy agudo para concluir que, con base en la normativa legal vigente, las propiedades privadas no son parte del refugio -si las hubiese-, de ahí que resulta un contrasentido el desafectar áreas que son privadas. Estaríamos, pues, ante la existencia de una Ley irracional, si ese fuese el caso.

            Ergo, si bien hay un informe técnico que justifica la promulgación de la Ley, lo cierto es que dicho estudio no logra descartar que la desafectación de los terrenos no vaya a provocar un daño al medio ambiente -lo no referente a los cuadrantes urbanos-. Desde una perspectiva lógica y acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), lo procedente era disponer únicamente la desafectación de los terrenos que conforman los pueblos que se ubican en la zona -pueblos originarios u otros asentamientos de población- o, eventualmente, excluir otras áreas de dominio público, siempre y cuando se acreditara que no se provocaría una afectación al medio ambiente y se diera la respectiva compensación. En ese sentido, tal y como se externó líneas atrás, no hay claridad sobre los terrenos que contienen bosque -si son parte del Patrimonio Natural del Estado o terrenos privados afectos a las limitaciones que prevé el ordenamiento jurídico ambiental, en cuyo caso era innecesaria la desafectación-, y que la Ley desafectó.  O una de dos: si trata de bienes privados sujetos a las limitaciones ambientales previstas por la legislación, la desafectación está demás; si se trata de un bien dominio público, la desafectación es insuficiente, porque no hay certeza sobre el no deterioro del ambiente y no se da la respectiva compensación del área. Ante esta duda razonable, lo que corresponde es aplicar el principio de in dubio pro natura, por lo que debe de considerarse a las 188 hectáreas como parte del refugio -bien demanial-, por lo que resulta improcedente su exclusión sin la respectiva compensación. Todo lo anterior, sin lugar a duda, resulta contrario de lo previsto por esta Sala en su jurisprudencia, de ahí que la norma legal impugnada resulte inconstitucional. Empero, la anterior conclusión debe matizarse, en el sentido de que, si hay terrenos privados dentro de esas 188 hectáreas, no es posible, a tenor de lo dispuesto en el numeral 45 constitucional y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, vulnerar el derecho de propiedad de sus propietarios. Más aún, las 188 hectáreas forman parte del núcleo central de refugio de vida silvestre, el que está vinculado a un derecho fundamental reconocido a favor de quienes conforman la Nación costarricense -los que fueron, somos y serán-, así como los demás habitantes,  por lo que estamos en presencia de una afectación gravísima al ambiente; máxime que este caso la Ley impugnada no hace la respectiva compensación de área y carece, como se explicó supra, de estudio técnicos para realizar la reducción del citado refugio.

Por otra parte, hay que aclarar que, de conformidad con la información que consta en el expediente, tanto legislativo como el judicial, no toda la normativa legal que se impugna es contraria al Derecho de la Constitución, toda vez que sí resulta procedente la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos -pueblos originarios o personas que incluso estaban ahí antes de que se creara el refugio-, por lo que no tendría sentido hacer una declaratoria de inconstitucionalidad de toda la normativa. Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa -188 hectáreas-, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el área antes mencionada. En el caso que se determine de que se trata de bienes de dominio público -no bienes de dominio privado-, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente”.

 

A partir de lo transcrito, se observa que, según la primera orden, al Sinac le corresponde delimitar el área de terrenos comprendidos en zona boscosa. Una vez hecho eso, de acuerdo con la segunda orden, también debe, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.

Ahora bien, se informa que el SINAC procedió a emitir el informe ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del 7 de noviembre de 2020 (informe de campo sobre la delimitación de la cobertura boscosa, superado y actualizado posteriormente por el estudio técnico dado por oficio de fecha 11 de abril de 2023); procedió a emitir el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, del 13 de junio de 2021; procedió a emitir el oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023, que propone los derroteros de los polígonos identificados como áreas de bosque que deben reincorporarse al Refugio, una nueva delimitación de dicha Área Silvestre Protegida e identifica siete bloques de bosque que fueron desafectados con la ley N°9223. Además, según informe SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril de 2023 la Comisión conformada remitió la propuesta técnica al Viceministro de Ambiente y Energía. Sin embargo, es lo cierto que se constata la inexistencia actual de la delimitación oficial de los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA) en los términos en que esta Sala ordenó en sentencia n°2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019. Esa delimitación debe ser técnica, pero además oficial, cumplir con los trámites necesarios para tenerse como la determinación normativa de los límites del REGAMA, y cumpliendo con la identificación en la materialidad, formal y normativa ordenadas en dicha sentencia.

Tal y como se desprende del escrito del procurador general de la República de 4 de julio de 2024, no existe una delimitación oficial actualizada de los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (Regama), lo cual genera “incerteza técnico jurídica en las acciones para recuperar áreas que integran el Patrimonio Natural del Estado en la sede contencioso administrativa, e incluso para su defensa en los procesos de información posesoria y otros”. Es decir, la Procuraduría General de la República no ha podido cumplir lo de su competencia debido a la inacción del Sinac de delimitar el área correspondiente. De ahí que se verifica una desobediencia relevante a los efectos de esta jurisdicción constitucional.

A partir de lo expuesto, en este momento resulta improcedente que esta Sala se pronuncie sobre los restantes alegatos del gestionante y demás partes apersonadas al proceso, toda vez que, prima facie, se debe disponer el cumplimiento de la primera orden por parte del Sinac, para que, a partir de ese momento y dentro del plazo otorgado, en conjunto con la Procuraduría General de la República, se ejecute la segunda. En lo concerniente a las manifestaciones sobre posibles lesiones al derecho al ambiente sano o a la propiedad, estas deben ser declaradas no ha lugar a los efectos de este expediente, toda vez que en este proceso solo resulta plausible conocer lo relativo de manera directa a la desobediencia a la orden dictada. Lo anterior, sin perjuicio de que, si a bien lo tiene la persona interesada, formule los procedimientos administrativos o los procesos judiciales que estime pertinentes.

III.- En conclusión, dado que la sentencia de fondo nro. 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019 dispuso lo siguiente:

“…se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público”.

Al verificarse el incumplimiento de lo dispuesto ut supra, pues no se observa se haya emitido un Decreto con las nuevas delimitaciones, lo procedente es reiterar la citada orden con las demás consecuencias que se indican en la parte dispositiva de esta resolución.

 IV.- Nota del magistrado Araya García. El suscrito magistrado coincido con el criterio de mayoría que, mediante resolución de esta Sala, número 2024-26300, de las trece horas diez minutos de 10 de setiembre de 2024, declara ha lugar la gestión formulada por el accionante respecto del cumplimiento de la sentencia de esta Sala, número 2019-12745. Al respecto, debe precisarse y tenerse en consideración, que al conocer por el fondo la acción de inconstitucionalidad 19-019174-0007-CO, el suscrito, junto con la entonces magistrada Hernández López y el magistrado Salazar Alvarado, salvó el voto en la referida sentencia 2019-12745, al estimar por razones sustantivas, que en la Ley número 9223 no se configuraban los vicios de inconstitucionalidad aducidos por el accionante. No obstante, no puede soslayarse que dicha acción de inconstitucionalidad, por criterio de mayoría, no solo fue declarada Con Lugar por razones de fondo, sino, además, que en la misma se dispuso una orden concreta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para que en el plazo de doce meses contado a partir de la notificación de dicha sentencia, hiciera la delimitación del área de determinados territorios ubicados en el Caribe Sur de nuestro país, que habían sido afectados por la ley que se declaró inconstitucional. Al estimar el accionante que dicha orden había sido incumplida por la autoridad que debía realizar dicha delimitación, interpuso la gestión que ahora se resuelve, por lo que resulta a todas luces evidente, que en esta resolución interlocutoria, no se está ante el conocimiento de fondo del problema planteado -toda vez que, según lo dicho, ya ello fue dilucidado por esta Sala al declarar con lugar la acción-, sino, ante el conocimiento de una gestión por medio de la cual, el accionante aduce que aquella sentencia no había sido cumplida. Así, al acreditarse en autos que, en efecto, se estaba ante un incumplimiento de la orden dada por esta Sala en la sentencia 2019-12745, se dispone por la mayoría del tribunal, ordenar a la autoridad relacionada, que proceda con el cumplimiento de lo dispuesto desde años atrás. Sobre el particular, debo precisar que, si bien salvé el voto en aquella ocasión cuando se conoció el fondo de esta acción, ahora se está ante una situación completamente distinta, pues el estudio que ahora se realiza y sobre el cual versa este pronunciamiento interlocutorio, no es sobre el fondo del problema planteado, sino sobre el cumplimiento de una sentencia y una orden dada por esta Sala, como tribunal constitucional, de conformidad con lo estatuido en el artículo 10 de la Constitución Política, y lo preceptuado en los artículos 88, 89, 91 y 92 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, así como de la integración hermenéutica según los artículos 7, 14, 53 y 56 de la misma ley, que refieren, entre otros aspectos, el carácter de cosa juzgada de las sentencias de esta Sala, y, consecuentemente, la obligatoriedad de cumplimiento de las mismas y la competencia para hacerlas cumplir. Es por ello que, en este caso, al tenerse por acreditado el incumplimiento de la sentencia dictada por esta Sala, número 2019-12745, lo que corresponde, de manera clara, certera, ineludible e indubitable, es proceder con el pleno respeto de lo dispuesto y ordenado por este alto Tribunal, y de ahí, que comparto con la mayoría la estimatoria de esta gestión.

Por otra parte, tampoco puede obviarse, que en los últimos meses se ha difundido el presunto acontecimiento de diversas acciones que guardan alguna relación con lo aducido por el gestionante y la omisión de cumplimiento de la sentencia de cita por parte de las autoridades administrativas relacionadas, aspectos todos ellos que, en lo concreto de su dimensión, deberán ser de conocimiento de las instancias que por derecho corresponda en el ámbito de la legalidad ordinaria, a efectos de determinar la veracidad, trascendencia y consecuencia de tales hechos u omisiones, de donde resulta, que el debido cumplimiento de la sentencia 2019-12745, reviste una medular importancia.

V.- Razones adicionales de la Magistrada Alvarado Paniagua.-  Además de lo indicado por la mayoría, considerado importante resaltar las siguientes conclusiones que se desprenden de los informes rendidos:

1) Debido a la falta de delimitación en cuestión, subsiste el riesgo de que la Municipalidad de Talamanca otorgue concesiones o permisos de tala sobre las áreas boscosas que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre, según el oficio oficio SINAC-ACLAC-DR-138-2023 del 11 de abril de 2023 y y el de fecha13 de junio de 2021 que es documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca, debiendo contemplar las áreas con esas características que hayan quedado fuera de tales estudios y se deba aún completar y en general subsiste el riesgo de que  se sigan otorgando permisos de extracción de madera en las zonas boscosas ya identificadas técnicamente y que deben ser retornadas al REGAMA.-

2) El Instituto de Desarrollo Rural fue notificado del oficio de la Procuraduría General de la República PGR-OFI-152-2024 del 01 de julio del 2024 y de los oficios DAAOFI-370-2022 y DAA-OFI-376-2022, con el listado de 137 inmuebles inscritos, identificados por el SINAC en áreas de cobertura boscosa (oficios SINAC-SE-IRT-211-2020 y SINAC-SE-IRT-015-2021), segregados de la finca 39050 del Partido de Limón y traspasados a particulares por el Instituto de Desarrollo Agrario con posterioridad a la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. (Decreto n.° 16614-MAG del 1° de julio de 1985). Lo anterior, con el propósito de que se procediera con la respectiva declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por ese Instituto. El INDER le responde al oficio PGR-OFI-152-2024 mediante oficio INDER-PE-AJ-OFI-905-2024 del 15 de julio del 2024 donde indica que “… toda la lista de propiedades enviadas por la PGR, provienen de la finca 35090 que fue cerrada en el año 2009, por lo que, no pueden estar incluidos dentro del dimensionamiento de la Sala IV y no fueron objeto de discusión en dicho proceso.” Además, agrega que: “… el Inder, no considera que exista ningún vicio de nulidad en las titulaciones… El Inder no está obligado, ni puede ser obligado por la PGR, a considerar que existe un vicio de nulidad en sus actos y, por tanto, a iniciar proceso para declarar nulos sus propios actos positivos.” Y concluye indicando que: “Para poder realizar procesos de recuperación de tierras que forman parte del Patrimonio Natural del Estado es necesario poder contar con ciertos insumos que no han sido aportados en este caso por el SINAC y la PGR y que impiden al Inder realizar cualquier acto jurídico en ese sentido.” Al respecto, la PGR indica que los 50 inmuebles segregados por el IDA de la finca n.° 7-39050, enlistados en el oficio DAA-OFI-370-2022, se ubicaban en el REGAMA según consta en los visados o en las notas de los planos utilizados en las mismas segregaciones, base técnica precisamente de ese oficio.  Por lo que se estaría en el supuesto titulaciones irregulares otorgadas con posterioridad a la Creación del Refugio Gandoca Manzanillo motivo por el cual podrían estar viciadas de nulidad, lo que sería dilucidado en la Jurisdicción Contecioso Administrativa.

3) Si bien en el informe del Minae se indica que, resulta improcedente continuar con las Fases III y IV del Plan de Trabajo, ya no procede ni la expropiación de esas tierras ni su inclusión en el Refugio, manteniéndose los límites fijados en la Ley 9223. Es lo cierto que tales argumentaciones se realizan sin aportar fundamento técnico, sino que al contrario, la Comisión conformada remitió la propuesta técnica de devolución de las hectáreas de bosque al REGAMA al Viceministro de Ambiente y Energía, la cual no se ha aprobado para dar lugar al Decreto Ejecutivo de la ordenada delimitación. De la propia información aportada por el SINAC se desprende que existían bosques que debían ser incluidos en el REGAMA. La sentencia de esta Sala que se ejecuta,  en su disposición no diferencia terrenos públicos o privados, sino que ordena regresar los bosques al REGAMA como originalmente estaban y esa es la orden que debe cumplirse por parte del Ministro de Ambiente y Energía y Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y no se ha hecho, pese a que ya existe el respectivo estudio técnico actualizado donde se identifica los siete bloques de bosque que deben regresar al REGAMA según Oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023 del 11 de abril de 2023, mismo que aún no ha sido firmado como Decreto.- 

 

En vista de todo lo anterior, habiéndose comprobado que no se tiene a la fecha la delimitación -ni mucho menos recuperación- de las tierras que corresponden a zona boscosa reducida del REGAMA, considero deben tomarse acciones para hacer efectiva y dar cumplimiento a lo ordenado mediante sentencia 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019 como lo siguiente:

-En el intervalo de tiempo de la delimitación y para evitar daños graves e irreparables al ambiente, debe considerarse: a) La Municipalidad de Talamanca debe abstenerse de otorgar concesión o permiso alguno sobre las 20,1 has de terrenos clasificados como bosque que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre. B) Suspenderse la directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía que dispone que los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley N° 9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril 2014. C) Declarar una moratoria total por lo que el Ministerio de Ambiente y Energía y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) debían suspender el otorgamiento de permisos de corta y aprovechamiento forestal en las áreas de los siete bloques de bosque  que deben ser retornadas formal, material y normativamente al REGAMA. Los permisos ya otorgados ser suspendidos de inmediato, particularmente el indicado por la Procuraduría General de la República, permiso 011-2024-ACLAC-SLT.-

- Podría darse la participación de la Contraloría General de la República: a) valorar si corresponde entablar algún proceso administrativo sancionatorio con ocasión de las acciones y omisiones que constan en esta resolución.  b) Así mismo coadyuvar en la labor de vigilancia y seguimiento para que el SINAC cumpla con la delimitación en la materialidad, formal y normativamente con la exclusión de las hectáreas de zona boscosa retornándolas al REGAMA, esto por  ser parte del Patrimonio del Estado. c)  Intervenir activamente ante  la inacción del Instituto de Desarrollo Agrario de incoar los procesos para declaratoria de lesividad de los actos administrativos que traspasaron inmuebles con cobertura boscosa a particulares, con posterioridad a la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA) decreto n° 16614-MAG del 01 de julio de 1985 y que aparecen en el listado de 137 inmuebles indicados por la Procuraduría General de la República (oficios DAA-OFI-370-2022 y DAA-OFI-376-2022) y que, eventualmente, estarían comprendidas dentro de las aproximadas 234 hectáreas a delimitar según lo ordenado en  la sentencia  de marras, sin perjuicio de otros procesos de lesividad que se tenga que realizar en defensa el patrimonio del Estado.-

- Valorarse por parte del Procurador General de la República  si corresponde entablar algún proceso judicial para establecer la correspondiente responsabilidad o responsabilidades por los daños y perjuicios ocasionados al ambiente, con ocasión de las acciones y omisiones que se constataron en esta resolución. Lo anterior, sin perjuicio de otras acciones y omisiones que en el proceso de delimitación de la zona boscosa se puedan encontrar.

-Verificar el representante del Instituto de Desarrollo Agrario para proceder de inmediato con la declaratoria de lesividad de los actos administrativos que traspasaron inmuebles con cobertura boscosa a particulares, con posterioridad a la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), conforme se lo solicita la Procuraduría General de la República.

VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Por mayoría se declara ha lugar la gestión formulada. En consecuencia:

1) se declara el incumplimiento de la sentencia nro. 2019-012745 de las 12:10 horas de 10 de julio de 2019 y se ordena a David Chavarría Morales y Franz Tattenbach Capra, en sus condiciones respectivas de director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ejerzan esos cargos, que dispongan lo necesario, coordinen lo pertinente y tomen las medidas que correspondan dentro del ámbito de sus competencias respectivas, para que, de inmediato, tal resolución sea acatada;

2) se ordena a David Chavarría Morales y Franz Tattenbach Capra, en sus condiciones respectivas de director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ejerzan esos cargos, remitir informes mensuales a este expediente sobre el cumplimiento de lo aquí dispuesto;

3) se ordena a Iván Vinicio Vincenti Rojas, en su condición de procurador General de la República, o a quien ejerza ese cargo, que disponga lo necesario, coordine lo pertinente y tome las medidas que correspondan dentro del ámbito de sus competencias, para que, una vez que el Sinac delimite el área correspondiente, en conjunto con esa institución se ejerzan las acciones legales pertinentes en defensa del patrimonio público;

4) se les advierte a David Chavarría Morales y Franz Tattenbach Capra, en sus condiciones respectivas de director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y ministro de Ambiente y Energía, así como a Iván Vinicio Vincenti Rojas, en su condición de procurador General de la República, o a quienes ejerzan esos cargos, que en caso de incumplimiento a lo aquí ordenado se les podrá seguir causa por el delito de desobediencia a la autoridad regulado en el artículo 314 del Código Penal, que  impone “…prisión de seis meses a tres años, a quien no cumpla o no haga cumplir, en todos sus extremos, la orden impartida por un órgano jurisdiccional o por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones, siempre que se haya comunicado personalmente, salvo si se trata de la propia detención”;

5) en lo demás, se declara no ha lugar a la gestión;

6) se ordena la notificación personal de esta resolución a David Chavarría Morales, Franz Tattenbach Capra e Iván Vinicio Vincenti Rojas, por su orden director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, ministro de Ambiente y Energía y procurador General de la República, o a quienes en su lugar ocupen esos cargos.

Los magistrados Rueda Leal y Araya García consignan notas por separado. La magistrada Alvarado Paniagua da razones adicionales. La magistrada Garro Vargas acoge parcialmente la gestión por sus propias razones, sólo en lo relativo a la delimitación del área, sobre la base de lo informado a esta Sala mediante el oficio n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia; además, ordena adicionar la parte dispositiva de la sentencia n.°2019-012745 a fin de que se entienda que el SINAC debe proceder -una vez realizada la delimitación formal en los términos dichos-  a elaborar un inventario de los terrenos privados en los que se encuentran áreas de bosque en las zonas aledañas al Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo  y procedan de forma inmediata a imponer y llevar un control de las limitaciones que en derecho corresponda. El magistrado Salazar Alvarado salva el voto y reitera que únicamente se deben ejercer las acciones necesarias para reivindicar al Estado las tierras que han sido ilegítimamente ocupadas en las zonas protegidas conforme a la ley, tal y como lo sostuvo en conjunto con la magistrada Hernández López y el magistrado Araya García, en la Sentencia N° 2019-12745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019.

 

 

Fernando Castillo V.

Presidente

 

 

Paul Rueda L.       Luis Fdo. Salazar A.

 

Jorge Araya G.        Anamari Garro V.

 

Ingrid Hess H.       Alexandra Alvarado P.

 

 

 

 

 

 

Exp. 14-019174-0007-CO

Res. 2024026300

 

Nota del magistrado Rueda Leal.

Sobre el particular, concurro con las órdenes dispuestas en el por tanto de este pronunciamiento; sin embargo, en cuanto a la parte considerativa, únicamente comparto los argumentos desarrollados en el apartado II.

En adición, debo aclarar que en la sentencia nro. 2017011404 de las 10:15 horas de 19 de julio de 2017 salvé el voto en los siguientes términos:

 “II.- Voto salvado del Magistrado Rueda Leal. En la sentencia N° 2015-11535 de las 11:46 horas del 29 de julio de 2015, la Sala indicó:

“Los gestionantes arguyen que el Instituto Costarricense de Electricidad “…no ha cumplido al día de hoy con lo ordenado…”, por lo que “…estamos frente a una clara acción de desacato e irrespeto…” a lo dictado por esta Sala. Al analizar la gestión, este Tribunal expresó que “…se concluye que se acusa la desobediencia a lo dispuesto en la sentencia No 2011-12975 dictada a las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011…” (expediente 15-009063-0007-CO) y, con el fin de tramitar dicha desobediencia, ordenó desglosar el memorial y asociarlo a este expediente.

Luego de estudiar el caso, la Sala considera que la gestión de desobediencia debe ser desestimada por los siguientes motivos. El proceso en que recayó dicha sentencia versó sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, según lo regulado por artículos 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Congruentemente, este Tribunal se abocó en dicha ocasión al estudio de los numerales cuestionados a la luz del bloque de constitucionalidad y determinó, de esa manera, los parámetros de constitucionalidad de tales normas, lo cual quedó plasmado finalmente en la parte dispositiva de la respectiva sentencia. Así, la resolución no establece una orden específica que fuera impuesta a alguna autoridad por la Sala, ni siquiera contiene el deber de ejecutar alguna acción concreta, sino que, como se dijo, estableció los parámetros de constitucionalidad de la norma. En ese sentido, para acusar la desobediencia a una sentencia de la Sala, debe existir necesariamente una orden dirigida a un funcionario determinado o determinable, con advertencia de las consecuencias de ley en caso de incumplimiento y, además, la orden debe ser notificada personalmente. Nótese inclusive que la desobediencia a las órdenes de la Sala es sancionada por la ley en los proceso de amparo y hábeas corpus (no de acciones de inconstitucionalidad), pues es en ellos en los que se gira semejantes órdenes (artículos 71 y 72 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Así las cosas, en la sentencia de marras, como no existe una orden dirigida a alguna autoridad en específico, resulta jurídicamente improcedente plantear una gestión de desobediencia (véase en el mismo sentido las resoluciones Nº 2015-1475 de las 14:30 horas del 3 de febrero de 2015 y Nº 2013-13347 de las 14:30 horas del 9 de octubre de 2013). Más bien, de la lectura atenta de la parte dispositiva se desprende que lo que se emitió fue un criterio de interpretación conforme a la Constitución, por lo que si al respecto existiere un nuevo motivo de duda de constitucionalidad, lo que corresponde es proceder por la vía de una nueva acción de inconstitucionalidad y cumplir ahí todos los requerimientos procesales correspondientes para su admisión. En consecuencia, se desestima la gestión planteada.” (Lo destacado no corresponde al original).

En el sub examine, se observa que el Por Tanto de la sentencia 2023-2010 de las 14:54 horas de 2 de febrero de 2010 dispuso:

“Se declara con lugar la acción y en consecuencia se anula el Art. 34 párrafo segundo del Reglamento a la Ley de la Carrera Docente (Decreto ejecutivo número 2235-E-P del 14 de febrero de 1972) que dice lo siguiente: “Para la selección del personal dedicado a la educación religiosa, será requisito indispensable la autorización previa que extenderá la Conferencia Episcopal nacional. Sin embargo, la elaboración de las bases y promedios ponderados para la selección previa, tanto del personal propiamente docente como del personal técnico y administrativo docente, estará a cargo de Jurados Asesores de la Dirección General”; en lo demás se declara sin lugar. El Magistrado Mora pone nota. Los Magistrados Cruz, Armijo y Castillo salvan el voto y declaran sin lugar la acción. Los Magistrados Cruz y Castillo ponen nota.”

Se observa entonces que la parte dispositiva de la sentencia de marras no dispuso alguna orden explícita, de ahí que conforme al antecedente citado, lo que procede es rechazar esta gestión.

A mayor abundamiento, adviértase que las conductas sancionadas en el ordinal 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional parten del presupuesto de que la Sala haya dirigido una orden precisa a una persona determinada. Desde el punto de vista técnico de la estructura de las sentencias, las órdenes específicas se consignan en la parte dispositiva. Extraer órdenes concretas de la parte considerativa, cuyo contenido es más vasto que el de la dispositiva, implica una grave inseguridad jurídica en perjuicio de la parte recurrida, puesto que deja la concreción del contenido exacto de tales órdenes a la técnica hermenéutica que se aplique en el asunto concreto, lo cual puede variar de caso en caso. De este modo, la parte recurrida caería en una permanente incertidumbre respecto de qué debe cumplir, lo que deviene aún más serio dadas las consecuencias sancionatorias derivadas del desacato a las órdenes de la Sala.

Lo anterior no obsta que a los efectos de ejecutar las órdenes concretas en los fallos de la Sala, se pueda acudir a la parte considerativa como referencia; tampoco va en detrimento del efecto erga omnes de las sentencias de este Tribunal Constitucional, toda vez que una cosa es que un pronunciamiento abarque a todos, hayan sido partes o no, y otra cosa muy diferente es la obligación de cumplir una orden concreta.

En virtud de lo expuesto, salvo el voto y declaro no ha lugar a la gestión”.

Por consiguiente, la tesis expuesta ut supra se resume así: en una acción de inconstitucionalidad es viable estimar una gestión de desobediencia, siempre que en la parte dispositiva se haya precisado una orden; esto es una condición sine qua non. De ser así, evidentemente, la parte considerativa puede orientar en cómo cumplirla.

 

 

Paul Rueda L.

 

Expediente N° 14-019174-0007-CO

Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado.

El suscrito magistrado salvo el voto, tal y como lo hice en conjunto con la magistrada Hernández López, y el magistrado Araya García, en la Sentencia N° 2019-12745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019, de modo que, nuevamente reitero esos razonamientos, toda vez que la Ley N° 9223 del 10 de marzo de 2014, lograba la protección del medio ambiente, sin afectar derechos de las personas pobladoras, que tradicionalmente han ocupado las tierras del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, salvo aquellos que lo han hecho ilegítimamente después de la declaratoria del refugio.

Así, en nuestra disidencia se estableció que:

“VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ Y LOS MAGISTRADOS SALAZAR ALVARADO Y ARAYA GARCÍA CON REDACCION DE LA PRIMERA:

         

          Nos separamos de la decisión tomada por la mayoría del Tribunal y declaramos sin lugar la acción planteada con la explicación que se dirá, todo con fundamento en las siguientes consideraciones: el objeto de la acción es la ley número 9223 mediante la que la Asamblea Legislativa, redefinió los límites territoriales de un territorio sometido a la categoría de manejo denominada “refugio de vida Silvestre”. Con ello dejó por fuera de tal categoría a determinadas zonas urbanas y tierras aledañas en la zona de Caribe Sur, lo cual ha originado fundamentalmente un reclamo por lesión al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sin embargo, la condición histórica de los asentamientos urbanos en la región, reconocida por el Estado desde en el propio decreto de creación, las particularidades de todo el actuar estatal en relación con la zona específica -incluyendo las intervenciones anteriores de este Tribunal- y las conclusiones y criterios técnicos, en los que se ha apoyado la decisión legislativa, permiten sostener, desde nuestra perspectiva, la legitimidad constitucional del balance realizado por el legislador respecto de los distintos derechos constitucionales en conflicto. No se incumple tampoco con lo estatuido en el Convenio 169 de la OIT ni las obligaciones contenidas en la normativa internacional vigente en Costa Rica sobre la protección de las zonas de manglares y -desde esa perspectiva- nada obsta para que las autoridades estatales competentes, cumplan con su poder-deber, y ejecuten las acciones necesarias para para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en la zona protegida, de conformidad con lo establecido en nuestro ordenamiento. Las razones para esta conclusión son las siguientes:


         A. Aspectos fácticos relevantes.

       

         1. De los diferentes documentos aportados tanto a este expediente judicial como, en su momento, al expediente legislativo, ha quedado demostrado que para el año 1985, mediante decreto Ejecutivo número 16614-MAG del 20 de octubre de 1985, (en adelante solamente Decreto 16614)  las autoridades del Poder Ejecutivo, decretaron la creación de lo que hoy se conoce como Refugio de Vida Salvaje Gandoca Manzanillo, (en adelante RVS-GM o simplemente “el refugio”) y delimitaron sus linderos.

2.- Dicho acto se concretó bajo el marco provisto por el artículo 18 de la Ley de Fauna Silvestre número 6919 de 17 de noviembre de 1983, que se encontraba vigente a la fecha y autorizaba tales decisiones del Ejecutivo:

“Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción.

Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

El Poder Ejecutivo exonerará del impuesto territorial los terrenos sometidos a este régimen.

El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería, queda autorizado para expropiar aquellos terrenos de particulares que, por la importancia de la fauna y la flora contenidas en ellos, muestren las condiciones necesarias e idóneas para el establecimiento de los refugios nacionales de fauna silvestre.”

3.- También ha quedado totalmente demostrado que desde muchos años antes y para el momento de dicha declaración, existían consistentes núcleos de población viviendo a lo largo de toda la franja costera del área demarcada como zona protegida por el decreto 16614. Estas poblaciones no solo ocupaban la zona, sino que además desarrollaban, y desarrollan aún, distintas actividades como la pesca, la agricultura y el comercio en sus distintas formas. Más aún, también se puede afirmar que las diferentes instituciones públicas, tanto de asistencia como de servicios, operaban en aquel momento, y aun operan, brindando sus servicios a tales poblaciones en condiciones normales.

4.- Tal situación particular y especial en parte del territorio abarcado por la la (sic) declaratoria de Refugio, fue reconocida por las autoridades estatales quienes, en el propio decreto original (el decreto 16614), definieron el camino a seguir para la atención de la situación de estos pobladores, a través de dos mecanismos: a) se autorizó un programa de “titulación” en las zonas cubiertas por la declaratoria de refugio, para permitir a los ocupantes legitimar su estatus de ocupantes y poseedores de la tierra (artículo 5); y b) se dejaron excluidas de la declaratoria de Refugio, varias de las áreas urbanas preexistentes y se ordenó al Instituto de Vivienda y Urbanismo su delimitación concreta (artículo 6):

“Artículo 5°—La Dirección General de Catastro Nacional está autorizada para realizar el levantamiento de la cartografía catastral y el registro de oficio de los planos individuales necesarios para desarrollar el proyecto de titulación dentro del área del Refugio y el de las comunidades aledañas de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo.” (el destacado no es del original)

“Artículo 6°- Las áreas que, de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto.” (el destacado no es del original)

5.- En resumen, puede señalarse que para 1985 el Estado estimó que los objetivos de protección ambiental perseguidos en aquel momento con la creación  del Refugio quedaban bien servidos,  no solo con independencia del régimen jurídico de tenencia de la tierra (ver artículo 5 que autorizó la titulación en la zona del refugio), sino también con la exclusión de las áreas comprendidas en las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, las cuales fueron efectivamente dejadas fuera del alcance de la declaratoria contenida en el Decreto 16614.

6.- A lo largo de los años siguientes, se presenta una sucesión de decretos ejecutivos que abordan las cuestiones de titulación (artículo 5) y exclusión de áreas urbanas (artículo 6), derogando y reactivando tales normas; así;

-el Decreto 23069-MINAE del año 1994, emite reglas para ordenar la visitación para el avistamiento de tortugas y de paso, deroga el artículo 6 del decreto original, Empero deja vigente el numeral 5 que autorizaba a que se hiciera levantamiento catastral para efectos de “titulación”

-posteriormente, el Decreto número 29019-MINAE de 2000 reforma ampliamente el decreto antes dicho (23069) en el tema de la visitación y explotación y por ello al final de su texto -de manera general- deroga el decreto 23069.

-para el año 2005 se emite el Decreto Ejecutivo 32753- que se justifica señalando que debe entrar a regular de nuevo la cuestión de la titulación en la zona del Refugio, así como la exclusión de las áreas urbanas de éste, por entender que -consecuencia las ratificaciones y derogatorias recogidas en los dos decretos antes citados se ha reactivado la exclusión original contenida, es decir la ordenada en el artículo 6 del Decreto 16614. Agrega que, la exclusión reactivada se estima una reducción contraria a la ley Orgánica del Ambiente porque no se hizo con estudios técnicos, por lo que se emite una “ratificación” del decreto original (16614) pero quitándole los artículos 5 y 6 originales. (arriba transcritos)

7.- Esta “ampliación” de los terrenos abarcados por la declaratoria, que se operó en el decreto 32753, fue cuestionada ante la Sala, quien a través de la sentencia número 2006-2975 señaló su validez al tratarse de una ampliación y no de una reducción del “patrimonio forestal del Estado”.

8.- Dos años después en el año 2007 se emite el Decreto 34043, donde se retoma de nuevo el tema, con una línea más favorable a la protección de los habitantes de la zona y decreta -de nuevo- la exclusión de las áreas urbanas, según la versión original del Decreto 16614, pero haciendo unas aclaraciones para no incluir a los asuntos en litigio, y se dictan algunas reglas para ordenar la administración de las áreas urbanas.

9.- Este último decreto fue anulado por la Sala Constitucional dos años después, en el año 2009 mediante la sentencia 2009-1056. En esencia, el argumento de la Sala para la anulación, puede encontrarse en el siguiente extracto:

 “VII.- Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE.- Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.”

10.- Posteriormente, y en atención a los criterios emitidos en esa resolución, se impulsó un proyecto de ley, -el número 18207; se intenta con ello una nueva delimitación de los linderos del parque, con el declarado fin de satisfacer los derechos constitucionales y legales de los pobladores de la zona y asegurar a la vez, la efectiva protección ambiental. Al respecto, resulta muy relevante el resumen que sobre este punto hace la exposición de motivos:

“(…)

Como se indicó, los esfuerzos para la determinación científica de los recursos naturales del recién creado Refugio, tanto los marinos, como los continentales, se llevan a cabo a partir de la declaración. Numerosas instituciones de Gobierno (Mirenem, MAG, IDA, IGN, GAR, INVU, UCR, UNA), así como organizaciones no gubernamentales, nacionales e internacionales (UICN, Jessie Smith Noyes Foundation, WWF, ASDI, Cooperación Holandesa, CRS, TNC, ANAI, CATIE, ICFID-Cidesa, Asacode, CBTC, entre otras), viertes sus resultados en “capacitación y propuestas de alternativas para el desarrollo sostenible pretendido”. Todos los estudios técnicos y científicos de este proceso, confirmaron la perfecta compatibilidad entre la ubicación y vocación de las áreas de asentamientos humanos preexistentes y aquellas de los recursos naturales a proteger.  (anexos 11 a 13) (el subrayado no es del original)

Este singular proceso, difícilmente igualado en ninguna otra área silvestre protegida del país, culmina con una planificación o Plan de Manejo, de acuerdo con los términos exigidos por la Ley, gestionado por el Minae al amparo del Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable entre el Gobierno de la República y el BID (Proyecto ATN/JF-3917-CR).  El Minae abre un concurso internacional que es ganado por el Programa de Estudios Ambientales (ProAmbi) de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica.  Esta organización efectúa el diagnóstico más profundo y detallado realizado hasta el momento en el país para un área silvestre protegida, ejecutado por un numeroso equipo de reconocidos científicos de la Universidad de Costa Rica, durante cerca de dos años.  Este diagnóstico también contó con la participación y colaboración de todos los técnicos y especialistas del Área de Conservación Amistad Caribe/Minae.  (anexos 14 a 16) (el destacado no es del original)

 

La reglamentación correspondiente se oficializa mediante el Decreto Ejecutivo N.º 34946-Minaet, publicado en el Alcance N.º 55 a La Gaceta N.º 248,de 23 de diciembre de 2008, después de que el Plan de Manejo es conocido y aprobado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (Conac), el Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe (Corac) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), según lo dispone la Ley de Biodiversidad N.º 7788, particularmente en sus artículos 25, 30 y 22, párrafo 1º. (anexo 17)  (el destacado no es del original)

 

 Al igual que todos los estudios y diagnósticos anteriores, los realizados por la Universidad de Costa Rica avalaron y respetaron la condición de origen de que las comunidades de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo estaban consideradas como aledañas al Refugio.  Por ello, ante la persistencia del error en la definición de los límites (artículo 1º del Decreto N.º 16614-MAG), respecto a los asentamientos humanos de Manzanillo, se dio una planificación y uso típicamente urbanos con alto contenido ambiental (usos: residencial, residencial urbano, residencial recreativo, hotelera turística, hotelera especial, comercial, comercial urbana, institucional, etc.), reconociendo sus derechos y previendo la eventual, necesaria e inminente corrección del error.  Las restantes 14 zonas en que fue dividido el Refugio son planificadas con base en el cuidadoso manejo y uso sostenible de los recursos naturales marinos y terrestres. (Anexo 18)” (el destacado no es del original)

11.- Como parte del proceso legislativo, los señores Diputados tuvieron oportunidad de analizar un primer criterio técnico emitido el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) como autoridad técnica competente, el cual fue declarado insuficiente por esta Sala en resolución 2012-13367 y a raíz de ello se dispuso la realización de una nueva justificación técnica para corregir los errores allí detectados. Por lo demás, este último estudio fue sometido a variedad de criterios de distintas entidades sobre las consecuencias, en ámbito ambiental, de la decisión legislativa,

12.- Finalmente, las Diputadas y Diputados aprobaron el proyecto que se convierte en ley de la República con el número 9223 y que ahora se discute ante esta sede, por entenderse que con su emisión se han lesionado el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los convenios internacionales sobre humedales y el convenio 169 de la OIT por falta de consulta a las comunidades indígenas.

13.- A la fecha de hoy, toda la zona -incluidos los territorios al amparo del régimen de protección del RVS-GM y las zonas urbanas y a los terrenos aledaños, demarcados por la ley impugnada- están exhaustivamente controlados en relación con las actividades permitidas, por el Decreto Ejecutivo 34946-Minaet, publicado en el Alcance N.º 55 a La Gaceta N.º 248,de 23 de diciembre de 2008, que puso en vigencia un Plan de Manejo concordado por todos los diversos sectores involucrados, según se explica en la exposición de motivos del proyecto legislativo.

B. Sobre el fondo del caso.

B-1 El enfoque apropiado para la resolución del reclamo relativo a la lesión al derecho a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado.

14.- En un caso como éste con tantas aristas, es clave delimitar con claridad el enfoque que debe asumir el Tribunal constitucional, especialmente para evitar una interferencia de la Sala Constitucional en las tareas constitucionalmente asignadas a otros poderes de la República. En concreto, en cuanto a la posible lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se reclama la insuficiencia del estudio técnico ofrecido dentro del proceso legislativo para sustentar algunos aspectos de las disposiciones legislativas aprobadas. Sin embargo, según nuestro criterio, la jurisprudencia de esta Sala, bien entendida (ver la sentencia 2012-13367) no impone un listado de condiciones formales esenciales para la emisión de este tipo actos estatales, sino una guía que asegure, según las particularidades de cada caso, que el informe técnico es pertinente y no simplemente el cumplimiento de una mera formalidad.

15.- En este punto comienza entonces nuestra disidencia con la mayoría de la Sala. Concordamos con que la protección constitucional del derecho al ambiente exige que la actividad estatal para reducir el alcance de una modalidad de protección ambiental formalmente provista para cierta área, impone el requisito de un estudio técnico que la soporte, no como mero ejercicio formal, sino como justificación pertinente para demostrar la no afectación del derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Pero el Tribunal no debe convertirse en contralor de cualquier tipo de falencia (que por lo demás existirá en cualquier y todos los estudios tal calibre), pues su trabajo es verificar que la autoridad estatal provea la mejor protección posible al ambiente en la situación particular, sin desatender inapropiadamente los demás derechos constitucionales en juego. En particular sobre este tema, es oportuno explicitar nuestra posición respecto de la exigencia de lo que el accionante describe como “el principio constitucional de compensación” es decir “…compensar el área suprimida con otra de igual tamaño” en los términos expuestos en la sentencia 2014-12887. Estimamos al respecto, que una lectura sistemática de la jurisprudencia del Tribunal sobre este aspecto determinado no permite concluir que dicha exigencia es absolutamente imprescindible y requerida para lograr un aseguramiento apropiado del derecho a disfrutar de un ambiente equilibrado. Por el contrario, es perfectamente posible y constitucionalmente válido, que una apropiada protección estatal al ambiente pueda lograrse sin que resulte siempre necesario mantener una cantidad específica de terreno bajo concreta modalidad de protección; en este tema, la cantidad de tierra destinada a protección puede resultar una cuestión inconexa (según sea el caso) y ajena al logro de la protección estatal del ambiente y de los demás derechos en juego.

16.- La perspectiva de análisis y el tipo de escrutinio que se propone para este caso ya ha sido expuesta por este Tribunal en varias sentencias de la Sala y en concreto en la propia sentencia 2012-13367 arriba citada, que resolvió justamente la consulta legislativa sobre el proyecto de ley que se convirtió en la ley 9223 impugnada: de ella son los siguientes extractos:

“II. Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (…)(L)a persona forma parte del Ambiente, lo integra, de allí que su protección, supone la conservación del contexto esencial para la vida humana y por el contrario, una conducta con efectos negativos sobre él, supone un peligro para la propia existencia humana y una reducción o pérdida del “mayor bienestar” de todos. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado que “el ser humano no se desenvuelve de manera autárquica, sino que su bienestar guarda inmediata relación con la naturaleza que le rodea. Esa interdependencia entre el ser humano y la naturaleza comprende aspectos que exceden la mera preservación de recursos para garantizar el desarrollo económico de la sociedad humana. En realidad, la interacción “naturaleza-ser humano” conforma un fenómeno unitario, un proceso único de influencia recíproca, en el que uno actúa sobre el otro y simultáneamente ambos necesitan uno del otro para su propia supervivencia.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 2012-004620). El “ambiente” objeto del derecho fundamental, no es la suma o yuxtaposición de recursos, más bien se refiere a las interrelaciones y equilibrios, a la idea de sistema. La ecología como ciencia nos enseña que la naturaleza debe ser concebida como un sistema. La naturaleza consiste en las relaciones de los organismos con el mundo exterior en la lucha por su existencia. En lugar determinado se da una biocenosis (vida común) o comunidad de vida, que involucra un cierto número de especies e individuos que se influyen mutuamente. (…) Así que en la comunidad se da un cierto orden que trae un resultado beneficioso para cada especie, porque genera la productividad y estabilidad máxima del conjunto. Como todo sistema se caracteriza no solo por la interacción entre sus elementos, sino también porque produce un resultado global o general relativo a todo el sistema: su propia existencia, que es lo que podemos llamar equilibrio dinámico, comprendido dentro del concepto de “equilibrio” que exige la Constitución…”

17.- Más precisa y reciente en esta línea de pensamiento resulta incluso  la sentencia número 2016-000811 de 20 de enero de 2016 en donde la Sala tuvo que confrontar una disyuntiva jurídico-constitucional similar, a saber, la necesidad de sopesar los derechos constitucionales al ambiente y al disfrute de los bienes demaniales (en particular la zona pública de la zona marítimo terrestre), frente a los derechos constitucionales históricamente consolidados de una gran cantidad de personas que durante muchos años han habitado esas zonas en los litorales del país.

18.- En dicha resolución de manera acertada se plasma una visión correcta de la tarea de la Sala en estos casos tan particulares; lejos de la unilateralidad y de un el exceso en el escrutinio de las condiciones de hecho y otros temas infraconstitucionales, lo que debe privar es la justa valoración global de toda la situación, incluida obviamente la necesidad de asegurar un equilibrio ambiental frente a la condición de las personas involucradas, desde que –precisamente, tanto la Constitución Política, como la Sala en su papel de garante- le deben protección a aquellos contra quienes el Estado ha ejercido sus potestades de manera abusiva (aún cuando lo haga de con la mejor de las intenciones).  De la citada sentencia se resaltan entonces los siguientes pasajes, por su claridad, relevancia y similitud para el abordaje de este nuevo caso: 

 “A.- Todo lo anterior, ofrece la oportunidad de replantear el tema, a la luz de las nuevas soluciones a las problemáticas sociales que quedaron más que evidenciados en la vista que realizó esta Sala, especialmente cuando por la naturaleza de la norma, se pueden otorgar derechos reales administrativos con implicaciones sobre el Derecho urbanístico y ambiental, lo que involucra algunos temas que han ocupado a este Tribunal. Además, estamos ante una ley para solucionar una problemática social que a diario viven los pobladores de la zona marítimo terrestre, la que ejerce presión sobre los recursos naturales, y que requiere, necesariamente, de una ponderación de los derechos fundamentales en juego y de una adaptación del aparato institucional. (…).”

“B.- Sobre el control a posteriori de constitucionalidad.- (…) El punto que debe dilucidar este Tribunal Constitucional radica en determinar si tales efectos sobre el área pública necesariamente implican una inconstitucionalidad insalvable, esta vez interpretado a la luz de la necesidad imperiosa del Estado de ejercer una tutela sobre las políticas de un ordenamiento territorial, que de solución a los problemas de aglomeración de las personas en núcleos de población de hecho, y del derecho a una vivienda digna contenido en los artículos 50, 51 y 65 constitucionales, así como el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.”

  “C.- El ordenamiento territorial como garantía de defensa del ambiente y del ser humano.- …(T)enemos que reconocer que el Derecho urbanístico difícilmente puede concebirse hoy en día desvinculado de los criterios de defensa del medio ambiente, pues más allá de la finalidad de crear mejores relaciones entre la naturaleza y los habitantes de un lugar, al establecer normas de higiene y de la salubridad pública, o mejoramiento de los cuadrantes de una ciudad, se busca, sobre todo,  una sostenibilidad ambiental mientras se desenvuelve una determinada comunidad. ¿Pero qué sucede cuando en países de ingreso medio a bajo, especialmente en algunas áreas costeras yacen comunidades marginales o excluidas de los beneficios del desarrollo de nuestro país, donde el habitante que se asienta ahí lo ha hecho desde muchos años y porque le aporta medios escasos para subsistir? No desconoce esta Sala los problemas que trae para los pobladores la búsqueda de soluciones a sus problemas de falta de vivienda digna, junto a un abaratamiento de los costos para poder edificarla, así como la de utilizar inconvenientemente las formas de crecimiento vegetativo de viviendas a lo largo de las calles públicas o, en este caso, dentro de la zona pública donde ejercen la actividad principal de vida, etc.  De ahí que la realidad obliga a diseñar una normativa que intenta conciliar el Derecho ambiental con varios derechos económicos, sociales y culturales (…). No olvida esta Sala que el cambio de régimen implica para aquellas personas que han venido ocupando el área pública de la zona marítimo terrestre el ejercicio informal de sus derechos económicos, sociales y culturales, y también para las personas que podrían ser afectadas dentro del área restringida.”

“De este modo, el legislador procura las condiciones para asegurar mediante las regulaciones urbanísticas una determinada estabilidad jurídica y los efectos positivos que procura el Derecho urbanístico, ante una situación de hecho, toda vez que a pesar del régimen actual, éste actúa más en beneficio del crecimiento urbano incontrolado pues hay vacíos normativos que el Estado no ha podido solucionar, pero que demanda de una solución al estar involucrados derechos fundamentales.  En el caso, se debate entre una tesis absolutista frente a otra relativa en la que consideramos que existen recursos de protección que lograrían producirse por medio de la planificación urbana. En opinión de la Sala, al procurar un balance adecuado en esta delicada materia, las diferentes disciplinas jurídicas se nutren de la ciencia y la técnica, sea del derecho ambiental y urbanístico, como también del Derecho público y administrativo, para dar  una solución a una problemática social muy antigua.

“(…) En efecto, el Derecho ambiental no es suficiente para dar una solución integral. (…)  Si de hecho se ha producido una situación social que el Estado no ha podido resolver en más de cincuenta años, la solución no reside en la prohibición, sino en la utilización de los mecanismos legales que racionalicen el uso de esos bienes a través de una solución integral. (…) Precisamente, ese es el tema que se intenta abordar con la legislación que se impugna, pues acceder a la pretensión de anular la norma impugnada profundizaría los problemas apuntados arriba, en especial de aquellos pobladores que se encuentran en un estado de vulnerabilidad social, dada su condición de pobreza y que cuentan con medios de subsistencia muy precarios, los cuales viven en una permanente zozobra de que en cualquier momento pueden ser desalojados de sus viviendas.  Por el contrario, los pobladores ahora tienen un instrumento para presionar a sus autoridades municipales para regularizar aquellas situaciones de su interés.” 

“El punto medular de la presente acción de inconstitucionalidad radica en el cambio de régimen jurídico de lo que tradicionalmente la Ley 6043 denominaba como área pública de la zona marítimo-terrestre, hacia un  régimen de excepción, que establece la Ley No. 9221, donde el legislador reconoce a este bien demanial un cometido social, que permite reconocer jurídicamente el estatus a ciertos asentamientos históricamente establecidos en los litorales; véase que no se trata de situaciones individuales de habitantes, sino que hay un sentido de colectividad en la legislación….” 

“D.- La cláusula del Estado social de Derecho . No hay duda alguna que el Estado de Costa Rica es un Estado social de Derecho, aunque no se diga de forma expresa en la Constitución Política. En efecto, de la relación lógica y necesaria entre el párrafo primero del numeral 50 y 74 se extrae esta conclusión necesaria.  Hay, pues, un mandato constitucional hacia el Estado de que debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes de la República, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Además, de conformidad con el numeral 74 y con los instrumentos internacionales de derechos humanos, el Estado está en la obligación de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales a la población, así como otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley, a través de la prestación de una serie de servicios básicos. En esta dirección,  Sala Constitucional ha enfatizado, en su jurisprudencia, que Costa Rica es un Estado social de Derecho. (…)   

       “Así las cosas, este Tribunal debe, por la vía de excepción, al estar en juego derechos fundamentales –el derecho al ambiente, el derecho a la vivienda digna y el derecho a un medio de subsistencia digno que le garantice a la persona el satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, de realizar una ponderación entre esos derechos fundamentales.”

“El derecho a la vivienda digna.- Debe tomarse en consideración para resolver la presente acción, la tendencia natural y lógica del ser humano de asentarse en un lugar que le proporcione cercanía con aquellas actividades sobre las que gira su vida, como las fuentes de trabajo o aquellas que son su medio principal para subsistir, las que luego se manifiestan en las diferentes formas de cohesión social y en el asentamiento territorial (constituidas por las ciudades, sean jurídicamente reconocidas o de hecho). En este punto, es importante hacer referencia al rol orientador y precursor del Estado de políticas en esta materia.  Por sentencia No. 2011-13436 de las quince horas trece minutos del cinco de octubre de dos mil once, esta Sala señaló, respecto de este tema, lo siguiente:

“El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad.  Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales. La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general” 

“Ahora bien, cuando el artículo 65 constitucional establece que “ El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador”, se refiere a ese primer nivel del derecho a una vivienda digna; pero debemos admitir que éste no se agota en sí mismo, porque de conformidad con la interpretación de la Sala junto a otros numerales de la Constitución Política y los instrumentos internacionales de derechos humanos, comprende otras modalidades con un sentido más amplio que las meras formalidades patrimoniales (…) Los artículos 50 y 51 constitucionales además permitirían al Estado ser promotor del bienestar general, especialmente a favor de los desposeídos o personas en situaciones de desventaja, o donde la familia tiene derecho a la protección especial del Estado.  A esto agregamos los artículos 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. (…)” 

“La normativa anterior, proporciona el entramado normativo para entender que el derecho a una vivienda digna no estaría reservado solo a la esfera patrimonial y civil, sino que también tiene una dimensión en la personalidad y dignidad del ser humano que debe ser tutelado por el Estado. No podemos dejar de advertir que la legislación persigue solucionar un problema fundamental que por décadas ha venido existiendo (incluso que se viene arrastrando desde antes de la promulgación de la Ley 6043), pero que rescata el derecho humano a la vivienda digna, que debe ir de la mano de políticas estables del Estado para hacer efectivo no solo la norma constitucional (art. 65), sino las otras disposiciones sobre derechos humanos regulados internacionalmente y las declaraciones señaladas arriba.  El derecho humano a la vivienda es un  derecho de tercera generación, de solidaridad humana, que es facilitado por el Estado sí otorga las condiciones para su disfrute; (…)  Por las razones dichas arriba, debemos concluir que de la relación de los artículos 50, 51 y 65 de la Constitución Política se puede extraer el derecho a una vivienda digna, que otorga un espacio de desenvolvimiento de la persona humana dentro de un ámbito íntimo, que le provee tanto dignidad como permanencia a la unidad familiar con su uso más o menos prolongado.  Véase, que no se trata de una tutela de un derecho individual, sino de un derecho colectivo, como es el que regula el Derecho urbanístico, que se ocuparía de la cohesión social de hecho y territorial existente, teniendo en cuenta este contenido de derecho fundamental. 

“Por ello, este Tribunal Constitucional reconoce que los efectos de la interpretación de esta Sala sobre el área pública de sostener su intangibilidad en forma general –sin excepciones- crearía una norma pétrea frente a las necesidades reales de la población costera de nuestro país, y condena a la inmovilidad del derecho, lo que tiene serias consecuencias en la vida de muchos ciudadanos, especialmente aquellos de origen más humilde, que viven en pobreza y de las actividades relacionados con el mar. En el caso emanan temas de justicia social que pueden responderse desde la cúspide del ordenamiento jurídico, que deben ponderarse, como también se produce una necesidad de que este Tribunal bajo una mejor ponderación, aún teniendo en cuenta la copiosa jurisprudencia, tome en consideración el resguardo de determinados derechos, especialmente los sociales, si del examen se puede concluir un beneficio para las poblaciones, particularmente a aquellas en desventaja y vulnerabilidad.”

La cita anterior contiene de manera fácilmente apreciable un hilo conductor y es la necesidad de que la Sala haga una ponderación de derechos, la actividad estatal y particularmente la legislativa cuando se trata de solucionar problemas que por décadas han afectado los legítimos derechos constitucionales de habitantes de zonas relegadas en nuestro país.

19.- Resulta evidente la relación de pertinencia entre esa posición y la situación que debe resolverse en este caso, donde también nos encontramos con una grupo de población que, muchos años antes de la intervención estatal, había consolidado proyectos de vida claros y contentivos de ejercicios concretos del derecho a desarrollarse como personas, así como a buscar y obtener una vida y una vivienda dignas; todo esto –se insiste-  mucho antes de que el Estado intentara aplicar en la zona mecanismos de protección del ambiente.

20.- También resulta una obviedad señalar que –en el caso particular- ha sido el propio Estado el que no ha sabido proveer a los pobladores originarios de la zona con una apropiada respuesta, vale decir, una solución coherente y respetuosa de todos los derechos constitucionales en juego; y es que a pesar de que eso fue lo que se trató de hacer en un principio con las reglas de exclusión y titulación del decreto original, tal enfoque apropiado no pudo mantenerse y la situación derivó en favor de la protección al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado con una grosera desatención de las legítimas condiciones  y aspiraciones de las personas habitantes de la zona, la cual, lamentablemente, fue avalada por este propio Tribunal.

21.- En este punto, es relevante hacerse eco de lo que se ha sostenido por las distintas partes en este expediente y repetido incluso por la propia representación del SINAC, en el sentido de que la situación del Refugio Gandoca Manzanillo fue y es diferente de los casos tradicionales, dado que no se trata de proteger a personas invasoras que han intentado establecerse con posterioridad a la declaratoria de refugio y que pretenden sacar provecho de los descuidos estatales o de la falta de vigilancia. Si se tratara de tal situación, es decir, se estuviéramos frente a personas que forma deliberada han violentado los límites y reglas de manejo del refugio para instalarse allí después de su declaratoria, el Estado estaría facultado de forma amplia para ejercicio de su poder-deber de proteger el ambiente, de acuerdo a los ordenado en tal sentido por las normas jurídicas aplicables al caso. Sin embargo, en este caso los elementos de juicio apuntan a que fue el Estado el que –quizás armado de las mejores intenciones respecto del derecho al ambiente- pretendió establecer un refugio absolutamente sui generis por abarcar zonas en una estrechísima interacción con los territorios de los pobladores que, al momento de la declaratoria, ya vivían y prosperaban en la zona.

22. Y fue el mismo Estado según lo describe este propio Tribunal el que luego, abandonó esa posición por una mucho más desatenta con la situación de las zonas urbanas y sus habitantes, a las que decidió sumar al refugio a través sin ningún estudio ni justificación técnica y menos aún sin determinar el aporte específico que -en materia de protección medioambiental- darían las zonas urbanas al Refugio RVS-GM, y sin definir, y menos aún, respetar el estatus jurídico de los quienes ocupaban en calidad de poseedores las tierras en dicha zona, tal como lo exigía el artículo 37 la Ley Orgánica del Ambiente, misma que desarrolla directamente el artículo 45 Constitucional y estaba ya vigente cuando se hizo la última inclusión de zonas urbanas en el año 2005, según lo afirmó en su momento la propia Sala:

“VI (…) Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614 ; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha” (sentencia 2009-1056)

23.- La confirmación de las anteriores condiciones particulares debe  incidir en la manera en que esta Sala –como Tribunal investido de poder para la protección de los derechos constitucionales de las personas- debe valorar las supuestas carencias que -desde la perspectiva ambiental- pueda tener el estudio técnico presentado para sustentar una decisión legislativa que pretende solucionar el problema concreto que se ha presentado por años en la zona. A ese respecto y tal como se indicó en la sentencia 2012-13367 arriba citada, la tarea de la Sala es verificar de general y comprensiva posible la existencia de un equilibrio ecológico en la propuesta, lo cual se demuestra por todo el conjunto de estudios y análisis y no por la falta de una u otra valoración de algún tema concreto. Desde este modo, ninguna de las “faltas” apuntadas por la Procuraduría, tienen el peso suficiente para convencernos que la Sala debe dejar desvalidas, nuevamente, a los habitantes de la zona, declarando que la ley emitida resulta constitucionalmente insostenible. Por el contrario, el estudio técnico realizado luego de la sentencia emitida por la Sala, se esfuerza en valorar las particulares variables medioambientales que han entrado en juego en este caso y luego de su análisis, ha concluido que –en una sumatoria de ventajas y desventajas- las medidas legislativas propuestas, resguardan el equilibrio ecológico y ambiental y respetan el mandato constitucional de proveer a los habitantes de nuestro país con un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

24.- En particular, y en lo referido a la existencia de “zonas boscosas” que supuestamente quedarían huérfanas de protección ambiental, el informe rendido por la SINAC a petición de la Sala como prueba para mejor proveer, explica que las posibles zonas boscosas excluidas por la ley, no han perdido y no podrían perder su régimen de protección, pues –en tanto se trate de bosques según la definición de la Ley Forestal- quedan amparados por sus normas protectoras, aún cuando se lleguen a encontrar incluso en terrenos privados. Igualmente, se afirma que los arrecifes de las zonas costeras no van a sufrir con la medida, más deterioro del que actualmente sufren, porque su afectación se genera con los materiales que aportan los ríos desde zonas tierra adentro. También se afirma que las dos zonas de manglares que han quedado excluidas del refugio tampoco sufren de forma relevante en su régimen de protección porque continúan plenamente amparados por las obligaciones internacionales para su defensa y protección, las cuáles han sido aceptadas por Costa Rica en las convenciones internacionales relativas a la materia y que por ende no sufrirán cambios cualitativos.

25.- También debe atenderse lo expuesto por el SINAC al señalar que algunas de las objeciones de la Procuraduría no tienen relación con el tema ambiental sino con eventuales carencias de la ley, como es el caso de que no se indique cuál es en particular el régimen jurídico con el que cada uno de los habitantes ostentan la tenencia de la tierra en la zona y tampoco le corresponde al informe técnico ambiental, aportar elementos para juzgar si el objetivo de la ley, respecto de “reconocer los derechos de los habitantes del Caribe Sur” exige constitucionalmente un estudio de la situación actual de tales habitantes al respecto. Tales aspectos, aunque pudieran llegar a demostrar posibles defectos de la ley, no entran dentro del ámbito competencial de la Sala, quien no tiene dentro de sus facultades anular una ley por ausencia de un apropiado sustento respecto de la finalidad perseguida, sino en este caso, únicamente si se comprueba que la reducción o readecuación de límites, viola por sí mismo el derecho a un amiente sano y ecológicamente equilibrado.

26.- En resumen -y esto resulta ser clave para la decisión que aquí se toma-, frente a la inseguridad jurídica y el daño en los legítimos derechos de los habitantes del Caribe Sur, que se originó desde el momento mismo de la emisión del primer decreto de creación del Refugio y que prácticamente podrían perpetuarse con una declaratoria de inconstitucionalidad de la ley discutida, estimados (sic) que el informe técnico cumple de forma adecuada su finalidad propia y específica y permite entender que las innovaciones de la ley no afectarán de forma relevante el equilibrio ecológico y por ende el derecho a un ambiente sano del que son titulares las personas en nuestro país. Dicho informe es claro en señalar que, dadas las circunstancias particulares de creación del refugio y la forma en que este ha venido operando en la realidad, el replanteamiento de la forma jurídica en el régimen de protección ambiental de la zona, no conlleva afectaciones relevantes para el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y en cambio, como sostuvo la Sala en la sentencia número 2016-000811 arriba citada, la medida legislativa se aviene apropiadamente con el desarrollo de derechos constitucionales de los habitantes, igualmente relevantes y dignos de consideración y valoración al hacer el análisis constitucional de esta decisión legislativa.

27.- La situación ampliamente expuesta de las poblaciones y el desarrollo urbano de las áreas del Caribe Sur, radicadas mucho tiempo antes de la declaratoria del Refugio y lesionadas por ésta última en sus derechos, hace que no pueda hablarse de una lesión a los principios constitucionales precautorio y de no regresión en materia ambiental (dentro de los cuales se subsumen otros que el accionante menciona pero que no tienen el alcance propio de principios propios y autónomos que se les quiere dar, como el que él denomina de “irreductibilidad” o el de compensación). La razón es que la exclusión de áreas establecidas en la ley, busca dar forma jurídica apropiada a unas condiciones preexistentes a la declaratoria de refugio, pero además, no podría nunca entenderse que las zonas excluidas quedan liberadas y a merced de la omnímoda voluntad de sus dueños, respecto a su destino, tal como pareciera entenderse, y ello todavía menos en el caso de las zonas boscosas protegidas por la Ley Forestal. Justamente a la inversa, tales terrenos, incluyendo los terrenos excluidos por la ley impugnada, que contienen áreas de bosque, nacientes o quebradas; o bien abarcados por la zona marítimo-terrestre, e incluso las demás tierras habitadas que conforman las zonas excluidas, están y seguirán estando sometidas a las reglas protectoras del ambiente que existen en la Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente, o la Ley sobre protección a la Biodiversidad solo para mencionar unas cuantas. En todas ellas –y muchas otras más que podrían llegar a ser aplicables- se provee al Estado de un amplio marco jurídico en competencias, instrumentos y potestades, para asegurar que no exista ningún deterioro del equilibrio ecológico. Es más, -y tal como se acentuó con vigor en la sentencia 2016-00811-,  en este caso concreto ya existe y está vigente un minucioso plan regulador recogido en el Decreto número  34946-MINAET que ha tomado en cuenta –sin que pudiera ser de otra forma-  todas las variables ambientales, para la regulación de las actividades a desarrollar a lo largo de todo el territorio de la zona, incluyendo zonas urbanas, y la zona marítimo terrestre, así como las restantes áreas con los diferentes ámbitos de protección. Lo anterior debería permitir entender a la Sala que aún cuando el régimen jurídico de protección en las zonas excluidas por la ley ha cambiado por disposición legal, ello no ha implicado –en este caso- una desmejora del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que la Constitución ordena proteger. Por otra parte, es necesario recordar que si existen casos concretos de violación a la normativa ambiental, invasiones o usurpaciones de tierra, construcciones ilegales, etc, es obligación de las autoridades estatales, ejercer sus competencias legales, para presentar los reclamos judiciales, realizar las denuncias penales que resulten necesarias y tomar las acciones administrativas concretas para reestablecer la legalidad.

B-2 En relación con el reclamo por falta de consulta a los pueblos indígenas. 

28. En otro de los reclamos planteados se alega la inobservancia de lo previsto por el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, que establece la necesidad jurídica de una consulta a los pueblos indígenas cuando se planteen acciones estatales que puedan llegar a afectarles en sus legítimos derechos. En este caso, coincidimos con la observación de la Procuraduría General, en el sentido de que la legislación que se cuestiona no presenta las condiciones particulares que la jurisprudencia de esta Sala ha fijado para hacer exigible el proceso de consulta. En efecto, la mayoría de esta Sala, ha entendido que la exigencia del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT es un mecanismo eficaz para lograr la participación y la toma de criterio de los pueblos originarios, en los casos en que el Estado pretenda tomar disposiciones que los afecten como grupo distinguible y en su calidad de integrantes de esa colectividad. Materias como reglas de tenencia de la tierra en zonas indígenas, autorizaciones de explotación de recursos en las tierras otorgadas a ellos, las condiciones para su educación y para ordenar sus formas de organización, son temas tradicionalmente reconocidos como objeto de necesaria consulta. Sin embargo, en este caso, las decisiones legislativas no van dirigidas a moldear la situación jurídica de poblaciones indígenas en cuanto tales, sino solamente de aquellos indígenas que eventualmente –y junto con muchos otras personas no indígenas- puedan resultar ser habitantes del territorio abarcado o excluido por la fijación de límites para el refugio RVS-GM: Por esa razón no existía ninguna obligación de que la Asamblea cumpliera con ese requisito establecido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y por ello en este punto también la acción debe ser declarada sin lugar.

B-3 En relación con el reclamo por violación al artículo 7 constitucional al desatenderse las obligaciones de Costa Rica en relación con humedales protegidos por el Refugio.

29.- El accionante alega de forma general y sin mayor precisión que los manglares y humedales existentes en la zona del Refugio se ven afectados por la ley en el sentido de que por disposición de la Asamblea Legislativa quedarían desprotegidos, con grave lesión de las obligaciones legales de Costa Rica. Sobre este punto el SINAC afirma de forma categórica que el principal ecosistema de mangle que contiene el Refugio es la laguna de Gandoca, con 200 hectáreas, el cual es patrimonio Natural del Estado y se ubica muchos kilómetros al sur de las zonas excluidas por la ley.  Se agrega que existen además dos áreas que menciona la Procuraduría de dos mil y tres mil metros que se ubican en la desembocadura de dos quebradas. Afirma que dichas áreas están protegidas por ser parte del Patrimonio natural del Estado, y –además- bajo la tutela de disposiciones sobre zona pública marítimo terrestre. Tales afirmaciones resultan ampliamente suficientes para descartar alguna puesta en peligro de las obligaciones de Costa Rica, derivadas de los convenios sobre humedales de los que nuestro país es parte.

Corolario.

30. En virtud de todo lo expuesto, no se ha configurado ninguna lesión constitucional al derecho contenido en el artículo 50 de la Constitución Política, pues el equilibro ecológico no ha sufrido menoscabo con las disposiciones de la Ley impugnada, la cual tampoco infringe las obligaciones internacionales aceptadas por nuestro país en el tema de los humedales y zonas de manglar. Asimismo, con vista del alcance de las disposiciones legales impugnadas, no resultaba exigible formalmente el proceso de consulta contenido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT.  Al contrario, el Estado mantiene intactas sus potestades en el ámbito de protección ambiental y defensa de los bienes públicos y debe, según nuestro criterio,  actuar de manera consistente tomando las acciones necesarias para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en las zonas protegidas conforme lo indica la ley” (los subrayado y resaltado es del original).

 

De este modo, la Sala, al resolver la acción en la Sentencia N° 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019, en nuestro criterio (magistrados Hernández López, Salazar Alvarado y Araya García), se concluía que no era necesario declarar de inconstitucionalidad de la Ley N° 9223 del 10 de marzo de 2014, de tal modo, que tampoco proceden las acciones que ahora se ordenan, solo aquellas que corresponde al Estado ejercer las acciones que velen por la integridad del Refugio, y el régimen legal aplicable a todos aquellos terrenos afectados por la Ley Forestal, y otras leyes especiales aplicables. En tal sentido, las obligaciones del Estado para la defensa del Patrimonio Natural del Estado -claramente- no han mutado desde el pronunciamiento de aquella sentencia, como tampoco los mecanismos procedimentales que la vía ordinaria permite para ejercer su defensa, de modo que desde mi punto de vista no se podría ordenar una cosa distinta a lo que ya se ordenó con anterioridad como minoría. Conceder otra delimitación que bien hizo la Ley N° 9233 citada, que se dijo era compatible con la Constitución Política, con otra conclusión diferente no es otra cosa más que modificar la posición vertida, sin que sea visible o patente tal necesidad, como es que la legislación ya no permite esa discusión en otras vías ordinarias. Por ello, no cabe reconsiderar la posición vertida por la minoría, de ahí que salvo el voto y reitero que únicamente se deben ejercer las acciones necesarias para reivindicar al Estado las tierras que han sido ilegítimamente ocupadas en las zonas protegidas conforme a la ley, tal y como lo sostuvo en la Sentencia N° 2019-12745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019.-

 

 

 

Luis Fdo. Salazar A.

Magistrado

 

 

 

 

Exp: 14-019174-0007-CO

Res. n.°2024-026300

RAZONES DIFERENTES Y VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

 

Índice

Contenido

I.- Aclaraciones previas............................................2

II.- Antecedentes normativos y de la Sala Constitucional relacionados con la creación y posterior ampliación y reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo              6

III.- Sobre la importancia ambiental de la zona............................17

IV.- Lo resuelto por la Sala en la sentencia n.°2019-012745...................20

a.- Lo resuelto por la mayoría en la sentencia n.°2019-012745................21

b.- Lo resuelto por la minoría en la sentencia n.°2019-012745................27

V.- Gestiones posteriores e informes que constan en el expediente...............29

1.- Informes de cumplimiento de febrero de 2021.........................29

2.- Gestión de desobediencia de marzo de 2023..........................36

3.- Gestión de desobediencia de enero de 2024..........................36

4.- Gestión de desobediencia de marzo de 2024..........................38

5.- Gestión de desobediencia de abril de 2024...........................39

6.- Gestiones de mayo de 2024.....................................39

7.- Gestiones de junio de 2024.....................................41

8.- Audiencia por desobediencia....................................41

9.- Informe de la PGR...........................................41

10.- Informe del Director Ejecutivo a.i. del SINAC.......................43

11.- Informe del Ministro de Ambiente y Energía en su doble condición de Presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación del SINAC              43

12.- Informe del Presidente Ejecutivo del INDER.........................46

13.- Segundo informe de la PGR....................................47

VI.- Mi resolución sobre la gestión de desobediencia........................47

a.- Sobre el cumplimiento de la delimitación y la recuperación del patrimonio público 49

b.- Sobre el cumplimiento de la imposición de limitaciones de interés social.......52

VII.- Aspectos que corresponden ser residenciados en otros procesos.............53

VIII.- CONCLUSIÓN............................................54

 

I.- Aclaraciones previas

Respetuosa del criterio de la mayoría, me separo y acojo parcialmente la gestión por mis propias razones, sólo en lo relativo a la delimitación del área. Esto más adelante se detallará, pero lo hago sobre la base de lo informado a esta Sala mediante el oficio n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia. Además, ordeno adicionar la parte dispositiva de la sentencia n.°2019-012745 a fin de que se entienda que el SINAC debe proceder ‒una vez realizada la delimitación formal en los términos dichos‒ a elaborar un inventario de los terrenos privados en los que existen áreas de bosque en las zonas aledañas al Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo y procedan de forma inmediata a imponer y llevar un control de las limitaciones que en derecho corresponda.

Como primer punto, me corresponde advertir que no integré el pleno de la Sala cuando se resolvió esta acción de inconstitucionalidad y, por lo tanto, no participé de la sentencia que ahora se alega como incumplida.

Probablemente, de haber integrado la Sala y de acoger la inconstitucionalidad acusada ‒la falta de claridad sobre la desafectación de 188 hectáreas de presunta área de cobertura forestal‒, había procedido en idénticos términos en los que resolví la acción de inconstitucionalidad que se tramitó en el expediente n.°14-019525-0007-CO, en el que se dictó la sentencia n.°2020-023743. En dicha resolución, luego de realizar una integración normativa y un análisis de los antecedentes legislativos, concluí que es posible que la Sala Constitucional resuelva su propia competencia (art. 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) y, en atención a ello y al art. 56 de la LJC, lo procedente era que se remitiera la ejecución de un concreto aspecto de la sentencia ante la jurisdicción contencioso-administrativa, a fin de que con todas las herramientas –abundantes y probadamente eficaces– de las que ahí se dispone se verifique y controle el cumplimiento de lo ordenado por la Sala Constitucional.

Esta postura, lejos de debilitar a este Tribunal, lo empodera en lo relativo al efectivo cumplimiento de sus decisiones, pues permite un adecuado seguimiento de lo decidido delegándolo en un cuerpo de jueces ejecutores con amplias competencias legales para dar plena efectividad y eficacia a lo resuelto (ver arts. 155 y siguientes del Código Procesal Contencioso-Administrativo (CPCA)).

Además, si se le mira con detenimiento, es un mecanismo que procura ser más garantista con el resguardo al medio ambiente, ya que el juez ejecutor puede dictar las medidas adecuadas y necesarias para la pronta y debida ejecución de la sentencia. Por ejemplo, el art. 161 del CPCA dispone lo siguiente:

Art. 161.-

 

1) Si, después de impuestas las multas referidas en el artículo 159 de este Código, persiste el incumplimiento de la Administración, el juez ejecutor podrá:

 

a) Ejecutar la sentencia requiriendo la colaboración de las autoridades y los agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras administraciones públicas, conforme a los procedimientos administrativos establecidos en el ordenamiento jurídico.

 

b) Adoptar las medidas necesarias y adecuadas para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente a la conducta omitida, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración Pública condenada; todo conforme a los procedimientos administrativos establecidos en el ordenamiento jurídico.

 

c) Para todos los efectos legales, el juez o la autoridad pública requerida por él, se entenderá competente para realizar todas las conductas necesarias, con el objeto de lograr la debida y oportuna ejecución del fallo, todo a cargo del presupuesto de la Administración vencida.  El propio juez ejecutor podrá adoptar las medidas necesarias, a fin de allegar los fondos indispensables para la plena ejecución, conforme a las reglas y los procedimientos presupuestarios.  Asimismo, será competente para realizar todas las acciones pertinentes, a fin de revertir lo pagado por la Administración, cuando esta resulte victoriosa.

 

2) Si la Administración Pública obligada persiste en el incumplimiento de la sentencia, o si su contenido o naturaleza así lo exigen, el juez ejecutor podrá adoptar, por su cuenta, las conductas que sean necesarias y equivalentes para su pleno cumplimiento.

 

3) Salvo lo dispuesto en el inciso 3) del artículo 156, la ejecución de lo ordenado no exigirá requerimiento ni constitución en mora, por parte del juez ejecutor.

 

4) No cabrá responsabilidad alguna del funcionario público, por el fiel cumplimiento de lo ordenado por el juez ejecutor.

 

No obstante, en el sub lite, al tratarse de una sentencia estimatoria de esta Sala que anuló parcialmente la ley n.°9223 y giró una orden expresa al SINAC, me corresponde pronunciarme sobre las gestiones de desobediencia que acá se plantean (ver, sobre el particular, los arts. 13, 88 y 91 de la LJC). 

En un segundo orden de ideas, me resulta necesario poner de manifiesto que en mi línea de resolución en asuntos ambientales he mantenido una postura que procura resguardar los principios constitucionales desarrollados en la jurisprudencia de esta Sala, concretamente, la necesidad de que en decisiones legislativas que puedan impactar el medio ambiente se cuente con estudios técnicos debidamente sustentados (objetivación de la tutela ambiental), de modo que se aspire al desarrollo sostenible democrático y la promoción y vigencia de los principios precautorio, no regresión en materia ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental. Al respecto se puede consultar mi voto salvado en la sentencia n.°2020-0013836, en el cual declaré inconstitucional la desafectación de una porción de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal por la insuficiencia en los estudios aportados al trámite legislativo (ausencia de un estudio que justifique la desafectación de un área protegida y la deficiencia del estudio de compensación de la desafectación de un área protegida); mi voto salvado en la opinión consultiva n.°2020-013837 que declaró inconstitucional el procedimiento seguido en el expediente legislativo 21.478 correspondiente al proyecto de ley “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica”; o las razones diferentes consignadas en la sentencia n.°2020-18213, en que declaré inconstitucionales las excepciones para permitir la pesca de atún en áreas o polígonos en los que se impide realizar pesca con red de cerco; y, finalmente, la sentencia n.°2021-017783 ‒que me correspondió redactar‒ en la que se realizaron amplias consideraciones sobre la necesidad de proteger los humedales. Mi compromiso con la protección del medio ambiente y de nuestros recursos naturales sigue vigente y mis apreciaciones en el caso concreto dejan intactas mi visión y sensibilidad en esta materia.

II.- Antecedentes normativos y de la Sala Constitucional relacionados con la creación y posterior ampliación y reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo

Dado que no participé de la sentencia respecto de la cual se solicita la desobediencia, he estimado necesario realizar una contextualización histórica de los antecedentes de la creación y posterior ampliación y reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA).  

La creación de ese refugio se dio por decreto ejecutivo n.°16614 del 1° de julio de 1985 que integró una totalidad de 9.449 hectáreas, incluyendo una sección continental y una sección marina. La normativa en cuestión disponía que la administración del refugio estaría a cargo del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal y toda actividad que se realizara dentro de los límites establecidos debía ser autorizada por ese departamento. Desde aquel entonces se advirtió que para realizar dentro del refugio un plan de aprovechamiento forestal, un proyecto de reforestación o dar un cambio de uso al suelo, se debía elaborar un plan de manejo que requería contar con la aprobación del departamento mencionado.

El decreto bajo análisis pretendió dejar por fuera las áreas urbanas del refugio. Las normas en cuestión decían originalmente lo siguiente:

Art. 5°—La Dirección General de Catastro Nacional está autorizada para realizar el levantamiento de la cartografía catastral y el registro de oficio de los planos individuales necesarios para desarrollar el proyecto de titulación dentro del área del Refugio y el de las comunidades aledañas de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo.

 

Art. 6°- Las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto. (Lo resaltado no corresponde al original).

 

Pero luego, mediante el decreto ejecutivo n.°23069 del 21 de marzo de 1994, “Declara Acceso Restringido Refugio Nacional Vida Silvestre Gandoca Manzanillo durante la época de desove de la tortuga baula, verde, carey, caguama”, se derogó el art. 6 del decreto ejecutivo n.°16614-MAG, de 1° de julio de 1985, con lo cual se interpretó que, por lo tanto, las zonas urbanas debían entenderse incluidas dentro del REGAMA. Cabe advertir, al respecto, que dicha normativa dejó incólume lo relativo al art. 5 citado. Además, si bien es verdad se dio esta inclusión, y así fue aceptado por esta Sala Constitucional como se verá luego, no consta que paralelamente se hubieran adoptado medidas administrativas o regulatorias para contemplar o definir la situación jurídica de aquellos terrenos titulados a nombre de terceros que fueron incorporados automáticamente al refugio. Lo anterior también es conteste con la exposición de motivos o las consideraciones de ese decreto, el cual pretendía regular lo atinente a la protección de la tortuga y no necesariamente ordenar la ampliación de los límites del refugio de vida silvestre. 

Con posterioridad, se emitió el decreto ejecutivo n.°29019 del 19 de setiembre de 2000, “Reglamento Manejo Participativo de Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre, Gandoca Manzanillo, Sector Gandoca”. El art. 8 de dicho cuerpo normativo dispuso derogar el decreto n.°23069-MIRENEM recién mencionado y, por tanto, se ha interpretado que se restituyó el art. 6 citado supra ‒el excluyente‒. Al respecto, la Sala consideró que la derogatoria bajo análisis implicó una reducción del área del REGAMA, al quedar excluidas las áreas definidas como urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (ver sentencia n.°2009-001056, a la cual se hará referencia más adelante).

En el 2005, el Poder Ejecutivo emitió el decreto ejecutivo n.°32753 del 16 de mayo, que “Ratifica vigencia de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 7° y 8° del decreto ejecutivo que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo”. Mediante dicha normativa se dispuso lo siguiente:

Art. 1°—Ratificase la vigencia de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 7° y 8° del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206 de 29 de octubre de 1985, que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca -Manzanillo, en los términos en que fue declarado.

 

Art. 2°—Derógase los artículo 5° y 6° del Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206 de 29 de octubre de 1985. (Lo destacado no corresponde al original).

 

En este decreto se realizaron unas consideraciones previas, en las que se evidencia la voluntad del Poder Ejecutivo de reincorporar todos los terrenos ‒incluso urbanos‒ al REGAMA:

“De conformidad con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, N°7554 la reducción de las áreas silvestres protegidas pertenecientes al patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su categoría de manejo sólo puede efectuarse por Ley de la República, después de la realización de estudios técnicos que justifiquen la medida”.

 

Además, se explicó y sintetizó lo ocurrido hasta esa fecha con los límites del REGAMA y se realizaron las siguientes consideraciones:

“1°—Que de conformidad con lo estipulado en el artículo 50 de la Constitución Política, el Estado Costarricense tiene la obligación de garantizar, defender y preservar el derecho de todos los habitantes del país y de las futuras generaciones de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

    2°—Que es función del Estado velar por la conservación de los recursos naturales renovables especialmente aquellos que impliquen el bienestar y mejor desarrollo social, económico, político y ecológico de los pobladores de la región.

    3°—Que mediante Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206, de 29 de octubre de 1985, se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, partiendo de la necesidad de protección y conservación de los recursos naturales de valor único existentes en la zona, que incluye manglares, bosques, arrecifes coralinos, máxime por ser una playa de anidación de la tortuga marina Baula.

    4°—Que de conformidad con el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 y el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7317, los recursos naturales comprendidos dentro de los refugios nacionales de vida silvestre quedan bajo la competencia y manejo exclusivo de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, actualmente Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía, en virtud del artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, N°7788.

    5°—Que los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal N°7575 y sus reformas, establecieron como patrimonio natural del Estado los bosques y terrenos forestales de las reservas naturales, los cuales son inembargables e inalienables, su posesión por los particulares no causa derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible, en consecuencia no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria.

    6º—Que el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Nº6043 de fecha de 2 de marzo de 1977, publicada en La Gaceta Nº52 de 16 de marzo de 1977, estableció que dicha ley no se aplicará a las zonas marítimo terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por su legislación respectiva.

    7°—Que el Decreto de Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca - Manzanillo, N° 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206 de 29 de octubre de 1985, estableció en su artículo 6º que las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estuvieran comprendidas dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarían sometidas a las regulaciones de ese decreto.

    8°—Que posteriormente el artículo 16 del Decreto Ejecutivo N° 23069-MIRENEM, de 21 de marzo de 1994, publicado en La Gaceta N° 65 de 5 de abril de 1994, que declaró de acceso restringido de la zona de Playa Gandoca, derogó el citado artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, dejando sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas.

    9°—Que el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, de 19 de setiembre del 2000, publicado en La Gaceta N° 208, de 31 de octubre del 2000, correspondiente al Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, Sector Gandoca, derogó en su totalidad el Decreto Ejecutivo N° 23069-MlRENEM, con lo cual entró en vigencia nuevamente el artículo 6º del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG.

    10°—Que de conformidad con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 la reducción de las áreas silvestres protegidas pertenecientes al patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su categoría de manejo sólo puede efectuarse por Ley de la República, después de la realización de estudios técnicos que justifiquen la medida.

    11°—Que la derogatoria mencionada en el Considerando 9 de presente decreto, implicó una reducción del área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca - Manzanillo, contraria a lo dispuesto por el supracitado artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554, y ocasionando con ello un daño a la biodiversidad existente en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca – Manzanillo”.

 

Este instrumento normativo fue impugnado ante la Sala Constitucional. Los agravios alegados fueron los siguientes: falta de consulta al gobierno municipal en relación con modificaciones a la extensión y administración del patrimonio forestal ubicado en su jurisdicción; falta de indemnización hacia los propietarios de los terrenos expropiados e incumplimiento de los requisitos dispuestos por ley para la creación –vía decreto‒ de zonas protegidas. Tales alegatos fueron desestimados en la sentencia n.°2006-005975, en la que además de hacer un recuento histórico de la normativa acá examinada, la Sala se refirió a la normativa legal que en su momento fundamentó la conducta del Poder Ejecutivo. En lo conducente, se resolvió lo siguiente:

“VII.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas.

En el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna –y lo señala como motivo de inconstitucionalidad-, la derogatoria del Decreto 23069-MIRENEM por el Decreto 29019-MINAE pues tácitamente redujo la extensión del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, dado que éste último había ampliado los límites del Refugio.

Analizando los decretos promulgados relacionados con el Refugio Gandoca-Manzanillo, se observa como el Poder Ejecutivo ha emitido varios en procura de regular la situación del mismo. Con el objeto de aclarar la situación actual, es conveniente hacer un recuento de los relacionados con el objeto de esta acción. Tenemos en primer término el DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). El fundamento legal del decreto está concretamente en el artículo 2 de la Ley N°4465, pero especialmente en el artículo 18 de la Ley N°6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, ya derogada, pero que en aquel momento disponía:

“Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción. Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería. (…)”

El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo. Más adelante se promulgó el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha.

 

(…)

 

Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales de un área silvestre, pero sí puede extenderlos. De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales.

 

VIII.- En relación con la falta de indemnización hacia los propietarios de los terrenos expropiados y el incumplimiento de los requisitos dispuestos por Ley.

Los otros argumentos del accionante combaten la falta de indemnización a los propietarios por los terrenos expropiados y el incumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley para el establecimiento (por Decreto) de reservas forestales, áreas silvestres protegidas, etc.; asimismo impugna el alcance de las disposiciones de la Ley Forestal N° 446 y del artículo 18 de la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, los cuales sirvieron de fundamento a la emisión del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG. Sin embargo, ambos temas constituyen cuestiones de legalidad ordinaria, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria (ver entre otros los votos 2001-4530, 2002 4254, 2002-4878, 2002-5203 y 2003-3653).

 

(…)

 

IX.- Conclusión.-

El Poder Ejecutivo no tiene obligación de consultar a las Municipalidades sobre las medidas a adoptar en relación con las llamadas “zonas protegidas”, pues su competencia sobre tales zonas –como administrador-, es exclusiva. Podría hacerlo y quizás sería conveniente que recabara el criterio de aquellas, con miras a que las disposiciones relacionadas con la administración y manejo de las mismas armonicen con los intereses locales. Sin embargo, ello constituye una cuestión de oportunidad y conveniencia, que queda a discreción de ese poder. El presunto incumplimiento de los requisitos establecidos en la ley para la emisión de un decreto, así como la alegada falta de indemnización a los propietarios, son cuestiones de legalidad cuyo conocimiento no corresponde a este Tribunal, sino que deben ser conocidas y resueltas en la jurisdicción ordinaria. Por otra parte si bien el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, derogó el Decreto 23069-MIRENEM, y al hacerlo excluyó de la REGAMA las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (con lo que se produjo una disminución tácita del territorio de la REGAMA), posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005 que derogó el artículo 6° del Decreto 16614-MAG. Al hacerlo, el territorio de la reserva volvió a su situación original. Ello no solo es constitucional, sino acorde con la jurisprudencia de este Tribunal en esa materia. En virtud de lo expuesto, y de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo procedente es rechazar la acción”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

De este modo, se aprecia que en ese momento se determinó que el REGAMA estaba integrado también por las zonas urbanas en cuestión y que lo relativo a una eventual indemnización debía ser planteado y discutido en cada caso concreto en las vías ordinarias de legalidad.

Pese al referido antecedente de la Sala, mediante el decreto ejecutivo n.°34043 de 11 de setiembre de 2007, se dictó un nuevo reglamento que “Ratifica y reforma decreto que Crea Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo”. Esta normativa se emitió cuando ya estaba vigente la ley n.°7554 del 04 de octubre de 1995, que es Ley Orgánica del Ambiente, que expresamente dispone cuáles son los requisitos para la creación de las áreas protegidas, las facultades del Poder Ejecutivo al respecto y la restricción por la que la superficie de esas áreas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por ley de la república, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida. En el decreto bajo análisis se consignaron unas consideraciones previas en las que destacaron las supuestas dificultades para el desarrollo de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, pero también se enfatizó que varias de las zonas eran calificadas como humedales de importancia internacional y, además, que era imprescindible dar protección de las tortugas y animales silvestres, por lo que se procedía a ampliar el resguardo en la zona marítima. En lo conducente, esta normativa reglamentaria disponía lo siguiente:

Art. 1º-Ratifíquese el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985, publicado en La Gaceta Nº 206, del 29 de octubre de 1985; exceptuando el artículo 5º.

(…)

Art. 3º-Modifíquese el artículo 6º del Decreto Nº 16614-MAG para que se lea de la siguiente manera: "Artículo 6: Las áreas urbanas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo estén comprendidos dentro de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto. Los casos que actualmente se encuentren con procesos judiciales o administrativos denunciados por el SINAC no se verán favorecidos por esta disposición.

Art. 4º- Corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación de manera conjunta con la Municipalidad de Talamanca, la descripción de las zonas urbanas; para lo cual se les otorga un plazo improrrogable de treinta días naturales a partir de la publicación de este Decreto.

Art. 5º-Que el plan regulador para las áreas que quedan en administración municipal, debe ser sometido para visto bueno del Ministerio del Ambiente y Energía.

Art. 6º-Se establece una suspensión para el aprovechamiento maderable en todo el cantón de Talamanca, hasta tanto no se tenga los estudios técnicos que le permitan al Ministerio del Ambiente y Energía conocer las consecuencias e impacto al ambiente.

Art. 7º-Deróguese el Decreto Nº 32753 del 25 de noviembre de 2005. (Lo destacado no corresponde al original).

 

La constitucionalidad de los arts. 3, 4, 5 y 7 de este decreto fue cuestionada en el expediente n.°07-014812-0007-CO y mediante resolución n.°2009-001056, la Sala dio cuenta del ir y venir en la regulación atinente a las áreas denominadas como urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Al respecto, la Sala afirmó que han “sido incluidas y excluidas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo en varias ocasiones, por arbitrio reglamentario” y, luego de hacer recuento de lo resuelto en el año 2006, realizó las siguientes conclusiones:

“De todo lo cual se pueden derivar dos conclusiones. Por un lado, cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida . Por otro lado, la derogatoria del artículo 6° del decreto ejecutivo DE-16614, incluyendo las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo implicó un aumento del territorio del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, siendo entonces que la exclusión de dichas zonas dentro del territorio del refugio implica una reducción del territorio de este”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Al pronunciarse por el fondo, este Tribunal consideró que la normativa reglamentaria era lesiva del principio de legalidad, que exige que en ciertas materias la conducta debe provenir de una norma de rango legal y no una disposición inferior. Para el caso concreto, ello implica que la reducción de las zonas protegidas solamente se podría realizar mediante una reforma legal, con el respaldo técnico correspondiente. Asimismo, se resolvió que las normas eran inconstitucionales por implicar una abierta desprotección al medio ambiente:

“VII.- Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE.- Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del  16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria. Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obliga a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes. Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley. Así nos encontramos por ejemplo con que la creación de impuestos, la imposición de penas, la regulación de los derechos fundamentales, y –como en este caso- la reducción de los límites de una zona protectora del patrimonio forestal del Estado, son todas situaciones donde se requiere de la intervención del legislador, pues es en el debate parlamentario donde mejor se asegura la regulación de estas materias. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales. Todo lo anterior nos lleva a concluir que el mencionado artículo 3° del Decreto impugnado -que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º disminuyendo los límites del refugio en cuestión- resulta inconstitucional. De la misma forma resulta inconstitucional el artículo 7° del mismo decreto, pues, deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005, el cual ampliaba los límites del refugio en cuestión. Además, por conexidad, resultan inconstitucionales los artículos 4° y 5° del decreto en cuestión pues estos están directamente referidos a estas áreas urbanas que se están excluyendo de los límites del Refugio, uno fijando las competencias para la descripción de dichas áreas (art.4°) y otro estableciendo la competencia del MINAE para dar el visto bueno al plan regulador de dichas áreas (art.5°). En el mismo sentido debe entenderse que el artículo 1° del decreto en cuestión resulta inconstitucional en la medida en que, al ratificar el decreto original de creación del refugio, lo hace sin excepcionar el artículo 6°, pues al no hacerlo se tendría la misma situación de reducción de los límites del refugio.

 

VIII.- Conclusión.- Así entonces, procede la declaratoria de nulidad de los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad del artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 del decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985. La anterior declaratoria tiene efectos retroactivos a la entrada en vigencia del decreto y sin tomar especial consideración sobre supuestos derechos adquiridos, pues a todas luces, no es constitucionalmente posible haber adquirido derecho válido alguno dentro de un Refugio Nacional de Vida Silvestre. Lo anterior, sin perjuicio de que si alguna parte se siente perjudicada en su patrimonio acuda ante las instancias judiciales pertinentes a reclamar la respectiva responsabilidad administrativa.

 

Se anulan los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad el artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 del decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985 . Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Consta que con posterioridad a estos antecedentes se presentó el proyecto de ley de “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”. En la exposición de motivos del proyecto de ley se alude en repetidas ocasiones a las supuestas irregularidades e indebidas interpretaciones para la conformación del REGAMA y, por tanto, se impulsa la iniciativa con el propósito de atender “los reclamos de los habitantes del Caribe Sur para que se les reconozcan sus derechos”. Esta iniciativa se convirtió en ley de la República n.°9223 del 20 de marzo de 2014 y fue cuestionada y declarada parcialmente inconstitucional en la sentencia n.°2019-012745 ‒respecto de la cual versa esta gestión de desobediencia‒. A esta sentencia me referiré en concreto más adelante.

III.- Sobre la importancia ambiental de la zona

En autos no hay ninguna controversia sobre el hecho de que la zona bajo análisis demanda una profunda y decidida protección medio ambiental, pues desde su creación y luego en los demás instrumentos normativos analizados ha quedado plasmada la importancia medioambiental que representa esta zona para el territorio costarricense en lo relativo a la protección de bellezas naturales. En efecto, en todos los decretos examinados se ha puesto de manifiesto la importancia de resguardar ambientalmente la zona, debido a su gran riqueza en biodiversidad. Así, el decreto ejecutivo n.°16614 del 1° de julio de 1985, afirmó lo siguiente:

“1°—.Que la zona litoral Atlántica de Talamanca posee recursos tales como: Manglares, pantanos, bosques y arrecifes de valor único.

    2°—Que dentro de la zona se encuentra la única asociación de yolillo y orey (Raphia sp y Campnosperma panamense) que existe en nuestro país.

    3°—Que la zona mantiene poblaciones de especies en vías de extinción como: El manatí (Trichechus manatus), el cocodrilo y el caimán (Crocodilus acutus y Caimán crocodilus), la danta (Tapirus bardil) y diversas especies de monos y felinos.

    4°—Que en la franja litoral y en la zona de arrecifes existe el único banco natural de ostión de mangle (Crassastraea rhizophorae), uno de los pocos criaderos de sábalo (Megalops atlanticus) y poblaciones residentes y únicas de langosta (Panilururs argus)

    5°—Que la zona posee playas de gran potencial turístico bajo un manejo regulado.

    6°—Que es función del Estado velar por la conservación de los recursos naturales renovables, especialmente aquellos que impliquen el mejor bienestar y desarrollo social, económico, político y ecológico de los pobladores de la región”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

El decreto n.°23069 contiene las siguientes consideraciones adicionales, dando énfasis también en la protección de una gama de tortugas que se acercan a la zona:

“1°—Que mediante Decreto N° 16614-MAG se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, el cual tiene como uno de los fines la protección de los recursos renovables del área.

    2°- Que el manejo y administración de esta área protegida corresponde a la Dirección de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.

    3°—Que la colonia anidadora de tortugas marinas, baula (Dermochelys coriácea), tortuga verde (Chelonia mydas), tortuga Carey (Eretmochelys imbricata) y tortuga caguama (Caretta caretta), que desovan en Playa Gandoca, se considera como una de las más importantes del Caribe Sur.

    4°—Que la cantidad de turistas que visita el área durante la temporada de anidación de las tortugas baula, verde, carey caguama, que se da en el período comprendido entre los meses de marzo a octubre, es de considerable magnitud.

    5°—Que existen antecedentes científicos que señalan que la presencia humana asociada al uso inadecuado de luces (linternas y cámaras con flash), así como el incorrecto comportamiento durante la observación del desove puede alterar de manera significativa el comportamiento habitual de las tortugas; ya que puede interrumpirse el proceso de desove de las tortugas y así mismo durante la época de nacimiento de las crías estas pueden desorientarse durante su regreso al mar.

    6°—Es necesario regular la afluencia masiva de turistas a este Refugio durante el periodo de desove de las tortugas baula, verde, carey, caguama, con el fin de proteger dicho proceso y conservar el recurso para futuras generaciones.

    7° -Que una de las principales causas de mortalidad de tortugas adultas, se debe a su entrampamiento en redes colocadas en el paso hacia las playas de anidación o sitios de alimentación”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Luego, el decreto ejecutivo n.°29019 del 19 de setiembre de 2000, “Reglamento Manejo Participativo de Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre, Gandoca Manzanillo, Sector Gandoca, recoge las siguientes consideraciones previas:

“1º—La Constitución Política de la República de Costa Rica, establece en su numeral cincuenta que el Estado costarricense debe velar por el derecho constitucional de todo ciudadano a un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas sin comprometer las opciones de las futuras generaciones.

2º—De conformidad con el artículo 6º de la Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554, el Estado debe fomentar la participación activa y organizada de los habitantes de la República en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente, a través de instancias regionales y locales con amplia intervención de la sociedad civil, que en coordinación con las instituciones públicas y privadas fomenten un manejo racional de los recursos naturales.

3º—El artículo 101 de la Ley de Biodiversidad Nº 7788 establece que debe incentivarse la participación de la comunidad en la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica mediante la asistencia técnica y los incentivos legales correspondientes, especialmente en áreas donde haya identificado especies en peligro de extinción, endémicas o raras.

4º—El Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, fue creado mediante Decreto Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985, en consideración a los recursos naturales de valor único, incluyendo manglares, bosques, arrecifes coralinos, así como por el hecho de ser una de las pocas playas de anidación en el mundo de la tortuga marina baula.

5º—Con la ratificación por parte del Gobierno de Costa Rica de la Convención Ramsar en el año 1991, los principales humedales en dicho Refugio quedaron incluidos dentro de la lista de Humedales Ramsar de Importancia Internacional por sus particulares características biofísicas, su flora (vegetación dominante: yolillo, orey, palma real, mangle colorado, cativo, gavilán, sangrillo, cerillo, caobilla, fruta dorada, garrobo, bala de cañon, pasto de tortuga) y fauna es de gran diversidad, peces, aves, reptiles y mamíferos, corales, moluscos, crustáceos, cambute, langosta, jaiba, cangrejo de tierra, pargo, róbalo, mojarra, halcón peregrino, pelícano pardo, mono congo, pizote, mapache, martilla, tepezcuintle, guatusa, saíno, oso hormiguero, león breñero, especies endémicas (mojarra, olomina), amenazadas (iguana verde, caimán, cocodrilo, águila pescadora, mono araña, mono cara blanca, nutria, danta, chacho de monte, serafín del platanar, venado cola blanca) y en peligro de extinción (manatí, jaguar, puma, manigordo).

Adicionalmente, llegan a desovar a playas costarricenses seis especies de quelonios marinos: tortuga carey (Eretmochelys imbricata), tortuga caguama (Dermochelys caretta), tortuga lora (Lepidochelys olivacea), tortuga baula (Dermochelys coriacea), tortuga verde del Caribe (Chelonia mydas), verde del Pacífico (Chelonia agassizii), todas estas especies en situación crítica por su explotación sin control”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

El decreto ejecutivo n.°34043 de 11 de setiembre de 2007 reitera la importancia medioambiental de la zona:

“5º- La Ley Nº 7906 aprueba la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, cuyo objetivo es promover la protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de los hábitat de los cuáles dependen, basándose en los daños científicos más fidedignos disponibles y considerando las características ambientales, socioeconómicas y culturales de los países.

6º-Que mediante Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, del 1º de julio de 1985, publicado en La Gaceta Nº 206, del 29 de octubre de 1985, se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, partiendo de la necesidad de protección y conservación de los recursos naturales de valor único existentes en la zona, que incluye manglares, bosques, arrecifes coralinos, máxime por ser una playa de anidación de la tortuga marina Baula”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

No cabe duda por tanto de la importancia de la zona en cuanto a resguardo de humedales, manglares, arrecifes coralinos, flora y fauna, lo que exige una intervención decidida de parte de las autoridades competentes en la materia.

IV.- Lo resuelto por la Sala en la sentencia n.°2019-012745 

Para poder resolver las gestiones de desobediencia que acá se plantean corresponde ahora realizar una breve referencia a lo resuelto, tanto por la mayoría como por la minoría de este tribunal.

Cabe indicar ‒de previo‒ que esta Sala ha advertido que tratándose de sentencias estimatorias de acciones de inconstitucionalidad se puede encontrar un mandato hacia las autoridades competentes tanto en la parte considerativa como en la parte dispositiva. Por ejemplo, en la sentencia interlocutoria n.°2017-011404, la mayoría resolvió lo siguiente:

“I.- En la Sentencia N° 2010-2023, de las 14:54 horas, del 2 de febrero de 2010, esta Sala declaró la inconstitucionalidad del artículo 34, párrafo segundo, del Reglamento de la Carrera Docente, Decreto Ejecutivo N° 2235-E-P del 14 de febrero de 1972; y, en sus considerandos, se establecieron las consecuencias jurídicas de la decisión del fallo, con el fin de rediseñar los contenidos curriculares de la enseñanza religiosa en escuelas y colegios públicos, de acuerdo con los estudios técnicos pertinentes para darle cabida a una educación religiosa católica y otra ecuménica. Al respecto, si bien en la parte dispositiva no se da una orden expresa de cumplimiento, de la parte considerativa del voto de mayoría se desprende, de forma diáfana, que el Ministerio de Educación Pública está en la obligación de desarrollar una serie de acciones con el fin de cumplir con la ratio decidendi de esa sentencia; tan es así, que el propio Miguel Ángel Gutiérrez Rodríguez, en su condición de ministro de Educación Pública a.í., informa que mediante Resolución N° 313-MEP-2017 se resolvió integrar la Comisión Institucional de Educación Religiosa encargada de analizar, estudiar, formular, planificar, asesorar, investigar, evaluar y divulgar todos los aspectos relacionados con el currículo de la asignatura religiosa en todos los ciclos y ofertas educativas autorizadas por el Consejo Superior de Educación y que crearon un cronograma de las actividades correspondientes al proceso de implementación de las dos etapas establecidas en la sentencia: confesional y ecuménica. Sin embargo, requiere que la Sala les otorgue como plazo lo que queda de este año para ejecutar las diferentes acciones para el cumplimiento cabal del fallo. En consecuencia, siendo ello razonable y consecuente con lo resuelto, se otorga, al Ministerio de Educación Pública lo que resta del presente año para el cabal cumplimiento de lo ordenado en el citado Voto N° 2010-2023”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Sin embargo, considero que debe haber claridad jurídica sobre lo ordenado y sobre cuáles son las autoridades llamadas a darle cumplimiento. Es oportuno señalar que, en esa misma sentencia, el magistrado Rueda Leal hizo una reflexión al respecto, en la que consideró que se puede acudir a la parte considerativa de la sentencia para efectos de cumplir las órdenes emanadas en el fallo. En su voto salvado se dice lo siguiente:

“A mayor abundamiento, adviértase que las conductas sancionadas en el ordinal 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional parten del presupuesto de que la Sala haya dirigido una orden precisa a una persona determinada. Desde el punto de vista técnico de la estructura de las sentencias, las órdenes específicas se consignan en la parte dispositiva. Extraer órdenes concretas de la parte considerativa, cuyo contenido es más vasto que el de la dispositiva, implica una grave inseguridad jurídica en perjuicio de la parte recurrida, puesto que deja la concreción del contenido exacto de tales órdenes a la técnica hermenéutica que se aplique en el asunto concreto, lo cual puede variar de caso en caso. De este modo, la parte recurrida caería en una permanente incertidumbre respecto de qué debe cumplir, lo que deviene aún más serio dadas las consecuencias sancionatorias derivadas del desacato a las órdenes de la Sala.

Lo anterior no obsta que a los efectos de ejecutar las órdenes concretas en los fallos de la Sala, se pueda acudir a la parte considerativa como referencia; tampoco va en detrimento del efecto erga omnes de las sentencias de este Tribunal Constitucional, toda vez que una cosa es que un pronunciamiento abarque a todos, hayan sido partes o no, y otra cosa muy diferente es la obligación de cumplir una orden concreta”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

a.- Lo resuelto por la mayoría en la sentencia n.°2019-012745 

Los alegatos del accionante consistieron en que la ley “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” era inconstitucional, en virtud de que redujo la superficie del REGAMA excluyendo amplias porciones de terrenos que debían ser protegidos, sin cumplir con los requisitos de compensación y estudios técnicos.

Para resolver los agravios planteados, la mayoría de la Sala hizo un recuento de los antecedentes relacionados con la creación del REGAMA y los votos de la Sala dictados en la materia. Se reiteraron las líneas argumentativas en el sentido de que cualquier decisión que implique la reducción de un área silvestre protegida debe cumplir el principio de reserva legal y la decisión debe estar acompañada de un estudio científico e individualizado:

“[E]l estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que es la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente, requiere de un análisis técnico que implica un análisis individualizado, el cual debe contener como mínimo las siguientes medidas:

                 El grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente;
                 Las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente;
                 La demostración de cómo la medida que se toma, implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.

 

En síntesis, dicho estudio previo debe demostrar que la desafectación es conforme con la protección constitucional al derecho al ambiente, pues como se dijo en el voto no. 18702-2010 ‘no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito’”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Sobre el caso concreto, se explicó que el proyecto de ley fue objeto ‒en un primer momento‒ de una consulta legislativa de constitucionalidad y la Sala emitió la opinión n.°2012-013367 en la que declaró que el proyecto de ley era inconstitucional por violación al art. 50 de la Constitución Política, toda vez que estaba sustentado en un estudio incompleto que no determinaba técnica y científicamente cuál era el impacto real sobre el ambiente ‒vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo‒. Adicionalmente, en la sentencia se explica que con posterioridad a aquella consulta legislativa, se realizó un nuevo estudio y luego se aprobó la ley por parte de la Asamblea Legislativa con el propósito de redefinir los límites del REGAMA, pero no se tenía claridad sobre cuál era el impacto de esa decisión:

“Ahora bien, quedando establecido que la ley que se analiza, al redefinir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que hace en realidad es una reducción del área del refugio, conviene preguntarse si la ley es clara al indicar CUANTO es esa reducción? La respuesta es no, la ley no es clara al indicar cuánto es el área que se reduce del Refugio. Para saber entonces, cuánto es el área que se reduce, como la ley no lo indica, esta Sala acude al “Informe técnico” mencionado. Según dicho informe, se tiene que:

 

-La reducción implica un área total de 406.52 hectáreas, de las cuales 205.97 hectáreas corresponden a cobertura de bosque (folio 24 del informe), siendo que de ellas 17 hectáreas están dentro de la zona marítimo terrestre, según el informe de la Procuraduría.

 

Lo cual nos lleva a entender, en el mismo sentido en que lo expresó la Procuraduría General de la República en la vista, que de la totalidad del área que se reduce, aproximadamente la mitad es bosque. Al respecto, en la prueba solicitada, la Procuraduría General de la República informa que, resulta evidente la falta de sustento técnico para fundamentar la desafectación de la zona boscosa”.

 

La Sala continuó con el análisis del estudio técnico que pretendió justificar la legitimidad de la ley. Para tales efectos, se cotejaron los informes aportados al expediente. En primer lugar, la Procuraduría General de la República (PGR) cuestionó lo siguiente:

“[N]o se justifica adecuadamente la exclusión de 406,32 hectáreas de la Llanura Costera Cocles-Manzanillo que se ordena. Asimismo, no se explica las razones por las que no se excluyeron únicamente los cuadrantes urbanos, sino, además, 188 hectáreas con cobertura de bosque, que quedan excluidas del Patrimonio Natural del Estado, ni forman parte de la Zona Marítimo Terrestre”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Mientras que, de su parte, las autoridades del SINAC informaron:

“[L]as 188 hectáreas que menciona la Procuraduría General de la República no constituyen un boque compacto, sino estructuras forestales de tipo bosque que, en su mayoría, se encuentran en propiedad privada”.

 

Al contrastar los alegatos, la Sala encontró una contradicción entre la supuesta finalidad de la norma: “desafectar” bienes privados que pertenecen a los pobladores. Se consideró que en el caso de que se trate de bienes privados, no tendría razón de ser la desafectación. Además, se advirtió que del expediente no se lograba acreditar que el área en mención estuviera efectivamente conformada por terrenos de naturaleza privada:

“[L]a explicación que da la directora ejecutiva resulta insuficiente para descartar la objeción externada por la Procuraduría General de la República, pues del estudio del expediente legislativo y la prueba aportada a los autos, no logra demostrarse fehacientemente que el área antes mencionada efectivamente esté conformada por terrenos de naturaleza privada, ya que, de ser así, no habría razón alguna para que dichos terrenos fueran sometidos a una desafectación. Así, cabe recordar que los únicos terrenos que podrían ser desafectados son aquellos que son catalogados como bienes de dominio público, de ahí que hay una contradicción lógica cuando se sostiene que se trata de inmuebles de naturaleza privada que deben ser desafectados, tal y como lo afirma la autoridad recurrida en su informe. El anterior razonamiento se refuerza con base en lo que preceptúa el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley n.° 7554 de 4 octubre de 1995”.  (Lo destacado no corresponde al original).  

 

Y, además, se agregó:

“[L]as propiedades privadas no son parte del refugio -si las hubiese-, de ahí que resulta un contrasentido el desafectar áreas que son privadas. Estaríamos, pues, ante la existencia de una Ley irracional”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

A continuación, se puede encontrar el núcleo de las argumentaciones de la mayoría de la Sala, entre las que se destaca el señalamiento sobre la debilidad en el estudio, pues no se descarta que la desafectación de los terrenos ‒los cuadrantes que no sean urbanos‒ vaya o no a provocar un daño al medio ambiente, por lo que en caso de duda se debía privilegiar el resguardo del medio ambiente y considerar las hectáreas definidas por la PGR en su informe como parte del refugio: 

“Ergo, si bien hay un informe técnico que justifica la promulgación de la Ley, lo cierto es que dicho estudio no logra descartar que la desafectación de los terrenos no vaya a provocar un daño al medio ambiente -lo no referente a los cuadrantes urbanos-. Desde una perspectiva lógica y acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), lo procedente era disponer únicamente la desafectación de los terrenos que conforman los pueblos que se ubican en la zona -pueblos originarios u otros asentamientos de población- o, eventualmente, excluir otras áreas de dominio público, siempre y cuando se acreditara que no se provocaría una afectación al medio ambiente y se diera la respectiva compensación. En ese sentido, tal y como se externó líneas atrás, no hay claridad sobre los terrenos que contienen bosque -si son parte del Patrimonio Natural del Estado o terrenos privados afectos a las limitaciones que prevé el ordenamiento jurídico ambiental, en cuyo caso era innecesaria la desafectación-, y que la Ley desafectó.  O una de dos: si trata de bienes privados sujetos a las limitaciones ambientales previstas por la legislación, la desafectación está demás; si se trata de un bien dominio público, la desafectación es insuficiente, porque no hay certeza sobre el no deterioro del ambiente y no se da la respectiva compensación del área. Ante esta duda razonable, lo que corresponde es aplicar el principio de in dubio pro natura, por lo que debe de considerarse a las 188 hectáreas como parte del refugio -bien demanial-, por lo que resulta improcedente su exclusión sin la respectiva compensación. Todo lo anterior, sin lugar a duda, resulta contrario de lo previsto por esta Sala en su jurisprudencia, de ahí que la norma legal impugnada resulte inconstitucional”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

De seguido, la mayoría de la Sala realizó un matiz –que no puede perderse de vista– en razón de la protección al derecho a la propiedad privada, y afirmó que “si hay terrenos privados dentro de esas 188 hectáreas, no es posible, a tenor de lo dispuesto en el numeral 45 constitucional y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, vulnerar el derecho de propiedad de sus propietarios”. Partiendo de lo anterior, se explicó que era razonable la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos ‒pueblos originarios o personas que incluso estaban ahí antes de que se creara el refugio‒, pero sí se determinó que la norma era inconstitucional respecto de las hectáreas de bosque, por lo que se explicó que correspondía ordenarle al SINAC que procediera a delimitar el área mencionada y, a continuación, habría dos posibilidades: una, que se tratara de bienes demaniales, en cuyo caso el Estado a través del SINAC debía emprender las acciones correspondientes en su defensa; la segunda, que se tratara de bienes privados, en cuyo caso procedería imponer las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente. La sentencia dice lo siguiente:

“Por otra parte, hay que aclarar que, de conformidad con la información que consta en el expediente, tanto legislativo como el judicial, no toda la normativa legal que se impugna es contraria al Derecho de la Constitución, toda vez que sí resulta procedente la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos -pueblos originarios o personas que incluso estaban ahí antes de que se creara el refugio-, por lo que no tendría sentido hacer una declaratoria de inconstitucionalidad de toda la normativa. Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa -188 hectáreas-, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el área antes mencionada. En el caso que se determine de que se trata de bienes de dominio público -no bienes de dominio privado-, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Tal y como se concluye del análisis de esa sentencia, se dispone que se proceda a delimitar los territorios comprendidos en la zona boscosa ‒188 hectáreas‒ y luego determinar si se trata de bienes públicos o privados. Entonces, estimo que la parte dispositiva de la sentencia debe entenderse ligada con la parte considerativa recién enfatizada. La orden de la Sala fue la siguiente:

“Por mayoría se declara con lugar la acción, anulando la Ley impugnada, n.°9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. Esta declaratoria de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Respecto de otros territorios, la acción fue desestimada, por cuanto no se constató que hubiera una lesión o amenaza a su protección medio ambiental:

“[N]o se presentó prueba de que la ley per se afectara humedales o violara el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre. Indica la Procuraduría que la ley impugnada no contempla ninguna disposición relativa a la Zona Marítimo Terrestre, por lo tanto, no se puede quebrantar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, ni tampoco se puede interpretar que, los terrenos excluidos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo por la Ley n°9223 que se encuentren ubicados en la franja de doscientos metros de ancho a lo largo del litoral, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, así como las áreas ocupadas por los manglares y esteros (zona pública), y la franja de ciento cincuenta metros contigua a éstos (zona restringida), entre otros bienes, quedaron desafectados del régimen especial que cobija la zona marítimo terrestre. Por ello, sin que se prejuzgue sobre el fondo de lo planteado, en cuanto a estos alegatos, procede desestimar el examen de estos alegatos en esta acción por cuanto, ya se determinó la inconstitucionalidad anterior”.

 

b.- Lo resuelto por la minoría en la sentencia n.°2019-012745 

La minoría de la Sala ‒integrada por la magistrada López Hernández y los magistrados Salazar Alvarado y Araya García‒ salvó el voto y consideró que la normativa impugnada no era inconstitucional, pues a su juicio se encontraba un justo balance respecto de la protección de los bienes en conflicto:

“La condición histórica de los asentamientos urbanos en la región, reconocida por el Estado desde en el propio decreto de creación, las particularidades de todo el actuar estatal en relación con la zona específica -incluyendo las intervenciones anteriores de este Tribunal- y las conclusiones y criterios técnicos, en los que se ha apoyado la decisión legislativa, permiten sostener, desde nuestra perspectiva, la legitimidad constitucional del balance realizado por el legislador respecto de los distintos derechos constitucionales en conflicto. No se incumple tampoco con lo estatuido en el Convenio 169 de la OIT ni las obligaciones contenidas en la normativa internacional vigente en Costa Rica sobre la protección de las zonas de manglares y -desde esa perspectiva- nada obsta para que las autoridades estatales competentes, cumplan con su poder-deber, y ejecuten las acciones necesarias para para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en la zona protegida, de conformidad con lo establecido en nuestro ordenamiento”.

 

En el voto de minoría se estimó que toda la zona ‒incluidos los territorios al amparo del régimen de protección del REGAMA, las zonas urbanas y los terrenos aledaños demarcados por la ley impugnada‒ están exhaustivamente controlados en relación con las actividades permitidas por el decreto ejecutivo 34946-MINAE ‒todavía vigente‒, que puso en vigor un plan de manejo en la zona bajo análisis. Se consideró, en ese sentido, que había una suficiente protección en favor de las diversas zonas, aun y cuando quedaran excluidas del refugio:

“En particular, y en lo referido a la existencia de “zonas boscosas” que supuestamente quedarían huérfanas de protección ambiental, el informe rendido por la SINAC a petición de la Sala como prueba para mejor proveer, explica que las posibles zonas boscosas excluidas por la ley, no han perdido y no podrían perder su régimen de protección, pues –en tanto se trate de bosques según la definición de la Ley Forestal- quedan amparados por sus normas protectoras, aún cuando se lleguen a encontrar incluso en terrenos privados. Igualmente, se afirma que los arrecifes de las zonas costeras no van a sufrir con la medida, más deterioro del que actualmente sufren, porque su afectación se genera con los materiales que aportan los ríos desde zonas tierra adentro. También se afirma que las dos zonas de manglares que han quedado excluidas del refugio tampoco sufren de forma relevante en su régimen de protección porque continúan plenamente amparados por las obligaciones internacionales para su defensa y protección, las cuáles han sido aceptadas por Costa Rica en las convenciones internacionales relativas a la materia y que por ende no sufrirán cambios cualitativos”.

 

A la luz de esas argumentaciones, se estimó que no se había configurado ninguna lesión constitucional al derecho contenido en el art. 50 de la Constitución Política, pues el equilibro ecológico no había sufrido menoscabo con las disposiciones de la ley impugnada, la cual tampoco infringe las obligaciones internacionales aceptadas por nuestro país en el tema de los humedales y zonas de manglar.

V.- Gestiones posteriores e informes que constan en el expediente

A continuación se hace un breve recuento de la información que consta en el expediente a efecto de posteriormente poder sustentar mis propias conclusiones.

1.- Informes de cumplimiento de febrero de 2021

En el año 2021 se apersonó ante la Sala el servidor Andrés Alvarado Ramírez, asesor legal del SINAC e informó lo siguiente:

“[S]e adjunta el informe titulado “Identificación y delimitación de la cobertura boscosa en una sección del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca-Manzanillo”, elaborado por funcionarios del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

 

Este informe identifica y define los territorios comprendidos en la zona boscosa que habían sido contemplados en le ley impugnada N°9223, estimándose que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo a la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas).

 

Por otro lado, otras 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana; estos terrenos están caracterizados por distribuciones diamétricas, de especies y de área basal heterogéneas, que si bien, de forma visual dan una apariencia boscosa, a la hora de realizar las mediciones de acuerdo con la metodología, los valores obtenidos no permiten clasificarlas como tales.

Lo anterior se traduce en que estas áreas usualmente poseen unos pocos árboles de gran tamaño, con muy pocos individuos en el sub-dosel, o por el contrario la mayoría de los individuos pertenecen a la misma clase diamétrica. En otros casos existen una concentración de muchos individuos en pocas clases diamétricas. A pesar de la apariencia boscosa, hay características que limitan la definición de estos sectores dentro del concepto legal de bosque.

Se indica además que el cumplimiento de la sentencia 2019-012745 se ha llevado a cabo de forma conjunta con la Procuraduría General de la República. Con respecto a las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público, la Procuraduría General de la República, con apoyo del SINAC, está analizando los antecedentes de dominio para identificar las titulaciones llevadas a cabo y proceder con las declaratorias de lesividad correspondientes”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

A tales efectos, se aportó el oficio n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 de 7 de noviembre de 2020, suscrito por el Ing. Olman Mena Valverde, en su condición de analista forestal y dirigido al Departamento Información y Regulación Territorial del SINAC, titulado “Traslado de informe sobre Identificación y delimitación de la cobertura boscosa en una sección del Refugio de Vida Silvestre Mixto-Gandoca Manzanillo” y los anexos correspondientes. 

 

En dicho informe se puede apreciar la metodología de trabajo, los funcionarios que participaron, la explicación del trabajo de campo llevado a cabo y demás detalles.

Al respecto, se acreditó que se diseñó un plan de trabajo para pretender dar cumplimiento a lo ordenado por la Sala en la sentencia bajo análisis:

“[S]e encarga al SINAC la delimitación del área boscosa cuya exclusión fue declarada inconstitucional. Mediante oficio SINAC-DE-187, la Directora del SINAC conforma un equipo técnico para analizar la sentencia y elaborar un plan de trabajo para su atención. El análisis y el Plan de Acción, son presentados en el oficio SINAC-IRT-099-2020. En la ilustración 1 se muestra las diferentes fases y responsables del dicho Plan de Trabajo. El objetivo de este trabajo es completar la actividad de la fase I del Plan de Trabajo citado”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Entonces, la fase 1 consistía en clasificar y certificar las áreas de bosque. Se explica, en consecuencia, que este informe es el cumplimiento de esa primera etapa de delimitación, tal y como se desprende de la siguiente imagen:

 

En el citado documento se incluyen unas conclusiones preliminares sobre las características del área con cobertura forestal:

“Análisis de la cobertura de bosque en el estrato bajo estudio.

Debe indicarse que el primer hallazgo, fue la particularidad del uso de suelo en la zona de estudio. Este uso de suelo está caracterizado por la preservación de los árboles grandes y medianos del dosel superior, pero al mismo tiempo un fuerte manejo e intervención en la vegetación debajo de este dosel superior. Este manejo tiene como consecuencia que confluyen dos condiciones completamente diferentes en el sitio, desde el punto de vista de la estructura vertical de la vegetación.

La primera condición estaría caracterizada por un dosel superior, compuesto por árboles de porte grande a mediano (DAP > 20cm) y de altura igual o mayor a 5 m. La segunda condición estaría dada por el sub-dosel o la vegetación inmediatamente debajo de estos árboles. Dicha vegetación corresponde en su mayor parte a un ambiente fuertemente manejado e intervenido por actividades

humanas tales como agricultura, residencial, turístico entre otros. La característica principal de dicho ambiente, es que la vegetación del dosel inferior ha sido manejada de forma que ya no conserva su condición original.

La consecuencia de lo anterior es que, al observar una fotografía aérea de la zona y analizar cobertura y densidad de copas, se puede llegar la conclusión de que el sitio se encuentra dominado por cobertura forestal. Sin embargo, debajo del dosel principal se oculta un uso de suelo completamente diferente, que no es compatible con la definición de bosque establecida en la Ley Forestal y su Reglamento.

La condición arriba citada, dificultó la delimitación de áreas homogéneas de bosque, pues usualmente las áreas de mayor densidad arbórea coincidentes con bosque, se encontraban en zonas marginales para las actividades que se identificaron en la zona (agrícola, vivienda, ornamental).

Es por esta razón que el análisis de sensores remotos, permitió a través de índice NDVI, la identificación de estas áreas continuas de bosque. Tanto la relación entre el NDVI y los datos de campo, así como la validación de exactitud, permiten establecer de forma satisfactoria la más probable distribución de las áreas de bosque en la zona de estudio”.

 

Las conclusiones del informe fueron las siguientes:

“El área denominada como Zona 1 del Decreto de Zonificación del REGAMA (conocido como “Llanura Costera Cocles-Manzanillo”), presenta un uso de suelo muy particular, en el cual predomina la cobertura arbolada y boscosa (233.65 hectáreas). Sin embargo, esta cobertura no cumple en buena parte de la superficie de esta zona, con la definición de “bosque” estipulada en la Ley Forestal 7575 y su Reglamento. De acuerdo a las mediciones realizadas, se estima que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo a la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas). Por otro lado, otras 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana. Estos terrenos están caracterizados por distribuciones diamétricas, de especies y de área basal heterogéneas, que si bien, de forma visual dan una apariencia boscosa, a la hora de realizar las mediciones de acuerdo a la metodología, los valores obtenidos no permiten clasificarlas como tales. Lo anterior se traduce en que estas áreas usualmente poseen unos pocos árboles de gran tamaño, con muy pocos individuos en el sub-dosel, o por el contrario la mayoría de los individuos pertenecen a la misma clase diamétrica. En otros casos existen una concentración de muchos individuos en pocas clases diamétricas. A pesar de la apariencia boscosa, hay características que limitan la definición de estos sectores dentro del concepto legal de bosque”.

 

 

 Finalmente, el estudio contiene las recomendaciones siguientes:

Los resultados de este informe, están delimitados por lo instruido en el voto 2019-012745 de la Sala Constitucional y por lo tanto se concentran en la delimitación de las zonas de bosque. Sin embargo, se recomienda considerar la información del Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) en el análisis de lo dispuesto por la Sala para dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia, así como para determinar el nuevo límite de la zona del estudio. Adicionalmente se recomienda tomar en cuenta los levantamientos de Patrimonio Natural del Estado que actualmente se encuentra realizando el Área de Conservación Amistad Pacífico en toda la Zona Marítimo Terrestre de la zona. Insumos que podrían ser útiles para determinar cobertura (como por ejemplo un estudio retrospectivo de cobertura de suelo con fotografías aéreas del Instituto Geográfico Nacional), no son de gran ayuda en este caso, ya que solamente pueden identificar la cobertura de copas. Como se ha demostrado en este informe, para la zona de estudio, existen grandes diferencias entre lo observado a nivel de cobertura de copas y a nivel del sub-dosel, por lo que su utilidad sería mayor si se utiliza en complemento a otra información histórica del mismo período, que permita asegurar la existencia de cobertura boscosa”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Como se aprecia de esta documentación, se constata que el SINAC llevó a cabo un amplio estudio de campo para delimitar el área en los terrenos que presuntamente se consideraban boscosos.

Asimismo, se diseñó una ruta de trabajo que consistía en que, con posterioridad, se debía hacer un estudio del dominio de estos terrenos:

El cronograma de trabajo sería el siguiente:

Nótese que las etapas sucesivas dependían de una valoración posterior de los terrenos bajo examen ‒estudio de antecedentes de las fincas inscritas‒.

El referido informe fue valorado por la magistrada instructora designada en ese momento, mediante resolución de las 15:29 hrs. de 15 de febrero de 2021, en la cual se resolvió lo siguiente:

“Visto el memorial suscrito por el representante del Sistema Nacional de Areas de Conservación, presentado el 12 de febrero del 2021, donde detalla la forma en que se ha dado cumplimiento a lo ordenado por la Sala en la sentencia de fondo de esta acción, incluyendo un informe amplio de cumplimiento, se resuelve: Se toma nota de lo informado, sigue atento este Tribunal Constitucional a las acciones subsiguientes, agréguese a sus antecedentes y archívese el expediente”.

 

Sin embargo, es en este punto donde estimo que ciertamente no se puede afirmar que la sentencia haya sido cumplida a cabalidad y por eso salvo parcialmente el voto. En ese sentido, cabe citar de nuevo las recomendaciones de ese informe:

 

“Los resultados de este informe, están delimitados por lo instruido en el voto 2019-012745 de la Sala Constitucional y por lo tanto se concentran en la delimitación de las zonas de bosque. Sin embargo, se recomienda considerar la información del Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) en el análisis de lo dispuesto por la Sala para dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia, así como para determinar el nuevo límite de la zona del estudio. Adicionalmente se recomienda tomar en cuenta los levantamientos de Patrimonio Natural del Estado que actualmente se encuentra realizando el Área de Conservación Amistad Pacífico en toda la Zona Marítimo Terrestre de la zona. Insumos que podrían ser útiles para determinar cobertura (como por ejemplo un estudio retrospectivo de cobertura de suelo con fotografías aéreas del Instituto Geográfico Nacional), no son de gran ayuda en este caso, ya que solamente pueden identificar la cobertura de copas. Como se ha demostrado en este informe, para la zona de estudio, existen grandes diferencias entre lo observado a nivel de cobertura de copas y a nivel del sub-dosel, por lo que su utilidad sería mayor si se utiliza en complemento a otra información histórica del mismo período, que permita asegurar la existencia de cobertura boscosa”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Es decir, de la letra misma del documento se deriva que los funcionarios eran conscientes de que faltaba una fase más para dar el cumplimiento a la sentencia y eso es lo que a mi juicio se echa de menos. En efecto, falta la delimitación del área, sobre la base de ese informe n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 SINAC. Lo anterior, bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia.

 

 

 

 

2.- Gestión de desobediencia de marzo de 2023

El accionante presentó una gestión de desobediencia en la que aportó copia del informe n.°SINAC-SE-PPC-320-2017 remitido por el master Juan Carlos Villegas Arguedas, jefe a.i. del Departamento de Prevención, Control y Protección de la Secretaría ejecutiva del SINAC, dirigido al director Área de Conservación Amistad-Caribe, en el cual dio cuenta de que “el mapeo y certificación del PNE en los terrenos demaniales de la ZMT entre Pta. Cocles y Pta. Uva podría estar incompleto, por lo que se sugiere una revisión más detallada del sector” y además que “la indefinición adecuada del PNE potencia los ilícitos de cambio de uso del suelo y la tala ilegal”.

No obstante, esa gestión de desobediencia fue desestimada por el magistrado instructor del expediente, mediante resolución de las 15:57 hrs. del 31 de marzo de 2023.

3.- Gestión de desobediencia de enero de 2024

En enero de 2024 el accionante volvió a presentar una segunda gestión de desobediencia. Al respecto, argumentó lo siguiente:

“De previo al fallo constitucional del 10 de julio de 2019, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emitió la resolución No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017, mediante la cual trasladó de manera inconstitucional, y en franco desacato del artículo 50 de nuestra Constitución Política el Patrimonio Natural del Estado ubicado en la zona marítimo del Cantón de Talamanca a la administración de la Municipalidad de Talamanca para un plan regulador costero y su consecuente desarrollo.

(…)

Los recurridos, en la resolución No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017, no solo entregaron bajo administración municipal el Patrimonio Natural del Estado ubicado dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), sino que adicionalmente autorizaron el fraccionamiento, y lo más grave, la reducción del bosque ubicado dentro de los límites del REGAMA. Con esta acción inconstitucional tácitamente se modificaron los límites del REGAMA según los 25 planos enlistados en el oficio DU-434-2023 de fecha 02 de octubre de 2023. Igualmente se ha fraccionado y reducido todo el bosque costero ubicado en la zona marítimo terrestre mediante permisos de uso de suelo emitidos por el Concejo Municipal de Talamanca desde el año 2012 al 2019.

4.- Adicionalmente, la resolución No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017, permitió a la Municipalidad de Talamanca autorizar el desarrollo inmobiliario en toda la zona 1 del REGAMA pese a tratarse de un área silvestre protegida desde su creación en el año 1985.

5.- Básicamente la resolución No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017, dejó sin efecto los alcances de la resolución de la Sala Constitucional No. 2019-12745 del 10 de julio de 2019, permitiendo de facto y contra normativa constitucional, a la Municipalidad de Talamanca autorizar el desarrollo de proyectos urbanísticos dentro del Patrimonio Natural del Estado ubicado tanto en la zona marítimo terrestre del litoral del Cantón de Talamanca como dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre afectando humedales de categoría Ramsar y sitios de anidación de tortugas marinas

(…)

Reiteramos que desde el 30 de junio de 2017 el Ingeniero Edwin Cyrus Cyrus, en su condición de Director del Área de Conservación Amistad Caribe ACLAC emitió el oficio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, certificando la Delimitación del Patrimonio Natural del Estado del sector costero de Talamanca, información remitida a la Municipalidad de Talamanca como insumo para la propuesta del plan regulador costero. Posteriormente, el 28 de noviembre del 2017, mediante oficio SINAC-SE-PPC-320-2017, denominado “Informe análisis situacional sobre eventuales ilícitos y otros aspectos en el sector costero entre Pta. Cocles y Pta. Uva, Talamanca de Limón”, se encontraron graves inconsistencias, inexactitudes y omisiones en los insumos utilizados en el Proyecto del plan regulador costero, los cuales aparentemente no fueron informados a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental SETENA por parte del M.Sc. Juan Carlos Villegas Arguedas, Jefe a.i. Departamento Prevención, Protección y Control de la Secretaria Ejecutiva del SINAC induciendo a un lamentable error a la SETENA”.

 

En relación con esta gestión ‒y varias posteriores de otras personas‒, corresponde advertir que, si bien muchos de los alegatos planteados por el accionante son sumamente relevantes y ameritan toda la atención de las autoridades competentes en la materia, lo cierto es que no guardan relación con el incumplimiento de la sentencia de este expediente. El propio actor reconoce que se trata de un oficio posterior al dictado de esta sentencia. Refiere hechos nuevos que no cabe ser invocados en una gestión de desobediencia de una sentencia de control de constitucionalidad en la que se giró una orden puntual de recuperar el patrimonio público. En efecto, no procede investigar hechos novedosos como el presunto traslado irregular de terrenos a la administración de la Municipalidad de Talamanca para un plan regulador costero y su consecuente desarrollo; las supuestas autorizaciones para realizar un fraccionamiento; la posibilidad dada a la Municipalidad de Talamanca para autorizar el desarrollo inmobiliario en toda la zona 1 del REGAMA; y el desarrollo de proyectos urbanísticos dentro del patrimonio natural del Estado, ubicado tanto en la zona marítimo terrestre del litoral del Cantón de Talamanca como dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre, afectando humedales de categoría Ramsar y sitios de anidación de tortugas marinas. Tampoco correspondería valorar en este proceso el insumo técnico utilizado para autorizar el Plan Regulador Costero a lo largo del litoral del Cantón de Talamanca.

Reitero que las denuncias sobre estos hechos tienen toda la importancia del caso, pero no corresponden ser examinadas en un proceso de control de constitucionalidad, máxime que se acusan conductas de 2017 y actuaciones posteriores ‒la legitimidad de una serie de permisos y conductas administrativas‒ que no guardan relación directa con lo ordenado por la Sala. 

4.- Gestión de desobediencia de marzo de 2024

En esta gestión el actor cuestiona ahora sí la desobediencia de la sentencia n.°2019-12745:

“a.- La Sala Constitucional, en el voto No.2019-12745 del 10 de julio del 2019, resolvió la acción de inconstitucionalidad promovida en contra de la Ley 9223, que redujo la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), anulándola “únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa“ (expediente 14-19174-0007-CO).

b.- En el voto citado, la Sala ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), ‘que proceda dentro del plazo de doce meses, contados a partir de la publicación íntegra de éste pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada’.

c.- El fallo constitucional también ordena que, una vez realizada tal delimitación, el SINAC en conjunto con la Procuraduría General de la República, deberán ejercer las acciones legales correspondientes defensa del Patrimonio Natural del Estado.

Habiendo transcurrido 3 años desde la firmeza de la sentencia No.2019-12745 del 10 de julio del 2019, solicito se prevenga a los recurridos”.

 

5.- Gestión de desobediencia de abril de 2024

En esta nueva gestión el accionante vuelve a hacer referencia a la denuncia sobre los oficios del año 2017 y acusa lo siguiente:

“El REGAMA está pasando por una verdadera situación de emergencia debido a la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017, suscrita por el Ing Edwin Cyrus Cyrus, debido a que los funcionarios del ACLAC están literalmente aplicando la ley 9223 al amparo de la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017.

La prueba más contundente de la improcedencia de la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017, la encontramos en el oficio SINAC-SE-PPC-320-2017 de fecha 28 de noviembre, 2017, dirigido al Señor Edwin Cyrus Cyrus, en su condición de Director Área de Conservación Amistad-Caribe ACLAC denominado Informe análisis situacional sobre eventuales ilícitos y otros aspectos en el sector costero entre Pta. Cocles y Pta. Uva, Talamanca de Limón.

Le ruego muy respetuosamente, que ordene a la Procuraduría General de la Republica detener el cambio de uso de suelo que se está dando en contra del voto No. 2019-12745 del 10 de julio de 2019 que anuló la Ley No. 9223 en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa mediante la respectiva rotulación de los boques lo cual debería ser una labor rutinaria de los funcionarios del ACLAC”.

 

6.- Gestiones de mayo de 2024

En mayo de 2024 el accionante aportó copias de las denuncias incoadas ante el propio Ministro del Ambiente, en las que requirió:

“[D]ar inicio, abrir proceso con su respectivo expediente administrativo, y consecuentemente realizar formalmente una exhaustiva investigación, sobre la presunta violación del Patrimonio Natural del Estado ubicado en la zona marítima terrestre del Cantón de Talamanca ante el Acuerdo N° 6 del Acta N°009-2021 de la Sesión Extraordinaria 05-2021 del 03 de diciembre de 2021 adoptado por el Consejo Regional Ambiental del Área de Conservación Amistad Caribe (CORAC)”.

 

Las pretensiones fueron las siguientes:

“1.- Que se abra el respectivo expediente administrativo en contra de todas las personas que desde el 2017 hasta la fecha han participado como integrantes del Consejo Regional Ambiental del Área de Conservación Amistad Caribe (CORAC) para determinar quienes de ellas participaron con su voto y accionar votando por otorgar terrenos del Estado que forman parte del bosque previo a 2017, a terceros apoyados en la Ley 9223, que fue derogada por la Sala Constitucional. 2.- Que se abra el respectivo expediente administrativo en contra de todas las personas que desde el 2017 hasta la fecha han participado como integrantes de ACLAC para determinar quiénes de ellos participaron con su voto y accionar autorizando fraccionamientos para otorgar terrenos del Estado que forman parte del bosque previo a 2017, a terceros apoyados en la Ley 9223, que fue derogada por la Sala Constitucional. 3.- Que se cumpla con la solicitud de Consulta Legal obligatoria ante la Procuraduría General de la República, por tratarse de bienes en los que esa Procuraduría está obligada a velar, sobre la debida interpretación de la ley 9223, al haberse derogado por Sentencia erga omnes de la Sala Constitución, y se cumpla con el oficio DAA-OFI-1552-2022 suscrito por la Procuradora Susana Fallas Cubero que indica que la ley 9223 estaba compuesta de un solo artículo el cual fue derogado. 4. Le solicitamos muy respetuosamente, mientras tanto este asunto e investigación administrativa no sea resuelta, se emita una veda en todo el Cantón de Talamanca. 5.- Solicitamos se nombre una comisión investigadora comandada por funcionarios ajenos al SINAC, de ser posible”.

 

Asimismo, se volvió a acusar la desobediencia de la sentencia ante esta Sala, al realizar las siguientes denuncias:

“El REGAMA está pasando por una verdadera situación de emergencia debido a la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017, suscrita por el Ing Edwin Cyrus Cyrus, debido a que los funcionarios del ACLAC están literalmente aplicando la ley 9223 al amparo de la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011- 2017, del 30 de junio del 2017 La prueba más contundente de la improcedencia de la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017, la encontramos en el oficio SINAC-SE-PPC-320-2017 de fecha 28 de noviembre, 2017, dirigido al Señor Edwin Cyrus Cyrus, en su condición de Director Área de Conservación Amistad-Caribe ACLAC denominado Informe análisis situacional sobre eventuales ilícitos y otros aspectos en el sector costero entre Pta. Cocles y Pta. Uva, Talamanca de Limón. Le ruego muy respetuosamente, que ordene a la Procuraduría General de la Republica detener el cambio de uso de suelo que se está dando en contra del voto No. 2019-12745 del 10 de julio de 2019 que anuló la Ley No. 9223 en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa mediante la respectiva rotulación de los boques lo cual debería ser una labor rutinaria de los funcionarios del ACLAC”.

 

Como evidencia, se aportó copia de la resolución administrativa n.°011-2024-ACLAC-SLT de las 14:20 hrs. del 12 de abril de 2024 ‒objeto de amplias discusiones a nivel de la opinión pública, administrativa y penal‒ mediante la cual se aprobó “la corta y aprovechamiento de 29 árboles solicitados en pie los cuales el solicitante requiere para reducir el riesgo de la seguridad; con un volumen de 61,46 m3, en terrenos de uso en regeneración sin cobertura boscosa, bajo la modalidad de inventario forestal a nombre de la persona jurídica denominada Plaza Manzanillo S.A.”.

El 30 de mayo de 2024 el accionante volvió a presentar una gestión aduciendo la desobediencia de la sentencia.

7.- Gestiones de junio de 2024

El 14 de junio de 2024 el accionante aportó copia de la denuncia penal planteada ante el Ministerio Público y una queja contra la Fiscalía Agrario Ambiental.

8.- Audiencia por desobediencia

Mediante resolución de las 12:16 hrs. de 26 de junio de 2024 se dio trámite a esta gestión de desobediencia.

9.- Informe de la PGR

La PGR informó que al interno del SINAC se identificó y delimitó la zona boscosa en el área excluida por la ley 9223 (denominada como zona 1 según decreto 34946) y se emitió un informe bajo oficio ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del 7 de noviembre de 2020 ‒el informe técnico al que se hizo referencia previamente‒, que contiene el informe de campo referente a la delimitación de la cobertura boscosa en la llanura Cocles-Manzanillo. Explica que se conformó una comisión técnica con varios profesionales y se estableció un plan de acción con varias etapas, a saber: la clasificación y certificación de áreas de bosque a cargo del equipo del SINAC, la precisión sobre el estatus legal de los terrenos inscritos en el área de bosque determinada, la inscripción a nombre del Estado de los terrenos que carezcan de esta, la emisión de un nuevo decreto con los nuevos límites del refugio. La primera propuesta técnica para la clasificación de las áreas se elaboró en el informe n.°SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril de 2023 ‒ remisión de la propuesta final de la delimitación del REGAMA”‒. Sin embargo, dicha propuesta no fue aprobada. Lo anterior con el agravante de que la zona en cuestión quedó excluida del Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo.

En otro orden de ideas, agrega que en la acción de inconstitucionalidad n.°24-001899-0007-CO se cuestionó la constitucionalidad del Plan General de Manejo del REGAMA, el Plan Regulador Costero Talamanca -Distrito Cahuita- y la Directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía.

Finalmente, afirma que al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) se le remitió el listado de 137 inmuebles inscritos e identificados por el SINAC en áreas de cobertura boscosa (oficios SINAC-SE-IRT-211-2020 y SINAC-SE-IRT-015-2021), segregados de la finca 39050 del Partido de Limón y traspasados a particulares por el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) con posterioridad a la creación del REGAMA en 1985. Lo anterior, con el propósito de que se procediera con la respectiva declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por ese Instituto. Por oficio PGR-OFI-152-2024 se solicitó a ese Instituto informar del estado de las lesividades interpuestas.

10.- Informe del Director Ejecutivo a.i. del SINAC

Al respecto, manifestó lo siguiente:

“En resumen: Tanto el SINAC, como la PGR cumplieron con lo ordenado por la Sala en tiempo y forma, al delimitar el “área boscosa” objeto de la disposición, y determinar el régimen de propiedad de los terrenos incluidos dentro de tales áreas. Cumplidas las disposiciones del voto No 2019-012745, ninguna de las entidades intervinientes reporta haber encontrado bienes de dominio público (no bienes de dominio privado), en el área con “cobertura boscosa” desafectada por la Ley 9223. Por lo tanto, los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril, 2014. No existe ninguna modificación posterior que haya sido emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

11.- Informe del Ministro de Ambiente y Energía en su doble condición de Presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación del SINAC

En primer lugar, afirma que la certificación de PNE de 2017 emitida por la Dirección del Áreas de Conservación Amistad Caribe no tienen ninguna declaratoria de inconstitucionalidad, en virtud de no estar incluida dentro del voto constitucional n.°2019-12745; es decir, la Certificación del Patrimonio Natural del Estado del año 2017 no estuvo incluida en el dimensionamiento de la Sala y no fue objeto de discusión en dicho proceso, y por ello no puede alegarse por parte del señor Levy un incumplimiento de la sentencia n.°2019-12745, respecto de un acto administrativo que no formó parte del expediente constitucional. 

Luego hace una relación de los antecedentes del caso concreto, tanto normativos como jurisprudenciales.

Sobre la presunta desobediencia, expone que la PGR se basa en un plan de trabajo que no se culminó, porque dependía de los hallazgos en el sentido de si se trataban bienes de propiedad estatal o de posesión ilegítima:

“Este Plan de Trabajo, está siendo utilizado por la Procuraduría General, para justificar un “incumplimiento” de la sentencia, lo cual no es correcto. Pues de los hechos expuestos que se están demostrando, se establece claramente que las siguientes Fases del equipo de trabajo de SINAC dependían de los hallazgos que permiten determinar con certeza que se trataba de un bosque en propiedad estatal o en posesión ilegítima”.

 

Agrega que, llegado a este punto, se determina que hay un giro de los acontecimientos:

“Como resultado del análisis de la delimitación (ver conclusión en la página 23 del Informe), se arriban a varias conclusiones preliminares, y es ahí donde la situación o hechos dan un giro en cuanto a su avance a la Fase siguiente y despeja las dudas que tenía la Procuradora Fallas (…)

Las 188,52 hectáreas indicadas por la PGR, no eran exactas ni el número correcto ni corresponde a 100% de bosque -según la Ley Forestal-, ni las logran ubicar como tierras públicas.

La evaluación dentro del RNVS-GM, se tiene que el entorno inmediato está dominado por áreas con diversos tipos de uso: áreas de apariencia boscosa, zonas de uso habitacional, zona de uso turístico, áreas de uso agrícola/agropecuario y la línea litoral de costa en el costado norte.

c. El estudio se enfocó en la unidad geográfica conocida como la “Llanura Cocles-Manzanillo” identificada como la zona “Z1”.

d. En la Zona 1, conocida como “Llanura Costera Cocles-Manzanillo”, predomina la cobertura arbolada y boscosa (233.65 hectáreas). Sin embargo, esta cobertura no cumple en buena parte con la definición de “bosque” estipulada en la Ley Forestal 7575 y su Reglamento. Se estima que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo con la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas). Es decir, 109,5 menos 20.1 de la ZMT, da un total aproximado de 89,4 hectáreas en el área de la Llanura. Otras, 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana y a pesar de la apariencia boscosa, hay características que limitan la definición de estos sectores dentro del concepto legal de bosque.

e. El Informe recomienda, profundizar los estudios para una mayor precisión con consultar el Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) y tomar en cuenta los levantamientos de Patrimonio Natural del Estado que actualmente se encuentra realizando el Área de Conservación Amista Caribe en toda la Zona Marítimo Terrestre de la zona, el cual se estima entrega en el mes de agosto de 2024.

f. Las “áreas boscosas” encontradas en este primer avance concluyeron que el “área boscosa” era de 89.4 hectáreas y no las 188 hectáreas indicadas por la Procuradora Susana Fallas. Los listados de las fincas estaban en manos de la PGR desde el febrero del año 2020, y con la simple verificación en el Registro Nacional consultando la matricula de la finca se podía comprobar los antecedentes de dominio, un ejemplo de ello es el caso de la Finca 7-44652, que indica en su antecedente proceder de la Finca 7-39050, finca madre de donde se derivó el Proyecto de Titulación Limón. Para poder avanzar a la Fase II, se requería determinar el estatus legal de los terrenos con área de bosque identificada en forma preliminar. En consecuencia, luego del Informe rendido, los hallazgos de propiedades con “áreas boscosas”, conforme a los listados de fincas que se entregaron a la Procuradora Fallas, correspondían a fincas privadas con matrícula registral del Registro Público; es decir, son no se ubicaron fincas baldías, sin inscribir, en posesión o estatales que pudieran reclamarse como Patrimonio Natural del Estado. Este Informe del SINAC despejaba la duda de la PGR, sobre a quién pertenecían las propiedades identificadas, las cuales están fuera de los límites del REGAMA.

Resulta importante aclarar, que la finca No. 7- 39050 del Partido de Limón es la finca madre del Proyecto de Titulación de Limón BIRF-2764, de la cual se derivaron las 137 fincas privadas, que es lo que hoy la Procuraduría reclama al INDER como los terrenos “boscosos” identificados por el SINAC, los cuales están fuera del REGAMA. La prueba documental DAA-OFI-370-2022 del 07 de marzo, 2022 emitida por la Procuradora Susana Fallas y dirigida al Presidente Ejecutivo del INDER, es la prueba que confirma que la inacción en el cumplimiento del Voto Constitucional no provine del MINAE, pues la Procuraduría duró el plazo de casi 3 años en requerir estos terrenos, pues al parecer la nota enviada no fue atendida en aquel momento; y es hasta el año 2024 que se procede a dar ese impulso de oficio a la gestión ante el INDER”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

A partir de lo anterior, el ministro concluye que no han incumplido la sentencia de la Sala, pues los terrenos analizados responden a áreas que están en inmuebles privados y, a su juicio, no procede ninguna actuación administrativa posterior:

“De conformidad con lo indicado en el Voto Constitucional y la información suministrada por el SINAC del “área boscosa” que se ha estudiado, se determina que se trata de terrenos privados fuera de los límites del Refugio; en consecuencia, no resulta procedente realizar gestiones para su expropiación ni incorporación al Refugio, por lo tanto, no se requiere ninguna nueva generación de límites del REGAMA, toda vez que la propiedad privada forestal, es legalmente posible su existencia, como lo dispone la Ley Forestal, y puede estar ubicada fuera de Áreas Silvestres Protegidas y no formar parte del Patrimonio Natural del Estado. (…)  La disposición de la Sala era definir la posible existencia de áreas boscosas estatales que pudieran conformar el Patrimonio Natural del Estado en esas 188,52 hectáreas. Ya se determinó con Hechos Probados, que las 188,52 hectáreas no son terrenos estatales, pues son terrenos privados ubicados fuera de los límites del REGAMA, siendo prácticamente los terrenos titulados por el INDER”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Asimismo, dice:

“En la Fase II, los hallazgos de propiedades boscosas, conforme a los listados de fincas que se entregaron a la PGR correspondían a fincas privadas con matrícula registral del Registro Público; es decir, son propiedades privadas, pues no se ubicaron fincas baldías, sin inscribir, en posesión o estatales que pudieran reclamarse como Patrimonio Natural del Estado”.

 

Es importante destacar que también afirma:

“La propiedad privada forestal puede formar parte de un Refugio o puede estar fuera de sus linderos y no es obligación de la Ley, ser declarada como Patrimonio Natural del Estado, ya que estas propiedades forestales pueden permanecer en manos privadas, siendo regulado su aprovechamiento por los artículos 19 y 20 de Ley Forestal No. 7575”.

 

Finalmente, en lo relativo al informe al que apela la PGR, concluye:

“Apela el señor Procurador a un documento de trabajo interno, bajo el oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril del 2023, que tiene carácter de “propuesta borrador”, mediante la cual, estimables funcionarios hacen una interpretación de lo dispuesto por la sentencia 2019- 012745 y sugieren, con base en dicha interpretación, una posible delimitación del RNVS-GM en forma preliminar y antes de poderse precisar con mayor certeza el “área boscosa” en propiedad estatal. Es por ello, que la “propuesta borrador” no resulta aplicable pues no corresponde a lo ordenado por la sentencia, ya que como hemos visto en abundancia, la sentencia no menciona en ningún momento que áreas privadas deban ser reincorporadas o anexadas al Refugio ni mucho menos ordena la formulación de Decretos Ejecutivos con nuevos límites, en sustitución a aquellos establecidos por Ley”.(Lo destacado no corresponde al original).

 

Solicita desestimar la gestión.

12.- Informe del Presidente Ejecutivo del INDER

Dicha autoridad niega la desobediencia atribuida:

“El Inder recibió un oficio de la PGR en el que solicitaba se iniciaran 137 procesos de lesividad de una serie de fincas que en la década de los años 90 habían sido segregadas y tituladas por el Inder a partir de la finca del Partido de Limón con número de folio real 39050, sin embargo, la Institución considera que la PGR no lleva razón al indicar que conforme al voto 2019-012745 se genera un vicio de nulidad en dichos actos de titulación.

 

3. El Inder no ha recibido de la PGR ningún estudio geográfico que demuestre que la finca 7-39050-000 que perteneció al Inder de 1988 al 2008 fuera creada dentro de los límites del Refugio Gandoca Manzanillo dentro de sus límites originales o que estuvieran vigentes al momento de la creación de dicha finca y sus segregaciones. (…)

 

En este caso, el Inder, no considera que exista ningún vicio de nulidad en las titulaciones, ya que, fueron realizadas en cumplimiento de la normativa vigente en ese momento y mediante los procedimientos establecidos y, nunca, fueron objetadas por la autoridad de protección ambiental que fungía en ese momento, por lo que, en aplicación de los artículos 3 y 5 del Decreto Ejecutivo N°18220 son válidas y están apegadas a Derecho.

El Inder no está obligado, ni puede ser obligado por la PGR, a considerar que existe un vicio de su nulidad en sus actos y, por tanto, a iniciar proceso para declarar nulos sus propios actos positivos”.

 

13.- Segundo informe de la PGR

En este segundo informe de ampliación, la PGR cuestiona lo informado por el INDER. A su juicio, los 50 inmuebles segregados por el IDA de la finca n.°7-39050, enlistados en el oficio DAA-OFI-370-2022 se ubicaban en el REGAMA según consta en los visados o en las notas de los planos utilizados en las mismas segregaciones. Por esa razón, no se comparten las objeciones del INDER en cuanto a que no les corresponde recuperar las tierras del REGAMA que se inscribieron a nombre de particulares como consecuencia de actos administrativos de ese instituto, ni hacerse responsables de los mismos.

VI.- Mi resolución sobre la gestión de desobediencia

A partir del análisis de los antecedentes, se advierte que esta Sala no declaró la inconstitucionalidad de la totalidad de la ley n.°9223, “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, sino únicamente en lo relativo a 188 hectáreas de cobertura forestal en las que había duda sobre la titularidad de los inmuebles y, por lo tanto, la mayoría de la Sala dispuso delimitar y luego ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.

A mi juicio ‒pese a que no integré la Sala cuando se resolvió este asunto‒ la parte dispositiva de la sentencia no puede verse separada de su parte considerativa, la cual dejó muy clara su voluntad en el siguiente sentido:

“Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa -188 hectáreas-, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el área antes mencionada. En el caso que se determine de que se trata de bienes de dominio público -no bienes de dominio privado-, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Es decir, la voluntad de la Sala no fue incorporar automáticamente estos terrenos al REGAMA, sino delimitarlos y ponderar en cada caso su situación concreta, de modo que si se trataba de terrenos públicos procedía la “la defensa del patrimonio público” y, si eran privados, correspondía imponer las limitaciones de interés social para la protección del medio ambiente. No podría ahora la Sala a través de una gestión posterior cambiar la voluntad allí expresada. Es verdad que, de conformidad con el art. 12 de la LJC, en los procesos de ejecución de sentencia se pueden dictar adiciones o aclaraciones oficiosas para dar un cabal cumplimiento al fallo, pero reitero que una medida de ese tipo no puede trastocar la voluntad de lo resuelto en su oportunidad.

Tómese en cuenta que tanto mayoría como minoría coincidieron en la necesidad de resguardar las zonas urbanas ‒por voluntad del propio legislador‒ procurando un sano equilibrio ente los derechos de los poseedores históricos de la zona y la protección ambiental. El quid de la cuestión está en esas 188 hectáreas de cobertura boscosa ‒así declarado o detectado para el momento de la estimatoria de la sentencia‒ que no estaba clarificado como una zona urbana, que supuestamente era área de bosque y que sufrió una desafectación. Estos concretos terrenos eran los que debían delimitarse producto de la sentencia de este expediente.

Ahora bien, reitero que la parte dispositiva no puede verse desligada de la parte considerativa y ni siquiera una gestión de adición y aclaración para dar cabal cumplimiento al fallo podría trastocar la ratio de lo decidido.

a.- Sobre el cumplimiento de la delimitación y la recuperación del patrimonio público

Conforme a los elementos tenidos a la vista, se concluye que las propias autoridades del SINAC ‒en informe rendido a la Sala oficiosamente en el mes de febrero del año 2021‒ indicaron que era necesario completar la información de su estudio para culminar con la delimitación ordenada por la Sala. Por su importancia, se transcribe de nuevo el siguiente pasaje de ese informe:

 “Los resultados de este informe, están delimitados por lo instruido en el voto 2019-012745 de la Sala Constitucional y por lo tanto se concentran en la delimitación de las zonas de bosque. Sin embargo, se recomienda considerar la información del Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) en el análisis de lo dispuesto por la Sala para dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia, así como para determinar el nuevo límite de la zona del estudio. Adicionalmente se recomienda tomar en cuenta los levantamientos de Patrimonio Natural del Estado que actualmente se encuentra realizando el Área de Conservación Amistad Pacífico en toda la Zona Marítimo Terrestre de la zona. Insumos que podrían ser útiles para determinar cobertura (como por ejemplo un estudio retrospectivo de cobertura de suelo con fotografías aéreas del Instituto Geográfico Nacional), no son de gran ayuda en este caso, ya que solamente pueden identificar la cobertura de copas. Como se ha demostrado en este informe, para la zona de estudio, existen grandes diferencias entre lo observado a nivel de cobertura de copas y a nivel del sub-dosel, por lo que su utilidad sería mayor si se utiliza en complemento a otra información histórica del mismo período, que permita asegurar la existencia de cobertura boscosa”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

A la letra de ese documento se deriva que los funcionarios eran conscientes de que faltaba una fase más para dar cabal cumplimiento a esa primera orden que se deriva de la sentencia y eso es lo que según mi parecer se echa de menos. En efecto, falta la delimitación del área, realizado sobre la base de ese informe n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 SINAC. Lo anterior, bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia.

Ahora bien, considero necesario precisar que en la sentencia bajo examen nada se dijo de posibles expropiaciones o juicios de lesividad sobre terrenos privados, por lo que no es una consecuencia directa de la sentencia. Sin embargo, ello no quiere decir que el Estado pueda valorar que, debido a la delimitación realizada, cuyo documento formal está pendiente, y que se encontraron áreas calificadas como bosque, pueda decidir realizar las gestiones de expropiación correspondientes para incorporarlas al refugio. Recuérdese que la motivación del proyecto de ley fue procurar un adecuado equilibrio entre los pobladores históricos de la zona y la protección al medio ambiente mediante la creación de un refugio. Por tanto, nada impide para que, una vez delimitadas las áreas de bosque, y levantado formalmente el documento pertinente, se determine la necesidad ineludible de incorporarlos al refugio como un mecanismo imprescindible para el resguardo del medio ambiente, no solo porque eventualmente no se trata de poseedores históricos de la localidad ‒ratio de la ley‒ sino porque, aun y cuando sean poseedores y habitantes tradicionales de la comunidad costera, corresponde incoar un proceso de expropiación en razón de la presencia de bosques o humedales de ineludible protección. Ciertamente esa determinación no se deriva de la sentencia que se examina, pero de llegar a considerarse que ello es necesario para resguardar el equilibrio de la zona, el Estado deberá realizar las valoraciones que correspondan en beneficio del interés público, la protección del medio ambiente sano y el resguardo de las bellezas naturales (arts. 6, 50 y 89 de la Constitución Política).

De otra parte, es preciso advertir que no corresponde aplicar en este caso la sentencia n.°1994-1763, que fue un recurso de amparo en el que se ordenó lo siguiente:

“Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se dejan sin efecto las adjudicaciones de parcelas autorizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario sobre los terrenos de la Finca Salinas II (comprendidos en el área declarada por el Decreto Ejecutivo número 17023-MAG como Zona Protectora Tivives), que hubiesen sido acordadas en el lapso que se extiende desde el seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, hasta el mes de abril de este año, sin perjuicio de aquellos beneficiarios cuyo terreno haya sido adjudicado con anterioridad a la primera de las fechas señaladas. Se condena a los correcurridos al pago de los daños y perjuicios causados y a las costas del recurso, los que se liquidarán, en su caso, en la vía de ejecución de lo contencioso administrativo”.

 

En efecto, el objeto de ese proceso fue justamente impugnar el programa de adjudicación de parcelas en terrenos que estaban comprendidos dentro de la Zona Protectora Tivives. En cambio, acá el cuestionamiento y la orden de la Sala se ciñó a regularizar unas hectáreas de bosque que no estaban claramente delimitadas y, por tanto, no tenían definida su situación jurídica; pero la Sala estimó que la norma ‒Ley de Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur‒ no era inconstitucional en su totalidad, pues dejó incólumes los terrenos privados ‒incluso si fueron titulados por el INDER‒.

b.- Sobre el cumplimiento de la imposición de limitaciones de interés social

Adicionalmente, procede dictar una adición y aclaración del por tanto de la sentencia para dar cabal cumplimiento a lo resuelto en el sentido expuesto en la parte considerativa de la sentencia (art. 12 de la LJC). Es decir, que, en lo que atañe a los derechos de propiedad privada, lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente.

Como ya se dijo supra, es una zona de un altísimo valor ambiental que debe tener una adecuada y decidida protección y vigilancia ambiental. Luego de realizar esta aclaración de la parte dispositiva de la sentencia, correspondería continuar con la instrucción de este proceso a fin de determinar con datos concretos cuáles son las medidas de protección que se han impuesto a los terrenos privados con cobertura forestal para protegerlos de forma apropiada.

Al respecto, de la prueba aportada se tiene que con el afán de dar cumplimiento a una serie de órdenes de la Contraloría General de la República se procedió a dictar el plan general de manejo del REGAMA, pero este plan no contempla la protección sobre las hectáreas que fueron desafectadas con la ley, pues dispone lo siguiente:

“Dada la necesidad y el carácter prioritario de cumplir con las diferentes disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República en cuanto a la oficialización del plan general de manejo del RNVS- GM, se acuerda continuar con la publicación del presente documento, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la ley N° 9223 exceptuando el área dispuesta en el voto N° 012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional. De conformidad a lo anterior, el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Esto apunta ‒es apenas un indicio‒ a que no hay un plan general de manejo que vele adecuadamente por las zonas que fueron desafectadas con la ley n.°9223, es decir, luce que tampoco se impusieron las limitaciones de interés ambiental para resguardar las propiedades privadas aledañas al refugio y que tenían importante cobertura forestal o son verdaderamente bosque en los términos de la Ley Forestal.

En conclusión, considero que la resolución bajo análisis ofrecía dos rutas a seguir: primero la fase de delimitación del área ‒que no ha concluido formalmente‒ y, sobre la base de ese documento, determinar la ruta a seguir; la segunda etapa de la resolución implicaba no dejar los terrenos boscosos de áreas privadas sin unas apropiadas limitaciones para proteger el medio ambiente. Esto es lo que correspondería adicionar a la parte dispositiva de la sentencia y, en ese sentido, dejo expuesto mi voto salvado.

VII.- Aspectos que corresponden ser residenciados en otros procesos

En la acción de inconstitucionalidad n.°24-001899-0007-CO se conoce de la constitucionalidad del Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, el Plan Regulador Costero Talamanca- Distrito Cahuita (Reglamento de zonificación), y la directriz ministerial 009-2023.

Además, debo enfatizar que hay aspectos acá expuestos y denunciados por el accionante que no tienen relación con la ejecución de esta sentencia, al menos en lo nuclear, a saber: la posible invasión a la zona marítimo terrestre ‒que como se sabe su naturaleza es pública e inalienable‒; la concesión de supuestos permisos de construcción dentro de la zona restringida de la zona marítimo terrestre; la legitimidad en el otorgamiento de permisos de tala de árboles en zona restringida; la eventual lesión al plan de manejo o la calidad misma de este plan de manejo en un refugio de vida silvestre de naturaleza mixta; la eventual amenaza a humedales ubicados en la zona marítima terrestre del cantón de Talamanca; la exclusión de los humedales del litoral del cantón de Talamanca dentro de la Zonificación del Plan Regulador Costero y la regularidad constitucional del referido plan regulador. Es evidente que todos estos reproches tienen una enorme importancia y deben ser investigados en beneficio y resguardo del medio ambiente. Sin embargo, considero que no hay estricta relación entre estos y el cumplimiento de la sentencia dictada en este expediente.

Adicionalmente, es mi criterio que la regularidad de unos “50 inmuebles segregados por el IDA de la finca n.°7-39050, enlistados en el oficio DAA-OFI-370-2022” ‒según informe de la PGR‒ no forma parte del objeto de análisis de esta sentencia, pero es verdad que eso se debe investigar en las vías ordinarias de legalidad.

VIII.- CONCLUSIÓN

Corolario de las consideraciones realizadas, acojo la gestión por mis propias razones sólo en lo relativo a la delimitación del área, sobre la base de lo informado a esta Sala mediante el oficio n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del SINAC, bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia; ordeno adicionar la parte dispositiva de la sentencia n.°2019-012745 a fin de que se entienda que el SINAC debe proceder en el término de un mes contado a partir de la notificación de esta sentencia a elaborar un inventario de los terrenos privados en los que se encuentran áreas de bosque en las zonas aledañas al REGAMA y procedan de forma inmediata a imponer y llevar un control de las limitaciones de interés social que en derecho corresponda; respecto de este punto, ordeno continuar con la instrucción del proceso para determinar qué medidas se han adoptado hasta esta fecha.

 

 

Anamari Garro V.

 

 

 



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SCIJ de Hacienda
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Constitutional Chamber

Resolution No. 26300 - 2024

Date of Resolution: September 10, 2024 at 13:10

Case File: 14-019174-0007-CO

Drafted by: Alexandra Alvarado Paniagua

Type of Matter: Unconstitutionality Action

Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER

Ruling with Dissenting Vote

Ruling with Separate Note

Related Rulings

Content of Interest:

Strategic Topics: Environmental, Political Constitution

Type of Content: Majority Vote

Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL

Topic: ENVIRONMENT

Sub-topics:

NOT APPLICABLE.

ENVIRONMENT. DELIMITATION OF A PROTECTED AREA. GANDOCA-MANZANILLO.
Case File: 14-019174-0007-CO
Ruling: 026300-24 of September 10, 2024
Type of Matter: Unconstitutionality Action
Challenged Provision: Law No. 9223 of 03/10/2014. Recognition of the Rights of the Inhabitants of the South Caribbean
Dispositive part: By majority, the petition filed is granted. Consequently: 1) the non-compliance with ruling no. 2019-012745 of 12:10 hours of July 10, 2019 is declared, and David Chavarría Morales and Franz Tattenbach Capra, in their respective capacities as director of the National System of Conservation Areas and minister of Environment and Energy, or those who hold those positions, are ordered to arrange what is necessary, coordinate what is pertinent, and take the corresponding measures within the scope of their respective powers, so that, immediately, said resolution is complied with; 2) David Chavarría Morales and Franz Tattenbach Capra, in their respective capacities as director of the National System of Conservation Areas and minister of Environment and Energy, or those who hold those positions, are ordered to submit monthly reports to this case file regarding compliance with what is ordered herein; 3) Iván Vinicio Vincenti Rojas, in his capacity as Attorney General of the Republic, or whoever holds that position, is ordered to arrange what is necessary, coordinate what is pertinent, and take the corresponding measures within the scope of his powers, so that, once SINAC delimits the corresponding area, in conjunction with that institution, the pertinent legal actions are exercised in defense of the public domain (patrimonio público); 4) David Chavarría Morales and Franz Tattenbach Capra, in their respective capacities as director of the National System of Conservation Areas and minister of Environment and Energy, as well as Iván Vinicio Vincenti Rojas, in his capacity as Attorney General of the Republic, or those who hold those positions, are warned that in case of non-compliance with what is ordered herein, they may be prosecuted for the crime of disobedience to authority regulated in article 314 of the Criminal Code, which imposes "...imprisonment of six months to three years, to anyone who does not comply or does not ensure compliance, in all its aspects, with the order issued by a judicial body or by a public official in the exercise of their functions, provided that it has been communicated personally, except if it concerns one's own detention"; 5) in all other respects, the petition is denied; 6) the personal notification of this resolution is ordered to David Chavarría Morales, Franz Tattenbach Capra and Iván Vinicio Vincenti Rojas, in their order director of the National System of Conservation Areas, minister of Environment and Energy and Attorney General of the Republic, or whoever occupies those positions in their place. Magistrates Rueda Leal and Araya García append separate notes. Magistrate Alvarado Paniagua provides additional reasons. Magistrate Garro Vargas partially upholds the petition for her own reasons, only regarding the delimitation of the area, based on what was informed to this Chamber through official letter No. ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of the National System of Conservation Areas (SINAC), under the understanding that such delimitation requires the survey in a formal document in which the perimeter, location, and which area is public and which is not are determined, in which case, if State lands are found, compliance with the ruling is to continue; furthermore, she orders the addition to the operative part of ruling No. 2019-012745 so that it is understood that SINAC must proceed - once the formal delimitation in the stated terms is completed - to prepare an inventory of the private lands on which forested areas are located in the areas surrounding the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge and immediately proceed to impose and maintain control of the legally applicable restrictions. Magistrate Salazar Alvarado dissents and reiterates that only the necessary actions should be taken to reclaim for the State the lands that have been illegitimately occupied in the protected areas in accordance with the law, as he maintained together with Magistrate Hernández López and Magistrate Araya García, in Ruling No. 2019-12745 of 12:10 hours of July 10, 2019.

CO12/24

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Citations of Legislation and Doctrine
Text of the resolution

*14-019174-0007-CO*

Case: 14-019174-0007-CO

Res. No. 2024026300

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours ten minutes of the tenth of September of two thousand twenty-four.

Petition of non-compliance in an unconstitutionality action filed by MARCO LEVI VIRGO, in his capacity as President with powers of General Attorney-in-Fact of the DEVELOPMENT ASSOCIATION FOR ECOLOGY, for the purpose of having LAW NUMBER 9223 OF MARCH 10, 2014 declared unconstitutional, considering it contrary to articles 7, 11 and 50 of the Political Constitution, to Article 6 of Convention 169 of the ILO, as well as to the pro natura, precautionary, and non-regression principles in environmental matters.

Whereas:

1.- By resolution number 2019-012745 of 12:10 hours of July 10, 2019, this unconstitutionality action was resolved as follows: “1) By majority, the action is upheld, annulling the challenged Law, No. 9223 'Recognition of the rights of the inhabitants of the South Caribbean' only with respect to the territories comprised in the forested area (zona boscosa), in accordance with the provisions of the Attorney General's Office in its reports. By virtue of the foregoing, the National System of Conservation Areas is ordered to proceed, within a period of twelve months, counted from the full publication of this pronouncement in the Judicial Bulletin, to delimit the aforementioned area and, in conjunction with the Attorney General's Office, to exercise the corresponding legal actions in defense of the public domain. This declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect to the date of validity of the provision, all without prejudice to rights acquired in good faith. 2) Magistrate Cruz Castro appends a note. 3) Magistrates Hernández López, Salazar Alvarado, and Araya García dissent and dismiss the action; however, they indicate that the State is obligated to exercise the necessary actions to reclaim lands that are illegally occupied in protected areas as indicated by law. 4) This ruling shall be reported in the Official Gazette La Gaceta and published in full in the Judicial Bulletin. Notify the petitioner, the President of the Legislative Assembly or whoever holds that position, the Attorney General's Office, and all intervenors.- "

2.- By brief submitted at 10:35 hours of January 15, 2024, signed by the petitioner, MARCO LEVY VIRGO, states that he files a petition of non-compliance with resolution No. 2019-1245 of July 10, 2019, indicating in summary that: Prior to the constitutional ruling, the National System of Conservation Areas (SINAC) issued resolution No. 11-2017 SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017, through which it unconstitutionally and in flagrant disregard of article 50 of our Political Constitution transferred the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) located in the maritime zone of the canton of Talamanca for a coastal regulatory plan (plan regulador costero) and its subsequent development. Thus, they not only placed under municipal administration the Natural Heritage of the State located within the limits of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA), but also additionally authorized the subdivision (fraccionamiento) and, most seriously, the reduction of the forest located within the limits of the REGAMA. Additionally, it allowed the Municipality of Talamanca to authorize real estate development throughout zone 1 of the REGAMA despite it being a protected wilderness area (área silvestre protegida), thereby essentially nullifying the resolution of the Constitutional Chamber, allowing de facto and against constitutional regulations the Municipality of Talamanca to authorize the development of urban projects within the natural heritage of the State, affecting Ramsar category wetlands and sea turtle nesting sites. Requests that non-compliance with resolution No. 2019-12745 be declared and the immediate suspension of resolution No. 11-2017 SINAC be ordered. The previous petition is reiterated by briefs of March 22, 2024, May 14, 2024, and May 31, 2024.

3.- By brief submitted at 10:05 hours of January 31, 2024, CAROL INGRID MEEDS appears, in her capacity as ecologist, indicating that based on article 71 of the Law of Constitutional Jurisdiction she supports the petition of non-compliance with resolution No. 2019-1245 of July 10, 2019 based on several factual and legal considerations, in summary that: The respondents, specifically SINAC, in resolution No. 11-2017 SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017, placed under municipal administration the natural heritage of the State located within the limits of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge and authorized the subdivision and the reduction of the forest located within such refuge. With this, the refuge limits were tacitly modified according to the 25 maps listed in official letter DU-434-2023 of October 2, 2023. Likewise, the entire coastal forest located in the Maritime Terrestrial Zone has been subdivided and reduced by means of land-use (uso de suelo) permits issued by the Municipal Council of Talamanca from 2012 to 2019. Additionally, said SINAC resolution allowed the Municipality of Talamanca to authorize real estate development throughout zone 1 of the refuge despite it being a protected wilderness area since its creation in 1985. Basically, said SINAC resolution nullified the scope of Constitutional Chamber resolution No. 2019-12745, allowing the Municipality of Talamanca to authorize the development of urban projects within the natural heritage of the State located both in the Maritime Terrestrial Zone of the coastline (litoral) of the canton of Talamanca and within the limits of the refuge, affecting Ramsar category wetlands and sea turtle nesting sites. The substantial, verifiable, and specific harm stems from the negligence and omission of the State in not implementing adequate management measures aimed at the safeguarding and protection of a protected wilderness area such as the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge and the Natural Heritage of the State located in the Maritime Terrestrial Zone of the canton of Talamanca, as established by articles 13 and 14 of the Ley Forestal. Requests that non-compliance with resolution No. 2019-12745 be declared and the immediate suspension of resolution No. 11-2017 SINAC be ordered. Points out official letter SINAC-ACLAC-DRFVS-PVS-099-2023 of November 7, 2023 signed by SINAC regarding the nesting of a green sea turtle within the limits of resolution No. 11-2017 as a flagrant violation of constitutional article 50. All these statements are reiterated by brief submitted on January 31, 2024 by PHILIPPE REMI KAREL, in his capacity as a concerned neighbor, who also requests that non-compliance with resolution No. 2019-12745 be declared.

4.- By resolution of 12:16 hours of June 26, 2024, the investigating magistrate ordered: 1) To grant a hearing on the non-compliance petition to the representative of the National System of Conservation Areas, to the representative of the Attorney General's Office; and 2) To request a report from the Mayor and the President of the Municipal Council of the Municipality of Talamanca.

5.- Regarding the previous hearing, by brief submitted on July 4, 2024, IVAN VINICIO VICENTI ROJAS, in his capacity as Attorney General of the Republic, reports in summary that: Based on that order, the National System of Conservation Areas identified and delimited the forested area in the area excluded by Law 9223 (designated as zone 1 according to decree 34946), issued a report under official letter ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of November 7, 2020, which contains the field report referring to the delimitation of the forest cover (cobertura boscosa) in the Cocles-Manzanillo plain, without defining the lands that make up the Natural Heritage of the State of the entire REGAMA, and in which it reached the following conclusions: "The area designated as Zone 1 of the REGAMA Zoning Decree (known as the 'Cocles-Manzanillo Coastal Plain'), presents a very particular land use, in which wooded and forested cover (233.65 hectares) predominates. However, this cover does not meet, in a large part of the surface of this zone, the definition of 'forest' stipulated in the Ley Forestal 7575 and its Regulations. According to the measurements carried out, it is estimated that there are up to 109.5 hectares that would be classified as forest according to Law 7575. It must be taken into account that a portion of these forest zones is located within the Maritime Terrestrial Zone of the study area (this surface is estimated at 20.1 hectares). On the other hand, another 114.5 hectares could be classified as heavily intervened forest lands, in combination with agricultural, ornamental species and human occupation (.). In turn, and for the purpose of drafting a new decree that would incorporate what was ordered by this Chamber in Ruling 2019-12745, SINAC formed a commission made up of different professionals and detailed an action plan that contemplated the following 4 phases. According to report SINAC-ACLAC-OR-138-2023, of April 11, 2023, from the Commission formed to establish the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category, the technical proposal was submitted as the basis for the draft Decree of the Limits of the REGAMA, to the Vice Minister of Environment and Energy. It thus proposes the boundaries (derroteros) of the polygons identified as forest areas that must be reincorporated into the refuge, establishes a new delimitation of said Protected Wilderness Area and identifies seven forest blocks that were removed from protection (desafectados) by Law 9223, adjusted to the concept of forest of the Ley Forestal No. 7575 (art. 3 subsection d), and takes into account criteria such as connectivity, structure, composition, and functionality of the protected ecosystems of the protected wilderness area. Even though the efforts described by the Commission in charge of providing the technical inputs for the drafting of the Decree defining the limits of the REGAMA were made, the proposal of official letter SINAC-ACLAC-OR-138-2023 has not been approved and, consequently, at this time there is no regulatory definition or updated formal delimitation of the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. The PGR has insisted that this requirement is indispensable for the adequate defense of the Natural Heritage of the State and compliance with Ruling 12745-2019 of this Chamber. The National Council of Conservation Areas, the competent body for approving the plans of the Protected Wilderness Areas (Law 7888, article 25 subsection 5), through resolution 044 of February 28, 2022, published in Gazette 39 of February 258, 2022, corresponding to the executive summary of the Management Plan of the Gandoca Manzanillo Mixed Wildlife Refuge, resolved that the geographic area reflected in this management plan does not represent the total limits of the protected wilderness area. Thus, when issuing its Management Plan, it was based on the Certification of Natural Heritage of the State No. SINAC-ACLAC-DRPNE- C-011-2017 of June 30, 2017, and, without there being technical reasons that prevented an update, omitted to incorporate the criterion contained in official letter ACTo- DRFVS-EPMF-363-2020 of November 7, 2020 (delimitation of the forested area), as well as the document called 'Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime Terrestrial Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca' of June 13, 2021. Therefore, with Resolution 044 of February 28, 2022 of CONAC, it is undeniable that regarding the REGAMA General Management Plan, its function is distorted as a planning instrument that guides the management of a protected wilderness area, towards the fulfillment of its long-term conservation objectives, and that serves as a basis for the development of other planning and regulation instruments, firstly, due to the non-existent delimitation of the total geographic area of the REGAMA, and secondly, because the lack of definition, identification, and reincorporation of the totality of the areas of the Natural Heritage of the State to the REGAMA, ordered in ruling 12745-2019, entails a state of uncertainty regarding the proper use of the lands and raises jurisdictional conflicts between the SINAC and the Municipality of Talamanca for their administration. The Constitutional Chamber, in ruling 2741-2021, noted that it has been the position of the constitutional jurisdiction 'for a long time' that the delimitation of protected wilderness areas 'represents an extremely important mechanism to protect the fundamental right to the environment.' Thus, in this case, a deficient and incomplete delimitation of the Protected Wilderness Area implies the risk that the Municipality of Talamanca will grant concessions -administrative real rights- over the 20.1 hectares of lands classified as forest that are located within the Maritime Terrestrial Zone, according to the delimitation of the forested area in the area excluded by Law 9223, official letter ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, disregarding the competencies and characteristics of each ecosystem (Law 7554, articles 30 subsection c and 34). The foregoing, in clear disregard of what this Chamber has established as unconstitutional in previous rulings regarding the preventive and precautionary principles, as well as the constitutional mandate for inter-institutional coordination and cooperation for the protection of the environment, derived from the pro natura principle. Furthermore, regarding the document called 'Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime Terrestrial Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca' of June 13, 2021, this Chamber assessed based on the elements and technical justification provided by the ministries to which a hearing was granted and, by ruling No. 2024- 3959 of 09:30 hours of February 16, 2024, resolved as relevant: 'the reasons why the 2021 study does not correspond to reality or to technical criteria for the protection of the natural heritage of the State are not set forth. Therefore, this Tribunal considers that in application of the precautionary principle, as this amparo concerns environmentally relevant assets, constitutive of the natural heritage of the State, specifically the wetlands in the maritime terrestrial zone of the coastline of the canton of Talamanca, the recourse must be upheld with the consequences set forth in the operative part of this ruling.' Therefore, that Tribunal ordered SINAC to conclude within THREE MONTHS, counted from the notification of that ruling, the procedure to complement the certification of Natural Heritage of the State in the Maritime Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca with the 'Characterization and delimitation of wetlands in the maritime terrestrial zone of the coastline of the canton of Talamanca' of June 2021 and, to arrange what is necessary to incorporate the aforementioned update into the Coastal Regulatory Plan of the Canton of Talamanca. Regarding the lack of regulatory determination of the REGAMA Limits, the Attorney General's Office, in official letter DAA-OFI-1552-2022 of October 3, 2022, clarified to the Regional Director of the La Amistad Caribe Conservation Area that the delimitation of the zones with forest cover ordered to SINAC in constitutional vote 2019-12745 does not constitute a regulatory definition of the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, which proceeds only by law or decree. Another important aspect to point out is the unconstitutionality action filed against the Management Plan, the Talamanca Coastal Regulatory Plan, and Directive 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy, which is being processed under case file 24-001899-0007-CO. On this point, the difficulty for the recovery of the Natural Heritage of the State ordered by this Chamber is emphasized due to directive 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy. Directive 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy establishes that document SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, signed by the Regional Director, certifies the Delimitation of the Natural Heritage of the State in the Maritime Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca; a certification that was issued in accordance with technical and legal guidelines and 'is the document with official character, being the only one in force, to date' (Considerando fourth). The document called 'Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime Terrestrial Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca' of June 13, 2021, has not been approved by the Regional Directorate of the La Amistad Caribe Conservation Area for use as a document of general scope. This is a technical input, of an internal nature, that has not completed the process for its validation and officialization by the National Council of Conservation Areas of the National System of Conservation Areas (Considerando fifth). And that 'The official limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge are those established in Law No. 9223, Recognition of the rights of the inhabitants of the South Caribbean, in force since April 8, 2014. There is no subsequent modification that has been issued by the Ministry of Environment and Energy' (Considerando seventh). With which, the following documents are not taken into account: Official Letter ACTo-DRFVSEPMF- 363-2020 of November 7, 2020, on the delimitation of the forested area; the document called 'Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime Terrestrial Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca', of June 13, 2021; nor official letter SINACACLAC- OR-138-2023, which proposes the boundaries of the polygons identified as forest areas that must be reincorporated into the Refuge, a new delimitation of said Protected Wilderness Area and identifies seven forest blocks that were removed from protection with law No. 9223, according to the concept of forest of the Ley Forestal. In ruling 2024010951, of 9 hours 20 minutes of April 26, 2024, this Chamber held it as true that 'according to the report rendered under oath, as of March 12, 2024, certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017 was the only document in force with official character.' And regarding wetlands, it indicated 'As for the latter, the non-existence of an updated technical criterion in relation to the 2017 PNE certification (despite the multiple efforts that warned of alleged inconsistencies), constitutes a plausible threat to the environment that involves a reasonable level of scientific uncertainty that could imply that, at present, there are PNE zones (wetlands) without protection or on which activities are being carried out without taking their nature into consideration, with the consequent possibility of serious or irreversible damage being generated.' Certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 served as the basis for the Talamanca Coastal Regulatory Plan and environmental viability (viabilidad ambiental) of SETENA. Request to INDER for the declaration of harmfulness (lesividad) of properties with forest cover that were transferred to private individuals by the Institute of Agricultural Development after the creation of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (by Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985). Despite the lack of regulatory delimitation of the limits of the REGAMA, attending to the constitutional order issued in vote 12745-2019, on March 7 and 8, 2022, we sent to the Board of Directors and the Executive President of the Institute of Agricultural Development official letters DAAOFI- 370-2022 and DAA-OFI-376-2022, with the list of 137 registered properties, identified by SINAC in areas of forest cover (official letters SINAC-SE-IRT-211-2020 and SINAC-SE-IRT-015-2021), segregated from farm 39050 of the Partido of Limón and transferred to private individuals by the Institute of Agricultural Development after the creation of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge. (Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985). The foregoing, with the purpose that the respective declaration of harmfulness of the administrative acts issued by that Institute be proceeded with. As a rule, in these contentious-administrative processes of harmfulness, because INDER alienated forest lands of the Natural Heritage of the State without fulfilling the obligation set forth in article 15 of the Ley Forestal, the Procuraduría is joined ex officio as coadjuvant. According to the SINAC study and the reports from the National Geographic Institute that we also attached on that occasion, some of those properties include portions of wetland and of the Maritime Terrestrial Zone, even in significant amounts. As is known, in harmfulness processes, the active standing lies with the Administration that authored the act sought to be annulled, and an indispensable prerequisite for the filing of these processes is that the supreme hierarchical superior of the Public Administration issuing the conduct has declared its harmfulness to the public interest (articles 10 subsection 5), 16 and 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code, in accordance with numerals 173 and 183 subsection 3) of the General Law of Public Administration). This Attorney General's Office and the Constitutional Tribunal have considered that Institute responsible for having alienated lands of a protected wilderness area, as in this case (Opinion No. C-49-1998 of March 20, 1998 and vote No. 14046-2003 of 17 hours 30 minutes of December 3, 2003, considerando I). In addition, INDER has among its powers that of filing the corresponding administrative or judicial actions to recover real property that has been illegally appropriated (article 16 subsection i) of Law No. 9036), and holds the obligation to do so in accordance with constitutional article 50 and the jurisprudence of this venue. By official letter PGR-OFI-152-2024, said Institute was requested to report on the status of the harmfulness actions filed. The lack of determination of the limits of the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, by Decree or Law, generates technical-legal uncertainty in the actions to recover areas that integrate the Natural Heritage of the State in the contentious-administrative venue, and even for their defense in possessory information proceedings and others.

6.- They report, by brief submitted on July 4, 2024, RUGELI MORALES RODRIGUEZ, in his capacity as Mayor of the Municipality of Talamanca, and JULIO MOLINA MASIS, in his capacity as President of the Municipal Council of the Canton of Talamanca, in summary: In this unconstitutionality action, the Municipality of Talamanca only appeared as a passive coadjuvant, requesting at the time that the action be dismissed. The Municipality of Talamanca has not violated what was resolved by resolution No. 2019-012745 of 12:10 hours of July 10, 2019 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, since this Municipality has not authorized the development of urban projects within the natural heritage of the State located both in the maritime terrestrial zone of the coastline of the canton of Talamanca and within the limits of the refuge. There is no affectation whatsoever to Ramsar category wetlands or sea turtle nesting sites attributable to the municipal corporation. As the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice is aware, the Municipality of Talamanca is in the process of final approval of the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita district, where the coastal towns of Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo are included, and said plan does not contemplate the Natural Heritage of the State within the Maritime Terrestrial Zone. For the drafting of said plan, official letter No. SINACACLAC- DR-0334-2017 dated July 28, 2017 was used, which is the transfer to the Municipality of Talamanca of the certificate of the Natural Heritage of the State, by the Director of SINACACLAC. Likewise, said regulatory plan has resolution No. 0683-2023-SETENA of 09 hours 35 minutes of May 10, 2023.

Regarding the Incorporation of the Environmental Variable into the Coastal Regulatory Plan (IVA-PRC) Project for the Maritime Terrestrial Zone (ZMT) of the district of Cahuita, Talamanca, administrative file No. EAE-0002-2020-SETENA-SETENA, I exclude from the environmental license granted to the Municipality of Talamanca for the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita District the strip in the Maritime Terrestrial Zone corresponding to the Kekoldi Indigenous Territory. By virtue of the foregoing, both exceptions are not subject to the regulations set forth in the Regulatory Plan, which demonstrates that there is no affectation or any non-compliance by the Municipality of Talamanca related to resolution No. 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019, of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. It seems important to us that, for a better analysis by this honorable court, the chart with the administrative distribution of the Maritime Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca be on hand, where we clearly see the area for which the Municipality of Talamanca is responsible for applying the Regulatory Plan (in 25.35% of the 100%) and therefore the different uses according to the zoning given in the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita District, Canton of Talamanca, published in supplement 193 of Gazette 183 of October 5, 2023. In view of the foregoing, it is necessary to refer to official communication DAJ-0307-2024 dated March 13, 2024, signed by the Minister of Environment and Energy (MINAE) Franz Tattenbach Capra, in compliance with what was requested by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice in file No. 24-001899-0007-CO, resulting from an Action of Unconstitutionality filed by the Talamanqueña Association of Ecotourism and Conservation and others, wherein said report indicates with sufficient clarity which are the areas under SINAC administration. Finally, this honorable Chamber is informed that, through Official Communication DU-434-10-2023 dated October 2, 2023, addressed to Mr. Marco Levy Virgo of the Association for the Development of Ecology in response to his communication AEL-00134-2023 dated September 11, 2023, where (INVU) responds only to what corresponds to said institution, regarding the inquiry which is the motivation for the report requested from this Municipality by this honorable Chamber, INVU informs Mr. Levy Virgo of the following, and I quote verbatim: "For the inquiry made about urban development projects, a search was conducted within the existing records without finding any match." Additionally, we provide a certification from the Real Estate Department and the Maritime Terrestrial Zone office of the Municipality of Talamanca under AT-0141-2024 dated July 1, 2024, which certifies that specifically the Municipality of Talamanca has not authorized the development of urban development projects within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) located both in the maritime terrestrial zone of the coastline of the canton of Talamanca, and within the limits of the refuge affecting Ramsar category wetlands and sea turtle nesting sites.

7.- Reports, through a document filed on July 5, 2024, DAVID CHAVARRIA MORALES, in his capacity as Acting Executive Director of the National System of Conservation Areas, in summary: Coordination with the Regional Directorate of the La Amistad Caribe Area and it is through technical criterion SINAC-ACLAC-DR- 0583-2024 that, in the pertinent part, states: "J) A few days before the presentation to the Chamber of the documents of SINAC's compliance with the provisions of vote No. 2019- 012745, and at the request of Prosecutor Susana Fallas C. (communication AAA- 104-2021), SINAC proceeded to verify all the farms identified in the Cadastral Map of the National Registry, updating those that had undergone segregations, reunifications, divisions, or measurement rectifications, an exercise that yielded a total of 135 farms, duly registered with percentages of forest areas varying from 100% to 0.1% of the farm's area." In summary: Both SINAC and the PGR complied with what was ordered by the Chamber in a timely manner, by delimiting the "forested area" subject to the provision, and determining the property regime of the lands included within such areas. Having complied with the provisions of vote No. 2019-012745, none of the intervening entities report having found public domain assets (not private domain assets) in the area with "forest cover (cobertura boscosa)" disaffected by Law 9223. Therefore, the official boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge are those established in Law No. 9223, Recognition of the rights of the inhabitants of the South Caribbean, in force since April 8, 2014. There is no subsequent modification that has been issued by the Ministry of Environment and Energy. After the approval of Law 9223, in March 2014, the Municipality of Talamanca signed an agreement with the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), for the elaboration of a coastal regulatory plan for the canton. In accordance with the provisions of the Manual for the Elaboration of Coastal Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone ICT-INVU, the procedure requires the delimitation of the Natural Heritage of the State (PNE), and the issuance of the corresponding certification by MINAE. At the request of the Municipality, the National System of Conservation Areas (SINAC) issued the certification of the Natural Heritage of the State (PNE) of the ZMT of the canton of Talamanca, through resolution No. 011- 2017, SINAC-ACLAC- PNE-C-011-2017 of June 30, 2017, signed by the Director of the La Amistad Caribe Conservation Area (ACLAC-SINAC). Said certification was notified on July 28, 2017, to numerous institutions, among them, the parties involved in the preparation of the PRC of Talamanca. These areas of Natural Heritage of the State are not included or regulated as they are not part of the municipal administration, according to Pronouncement C-297-2004 of October 19, 2004, issued by the Attorney General's Office. The Certification on Natural Heritage of the State, once the Certification is issued, cannot be modified by another lower-ranking official. That Resolution No. 2024-003959 of File No. 23- 014549-0007-CO at nine-thirty on February sixteenth, two thousand twenty-four, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice requests the National System of Conservation Areas (SINAC) to conclude within a period of THREE MONTHS the procedure to complement the certification of the Natural Heritage of the State (PNE) in the Maritime Terrestrial Zone (ZMT) of the Canton of Talamanca of the document "Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime Terrestrial Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca" from the year 2021, a report that was recently presented before the Constitutional Chamber. SINAC is already working to issue the updated certification as ordered by said constitutional instance, for which we have a period of THREE MONTHS counted from the end of the term stipulated in Resolution No. 2024- 003959 (August 2024). PETITION: In accordance with what is stipulated in this report, I respectfully request the Magistrates to DECLARE WITHOUT MERIT what has been filed.

8.- Appears through a document of July 5, 2024, RODOLFO GOODMAN GRENALD, in his capacity as President of the Integral Development Association of Manzanillo, Limón, requests to be considered as an appearing party within this file, to assist ACLAC-SINAC.

9.- Through a document filed on July 9, 2024, the petitioner MARCO LEVY VIRGO, states that he files a non-compliance proceeding regarding resolution No. 2019-1245 of July 10, 2019, noting that the PGR ratifies the non-compliance proceeding, since what has occurred is the delivery of the State's heritage severely causing damage to Ramsar category wetlands and sea turtle nesting sites. He adds several statements, among them that, the La Amistad Caribe Conservation Area of the National System of Conservation Areas (SINAC) not only delivered under municipal administration the Natural Heritage of the State located within the limits of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA) but also the reduction of the forest located within the maritime terrestrial zone and within the limits of REGAMA. With resolution No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017, the limits of REGAMA were tacitly modified according to the 25 plans listed in communication DU-434-2023 dated October 2, 2023. Likewise, the entire coastal forest located in the maritime terrestrial zone has been fragmented and reduced through land-use permits issued by the Municipal Council of Talamanca from the year 2012 to 2019. Additionally, resolution No. 11-2017, SINAC-ACLACPNE-C-011-2017 of June 30, 2017, allowed the Municipality of Talamanca to authorize real estate development in the entire zone 1 of REGAMA despite being a protected wilderness area. Basically, resolution No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNEC-011-2017 of June 30, 2017, nullified the scope of the Constitutional Chamber's resolution No. 2019-12745 of July 10, 2019, de facto and against constitutional regulations allowing the Municipality of Talamanca to authorize the development of urban development projects within the Natural Heritage of the State located both in the maritime terrestrial zone of the coastline of the Canton of Talamanca and within the limits of the National Wildlife Refuge affecting Ramsar category wetlands and sea turtle nesting sites. He requests, among other things, that the non-compliance of resolution No. 2019-12745 of July 10, 2019, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice be declared, based on the report dated July 4th of this year signed by the Attorney General of the Republic Ivan Vincenti Rojas and that the National System of Conservation Areas (SINAC) be immediately ordered to suspend the scope and effects of resolution No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017.

10.- Appears through a document of July 18, 2024, REYNALDO ALFONSO MATHEWS MORGAN, indicating that he has actively participated in the formulation of several Management Plans for the Refuge, therefore requesting to be considered as an appearing party within this file, to assist ACLAC-SINAC.

11.- Through a document filed on July 19, 2024, the Attorney General of the Republic requests to give an audience to the Institute of Rural Development on the issue of the declaration of harmfulness of properties with forest cover that were transferred to private parties.

12.- Through a document filed on July 23, 2024, by the Integral Development Association of Manzanillo (ADIM), a copy of the response from the Institute of Rural Development is provided, communication INDER-PE-AJ-OFI-905-2024 of July 15, 2024, which is a response to communication PGR-OFI-152-2024 Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge.

13.- Through a resolution at 1:39 p.m. on July 31, 2024, the Investigating Magistrate forwarded the matter to Franz Tattenbach Capra, in his capacity as Minister of the Ministry of Environment and Energy; and to Osvaldo Artavia Carballo, in his capacity as Executive President of the Institute of Rural Development, so that they may address what was stated in the disobedience proceedings filed regarding resolution number 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019.

14.- Through a document filed on August 6, 2024, the petitioner Marco Levy Virgo indicates that he provides proof of non-compliance with resolution number 2019-1245, which is, communication AT-175-2024 from the Real Estate Office of the Municipality of Talamanca, regarding building permits issued and in force within the limits of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge. Subsequently, through a document filed on August 20, 2024, he indicates that practically all the initial coadjuvant parties of this file are currently developing works within the limits of the Gandoca Manzanillo Refuge. Thus, they will be able to verify the real damage and see with their own eyes (effects videndi), the damages that have indeed been done, and they will be able to verify that the inaction of the supposed defenders of the Natural Heritage of the State has produced, through their serious omission, the unconstitutional reduction, without any law, of the forested zone of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, which according to the Ramsar Convention is the common heritage of humanity. He very respectfully requests that proceedings continue accordingly.

15.- Regarding the granted transfer, through a document filed on August 7, 2024, reports under oath, OSVALDO ARTAVIA CARBALLO, in his capacity as Executive President of the Institute of Rural Development, in summary that: INDER has not failed to comply with vote 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019, in any way because said vote does not directly obligate INDER to carry out any activity, since it was not a party to that process. In the Therefore section, orders are given to SINAC and the PGR. INDER received a communication from the PGR requesting the initiation of 137 harmfulness (lesividad) proceedings for a series of farms that in the 1990s had been segregated and titled by INDER from the Partido de Limón farm with real folio number 39050. However, INDER considers that the PGR is not correct. INDER has not received from the PGR any geographical study demonstrating that farm 7-39050-000, which belonged to INDER from 1988 to 2008, was created within the limits of the Gandoca Manzanillo Refuge within its original limits or those in force at the time of the creation of said farm and its segregations. With Executive Decree No. 18220, the Partido de Limón farm No. 39050-000 is created registry-wise in the name of INDER and, from this farm, segregations are made that are titled to the possessors through the process of recognition of possession at an administrative level, which is precisely what all the titling projects consisted of. Article 2 of said decree indicates that it was up to the entity specialized in forest protection matters (predecessor of SINAC) to indicate to INDER any objection it had to the titling in the areas described by the Executive Decree and it had to do so within the peremptory period of two months, and the norm ends by saying, "If past said term, the General Forestry Directorate does not pronounce itself, its possible objections shall be deemed waived." There did not exist, in any of the cases presented in the list sent to INDER in said communication, any objection from the specialized and competent technical entity to determine whether we were dealing with forest heritage (patrimonio forestal) or not, therefore, the acts were issued lawfully and without contravening, at that time, the Forest Law (Ley Forestal). The foregoing means that the transfers made by INDER, at that time, were valid, even if they contained forest heritage, but the titleholders remained subject to the forest protection regimes established by law. It is of utmost relevance to indicate that all the properties, without exception, listed in communication DAA-OFI-370-2022, and which are the ones we are told require the initiation of harmfulness proceedings, originate from farm 7-39050-000. Executive Decree No. 18220, which created farm 39050 and the Limón-BIRF7264 program, was repealed in the year 2008, after 20 years of validity, by Executive Decree No. 34415 and, therefore, the closure of the farm in the year 2009. The foregoing means that after the year 2008, the Institute could not make any segregation and titling of properties coming from said farm. According to the regulations, INDER does not have the obligation to recover the Natural Heritage of the State for the State, that is, to use its budget, which by law is destined for other objectives, rather, the land recovery must be done by the State, headed by SINAC and the PGR. Therefore, the indication that INDER has the obligation to collaborate with its personnel and its budget for the recovery of lands that form part of the Natural Heritage of the State and that have been illegally appropriated is not correct. Moreover, as we will see later, in the case of farm 35090 of the Partido de Limón and the properties that originate from it, there is no illegal appropriation, not even a nullity defect in the titling acts. The properties that must be recovered are all those that from the date of the effectiveness of Law 9223, that is, from March 20, 2014, and that, were privately appropriated due to the reductive modification of the refuge limits, provided that this appropriation is within the forested area covered by the 205.97 hectares established in the technical report. From the above, we can conclude that the properties to be recovered are those that: 1) Were possessed or titled by private or public persons after March 20, 2014. 2) That those properties are geographically located in the area reduced from the refuge by Law 9223. 3) That specifically those properties are in the reduced area considered as forested area in the technical report presented in file 14-019174-0007-CO and which has a dimension of 205.97 hectares. All properties in the zone that do not meet these requirements are not the object of the Constitutional Chamber's dimension parameters and are not covered within the constitutional mandate. All of INDER's administrative titling acts regarding farm 39050 date from the 1990s, so they are not within the temporal dimension parameters of the Constitutional Chamber and its declaration of unconstitutionality, therefore, in the indicated vote, these acts are not established as unconstitutional, which implies that these acts could not be declared harmful under that vote as they are not included within it. As previously stated, the entire list of properties sent by the PGR comes from farm 35090 which was closed in the year 2009, so they cannot be included within the dimension parameters of the Constitutional Chamber and were not the subject of discussion in that proceeding. Nor does the PGR demonstrate that these properties are found within the limits reduced by Law 9223 and that they were within the 205.92 hectares of forested area that received the protection of the Constitutional Chamber. All acts emanating from INDER under farm 35090 are in accordance with the law, they were endorsed by SINAC (General Forestry Directorate) at the time, indicating, expressly or tacitly, that they were not within the Forest Heritage of the State, in compliance with what was ordered by the State through Executive Decree No. 18022. Decree No. 18022 which generated farm 35090 and which was repealed in 2008 has not been analyzed by the Constitutional Chamber in the file in question or in any other, so that the unconstitutionality of farm 35090 and its subsequent acts has never been declared and it is certainly not covered within the Chamber's Vote, therefore, INDER has no legal basis to declare these acts as harmful for nullity defects, since their defects have not been demonstrated, if any existed. All farms emanating from farm 35090 (children, grandchildren, and great-grandchildren) are presumed valid and as the Chamber indicated in the Therefore section, "all without prejudice to rights acquired in good faith." It is clear that farm 35090 and the titling actions deriving from it are in good faith with respect to Law 9223, since there is no causal relationship between Law 9223 and farm 35090 and its derived farms, therefore, they would be exempt from the declaration of unconstitutionality of vote 2019-12745. In this case, INDER does not consider that there is any nullity defect in the titling actions, since they were carried out in compliance with the regulations in force at that time and through the established procedures and were never objected to by the environmental protection authority acting at that time, therefore, in application of articles 3 and 5 of Executive Decree No. 18220, they are valid and in accordance with the Law. INDER is not obligated, nor can it be obligated by the PGR, to consider that there is a nullity defect in its acts and, therefore, to initiate proceedings to declare its own positive acts null. The PGR has not provided INDER with any geographical or cadastral survey demonstrating that farm 7-39050-000 was located within the Gandoca Manzanillo Refuge under its existing limits at the time of its creation or at the time of carrying out any of the titling acts, therefore, the existence of nullity defects in that sense of the titling acts has also not been demonstrated. This is of great relevance to determine the process to follow, since, under the assumption that the 137 farms were not originally within the refuge limits and, subsequently, due to modifications of their limits, they ended up totally or partially overlapping with the refuge, what would be appropriate is an expropriation by the State and not the nullity of the administrative titling act. In order to carry out land recovery processes for lands that are part of the Natural Heritage of the State, it is necessary to have certain inputs that have not been provided in this case by the PGR and that prevent INDER from carrying out any legal act in that sense. If the area of the 205.97 hectares of forest that the technical report indicated and that Law 9223 had removed from the park has not been delimited, it is not possible to define which properties are geographically located in that zone and are subject to recovery in accordance with the Chamber's dimension parameters (spatial and temporal). Without this input, it cannot be established which properties are truly the ones that meet the Chamber's parameters and that must be subject to the declaration of unconstitutionality. Lastly and not less importantly, the list sent by the PGR to INDER establishes percentages of forested area for each of the properties that range from 0.3% to 100%, with only two having 100% forested area, but the cadastral map where that percentage of forested area is located is not provided, a required input to be able to individualize the area to be declared null from the private title, since only the forested part could eventually be recovered. The 137 farms have also not been located within the space or area that covers the Gandoca Manzanillo Refuge, therefore, we cannot determine whether they are inside or outside the refuge limits, or whether the overlap is partial or absolute.

16.- Regarding the granted transfer, through a document filed on August 8, 2024, reports under oath, FRANZ TATTENBACH CAPRA, in his capacity as Minister of the Ministry of Environment and Energy, in summary: Firstly, the proceeding promoted by Levy and Meeds has another purpose and refers to the issuance in the year 2017 of the Certification of the Natural Heritage of the State and its application in the Regulatory Plan of the Maritime Terrestrial Zone of the Cahuita District, Canton of Talamanca (Approval published on Thursday, October 5, 2023, Supplement number 193 of La Gaceta number 183). This certification does not have any declaration of unconstitutionality, by virtue of not being included within Constitutional Vote 2019-12745; that is, the 2017 Certification of the Natural Heritage of the State was not included in the dimension parameters of the Constitutional Chamber and was not the subject of discussion in said proceeding, and therefore, Mr. Levy cannot allege non-compliance with Vote 2019-12745, regarding an administrative act that was not part of the Constitutional file. Attention is drawn to the manner of litigation of the petitioner Mr. Levy, which can be considered as procedural abuse. Considers it convenient to explain the normative historical antecedents, the antecedents of the Refuge's creation and its mixed nature, some events that occurred, the actions that SINAC has undertaken, and to recall what the correct circumstances were that occurred with the issuance of Law 9223 and judgment 12745-2019 of this Chamber, since we note that certain facts have been distorted, confusion has been generated by "mixing" situations, and circumstances that are of absolute relevance to the case in question are ignored. In a first conclusion: a) National Wildlife Refuges, with mixed ownership, are legally established by the Executive Branch; without there being limitations on private forest property, except those established in specific laws - such as article 19 of the Forest Law that regulates some activity through a Management Plan. b) Its planning instrument is the Refuge Management Plan. c) They feature shared administration between the State (MINAE-SINAC) and private parties. d) Refuges do not receive the same treatment as a National Park. Their main objective is the conservation, research, and management of flora and fauna, especially those in danger of extinction. e) Private forest property may be part of a Refuge or may be outside its boundaries and it is not an obligation of the Law to be declared as Natural Heritage of the State, since these forest properties can remain in private hands, with their use regulated by articles 19 and 20 of Forest Law No. 7575. The Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge is created by provision of the Executive Branch, through the following norms: ✓ Executive Decree No. 16614-MAG, of July 1, 1985, published in La Gaceta No. 206, of October 29, 1985, which was in force until the year 2007 and created the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. The shared administration between SINAC and the inhabitants of the Refuge is manifested in article 7. From the Executive Decree of creation in 1985 until the issuance of the Law for the Recognition of the Inhabitants of the South Caribbean No. 9223 in the year 2014, multiple interpretations of the boundaries of the RNVS-GM were produced by regulatory determination, a situation that was reflected and described by the Constitutional Chamber in Resolution No. 2009-001056 at two fifty-nine in the afternoon of January twenty-eighth, two thousand nine. As a second conclusion: a) The Decree creating REGAMA in 1985 had as its objective the mixed coexistence between public property, private property, natural resources, and municipal or state assets; as well as the conservation of mangroves, forests, coral reefs, and the nesting of the Leatherback sea turtle; additionally, it allowed forest use, reforestation, land-use change (cambio de uso del suelo), and land titling. It did not contain declared forest reserves. b) Around this Decree of creation, the discussion arose about the inclusion or exclusion of the urban zones: Gandoca, Manzanillo, Puerto Viejo. c) Due to constant changes in the external boundaries of REGAMA in the Executive Decrees subsequent to the Decree of creation in 1985, the urban zones established by INVU: Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, were left outside REGAMA in October 2007, by provision of the Executive Branch. d) Since 1985, the Executive Branch, in parallel to the creation of the Refuge, authorized the start of cadastral processes to achieve the titling of the possessors. Until December 2008, the Wildlife Conservation Law No. 7317 of 1992 allowed for the authorization of various socio-productive activities on the coastline of Mixed Ownership National Wildlife Refuges (RNVS), such as family housing, recreational housing, lodging establishments, and tourist services. However, starting in 2008, other State entities gave a different interpretation, and considered that there was no legal norm that authorized such activities in the coastal zone of Mixed Ownership RNVS. Immediately, SINAC suspended the authorization of new activities and proceeded to revoke those granted to date. Law No. 9223 "Recognition of the rights of the inhabitants of the South Caribbean" of March 20, 2014, consists of a single article that establishes, by law of the Republic, the official boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (RNVS-GM). The retroactivity, according to the Chamber's provision, is "to the date of effect of the norm," that is, April 8, 2014, the deadline for applying its retroactivity, since backward there exist acquired rights. The boundaries of the RNVS-GM established by Law 9223 were those proposed by SINAC in the Technical Report rendered to the Legislative Assembly by Mr. Rafael Gutiérrez, former Director of SINAC, through communication SINAC-DE-1972 of August 26, 2013 (folio 1390 of the Legislative File of the Law), under the statement that such delimitation "satisfies the proposal to recognize the rights of the involved communities, without affecting the conservation status of the ecosystems, wild populations, and geological and geomorphological attributes of the RNVS-GM that constitute the creation objectives of said area." (folio 1472 of the Legislative File of the Law).

The area released from protection (desafectada) by Law 9223 was 406.52 hectares (folio 1476 of the Legislative File of the Law), 218 hectares of Maritime Terrestrial Zone (ZMT) owned by the State, and 188.52 hectares adjacent to the ZMT, occupied by coastal towns, road infrastructure, and legitimate owners. As a third conclusion: a) Law 9223 had the objective of: i) recognizing the rights of original inhabitants, ii) eliminating legal uncertainty; iii) resolving the situation of urban areas excluded from REGAMA such as Puerto Viejo, Manzanillo, and Gandoca; iv) legalizing the land tenure situation within the area of the Refuge and of the surrounding communities—that is, even outside the Refuge—; v) guaranteeing rational and systematic exploitation of forest resources; vi) regulating the use of marine resources, their products, and byproducts; vii) The area released from protection by Law 9223 was 406.52 hectares, 218 hectares of ZMT, owned by the State, and 188.52 hectares adjacent to the ZMT, occupied by coastal towns, road infrastructure, and legitimate owners. It is clarified that the term “forested area (área boscosa)” or “forest cover (cobertura boscosa)” does not mean “forest” as defined by the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575; hence, it cannot be presumed that by mathematical subtraction one can determine that a “forested area” (the 188 hectares) is a forest in the strict sense, as defined by the Forest Law in its Article 3. The estimate made by the PGR of 188 hectares of “forested area” results from a mathematical subtraction using data from the Technical Report of SINAC on the draft Law No. 18207, which indicated for the area to be released from protection the existence of 205.97 hectares of forest cover, 17.31 of which corresponded to the Maritime Terrestrial Zone (205.97 - 17.31 = 188.66 hectares). Thus, the concern of the PGR was the possibility, on the one hand, of leaving State-owned lands with “forest cover” unprotected, that is, the possibility of releasing from protection the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE) and, on the other hand, that such PNE lands were illegally occupied. The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) established a clear procedure to be followed with the results obtained by SINAC and the PGR, once the ordered provisions were fulfilled. “In the event of finding public domain property (not private domain property),” in the area with “forest cover” released from protection by Law 9223, “SINAC, together with the State Attorney (Abogado de Estado), must exercise the corresponding legal actions in defense of the public heritage.” As for private domain property in the area with “forest cover” released from protection by Law 9223, it indicated: “the competent authorities must impose on the properties the corresponding social interest limitations for the sake of environmental protection.” The 12-month period granted to SINAC and the PGR began to run as of February 12, 2020, the date on which Resolution No. 2019-012745 of July 10, 2019, was published in Judicial Bulletin (Boletín Judicial) No. 28. Shortly before and during the period, both institutions proceeded as follows (list from letter “a” to letter “n”). SINAC did send to the PGR the lists of lands with apparent “forest cover,” resulting in private farms registered in the Public Registry (Registro Público), which cleared up the PGR’s doubt as to what type of land those 188 hectares were. The results were communicated to the Constitutional Chamber by Lic. Andrés Alvarado Ramírez, Special Judicial Representative of SINAC, on February 12, 2021, together with report ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 titled: “Identification and delimitation of forest cover in a section of the Gandoca-Manzanillo Mixed Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca-Manzanillo). In compliance with ruling (Voto) No. 2019-012745 of the Constitutional Chamber of Costa Rica.” This documentary evidence demonstrates that SINAC complied with the Constitutional Ruling by identifying the lands with “forest cover,” which turned out to be private properties. It is clarified to the Magistrates that the Work Plan for the forest delimitation set forth in Report ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 was to establish the internal work schedule for MINAE officials, so that they would comply with the two-month period established by the Constitutional Chamber to deliver the delimitation and fulfill Phase or Step No. 1. This Work Plan is being used by the Attorney General’s Office (Procuraduría General) to justify a “non-compliance” with the judgment, which is not correct. The 188.52 hectares indicated by the PGR were not exact, nor the correct number, nor do they correspond to 100% forest—according to the Forest Law—nor could they be located as public lands. The evaluation within the RNVS-GM found that the immediate environment is dominated by areas with diverse types of use: areas of forest appearance, areas of residential use, areas of tourism use, areas of agricultural/livestock use, and the coastal shoreline on the northern side. That is, 109.5 minus 20.1 of the ZMT yields an approximate total of 89.4 hectares in the Plain area. Another 114.5 hectares could be classified as heavily intervened forest lands, in combination with agricultural species, ornamental species, and human occupation, and despite the forest appearance, there are characteristics that limit the definition of these sectors within the legal concept of forest. The “forested areas” found in this first advance concluded that the “forested area” was 89.4 hectares and not the 188 hectares indicated by Attorney Susana Fallas. The lists of farms were in the hands of the PGR since February 2020, and by simple verification in the National Registry by consulting the farm registration number (matrícula), the ownership history could be verified; an example of this is the case of Farm 7-44652, whose history indicates it derives from Farm 7-39050, the parent farm from which the Limón Titling Project (Proyecto de Titulación Limón) originated. To advance to Phase II, it was necessary to determine the legal status of the lands with forest area preliminarily identified. This SINAC Report cleared up the PGR’s doubt concerning who owned the identified properties, which are located outside the boundaries of REGAMA. It is important to clarify that farm No. 7-39050 of the District of Limón (Partido de Limón) is the parent farm of the Limón Titling Project BIRF-2764, from which the 137 private farms were derived, which is what the Attorney General’s Office now claims from INDER as the “forested” lands identified by SINAC, which are outside REGAMA. This is proof that confirms that the inaction in complying with the Constitutional Ruling does not originate from MINAE, since the Attorney General’s Office took a period of nearly 3 years to claim these lands, as apparently the note sent was not addressed at that time; and it was not until the year 2024 that this ex officio action was pursued before INDER. In accordance with what is indicated in the Constitutional Ruling and the information provided by SINAC regarding the “forested area” that has been studied, it is determined that these are private lands outside the boundaries of the Refuge; consequently, it is not appropriate to undertake actions for their expropriation or incorporation into the Refuge, and therefore, no new generation of REGAMA boundaries is required, since private forest property is legally possible to exist, as provided by the Forest Law, and may be located outside Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) and not form part of the Natural Heritage of the State. The Chamber’s provision was to define the possible existence of State forest areas that could form the Natural Heritage of the State within those 188.52 hectares. It has already been determined with Proven Facts that the 188.52 hectares are not State lands, as they are private lands located outside the boundaries of REGAMA, being practically the lands titled by INDER. Therefore, SINAC complied with what was ordered by the Constitutional Chamber by locating possible “forested areas” and determining the ownership regime of the lands included within those “188.52” delimited hectares, and officially transferring this information to the Constitutional Chamber and the Attorney General’s Office. In none of the lists studied by SINAC were lands found that could be claimed as part of the Natural Heritage of the State. Thus, the official boundaries of the RNVS-GM are those established by Law No. 9223, in force since April 8, 2014. Notwithstanding the foregoing, the Attorney General appeals to an internal working document, under transmittal SINAC-ACLAC-OR-138-2023, of April 11, 2023, which has the character of a “draft proposal,” through which estimable officials make an interpretation of what was provided by judgment 2019-012745 and suggest, based on that interpretation, a possible delimitation of the RNVS-GM in a preliminary manner and before being able to determine with greater certainty the “forested area” on State property. For this reason, the “draft proposal” is not applicable, as it does not correspond to what was ordered by the judgment, since, as we have abundantly seen, the judgment does not mention at any time that private areas must be reincorporated or annexed to the Refuge, much less does it order the formulation of Executive Decrees (Decretos Ejecutivos) with new boundaries, in substitution for those established by Law. Therefore, it is not appropriate what was stated by the Attorney General, that as a consequence of not having accepted that draft proposal, at this moment there is no normative definition or formally updated delimitation of the boundaries of the RNVS-GM. Clearly, what the Chamber dictated regarding private domain property was “to impose on them the corresponding social interest limitations for the sake of environmental protection.” At no time did judgment 2019-012745 oblige the Public Administration and the State Forest Authority (SINAC) to initiate recovery processes for duly registered private farms. As a fourth conclusion: It is determined that: a) The 188.52 hectares indicated by the PGR were not exact, nor the correct number, nor do they correspond to 100% forest; b) Within REGAMA, diverse types of use were found: areas of forest appearance, areas of residential use, areas of tourism use, areas of agricultural/livestock use, and the coastal shoreline on the northern side; c) In Zone 1, known as the “Cocles-Manzanillo Coastal Plain,” tree cover and forest cover predominate (233.65 hectares); however, this cover does not meet the definition of “forest” stipulated in the Forest Law 7575. Of these, up to 109.5 hectares would be classified as forest; subtracting 20.1 of the ZMT yields an approximate total of 89.4 forested hectares in the Plain area. The Report recommends further studies for greater precision; d) In Phase II, the findings of forested properties, according to the farm lists delivered to the PGR, corresponded to private farms with registration numbers in the Public Registry; that is, they are private properties, as no untitled, unregistered, possessed, or State farms were located that could be claimed as Natural Heritage of the State; e) The Attorney General’s Office acknowledges that the farms with “forested areas” believed to be the “188 hectares” are those derived from parent farm No. 39050 of the District of Limón, Limón Titling Project BIRF-2764; f) The Attorney General’s Office claims from INDER the expropriation of the farms derived from parent farm 39050. This claim is not directed at MINAE, and it is reliable proof that MINAE did comply with the Constitutional Ruling. Consider what was stated by Attorney Susana Fallas in the note of April 18, 2023, transmittal DAA-OFI-485-2023, where she declares acknowledging that the farms identified with possible “forested area” by SINAC are private properties deriving from Farm 7-39050, which INDER titled. The criterion used by the PGR to request an “injury process (proceso de lesividad)” to annul the INDER titling is not correct, nor does it reflect a just middle ground, since it focuses solely on the “forest resource” as the only determining aspect for adopting administrative decisions and forcing expropriation, disregarding the nature, category, and uses permitted in a Refuge with Mixed Property and surrounding areas, where land titling was part of its existence and purposes; in addition to disregarding both the objectives and background that led the Legislative Assembly to issue Law 9223, and the competencies of ITCO and INDER, as well as the cadastral and titling actions that were authorized in the Decree creating REGAMA in 1985. It ignores that the ITCO Law regulates the issue of the country’s agricultural lands and the principles governing agrarian property in Costa Rica. This is confirmed in the National Registry, in the nature of the private farms, which mostly indicate “agricultural/livestock” as their nature. The PGR ignores that the category of Mixed Refuge allows for the existence of natural resources, citizens, public infrastructure, towns, public property, private property, municipal property, continental area, marine area, maritime terrestrial zone, among others, all coexisting jointly under a General Management Plan (Plan General de Manejo). The PGR forgets and ignores the historical background of the original peoples of the Caribbean and the legal provisions in force at that time, when Costa Rica had inhabitants without property titles. It ignores that private property with forest cover is a legal figure regulated by the Forest Law since 1969. It ignores the objectives of the draft Law that claimed rights for the original inhabitants of the Caribbean, including the right to have title to their lands, regardless of whether they had a forest appearance, were agricultural land, wooded, with a house, pasture, etc. As a fifth conclusion: The Limón Titling Project BIRF-2764 of 1988 occurred because: a) The parent farm was a national reserve; b) Its titling responded to the mandates of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) No. 2825; c) The titling program was provided for in Article 5 of the Decree creating REGAMA in 1985 and was carried out by the National Cadastre Directorate; d) Granting titles to land possessors was feasible in a Mixed Refuge and its surrounding areas, and these titles have legal effects, being today private lands legitimately registered in the National Registry; e) The titling had no opposition from the General Forestry Directorate of the MAG; f) The titled lands remained affected by the Forest Law in force at that time; g) Because they are private properties outside the boundaries of REGAMA, the farms derived from parent farm 7-039050-000—children, grandchildren, and great-grandchildren—do not correspond to incorporation into the Natural Heritage of the State, as provided by the Constitutional Ruling, unless it is proven that an acquirer was illegitimate or in bad faith; h) The maximum date for the retroactivity of Law 9223 is April 8, 2014, and these IDA (INDER) titlings are from the 1990s, so the retroactive effects of the Constitutional Ruling do not cover them; i) The titling was legally valid, so there is no illegal appropriation of lands that has been demonstrated with reliable evidence. The argument to which the Attorney General’s Office resorts to insist on the non-existence of what it calls “the delimitation of the boundaries of REGAMA” is confusing. The CONAC expressed its concern and recognized its responsibility for issuing the General Management Plan of the RNVS-GM over the area resulting from the delimitation established by Law 9223, knowing that in a very small area of 188.52 hectares, the possibility existed of finding forested land areas claimable for the State if they turned out to be untitled, unregistered, State farms, among others. It also recognized that, at that moment, internally, it was still being discussed whether in such a case they should be reincorporated into the Refuge or simply claimed for the Natural Heritage of the State. It is thus clarified that there is no reason whatsoever for the Attorney General’s Office to affirm that with the publication of the General Management Plan of the RNVS-GM made by CONAC in Scope No. 42 to La Gaceta No. 39 of February 28, 2022, “its function as a planning instrument that guides the management of a protected wild area is distorted…” This assertion is a serious error by the PGR: the Management Plan has not created, nor did it create, any uncertainty regarding land use, nor does it have any jurisdiction issue with the Municipality of Talamanca, because it is for the exclusive use of MINAE-SINAC within REGAMA. The Management Plan has its zoning well defined. There is no basis whatsoever for the PGR to attempt to sustain the argument of “validating” the document “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime Terrestrial Zone of the Littoral of the Canton of Talamanca” of June 13, 2021, since it does not meet technical requirements, nor does it comply with scientific rigor or official methodology; therefore, it cannot be a usable document for the purposes of a Natural Heritage Certification. What non-compliance? Quite the contrary, the delay in actions originates from the Attorney General’s Office for a period of nearly 3 years, without any excuse or explanation, diverting attention by attributing their own unfinished task to others. We have expressed that this titling process began in 1985 with the cadastre phase and was formalized in 1988 by the Executive Branch, for the purpose of titling the lands of the possessors; however, the PGR believes 36 years later that this titling was illegitimate and that it was granted after the creation of REGAMA, considering that that institute alienated said forested lands that should form part of the Natural Heritage of the State. The concept of State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado), as distinct from the concept of Natural Heritage of the State, must be observed. It is important to study the historical context and the legislation that applied at that time, since it is not a matter of applying current legislation and concepts to events that occurred 36 years ago, under different regulations and a different State vision. In another aspect, and as we have reiterated, presenting the list included in transmittal DAA-OFI-370-2022 of Attorney Fallas Cubero, with office estimates based on aerial images of the percentage of forested area, is inaccurate. It is reprehensible that the Attorney General’s Office presents these types of arguments that bear no relation to the location of the “forested area” and tries to generate confusion before its authority, casting doubt on what has been done. The State Forest Authority is MINAE, and we consider there is a lack of respect on the part of the PGR for what has been done by our Institution, as it even attempts to “co-administer” at an almost technical level what should or should not be the State Forest Heritage, it attempts to make decisions between what is Natural Heritage of the State and what does not qualify as such, and it further intends for its “mathematical calculations” of forested areas to be accepted without any discussion, in addition to imposing its criterion that any property containing forest within a Mixed ASP must be transferred to State domain, which is totally incorrect. In conclusion, the Ministry of Environment and Energy demonstrates that it has complied with Phases I and II of our Internal Work Plan for the delimitation of forested areas and listing of properties, finding that these are private forested property; therefore, it is inappropriate to continue with Phases III and IV of the Work Plan, since the expropriation of these lands is no longer appropriate, nor is their inclusion in the Refuge, with the boundaries established in Law 9223 being maintained. These final clarifications serve to emphasize that this administration is in total disagreement with the position of the Attorney General and we categorically reject that we have failed to comply with the mandate of the Constitutional Chamber. What has been done by the Executive Branch and MINAE adheres to the legal framework and technical rigor. We continue advancing in our technical work. Prayer for relief: That the Non-compliance action filed by the Attorney General’s Office be rejected and dismissed, and that it be archived. That the Attorney General’s Office be ordered to pay procedural costs. We vehemently request that we be granted a Hearing or Appearance (Audiencia o Vista) to be able to explain the actions taken.

17.- By brief filed on August 12, 2024, IVAN VINICIO VICENTI ROJAS, in his capacity as Attorney General of the Republic, states in summary that: Attending to the order contained in constitutional ruling No. 2019-12745, to exercise the corresponding legal actions in defense of the public heritage, this Attorney General’s Office, by means of transmittals DAA-OFI-370-2022 and DAA-OFI-376-2022 of March 2022, sent to INDER a list of lands registered in the name of private individuals, originating from farm No. 39050 of the District of Limón, identified by SINAC in sectors with forest cover excluded from the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) by Law No. 9223, also containing portions of wetland and of the maritime terrestrial zone (transmittals S1NACSE-IRT-211-2020 and SINAC-SE-IRT-015-2021). The foregoing, so that the respective declaration of injury (declaratoria de lesividad) of the administrative acts issued by that Institute could proceed, given that they originated from segregations and sales carried out by it, as recorded in the deeds that were registered in the volumes and entries indicated in transmittal No. DAA-OFI-370-2022. Precisely, the nullity defect existing in said administrative titling acts derives from what is provided by Decree No. 18220-MAG itself. Thus, in Article 1 of Decree No. 18220-MAG of March 15, 1988, the lands described therein were transferred to the then Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA), “provided they are not included within the exceptions indicated by Laws number 2825 of October 14, 1961 and its amendments, 4465 of November 25, 1969 and its amendments, or if they are lands… that for other legal reasons cannot be transferred.” The transfer made by Decree No. 18220-MAG to the IDA, which originated farm No. 7-39050, did not include, because they are inalienable, either the maritime terrestrial zone (Article 7, subsection b) of Law No. 2825), or the lands of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA), created three years earlier by Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985, as part of the State Forest Heritage (Articles 33 and 35, subsection ch) of the Forest Law No. 4465). On this aspect, the Constitutional Chamber already annulled all adjudications made by the IDA subsequent to the entry into force of the decree creating another protected wild area (Tivives Protective Zone), in ruling No. 1763-1994 of 4:45 p.m. on April 13, 1994. The Constitutional Chamber also held that Institute responsible for those alienations of lands within a protected wild area, by granting a non-compliance action related to ruling No. 1763-1994 (see ruling 14046-2003 https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-285625). The 50 properties segregated by the IDA from farm No. 7-39050, listed in transmittal DAA-OFI-370-2022, were located in REGAMA, as recorded in the approvals (visados) or in the notes on the plans used in the segregations themselves, which is precisely the technical basis of that transmittal. For that reason, INDER’s objections that it is not responsible for recovering REGAMA lands that were registered in the name of private individuals as a consequence of administrative acts of that Institute, nor for being held responsible for them, are not shared. Nor is a geographical study required, as INDER alleges; it is sufficient to observe the plans used in the segregations made by the IDA, described in transmittal DAA-OFI-37Q-2Q22, to confirm that the segregated properties were located within that Refuge, according to their approvals or notes. INDER affirms that the lands transferred by Decree 18220-MAG were national reserves; however, contrary to what is stated, they were inalienable lands, of public domain, for which the IDA had a legal impossibility to generate administrative titling acts, for the reasons set forth below: The Attorney General’s Office, in its advisory function, has held that “Once a land from the national reserves is declared inalienable, or affected as public domain, it precisely ceases to be a national reserve” (opinions C-272-1985 and 223-2015). The impropriety of the positive silence figure in matters of natural resources or the Natural Heritage of the State is established in several laws and case law. Finally, INDER’s argument that “the Constitutional Chamber temporally limited the retroactive effect to acts carried out between March 20, 2014, and the present” is not evident in ruling No. 2019-12745.

18.- By brief filed on August 19, 2024, RODOLFO GOODMAN GRENALD appears, in his capacity as legal representative of the Manzanillo de Limón Integral Development Association (Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Limón) and as co-adjuvant also, in my capacity as an Afro-descendant inhabitant of the South Caribbean, stating that what the Attorney General has stated must be taken as a fraud of law, and therefore he requests that the non-compliance action be dismissed.

19.- In the proceedings, the provisions of Article 100 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) have been observed, and this resolution is dictated within the term established by Article 101 of the same law.

Written by Magistrate Alvarado Paniagua; and,

Considering:

I.- This constitutionality action was resolved by resolution number 2019-012745 at 12:10 p.m. on July 10, 2019, resolving the present constitutionality action as follows: “1) By majority, the action is granted, annulling the challenged Law No. 9223 ‘Recognition of the rights of the inhabitants of the South Caribbean’ only with respect to the territories comprised in the forested area, as stated by the Attorney General’s Office in its reports. By virtue of the foregoing, the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) is ordered to proceed, within a period of twelve months counted from the full publication of this pronouncement in the Judicial Bulletin, to delimit the aforementioned area and, together with the Attorney General’s Office, to exercise the corresponding legal actions in defense of the public heritage. This declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect to the effective date of the norm, without prejudice to rights acquired in good faith. 2) Magistrate Cruz Castro places a note. 3) Magistrates Hernández López, Salazar Alvarado, and Araya García dissent and dismiss the action; however, they indicate that the State is obliged to exercise the necessary actions to reivindicate lands illegally occupied in protected areas as provided by law. 4) Summarize this ruling in the Official Gazette (Diario Oficial La Gaceta) and publish it in full in the Judicial Bulletin. Notify the petitioner, the President of the Legislative Assembly or whoever holds that position, the Attorney General’s Office, and all intervening parties.-” (https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079). The petitioners state that there has been inaction by SINAC to comply with what was ordered, and further, by resolution No. 11-2017 SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017, the previous ruling of this Chamber was breached because the Natural Heritage of the State located within the boundaries of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge was transferred to municipal administration, the subdivision (fraccionamiento) and reduction of the forest located within said refuge was authorized, and the Municipality of Talamanca was allowed to authorize the development of urban projects within the Natural Heritage of the State located both in the maritime terrestrial zone of the littoral of the canton of Talamanca and within the boundaries of the refuge, affecting Ramsar category wetlands and marine turtle nesting sites.

In this regard, from the hearings granted, the following is reported:

-SINAC formed a commission made up of various professionals with an action plan that contemplated 4 phases. According to report SINAC-ACLAC-OR-138-2023, of April 11, 2023, that commission sent the technical proposal to the Vice Minister of Environment and Energy, which has not been approved. So, at this moment, there is no normative definition or formally updated delimitation of the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. The PGR indicates that: “the proposal in transmittal SINAC-ACLAC-OR-138-2023 has not been approved and, consequently, at this moment there is no normative definition or formally updated delimitation of the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge.” It is with this technical report of April 11, 2023, that compliance with what was ordered by the Chamber would be occurring.

(see PGR report)

-The National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Areas de Conservación, CONAC), the competent body for approving the plans of Protected Wilderness Areas (Ley 7888, article 25, subsection 5°), through resolution 044 of February 28, 2022, published in La Gaceta 39 of February 258, 2022, ruled on the geographical area of the Management Plan for the Gandoca Manzanillo Mixed Wildlife Refuge, omitting two important aspects: the criterion contained in official communication ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of November 7, 2020 (first delimitation of forest cover (zona boscosa) by SINAC), as well as the document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime Terrestrial Zone of the Coast of the Canton of Talamanca” of June 13, 2021. So much so that the PGR indicates that: “with CONAC Resolution 044 of February 28, 2022, it is undeniable that with respect to the REGAMA General Management Plan, its function as a planning instrument that guides the management of a protected wilderness area towards the fulfillment of its long-term conservation objectives, and that serves as a basis for the development of other planning and regulatory instruments, is denatured.” (see PGR report)

-This deficient and incomplete delimitation of the Protected Wilderness Area implies the risk that the Municipality of Talamanca may grant concessions over the hectares of land classified as forest that are located within the maritime terrestrial zone. (see PGR report)

-With respect to the document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime Terrestrial Zone of the Coast of the Canton of Talamanca” of June 13, 2021, this Chamber, by judgment No. 2024-3959 of 09:30 hours on February 16, 2024, resolved to grant the amparo appeal filed based on the fact that this study does not correspond to reality or to technical criteria for the protection of the State's natural heritage, granting a period of 3 months to update said document. (see PGR report)

-There is an unconstitutionality action filed against the Management Plan, the Talamanca Coastal Regulatory Plan, and Guideline 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy, which is being processed under case file 24-001899-0007-CO.

-Regarding Guideline 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy, it is based on the fact that the official limits of REGAMA are those established in Ley No. 9223. Thus, the following documents are not taken into account: Official Communication ACTo-DRFVSEPMF-363-2020 of November 7, 2020, on the delimitation of the forest cover (zona boscosa); subsequently updated by the technical study of April 11, 2023, the document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime Terrestrial Zone of the Coast of the Canton of Talamanca”, of June 13, 2021, nor official communication SINACACLAC-OR-138-2023, which proposes the boundaries of the polygons identified as forest areas that must be reincorporated into the Refuge, a new delimitation of said Protected Wilderness Area, and identifies seven forest blocks that were removed (desafectados) with Ley No. 9223, according to the concept of forest under the Forest Law (Ley Forestal). Thus, the PGR indicates in its report that: “At this point, the difficulty for the recovery of the State's Natural Heritage ordered by this Chamber on the occasion of Guideline 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy is emphasized.”

-In judgment No. 2024-010951 of 9 hours 20 minutes on April 26, 2024, this Chamber indicated, regarding wetlands, “the lack of an updated technical criterion in relation to the PNE certification of 2017 (despite the multiple procedures that warned of supposed inconsistencies), constitutes a plausible threat to the environment that involves a reasonable level of scientific uncertainty that could imply that, currently, there are PNE (wetland) zones without protection or on which activities are being carried out without taking their nature into consideration, with the consequent possibility of generating serious or irreversible damages.” (see PGR report)

-The PGR has instructed INDER through official communications DAA-OFI-370-2022 and DAA-OFI-376-2022, to proceed with the respective declaration of injuriousness (declaratoria de lesividad) of the acts that proceeded to alienate forest lands of the State's Natural Heritage without complying with the obligation set forth in article 15 of the Forest Law, given that some of these properties comprise portions of wetland and of the Maritime Terrestrial Zone, even in significant quantities. (see PGR report)

-The lack of determination of the limits of the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge generates technical-legal uncertainty in the actions that the PGR can initiate to recover areas that are part of the State's Natural Heritage in the contentious-administrative jurisdiction, and even for its defense in possessory information proceedings and others. (see PGR report).

-The 50 properties segregated by the IDA from farm No. 7-39050, listed in official communication DAA-OFI-370-2022, were located in REGAMA as stated in the approvals (visados) or in the notes of the plans used in those same segregations, which is precisely the technical basis of that official communication. (see PGR report).

-Inder justifies not having breached the order because there is no express order against it, and further indicates that the PGR has not provided it with any geographic or cadastral survey demonstrating that farm 7-39050-000 was located within the Gandoca Manzanillo Refuge under its existing limits at the time of its creation or at the time of carrying out any of the titling acts, and therefore, the existence of nullity defects in this regard in the titling acts has also not been demonstrated. Furthermore, farm 35090 and the titlings deriving from it are in good faith with respect to Ley 9223, since there is no causal relationship between Ley 9223 and farm 35090 and its derived farms, and therefore, they would be exempt from the declaration of unconstitutionality of vote 2019-12745. In this case, Inder does not consider that there is any nullity defect in the titlings, since they were carried out in compliance with the regulations in force at that time and through the established procedures and were never objected to by the environmental protection authority that acted at that time (Inder Report).

-The representation of MINAE goes on to state that the 188.52 hectares are not state lands, as they are private lands located outside the limits of REGAMA, being practically the lands titled by INDER. Consequently, SINAC complied with what was ordered by the Constitutional Chamber by locating possible “forested areas (áreas boscosas)” and determining the property regime of the lands included within those delimited “188.52” hectares, and transferring this information officially to the Constitutional Chamber and the Attorney General's Office. It indicates that in none of the lists studied by SINAC were lands found that could be claimed as part of the State's Natural Heritage. As things stand, the official limits of the RNVS-GM are those established by Ley No. 9223, in force since April 8, 2014. (MINAE Report).

-In response to these arguments from MINAE and INDER, the PGR reiterates the existence of non-compliance with what was ordered by this Chamber, indicating that it is clear that from the cadastral plans through which property titles were granted after the Creation of REGAMA, it was stated in them that their location was within the cited Refuge, so there was no way to doubt their geographic location as the INDER representation asserts, these being properties whose titles could not be granted, but rather should have been delivered as part of REGAMA (second PGR report).

II.- For the purposes of the sub examine, it must be taken into consideration that resolution No. 2019-012745 of 12:10 hours on July 10, 2019, annulled Ley No. 9223 called ‘Recognition of the rights of the inhabitants of the Southern Caribbean’, only with respect to the “territories comprised in the forest cover (zona boscosa), as provided by the Attorney General's Office in its reports”. In addition, it issued two orders:

1) To the National System of Conservation Areas to, within a period of twelve months, counted from the full publication of this pronouncement in the Judicial Bulletin, proceed to delimit the mentioned area.

2) To the National System of Conservation Areas, together with the Attorney General's Office, to exercise the corresponding legal actions in defense of public heritage.

In relation to the above, this Court reasoned in the recitals (considerativa) of that pronouncement:

“VI.- ON THE REDUCTION OF THE GANDOCA-MANZANILLO NATIONAL WILDLIFE REFUGE AND ITS BACKGROUND AND ON THE NUMBER OF HECTARES BEING REDUCED.- The first thing that must be established is that the challenged law, No. 9223, called “Recognition of the rights of the inhabitants of the Southern Caribbean”, contains a single article that redefines the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. By redefining said limits, what it actually does is reduce the area of said Refuge. This refuge was created by executive decree No. 16614-MAG of October 29, 1985. After its creation, through articles 3, 4, 5, and 7 of Decree No. 34043-MINAE published in La Gaceta No. 202 of October 22, 2007, an attempt was made to reduce the area of the refuge. This latter decree was the subject of an unconstitutionality action, as mentioned supra, which was resolved by vote No. 2009-001056 of 14:59 hours on January 28, 2009, granting the action and proceeding to annul said articles, because the principle of legal reserve and the right to the environment were violated. It was thus stated:

“In this way, by proceeding the challenged decree to reduce the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, it violates the principle of legal reserve since the reduction of such limits can only operate through a law duly justified for that purpose. Furthermore, it violates the right to the environment since the reduction of a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibilities of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo zone but also leaves the natural resources of the area unprotected by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo to free exploitation without any restrictions. Evidently, the protection received by property is not the same when it comes to forest property. (…) In this way, by proceeding the challenged decree to exclude from forest property the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, it violates the right to the environment since such areas would remain outside the proper limits of forest property which are aimed at conservation and not at the exploitation of the property and its natural resources.” (emphasis not in the original).

After the reduction of the Refuge carried out via decree was declared unconstitutional, on July 21, 2011, bill 18,207 was presented to the Legislative Assembly to redefine the limits of the Refuge. Said bill was approved in first debate on August 30, 2012. It is sent to the Constitutional Chamber for facultative consultation, which is resolved by vote No. 12-013367 of September 21, 2012, finding the consulted bill unconstitutional, for violation of article 50 because the reduction of the area of the Refuge in question was based on an incomplete study by not technically and scientifically determining the impact on the environment. As transcribed supra, said vote indicated the following:

“VII. On the technical study presented by the La Amistad Caribe Conservation Area, Regional Directorate of MINAET. In the legislative file, visible on folios 952 to 981 of volume four, is the document titled “Technical Criterion of the Amistad Caribe Conservation Area, SINAC-MINAET, regarding bill 18,207”, prepared by the La Amistad Caribe Conservation Area, Regional Directorate, Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, of 2012. (…) The consultants are right in warning that the Study omits analyzing and ruling on the impact of the zone to be removed (desafectar) on the marine and continental zones of the Refuge, given that it constitutes their link and affects the balance of the entire Refuge. It also fails to examine the impact on the biological corridor over aquifers and wildlife, nor does it determine the ecological value of the zone to be removed within the totality of the protected wilderness area, much less does it propose measures or recommendations aimed at reducing any negative impact on the Refuge in general. The impact on RAMSAR wetlands is not analyzed in order to comply with the international obligations acquired by Costa Rica and to avoid any State responsibility for non-compliance with international instruments on the matter. In summary, the study presented, although related to the subject, is manifestly incomplete since the substantial requirements derived from the very matter it protects are not satisfied. Indeed, the technical study in question omits demonstrating how, despite the reduction, the Refuge continues to remain healthy and ecologically balanced. On the other hand, the regressivity in protection levels must be fully justified. The study must justify with supported scientific criteria that the removal (desafectación) is a viable measure from the environmental perspective within the framework of a sustainable development policy, otherwise, it becomes a transgression of the principle of non-regressivity or irreversibility of protection in the terms explained supra and a material violation of the principle of singular non-derogability of norms. Thus, the lack of scientific evidence justifies ruling according to the precautionary principle...” (emphasis not in the original)

Subsequently, the Agriculture and Livestock Commission approved a motion on August 20, 2013, to request SINAC to prepare the corresponding environmental technical report, which was presented, in that same year, called “Bill for the recognition of the rights of the inhabitants of the Southern Caribbean File No. 18,207”. Thus then, the bill was approved and came into force as law on April 8, 2014, Ley No. 9223. The law challenged in this action. From all the foregoing, it is understood that the challenged law redefines (reduces) the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge.

Now, having established that the law being analyzed, by redefining the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, actually performs a reduction of the area of the refuge, it is appropriate to ask if the law is clear in indicating HOW MUCH that reduction is? The answer is no, the law is not clear in indicating how much the area being reduced from the Refuge is. To know, then, how much the reduced area is, as the law does not indicate it, this Chamber turns to the mentioned “Technical Report”. According to said report, it is stated that:

-The reduction involves a total area of 406.52 hectares, of which 205.97 hectares correspond to forest cover (cobertura de bosque) (folio 24 of the report), and of these, 17 hectares are within the maritime terrestrial zone, according to the Attorney General's Office report.

Which leads us to understand, in the same sense as expressed by the Attorney General's Office at the hearing, that of the total area being reduced, approximately half is forest. In this regard, in the requested evidence, the Attorney General's Office reports that the lack of technical support to base the removal (desafectación) of the forest cover (zona boscosa) is evident.

VII.- ADDITIONAL ARGUMENTS IN FAVOR OF THE PROTECTION OF THE GANDOCA-MANZANILLO NATIONAL WILDLIFE REFUGE (Drafted by Justice Castillo V.)

The Constitutional Chamber has not expressly recognized the principle of non-regression in environmental matters in its jurisprudence. However, in a recent ruling, it mentioned this principle. The high Court stated that:

“(…) principle of progressivity of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, especially those, which like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. From the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regressivity or irreversibility of the benefits or protection achieved. The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature or due to nature, which negatively impact the achievements made up to then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Law of the Constitution and the principles under examination oblige justifying, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction in protection levels. In this sense, the Constitutional Chamber has expressed in its jurisprudence, regarding the right to health: ‘…according to the PRINCIPLE OF NON-REGRESSIVITY, it is prohibited to take measures that diminish the protection of fundamental rights. Thus then, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has a policy of openness to access to medicines, it cannot -and much less through an International Treaty- reduce such access and make it more restricted, under the excuse of protecting commerce’. (Constitutional Chamber Judgment No. 9469-07). In relation to the right to the environment, it said: ‘The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment according to the Law of the Constitution, which does not admit a regression to its detriment.’ (Constitutional Chamber Judgment No. 18702-10). Consequently, in application of these two principles, the Constitutional Chamber has established that it is constitutionally valid to extend by executive decree the physical extension of protection areas (principle of progressivity); however, the reduction can only be done by law and after conducting a technical study adjusted to the principles of reasonableness and proportionality, to the demands of ecological balance and a healthy environment, and to the general welfare of the population, which serves to justify the measure. Law is worth what its guarantees are worth, therefore a violation of these principles occurs when the technical study fails to meet the constitutional and technical requirements demanded. If such a guarantee is transgressed, so too will be the fundamental right that the guarantee protects, and it is to that extent, that the reduction of protected areas would be unconstitutional.

‘The right to the environment is violated since the reduction of a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibilities of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo zone but also leaves the natural resources of the area unprotected by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo to free exploitation without any restrictions. Evidently, the protection received by property is not the same when it comes to forest property. Regarding this type of property, it should be remembered that it is a different type of property with its own characteristics and particularities and a special regime, since it is conceived fundamentally to conserve, not to produce or to be part of the commerce of men. All lands considered as national reserves are immediately affected for the purposes of forest regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources. In this way, by proceeding the challenged decree to exclude from forest property the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, it violates the right to the environment since such areas would remain outside the proper limits of forest property which are aimed at conservation and not at the exploitation of the property and its natural resources.’ (Constitutional Chamber Judgment No. 1056-2009)”

Based on the above, a protected area can only be reduced if it is done by Law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation for the suppressed area is provided with another of equal size or as far as possible.

Now, in the specific case, the Attorney General's Office questions that in the technical report that served as the basis for the challenged Law, the exclusion of 406.32 hectares of the Cocles-Manzanillo Coastal Plain that is ordered is not adequately justified. Likewise, the reasons why not only the urban quadrants were excluded are not explained, but also 188 hectares with forest cover (cobertura de bosque), which are excluded from the State's Natural Heritage, nor are they part of the Maritime Terrestrial Zone. In the report sent via official communication number SINAC-DE-0286 of March 7, 2019, the executive director of the National System of Conservation Areas explains that the 188 hectares mentioned by the Attorney General's Office do not constitute a compact forest, but rather forest-type forest structures that, for the most part, are on private property. In this regard, the explanation given by the executive director is insufficient to rule out the objection expressed by the Attorney General's Office, since from the study of the legislative file and the evidence provided to the case file, it cannot be reliably demonstrated that the aforementioned area is indeed made up of lands of a private nature, since, if that were the case, there would be no reason whatsoever for said lands to be subject to a removal (desafectación). Thus, it should be remembered that the only lands that could be removed (desafectados) are those that are classified as public domain assets, hence there is a logical contradiction when it is maintained that these are properties of a private nature that must be removed (desafectados), as affirmed by the respondent authority in its report. The foregoing reasoning is reinforced based on what is prescribed by article 37 of the Organic Law of the Environment, Ley No. 7554 of October 4, 1995, when it provides the following:

“Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wilderness areas, whatever their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include, within their limits, the farms or parts of private farms necessary to fulfill the objectives indicated in this law and to implement them in accordance with the respective management plan or to create legal easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.

When it comes to national parks, biological reserves, or state national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, upon prior compensation. In the cases of forest reserves, protective zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or parts thereof may also be purchased or expropriated, unless, at the owner's request, they voluntarily submit to the forest regime. That subjection shall be registered in the Public Property Registry, as an encumbrance on the property, which shall be maintained for the time established in the management plan.

Private farms affected as provided in this article, due to being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be comprised within the state protected areas only from the moment they have been fully paid for or legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forest Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and in the event that payment or expropriation has not been carried out and while it is being carried out, the areas shall be subject to an environmental management plan that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the management, recovery, and replenishment plan for the resources”.

(Thus amended the preceding paragraph by article 72, subsection c) of the Forest Law, No. 7575 of February 13, 1996, which in turn was amended by article 114 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998) (The highlighting and bolding do not correspond to the original).

One need not be a very keen observer to conclude that, based on the current legal regulations, private properties are not part of the refuge -if there were any-, hence it is a contradiction in terms to remove (desafectar) areas that are private. We would be, therefore, in the presence of an irrational Law, if that were the case.

Ergo, although there is a technical report that justifies the enactment of the Law, the truth is that said study fails to rule out that the removal (desafectación) of the lands will not cause damage to the environment -regarding those not referring to the urban quadrants-. From a logical perspective and in accordance with the Law of the Constitution (values, principles, and norms), the appropriate course was to order solely the removal (desafectación) of the lands that make up the towns located in the zone -original peoples or other population settlements- or, eventually, to exclude other public domain areas, provided that it was proven that no environmental impact would be caused and the respective compensation was provided. In that sense, as stated above, there is no clarity on the lands containing forest -whether they are part of the State's Natural Heritage or private lands subject to the limitations provided by the environmental legal system, in which case the removal (desafectación) was unnecessary-, and that the Law removed (desafectó). It is one of two things: if they are private assets subject to the environmental limitations provided by legislation, the removal (desafectación) is unnecessary; if it is a public domain asset, the removal (desafectación) is insufficient, because there is no certainty about the non-deterioration of the environment and the respective compensation for the area is not provided. Faced with this reasonable doubt, the appropriate course is to apply the in dubio pro natura principle, and therefore the 188 hectares must be considered as part of the refuge -public domain asset-, making their exclusion without the respective compensation improper. All of the above, without a doubt, is contrary to what is provided by this Chamber in its jurisprudence, hence the challenged legal norm is unconstitutional. However, the foregoing conclusion must be qualified, in the sense that, if there are private lands within those 188 hectares, it is not possible, under the terms of constitutional numeral 45 and article 21 of the American Convention on Human Rights, to violate the property rights of their owners. Moreover, the 188 hectares are part of the central core of the wildlife refuge, which is linked to a fundamental right recognized in favor of those who make up the Costa Rican Nation -those who were, are, and will be-, as well as the other inhabitants, therefore we are in the presence of a very serious impact on the environment; especially since in this case the challenged Law does not provide the respective area compensation and lacks, as explained supra, technical studies to carry out the reduction of the cited refuge.

On the other hand, it must be clarified that, according to the information contained in the file, both legislative and judicial, not all the legal norms being challenged are contrary to the Law of the Constitution, since the exclusion from the refuge of the urban quadrants is indeed appropriate -original peoples or persons who were even there before the refuge was created-, so it would make no sense to make a declaration of unconstitutionality of all the norms. Rather, and to achieve a fair balance between the protection of the environment and the socioeconomic needs of the people, the appropriate course is to grant the unconstitutionality action filed, annulling from the norm only what refers to the territories comprised in the forest cover (zona boscosa) -188 hectares-, as provided by the Attorney General's Office in its reports and, consequently, order SINAC to proceed to delimit the aforementioned area.

In the event it is determined that these are public domain assets—not private domain assets—SINAC, jointly with the State Attorney (Abogado de Estado), must take the corresponding legal actions in defense of the public patrimony. As regards property rights—if they should be determined—what is required is for the competent authorities to impose the corresponding social-interest limitations on the properties in the interest of environmental protection."

From the foregoing, it is observed that, according to the first order, SINAC is responsible for delimiting the area of lands comprised within the forested zone (zona boscosa). Once that is done, in accordance with the second order, it must also, jointly with the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), take the corresponding legal actions in defense of the public patrimony.

Now, it is reported that SINAC proceeded to issue report ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of November 7, 2020 (field report on the delimitation of forest cover (cobertura boscosa), subsequently superseded and updated by the technical study provided via official communication dated April 11, 2023); it proceeded to issue the document called "Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coast of the Canton of Talamanca" ("Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca"), of June 13, 2021; it proceeded to issue official communication SINAC-ACLAC-OR-138-2023, which proposes the boundaries of the polygons identified as forest areas that must be reincorporated into the Refuge, a new delimitation of said Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida), and identifies seven forest blocks that were disaffected by Law No. 9223. Furthermore, according to report SINAC-ACLAC-OR-138-2023, of April 11, 2023, the established Commission forwarded the technical proposal to the Vice Minister of Environment and Energy. However, the truth is that the current nonexistence of the official delimitation of the boundaries of the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, REGAMA) is confirmed, in the terms ordered by this Chamber in judgment No. 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019. That delimitation must be technical, but also official, complete the necessary procedures to be considered the normative determination of the boundaries of REGAMA, and fulfill the material, formal, and normative identification ordered in said judgment.

As is evident from the brief of the Attorney General of the Republic of July 4, 2024, there is no updated official delimitation of the boundaries of the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge (REGAMA), which generates "technical-legal uncertainty in the actions to recover areas that form part of the Natural Patrimony of the State in the contentious-administrative venue, and even for its defense in possessory information proceedings and others." That is, the Office of the Attorney General of the Republic has been unable to fulfill its competence due to the inaction of SINAC in delimiting the corresponding area. Hence, a relevant disobedience for the purposes of this constitutional jurisdiction is verified.

Based on the foregoing, at this time it is inappropriate for this Chamber to rule on the remaining allegations of the petitioner and other parties appearing in the proceeding, since, prima facie, compliance with the first order by SINAC must be ordered, so that, from that moment and within the granted time period, jointly with the Office of the Attorney General of the Republic, the second order is executed. Regarding the statements concerning possible injuries to the right to a healthy environment or to property, these must be declared without merit for the purposes of this case file, given that in this proceeding it is only plausible to hear matters directly related to the disobedience of the issued order. The foregoing is without prejudice to the interested person, if they so choose, filing the administrative procedures or judicial proceedings they deem pertinent.

III.- In conclusion, given that the substantive judgment No. 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019 ordered the following:

"…the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) is ordered to proceed, within a period of twelve months, counted from the full publication of this pronouncement in the Judicial Gazette (Boletín Judicial), to delimit the aforementioned area and, jointly with the Office of the Attorney General of the Republic, take the corresponding legal actions in defense of the public patrimony."

Upon verifying noncompliance with what was ordered ut supra, since it is not observed that a Decree with the new delimitations has been issued, it is appropriate to reiterate the cited order with the other consequences indicated in the operative part of this resolution.

IV.- Note by Judge Araya García. The undersigned judge concurs with the majority criterion that, by resolution of this Chamber, number 2024-26300, of one ten in the afternoon on September 10, 2024, declares with merit the petition filed by the claimant regarding compliance with the judgment of this Chamber, number 2019-12745. In this regard, it must be clarified and taken into consideration that, when hearing the merits of unconstitutionality action 19-019174-0007-CO, the undersigned, together with then-Judge Hernández López and Judge Salazar Alvarado, dissented in the referenced judgment 2019-12745, upon finding for substantive reasons that Law No. 9223 did not present the defects of unconstitutionality alleged by the claimant. However, it cannot be ignored that said unconstitutionality action, by majority criterion, was not only declared With Merit on substantive grounds, but also that a specific order was issued therein to the National System of Conservation Areas, to, within a period of twelve months counted from the notification of said judgment, carry out the delimitation of the area of certain territories located in the Southern Caribbean of our country, which had been affected by the law declared unconstitutional. Since the claimant considered that said order had been disobeyed by the authority required to carry out said delimitation, they filed the petition now being resolved, such that it is abundantly clear that in this interlocutory resolution, we are not before a merits review of the problem raised—since, as stated, that was already elucidated by this Chamber when it declared the action with merit—but rather, before the review of a petition through which the claimant alleges that that judgment had not been complied with. Thus, upon it being proven in the case file that there was indeed noncompliance with the order issued by this Chamber in judgment 2019-12745, the majority of the court orders the related authority to proceed with compliance with what was ordered years ago. On this matter, I must clarify that, although I dissented on that occasion when the merits of this action were heard, we are now facing a completely different situation, as the review now conducted and which is the subject of this interlocutory pronouncement is not on the merits of the problem raised, but on the compliance with a judgment and an order issued by this Chamber, as a constitutional court, in accordance with the provisions of Article 10 of the Political Constitution, and what is set forth in Articles 88, 89, 91, and 92 of the Law of the Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), as well as the hermeneutic integration according to Articles 7, 14, 53, and 56 of the same law, which refer, among other aspects, to the res judicata nature of the judgments of this Chamber, and, consequently, the mandatory nature of their compliance and the competence to enforce them. It is for this reason that, in this case, upon noncompliance with the judgment issued by this Chamber, number 2019-12745, being deemed proven, what is required, clearly, certainly, inescapably, and undoubtedly, is to proceed with full respect for what was ordered and commanded by this high Court, and hence, I share with the majority the granting of this petition.

Furthermore, it also cannot be overlooked that in recent months, the alleged occurrence of various actions that bear some relation to what was alleged by the petitioner and the failure to comply with the cited judgment on the part of the related administrative authorities has been disseminated, all of which, in their specific dimension, must be brought to the attention of the appropriate legal instances within the realm of ordinary legality, in order to determine the veracity, significance, and consequence of such acts or omissions, from which it follows that due compliance with judgment 2019-12745 is of core importance.

V.- Additional reasons by Judge Alvarado Paniagua.- In addition to what was indicated by the majority, I consider it important to highlight the following conclusions drawn from the reports rendered:

1) Due to the lack of delimitation in question, the risk remains that the Municipality of Talamanca (Municipalidad de Talamanca) may grant concessions or logging permits on the forested areas located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), according to official communication SINAC-ACLAC-DR-138-2023 of April 11, 2023, and the one dated June 13, 2021, which is the document called "Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coast of the Canton of Talamanca," and areas with those characteristics that may have been left out of such studies and must still be completed must be contemplated; and in general, the risk remains that timber extraction permits continue to be granted in the technically identified forested areas that must be returned to REGAMA.-

2) The Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural) was notified of official communication PGR-OFI-152-2024 of July 1, 2024, from the Office of the Attorney General of the Republic, and of official communications DAA-OFI-370-2022 and DAA-OFI-376-2022, with the list of 137 registered properties, identified by SINAC in areas of forest cover (official communications SINAC-SE-IRT-211-2020 and SINAC-SE-IRT-015-2021), segregated from farm 39050 of the District of Limón and transferred to private parties by the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario) subsequent to the creation of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo) (Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985). The foregoing, for the purpose of proceeding with the respective declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) of the administrative acts issued by that Institute. INDER responds to official communication PGR-OFI-152-2024 by means of official communication INDER-PE-AJ-OFI-905-2024 of July 15, 2024, indicating that "… the entire list of properties sent by the PGR, come from farm 35090 which was closed in the year 2009, therefore, they cannot be included within the dimensioning of Chamber IV and were not the subject of discussion in said proceeding." Furthermore, it adds that: "… INDER does not consider that there exists any defect of nullity in the titling… INDER is not obligated, nor can it be obligated by the PGR, to consider that there exists a defect of nullity in its acts and, therefore, to initiate a proceeding to declare its own positive acts null." And it concludes by indicating that: "In order to carry out land recovery processes for lands that form part of the Natural Patrimony of the State, it is necessary to be able to count on certain inputs that have not been provided in this case by SINAC and the PGR and that prevent INDER from performing any legal act in that sense." In this regard, the PGR indicates that the 50 properties segregated by the IDA from farm No. 7-39050, listed in official communication DAA-OFI-370-2022, were located in REGAMA as stated in the approvals or notes of the plans used in the same segregations, precisely the technical basis of that official communication. Thus, this would be in the scenario of irregular titlings granted subsequent to the Creation of the Gandoca Manzanillo Refuge, which is why they could be tainted with nullity, something that would be elucidated in the Contentious-Administrative Jurisdiction.

3) Although MINAE's report indicates that it is inappropriate to continue with Phases III and IV of the Work Plan, and that neither the expropriation of those lands nor their inclusion in the Refuge is appropriate, maintaining the limits set in Law 9223, the truth is that such arguments are made without providing technical foundation, but on the contrary, the established Commission forwarded the technical proposal for the return of forest hectares to REGAMA to the Vice Minister of Environment and Energy, which has not been approved to give rise to the Executive Decree for the ordered delimitation. From the information provided by SINAC itself, it is clear that there were forests that should be included in REGAMA. The judgment of this Chamber being executed, in its order, does not differentiate public or private lands, but rather orders the forests be returned to REGAMA as they originally were, and that is the order that must be complied with by the Minister of Environment and Energy and the Director of the National System of Conservation Areas, and it has not been done, despite the fact that the respective updated technical study already exists identifying the seven forest blocks that must return to REGAMA according to Official Communication SINAC-ACLAC-OR-138-2023 of April 11, 2023, which has not yet been signed as a Decree.-

In view of all the foregoing, it having been verified that to date there has been no delimitation—much less recovery—of the lands corresponding to the reduced forested area of REGAMA, I consider that actions must be taken to make effective and enforce what was ordered by judgment 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019, as follows:

-In the time interval of the delimitation and to avoid serious and irreparable damage to the environment, the following must be considered: a) The Municipality of Talamanca must refrain from granting any concession or permit over the 20.1 hectares of lands classified as forest located within the maritime-terrestrial zone. B) Suspend directive 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy which states that the official boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge are those established in Law No. 9223, Recognition of the rights of the inhabitants of the Southern Caribbean (Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur), in force since April 8, 2014. C) Declare a total moratorium whereby the Ministry of Environment and Energy and the National System of Conservation Areas (SINAC) must suspend the granting of logging and forest extraction permits in the areas of the seven forest blocks that must be formally, materially, and normatively returned to REGAMA. Already granted permits must be immediately suspended, particularly the one indicated by the Office of the Attorney General of the Republic, permit 011-2024-ACLAC-SLT.-

- The participation of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) could be sought to: a) assess whether it is appropriate to initiate any sanctioning administrative proceeding in connection with the actions and omissions recorded in this resolution. b) Likewise, assist in the oversight and follow-up work so that SINAC complies with the delimitation materially, formally, and normatively, excluding the forested area hectares and returning them to REGAMA, as they are part of the State's Patrimony. c) Actively intervene in the face of the inaction of the Agrarian Development Institute in initiating proceedings for the declaration of harmfulness of the administrative acts that transferred properties with forest cover to private parties, subsequent to the creation of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA) by Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985, and that appear on the list of 137 properties indicated by the Office of the Attorney General of the Republic (official communications DAA-OFI-370-2022 and DAA-OFI-376-2022), and which, potentially, would be included within the approximate 234 hectares to be delimited as ordered in the judgment in question, without prejudice to other harmfulness proceedings that must be carried out in defense of the State's patrimony.-

- It should be assessed by the Attorney General of the Republic whether it is appropriate to initiate any judicial proceeding to establish the corresponding responsibility or responsibilities for the damages and losses caused to the environment, in connection with the actions and omissions verified in this resolution. The foregoing, without prejudice to other actions and omissions that may be found in the process of delimiting the forested area.

- The representative of the Agrarian Development Institute must be verified to immediately proceed with the declaration of harmfulness of the administrative acts that transferred properties with forest cover to private parties, subsequent to the creation of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA), as requested by the Office of the Attorney General of the Republic.

VI.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies has been provided, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period will be destroyed, as provided for in the "Regulation on the Electronic Case File before the Judicial Branch" ("Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial"), approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Judicial Gazette (Boletín Judicial) number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch (Consejo Superior del Poder Judicial), in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore:

By majority, the petition filed is declared with merit. Consequently:

1) the noncompliance with judgment No. 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019 is declared, and David Chavarría Morales and Franz Tattenbach Capra, in their respective capacities as director of the National System of Conservation Areas and minister of Environment and Energy, or whoever holds those positions, are ordered to arrange what is necessary, coordinate what is pertinent, and take the corresponding measures within the scope of their respective competences, so that, immediately, said resolution is obeyed;

2) David Chavarría Morales and Franz Tattenbach Capra, in their respective capacities as director of the National System of Conservation Areas and minister of Environment and Energy, or whoever holds those positions, are ordered to submit monthly reports to this case file on compliance with what is ordered herein;

3) Iván Vinicio Vincenti Rojas, in his capacity as Attorney General of the Republic, or whoever holds that position, is ordered to arrange what is necessary, coordinate what is pertinent, and take the corresponding measures within the scope of his competences, so that, once SINAC delimits the corresponding area, jointly with that institution, the pertinent legal actions are taken in defense of the public patrimony;

4) David Chavarría Morales and Franz Tattenbach Capra, in their respective capacities as director of the National System of Conservation Areas and minister of Environment and Energy, as well as Iván Vinicio Vincenti Rojas, in his capacity as Attorney General of the Republic, or whoever holds those positions, are warned that in the event of noncompliance with what is ordered herein, they may be prosecuted for the crime of disobedience to authority regulated in Article 314 of the Penal Code, which imposes "…imprisonment of six months to three years, on anyone who does not comply or does not enforce, in all its aspects, the order issued by a judicial body or by a public official in the exercise of their functions, provided that it has been communicated personally, except if it concerns one's own detention";

5) as for the rest, the petition is declared without merit;

6) personal notification of this resolution is ordered to David Chavarría Morales, Franz Tattenbach Capra, and Iván Vinicio Vincenti Rojas, in that order director of the National System of Conservation Areas, minister of Environment and Energy, and Attorney General of the Republic, or whoever holds those positions in their stead.

Judges Rueda Leal and Araya García file separate notes. Judge Alvarado Paniagua gives additional reasons. Judge Garro Vargas partially grants the petition for her own reasons, only as regards the delimitation of the area, based on what was reported to this Chamber via official communication No. ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of the National System of Conservation Areas (SINAC), on the understanding that such delimitation requires the drafting of a formal document in which the perimeter, location, and which area is public and which is not are determined, in which case, if State lands are found, compliance with the judgment shall continue; in addition, she orders the operative part of judgment No. 2019-012745 to be supplemented so that it is understood that SINAC must proceed—once the formal delimitation in the stated terms has been completed—to prepare an inventory of the private lands where forest areas exist in the zones adjacent to the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge and immediately proceed to impose and monitor the limitations that correspond in law. Judge Salazar Alvarado dissents and reiterates that only the necessary actions should be taken to reclaim for the State the lands that have been illegitimately occupied in the protected areas in accordance with the law, as he held together with Judge Hernández López and Judge Araya García, in Judgment No. 2019-12745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019.

Fernando Castillo V.
President

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

Ingrid Hess H. Alexandra Alvarado P.

Exp. 14-019174-0007-CO
Res. 2024026300

Note by Judge Rueda Leal.
On this matter, I concur with the orders set forth in the operative part of this pronouncement; however, as regards the recitals section, I only share the arguments developed in section II.
In addition, I must clarify that in judgment No. 2017011404 of 10:15 a.m. on July 19, 2017, I dissented in the following terms:
 "II.- Dissenting vote of Judge Rueda Leal. In judgment No. 2015-11535 of 11:46 a.m. on July 29, 2015, the Chamber stated:
 "The petitioners argue that the Costa Rican Institute of Electricity (Instituto Costarricense de Electricidad) '…has not complied to date with what was ordered…', therefore '…we are facing a clear action of contempt and disrespect…' of what was ordered by this Chamber. In analyzing the petition, this Court stated that '…it is concluded that disobedience to what was ordered in judgment No. 2011-12975 rendered at 2:30 p.m. on September 23, 2011 is alleged…' (case file 15-009063-0007-CO) and, in order to process said disobedience, ordered the brief be detached and associated with this case file.
 After studying the case, the Chamber considers that the petition of disobedience must be dismissed for the following reasons. The proceeding in which said judgment was rendered concerned the constitutionality of the challenged norm, as regulated by Articles 73 et seq. of the Law of the Constitutional Jurisdiction. Congruently, this Court undertook in that instance the study of the provisions in question in light of the constitutional block and determined, in that manner, the constitutionality parameters of such norms, which was ultimately reflected in the operative part of the respective judgment. Thus, the resolution does not establish a specific order that was imposed on any authority by the Chamber, nor does it even contain the duty to execute any concrete action, but rather, as stated, it established the constitutionality parameters of the norm. In that sense, to accuse disobedience of a judgment of the Chamber, there must necessarily exist an order directed at a specific or specifiable official, with a warning of the legal consequences in case of noncompliance, and, furthermore, the order must be notified personally. Note even that disobedience to the orders of the Chamber is sanctioned by law in amparo and habeas corpus proceedings (not in unconstitutionality actions), since it is in those that such orders are issued (Articles 71 and 72 of the Law of the Constitutional Jurisdiction). As such, in the judgment in question, as there is no order directed at any specific authority, it is legally inappropriate to bring a petition of disobedience (see in the same sense resolutions No. 2015-1475 of 2:30 p.m. on February 3, 2015, and No. 2013-13347 of 2:30 p.m. on October 9, 2013). Rather, from a careful reading of the operative part, it is clear that what was issued was a criterion of interpretation in accordance with the Constitution, such that if a new reason for doubt about constitutionality exists in this regard, the proper course is to proceed via a new unconstitutionality action and therein meet all the corresponding procedural requirements for its admission. Consequently, the petition brought is dismissed." (The emphasis is not from the original).
 In the sub examine, it is observed that the Operative Part of judgment 2023-2010 of 2:54 p.m. on February 2, 2010 ordered:
 "The action is declared with merit and consequently Article 34, second paragraph, of the Regulation to the Teaching Career Law (Decreto ejecutivo número 2235-E-P del 14 de febrero de 1972) is annulled, which reads as follows: 'For the selection of personnel dedicated to religious education, the prior authorization to be issued by the national Episcopal Conference shall be an indispensable requirement. However, the preparation of the bases and weighted averages for the prior selection, both of properly teaching personnel and of technical and administrative teaching personnel, shall be the responsibility of Advisory Panels of the General Directorate'; in all other respects it is declared without merit. Judge Mora places a note. Judges Cruz, Armijo, and Castillo dissent and declare the action without merit. Judges Cruz and Castillo place a note."
 It is thus observed that the operative part of the judgment in question did not issue any explicit order, hence, in accordance with the cited precedent, the proper course is to reject this petition.
 More broadly, it should be noted that the conducts sanctioned in section 71 of the Law of the Constitutional Jurisdiction are premised on the Chamber having issued a precise order to a specific person. From the technical viewpoint of the structure of judgments, specific orders are set forth in the operative part. Extracting concrete orders from the recitals section, whose content is broader than that of the operative part, implies serious legal uncertainty to the detriment of the respondent party, since it leaves the determination of the exact content of such orders to the hermeneutic technique applied in the specific case, which may vary from case to case. Thus, the respondent party would be left in permanent uncertainty as to what it must comply with, which becomes even more serious given the punitive consequences derived from contempt of the Chamber's orders.
 The foregoing does not preclude that, for purposes of executing the concrete orders in the Chamber's rulings, the recitals section may be consulted as a reference; nor is it to the detriment of the erga omnes effect of the judgments of this Constitutional Court, since it is one thing for a pronouncement to apply to all, whether or not they were parties, and quite another is the obligation to comply with a concrete order.
 By virtue of the foregoing, I dissent and declare the petition without merit."
 Consequently, the thesis set forth ut supra is summarized thus: in an unconstitutionality action it is viable to grant a petition of disobedience, provided that an order has been specified in the operative part; this is a sine qua non condition. If so, evidently, the recitals section may guide how to comply with it.

Paul Rueda L.

Case File No. 14-019174-0007-CO
Dissenting vote of Judge Salazar Alvarado.
The undersigned judge dissents, just as I did together with Judge Hernández López and Judge Araya García, in Judgment No. 2019-12745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019, such that, I again reiterate those reasonings, since Law No. 9223 of March 10, 2014, achieved the protection of the environment, without affecting the rights of the resident people who have traditionally occupied the lands of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, except those who have done so illegitimately after the declaration of the refuge.
Thus, in our dissent it was established that:
 "DISSENTING VOTE OF JUDGE HERNÁNDEZ LÓPEZ AND JUDGES SALAZAR ALVARADO AND ARAYA GARCÍA, WITH JUDGE HERNÁNDEZ WRITING:
 
      We depart from the decision taken by the majority of the Court and declare the action brought without merit, with the explanation that will follow, all based on the following considerations: the object of the action is Law No. 9223 through which the Legislative Assembly redefined the territorial limits of a territory subject to the management category called 'wildlife refuge'."

By doing so, it left out of that category certain urban areas and adjacent lands in the South Caribbean zone, which has fundamentally given rise to a claim for injury to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. However, the historical condition of the urban settlements in the region, recognized by the State since the creation decree itself, the particularities of all state action in relation to the specific zone—including this Court's prior interventions—and the technical conclusions and criteria on which the legislative decision has relied, allow us to sustain, from our perspective, the constitutional legitimacy of the balance struck by the legislator regarding the various conflicting constitutional rights. Nor is there any breach of the provisions of ILO Convention 169 or the obligations contained in the international regulations in force in Costa Rica on the protection of mangrove areas and—from that perspective—there is no obstacle to the competent state authorities fulfilling their power-duty and carrying out the necessary actions to reclaim lands that are illegally occupied in the protected area, in accordance with the provisions of our legal system. The reasons for this conclusion are as follows:


         A. Relevant factual aspects.

       

         1. From the various documents provided both to this judicial case file and, at the time, to the legislative case file, it has been demonstrated that in 1985, by means of Executive Decree number 16614-MAG of October 20, 1985 (hereinafter simply Decree 16614), the authorities of the Executive Branch decreed the creation of what is now known as the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge (Refugio de Vida Salvaje Gandoca Manzanillo, hereinafter RVS-GM or simply “the refuge”) and delimited its boundaries.

2.- This act was effected under the framework provided by Article 18 of the Wildlife Law (Ley de Fauna Silvestre) number 6919 of November 17, 1983, which was in force at the time and authorized such decisions by the Executive:

“Article 18.- National wildlife refuges are those that the Executive Branch declares as such, for the protection and research of wild flora and fauna, especially those in danger of extinction.

The Executive Branch is authorized to establish, within forest reserves and on private lands, areas under the classification of national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall be under the administration of the Wildlife Department of the General Forestry Directorate of the Ministry of Agriculture and Livestock.

The Executive Branch shall exempt lands subject to this regime from the land tax.

The Executive Branch, through the Ministry of Agriculture and Livestock, is authorized to expropriate those private lands that, due to the importance of the fauna and flora contained therein, show the necessary and suitable conditions for the establishment of national wildlife refuges.”

3.- It has also been fully demonstrated that many years before and at the time of said declaration, there were substantial population centers living along the entire coastal strip of the area demarcated as a protected zone by Decree 16614. These populations not only occupied the zone but also engaged, and still engage, in various activities such as fishing, agriculture, and commerce in their various forms. Furthermore, it can also be stated that the various public institutions, both assistance and service agencies, operated at that time, and still operate, providing their services to such populations under normal conditions.

4.- This particular and special situation in part of the territory covered by the Refuge declaration was recognized by the state authorities, who, in the original decree itself (Decree 16614), defined the path to follow for addressing the situation of these inhabitants, through two mechanisms: a) a “titling” program was authorized in the areas covered by the refuge declaration, to allow the occupants to legitimize their status as occupants and possessors of the land (Article 5); and b) several of the preexisting urban areas were excluded from the Refuge declaration, and the Institute of Housing and Urbanism (Instituto de Vivienda y Urbanismo) was ordered to delimitate them concretely (Article 6):

“Article 5°—The National Directorate of General Cadastre (Dirección General de Catastro Nacional) is authorized to carry out the cadastral mapping survey and the official registration of individual plans necessary to develop the titling project within the Refuge area and that of the neighboring communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo, and Puerto Viejo.” (highlighting not in original)

“Article 6°- The areas that, according to studies carried out by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), are comprised within the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, shall not be subject to the regulations of this Decree.” (highlighting not in original)

5.- In summary, it can be noted that by 1985 the State considered that the environmental protection objectives pursued at that time with the creation of the Refuge were well served, not only independently of the legal land tenure regime (see Article 5 which authorized titling in the refuge zone), but also with the exclusion of the areas comprised in the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, which were effectively left outside the scope of the declaration contained in Decree 16614.

6.- Over the following years, a succession of executive decrees addressed the issues of titling (Article 5) and exclusion of urban areas (Article 6), repealing and reactivating such norms; thus:

-Decree 23069-MINAE of 1994 issued rules to regulate visitation for turtle watching and, incidentally, repealed Article 6 of the original decree. However, it left in force numeral 5, which authorized the carrying out of a cadastral survey for “titling” purposes.

-subsequently, Decree number 29019-MINAE of 2000 broadly amended the aforesaid decree (23069) on the subject of visitation and exploitation, and therefore at the end of its text—in a general manner—repealed Decree 23069.

-in 2005, Executive Decree 32753 was issued, which is justified by stating that it must again regulate the issue of titling in the Refuge zone, as well as the exclusion of its urban areas, on the understanding that—as a consequence of the ratifications and repeals contained in the two decrees cited above, the original exclusion contained, i.e., that ordered in Article 6 of Decree 16614, had been reactivated. It adds that the reactivated exclusion is considered a reduction contrary to the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) because it was not done with technical studies, and therefore a “ratification” of the original decree (16614) is issued, but removing the original Articles 5 and 6 (transcribed above).

7.- This “expansion” of the lands covered by the declaration, which was effected in Decree 32753, was challenged before this Chamber, which through ruling number 2006-2975 upheld its validity since it was an expansion and not a reduction of the “State forest patrimony (patrimonio forestal del Estado).”

8.- Two years later, in 2007, Decree 34043 was issued, taking up the issue again with a line more favorable to protecting the inhabitants of the area and decreed—once again—the exclusion of the urban areas, according to the original version of Decree 16614, but making some clarifications so as not to include the matters in litigation, and some rules were issued to regulate the administration of the urban areas.

9.- This last decree was annulled by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) two years later, in 2009, through ruling 2009-1056. In essence, the Chamber’s argument for the annulment can be found in the following excerpt:

 “VII.- On the unconstitutionality of Articles 3°, 4°, 5°, and 7° of Decree n° 34043-MINAE.- As stated, upon the repeal of Article 6º of Executive Decree No. 16614-MAG (through Article 2° of Executive Decree no. 32753 of May 16, 2005) the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo were included within the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. However, through Article 3° of the challenged Decree, which brings the repealed Article 6º back to legal life, the urban areas of said communities were again excluded from the boundaries of the Refuge, which implied its reduction. This situation not only violates the principle of legal reserve (principio de reserva legal) but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.”

10.- Subsequently, and in response to the criteria issued in that resolution, a bill—number 18207—was promoted; it attempted a new delimitation of the park’s boundaries, with the declared aim of satisfying the constitutional and legal rights of the zone's inhabitants while ensuring effective environmental protection. In this regard, the summary provided on this point in the explanatory memorandum is very relevant:

“(…)

As indicated, efforts for the scientific determination of the natural resources of the newly created Refuge, both marine and continental, began after the declaration. Numerous government institutions (Mirenem, MAG, IDA, IGN, GAR, INVU, UCR, UNA), as well as national and international non-governmental organizations (IUCN, Jessie Smith Noyes Foundation, WWF, SIDA, Dutch Cooperation, CRS, TNC, ANAI, CATIE, ICFID-Cidesa, Asacode, CBTC, among others), poured their results into ‘training and proposals for alternatives for the intended sustainable development.’ All the technical and scientific studies of this process confirmed the perfect compatibility between the location and purpose of the pre-existing human settlement areas and those of the natural resources to be protected. (Annexes 11 to 13) (underlining not in original)

This unique process, hardly equaled in any other protected wilderness area in the country, culminated in a planning document or Management Plan (Plan de Manejo), in accordance with the terms required by Law, managed by MINAE under the Non-Reimbursable Technical Cooperation Agreement between the Government of the Republic and the IDB (Project ATN/JF-3917-CR). MINAE opened an international tender, which was won by the Environmental Studies Program (ProAmbi) of the School of Biology of the University of Costa Rica. This organization carried out the most in-depth and detailed diagnostic study carried out to date in the country for a protected wilderness area, executed by a large team of renowned scientists from the University of Costa Rica, over nearly two years. This diagnostic study also included the participation and collaboration of all the technicians and specialists from the Amistad Caribe Conservation Area (Área de Conservación Amistad Caribe)/MINAE. (Annexes 14 to 16) (highlighting not in original)

 

The corresponding regulations were formalized through Executive Decree No. 34946-Minaet, published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008, after the Management Plan was reviewed and approved by the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, Conac), the Regional Council of the Amistad Caribe Conservation Area (Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe, Corac), and the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), as provided by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) No. 7788, particularly in its Articles 25, 30, and 22, paragraph 1. (Annex 17) (highlighting not in original)

 

Like all previous studies and diagnostics, those carried out by the University of Costa Rica endorsed and respected the initial condition that the communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo, and Puerto Viejo were considered as neighboring the Refuge. Therefore, given the persistent error in the boundary definition (Article 1 of Decree No. 16614-MAG) concerning the human settlements of Manzanillo, a typically urban planning and use with high environmental content was provided (uses: residential, urban residential, recreational residential, tourist hotel, special hotel, commercial, urban commercial, institutional, etc.), recognizing their rights and providing for the eventual, necessary, and imminent correction of the error. The remaining 14 zones into which the Refuge was divided are planned based on the careful management and sustainable use of marine and terrestrial natural resources. (Annex 18)” (highlighting not in original)

11.- As part of the legislative process, the Deputies had the opportunity to analyze an initial technical criterion issued by the National System of Conservation Areas (SINAC) as the competent technical authority, which was declared insufficient by this Chamber in resolution 2012-13367, and as a result, a new technical justification was ordered to correct the errors detected therein. Moreover, this last study was subjected to a variety of criteria from different entities regarding the environmental consequences of the legislative decision.

12.- Finally, the Deputies approved the bill that became law of the Republic with number 9223 and is now being challenged before this venue, on the understanding that its issuance has injured the right to a healthy and ecologically balanced environment, international conventions on wetlands, and ILO Convention 169 due to lack of consultation with indigenous communities.

13.- As of today, the entire area—including the territories under the RVS-GM protection regime and the urban areas and adjacent lands demarcated by the challenged law—are exhaustively controlled regarding permitted activities by Executive Decree 34946-Minaet, published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008, which put into effect a Management Plan agreed upon by all the various sectors involved, as explained in the explanatory memorandum of the bill.

B. On the merits of the case.

B-1 The appropriate approach for resolving the claim regarding injury to the right to a healthy and ecologically balanced environment.

14.- In a case like this with so many facets, it is crucial to clearly define the approach that the Constitutional Court must take, especially to avoid interference by the Constitutional Chamber in the tasks constitutionally assigned to other branches of the Republic. Specifically, regarding the possible injury to the right to a healthy and ecologically balanced environment, the alleged insufficiency of the technical study provided within the legislative process to support some aspects of the approved legislative provisions is claimed. However, in our view, the jurisprudence of this Chamber, properly understood (see ruling 2012-13367), does not impose a list of essential formal conditions for the issuance of this type of state act, but rather a guide that ensures, according to the particularities of each case, that the technical report is pertinent and not merely the fulfillment of a mere formality.

15.- At this point, our dissent with the majority of the Chamber begins. We agree that the constitutional protection of the right to the environment requires that state activity to reduce the scope of a formally provided environmental protection modality for a certain area imposes the requirement of a supporting technical study, not as a mere formal exercise, but as pertinent justification to demonstrate the non-affectation of the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment. But the Court must not become a comptroller of any type of deficiency (which, moreover, will exist in any and all studies of such a nature), as its job is to verify that the state authority provides the best possible protection to the environment in the particular situation, without inappropriately neglecting the other constitutional rights at stake. Particularly on this topic, it is appropriate to explicitly state our position regarding the requirement of what the plaintiff describes as “the constitutional principle of compensation” that is, “…compensate the suppressed area with another of equal size” in the terms set forth in ruling 2014-12887. We consider in this regard that a systematic reading of the Court’s jurisprudence on this specific aspect does not allow for the conclusion that said requirement is absolutely indispensable and required to achieve an appropriate assurance of the right to enjoy a balanced environment. On the contrary, it is perfectly possible and constitutionally valid that appropriate state protection of the environment can be achieved without it always being necessary to maintain a specific amount of land under a specific protection modality; on this issue, the amount of land designated for protection may be an unconnected matter (depending on the case) and unrelated to achieving state protection of the environment and the other rights at stake.

16.- The analytical perspective and the type of scrutiny proposed for this case have already been set forth by this Court in several rulings of the Chamber and specifically in ruling 2012-13367 cited above, which precisely resolved the legislative consultation on the bill that became the challenged Law 9223: the following excerpts are from it:

“II. On the right to a healthy and ecologically balanced environment. (…) The person is part of the Environment, integrates it, hence its protection entails the conservation of the essential context for human life and, conversely, conduct with negative effects on it poses a danger to human existence itself and a reduction or loss of the ‘greatest well-being’ of all. In this sense, the Constitutional Chamber has stated that ‘the human being does not develop autarchically, but rather their well-being has an immediate relationship with the nature that surrounds them. This interdependence between the human being and nature includes aspects that exceed the mere preservation of resources to guarantee the economic development of human society. In reality, the “nature-human being” interaction forms a unitary phenomenon, a unique process of reciprocal influence, in which one acts on the other and simultaneously both need each other for their own survival.’ (Ruling of the Constitutional Chamber No. 2012-004620). The ‘environment’ that is the object of the fundamental right is not the sum or juxtaposition of resources; rather, it refers to interrelations and balances, to the idea of a system. Ecology as a science teaches us that nature must be conceived as a system. Nature consists of the relationships of organisms with the external world in the struggle for existence. In a given place, a biocenosis (common life) or community of life occurs, involving a certain number of species and individuals that mutually influence each other. (…) Thus, within the community, a certain order emerges that brings a beneficial result for each species, because it generates the maximum productivity and stability of the whole. Like any system, it is characterized not only by the interaction between its elements but also because it produces an overall or general result relating to the entire system: its own existence, which is what we can call dynamic equilibrium, included within the concept of ‘balance’ that the Constitution demands…”

17.- Even more precise and recent in this line of thought is ruling number 2016-000811 of January 20, 2016, where the Chamber had to confront a similar legal-constitutional dilemma, namely, the need to weigh the constitutional rights to the environment and the enjoyment of public domain assets (in particular the public area of the maritime-terrestrial zone), against the historically consolidated constitutional rights of a large number of people who have inhabited those areas on the country's coastlines for many years.

18.- In said resolution, a correct vision of the Chamber’s task in such particular cases is aptly expressed; far from one-sidedness and excessive scrutiny of factual conditions and other infra-constitutional issues, what must prevail is a fair overall assessment of the entire situation, obviously including the need to ensure environmental balance in light of the condition of the persons involved, given that—precisely, both the Political Constitution and the Chamber in its role as guarantor—must protect those against whom the State has exercised its powers abusively (even when it does so with the best of intentions). The following passages from the cited ruling are therefore highlighted for their clarity, relevance, and similarity in approaching this new case:

 “A.- All of the foregoing provides the opportunity to reframe the issue in light of new solutions to the social problems that were more than evident during the on-site inspection conducted by this Chamber, especially when, due to the nature of the norm, administrative real rights can be granted with implications for Urban and Environmental Law, which involves some issues that have occupied this Court. Furthermore, we are faced with a law to solve a social problem that the inhabitants of the maritime-terrestrial zone experience daily, which exerts pressure on natural resources and necessarily requires a balancing of the fundamental rights at stake and an adaptation of the institutional apparatus. (…).”

“B.- On a posteriori constitutional review.- (…) The point that this Constitutional Court must elucidate lies in determining whether such effects on the public area necessarily imply an insurmountable unconstitutionality, this time interpreted in light of the State’s imperative need to exercise guardianship over territorial planning policies that provide a solution to the problems of overcrowding of people in de facto population centers, and of the right to decent housing contained in Articles 50, 51, and 65 of the Constitution, as well as Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, numeral 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, numeral 27 of the Convention on the Rights of the Child, and 8 of the Declaration on the Right to Development.”

  “C.- Territorial planning as a guarantee for the defense of the environment and the human being.- …We must recognize that Urban Law can hardly be conceived today as disconnected from environmental defense criteria, for beyond the aim of creating better relations between nature and the inhabitants of a place, by establishing norms of hygiene and public health, or the improvement of city quadrants, what is sought above all is environmental sustainability while a particular community develops. But what happens when in low-to-middle-income countries, especially in some coastal areas, lie marginalized communities or those excluded from the benefits of our country’s development, where the inhabitant who settles there has done so for many years and because it provides them with scarce means of subsistence? This Chamber is not unaware of the problems that the search for solutions to their lack of decent housing brings for the inhabitants, along with cost reduction to be able to build it, as well as the inconvenient use of vegetative growth forms of housing along public streets or, in this case, within the public zone where they carry out their primary life activity, etc. Hence, reality compels the design of regulations that attempt to reconcile Environmental Law with various economic, social, and cultural rights (…). This Chamber does not forget that the change in regime implies, for those persons who have been occupying the public area of the maritime-terrestrial zone, the informal exercise of their economic, social, and cultural rights, and also for persons who could be affected within the restricted area.”

“In this way, the legislator seeks the conditions to ensure, through urban planning regulations, a certain legal stability and the positive effects sought by Urban Law, in the face of a de facto situation, given that despite the current regime, it acts more for the benefit of uncontrolled urban growth because there are regulatory gaps that the State has been unable to solve, but which demands a solution since fundamental rights are involved. In this case, we debate between an absolutist thesis versus a relative one in which we consider that protective resources exist that could be produced through urban planning. In the Chamber’s opinion, by seeking an adequate balance in this delicate matter, the different legal disciplines draw upon science and technique, be it environmental and urban law, as well as public and administrative law, to provide a solution to a very long-standing social problem.

“(…) Indeed, Environmental Law is not sufficient to provide a comprehensive solution. (…) If a social situation has in fact arisen that the State has been unable to resolve for more than fifty years, the solution does not lie in prohibition but in the use of legal mechanisms that rationalize the use of those assets through a comprehensive solution. (…) Precisely, this is the issue that is being attempted to be addressed with the legislation under challenge, as acceding to the claim to annul the challenged norm would deepen the problems noted above, especially for those inhabitants who are in a state of social vulnerability given their condition of poverty and who have very precarious means of subsistence, who live in permanent anxiety that at any moment they may be evicted from their homes. On the contrary, the inhabitants now have an instrument to pressure their municipal authorities to regularize those situations of their interest.”

“The core point of the present constitutional action lies in the change of the legal regime of what Law 6043 traditionally termed the public area of the maritime-terrestrial zone, to an exceptional regime established by Law No. 9221, where the legislator recognizes a social purpose for this public domain asset, which permits the legal recognition of the status of certain settlements historically established on the coastlines; note that it is not a matter of individual situations of inhabitants, but rather there is a sense of collectivity in the legislation….”

“D.- The clause of the social State governed by the Rule of Law. There is no doubt whatsoever that the State of Costa Rica is a social State governed by the Rule of Law, even if it is not stated expressly in the Political Constitution. Indeed, from the logical and necessary relationship between the first paragraph of numeral 50 and 74, this necessary conclusion is drawn. There is, therefore, a constitutional mandate to the State that it must procure the greatest well-being for all inhabitants of the Republic, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Moreover, in accordance with numeral 74 and with international human rights instruments, the State is obligated to guarantee the economic, social, and cultural rights of the population, as well as others derived from the Christian principle of social justice and as indicated by law, through the provision of a series of basic services. In this direction, the Constitutional Chamber has emphasized in its jurisprudence that Costa Rica is a social State governed by the Rule of Law. (…)

       “Thus, this Court must, by way of exception, since fundamental rights are at stake—the right to the environment, the right to decent housing, and the right to a dignified means of subsistence that guarantees the individual the satisfaction of their basic needs and those of their family—carry out a balancing of those fundamental rights.”

“The right to decent housing.- When resolving the present action, consideration must be given to the natural and logical tendency of human beings to settle in a place that provides them proximity to those activities around which their life revolves, such as sources of work or those that constitute their primary means of subsistence, which later manifest themselves in various forms of social cohesion and territorial settlement (constituted by cities, whether legally recognized or de facto). On this point, it is important to refer to the guiding and pioneering role of the State in policies on this matter. In ruling No. 2011-13436 of fifteen hours thirteen minutes of October 5, two thousand eleven, this Chamber stated, regarding this issue, the following:

‘The State must combine efforts so that individuals can access the right to adequate housing, under conditions of legality, security, peace, and equality.’

This right, of course, is a relative right that will depend on social and individual conditions; the constitutional norm refers to a content that is more programmatic in nature, although it must be in accordance with the progressiveness of social rights. In general, the State must be a responsible facilitator of social change in this area, which must not only be understood at a minimum essential level, but must also provide the legal mechanisms so that all persons can access adequate housing, whether rented or acquired, through assistance and credit programs for persons who qualify with preferential rates, or under free market conditions to own or acquire a home in accordance with their personal conditions. The obligation of a fully responsible State does not cease with assistance programs for a first level of need directed at the most vulnerable, but rather it must develop a more general, non-discriminatory policy that responds to a demand for housing or a projection of the need for housing in general.”

“Now then, when Article 65 of the Constitution establishes that ‘The State shall promote the construction of low-income housing and shall create the family patrimony of the worker,’ it refers to that first level of the right to adequate housing; but we must admit that this is not exhausted in itself, because in accordance with the interpretation of this Chamber together with other articles of the Political Constitution and international human rights instruments, it encompasses other modalities with a broader meaning than mere patrimonial formalities (…) Articles 50 and 51 of the Constitution would also allow the State to be a promoter of general welfare, especially in favor of the dispossessed or persons in situations of disadvantage, or where the family has the right to special protection from the State. To this we add Articles 25 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Article 27 of the Convention on the Rights of the Child, and Article 8 of the Declaration on the Right to Development. (…)”

“The foregoing regulations provide the normative framework for understanding that the right to adequate housing would not be reserved solely to the patrimonial and civil sphere, but also has a dimension in the personality and dignity of the human being that must be protected by the State. We cannot fail to note that the legislation seeks to solve a fundamental problem that has existed for decades (even one that has been dragging on since before the enactment of Law 6043), but which rescues the human right to adequate housing, which must go hand in hand with stable State policies to make effective not only the constitutional norm (Art. 65), but also the other internationally regulated human rights provisions and the declarations indicated above. The human right to housing is a third-generation right, of human solidarity, which is facilitated by the State if it grants the conditions for its enjoyment; (…) For the reasons stated above, we must conclude that from the relationship of Articles 50, 51, and 65 of the Political Constitution, the right to adequate housing can be extracted, which grants a space for the development of the human person within an intimate sphere, which provides both dignity and permanence to the family unit with its more or less prolonged use. See that this is not about the protection of an individual right, but of a collective right, such as that regulated by Urban Planning Law, which would deal with the de facto and territorial social cohesion existing, taking into account this fundamental right content.

“Therefore, this Constitutional Court recognizes that the effects of this Chamber’s interpretation regarding the public area of upholding its intangibility in a general manner –without exceptions– would create a petrified norm in the face of the real needs of the coastal population of our country, and condemns the law to immobility, which has serious consequences in the lives of many citizens, especially those of more humble origin, who live in poverty and from activities related to the sea. In this case, issues of social justice arise that can be addressed from the apex of the legal system, which must be weighed, as there is also a need for this Court, under a better weighing, even taking into account the copious case law, to take into consideration the safeguarding of certain rights, especially social ones, if from the examination a benefit for the populations can be concluded, particularly for those in disadvantage and vulnerability.”

The preceding citation contains an easily discernible common thread, which is the need for this Chamber to carry out a weighing of rights, state activity, and particularly legislative activity when it comes to solving problems that for decades have affected the legitimate constitutional rights of inhabitants of relegated zones in our country.

19.- The relationship of pertinence between that position and the situation that must be resolved in this case is evident, where we also encounter a population group that, many years before the state intervention, had consolidated clear life projects containing concrete exercises of the right to develop as persons, as well as to seek and obtain a dignified life and adequate housing; all of this –it is insisted– long before the State attempted to apply environmental protection mechanisms in the area.

20.- It is also obvious to point out that –in this particular case– it has been the State itself that has not known how to provide the original settlers of the area with an appropriate response, that is to say, a coherent and respectful solution for all the constitutional rights at stake; and it is that even though that was what was initially tried with the exclusion and titling rules of the original decree, such an appropriate approach could not be maintained and the situation resulted in favor of protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment with a gross disregard for the legitimate conditions and aspirations of the people inhabiting the area, which, unfortunately, was endorsed by this Court itself.

21.- At this point, it is relevant to echo what has been maintained by the different parties in this case file and repeated even by the representation of SINAC itself, in the sense that the situation of the Gandoca Manzanillo Refuge was and is different from traditional cases, given that it is not a matter of protecting invaders who have attempted to establish themselves after the refuge declaration and who seek to take advantage of state neglect or lack of surveillance. If it were such a situation, that is, if we were facing persons who have deliberately violated the limits and management rules of the refuge to settle there after its declaration, the State would be broadly empowered to exercise its power-duty to protect the environment, in accordance with what is ordered in that sense by the legal rules applicable to the case. However, in this case, the elements of judgment point to the fact that it was the State that –perhaps armed with the best intentions regarding the right to the environment– sought to establish an absolutely sui generis refuge by encompassing areas in an extremely close interaction with the territories of the settlers who, at the time of the declaration, were already living and prospering in the area.

22. And it was the same State, as described by this Court itself, that later abandoned that position for one much more neglectful of the situation of the urban areas and their inhabitants, which it decided to add to the refuge without any study or technical justification, and even less so without determining the specific contribution that –in terms of environmental protection– the urban areas would provide to the RVS-GM Refuge, and without defining, and even less so, respecting the legal status of those who occupied the lands in said area as possessors, as required by Article 37 of the Organic Environmental Law, the same law that directly develops Article 45 of the Constitution and was already in force when the last inclusion of urban areas was made in 2005, as was affirmed at the time by this Chamber itself:

“VI (…) However, subsequently, the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of May 16, 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo become part of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, a situation that is maintained to date” (judgment 2009-1056)

23.- The confirmation of the foregoing particular conditions must influence the manner in which this Chamber –as a Court vested with power for the protection of the constitutional rights of persons– must assess the alleged deficiencies that –from an environmental perspective– the technical study presented to support a legislative decision that seeks to solve the specific problem that has existed for years in the area may have. In this regard, and as indicated in judgment 2012-13367 cited above, the task of this Chamber is to verify, as comprehensively and broadly as possible, the existence of an ecological balance in the proposal, which is demonstrated by the entire set of studies and analyses and not by the lack of one or another assessment of some specific topic. In this way, none of the “deficiencies” pointed out by the Attorney General’s Office have sufficient weight to convince us that this Chamber must leave the inhabitants of the area helpless, again, by declaring that the issued law is constitutionally unsustainable. On the contrary, the technical study carried out after the judgment issued by this Chamber strives to assess the particular environmental variables that have come into play in this case and after its analysis, has concluded that –in a summation of advantages and disadvantages– the proposed legislative measures safeguard the ecological and environmental balance and respect the constitutional mandate to provide the inhabitants of our country with a right to a healthy and ecologically balanced environment.

24.- In particular, and with regard to the existence of “forested areas” that supposedly would be left orphaned from environmental protection, the report issued by SINAC at the request of this Chamber as evidence for better provision, explains that the possible forested areas excluded by the law have not lost and could not lose their protection regime, since –insofar as they are forests according to the definition of the Forestry Law– they are covered by its protective norms, even when they may be found even on private lands. Likewise, it is affirmed that the reefs of the coastal areas will not suffer more deterioration from the measure than they currently suffer, because their impact is generated by the materials that rivers contribute from inland areas. It is also affirmed that the two mangrove areas that have been excluded from the refuge also do not suffer in a relevant manner in their protection regime because they remain fully covered by international obligations for their defense and protection, which have been accepted by Costa Rica in international conventions relating to the matter and therefore will not undergo qualitative changes.

25.- It is also necessary to heed what was stated by SINAC in pointing out that some of the objections of the Attorney General’s Office are not related to the environmental issue but rather to eventual deficiencies of the law, as is the case that it is not indicated which is, in particular, the legal regime under which each of the inhabitants holds land tenure in the area, nor does it fall to the environmental technical report to provide elements to judge whether the objective of the law, regarding “recognizing the rights of the inhabitants of the South Caribbean,” constitutionally requires a study of the current situation of such inhabitants in this regard. Such aspects, although they could potentially demonstrate possible defects of the law, do not fall within the scope of competence of this Chamber, which does not have among its powers to annul a law due to the absence of appropriate support regarding the pursued purpose, but rather in this case, only if it is proven that the reduction or readjustment of limits itself violates the right to a healthy and ecologically balanced environment.

26.- In summary –and this proves to be key for the decision made here–, in the face of the legal uncertainty and the harm to the legitimate rights of the inhabitants of the South Caribbean, which originated from the very moment of the issuance of the first decree creating the Refuge and that could practically be perpetuated with a declaration of unconstitutionality of the law under discussion, we consider that the technical report adequately fulfills its own specific purpose and allows us to understand that the innovations of the law will not significantly affect the ecological balance and therefore the right to a healthy environment to which persons in our country are entitled. Said report is clear in pointing out that, given the particular circumstances of the creation of the refuge and the way in which it has been operating in reality, the rethinking of the legal form in the environmental protection regime of the area does not entail relevant impacts on the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, and instead, as this Chamber maintained in judgment number 2016-000811 cited above, the legislative measure is appropriately consistent with the development of the constitutional rights of the inhabitants, equally relevant and worthy of consideration and assessment when conducting the constitutional analysis of this legislative decision.

27.- The widely exposed situation of the populations and the urban development of the areas of the South Caribbean, established long before the declaration of the Refuge and harmed by the latter in their rights, means that one cannot speak of an injury to the constitutional principles of precaution and non-regression in environmental matters (within which others mentioned by the plaintiff are subsumed but which do not have the scope proper to independent and autonomous principles that one wishes to give them, such as what he calls “lifetime tenure (irreductibilidad)” or that of compensation). The reason is that the exclusion of areas established in the law seeks to give appropriate legal form to conditions pre-existing the refuge declaration, but furthermore, it could never be understood that the excluded areas are freed and at the mercy of the omnimodal will of their owners regarding their destination, as it seems to be understood, and this is even less so in the case of forested areas protected by the Forestry Law. Quite the opposite, such lands, including the lands excluded by the challenged law, which contain forest areas, springs (nacientes) or streams; or else encompassed by the maritime-terrestrial zone, and even the other inhabited lands that make up the excluded areas, are and will continue to be subject to the environmental protection rules that exist in the Forestry Law, the Organic Environmental Law, or the Biodiversity Protection Law, just to mention a few. In all of them –and many others that could become applicable– the State is provided with a broad legal framework of competencies, instruments, and powers to ensure that no deterioration of the ecological balance exists. Moreover, –and as was vigorously emphasized in judgment 2016-00811–, in this specific case there already exists and is in force a meticulous regulatory plan contained in Decree number 34946-MINAET which has taken into account –and it could not be otherwise– all the environmental variables for the regulation of activities to be developed throughout the entire territory of the area, including urban areas, and the maritime-terrestrial zone, as well as the remaining areas with different spheres of protection. The foregoing should allow this Chamber to understand that even though the legal protection regime in the areas excluded by the law has changed by legal provision, this has not implied –in this case– a deterioration of the right to a healthy and ecologically balanced environment that the Constitution orders to be protected. On the other hand, it is necessary to recall that if there are specific cases of violation of environmental regulations, land invasions or usurpations, illegal constructions, etc., it is the obligation of the state authorities to exercise their legal competencies to present judicial claims, file the necessary criminal complaints, and take specific administrative actions to restore legality.

B-2 In relation to the claim for lack of consultation with indigenous peoples.

28. In another of the claims raised, the failure to observe the provisions of Article 6 of ILO Convention 169 is alleged, which establishes the legal necessity of a consultation with indigenous peoples when state actions are proposed that may affect them in their legitimate rights. In this case, we concur with the observation of the Attorney General’s Office, in the sense that the legislation being questioned does not present the particular conditions that the case law of this Chamber has established to make the consultation process enforceable. Indeed, the majority of this Chamber has understood that the requirement of Article 6 of ILO Convention 169 is an effective mechanism to achieve the participation and the taking of the views of native peoples, in cases where the State intends to take provisions that affect them as a distinguishable group and in their capacity as members of that community. Matters such as land tenure rules in indigenous areas, authorizations for resource exploitation on lands granted to them, the conditions for their education, and for ordering their forms of organization, are topics traditionally recognized as subject to necessary consultation. However, in this case, the legislative decisions are not directed at shaping the legal situation of indigenous populations as such, but only of those indigenous people who eventually –and along with many other non-indigenous persons– may prove to be inhabitants of the territory encompassed or excluded by the setting of limits for the RVS-GM refuge. For that reason, there was no obligation for the Assembly to comply with that requirement established in Article 6 of ILO Convention 169, and therefore on this point the action must also be declared without merit.

B-3 In relation to the claim for violation of Article 7 of the Constitution by disregarding Costa Rica's obligations in relation to wetlands protected by the Refuge.

29.- The plaintiff alleges generally and without greater precision that the mangroves and wetlands existing in the Refuge area are affected by the law in the sense that by provision of the Legislative Assembly they would be left unprotected, with serious injury to Costa Rica's legal obligations. On this point, SINAC categorically affirms that the main mangrove ecosystem contained in the Refuge is the Gandoca lagoon, with 200 hectares, which is Natural Heritage of the State and is located many kilometers south of the areas excluded by the law. It is added that there are also two areas mentioned by the Attorney General’s Office of two thousand and three thousand meters that are located at the mouth of two streams. It affirms that said areas are protected because they are part of the Natural Heritage of the State, and –furthermore– under the protection of provisions on the public maritime-terrestrial zone. Such affirmations are amply sufficient to rule out any endangerment of Costa Rica's obligations derived from the conventions on wetlands to which our country is a party.

Corollary.

30. By virtue of all the foregoing, no constitutional injury has been configured to the right contained in Article 50 of the Political Constitution, since the ecological balance has not suffered detriment with the provisions of the challenged Law, which also does not infringe the international obligations accepted by our country on the issue of wetlands and mangrove areas. Likewise, in view of the scope of the challenged legal provisions, the consultation process contained in Article 6 of ILO Convention 169 was not formally enforceable. On the contrary, the State maintains its powers intact in the field of environmental protection and defense of public goods and must, in our judgment, act consistently by taking the necessary actions to reclaim lands that are illegally occupied in the protected areas as indicated by law” (the underlining and highlighting is from the original).

In this way, this Chamber, upon resolving the action in Judgment No. 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019, in our judgment (Magistrates Hernández López, Salazar Alvarado, and Araya García), it was concluded that it was not necessary to declare the unconstitutionality of Law No. 9223 of March 10, 2014, in such a way that the actions now ordered are also not appropriate, only those that correspond to the State to exercise the actions that ensure the integrity of the Refuge, and the applicable legal regime to all those lands affected by the Forestry Law, and other applicable special laws. In this sense, the State's obligations for the defense of the State's Natural Heritage –clearly– have not changed since the pronouncement of that judgment, nor have the procedural mechanisms that the ordinary route allows for exercising its defense, so from my point of view, something different from what was already previously ordered as a minority could not be ordered. To grant another delimitation that was properly made by cited Law No. 9233, which was said to be compatible with the Political Constitution, with a different conclusion, is nothing other than modifying the position expressed, without such necessity being visible or patent, as is that the legislation no longer allows that discussion in other ordinary channels. Therefore, it is not appropriate to reconsider the position expressed by the minority, hence I cast a dissenting vote and reiterate that only the necessary actions must be exercised to reclaim for the State the lands that have been illegitimately occupied in the protected areas in accordance with the law, just as was maintained in Judgment No. 2019-12745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019.-

Luis Fdo. Salazar A.
Magistrate

Exp: 14-019174-0007-CO
Res. No. 2024-026300

DIFFERENT REASONS AND DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS

Index
Content
I.- Preliminary clarifications............................................2
II.- Normative background and of the Constitutional Chamber related to the creation and subsequent expansion and reduction of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge 6
III.- On the environmental importance of the area............................17
IV.- What was decided by the Chamber in judgment No. 2019-012745...................20
a.- What was decided by the majority in judgment No. 2019-012745................21
b.- What was decided by the minority in judgment No. 2019-012745................27
V.- Subsequent proceedings and reports contained in the case file...............29
1.- Compliance reports of February 2021.........................29
2.- Disobedience proceeding of March 2023..........................36
3.- Disobedience proceeding of January 2024..........................36
4.- Disobedience proceeding of March 2024..........................38
5.- Disobedience proceeding of April 2024...........................39
6.- Proceedings of May 2024.....................................39
7.- Proceedings of June 2024.....................................41
8.- Hearing for disobedience....................................41
9.- Report of the PGR...........................................41
10.- Report of the Executive Director a.i. of SINAC.......................43
11.- Report of the Minister of Environment and Energy in his dual capacity as President of the National Council of Conservation Areas of SINAC 43
12.- Report of the Executive President of INDER.........................46
13.- Second report of the PGR....................................47
VI.- My resolution on the disobedience proceeding........................47
a.- On compliance with the delimitation and recovery of public heritage 49
b.- On compliance with imposing limitations of social interest.......52
VII.- Aspects that should be addressed in other processes.............53
VIII.- CONCLUSION............................................54

I.- Preliminary clarifications

Respectful of the majority’s criterion, I separate myself and partially grant the proceeding for my own reasons, only with regard to the delimitation of the area. This will be detailed later, but I do so on the basis of what was reported to this Chamber by official letter No. ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of the National System of Conservation Areas (SINAC), under the understanding that such delimitation requires the survey in a formal document that determines the perimeter, the location, and which area is public and which is not, in which case, if state lands are found, to continue with compliance with the judgment. Furthermore, I order the operative part of judgment No. 2019-012745 to be added to so that it is understood that SINAC must proceed –once the formal delimitation has been carried out in the stated terms– to prepare an inventory of the private lands on which there are forest areas in the zones surrounding the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge and proceed immediately to impose and maintain control over the limitations that correspond in law.

As a first point, I must note that I did not form part of the full Chamber when this unconstitutionality action was resolved and, therefore, I did not participate in the judgment that is now alleged as unfulfilled.

Probably, if I had been part of the Chamber and if I had accepted the alleged unconstitutionality –the lack of clarity regarding the removal (desafectación) of 188 hectares of presumed forest cover (cobertura forestal) area–, I would have proceeded in identical terms to those in which I resolved the unconstitutionality action processed in case file No. 14-019525-0007-CO, in which judgment No. 2020-023743 was issued. In said resolution, after carrying out a normative integration and an analysis of the legislative background, I concluded that it is possible for the Constitutional Chamber to resolve its own competence (Art. 7 of the Law of Constitutional Jurisdiction (LJC)) and, in response to that and to Art. 56 of the LJC, the appropriate course was to remit the execution of a specific aspect of the judgment to the contentious-administrative jurisdiction, so that with all the tools –abundant and proven effective– available there, the fulfillment of what was ordered by the Constitutional Chamber can be verified and controlled.

This position, far from weakening this Court, empowers it with regard to the effective fulfillment of its decisions, as it allows for an adequate follow-up of what was decided, delegating it to a body of enforcement judges with broad legal powers to give full effect and efficacy to what was resolved (see Arts. 155 and following of the Contentious-Administrative Procedure Code (CPCA)).

Furthermore, if looked at carefully, it is a mechanism that seeks to be more protective of the safeguarding of the environment, since the enforcement judge can issue the appropriate and necessary measures for the prompt and due execution of the judgment. For example, Art. 161 of the CPCA provides the following:

Art. 161.-
1) If, after imposing the fines referred to in Article 159 of this Code, the Administration's non-compliance persists, the enforcement judge may:
a) Execute the judgment by requesting the collaboration of the authorities and agents of the condemned Administration or, failing that, of other public administrations, in accordance with the administrative procedures established in the legal system.
b) Adopt the necessary and appropriate measures so that the ruling acquires the efficacy that, in its case, would be inherent to the omitted conduct, among which is included subsidiary execution at the expense of the condemned Public Administration; all in accordance with the administrative procedures established in the legal system.
c) For all legal effects, the judge or the public authority required by him, shall be considered competent to carry out all necessary conduct, with the object of achieving the due and timely execution of the ruling, all at the expense of the budget of the defeated Administration. The enforcement judge himself may adopt the necessary measures to gather the indispensable funds for full execution, in accordance with the budgetary rules and procedures.

Likewise, it shall have jurisdiction to take all pertinent actions to recover what was paid by the Administration, when the latter prevails.

2) If the obligated Public Administration persists in noncompliance with the judgment, or if its content or nature so requires, the enforcement judge may, on his or her own account, adopt such conduct as may be necessary and equivalent for its full compliance.

3) Except as provided in subsection 3) of Article 156, enforcement of what has been ordered shall not require a demand or notice of default by the enforcement judge.

4) No liability whatsoever shall attach to the public official for faithful compliance with what has been ordered by the enforcement judge.

Nevertheless, in the case sub lite, as it concerns an upholding judgment of this Chamber that partially annulled Law No. 9223 and issued an express order to SINAC, I must rule on the disobedience proceedings raised herein (see, on this point, Articles 13, 88 and 91 of the LJC).

As a second line of thought, I find it necessary to make clear that in my line of decision-making in environmental matters I have maintained a stance that seeks to safeguard the constitutional principles developed in the case law of this Chamber, specifically, the need for legislative decisions that may impact the environment to be supported by duly substantiated technical studies (objectification of environmental protection), so as to aspire to democratic sustainable development and the promotion and validity of the precautionary principle, the principle of non-regression in environmental matters, lifetime tenure (irreductibilidad) and the objectification of environmental protection. In this regard, reference may be made to my dissenting vote in Judgment No. 2020-0013836, in which I declared unconstitutional the removal of protection (desafectación) of a portion of the Lomas de Barbudal Biological Reserve due to the insufficiency of the studies provided in the legislative process (absence of a study justifying the removal of protection of a protected area and the deficiency of the compensation study for the removal of protection of a protected area); my dissenting vote in Advisory Opinion No. 2020-013837, which declared unconstitutional the procedure followed in legislative file 21.478 corresponding to the bill “Law for the Sustainable Exploitation of Shrimp Fishing in Costa Rica”; or the separate reasons set forth in Judgment No. 2020-18213, in which I declared unconstitutional the exceptions allowing tuna fishing in areas or polygons where purse seine fishing is prohibited; and, finally, Judgment No. 2021-017783 ‒which I was responsible for drafting‒ in which extensive considerations were made regarding the need to protect wetlands. My commitment to the protection of the environment and our natural resources remains in force, and my assessments in the specific case leave my vision and sensitivity in this matter intact.

II.- Regulatory and Constitutional Chamber Background Related to the Creation and Subsequent Expansion and Reduction of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge

Given that I did not participate in the judgment with respect to which disobedience is alleged, I have deemed it necessary to provide a historical contextualization of the background regarding the creation and subsequent expansion and reduction of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA).

The creation of that refuge occurred through Executive Decree No. 16614 of July 1, 1985, which encompassed a total of 9,449 hectares, including a continental section and a marine section. The regulation in question provided that the administration of the refuge would be in charge of the Wildlife Department of the General Forestry Directorate, and any activity carried out within the established boundaries had to be authorized by that department. Since that time, it was noted that in order to carry out a forest management plan, a reforestation project, or a land-use change (cambio de uso del suelo) within the refuge, a management plan had to be prepared that required the approval of the aforementioned department.

The decree under analysis sought to leave out the urban areas of the refuge. The rules in question originally stated the following:

Art. 5°— The National Directorate of the General Cadastre is authorized to carry out the cadastral mapping survey and the ex officio registration of the individual plans necessary to develop the titling project within the area of the Refuge and that of the neighboring communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo and Puerto Viejo.

Art. 6°— The areas which, according to the studies carried out by the National Institute of Housing and Urbanism, are comprised within the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, shall not be subject to the regulations of this Decree. (The emphasis does not appear in the original).

But later, through Executive Decree No. 23069 of March 21, 1994, “Declares Restricted Access Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge during the nesting season of the leatherback, green, hawksbill, and loggerhead turtles,” Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985 was repealed, by which it was interpreted that, therefore, the urban areas were to be understood as included within REGAMA. It is worth noting, in this regard, that said regulation left unscathed that which relates to the cited Article 5. Moreover, while it is true that this inclusion occurred, and was so accepted by this Constitutional Chamber as will be seen later, there is no record that administrative or regulatory measures were simultaneously adopted to address or define the legal situation of those lands titled in the name of third parties that were automatically incorporated into the refuge. The foregoing is also consistent with the statement of motives or the considerations of that decree, which sought to regulate matters concerning the protection of the turtle and not necessarily to order the expansion of the boundaries of the wildlife refuge.

Subsequently, Executive Decree No. 29019 of September 19, 2000, “Regulations for Participatory Management of Natural Resources in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca Sector,” was issued. Article 8 of said regulatory body provided for the repeal of the recently mentioned Decree No. 23069-MIRENEM and, therefore, it has been interpreted that the cited Article 6 supra ‒the excluding article‒ was restored. In this regard, the Chamber found that the repeal under analysis implied a reduction of the REGAMA area, since the areas defined as urban in Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo were excluded (see Judgment No. 2009-001056, to which reference will be made later).

In 2005, the Executive Branch issued Executive Decree No. 32753 of May 16, which “Ratifies the validity of Articles 1, 2, 3, 4, 7 and 8 of the executive decree that created the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge.” Through that regulation, the following was provided:

Art. 1— The validity of Articles 1, 2, 3, 4, 7 and 8 of Executive Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985, published in La Gaceta No. 206 of October 29, 1985, which created the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, is ratified in the terms in which it was declared.

Art. 2— Articles 5 and 6 of Executive Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985, published in La Gaceta No. 206 of October 29, 1985, are repealed. (The emphasis does not appear in the original).

In this decree, some preliminary considerations were made, in which the intent of the Executive Branch to reincorporate all lands ‒including urban ones‒ into REGAMA is evident:
“In accordance with Article 38 of the Environmental Organic Law, No. 7554, the reduction of protected wild areas belonging to the natural heritage of the State, regardless of their management category, may only be carried out by Law of the Republic, after conducting technical studies justifying the measure.”

Furthermore, what had occurred up to that date with the REGAMA boundaries was explained and summarized, and the following considerations were made:

“1— That in accordance with the provisions of Article 50 of the Political Constitution, the Costa Rican State has the obligation to guarantee, defend and preserve the right of all the country's inhabitants and future generations to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.

    2— That it is the State's function to ensure the conservation of renewable natural resources, especially those that entail the well-being and better social, economic, political and ecological development of the region's inhabitants.

    3— That through Executive Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985, published in La Gaceta No. 206 of October 29, 1985, the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created, based on the need for protection and conservation of the uniquely valuable natural resources existing in the area, which includes mangroves, forests, and coral reefs, especially because it is a nesting beach for the Leatherback sea turtle.

    4— That in accordance with Article 32 of the Environmental Organic Law, No. 7554, and Article 82 of the Wildlife Conservation Law, No. 7317, the natural resources comprised within the national wildlife refuges fall under the exclusive competence and management of the General Wildlife Directorate of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, currently the National System of Conservation Areas of the Ministry of Environment and Energy, by virtue of Article 22 of the Biodiversity Law, No. 7788.

    5— That Articles 13 and 14 of the Forestry Law No. 7575 and its amendments established as natural heritage of the State the forests and forest lands of the natural reserves, which are unattachable and inalienable, their possession by private individuals does not create any right in their favor, and the State's action to recover these lands is imprescriptible; consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information proceedings.

    6— That Article 73 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, published in La Gaceta No. 52 of March 16, 1977, established that said law shall not apply to maritime terrestrial zones included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by their respective legislation.

    7— That the Decree creating the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, No. 16614-MAG of July 1, 1985, published in La Gaceta No. 206 of October 29, 1985, established in its Article 6 that the areas which, according to the studies carried out by the National Institute of Housing and Urbanism, were comprised within the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, would not be subject to the regulations of that decree.

    8— That subsequently, Article 16 of Executive Decree No. 23069-MIRENEM of March 21, 1994, published in La Gaceta No. 65 of April 5, 1994, which declared the Gandoca Beach area of restricted access, repealed the cited Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG, rendering the exclusion from the application of the corresponding regulations for the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge ineffective for the areas mentioned therein as urban.

    9— That Executive Decree No. 29019-MINAE of September 19, 2000, published in La Gaceta No. 208 of October 31, 2000, corresponding to the Regulations for Participatory Management of Natural Resources in the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca Sector, repealed in its entirety Executive Decree No. 23069-MIRENEM, whereby Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG came back into force.

    10— That in accordance with Article 38 of the Environmental Organic Law, No. 7554, the reduction of protected wild areas belonging to the natural heritage of the State, regardless of their management category, may only be carried out by Law of the Republic, after conducting technical studies justifying the measure.

    11— That the repeal mentioned in Considering 9 of this decree implied a reduction of the area of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, contrary to the provisions of the above-cited Article 38 of the Environmental Organic Law, No. 7554, thereby causing harm to the biodiversity existing in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge.”

This regulatory instrument was challenged before the Constitutional Chamber. The grievances alleged were the following: lack of consultation with the municipal government regarding modifications to the extension and administration of the forest heritage located in its jurisdiction; lack of compensation for the owners of the expropriated lands; and noncompliance with the requirements established by law for the creation –by decree– of protected areas. These arguments were dismissed in Judgment No. 2006-005975, in which, in addition to providing a historical account of the regulation examined herein, the Chamber referred to the legal provisions that at the time grounded the Executive Branch's conduct. As relevant, the following was resolved:

“VII.- Regarding the increase and reduction of protected wild areas.

In the brief filing the unconstitutionality action, the petitioner challenges –and points to it as a ground for unconstitutionality– the repeal of Decree 23069-MIRENEM by Decree 29019-MINAE because it tacitly reduced the extent of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, given that the latter had expanded the boundaries of the Refuge.

Analyzing the promulgated decrees related to the Gandoca-Manzanillo Refuge, it is observed how the Executive Branch has issued several in an attempt to regulate the situation thereof. In order to clarify the current situation, it is convenient to recount those related to the object of this action. We have, in the first instance, DE-16614-MAG of October 29, 1985, which creates the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA). The legal basis of the decree lies specifically in Article 2 of Law No. 4465, but especially in Article 18 of Law No. 6919, Wildlife Conservation Law, now repealed, but which at that time provided:

“Article 18.- National wildlife refuges are those that the Executive Branch declares as such, for the protection and investigation of wild flora and fauna, especially those in danger of extinction. The Executive Branch is authorized to establish, within forest reserves and on private lands, areas under the classification of national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall be under the administration of the Wildlife Department of the General Forestry Directorate of the Ministry of Agriculture and Livestock. (…)”

Article 6 of Decree 16614-MAG expressly excluded from that refuge the urban area of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo. Subsequently, DE-23069-MIRENEM of April 5, 1994 was issued; Article 16 of that Decree repealed Article 6 of DE-16614. The immediate consequence of this is that the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo became part of the Gandoca-Manzanillo Refuge. Later, Decree DE-29019-MINAE of October 31, 2000 was promulgated, which, through Article 8, repealed Decree 23069-MIRENEM; thereby, Article 6 of DE-16614 tacitly regained validity. A tacit decrease in the territory of the reserve occurs at that moment by once again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, which left things in the situation in which Decree No. 16614-MAG would have placed them. However, subsequently the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of May 16, 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo become part of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, a situation that is maintained to date.

(…)

It is evident then that the Executive Branch cannot reduce the territorial boundaries of a wild area, but it can extend them. Hence, the Decrees whose repeal or entry into force produced as an immediate consequence the increase of the territory of a specific protected area are constitutional.

VIII.- Regarding the lack of compensation for the owners of the expropriated lands and noncompliance with the requirements established by Law.

The other arguments of the petitioner challenge the lack of compensation to the owners for the expropriated lands and the noncompliance with the requirements established in the Law for the establishment (by Decree) of forest reserves, protected wild areas, etc.; likewise, they challenge the scope of the provisions of Forestry Law No. 446 and Article 18 of the Wildlife Conservation Law, which served as the basis for the issuance of Executive Decree No. 16614-MAG. However, both topics constitute matters of ordinary legality, the knowledge of which corresponds to the ordinary jurisdiction (see, among others, votes 2001-4530, 2002-4254, 2002-4878, 2002-5203 and 2003-3653).

(…)

IX.- Conclusion.-

The Executive Branch is not obligated to consult the Municipalities on the measures to be adopted in relation to the so-called “protected areas,” since its competence over such areas –as administrator– is exclusive. It could do so, and perhaps it would be convenient to seek their opinion, with a view to harmonizing the provisions related to their administration and management with local interests. However, this constitutes a matter of timeliness and convenience, which remains at the discretion of that branch. The alleged noncompliance with the requirements established in the law for the issuance of a decree, as well as the alleged lack of compensation to the owners, are matters of legality the knowledge of which does not correspond to this Court, but rather must be heard and resolved in the ordinary jurisdiction. On the other hand, although Decree DE-29019-MINAE of October 31, 2000, repealed Decree 23069-MIRENEM, and in doing so excluded from REGAMA the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo (with which a tacit decrease of the REGAMA territory occurred), subsequently the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of May 16, 2005, which repealed Article 6 of Decree 16614-MAG. In doing so, the territory of the reserve returned to its original situation. This is not only constitutional but consistent with this Court's case law in that matter. By virtue of the foregoing, and in accordance with Article 9 of the Constitutional Jurisdiction Law, the appropriate course is to dismiss the action.” (The emphasis does not appear in the original).

In this manner, it is apparent that at that moment it was determined that REGAMA was also composed of the urban areas in question and that matters relating to eventual compensation had to be raised and discussed in each specific case through the ordinary channels of legality.

Despite the aforementioned precedent of the Chamber, through Executive Decree No. 34043 of September 11, 2007, a new regulation was issued that “Ratifies and reforms decree that Creates Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge.” This regulation was issued when Law No. 7554 of October 4, 1995, the Environmental Organic Law, was already in force, which expressly provides what the requirements are for the creation of protected areas, the powers of the Executive Branch in this regard, and the restriction that the surface area of such areas, natural heritage of the State, regardless of their management category, may only be reduced by law of the Republic, after conducting the technical studies justifying such measure. In the decree under analysis, some preliminary considerations were set forth in which the supposed difficulties for the development of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo were highlighted, but it was also emphasized that several of the areas were classified as wetlands of international importance and, moreover, that it was essential to provide protection to turtles and wild animals; therefore, protection in the maritime area was to be expanded. As relevant, this regulatory instrument provided the following:

Art. 1.— Ratify the original decree creating the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge No. 16614-MAG of July 1, 1985, published in La Gaceta No. 206 of October 29, 1985; excepting Article 5.

(…)

Art. 3.— Modify Article 6 of Decree No. 16614-MAG to read as follows: "Article 6: The urban areas which, according to the studies carried out by the National Institute of Housing and Urbanism, are comprised within the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo shall not be subject to the regulations of this Decree. Cases that are currently involved in judicial or administrative proceedings reported by SINAC shall not benefit from this provision."

Art. 4.— The National System of Conservation Areas, jointly with the Municipality of Talamanca, is responsible for describing the urban areas; for which purpose they are granted a non-extendable period of thirty calendar days from the publication of this Decree.

Art. 5.— The regulatory plan for the areas that remain under municipal administration must be submitted for the approval of the Ministry of Environment and Energy.

Art. 6.— A suspension of timber harvesting is established throughout the canton of Talamanca, until such time as technical studies are available that allow the Ministry of Environment and Energy to ascertain the consequences and impact on the environment.

Art. 7.— Repeal Decree No. 32753 of November 25, 2005. (The emphasis does not appear in the original).

The constitutionality of Articles 3, 4, 5 and 7 of this decree was challenged in file No. 07-014812-0007-CO, and through Resolution No. 2009-001056, the Chamber took note of the back-and-forth in the regulation concerning the areas referred to as urban in the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo. In this regard, the Chamber stated that they have “been included in and excluded from the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge on several occasions, by regulatory arbitrariness” and, after recounting what was resolved in 2006, made the following conclusions:

“From all of which two conclusions can be drawn. On the one hand, when it comes to expanding the boundaries of the protective zones of the State's forest heritage, it is possible to do so by regulation, but when it comes to reducing them, it can only be done by law, provided, of course, that there is a prior criterion justifying the measure. On the other hand, the repeal of Article 6 of executive decree DE-16614, including the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, implied an increase in the territory of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, thus the exclusion of said areas within the territory of the refuge implies a reduction in its territory.” (The emphasis does not appear in the original).

When ruling on the merits, this Court considered that the regulatory rule was harmful to the principle of legality, which requires that in certain matters the conduct must stem from a legal-rank norm and not an inferior provision. For the specific case, this implies that the reduction of protected areas could only be carried out through a legal reform, with the corresponding technical support. Likewise, it was resolved that the rules were unconstitutional because they implied an open lack of protection for the environment:

“VII.- Regarding the unconstitutionality of Articles 3, 4, 5 and 7 of Decree No. 34043-MINAE.- As set forth, when Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG was repealed (through Article 2 of Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005), the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo were included within the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. However, through Article 3 of the challenged Decree, which reenacts the repealed Article 6, the urban areas of said communities were once again excluded from the boundaries of the Refuge, which implied its reduction. This situation not only violates the principle of legal reserve but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The principle of legal reserve is violated because, as stated, the reduction of the State's forest heritage can only be carried out by law and not by regulation. This principle has been defined as a corollary of the principle of legality, the respect for which requires that certain matters are exclusively regulated by formal law, emanating from the Legislative Branch and through the procedure provided in the Constitution for the enactment of laws. This is because constitutionally, certain matters have been established which, due to their transcendence, must necessarily be regulated by means of a law. Thus we find, for example, that the creation of taxes, the imposition of penalties, the regulation of fundamental rights, and –as in this case– the reduction of the boundaries of a protective zone of the State's forest heritage, are all situations where the intervention of the legislator is required, since it is in parliamentary debate where the regulation of these matters is best ensured. In this manner, by proceeding to reduce the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, the challenged decree violates the principle of legal reserve because the reduction of such boundaries can only be carried out through a law duly justified for that purpose. Furthermore, the right to the environment is violated because the reduction of a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibilities of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo area but also leaves the natural resources of the area unprotected, leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo open to free exploitation without any restrictions. Evidently, it is not the same protection that property receives when it concerns forest property. Regarding this type of property, it should be remembered that it is a different type of property with its own characteristics and particularities and a special regime, as it is fundamentally conceived for conservation, not for production or to be part of commerce among men. All lands considered as national reserves are immediately affected for the purposes of forest regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources. In this manner, by proceeding to exclude the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment because such areas would fall outside the boundaries characteristic of forest property, which are aimed at conservation and not at the exploitation of the property and its natural resources. All the foregoing leads us to conclude that the mentioned Article 3 of the challenged Decree –which reenacts the repealed Article 6, decreasing the boundaries of the refuge in question– is unconstitutional. Similarly unconstitutional is Article 7 of the same decree, because it repeals in its entirety Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005, which expanded the boundaries of the refuge in question. Moreover, by connection, Articles 4 and 5 of the decree in question are unconstitutional because they are directly related to these urban areas that are being excluded from the boundaries of the Refuge, one establishing the competencies for the description of said areas (Article 4) and the other establishing MINAE's competence to approve the regulatory plan for said areas (Article 5). In the same sense, it must be understood that Article 1 of the decree in question is unconstitutional to the extent that, by ratifying the original decree creating the refuge, it does so without excepting Article 6, since by not doing so, the same situation of reduction of the refuge boundaries would exist.

VIII.- Conclusion.- Thus, the declaration of nullity of Articles 3, 4, 5 and 7 of Decree No. 34043-MINAE published in La Gaceta No. 202 of October 22, 2007, and by connection of Article 1, but only insofar as it does not also exclude Article 6 of the original decree creating the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge No. 16614-MAG of July 1, 1985, is appropriate. The foregoing declaration has retroactive effects to the entry into force of the decree and without taking special consideration regarding supposed acquired rights, since, by all lights, it is not constitutionally possible to have acquired any valid right within a National Wildlife Refuge.”

The foregoing is without prejudice to any party that feels its patrimony has been harmed seeking recourse before the pertinent judicial bodies to claim the respective administrative liability.

Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree No. 34043-MINAE, published in La Gaceta No. 202 of October 22, 2007, are annulled, and by connection, Article 1 is also annulled, but only insofar as it does not also exclude Article 6 of the original decree creating the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, No. 16614-MAG of July 1, 1985. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled regulations.” (The highlighting does not correspond to the original).

The record shows that subsequent to these antecedents, the bill for the “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean” (Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur) was presented. In the bill’s statement of motives, repeated allusions are made to the alleged irregularities and improper interpretations in the formation of the REGAMA and, therefore, the initiative is promoted with the purpose of addressing “the claims of the inhabitants of the Southern Caribbean for their rights to be recognized.” This initiative became Law of the Republic No. 9223 of March 20, 2014, and was challenged and partially declared unconstitutional in judgment No. 2019-012745—the judgment with which this disobedience proceeding is concerned—. I will refer to this judgment specifically further on.

III.- On the Environmental Importance of the Area

There is no controversy in the case file regarding the fact that the area under analysis demands profound and decisive environmental protection, since from its creation and subsequently in the other regulatory instruments analyzed, the environmental importance that this area represents for Costa Rican territory in terms of the protection of natural beauties has been clearly stated. Indeed, in all the decrees examined, the importance of environmentally safeguarding the area, due to its great biodiversity richness, has been made manifest. Thus, Executive Decree No. 16614 of July 1, 1985, stated the following:

“1.—That the Atlantic littoral zone of Talamanca possesses resources such as: Mangroves, swamps, forests, and reefs of unique value.

2.—That within the zone is found the only association of yolillo and orey (Raphia sp and Campnosperma panamense) that exists in our country.

3.—That the zone maintains populations of species in danger of extinction such as: The manatee (Trichechus manatus), the crocodile and the caiman (Crocodilus acutus and Caimán crocodilus), the tapir (Tapirus bardil), and diverse species of monkeys and felines.

4.—That in the littoral strip and in the reef zone exists the only natural bank of mangrove oyster (Crassastraea rhizophorae), one of the few nurseries of tarpon (Megalops atlanticus), and unique resident populations of lobster (Panilururs argus).

5.—That the zone possesses beaches of great tourism potential under regulated management.

6.—That it is the function of the State to ensure the conservation of renewable natural resources, especially those that imply the better well-being and social, economic, political, and ecological development of the region’s inhabitants.”

Decree No. 23069 contains the following additional considerations, also emphasizing the protection of a range of turtles that approach the area:

“1.—That by Decree No. 16614-MAG the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created, which has as one of its purposes the protection of the area’s renewable resources.

2.—That the management and administration of this protected area corresponds to the Dirección de Vida Silvestre of the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.

3.—That the nesting colony of marine turtles, leatherback (Dermochelys coriácea), green turtle (Chelonia mydas), hawksbill turtle (Eretmochelys imbricata), and loggerhead turtle (Caretta caretta), which nest on Gandoca Beach, is considered one of the most important in the Southern Caribbean.

4.—That the quantity of tourists who visit the area during the nesting season of the leatherback, green, hawksbill, and loggerhead turtles, which occurs in the period between the months of March to October, is of considerable magnitude.

5.—That there are scientific antecedents indicating that human presence associated with the improper use of lights (flashlights and cameras with flash), as well as incorrect behavior during the observation of spawning can significantly alter the habitual behavior of the turtles; since the spawning process of the turtles can be interrupted, and likewise during the hatching season, the hatchlings can become disoriented during their return to the sea.

6.—It is necessary to regulate the massive influx of tourists to this Refuge during the spawning period of the leatherback, green, hawksbill, and loggerhead turtles, in order to protect said process and conserve the resource for future generations.

7.—That one of the principal causes of mortality of adult turtles is due to their entrapment in nets placed in the path to the nesting beaches or feeding sites.”

Subsequently, Executive Decree No. 29019 of September 19, 2000, “Regulations for Participatory Management of Natural Resources in the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca Sector,” (Reglamento Manejo Participativo de Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre, Gandoca Manzanillo, Sector Gandoca) sets forth the following preliminary considerations:

“1.—The Political Constitution of the Republic of Costa Rica establishes in its numeral fifty that the Costa Rican State must ensure the constitutional right of every citizen to a healthy, ecologically balanced, and environmentally sustainable environment, understood as development that satisfies basic human needs without compromising the options of future generations.

2.—In accordance with Article 6 of the Organic Environmental Law No. 7554, the State must promote the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment, through regional and local bodies with broad intervention from civil society, which in coordination with public and private institutions promote rational management of natural resources.

3.—Article 101 of the Biodiversity Law No. 7788 establishes that community participation in the conservation and sustainable use of biological diversity must be incentivized through technical assistance and the corresponding legal incentives, especially in areas where endangered, endemic, or rare species have been identified.

4.—The Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created by Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985, in consideration of the natural resources of unique value, including mangroves, forests, and coral reefs, as well as due to the fact that it is one of the few nesting beaches in the world for the leatherback marine turtle.

5.—With the ratification by the Government of Costa Rica of the Ramsar Convention in 1991, the main wetlands in said Refuge were included within the list of Ramsar Wetlands of International Importance due to their particular biophysical characteristics; their flora (dominant vegetation: yolillo, orey, royal palm, red mangrove, cativo, gavilán, sangrillo, cerillo, caobilla, golden fruit, garrobo, cannonball tree, turtle grass) and fauna is of great diversity, fish, birds, reptiles and mammals, corals, mollusks, crustaceans, cambute, lobster, crab, land crab, snapper, snook, mojarra, peregrine falcon, brown pelican, howler monkey, coati, raccoon, martilla, paca, guatusa, collared peccary, anteater, jaguarundi, endemic species (mojarra, olomina), threatened (green iguana, caiman, crocodile, osprey, spider monkey, white-faced monkey, otter, tapir, wild pig, silky anteater, white-tailed deer) and endangered (manatee, jaguar, puma, ocelot).

Additionally, six species of marine chelonians come to nest on Costa Rican beaches: hawksbill turtle (Eretmochelys imbricata), loggerhead turtle (Dermochelys caretta), olive ridley turtle (Lepidochelys olivacea), leatherback turtle (Dermochelys coriacea), Caribbean green turtle (Chelonia mydas), Pacific green turtle (Chelonia agassizii), all of these species in a critical situation due to their uncontrolled exploitation.”

Executive Decree No. 34043 of September 11, 2007, reiterates the environmental importance of the area:

“5.—Law No. 7906 approves the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Marine Turtles, whose objective is to promote the protection, conservation, and recovery of marine turtle populations and of the habitats upon which they depend, based on the most reliable scientific data available and considering the environmental, socioeconomic, and cultural characteristics of the countries.

6.—That by Executive Decree No. 16614-MAG, of July 1, 1985, published in La Gaceta No. 206, of October 29, 1985, the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created, based on the need for protection and conservation of the natural resources of unique value existing in the area, which includes mangroves, forests, and coral reefs, especially as it is a nesting beach for the Leatherback marine turtle.”

There is therefore no doubt about the importance of the area regarding the protection of wetlands, mangroves, coral reefs, flora, and fauna, which requires decisive intervention from the competent authorities in the matter.

IV.- What was Resolved by the Chamber in Judgment No. 2019-012745

To be able to resolve the disobedience proceedings raised herein, it is now appropriate to make a brief reference to what was resolved, both by the majority and the minority of this court.

It is worth noting—beforehand—that this Chamber has warned that in the case of judgments upholding unconstitutionality actions, a mandate directed at the competent authorities can be found in both the recitals section and the operative part. For example, in interlocutory judgment No. 2017-011404, the majority resolved the following:

“I.—In Judgment No. 2010-2023, of 2:54 p.m., of February 2, 2010, this Chamber declared the unconstitutionality of Article 34, second paragraph, of the Teaching Career Regulations, Executive Decree No. 2235-E-P of February 14, 1972; and, in its recitals, the legal consequences of the decision of the ruling were established, in order to redesign the curricular contents of religious education in public schools and high schools, in accordance with the pertinent technical studies to make room for a Catholic religious education and an ecumenical one. In this regard, although an express compliance order is not given in the operative part, it is clearly inferred from the recitals part of the majority vote that the Ministerio de Educación Pública is under the obligation to develop a series of actions in order to comply with the ratio decidendi of that judgment; so much so, that Miguel Ángel Gutiérrez Rodríguez himself, in his capacity as interim Minister of Public Education, reports that by Resolution No. 313-MEP-2017 it was resolved to integrate the Institutional Commission for Religious Education tasked with analyzing, studying, formulating, planning, advising, researching, evaluating, and disseminating all aspects related to the curriculum of the religious subject in all cycles and educational offerings authorized by the Consejo Superior de Educación and that they created a schedule of activities corresponding to the process of implementing the two stages established in the judgment: confessional and ecumenical. However, he requires that the Chamber grant them as a deadline the remainder of this year to execute the different actions for the full compliance of the ruling. Consequently, this being reasonable and consistent with what was resolved, the Ministerio de Educación Pública is granted the remainder of the current year for the full compliance of what was ordered in the cited Vote No. 2010-2023.”

However, I consider that there must be legal clarity regarding what was ordered and which are the authorities called upon to comply with it. It is timely to point out that, in that same judgment, Magistrate Rueda Leal made a reflection on this matter, in which he considered that the recitals part of the judgment can be resorted to for purposes of complying with the orders emanating from the ruling. In his dissenting vote, the following is stated:

“Furthermore, it should be noted that the conducts sanctioned in ordinal 71 of the Constitutional Jurisdiction Law are based on the premise that the Chamber has directed a precise order to a specific person. From the technical point of view of the structure of judgments, specific orders are set forth in the operative part. Extracting concrete orders from the recitals part, whose content is vaster than that of the operative part, implies grave legal uncertainty to the detriment of the responding party, since it leaves the concretion of the exact content of such orders to the hermeneutic technique applied in the specific case, which can vary from case to case. In this way, the responding party would fall into permanent uncertainty regarding what it must comply with, which becomes even more serious given the sanctioning consequences derived from disobedience to the Chamber’s orders.

The foregoing does not prevent, for the purposes of executing the concrete orders in the Chamber’s rulings, being able to refer to the recitals part as a reference; nor does it go against the erga omnes effect of the judgments of this Constitutional Court, since it is one thing for a pronouncement to encompass everyone, whether they were parties or not, and quite another thing is the obligation to comply with a concrete order.”

a.- What was Resolved by the Majority in Judgment No. 2019-012745

The petitioner’s arguments consisted of the claim that the “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean” Law was unconstitutional, by virtue of the fact that it reduced the area of the REGAMA, excluding large portions of land that should be protected, without complying with the requirements of compensation and technical studies.

To resolve the grievances raised, the majority of the Chamber recounted the antecedents related to the creation of the REGAMA and the votes of the Chamber issued on the matter. The argumentative lines were reiterated in the sense that any decision that implies the reduction of a protected wild area must comply with the principle of legal reserve and the decision must be accompanied by a scientific and individualized study:

“[T]he technical study required by Article 38 of the Organic Environmental Law, which is the objectification of the constitutional principle of reasonableness in matters of environmental protection, requires a technical analysis that implies an individualized analysis, which must contain, as a minimum, the following measures:

The degree of impact of the corresponding measure on the environment;
The recommendations aimed at lessening the negative impact on the environment;
The demonstration of how the measure being taken implies a development that satisfies the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs.

In synthesis, said prior study must demonstrate that the declassification (desafectación) is in accordance with the constitutional protection of the right to the environment, since, as stated in vote No. 18702-2010, ‘it cannot be permitted that areas of this nature be titled indiscriminately, as this would go against the very conservationist environmental policies that the State has pursued by virtue of the mandates ordered by the Political Constitution and the International Conventions it has signed.’”

Regarding the specific case, it was explained that the bill was initially subjected to a legislative consultation on constitutionality, and the Chamber issued opinion No. 2012-013367 in which it declared that the bill was unconstitutional for violation of Article 50 of the Political Constitution, since it was based on an incomplete study that did not technically and scientifically determine the real impact on the environment—an essential defect of the legislative procedure—. Additionally, the judgment explains that subsequent to that legislative consultation, a new study was conducted, and then the law was approved by the Asamblea Legislativa with the purpose of redefining the limits of the REGAMA, but there was no clarity on what the impact of that decision was:

“Now then, having established that the law under analysis, by redefining the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, actually effects a reduction of the refuge area, it is worth asking whether the law is clear in indicating HOW MUCH that reduction is. The answer is no, the law is not clear in indicating how much the area of the Refuge is reduced. To know then, how much the area reduced is, since the law does not indicate it, this Chamber resorts to the mentioned ‘Technical Report.’ According to said report, it is shown that:

-The reduction implies a total area of 406.52 hectares, of which 205.97 hectares correspond to forest cover (cobertura boscosa) (folio 24 of the report), and of those, 17 hectares are within the maritime terrestrial zone, according to the Procuraduría’s report.

Which leads us to understand, in the same sense as expressed by the Procuraduría General de la República at the hearing, that of the totality of the area reduced, approximately half is forest. In this regard, in the evidence requested, the Procuraduría General de la República reports that the lack of technical support to ground the declassification of the forested zone is evident.”

The Chamber continued with the analysis of the technical study that intended to justify the legitimacy of the law. For such purposes, the reports provided to the case file were compared. First, the Procuraduría General de la República (PGR) questioned the following:

“[T]he exclusion of 406.32 hectares of the Cocles-Manzanillo Coastal Plain that is ordered is not adequately justified. Likewise, the reasons why not only the urban quadrants were excluded, but also 188 hectares with forest cover, which are excluded from the State’s Natural Patrimony and do not form part of the Maritime Terrestrial Zone, are not explained.”

While, for its part, the SINAC authorities reported:

“[T]he 188 hectares mentioned by the Procuraduría General de la República do not constitute a compact forest, but rather forest-type structures that, for the most part, are on private property.”

Upon contrasting the arguments, the Chamber found a contradiction between the supposed purpose of the norm: to “declassify” private property belonging to the residents. It was considered that if these are private properties, the declassification would have no reason to be. Furthermore, it was noted that the case file did not credibly show that the area in question was effectively composed of lands of a private nature:

“[T]he explanation given by the executive director is insufficient to dismiss the objection voiced by the Procuraduría General de la República, since from the study of the legislative file and the evidence provided to the case file, it cannot be conclusively demonstrated that the aforementioned area is effectively composed of lands of a private nature, since, if that were the case, there would be no reason whatsoever for said lands to be subjected to a declassification. Thus, it bears remembering that the only lands that could be declassified are those that are categorized as public domain property, hence there is a logical contradiction when it is maintained that these are real estate of a private nature that must be declassified, as affirmed by the respondent authority in its report. The foregoing reasoning is reinforced based on the provisions of Article 37 of the Organic Environmental Law, Law No. 7554 of October 4, 1995.”

And, furthermore, it was added:

“[P]rivate properties are not part of the refuge—if there were any—, hence it is a contradiction in terms to declassify areas that are private. We would be, then, faced with the existence of an irrational Law.”

Next, one can find the core of the arguments of the Chamber’s majority, among which the observation regarding the weakness in the study is highlighted, since it does not rule out whether or not the declassification of the lands—those quadrants that are not urban—will cause damage to the environment, so that in case of doubt, the safeguarding of the environment should be privileged and the hectares defined by the PGR in its report should be considered as part of the refuge:

“Ergo, although there is a technical report that justifies the promulgation of the Law, the truth is that said study does not manage to rule out that the declassification of the lands will not cause damage to the environment—that not referring to the urban quadrants—. From a logical perspective and in accordance with the Law of the Constitution (values, principles, and norms), the appropriate course was to dispose only the declassification of the lands that make up the towns located in the zone—original towns or other population settlements—or, eventually, to exclude other public domain areas, provided it was proven that no impact on the environment would be caused and the respective compensation was given. In this sense, as was stated in preceding lines, there is no clarity regarding the lands that contain forest—whether they are part of the State’s Natural Patrimony or private lands subject to the limitations provided for by environmental law, in which case the declassification was unnecessary—, and which the Law declassified. It is one of two things: if it concerns private property subject to the environmental limitations provided for by the legislation, the declassification is superfluous; if it concerns a public domain property, the declassification is insufficient, because there is no certainty about the non-deterioration of the environment and the respective compensation for the area is not given. Faced with this reasonable doubt, what corresponds is to apply the principle of in dubio pro natura, therefore, the 188 hectares must be considered as part of the refuge—public domain property—, making their exclusion without the respective compensation improper. All of the foregoing, without a doubt, is contrary to what this Chamber has provided in its jurisprudence, hence the challenged legal norm is unconstitutional.”

Following this, the majority of the Chamber made a nuance—which must not be lost sight of—on account of the protection of the right to private property, and affirmed that “if there are private lands within those 188 hectares, it is not possible, pursuant to the provisions of constitutional numeral 45 and Article 21 of the American Convention on Human Rights, to violate the property right of their owners.” Based on the foregoing, it was explained that the exclusion from the refuge of the urban quadrants was reasonable—original towns or persons who were even there before the refuge was created—, but it was determined that the norm was unconstitutional with respect to the hectares of forest, so it was explained that it was appropriate to order SINAC to proceed to demarcate the mentioned area and, subsequently, there would be two possibilities: one, that they are public domain properties, in which case the State through SINAC must undertake the corresponding actions in their defense; the second, that they are private properties, in which case it would be appropriate to impose the corresponding social interest limitations for the sake of protecting the environment. The judgment states the following:

“On the other hand, it must be clarified that, according to the information in the case file, both legislative and judicial, not all of the challenged legal norm is contrary to the Law of the Constitution, since the exclusion from the refuge of the urban quadrants—original towns or persons who were even there before the refuge was created—is indeed appropriate, therefore it would make no sense to make a declaration of unconstitutionality of the entire norm. Rather, and to achieve a just balance between the protection of the environment and the socioeconomic needs of the people, what is appropriate is to declare the brought unconstitutionality action, annulling the norm only in what refers to the territories comprised within the forested zone—188 hectares—, as provided by the Procuraduría General de la República in its reports and, consequently, order SINAC to proceed to demarcate the aforementioned area. In the event that it is determined that these are public domain properties—not private domain properties—, SINAC, jointly with the State Attorney, must exercise the corresponding legal actions in defense of public patrimony. With regard to property rights—if they were to be determined—, what corresponds is that the competent authorities impose on the properties the corresponding social interest limitations for the sake of protecting the environment.”

As is concluded from the analysis of that judgment, it is disposed that the territories comprised within the forested zone—188 hectares—be demarcated and then it be determined whether they are public or private properties. I estimate, therefore, that the operative part of the judgment must be understood as linked to the recitals part just emphasized. The Chamber’s order was the following:

“By majority, the action is upheld, annulling the challenged Law, No. 9223 ‘Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean’ solely with respect to the territories comprised within the forested zone, as provided by the Procuraduría General de la República in its reports. By virtue of the foregoing, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is ordered to proceed, within a period of twelve months, counted from the full publication of this pronouncement in the Boletín Judicial, to demarcate the aforementioned area and, jointly with the Procuraduría General de la República, to exercise the corresponding legal actions in defense of public patrimony. This declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect to the effective date of the norm, all without prejudice to good faith acquired rights.”

Regarding other territories, the action was dismissed, as it was not verified that there was an injury or threat to their environmental protection:

“[N]o evidence was presented that the law per se affected wetlands or violated the principle of intangibility of the maritime terrestrial zone. The Procuraduría indicates that the challenged law does not contemplate any provision relating to the Maritime Terrestrial Zone, therefore, the principle of intangibility of the maritime terrestrial zone cannot be breached, nor can it be interpreted that the lands excluded from the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge by Law No. 9223 that are located in the two-hundred-meter-wide strip along the coast, measured horizontally from the ordinary high-water mark, as well as the areas occupied by mangroves and estuaries (public zone), and the one-hundred-fifty-meter strip contiguous to these (restricted zone), among other properties, were declassified from the special regime that covers the maritime terrestrial zone. Therefore, without prejudging the merits of what was raised, regarding these arguments, it is appropriate to dismiss the examination of these arguments in this action since the foregoing unconstitutionality has already been determined.”

b.- What was Resolved by the Minority in Judgment No. 2019-012745

The minority of the Chamber—composed of Magistrate López Hernández and Magistrates Salazar Alvarado and Araya García—dissented and considered that the challenged norm was not unconstitutional, since in their view a just balance was found with respect to the protection of the conflicting interests:

“The historical condition of the urban settlements in the region, recognized by the State since the creation decree itself, the particularities of all state action in relation to the specific zone—including the prior interventions of this Tribunal—and the conclusions and technical criteria on which the legislative decision has been supported, allow us to sustain, from our perspective, the constitutional legitimacy of the balance carried out by the legislator with respect to the different conflicting constitutional rights.”

Nor does it breach the provisions of ILO Convention 169 or the obligations contained in the international regulations in force in Costa Rica regarding the protection of mangrove zones and—from that perspective—there is nothing to prevent the competent State authorities from fulfilling their power-duty and executing the necessary actions to reclaim lands that are illegally occupied in the protected zone, in accordance with what is established in our legal system.”

In the dissenting vote, it was considered that the entire zone—including the territories covered by the protection regime of REGAMA, the urban zones, and the adjacent lands demarcated by the challenged law—are exhaustively controlled with respect to the activities permitted by Executive Decree 34946-MINAE—still in force—which put into effect a management plan in the zone under analysis. In that sense, it was considered that there was sufficient protection in favor of the various zones, even if they were excluded from the refuge:

“In particular, and regarding the existence of ‘forested zones’ that would supposedly be left without environmental protection, the report issued by SINAC at the request of the Chamber as evidence for better provision explains that the possible forested zones excluded by the law have not lost and could not lose their protection regime, since—as long as they are forests according to the definition of the Forest Law (Ley Forestal)—they remain protected by its protective norms, even if they are located on private lands. Likewise, it is affirmed that the reefs of the coastal zones will not suffer more deterioration from the measure than they currently suffer, because their impact is generated from materials brought by the rivers from inland areas. It is also affirmed that the two mangrove zones that have been excluded from the refuge likewise do not suffer significantly in their protection regime because they remain fully protected by the international obligations for their defense and protection, which have been accepted by Costa Rica in the international conventions on the matter and which therefore will not undergo qualitative changes.”

In light of those arguments, it was considered that no constitutional injury had been caused to the right contained in Article 50 of the Political Constitution, since the ecological balance had not been impaired by the provisions of the challenged law, which also does not violate the international obligations accepted by our country on the subject of wetlands and mangrove zones.

V.- Subsequent proceedings and reports in the case file

Below is a brief account of the information in the case file, in order to subsequently support my own conclusions.

1.- Compliance reports of February 2021

In 2021, the official Andrés Alvarado Ramírez, legal advisor of SINAC, appeared before the Chamber and reported the following:

“[T]here is attached the report entitled ‘Identification and delimitation of forest cover (cobertura boscosa) in a section of the Gandoca-Manzanillo Mixed Wildlife Refuge,’ prepared by officials of the National System of Conservation Areas.

This report identifies and defines the territories comprised in the forested zone that had been contemplated in the challenged law No. 9223, estimating that there are up to 109.5 hectares that would be classified as forest according to Law 7575. It must be taken into account that a portion of these forest zones is located within the Maritime-Terrestrial Zone of the study area (this area is estimated at 20.1 hectares).

On the other hand, another 114.5 hectares could be classified as heavily intervened forest lands (terrenos forestales fuertemente intervenidos), in combination with agricultural and ornamental species and human occupation; these lands are characterized by heterogeneous diameter distributions, species distributions, and basal areas, which, although visually giving a forested appearance, when measurements are taken according to the methodology, the values obtained do not allow them to be classified as such.

The foregoing means that these areas usually have a few large trees, with very few individuals in the sub-canopy, or conversely, the majority of individuals belong to the same diameter class. In other cases, there is a concentration of many individuals in few diameter classes. Despite the forested appearance, there are characteristics that limit the definition of these sectors within the legal concept of forest.

It is further indicated that compliance with judgment 2019-012745 has been carried out jointly with the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República). With respect to the corresponding legal actions in defense of the public domain, the Office of the Attorney General of the Republic, with the support of SINAC, is analyzing the land title records (antecedentes de dominio) to identify the titling carried out and proceed with the corresponding declarations of harmfulness (declaratorias de lesividad).” (The highlighting is not from the original).

For such purposes, official letter No. ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of November 7, 2020, signed by Eng. Olman Mena Valverde, in his capacity as forestry analyst and addressed to the Department of Information and Territorial Regulation of SINAC, entitled “Submission of report on Identification and delimitation of forest cover in a section of the Gandoca-Manzanillo Mixed Wildlife Refuge” and the corresponding annexes were provided.

In said report, the work methodology, the officials who participated, the explanation of the field work carried out, and other details can be seen.

In this regard, it was certified that a work plan was designed to attempt to comply with what was ordered by the Chamber in the judgment under analysis:

“[T]he delimitation of the forested area whose exclusion was declared unconstitutional is entrusted to SINAC. Through official letter SINAC-DE-187, the Director of SINAC formed a technical team to analyze the judgment and prepare a work plan for its attention. The analysis and the Action Plan are presented in official letter SINAC-IRT-099-2020. Illustration 1 shows the different phases and responsible parties of said Work Plan. The objective of this work is to complete the activity of Phase I of the cited Work Plan.” (The highlighting is not from the original).

Thus, Phase 1 consisted of classifying and certifying the forest areas. It is explained, consequently, that this report represents the fulfillment of that first stage of delimitation, as can be seen from the following image:

The cited document includes some preliminary conclusions on the characteristics of the area with forest cover (cobertura forestal):

“Analysis of the forest cover in the stratum under study.

It must be noted that the first finding was the peculiarity of the land use (uso de suelo) in the study area. This land use is characterized by the preservation of large and medium-sized trees of the upper canopy, but at the same time heavy management and intervention of the vegetation beneath this upper canopy. This management results in two completely different conditions coexisting at the site, from the point of view of the vertical structure of the vegetation.

The first condition would be characterized by an upper canopy, composed of large to medium-sized trees (DBH > 20cm) and a height equal to or greater than 5 m. The second condition would be given by the sub-canopy or the vegetation immediately below these trees. Said vegetation corresponds mostly to an environment heavily managed and intervened by human

activities such as agriculture, residential, tourism, among others. The main characteristic of said environment is that the vegetation of the lower canopy has been managed such that it no longer retains its original condition.

The consequence of the foregoing is that, when observing an aerial photograph of the zone and analyzing crown cover and density, one can reach the conclusion that the site is dominated by forest cover. However, beneath the main canopy a completely different land use is hidden, which is not compatible with the definition of forest established in the Forest Law and its Regulations.

The above-cited condition made the delimitation of homogeneous forest areas difficult, since usually the areas of higher tree density coinciding with forest were found in marginal areas for the activities identified in the zone (agricultural, residential, ornamental).

It is for this reason that the remote sensing analysis allowed, through the NDVI index, the identification of these continuous forest areas. Both the relationship between the NDVI and the field data, as well as the accuracy validation, allow for the satisfactory establishment of the most probable distribution of forest areas in the study zone.”

The conclusions of the report were as follows:

“The area denominated as Zone 1 of the REGAMA Zoning Decree (known as ‘Cocles-Manzanillo Coastal Plain’), presents a very particular land use, in which tree cover and forest cover predominate (233.65 hectares). However, this cover does not meet, in a large part of the surface of this zone, the definition of ‘forest’ stipulated in Forest Law 7575 and its Regulations. According to the measurements taken, it is estimated that there are up to 109.5 hectares that would be classified as forest according to Law 7575. It must be taken into account that a portion of these forest zones is located within the Maritime-Terrestrial Zone of the study area (this area is estimated at 20.1 hectares). On the other hand, another 114.5 hectares could be classified as heavily intervened forest lands, in combination with agricultural and ornamental species and human occupation. These lands are characterized by heterogeneous diameter distributions, species distributions, and basal areas, which, although visually giving a forested appearance, when measurements are taken according to the methodology, the values obtained do not allow them to be classified as such. The foregoing means that these areas usually have a few large trees, with very few individuals in the sub-canopy, or conversely, the majority of individuals belong to the same diameter class. In other cases, there is a concentration of many individuals in few diameter classes. Despite the forested appearance, there are characteristics that limit the definition of these sectors within the legal concept of forest.”

Finally, the study contains the following recommendations:

The results of this report are delimited by what was instructed in vote 2019-012745 of the Constitutional Chamber and therefore focus on the delimitation of the forest zones. However, it is recommended to consider the information from the National Wetland Inventory (SINAC, 2018) in the analysis of what was ordered by the Chamber to comply with the judgment, as well as to determine the new boundary of the study zone. Additionally, it is recommended to take into account the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) surveys currently being carried out by the Pacific La Amistad Conservation Area in the entire Maritime-Terrestrial Zone of the area. Inputs that could be useful for determining cover (such as a retrospective land-cover study with aerial photographs from the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional)), are not of great help in this case, since they can only identify crown cover. As demonstrated in this report, for the study zone, there are large differences between what is observed at the crown-cover level and at the sub-canopy level, so their usefulness would be greater if used in complement with other historical information from the same period, which would make it possible to confirm the existence of forest cover.” (The highlighting is not from the original).

As can be seen from this documentation, it is verified that SINAC carried out an extensive field study to delimit the area in the lands that were presumably considered forested.

Likewise, a work route was designed, consisting of the fact that, subsequently, a study of the land title (dominio) of these lands was to be carried out:

The work schedule would be as follows:

Note that the successive stages depended on a subsequent assessment of the lands under examination—study of the land records (antecedentes) of the registered properties (fincas inscritas).

The referred report was evaluated by the instructing magistrate designated at that time, through a resolution at 15:29 hrs. on February 15, 2021, in which the following was resolved:

“Having seen the brief signed by the representative of the National System of Conservation Areas, filed on February 12, 2021, detailing the manner in which the order of the Chamber in the final judgment of this action has been complied with, including a comprehensive compliance report, it is resolved: The Court takes note of what has been reported; this Constitutional Tribunal remains attentive to subsequent actions; let it be added to the record and file the case.”

However, it is at this point where I consider that it certainly cannot be affirmed that the judgment has been complied with in full, and I therefore partially dissent. In that sense, it is worth citing again the recommendations of that report:

“The results of this report are delimited by what was instructed in vote 2019-012745 of the Constitutional Chamber and therefore focus on the delimitation of the forest zones. However, it is recommended to consider the information from the National Wetland Inventory (SINAC, 2018) in the analysis of what was ordered by the Chamber to comply with the judgment, as well as to determine the new boundary of the study zone. Additionally, it is recommended to take into account the State Natural Heritage surveys currently being carried out by the Pacific La Amistad Conservation Area in the entire Maritime-Terrestrial Zone of the area. Inputs that could be useful for determining cover (such as a retrospective land-cover study with aerial photographs from the National Geographic Institute), are not of great help in this case, since they can only identify crown cover. As demonstrated in this report, for the study zone, there are large differences between what is observed at the crown-cover level and at the sub-canopy level, so their usefulness would be greater if used in complement with other historical information from the same period, which would make it possible to confirm the existence of forest cover.” (The highlighting is not from the original).

That is to say, from the very wording of the document it can be inferred that the officials were aware that one more phase was needed to achieve compliance with the judgment, and that is what, in my opinion, is lacking. Indeed, what is missing is the delimitation of the area, based on that report No. ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 SINAC. The foregoing, with the understanding that such delimitation requires the survey to be recorded in a formal document in which the perimeter, the location, and which area is public and which is not are determined, in which case, if State lands are found, compliance with the judgment should continue.

2.- Disobedience proceeding of March 2023

The petitioner filed a disobedience proceeding (gestión de desobediencia) in which he provided a copy of report No. SINAC-SE-PPC-320-2017 sent by master Juan Carlos Villegas Arguedas, acting head of the Department of Prevention, Control and Protection of the Executive Secretariat of SINAC, addressed to the director of the La Amistad-Caribe Conservation Area, which reported that “the mapping and certification of the State Natural Heritage (PNE) in the public domain lands of the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT) between Punta Cocles and Punta Uva could be incomplete, so a more detailed review of the sector is suggested” and also that “the inadequate definition of the PNE fosters illegal land-use changes (cambio de uso del suelo) and illegal logging.”

However, that disobedience proceeding was dismissed by the instructing magistrate of the case, through a resolution at 15:57 hrs. on March 31, 2023.

3.- Disobedience proceeding of January 2024

In January 2024, the petitioner again filed a second disobedience proceeding. In this regard, he argued the following:

“Prior to the constitutional ruling of July 10, 2019, the National System of Conservation Areas (SINAC) issued Resolution No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017, through which it unconstitutionally, and in flagrant contempt of Article 50 of our Political Constitution, transferred the State Natural Heritage located in the coastal zone of the Canton of Talamanca to the administration of the Municipality of Talamanca for a coastal regulatory plan and its consequent development.

(…)

The respondents, in Resolution No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017, not only placed under municipal administration the State Natural Heritage located within the boundaries of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA), but additionally authorized subdivision (fraccionamiento), and more seriously, the reduction of the forest located within the boundaries of REGAMA. With this unconstitutional action, the limits of REGAMA were tacitly modified according to the 25 plans listed in official letter DU-434-2023 dated October 2, 2023. Likewise, the entire coastal forest located in the maritime-terrestrial zone has been subdivided and reduced through land-use permits issued by the Municipal Council of Talamanca from 2012 to 2019.

4.- Additionally, Resolution No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017, allowed the Municipality of Talamanca to authorize real estate development throughout zone 1 of REGAMA, despite it being a protected wildlife area since its creation in 1985.

5.- Basically, Resolution No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017, nullified the scope of Constitutional Chamber Resolution No. 2019-12745 of July 10, 2019, de facto and against constitutional regulations, allowing the Municipality of Talamanca to authorize the development of urban projects within the State Natural Heritage located both in the maritime-terrestrial zone of the coastline of the Canton of Talamanca and within the boundaries of the National Wildlife Refuge, affecting Ramsar-category wetlands and marine turtle nesting sites.

(…)

We reiterate that on June 30, 2017, Engineer Edwin Cyrus Cyrus, in his capacity as Director of the La Amistad Caribe Conservation Area (ACLAC), issued official letter SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, certifying the Delimitation of the State Natural Heritage of the coastal sector of Talamanca, information sent to the Municipality of Talamanca as input for the coastal regulatory plan proposal. Subsequently, on November 28, 2017, through official letter SINAC-SE-PPC-320-2017, called ‘Situational analysis report on potential illegal acts and other aspects in the coastal sector between Punta Cocles and Punta Uva, Talamanca de Limón,’ serious inconsistencies, inaccuracies, and omissions were found in the inputs used in the Coastal Regulatory Plan Project, which apparently were not reported to the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) by M.Sc. Juan Carlos Villegas Arguedas, acting head of the Department of Prevention, Protection and Control of the Executive Secretariat of SINAC, inducing SETENA into a regrettable error.”

In relation to this proceeding—and several subsequent ones from other persons—it should be noted that, although many of the allegations raised by the petitioner are extremely relevant and warrant the full attention of the competent authorities on the matter, the truth is that they are not related to the non-compliance with the judgment in this case file. The petitioner himself acknowledges that this is an official letter issued after the issuance of this judgment. He refers to new facts that should not be invoked in a disobedience proceeding for a constitutional review judgment in which a specific order was issued to recover public domain property. Indeed, it is not appropriate to investigate new events such as the alleged irregular transfer of lands to the administration of the Municipality of Talamanca for a coastal regulatory plan and its consequent development; the supposed authorizations to carry out a subdivision; the possibility given to the Municipality of Talamanca to authorize real estate development throughout zone 1 of REGAMA; and the development of urban projects within the State Natural Heritage, located both in the maritime-terrestrial zone of the coastline of the Canton of Talamanca and within the boundaries of the National Wildlife Refuge, affecting Ramsar-category wetlands and marine turtle nesting sites. Nor would it be appropriate to assess in this process the technical input used to authorize the Coastal Regulatory Plan along the coastline of the Canton of Talamanca.

I reiterate that the complaints about these facts are of the utmost importance, but they should not be examined in a constitutional review process, especially since they allege conduct from 2017 and subsequent actions—the legitimacy of a series of permits and administrative conduct—that are not directly related to what was ordered by the Chamber.

4.- Disobedience proceeding of March 2024

In this proceeding, the petitioner now does question the disobedience of judgment No. 2019-12745:

“a.- The Constitutional Chamber, in vote No. 2019-12745 of July 10, 2019, resolved the unconstitutionality action filed against Law 9223, which reduced the area of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA), annulling it ‘only with respect to the territories comprised in the forested zone’ (case file 14-19174-0007-CO).

b.- In the cited vote, the Chamber orders the National System of Conservation Areas (SINAC) ‘to proceed within a period of twelve months, counted from the full publication of this pronouncement in the Judicial Bulletin, to delimit the aforementioned area.’

c.- The constitutional ruling also orders that, once said delimitation has been carried out, SINAC, together with the Office of the Attorney General of the Republic, must exercise the corresponding legal actions in defense of the State Natural Heritage.

Having elapsed 3 years since the finality of judgment No. 2019-12745 of July 10, 2019, I request that the respondents be warned.”

5.- Disobedience proceeding of April 2024

In this new proceeding, the petitioner again refers to the complaint about the official letters from 2017 and alleges the following:

“REGAMA is undergoing a true emergency situation due to the Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, of June 30, 2017, signed by Eng. Edwin Cyrus Cyrus, because ACLAC officials are literally applying Law 9223 under the protection of the Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, of June 30, 2017.

The most compelling proof of the impropriety of the Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, of June 30, 2017, is found in official letter SINAC-SE-PPC-320-2017 dated November 28, 2017, addressed to Mr. Edwin Cyrus Cyrus, in his capacity as Director of the La Amistad-Caribe Conservation Area (ACLAC), called Situational analysis report on potential illegal acts and other aspects in the coastal sector between Punta Cocles and Punta Uva, Talamanca de Limón.

I respectfully beg you to order the Office of the Attorney General of the Republic to stop the land-use change that is occurring in violation of vote No. 2019-12745 of July 10, 2019, which annulled Law No. 9223 with respect to the territories comprised in the forested zone, through the respective labeling of the forests, which should be a routine task of ACLAC officials.”

6.- Proceedings of May 2024

In May 2024, the petitioner provided copies of the complaints filed before the Minister of the Environment himself, in which he requested:

“[T]o initiate, open a process with its respective administrative file, and consequently formally carry out an exhaustive investigation into the alleged violation of the State Natural Heritage located in the maritime-terrestrial zone of the Canton of Talamanca regarding Agreement No. 6 of Minute No. 009-2021 of the Extraordinary Session 05-2021 of December 3, 2021, adopted by the Regional Environmental Council of the La Amistad Caribe Conservation Area (CORAC).”

The claims were as follows:

“1.- That the respective administrative file be opened against all persons who from 2017 to date have participated as members of the Regional Environmental Council of the La Amistad Caribe Conservation Area (CORAC) to determine which of them participated with their vote and actions, voting to grant State lands that form part of the forest existing before 2017 to third parties, relying on Law 9223, which was repealed by the Constitutional Chamber. 2.- That the respective administrative file be opened against all persons who from 2017 to date have participated as members of ACLAC to determine which of them participated with their vote and actions, authorizing subdivisions to grant State lands that form part of the forest existing before 2017 to third parties, relying on Law 9223, which was repealed by the Constitutional Chamber. 3.- That the request for a Mandatory Legal Consultation before the Office of the Attorney General of the Republic be fulfilled, as it concerns assets over which said Office is obligated to watch, regarding the proper interpretation of Law 9223, having been repealed by an erga omnes Judgment of the Constitutional Chamber, and that official letter DAA-OFI-1552-2022 signed by Prosecutor Susana Fallas Cubero, indicating that Law 9223 consisted of a single article which was repealed, be complied with. 4. We respectfully request that, while this matter and administrative investigation is not resolved, a prohibition (veda) be issued in the entire Canton of Talamanca. 5.- We request that an investigative commission be appointed, led by officials unconnected to SINAC, if possible.”

Likewise, the disobedience of the judgment was again alleged before this Chamber, by making the following complaints:

“REGAMA is undergoing a true emergency situation due to the Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, of June 30, 2017, signed by Eng. Edwin Cyrus Cyrus, because ACLAC officials are literally applying Law 9223 under the protection of the Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, of June 30, 2017. The most compelling proof of the impropriety of the Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, of June 30, 2017, is found in official letter SINAC-SE-PPC-320-2017 dated November 28, 2017, addressed to Mr. Edwin Cyrus Cyrus, in his capacity as Director of the La Amistad-Caribe Conservation Area ACLAC, called Situational analysis report on potential illegal acts and other aspects in the coastal sector between Punta Cocles and Punta Uva, Talamanca de Limón. I respectfully beg you to order the Office of the Attorney General of the Republic to stop the land-use change that is occurring in violation of vote No. 2019-12745 of July 10, 2019, which annulled Law No. 9223 with respect to the territories comprised in the forested zone, through the respective labeling of the forests, which should be a routine task of ACLAC officials.”

As evidence, a copy was provided of administrative resolution No. 011-2024-ACLAC-SLT of 14:20 hrs. on April 12, 2024—the subject of extensive discussions at the level of public, administrative, and criminal opinion—by which “the cutting and harvesting of 29 standing trees requested by the applicant to reduce safety risk was approved; with a volume of 61.46 m3, on lands with regenerative use without forest cover (cobertura boscosa), under the modality of forest inventory in the name of the legal entity denominated Plaza Manzanillo S.A.”

On May 30, 2024, the petitioner again filed a proceeding alleging disobedience of the judgment.

7.- Proceedings of June 2024

On June 14, 2024, the petitioner provided a copy of the criminal complaint filed before the Public Prosecutor’s Office and a complaint against the Agrarian Environmental Prosecutor’s Office.

8.- Disobedience hearing

Through a resolution at 12:16 hrs. on June 26, 2024, this disobedience proceeding was processed.

9.- Report of the PGR

The PGR reported that within SINAC, the forested zone in the area excluded by Law 9223 (denominated as zone 1 according to Decree 34946) was identified and delimited, and a report was issued under official letter ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of November 7, 2020—the technical report previously referred to—which contains the field report concerning the delimitation of forest cover in the Cocles-Manzanillo plain.

It explains that a technical commission was formed with several professionals and an action plan was established with various stages, namely: the classification and certification of forest areas (áreas de bosque) by the SINAC team, clarification of the legal status of the properties registered within the designated forest area, registration in the name of the State of those properties lacking such registration, and the issuance of a new decree with the new boundaries of the refuge. The first technical proposal for the classification of the areas was prepared in report No. SINAC-ACLAC-OR-138-2023, dated April 11, 2023 ‒ referral of the final proposal for the delimitation of the REGAMA ‒. However, this proposal was not approved. This is compounded by the fact that the area in question was excluded from the Management Plan of the Gandoca Manzanillo Mixed Wildlife Refuge.

In another vein, it adds that in unconstitutionality action No. 24-001899-0007-CO, the constitutionality of the General Management Plan of the REGAMA, the Talamanca Coastal Regulatory Plan -Cahuita District-, and Directive 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy were challenged.

Finally, it states that the list of 137 registered properties identified by SINAC in areas of forest cover (cobertura boscosa) (official communications SINAC-SE-IRT-211-2020 and SINAC-SE-IRT-015-2021), segregated from farm 39050 of the Limón Registry and transferred to private parties by the Institute of Agrarian Development (IDA) after the creation of the REGAMA in 1985, was sent to the Institute of Rural Development (INDER). The foregoing was for the purpose of proceeding with the respective declaration of injuriousness of the administrative acts issued by that Institute. Through official communication PGR-OFI-152-2024, that Institute was requested to report on the status of the injuriousness actions filed.

10.- Report of the Acting Executive Director of SINAC

In this regard, he stated the following:

"In summary: Both SINAC and the PGR complied with what was ordered by the Chamber in a timely and proper manner, by delimiting the 'forested area' (área boscosa) subject to the ruling, and determining the property regime of the lands included within such areas. The dispositions of ruling No. 2019-012745 having been fulfilled, none of the intervening entities report having found public domain property (not private domain property) in the area with 'forest cover' (cobertura boscosa) disaffected by Law 9223. Therefore, the official boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge are those established in Law No. 9223, Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean, in force since April 8, 2014. There is no subsequent modification that has been issued by the Ministry of Environment and Energy." (The highlighting does not correspond to the original).

11.- Report of the Minister of Environment and Energy in his dual capacity as President of the National Council of Conservation Areas of SINAC

First, he affirms that the 2017 PNE certification issued by the Directorate of the Amistad Caribe Conservation Area has no declaration of unconstitutionality, by virtue of not being included within constitutional ruling No. 2019-12745; that is, the 2017 Certification of State Natural Heritage was not included in the Chamber's dimensioning and was not the object of discussion in that proceeding, and therefore Mr. Levy cannot allege non-compliance with judgment No. 2019-12745 regarding an administrative act that did not form part of the constitutional file.

Then he provides a recount of the background of the specific case, both normative and jurisprudential.

Regarding the alleged disobedience, he states that the PGR relies on a work plan that was not completed because it depended on the findings as to whether the property in question was state-owned or illegitimately possessed:

"This Work Plan is being used by the General Prosecutor's Office to justify a 'non-compliance' with the judgment, which is not correct. For from the facts set forth that are being demonstrated, it is clearly established that the subsequent Phases of the SINAC working group depended on findings allowing for a determination with certainty that it was a forest on state property or in illegitimate possession."

He adds that, at this point, it is determined that there is a turn of events:

"As a result of the delimitation analysis (see conclusion on page 23 of the Report), several preliminary conclusions are reached, and it is there where the situation or facts take a turn regarding their advance to the next Phase and clear up the doubts that Prosecutor Fallas had (…)

The 188.52 hectares indicated by the PGR were not exact, neither the correct number nor do they correspond to 100% forest -according to the Forest Law (Ley Forestal)-, nor did they manage to locate them as public lands.

The evaluation within the RNVS-GM shows that the immediate surroundings are dominated by areas with diverse types of use: areas of forest-like appearance, residential use zones, tourist use zones, agricultural/livestock use areas, and the coastal littoral line on the north side.

c. The study focused on the geographical unit known as the 'Cocles-Manzanillo Plain' identified as zone 'Z1'.

d. In Zone 1, known as the 'Cocles-Manzanillo Coastal Plain', tree and forest cover (233.65 hectares) predominates. However, this cover largely does not meet the definition of 'forest' stipulated in Forest Law 7575 and its Regulations. It is estimated that there are up to 109.5 hectares that would be classified as forest according to Law 7575. It must be taken into account that a portion of these forest zones is located within the Maritime Terrestrial Zone of the study area (this surface is estimated at 20.1 hectares). That is, 109.5 minus 20.1 from the ZMT gives an approximate total of 89.4 hectares in the area of the Plain. Another 114.5 hectares could be classified as heavily intervened forest lands (terrenos forestales fuertemente intervenidos), in combination with agricultural, ornamental species and human occupation, and despite the forest-like appearance, there are characteristics that limit the definition of these sectors within the legal concept of forest.

e. The Report recommends deepening the studies for greater precision by consulting the National Wetlands Inventory (SINAC, 2018) and taking into account the State Natural Heritage surveys currently being carried out by the Amistad Caribe Conservation Area throughout the Maritime Terrestrial Zone of the zone, which is estimated to be delivered in August 2024.

f. The 'forested areas' (áreas boscosas) found in this first advance concluded that the 'forested area' was 89.4 hectares and not the 188 hectares indicated by Prosecutor Susana Fallas. The lists of the farms were in the hands of the PGR since February 2020, and with simple verification at the National Registry by consulting the farm registration, the ownership history could be verified; an example of this is the case of Farm 7-44652, which indicates in its history that it originates from Farm 7-39050, the parent farm from which the Limón Titling Project derived. To advance to Phase II, it was necessary to determine the legal status of the lands with preliminarily identified forest area. Consequently, after the Report was rendered, the findings of properties with 'forested areas', according to the lists of farms delivered to Prosecutor Fallas, corresponded to private farms with registration in the Public Registry; that is, no vacant lands, unregistered lands, lands in possession, or state lands that could be claimed as State Natural Heritage were located. This SINAC Report cleared up the PGR's doubt as to who owned the identified properties, which are outside the boundaries of the REGAMA.

It is important to clarify that farm No. 7-39050 of the Limón Registry is the parent farm of the Limón Titling Project BIRF-2764, from which the 137 private farms derived, which is what today the General Prosecutor's Office claims from INDER as the 'forested' lands identified by SINAC, which are outside the REGAMA. Documentary evidence DAA-OFI-370-2022 of March 07, 2022, issued by Prosecutor Susana Fallas and addressed to the Executive President of INDER, is proof that the inaction in compliance with the Constitutional Ruling does not originate from MINAE, since the General Prosecutor's Office took a period of almost 3 years to claim these lands, as it appears the communication sent was not addressed at that time; and it is not until the year 2024 that this official impetus to the proceeding before INDER was provided." (The highlighting does not correspond to the original).

Based on the foregoing, the minister concludes that they have not breached the Chamber's judgment, since the lands analyzed correspond to areas that are on private properties and, in his judgment, no subsequent administrative action is appropriate:

"In accordance with what is indicated in the Constitutional Ruling and the information provided by SINAC on the 'forested area' that has been studied, it is determined that these are private lands outside the boundaries of the Refuge; consequently, it is not appropriate to undertake actions for their expropriation or incorporation into the Refuge; therefore, no new generation of REGAMA boundaries is required, since private forest property is legally possible, as provided by the Forest Law, and may be located outside Protected Wilderness Areas and not form part of the State Natural Heritage. (…) The Chamber's disposition was to define the possible existence of state forested areas that could form the State Natural Heritage within those 188.52 hectares. It has now been determined with Proven Facts that the 188.52 hectares are not state lands, as they are private lands located outside the boundaries of the REGAMA, practically being the lands titled by INDER." (The highlighting does not correspond to the original).

Likewise, he says:

"In Phase II, the findings of forested properties, according to the lists of farms delivered to the PGR, corresponded to private farms with registration in the Public Registry; that is, they are private properties, since no vacant lands, unregistered lands, lands in possession, or state lands that could be claimed as State Natural Heritage were located."

It is important to note that he also affirms:

"Private forest property may form part of a Refuge or may be outside its boundaries, and it is not an obligation of the Law for it to be declared as State Natural Heritage, since these forest properties may remain in private hands, their use being regulated by Articles 19 and 20 of Forest Law No. 7575."

Finally, regarding the report to which the PGR appeals, he concludes:

"The Prosecutor appeals to an internal working document, under official communication SINAC-ACLAC-OR-138-2023, of April 11, 2023, which has the character of a 'draft proposal', through which esteemed officials make an interpretation of what was ordered by judgment 2019-012745 and suggest, based on said interpretation, a possible delimitation of the RNVS-GM on a preliminary basis and before being able to determine with greater certainty the 'forested area' on state property. This is why the 'draft proposal' is not applicable as it does not correspond to what was ordered by the judgment, since as we have abundantly seen, the judgment does not mention at any point that private areas must be reincorporated or annexed to the Refuge, nor does it order the formulation of Executive Decrees with new boundaries, in substitution of those established by Law." (The highlighting does not correspond to the original).

He requests that the petition be dismissed.

12.- Report of the Executive President of INDER

Said authority denies the attributed disobedience:

"INDER received a communication from the PGR requesting that 137 injuriousness proceedings be initiated for a series of farms that in the 1990s had been segregated and titled by INDER from the farm of the Limón Registry with real folio number 39050; however, the Institution considers that the PGR is incorrect in indicating that according to ruling 2019-012745, a defect of nullity is generated in those titling acts.

3. INDER has not received from the PGR any geographic study demonstrating that farm 7-39050-000, which belonged to INDER from 1988 to 2008, was created within the boundaries of the Gandoca Manzanillo Refuge within its original boundaries or that said boundaries were in force at the time of the creation of said farm and its segregations. (…)

In this case, INDER does not consider that there is any defect of nullity in the titling, since they were carried out in compliance with the regulations in force at that time and through established procedures, and they were never objected to by the environmental protection authority that acted at that time; therefore, in application of Articles 3 and 5 of Executive Decree No. 18220, they are valid and are in accordance with the Law.

INDER is not obligated, nor can it be obliged by the PGR, to consider that there is a defect of nullity in its acts and, therefore, to initiate proceedings to declare its own positive acts null."

13.- Second report of the PGR

In this second supplementary report, the PGR questions what was reported by INDER. In its judgment, the 50 properties segregated by the IDA from farm No. 7-39050, listed in official communication DAA-OFI-370-2022, were located in the REGAMA as evidenced by the approvals or notes on the plans used in the segregations themselves. For that reason, INDER's objections that it is not their responsibility to recover the REGAMA lands that were registered in the name of private parties as a consequence of administrative acts of that institute, nor to take responsibility for the same, are not shared.

VI.- My resolution on the disobedience petition

From the analysis of the background, it is noted that this Chamber did not declare the unconstitutionality of the entirety of Law No. 9223, "Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean," but only with respect to 188 hectares of forest cover (cobertura forestal) where there was doubt about the ownership of the properties, and therefore, the majority of the Chamber ordered delimitation and then the exercise of the corresponding legal actions in defense of the public patrimony.

In my judgment ‒despite not being part of the Chamber when this matter was resolved‒ the operative part of the judgment cannot be seen separately from its considerations, which made its intent very clear in the following sense:

"Rather, and to achieve a fair balance between environmental protection and the socioeconomic needs of the people, the proper course is to uphold the unconstitutionality action filed, annulling the statute only with regard to the territories comprised in the forested zone -188 hectares-, as determined by the General Prosecutor's Office in its reports, and consequently, order SINAC to proceed to delimit the aforementioned area. In the event that it is determined that these are public domain property -not private domain property-, SINAC, together with the State Attorney, shall exercise the corresponding legal actions in defense of the public patrimony. With regard to property rights- if they are determined- what is appropriate is for the competent authorities to impose the corresponding social interest limitations on the properties for the sake of environmental protection." (The highlighting does not correspond to the original).

That is, the Chamber's intent was not to automatically incorporate these lands into the REGAMA, but to delimit them and weigh their specific situation in each case, such that if they were public lands, "defense of the public patrimony" was appropriate, and if they were private, the imposition of social interest limitations for environmental protection was appropriate. The Chamber could not now, through a subsequent petition, change the intent expressed therein. It is true that, in accordance with Art. 12 of the LJC, in judgment enforcement proceedings, ex officio additions or clarifications can be issued to achieve full compliance with the ruling, but I reiterate that such a measure cannot distort the intent of what was decided at that time.

It should be noted that both the majority and the minority agreed on the need to safeguard urban zones ‒by the legislator's own intent‒ seeking a healthy balance between the rights of the historical possessors of the area and environmental protection. The crux of the matter lies in those 188 hectares of forest cover ‒so declared or detected at the time of the estimation of the judgment‒ which were not clearly defined as an urban zone, which supposedly was a forest area and which suffered disaffection. These specific lands were the ones that should have been delimited as a result of the judgment in this file.

That said, I reiterate that the operative part cannot be seen as detached from the consideration part, and not even a petition for addition and clarification to achieve full compliance with the ruling could distort the ratio of what was decided.

a.- On compliance with the delimitation and the recovery of public patrimony

According to the elements reviewed, it is concluded that SINAC's own authorities ‒in a report rendered to the Chamber ex officio in February 2021‒ indicated that it was necessary to complete the information of their study to finalize the delimitation ordered by the Chamber. Due to its importance, the following passage from that report is transcribed again:

"The results of this report are delimited by what was instructed in ruling 2019-012745 of the Constitutional Chamber and therefore concentrate on the delimitation of the forest zones. However, it is recommended to consider the information from the National Wetlands Inventory (SINAC, 2018) in the analysis of what was ordered by the Chamber to comply with what is ordered in the judgment, as well as to determine the new boundary of the study zone. Additionally, it is recommended to take into account the State Natural Heritage surveys that the Amistad Pacífico Conservation Area is currently conducting throughout the Maritime Terrestrial Zone of the area. Inputs that could be useful for determining cover (such as a retrospective land cover study with aerial photographs from the National Geographic Institute) are not of great help in this case, as they can only identify canopy cover. As has been demonstrated in this report, for the study zone, there are large differences between what is observed at the canopy cover level and at the sub-canopy level, so their usefulness would be greater if used in complement with other historical information from the same period, which would allow assurance of the existence of forest cover." (The highlighting does not correspond to the original).

It follows from the letter of that document that the officials were aware that one more phase was missing to achieve full compliance with that first order derived from the judgment, and that is what in my view is lacking. Indeed, the delimitation of the area is missing, carried out based on that report No. ACDTo-DRFVS-EPMF-363-2020 SINAC. The foregoing, on the understanding that such delimitation requires a survey in a formal document determining the perimeter, location, and which area is public and which is not, in which case, if State lands are found, compliance with the judgment should continue.

Now then, I consider it necessary to specify that in the judgment under examination, nothing was said about possible expropriations or injuriousness lawsuits over private lands, so it is not a direct consequence of the judgment. However, this does not mean that the State cannot assess whether, due to the delimitation carried out, whose formal document is pending, and that areas classified as forest were found, it can decide to carry out the corresponding expropriation proceedings to incorporate them into the refuge. It should be remembered that the motivation of the bill was to seek an adequate balance between the historical inhabitants of the area and environmental protection through the creation of a refuge. Therefore, nothing prevents, once the forest areas have been delimited and the pertinent document formally drawn up, a determination of the unavoidable need to incorporate them into the refuge as an essential mechanism for environmental protection, not only because they are possibly not historical possessors of the locality ‒ratio of the law‒ but because, even if they are possessors and traditional inhabitants of the coastal community, an expropriation proceeding should be initiated by reason of the presence of forests or wetlands requiring unavoidable protection. Certainly, that determination does not derive from the judgment being examined, but if it were to be considered that this is necessary to safeguard the balance of the zone, the State must carry out the corresponding assessments for the benefit of the public interest, the protection of a healthy environment, and the safeguarding of natural beauty (Arts. 6, 50, and 89 of the Political Constitution).

Furthermore, it should be noted that it is not appropriate to apply judgment No. 1994-1763 in this case, which was an amparo action in which the following was ordered:

"The amparo is granted. Consequently, the land awards authorized by the Institute of Agrarian Development on the lands of Finca Salinas II (comprised within the area declared by Executive Decree number 17023-MAG as the Tivives Protective Zone), which may have been agreed upon in the period extending from May six, nineteen eighty-six, to April of this year, are vacated, without prejudice to those beneficiaries whose land was awarded prior to the first of the dates indicated. The respondents are ordered to pay the damages caused and the costs of the action, which shall be liquidated, where appropriate, in the enforcement proceeding of the contentious-administrative jurisdiction."

Indeed, the object of that proceeding was precisely to challenge the parcel award program on lands that were comprised within the Tivives Protective Zone. In contrast, here the challenge and the Chamber's order was confined to regularizing some hectares of forest that were not clearly delimited and, therefore, did not have their legal situation defined; but the Chamber considered that the statute ‒Law for the Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean‒ was not unconstitutional in its entirety, as it left the private lands intact ‒even if they were titled by INDER‒.

b.- On compliance with the imposition of social interest limitations

Additionally, it is appropriate to issue an addition and clarification of the operative part of the judgment to achieve full compliance with what was decided in the sense expressed in the consideration part of the judgment (Art. 12 of the LJC). That is, with regard to private property rights, what is appropriate is for the competent authorities to impose the corresponding social interest limitations for the sake of environmental protection.

As stated supra, this is a zone of extremely high environmental value that must have adequate and decisive environmental protection and monitoring. After making this clarification of the operative part of the judgment, it would be appropriate to continue with the instruction of this proceeding in order to determine with concrete data what protection measures have been imposed on private lands with forest cover to protect them appropriately.

In this regard, from the evidence provided, it can be seen that in the eagerness to comply with a series of orders from the Comptroller General of the Republic, the general management plan of the REGAMA was issued, but this plan does not contemplate the protection of the hectares that were disaffected by the law, as it provides the following:

"Given the need and the priority nature of complying with the different dispositions issued by the Comptroller General of the Republic regarding the officialization of the general management plan of the RNVS-GM, it is agreed to continue with the publication of the present document, which governs for the area of the refuge established prior to the partial annulment of Law No. 9223, excepting the area provided for in ruling No. 012745 of July 10, 2019, of the Constitutional Chamber. In accordance with the foregoing, the geographic area reflected in the present management plan does not represent the total boundaries of the protected wilderness area, it being necessary, once the forested area disaffected by Law 9223 is reincorporated, to effect an extension of the PGM that contemplates what is pertinent to said area that will be restored to the refuge." (The highlighting does not correspond to the original).

This suggests ‒it is merely an indication‒ that there is no general management plan that adequately watches over the zones that were disaffected by Law No. 9223; that is, it appears that the environmental interest limitations were also not imposed to safeguard the private properties adjacent to the refuge that had significant forest cover or are truly forest in the terms of the Forest Law.

In conclusion, I consider that the resolution under analysis offered two paths to follow: first, the delimitation phase of the area ‒which has not formally concluded‒ and, based on that document, determining the path to follow; the second stage of the resolution implied not leaving the forested lands in private areas without appropriate limitations to protect the environment. This is what would be appropriate to add to the operative part of the judgment, and in that sense, I leave my dissenting vote on record.

VII.- Aspects that should be addressed in other proceedings

In unconstitutionality action No. 24-001899-0007-CO, the constitutionality of the General Management Plan of the Gandoca Manzanillo Mixed National Wildlife Refuge, the Talamanca Coastal Regulatory Plan - Cahuita District (Zoning Regulation), and ministerial directive 009-2023 are being examined.

Furthermore, I must emphasize that there are aspects set forth here and denounced by the petitioner that are not related to the enforcement of this judgment, at least in its core, namely: the possible invasion of the maritime terrestrial zone ‒which as is known is public and inalienable in nature‒; the granting of alleged construction permits within the restricted zone of the maritime terrestrial zone; the legitimacy in the granting of tree-felling permits in a restricted zone; the possible harm to the management plan or the very quality of this management plan in a mixed wildlife refuge; the possible threat to wetlands located in the maritime terrestrial zone of the canton of Talamanca; the exclusion of the coastal wetlands of the canton of Talamanca within the Zoning of the Coastal Regulatory Plan and the constitutional regularity of the referred regulatory plan. It is evident that all these reproaches are of enormous importance and must be investigated for the benefit and protection of the environment. However, I consider that there is no strict relationship between these and compliance with the judgment issued in this file.

Additionally, it is my view that the regularity of some "50 properties segregated by the IDA from farm No. 7-39050, listed in official communication DAA-OFI-370-2022" ‒according to the PGR's report‒ does not form part of the object of analysis of this judgment, but it is true that this must be investigated through ordinary legality channels.

VIII.- CONCLUSION

As a corollary of the considerations made, I grant the petition for my own reasons only with respect to the delimitation of the area, based on what was reported to this Chamber through official communication No. ACDTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of SINAC, on the understanding that such delimitation requires a survey in a formal document determining the perimeter, location, and which area is public and which is not, in which case, if State lands are found, compliance with the judgment should continue; I order the addition of the operative part of judgment No. 2019-012745 so that it is understood that SINAC must proceed within one month from the notification of this judgment to prepare an inventory of the private lands where forest areas (áreas de bosque) are found in the zones adjacent to the REGAMA and immediately proceed to impose and keep control of the social interest limitations that are legally appropriate; regarding this point, I order that the instruction of the proceeding continue to determine what measures have been adopted to date.

Anamari Garro V.

Observations of the CONSTITUTIONAL CHAMBER

voted by ballot

Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judicial Branch.

Prohibited its reproduction and/or distribution for profit.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 23-03-2026 14:04:41.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República