Res. 36952-2024 Sala Constitucional — Unconstitutional reduction of Tivives Protected ZoneReducción inconstitucional de la Zona Protectora Tivives

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Sala Constitucional

Resolución Nº 36952 - 2024

Fecha de la Resolución: 11 de Diciembre del 2024 a las 11:25

Expediente: 22-027675-0007-CO

Redactado por: Fernando Cruz Castro

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Sentencia con nota separada

Sentencias del mismo expediente

Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental,Constitución Política

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

AMBIENTE. REDUCCIÓN DE LA ZONA PROTECTORA DE TIVIVES
Expediente: 22-027675-0007-CO
Sentencia: 036952-24 del 11 de diciembre del 2024
Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad
Norma impugnada: Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE de 06 de abril de 2020. Reducción del área de la Zona Protectora de Tivives
Parte dispositiva: Se declara con lugar la acción, en consecuencia, se anula el Decreto No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, publicado en el Alcance No. 161 a La Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020 mediante el cual se hizo una reducción del área de la Zona Protectora de Tivives sin cumplir con los requisitos. En virtud de lo anterior, se ordena a la Procuraduría General de la República que proceda, dentro del plazo de doce meses contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público, lo cual se traduce en la restitución del área de la Zona Protectora de Tivives a su extensión original previa al citado decreto, sin perjuicio de la posible responsabilidad patrimonial del Estado que se derivare de esta anulación. El magistrado Cruz Castro consigna nota. El magistrado Rueda Leal emite voto particular con respecto al efecto declarativo y retroactivo de la declaración de inconstitucionalidad del decreto impugnado, en el sentido de que es jurídicamente inviable que existan derechos adquiridos "de buena fe" derivados de este. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.-

 

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 075- Asunto previo en vía judicial o administrativa pendiente de resolución

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…de conformidad con lo dispuesto en artículo 75, párrafo 3º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes, están legitimados para acudir en forma directa a esta vía a plantear acción de inconstitucionalidad contra cualquier disposición que consideren contraria a las normas de la Constitución Política o a los principios que la informan, sin que para ello sea necesaria la existencia de un asunto previo, pendiente de resolver, en sede administrativa, o ante los Tribunales de Justicia. En este asunto en particular, la Procuradora General Adjunta de la República ha sido quien se apersona de manera directa a presentar esta acción en virtud del cargo que desempeña y, de acuerdo con el artículo mencionado, ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la normativa impugnada. En ese sentido, tales circunstancias hacen admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad, por lo que se entra a analizar el fondo…”

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Reserva de ley

Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. “…cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata, es posible hacerlo vía reglamento; por el contrario, si lo que se quiere es hacer una reducción de esas zonas, ello únicamente se puede decretar vía ley emanada de la Asamblea Legislativa, claro está, previo cumplimiento de los requisitos establecidos como podría ser, entre otros, que exista un criterio técnico anterior que justifique la medida. Ahora bien, en este punto hay que tener en cuenta que la reducción de una zona protegida implica una lesión al derecho al ambiente pues no sólo disminuye las posibilidades de gozar de ese derecho en el sitio, sino que también desprotege los recursos naturales de la zona pues ésta podría quedar a la libre explotación, sin restricciones, ya que no será objeto de la misma protección que recibía ya que estaba concebida fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. No puede olvidarse que todas las tierras consideradas como zonas protegidas, quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales y, al ser excluidas, tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y de sus recursos naturales…”

 

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Protección al ambiente

Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE. “…la Sala ha señalado que el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir, materialmente se tiene que demostrar, mediante un  análisis científico e individualizado, el grado de impacto que la medida reductiva de la zona protegida va a ocasionar en el ambiente; estudio que además debe plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo y demostrar cómo tal medida involucra algún desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro a las generaciones futuras... Para este Tribunal, el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, es la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente por lo que involucra un análisis técnico e individualizado que debe contener, como mínimo…”

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Protección al ambiente

Subtemas:

NO APLICA.

REGRESIVIDAD DE DERECHOS AMBIENTALES. “…la regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada, de manera que debe existir criterio científico que permita sustentar que la desafectación de la zona protegida es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario, habría lesión del derecho al ambiente…”

 

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Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

IX.- Nota del Magistrado Cruz Castro.- La persistente voluntad política en perjuicio de la tutela del ambiente estaría sujeta a responsabilidad. Esta nota pretende puntualizar la persistente voluntad del Poder Ejecutivo en emitir un decreto, a todas luces inconstitucional. Esta actuación del Ejecutivo ignora normas constitucionales y fallos que esta Sala ha dictado sobre un tema tan relevante como la protección del ambiente. Varias sentencias de esta Sala Constitucional no fueron suficiente para que ahora, mediante un decreto ejecutivo, se procediera a la reducción de una zona protegida, sin cumplir ni por la forma ni por el fondo ninguno de los requisitos indicados por esta Jurisdicción . No se justifica que un asunto tan claro, haya desconocido tantas sentencias de esta instancia Constitucional. Nótese que este proceder del Poder Ejecutivo podría hacerlo sujeto de responsabilidad administrativa e incluso de responsabilidad penal, por emitir una normativa inconstitucional. No aprecio una razón que justifique esta decisión, a contrapelo de la tutela del ambiente. En algunas ocasiones la voluntad política no está en sintonía con la protección de bienes comunales de excepcional valor para el ambiente, esto es lo que aprecio en la reiteración de normas que pretenden debilitar o anular tal tutela, dándole preeminencia a la codicia individual frente a los intereses de la comunidad. No siempre podrá intervenir la Sala para tutelar los intereses comunitarios, en este caso, a pesar de la lentitud de la intervención judicial, se pudo tutelar el ambiente y reivindicar su preeminencia.

 

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Exp. 22-027675-0007-CO

Res. 2024036952

Voto particular del magistrado Rueda Leal con respecto al efecto declarativo y retroactivo de la inconstitucionalidad.

En el caso concreto, considero que, en cuanto al efecto declarativo y retroactivo de la inconstitucionalidad del decreto, es inviable reconocer derechos adquiridos “de buena fe” derivados de este.

Al respecto, no se está ante la mera nulidad de una normativa, sino frente a una situación extraordinaria, la cual demanda acciones mucho más drásticas para el restablecimiento del orden constitucional. La reducción de un área silvestre protegida por medio del decreto impugnado (pese a ser materia reservada a la ley y con estrictos requisitos técnicos que garanticen que no se ocasionen daños ambientales de relevancia constitucional) constituye una transgresión al Derecho de la Constitución grotesca, aberrante y palmaria que, en ninguna circunstancia, puede ser tolerada; tampoco se le pueden reconocer efectos jurídicos durante su periodo de vigencia.

La Ley de la Jurisdicción Constitucional, con relación a las declaratorias de inconstitucionalidad y los derechos adquiridos, señala:

“Artículo 91. La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.

La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales.

Artículo 92. La sentencia constitucional anulatoria tendrá efecto retroactivo, en todo caso, en favor del indiciado o condenado, en virtud de proceso penal o procedimiento sancionatorio.

Artículo 93. La disposición contenida en el artículo 91 no se aplicará respecto de aquellas relaciones o situaciones jurídicas que se hubieren consolidado por prescripción o caducidad, en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material o por consumación en los hechos, cuando éstos fueren material o técnicamente irreversibles, o cuando su reversión afecte seriamente derechos adquiridos de buena fe; todo lo anterior sin perjuicio de las potestades de la Sala, de conformidad con dicho artículo.

Artículo 94. Los efectos patrimoniales continuos de la cosa juzgada se ajustarán, sin retroacción, a la sentencia constitucional anulatoria, a partir de su eficacia.

Artículo 95. Lo dispuesto en los artículos anteriores no impedirá la eliminación, por nulidad absoluta, de los actos administrativos, conforme con la Ley General de la Administración Pública”

Sobre tal aspecto, la Sala determinó en la sentencia nro. 1997002765 de las 15:03 horas de 20 de mayo de 1997:

“Los conceptos de “derechos adquiridos” y “situaciones jurídicas consolidadas” aparecen estrechamente relacionadas en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en lo que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta (sic) experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la “situación jurídica consolidada” representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante es cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo “si…, entonces…M, vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la “situación jurídica consolidada” implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas), el ordenamiento protege –tornándola intangible – la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y certeza jurídica”.

No obstante, es necesario precisar que los derechos adquiridos están condicionados a que no deriven de iniquidades grotescas, aberrantes y palmarias. Es decir, ese estado de las cosas previo que se pretende resguardar, parte de un mínimo de cordura constitucional.

En mi criterio, cuando existan normas que lesionen el orden constitucional de tan abrumadora magnitud que sean imposibles de justificar, se configura desde su propia génesis lo que denomino “una norma jurídica inexistente” por razones de inconstitucionalidad, en aplicación mutatis mutandis de la doctrina del acto jurídico inexistente por cuestiones de legalidad, tesitura sostenida por un sector relevante de la ciencia jurídica. La inexistencia designa una inconstitucionalidad profundamente grosera de la norma impugnada (incluso, en otro proceso podría estar referido a un acto), un grado extremo de nulidad por motivos de inconstitucionalidad a partir del cual se advierte la ausencia de un elemento esencial en el momento propio del surgimiento de la norma objeto de la acción. Debido a ese vicio extremo en la génesis propia de la norma, resulta improcedente preservar los efectos derivados de las disposiciones legales manifiestamente inconstitucionales, irrazonables y carentes de justificación alguna. Se trata de disposiciones palmariamente inconstitucionales en su base, merced a lo cual no se le pueden reconocer derechos adquiridos “de buena fe”.

Argumentaciones ad absurdum clarifican mi tesis. Pensemos en que, a través alguna norma de cualquier rango, de forma manifiestamente inconstitucional se estableciera la esclavitud y que esta estuviera vigente por un determinado tiempo sin que nadie lo impugnara. O bien, en que, por medio de un decreto, se permitiera la donación del Parque Nacional Isla del Coco a un sujeto de derecho privado. Ante semejantes regulaciones de grotesca, aberrante y palmaria iniquidad sería impensable que su posterior anulación por motivos de inconstitucionalidad tuviera aparejada la posibilidad de esgrimir derechos adquiridos “de buena fe”, aun cuando se hubiesen materializado actos durante la vigencia de tales disposiciones, pues serían contrarios a lo más esencial del orden constitucional.

Tal razonamiento lo he aplicado en dos sentencias anteriores, cuando consideré injustificables los privilegios de aumentos anuales del 30% a pensiones otorgadas (sentencia 2020019274 de las 16:30 horas del 7 de octubre de 2020) y también en el caso de las pensiones vitalicias traspasadas sin mérito alguno a personas hijas solteras de los beneficiarios directos del régimen conocido como Hacienda-Diputados (sentencia nro. 2021-003276 de las 12:45 horas de 17 de febrero de 2021). En esas oportunidades estimé como inexistentes las normas que reconocían esos beneficios debido a su grotesca, aberrante y palmaria iniquidad.

 

 

 

Paul Rueda L.

Magistrado

 

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Texto de la resolución

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Exp: 22-027675-0007-CO

Res. Nº 2024036952

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con veinticinco minutos del once de diciembre de dos mil veinticuatro.

 Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], mayor, casada, abogada, vecina de Heredia, con cédula de identidad No. 4-0110-0097, en su condición de Procuradora General Adjunta de la República, para que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, denominado “Rectificación de linderos de la zona protectora Tivives y del plan de manejo de la zona protectora Tivives”, publicado en el Alcance No. 161 a la Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020, por estimarlo contrario a los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política así como a los principios constitucionales de reserva legal, compensación, progresividad o no regresión, objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, y tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado. Intervinieron también en el proceso la Ministra de la Presidencia y el Ministro de Ambiente y Energía.

Resultando:

 1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10 horas 22 minutos de 02 de diciembre de 2022, la accionante solicita, en resumen, que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, denominado “Rectificación de linderos de la zona protectora Tivives y del plan de manejo de la zona protectora Tivives”, publicado en el Alcance No. 161 a La Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020, por estimarlo contrario a los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como también a los principios constitucionales de reserva legal, compensación, progresividad o no regresión, objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, y tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado, en vista de que se trata de una normativa que reduce el área de la Zona Protectora de Tivives, además de que contraría el texto del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, así como también de los numerales 13 y 15 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996. Recuerda que, en atención a la jurisprudencia constitucional, cuando la infracción que produce un decreto a textos de ley, afecta a la vez derechos fundamentales -como el derecho al ambiente- el vicio trasciende y se ubica en la esfera constitucional, tal y como ocurre con el decreto impugnado. Señala que hay una sólida línea jurisprudencial de la Sala Constitucional en el sentido de que, para la reducción de un área silvestre protegida, deben cumplirse tres requisitos esenciales: a) norma legal; b) estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida; y c) compensación del área suprimida con otra de igual tamaño; requisitos que no se cumplen en la reducción que ordena el Decreto Ejecutivo No. 42404- MINAE, por lo que resulta lesivo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Recuerda que la Asamblea Legislativa es cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas; sin embargo, es “detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie”, ello en atención al principio de reserva legal para la reducción de la superficie de un área silvestre protegida que está consagrado en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como también en el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, ambos de amplio desarrollo en la jurisprudencia constitucional. Señala que según el contenido de los artículos 1 y 2 del decreto impugnado, se “rectifica el lindero, uso y dominio público” de la Zona Protectora de Tivives, eliminando de esa área silvestre protegida los terrenos comprendidos en los planos 6-1823326-2015 (artículo 1) y 6-1824697-2015 (artículo 2). Indica que, según el oficio SINAC-SE-IRT-151-2020 -visible en autos-, el área excluida es de aproximadamente 81.9 hectáreas, estimando que ello implica un serio quebranto del principio de reserva de ley contenido en el artículo 121 inciso 14) constitucional, así como también del principio de legalidad y de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Manifiesta que el plano No. 6-1823326-2015 al que se refiere el artículo 1 del Decreto No. 42404-MINAE impugnado -según su cajetín de coordenadas-, tiene como objeto la reunión de las fincas del Partido de Puntarenas números 8693, 40727, 43787, 43635, 45308 y 42463; por su parte, de acuerdo con sus notas, los terrenos son “PARA EL DESARROLLO PORTUARIO DE PUERTO CALDERA CONFORME LEY 7915, DEL 15 DE OCTUBRE DE 1999”. A su vez, el plano No. 6-1824697-2015 incluido en el artículo 2 del decreto impugnado describe, según sus notas, “TERRENOS ADQUIRIDOS PARA EXPLOTACIÓN DE TAJO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE PUERTO CALDERA MEDIANTE PROCESOS DE EXPROPIACIÓN 2943-76 Y 2944-76 DEL JUZGADO PRIMERO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Al respecto, manifiesta que los considerandos del Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE, en lo que interesa, señalan lo siguiente:

«6. Que el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227, establece que: "En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos.", por lo que tratándose de una rectificación de linderos y derroteros de inmuebles que por error material fueron incluidos dentro de la Zona Protectora Tivives, cuando por Ley estos estaban destinados a ser parte de una zona portuaria reservada».

 (...)

«30. Que con base en el oficio SINAC-DE-787, del 1 de junio del 2018, emitido por el Director Ejecutivo del SINAC, el señor Mario Coto, donde se señala que: “...se hace constar por parte de las Áreas de Conservación que no existe un expediente en donde se indique que se cumplieron los requisitos exigidos por las leyes y reglamentos vigentes en el momento de su creación y que probablemente la información existió en la Dirección Forestal. En razón de lo anterior, nos permitimos indicar que actualmente el SINAC no cuenta con ningún expediente físico correspondiente a la creación de las zonas protectoras con fundamento en las leyes 4465, 7174 y 7575.”. Con lo cual queda la obligación por parte de la Administración de verificar la precisión con que se midieron los linderos de las propiedades de manera inicial, para ser sometidos al régimen de la Zona Protectora Tivives, determinando la Administración que equivocadamente se realizó con base en los estudios técnicos realizados».

«31. Que los inmuebles todos de la provincia de Puntarenas con matrícula de folio real 6- 008693-000, 6-040727-000, 6-043787-000, 6-043635-000, 6-045308-000 y 6-042463-000, fueron debidamente expropiadas y pagadas en su totalidad por parte del Estado a través del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y se encuentran debidamente registradas a favor del Estado Costarricense como parte de los empréstitos aprobados por las leyes No. 5582 del 11 de octubre de 1974, Ley No. 6309 del 04 de enero de 1979 y Ley No.7915 del 21 de setiembre de 1999».

«32. Que de igual manera fueron debidamente expropiados y canceladas las propiedades a nombre del señor José Antonio Chávez García, bajo el expediente administrativo No.18.968 de la División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) mismo que fue publicado en el Diario oficial La Gaceta No. 33 del 18 de febrero de 1976, para un área total de 190.032.06 m2. 33. Que de igual manera fueron debidamente expropiados y canceladas las propiedades a nombre del señor Víctor Antonio Chávez Solera, bajo el expediente administrativo No.18.966 de la División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) mismo que fue publicado en el Diario oficial La Gaceta No.70 del 10 de abril de 1976, para un área total de 82.614.23m2» (el subrayado es de la accionante).

Manifiesta que, según el texto subrayado del considerando 30 antes transcrito, la inclusión de aproximadamente 81.9 hectáreas correspondientes a estos terrenos en la demarcación de la Zona Protectora de Tivives efectuada por el Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG de 6 de mayo de 1986 -que creó esa zona protectora-, no se trata de un error material, de hecho o aritmético:

“De conformidad con la doctrina, el error de hecho, material o aritmético es aquel que se puede detectar fácilmente... Se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible. Es decir, se evidencia por sí solo, sin necesidad de mayores razonamientos y se manifiesta por su sola contemplación” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 927-2018 de 11 horas 25 minutos de 25 de octubre de 2018).

Aduce que, por otra parte, los considerandos del decreto cuestionado hacen referencia a un aspecto de jerarquía normativa, a modo de justificación:

«2. Que el artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227, establece la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico señalando que las leyes poseen una jerarquía superior a los decretos emitidos por el Poder Ejecutivo».

(...)

«34. Que al haber sido creada la Zona de Reserva Portuaria por normas con rango de ley, por lo tanto, con rango superior al Decreto No.17023 ... y tomando en cuenta que las tierras que fueron reservadas con un fin específico por Ley, el cual es el destinarlas para la actividad portuaria, con lo cual, poseen una actividad incompatible de desarrollar con los fines para los cuales fue creada la Zona Protectora Tivives, por lo tanto se procede a rectificar los linderos de la misma, en los cuales fueron incluidas propiedades destinadas y reservadas por ley específica para el desarrollo portuario».

Explica que la Ley No. 5582 de 11 de octubre de 1974, aprobó el contrato de préstamo suscrito entre el Banco de Exportación e Importación de Japón y el Gobierno costarricense, el cual estaba destinado a construir el puerto de Caldera y, en su artículo 2 delimitó un área geográfica denominándola “Zona Portuaria Reservada”, declarando de utilidad e interés público la expropiación de inmuebles de propiedad privada allí́ localizados para la construcción de la infraestructura portuaria de Caldera. Manifiesta que esa zona de reserva portuaria fue ampliada por el artículo 8 de la Ley No. 6309 de 4 de octubre de 1979, para luego ser reducida por el artículo 1 de la Ley No. 7915 de 21 de septiembre de 1999; leyes que introdujeron reformas a la mencionada Ley No. 5582 relativa al contrato de préstamo con el Banco de Japón, debiendo aclararse que los límites actualmente vigentes de la Zona Protectora de Tivives, son los que establece esta última ley. Señala que consta en el expediente legislativo No. 12017 en el que se discutió́ el proyecto que dio origen a la Ley No. 7915, que los terrenos necesarios para el desarrollo del puerto de Caldera eran menores a los que en ese momento se habían reservado mediante las leyes No. 5582 y No. 6309 ya que únicamente eran necesarios aquéllos en los que estaba instalado el puerto así como otra área más pequeña para su eventual desarrollo; razón por la cual se decidió́ disminuir significativamente la zona de reserva, dejando suficiente terreno para un eventual crecimiento del puerto, ello al considerar los planes y etapas de desarrollo de infraestructura que fueron informados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (según folios 3-4, 20-25 y 53-57 del expediente legislativo No.    12017). Argumenta que, a pesar de esa reducción del Puerto, los planos No. 6-1823326-2015 y No. 6-1824697-2015 mencionados en los artículos 1 y 2 del decreto impugnado, refieren al área de protección Tivives e incluyen terreno que se encuentra en la “zona portuaria reservada” delimitada por la Ley No. 7915 de 21 de septiembre de 1999, en un 34% y un 70% respectivamente, según los oficios DIG-TOT-0455-2020 y DIG- TOT-0519-2020 suscritos por el Departamento Topográfico y Observación del Territorio del Instituto Geográfico Nacional; es    decir, que el 66% del plano No. 6-1823326-2015 y el 30% del plano No. 6-1824697-2015, están fuera de la zona reservada para fines portuarios por la Ley No. 7915, por lo que la exclusión que se pretende hacer con el decreto impugnado, no puede considerarse sustentada en esa norma legal. Destaca que en relación con lo planteado en los considerandos 2 y 34 del decreto cuestionado -que fueron transcritos supra-, la jurisprudencia constitucional sustentada en el artículo 50 constitucional que respalda la declaratoria de la Zona Protectora Tivives, ha establecido que:

 «... aún cuando el Decreto No. 17023-MAG se fundamente parcialmente en el texto de la Ley No. 4465, Ley Forestal del 25 de noviembre de 1969, normativa de rango legal vigente que en su momento amparó la creación de la Zona Protectora Tivives, la derogatoria de dicho ordenamiento no implica la derogatoria automática del referido decreto. No debe olvidarse que, en última instancia, tanto la Ley No.4465 -hoy derogada- como el Decreto No. 17023-MAG no son sino desarrollo del contenido del artículo 50 constitucional, de modo que, aún cuando la normativa inmediata que dio fundamento al decreto haya sido sustituida por otra, éste subsiste tanto por haber sido promulgado al amparo de la normativa vigente en su momento, como por tener su último fundamento en el citado artículo constitucional... Asimismo, la figura denominada "zona protectora" se encuentra reconocida en otros textos del ordenamiento, que sirven de marco normativo suficiente al Decreto No. 17023-MAG, pese a la derogatoria de la Ley No. 4465, Ley Forestal del 25 de noviembre de 1969, o a la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 71 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de 1996. Dentro de las disposiciones a que se hace referencia está el numeral 32 de la Ley No. 7554, Ley Orgánica del Ambiente del 4 de octubre de 1995, transcrito en el Considerando IV. Existen también normas contenidas en convenios internacionales que regulan el tipo de zonas de conservación a las que se hace referencia, entre ellas la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas "Convención de Ramsar", suscrita el 2 de febrero de 1971, aprobada por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7224 del 2 de abril de 1991, y la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, aprobada mediante Ley No. 3763 del 19 de octubre de 1976» (ver sentencia No. 1998-007294).

Argumenta que lo expresado por dicha sentencia en orden al fundamento constitucional de los decretos ejecutivos que consagran áreas silvestres protegidas, ha sido reiterado en otros pronunciamientos según los cuales, su establecimiento por medio de decreto, no puede dar lugar al quebranto del principio de jerarquía normativa en relación con normas de rango legal pues, el régimen jurídico de dichas áreas no lo establece el decreto sino normas que también tienen rango legal pero que, además, desarrollan el principio constitucional de tutela del ambiente que la Constitución señala en su artículo 50. Recuerda que la Sala Constitucional ha reiterado la importancia de las zonas protectoras en la materialización del derecho constitucional al medio ambiente ecológicamente equilibrado, por sus fines de regulación del régimen hidrológico y de la protección del suelo así como de las cuencas hidrográficas    y del derecho fundamental al agua (artículo 83 de la Ley Forestal No. 4465 del 25 de noviembre de 1969 y numeral 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo No. 34433 del 11 de marzo del 2008, así como sentencias No. 002988- 1999, No. 2006-005975, No. 2007-2063 y 2019-017397, entre otras). Agrega que ese fundamento constitucional -artículo 50- se impone por sobre la Ley que establece la zona portuaria de Caldera y ampara la creación y extensión de la Zona Protectora de Tivives, la cual se declaró para conservar un bosque de 532,50 hectáreas que ha sido considerado como el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central, así como también para proteger la red de drenaje y mantenimiento de los flujos y calidad de agua del río Jesús María, de la quebrada Cambalache, de la quebrada Corralillo, de varias nacientes y manantiales utilizados por los habitantes de la región y de dos pozos “que utilizan el Proyecto de Caldera y el INCOP”, para resguardar de la erosión los cerros con pendientes mayores al 45% y evitar la extinción de especies de flora y fauna (según considerandos 2 al 5 del Decreto No. 17023-MINAE). Manifiesta que la reducción de la superficie de la Zona Protectora de Tivives implica, en este caso, el traspaso de los terrenos del Estado al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico para fines alejados de la protección ambiental (considerando 28, artículos 3 y 4 y transitorios I y II del Decreto cuestionado), lo que pone en evidencia un quebranto del artículo 15 de la Ley Forestal, ello por cuanto, el órgano competente para calificar o clasificar los terrenos antes de su enajenación o de la entrega del Estado al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y determinar si existe bosque, es el MINAE-SINAC y no ese instituto (véase artículo 15 del decreto cuestionado así como los oficios SINAC-SE-IRT-061-2020 y SINACSE-IRT-151-2020), lo cual no puede verse simplemente como un problema de competencia legal, sino que adquiere relevancia constitucional porque pone en duda el sustento técnico de la reducción de la zona protectora que es requerido por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como también por el principio constitucional de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica. En tal sentido, la Sala Constitucional ha señalado

«El artículo 38 de la ley Orgánica del Ambiente es una norma protectora, establece una garantía a favor de las áreas silvestres protegidas y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 constitucional. De la norma se infiere, en primer lugar, que el estudio técnico indicado en la norma es un requisito ineludible y esencial para la aprobación de la medida legislativa reductora del área de protección, lo que se desprende de la frase “sólo podrá” y “después”, cuyo incumplimiento trae aparejada la declaratoria de invalidez de la medida. En segundo lugar, se trata de un estudio técnico -esto es, conforme con las ciencias y las técnicas que tienen por objeto de estudio del ambiente y los ecosistemas- a fin de determinar el impacto de la medida legislativa en los mismos. En tercer lugar, el estudio debe ser específico y versar sobre el área de reducción y su contexto, a fin de evaluar el impacto y emitir las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos o bien plantear las medidas de mitigación, conservación o reparación correspondientes. En cuarto lugar, el estudio tiene por finalidad justificar científicamente la medida. Finalmente, el estudio tiene que ajustarse a las exigencias sustanciales del artículo 50 constitucional y tiene que demostrar cómo la medida que se toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el marco de política de desarrollo sostenible... (ver entre otras sentencia No. 2012-013367 y No. 2021-017783).

Señala que, además, el convenio de cooperación entre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico establecido en el artículo 4 del decreto impugnado, lesiona lo dispuesto en el numeral 13 de la Ley Forestal pues su administración corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía y al Sistema de Áreas de Conservación por imperativo legal pues es un terreno con finalidad protectora demanial, de terrenos    propiedad del Estado con bosque o terrenos forestales y, de acuerdo con ese artículo en relación con el 22 de la Ley de Biodiversidad, la competencia exclusiva en esta materia la ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y se trata de un asunto de interés nacional (ver sentencia No. 2019-017397). Argumenta que al darse la declaratoria de la Zona Protectora de Tivives se presupone la calificación "forestal" de los terrenos, dándose un traslado automático al Patrimonio Natural del Estado (antes Patrimonio Forestal) y, por ende, ese traspaso tiene consecuencias en orden a las competencias, en particular del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, tal y como lo entendió esa Sala Constitucional en la sentencia No. 1763-94 de 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994. Por otra parte, señala que en los oficios SINAC-SE-IRT-061-2020 de 7 de abril de 2020 y SINAC-SE-IRT-151-2020 de 8 de septiembre de 2020 mencionados supra y suscritos por el Departamento Información y Regularización Territorial del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, se indicó en resumen de ambos documentos que:

“Al analizar la cobertura forestal según el inventario forestal 2013, en los dos planos que se excluyeron del límite de la Zona Protectora existe cobertura forestal 6-1823326-2015 un 95% y en el plano catastrado 6-1824697-2015 un 66%    (Sin perjuicio de la verificación de campo)”.

Manifiesta que esos porcentajes contrastan con los determinados por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico según el considerando 28 del Decreto No. 42404-MINAE impugnado, según el cual, solo un 24.49% es de aptitud forestal en la totalidad del área evaluada, generando dudas sobre su sustento técnico. Considera que lo expuesto evidencia el quebranto del principio constitucional de tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado y del numeral 50 constitucional que lo consagra, recordando la importancia que tiene la realización de estudios técnicos en la adopción de las decisiones relacionadas con la reducción de un área protegida y la incidencia que su ausencia puede tener en la desprotección del ambiente, así como también que el Estado tiene la obligación de garantizar, defender y tutelar el derecho a un ambiente sano, lo que comprende las áreas silvestres protegidas como    bienes medioambientales que los poderes públicos deben proteger en su integridad física y jurídica, de modo que la puesta en peligro de la integridad de estas zonas, transgrede el artículo 50 de la Constitución Política, por poner en inminente riesgo de deterioro el medio ambiente. Asimismo, alega que otro principio constitucional desarrollado en torno al artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que está siendo quebrantado por el decreto impugnado es el de compensación, según el cual:

«3. Medidas de compensación: Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. No cabe duda que todas aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales” (ver sentencia No. 2009-001056, No. 2014-012887, No. 2014-002773 y No. 2019-000673).

Acusa que esa compensación no se plantea en el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE toda vez que se reduce la extensión de la zona protegida pero no se establece ninguna retribución ambiental compensatoria. Añade que ese    principio va de la mano del principio de progresividad, también en garantía del artículo 50 constitucional:

“El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces” (ver sentencia No. 2012-013367).

Manifiesta que, en este caso, al omitirse compensar el área suprimida con otra de igual tamaño y valor ecológico acorde a los fines de creación de la Zona Protectora Tivives, se da una regresión en la tutela al derecho que había sido alcanzada con el decreto creador de esa área silvestre protegida y por tanto, una violación de ese principio de progresividad.

Finaliza solicitando que esta acción de inconstitucionalidad sea acogida y que se declare inconstitucional el decreto cuestionado por ser contrario a la integridad jurídica y física de la Zona Protectora Tivives, así como también por desconocer el principio de reserva de ley, la obligación constitucional que tiene el Estado de proteger, preservar y conservar ese bien, en beneficio de las generaciones presentes y futuras, con el correspondiente quebranto de los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, la parte accionante señala que proviene del artículo 75, párrafos segundo y tercero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ello por cuanto es presentada por la Procuradora General Adjunta de la República en defensa del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que ha sido considerado por este Tribunal como un interés difuso.   

3.- Por resolución de las 7 horas 35 minutos de 8 de diciembre de 2022, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Ministra de la Presidencia y al Ministro de Ambiente y Energía.

4.- Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 001, 002 y 003 del Boletín Judicial, de los días 09, 10, y 11 de enero de 2023.

5.- Informa Rafael Gutiérrez Rojas en su condición de Ministro de Ambiente y Energía a.í., mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 27 de diciembre de 2022, en los siguientes términos:

Antecedentes de la Zona Protectora Tivives:

Manifiesta que fue establecida mediante Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG, publicado en La Gaceta No. 101 de 2 de junio de 1986 y entró en vigencia en esa fecha. Agrega que el fin público perseguido con su establecimiento fue la protección de los suelos, así como el mantenimiento y la regulación del régimen hidrológico y del clima, según el destino que la Ley Forestal No. 4465 -hoy derogada- les daba a las zonas protectoras, ello por cuanto los terrenos que incorporaba dicha zona, fueron incluidos como parte del Patrimonio Natural del Estado al reunir las condiciones establecidas por ley y estar dentro de un Área Silvestre Protegida (ASP). Agrega que entre sus objetivos se encuentran los de conservar un bosque de 532,50 hectáreas considerado como el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central; proteger la red de drenaje y nacimiento de los flujos y calidad de agua del río Jesús María, Quebrada Cambalache, Quebrada Corralillo así como de varias nacientes y manantiales utilizados por los habitantes de la región; resguardar de la erosión a diferentes cerros como el Coyolar o el Cambalache cuyas pendientes son mayores al 45%; evitar la extinción de especies de flora y fauna; rescatar para el uso recreativo y de investigación la Zona Protectora Salinas II de Esparza por su gran valor escénico y científico; y tutelar el manglar de Tivives como el mejor conservado de los manglares del país que posee características de las formaciones del Pacífico Norte y del Pacífico Sur, con gran desarrollo estructural y una alta diversidad, así como por su contribución al sostenimiento de las poblaciones pesqueras del Golfo de Nicoya al ser una de los más grandes criaderos, ello según lo disponen los considerandos dos al octavo del Decreto de creación No. 17023-MINAE. Añade que los límites de la zona protectora los señala el artículo 1° del decreto supra citado según el cual, su administración y manejo corresponde a la Dirección General Forestal, en coordinación con los Centros Agrícolas Regionales y Cantonales respectivos, así como con la Municipalidad de Esparza; administración que implica que las actividades forestales, agrícolas y ganaderas, deben contar con la autorización de esa Dirección en coordinación con los otros entes mencionados, según lo señala el numeral 3 de dicho decreto. Agrega que por    constituir un área silvestre protegida, la Zona Protectora de Tivives forma parte del Patrimonio Natural del Estado según lo establecen, entre otros, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554; los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal No. 7575 del 4 de octubre de 1995 y el numeral 58 de la Ley de Biodiversidad No.7788. Recuerda que, para la Sala Constitucional,

“Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo; a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función” (ver sentencia No. 2010-021258 de las 14 horas de 22 de diciembre de 2010).

Advierte que el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público que debe ser administrado y conservado por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) como lo establecen los artículos 6 inciso a), 13 y 14 de la Ley Forestal, numeral 32 de la Ley Orgánica del Ambiente así como los artículos 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, por lo tanto, son aplicables a las Áreas Silvestres Protegidas, todas las consideraciones que sobre los bienes de dominio público ha expuesto reiteradamente el Tribunal Constitucional. Advierte que, al declararse un área protegida, los terrenos estatales comprendidos dentro de su demarcatoria oficial, pasan a ser administrados por el Ministerio del Ambiente y Energía; de igual manera, según lo establecido por el artículo 1 de la Ley Forestal, corresponde prioritariamente al Estado, a través de la Administración Forestal, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin de acuerdo al principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables. Indica que en las zonas protectoras también se incluyen aquéllas que rodean embalses artificiales así como áreas de recarga acuífera; protección que regirá tanto para los terrenos de dominio particular como para los del Estado y demás organismos de la Administración Pública; de igual manera, que en los bosques o terrenos forestales declarados zonas protectoras por ley o decreto, queda prohibido efectuar labores agropecuarias o eliminar la vegetación, salvo en los casos que determine la Dirección General Forestal con arreglo a normas técnicas, ello por cuanto, la presencia de una densidad considerable de árboles, es un factor fundamental para proteger el recurso hídrico.

La disminución y compensación de áreas silvestres protegidas:

Considera que la parte accionante lleva razón en su alegato porque un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada que está constituida por terrenos, humedales y porciones de mar que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades así como por su significado histórico y cultural; áreas que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general pero que también son bienes de dominio público que forman parte del patrimonio natural del Estado, exceptuando las áreas silvestres privadas o los sectores particulares de las áreas silvestres de propiedad mixta. Sobre el particular, debe recordarse que la Sala Constitucional ha señalado que reducir la cabida de un área silvestre protegida no resulta inconstitucional si se cumple con dos requisitos esenciales: a) si la medida se adopta mediante una ley; y b) si de previo se cuenta con estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida y descarten el daño ambiental. Aduce que se ha mencionado un tercer requisito según el cual: c) se debe dar una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. Indica que a pesar de que no se ha desarrollado la forma en la que debe llevarse a cabo la compensación exigida, ha de entenderse que ésta es necesaria para sustituir el área de terreno que se excluye del régimen de protección y, de tal forma, garantizar que el área silvestre protegida respectiva continúe cumpliendo los objetivos para los cuales fue creada; es decir, la compensación constituye una medida para garantizar la integridad de las áreas silvestres protegidas y, en los términos del artículo 34 de la Ley Orgánica del Ambiente “para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento”. Manifiesta que la compensación debe servir como una medida para garantizar el mantenimiento de los procesos ecológicos que exige el artículo 49 de la Ley de Biodiversidad pero además, para cumplir con el deber general del Estado de preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y para atender las obligaciones adquiridas internacionalmente de conservar la diversidad biológica dentro o fuera de las áreas protegidas y promover la protección de ecosistemas, hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales, según el artículo 8 del Convenio de Diversidad Biológica que fue aprobado mediante Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994. Señala que, en consecuencia, para que la compensación cumpla esos fines, debería implicar la incorporación de un terreno al área silvestre protegida que posea la misma naturaleza, cobertura, vocación o aptitud del área excluida. Aduce que a fin de determinar la medida de compensación pertinente en un determinado caso, podría recurrirse a lo indicado en cuanto al informe técnico que exigen los artículos 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad para la creación, modificación o cambio de categoría de un área silvestre protegida. Indica que debe tenerse en cuenta que la disminución de la cabida de un área silvestre protegida y el establecimiento de medidas de compensación para el área desafectada, no deben implicar una violación al principio de no regresión en materia ambiental. Por su parte, recuerda que, de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política, el Estado está obligado a defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; obligación de la que se deriva la aplicación del principio precautorio o in dubio pro natura. Afirma que, en el caso bajo estudio, lo anterior significa que no es posible disminuir la medida de la Zona Protectora de Tivives sin que opere de por medio un proyecto de ley, así como también sin tener certeza científica de que dicha acción no causará algún daño al ambiente, o a las especies de flora y fauna que se protegen en el área concreta.

Sobre la inexistencia de estudios técnicos:

Manifiesta que el principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas contenido en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, establece que la reducción únicamente es posible cuando así se disponga en una ley y cuando existan estudios técnicos que justifiquen la no afectación del ambiente con la adopción de dicha medida, de allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el principio de razonabilidad en materia ambiental así como el contenido del artículo 50 constitucional. Señala que la actuación del Estado implica que las normas legales que se dicten en relación con las áreas silvestres protegidas, deben tener sustento técnico conforme al principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica; estudios técnicos que deben ser previos a la promulgación de la normativa, suficientes y completos para justificar el acto jurídico, con lo cual el Estado debe observar las reglas de la ciencia y la técnica, sustentando la toma de decisiones con estudios técnicos y cumpliendo además con el principio de razonabilidad y proporcionalidad.    Argumenta que, en el caso bajo estudio, se denota que la exclusión del área de la Zona Protectora de Tivives, se realizó sin participación de la Asamblea Legislativa y sin los estudios técnico-ambientales que exige el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional. Aduce que a pesar de que el Considerando 28 del decreto impugnado habla de estudios técnicos presentados por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, lo cierto del caso es que no fueron realizados por la entidad competente que es el Ministerio que representa. En ese sentido, recuerda que de conformidad con el Plan de Manejo de la Zona Protectora de Tivives No. R-SINAC-CONAC-021-2019, publicado en La Gaceta No.142 de 25 de junio de 2019, el objetivo de su creación ha sido:

“Proteger uno de los pocos reductos de bosque tropical de la región y una de las últimas zonas de transición entre el bosque tropical seco y el bosque húmedo tropical para la distribución del bosque de manglar”.

Asimismo, señala que dicho plan de manejo establece como zonificación, cuatro zonas de intervención: Zona de Mínima Intervención (ZMI), Zona de Baja Intervención (ZBI), Zona de Mediana Intervención (ZMI), Zona de Alta Intervención (ZAI), ubicándose los terrenos objeto de desafectación dentro de la categoría descrita como Zona de Mínima Intervención, por lo cual ostenta un régimen de protección absoluta. Añade que, según el artículo 4 del decreto impugnado, dentro de las propiedades a inscribir a nombre del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, existen áreas que poseen aptitud forestal por lo que en ese numeral se propone un régimen de protección distinto al declarado por ley, además de que, según esa normativa, el terreno desafectado cumplía con la categoría de Patrimonio Natural del Estado según la Ley Forestal No. 7575; otra razón adicional por la que considera que los estudios a los que se hace referencia, carecen de validez al no ser avalados por la entidad competente, aunado a que se contradice lo estipulado por el ministerio que representa como entidad administradora de la Zona Protectora de Tivives. Afirma que al excluirse áreas protegidas sin sustento técnico, la normativa impugnada vulnera el derecho a un ambiente sano y equilibrado, el principio precautorio en materia ambiental, el principio in dubio pro natura, el principio de proporcionalidad, el principio de explotación racional de la tierra y el de legalidad, dado que exime esa porción de tierra del régimen tutelar del Patrimonio Natural del Estado, el cual prohíbe el uso de dichas zonas para actividades distintas de las establecidas por el artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575, así como también    potencia acciones que implicarán la corta de bosque y afectación de terrenos forestales que integran el patrimonio natural del Estado, todo lo cual violenta la conservación del ambiente y el deber constitucional que tiene el Estado de garantizar, defender y preservar el ambiente. Recuerda que la Sala Constitucional ha dispuesto que los requisitos que establece el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente no son aplicables únicamente a la reducción de las áreas silvestres protegidas, sino que también son exigibles a la desafectación del dominio público de cualquier bien que forme parte del patrimonio natural del Estado o cualquier bien de interés ambiental (ver en ese sentido la sentencia No. 2017-002375 de 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017). Resalta que, en este caso particular, el cambio de categoría y la disminución del área de la Zona Protectora de Tivives, fue realizado por medio de un decreto ejecutivo y no mediante ley de la República conforme procedería de manera correcta, asimismo indica que se ha basado en estudios técnicos que no han sido elaborados por la entidad competente que, en este caso, es el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), o en su defecto, el Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC); criterios técnicos mediante los cuales se expongan las razones científicas por las cuales ha dejado de ser necesaria la protección de los recursos naturales que originaron la creación de esa zona protectora y que especifiquen cuáles han sido los cambios en las condiciones ambientales de la zona que ameritan la desafectación, demostrando indubitablemente que la adopción de dicha medida no afectará el ecosistema de la zona. Advierte que el decreto impugnado no contempla ninguna área que se vaya a otorgar como compensación, lo que contraviene los procesos de legalidad y desmejora el nivel de protección de esa zona, por lo que en su criterio, el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE presenta vicios de inconstitucionalidad, en los términos que ha señalado pero además del principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas según el cual, este tipo de espacios protegidos no pueden disminuirse o modificarse si no se cumplen los requisitos fijados al efecto por la ley. Manifiesta que se aporta al expediente el oficio SINAC-ACOPAC-D-232-2020 de fecha 7 de abril de 2020, mediante el cual el Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central dejó plasmado, con anterioridad a la emisión del Decreto Ejecutivo N°42404-MINAE, la oposición a dicha normativa.

6.- Rinde su informe Natalia Díaz Quintana, en su calidad Ministra de la Presidencia mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala el 12 de enero de 2023, y manifiesta que de acuerdo a las competencias legalmente dispuestas, la rectoría en materia ambiental es del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), y por tal razón, su representado se adhiere en todos los extremos al informe técnico DAJ-0804-2022 de fecha 23 de diciembre de 2022, suscrito por el Rafael Ángel Gutiérrez Rojas, en su condición de Ministro a. i. de Ambiente y Energía; documento que fue presentado como informe para esta acción de inconstitucionalidad.   

7.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 1 de febrero de 2023, se apersona Douglas Arce Solís, mayor, casado, vecino de Caldera de Puntarenas, en su condición de Presidente de la Asociación Integral de Mata de Limón Esparza Puntarenas, para solicitar que se le tenga como coadyuvante pasivo de esta acción de inconstitucionalidad. Manifiesta que su representada tiene interés legítimo subjetivo en este asunto en tanto que la ampliación y mejora de las instalaciones portuarias del puerto de Caldera, genera desarrollo de toda el área aledaña y es fuente de empleo para muchos miembros de la comunidad. Argumenta que, con esta acción de inconstitucionalidad, el abogado del Estado intenta despojar al puerto de Caldera de un área expropiada y pagada desde hace más de 45 años con fundamento en la Ley No. 5582 que aprobó el contrato de préstamo suscrito entre el Banco de Exportación e Importación de Japón y el Gobierno costarricense; actuación que está propiciando que se paralice la modernización y ampliación del puerto. Señala que es paradójico y desconcertante que la Procuraduría General de la República pretenda desconocer lo actuado en el trámite expropiatorio de terrenos necesarios para la construcción del puerto de Caldera hace más de 45 años con fondos provenientes de un convenio de préstamo con el Banco de Exportaciones e Importaciones de Japón y 15 bancos más sustentados en una ley expropiatoria, así como también lo es que el decreto que ahora se acusa de inconstitucional, haya sido promulgado por el Ministro de Ambiente y el Presidente de la República pero que en este momento, otro Ministro de Ambiente y el abogado del Estado, actúen contra el acto anterior, pero no por razones de legalidad, sino pretendiendo sustentarse en la ilegal creación de un área silvestre que no cumplió con ninguno de los requisitos exigidos por ley. Recuerda que a fines de los años 60 y principios de los 70, la vida útil del puerto de Puntarenas había terminado y existía la necesidad de contar en el Pacífico con un puerto que tuviera condiciones adecuadas para optimizar las exportaciones e importaciones del país con al menos 4 puestos de atraque, por lo que se decidió trasladar el puerto de Puntarenas a la zona de Caldera de Esparza en donde era factible construir ese puerto con las características y condiciones idóneas, y que además tuviera una gran área circunvecina para el desarrollo de la zona portuaria así como la operación de transporte, aduana, bodegas, áreas comerciales e industriales, entre otras. Indica que la financiación de ese proyecto país generó un contrato de empréstito a través del Banco de Exportaciones e Importaciones de Japón, además de la participación de 15 bancos más de ese país hasta por cuatro mil trescientos millones de yenes; contrato que se firmó en Tokio el 5 de marzo de 1974 y se convirtió en la Ley No. 5582, mejor conocida como Ley Caldera que es de ordenamiento territorial especial declarada de interés público para la administración del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Informa que en virtud de esa ley se congelaron aproximadamente 3457 hectáreas de las cuales, el 90% corresponde a tierra firme y, a su vez, de la tierra firme, casi toda el área de propiedad privada. Señala que el área portuaria reservada fue ampliada mediante Ley No. 6309 de 04 de enero de 1979 y se promulgó el Decreto Ejecutivo No. 11494 de 19 de mayo de 1980 como parte de la normativa requerida para el cumplimiento del contrato de préstamo suscrito con el gobierno de Japón y que ostenta rango superior a la ley común. Advierte que los terrenos ubicados dentro del área congelada, fueron afectados por causa de un interés público nacional, además de que estaban ligados al contrato de préstamo con Japón. Señala que mediante Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG de 6 de mayo de 1986, se creó la Zona Protectora de Tivives, afectando de manera ilegal, terrenos ya afectados y congelados bajo reserva de ley por la Ley Caldera de 1974; decreto que se fundamentó en la Ley Forestal No. 4465, la cual al momento de publicarse el decreto, ya no estaba vigente pues había sido sustituida por la Ley Forestal No.7032, de modo tal que la creación del área silvestre protegida que se hizo en aquél decreto, ya no coincidía con la nueva Ley Forestal vigente. Estima que, por esta razón, ese decreto No. 17023-MAG contiene vicios insalvables en los elementos constitutivos del acto administrativo. Argumenta que además de la reserva de ley prevista en la Ley Caldera, la única manera de entender la creación de la Zona Protectora de Tivives es que no se hizo el necesario e ineludible estudio de tenencia de la tierra porque, de otra manera, al amparo de la ley, habría sido imposible promulgarlo, ello por cuanto se hizo la expropiación forzosa de terrenos adquiridos con fundamento en una causa de utilidad pública como fue la construcción del principal puerto del pacífico costarricense. Manifiesta que mediante sentencia No. 2495-90 de las 7 horas 50 minutos de 16 de septiembre de 2010 (sic), dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del II Circuito Judicial de San José, dentro del Proceso Ordinario incoado por la sociedad denominada Terminal de Contenedores de Costa Rica S.A. contra el Estado, que se tramita en el expediente No. 06-000318-0163-CA, se dispuso en su Por Tanto:

“(…) I. Se declara la nulidad absoluta del Decreto 17023-MAG del 06 de mayo de 1986 (…) se declara la ineficacia del mencionado Decreto, asimismo, inválido por incumplir las reglas de la ciencia y de la técnica requeridas por el ordenamiento jurídico y además, al no poder ser arreglado a derecho, por saneamiento o convalidación (…) Por tratarse de un acto absolutamente nulo, el Estado está legalmente impedido para ejecutarlo (…)”

Señala que, posteriormente, otra sentencia anuló la anterior pero no porque objetara el fondo sino porque consideró la caducidad de la acción (dirigida hacia el pasado), ello a pesar de que es un decreto ejecutivo viciado de nulidad absoluta y que continúa produciendo efectos hasta ahora. Informa que luego, la Sala Constitucional en sentencia No. 2765-96 de las 10 horas 33 minutos de 7 de junio de 1996, dispuso que la Ley Caldera es una ley especial de expropiación de inmuebles para fines públicos -construcción y desarrollo del complejo portuario de Caldera-, quedando el Estado obligado a tramitar en tiempos razonables, los expedientes para la adquisición de esos terrenos, pagándole a los propietarios, poseedores o arrendatarios las justas indemnizaciones y si no se hizo así, es evidente que se incumplieron los términos de esa ley específica, por lo que si las propiedades de los amparados han estado congeladas por más de 17 años, se ha producido una infracción al artículo 45 constitucional, por lo que se debía estimar el amparo a efecto de que los interesados liquiden los daños y perjuicios irrogados con la inactividad del Estado y el incumplimiento de la Ley Caldera, lo que se debía hacer en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Informa que, en razón de lo anterior, se promulgó la Ley de Reforma Préstamo para Puerto Caldera con EXIMBANK de Japón Banco Exportación e Importación de Japón, No. 7915 de 21 de septiembre de 1999, publicada en La Gaceta No. 193 de 5 de octubre de 1999, mediante la cual se modificó el artículo 2 de la Ley Caldera No. 5582, desafectando para efectos expropiatorios, parte del área congelada, pero manteniéndola sometida al interés público portuario. Manifiesta que, por otra parte, mediante oficio SINAC-DE-787 de 01 de junio de 2018 dirigido al Ministro de Ambiente, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación informó que no cuenta con ningún expediente físico correspondiente a la creación de zonas protectoras creadas con fundamento en las leyes No. 4465, 7174 y 7575, que son las leyes forestales que han existido hasta la actualidad. Aduce que con ese oficio se adjuntó una lista de 32 zonas protectoras, siendo la última creada en 1996, pero para ninguna de ellas existe expediente físico bajo ninguna ley forestal, con lo cual, la única explicación que existe es que no se hicieron estudios de ninguna naturaleza. Considera que la Procuraduría General de la República, como abogado del Estado, es el primer llamado a respetar la jerarquía de las normas y no puede actuar en contra del ordenamiento, reconociendo que fue ella misma la que promovió los expedientes expropiatorios para la adquisición de los terrenos necesarios para la construcción del puerto de Caldera. Afirma que todos los terrenos adquiridos y expropiados para la construcción del puerto de Caldera, se mantienen indisolublemente ligados a la zona portuaria y resulta ilegal y absurdo que parte de ellos se hayan incluido en una zona protectora. Considera que se pone en evidencia un conflicto de competencia de Poderes en donde el Poder Ejecutivo ha usurpado algunas que son propias de la Asamblea Legislativa al crear, sin sustento, áreas silvestres protegidas en contra de normas de rango superior como es el caso de la Ley Caldera, ignorando groseramente la reserva de ley. Manifiesta que los terrenos expropiados con sustento en la Ley Caldera únicamente podrían desafectarse para otro fin mediante ley especial; ahora bien, la causa expropiandi por la que fueron expropiados de manera forzosa, no ha desaparecido y el decreto que se está impugnando, no habría sido necesario para rectificar los linderos si el Estado, antes de promulgar el decreto de creación de un área silvestre, hubiera hecho los estudios de tenencia de la tierra y hubiera respetado la reserva de ley. Considera que, por tales razones, la acción de inconstitucionalidad no tiene sustento porque, de otra manera, sería permitir que mediante un decreto (No. 17023-MAG) se utilicen terrenos afectados por una ley especial expropiatoria, emitida para la construcción del principal puerto del pacífico costarricense.

8.- Mediante resolución de las 14 horas 44 minutos de 2 de febrero de 2023, se ha tenido por contestadas las audiencias conferidas a la Ministra de la Presidencia y al Ministro de Ambiente y Energía. Por estar listos los autos, también se dispuso trasladar este expediente para estudio del Magistrado Ponente a quien por turno corresponde.

9.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

10.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

     Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

 Cuestiones de Trámite:

 I.- Sobre la gestión de coadyuvancia.-  Según se desprende de autos, el 1 de febrero de 2023, el señor Douglas Arce Solís en su condición de Presidente de la Asociación Integral de Mata de Limón, Esparza, Puntarenas, presentó solicitud de coadyuvancia pasiva en esta acción de inconstitucionalidad; por su parte, la primera publicación del aviso al que alude el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se hizo el 09 de enero de 2023. En consecuencia, tal gestión debe ser rechazada debido a que, en los términos del artículo 83 de la Ley de rito, fue presentada extemporáneamente.

Sobre la Admisilidad:

II.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto; o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos", que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

III.- La legitimación de la parte accionante en este caso.- Conforme se indicó supra, de conformidad con lo dispuesto en artículo 75, párrafo 3º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes, están legitimados para acudir en forma directa a esta vía a plantear acción de inconstitucionalidad contra cualquier disposición que consideren contraria a las normas de la Constitución Política o a los principios que la informan, sin que para ello sea necesaria la existencia de un asunto previo, pendiente de resolver, en sede administrativa, o ante los Tribunales de Justicia. En este asunto en particular, la Procuradora General Adjunta de la República ha sido quien se apersona de manera directa a presentar esta acción en virtud del cargo que desempeña y, de acuerdo con el artículo mencionado, ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la normativa impugnada. En ese sentido, tales circunstancias hacen admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad, por lo que se entra a analizar el fondo.

Sobre el fondo:

IV.- Objeto de la impugnación.- La accionante cuestiona la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, publicado en el Alcance No. 161 a La Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020, denominado “Rectificación de linderos de la Zona Protectora Tivives y del plan de manejo de la Zona Protectora Tivives” que, en lo que interesa, dispone lo siguiente:

"RECTIFICACIÓN DE LINDEROS DE LA ZONA PROTECTORA TIVIVES Y DEL

 

PLAN DE MANEJO DE LA ZONA PROTECTORA TIVIVES"

 

 “ARTÍCULO 1- Se rectifica el lindero, uso y dominio público el (sic) área sometida al régimen de Patrimonio Natural del Estado (PNE), creada mediante Decreto Ejecutivo N° 17023-MAG Zona Protectora Tivives, publicado en la Gaceta N° 101 de 02 de junio de 1986, para que se eliminen de dicha Zona Protectora los siguientes derroteros de los inmuebles con el Sistema CRTM05 X, y CRTM05 Y, con base en el plano catastrado 6-1823326-2015 en las siguientes coordenadas:

(...)

ARTÍCULO 2- Se rectifica el lindero, uso y dominio público del área sometida al régimen de Patrimonio Natural del Estado (PNE), creada mediante Decreto Ejecutivo N° 17023-MAG Zona Protectora Tivives, publicado en la Gaceta N° 101 de 02 de junio de 1986, para que se eliminen de dicha Zona Protectora los siguientes derroteros de los inmuebles con el Sistema CRTM05 X, y CRTM05 Y, con base en el plano catastrado 6-1824697-2015 en las siguientes coordenadas:

(...)

ARTICULO 3: Se autoriza a la Notaría del Estado a formalizar todos los trámites necesarios del presente decreto, mediante la elaboración de las escrituras correspondientes. Además, queda facultada expresamente la Notaría del Estado para actualizar y corregir la naturaleza, situación medida, linderos y cualquier error, diferencia u omisión relacionados con los datos de los inmuebles antes señalados, así́ como cualesquiera otro dato registral o notarial, que sea necesario para la debida implementación de este Decreto y la debida inscripción de los inmuebles en el Registro Nacional a nombre del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

ARTICULO 4: Tomando en cuenta que existen dentro de las propiedades a inscribir a nombre del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), áreas que poseen aptitud forestal, se firmará un Convenio de Cooperación entre el SINAC y el INCOP para el adecuado cuido y protección de las mismas.

TRANSITORIO I: En un plazo de 4 meses a partir de la firma del presente Decreto y su respectiva publicación, se deberá gestionar e inscribir por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) ante la Notaría del Estado la reunión de los inmuebles con folio real 6-008693-000, 6-040727- 000, 6-043787-000, 6-043635-000, 6-045308-000 y 6-042463-000 a favor del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

TRANSITORIO II: En un plazo de 4 meses a partir de la firma del presente Decreto y su respectiva publicación, se deberá́ gestionar e inscribir por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) ante la Notaría del Estado la inscripción de los inmuebles comprados por el Estado bajo los expedientes administrativos No.18.966 y No.18.968 de la División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), a favor del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) para que puedan ser administrados por este.

ARTICULO 5: Rige a partir de su publicación”.

Manifiesta la parte accionante que para la reducción de un área silvestre protegida deben cumplirse tres requisitos esenciales: a) norma legal que la disponga; b) estudios técnicos que justifiquen la medida; y c) compensación del área suprimida con otra de igual tamaño; requisitos que según afirma, no se cumplen en la reducción de la Zona Protectora de Tivives que ordena el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE impugnado, por lo que considera que se trata de una normativa que es lesiva de los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como de los principios constitucionales de reserva legal, compensación, progresividad o no regresión, objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, y tutela efectiva del derecho al ambiente a cargo del Estado. Recuerda que la Asamblea Legislativa es cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas; sin embargo, es “detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie”, ello en atención a lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política y el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Señala que en los artículos 1 y 2 del decreto impugnado, se “rectifica el lindero, uso y dominio público” de la Zona Protectora Tivives, eliminando un área aproximada de 81.9 hectáreas que constituye un 95% y un 66% aproximadamente de cobertura forestal -de acuerdo a los planos catastrados- que se estaría    eliminado, aunque para el Instituto de Puertos del Pacífico solo significa un 24.49% de terrenos de aptitud forestal en la totalidad del área evaluada; diferencia porcentual que, para la Procuradora Adjunta, genera dudas sobre el sustento técnico del decreto, en detrimento del principio constitucional de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, así como de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, porque es necesaria la realización de estudios técnicos previo a la reducción de un área protegida toda vez que es obligación del Estado, garantizar, defender y tutelar el derecho a un ambiente sano. Aunado a lo anterior, aduce que el decreto se impone a la ley que estableció la zona portuaria de Caldera mediante la cual se amparó la creación y extensión de la Zona Protectora de Tivives que tiene como propósito conservar un bosque de 532, 50 hectáreas que ha sido considerado como el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central, así como también para proteger la red de drenaje y mantenimiento de los flujos y calidad de agua de varios ríos, nacientes y manantiales de la zona, para resguardar de la erosión los cerros con pendientes mayores al 45% y evitar la extinción de especies de flora y fauna, con lo cual el decreto lesiona el principio de reserva de ley, el principio de no regresividad y la protección del derecho al ambiente. Agrega que la reducción decretada implica además el traspaso de los terrenos del Estado al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico para fines alejados de la protección ambiental, lo que pone en evidencia un quebranto de los artículos 13 y 15 de la Ley Forestal así como del numeral 22 de la Ley de Biodiversidad por cuanto, la administración de las zonas protegidas así como la calificación o clasificación de los terrenos antes de su enajenación o de ser entregados por el Estado a otros entes, corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación por imperativo legal, ello por cuanto se trata de terrenos forestales o de bosque con finalidad protectora demanial, lo cual es un asunto de interés nacional ya que, al darse la declaratoria de la Zona Protectora de Tivives -en este caso-    se presupone la calificación "forestal" de los terrenos, dándose un traslado automático al Patrimonio Natural del Estado. Alega que otro principio constitucional que está siendo quebrantado por el decreto impugnado es el de compensación pues aun cuando se reduce la extensión de la zona protegida, no se establece ninguna retribución ambiental compensatoria, con lo cual, al omitirse compensar el área suprimida con otra de igual tamaño y valor ecológico acorde a los fines de creación de la Zona Protectora Tivives, se da una regresión en la tutela al derecho que había sido alcanzada con la creación de esa área silvestre protegida y, por tanto, una violación del principio de progresividad y no regresión. Al estimar vulnerados estos derechos y principios, pide que se declare con lugar la acción.

 V.- Sobre los antecedentes de esta Sala en cuanto a la reducción de zonas protegidas.-    Este tema ha sido objeto de conocimiento de este Tribunal en reiteradas ocasiones y, a partir del numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, se ha sentado sólida jurisprudencia según la cual, la reducción de áreas silvestres protegidas solo sería posible si se dan 3 requisitos:

a) promulgación de una ley de la República que así lo autorice;

b) realización de estudios técnicos previos que justifiquen la medida y;

c) establecimiento de una zona de compensación.

Para comprender mejor el alcance de lo manifestado por este Tribunal al respecto, interesa destacar lo que dispone ese artículo 38:


“Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”.

Ha dicho este Tribunal que, una vez que determinada área ha sido declarada como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional y sin cumplirse el procedimiento establecido (ver entre otras, sentencia No. 2019-012745 de las 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079). En ese sentido, se ha señalado que:

“(…) la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional…” (ver entre otras sentencias No. 7294-1998 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82653 y No. 2019-012745 de las 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).

a) Sobre la reserva legal:

A partir de lo dicho en el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, queda claro que sólo sería posible reducir la cabida de una zona protegida si se hace a través de una ley de la República que así lo disponga. Sobre el particular, este Tribunal ha señalado:

“(…) no se puede modificar el destino público de un bien del demanio público sin un acto legislativo, es decir, la reducción de área de una zona protegida se encuentra bajo la garantía que proporciona el principio de reserva de ley” (ver sentencia No. 2010-014772 de las 14 horas 35 minutos de 1 de septiembre de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-493908).    

De igual manera, se ha manifestado que

“(…) cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata, únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida” (ver sentencia No. 2009-001056 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-441132).

Asimismo, se ha dicho:

“(…) la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. Este artículo debe completarse con el artículo 40 de la Ley Forestal que dice:

"El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida" (ver sentencia No. 5399-99 de las 16 horas 39 minutos de 26 de octubre de 1993 citada en sentencia No. 2009-001056 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-441132) (el destacado es del original).

Queda claro entonces que, cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata, es posible hacerlo vía reglamento; por el contrario, si lo que se quiere es hacer una reducción de esas zonas, ello únicamente se puede decretar vía ley emanada de la Asamblea Legislativa, claro está, previo cumplimiento de los requisitos establecidos como podría ser, entre otros, que exista un criterio técnico anterior que justifique la medida. Ahora bien, en este punto hay que tener en cuenta que la reducción de una zona protegida implica una lesión al derecho al ambiente pues no sólo disminuye las posibilidades de gozar de ese derecho en el sitio, sino que también desprotege los recursos naturales de la zona pues ésta podría quedar a la libre explotación, sin restricciones, ya que no será objeto de la misma protección que recibía ya que estaba concebida fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. No puede olvidarse que todas las tierras consideradas como zonas protegidas, quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales y, al ser excluidas, tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y de sus recursos naturales.

b) Sobre los estudios técnicos para reducir zonas protegidas:

En lo que a este aspecto se refiere, la Sala ha señalado que el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir, materialmente se tiene que demostrar, mediante un  análisis científico e individualizado, el grado de impacto que la medida reductiva de la zona protegida va a ocasionar en el ambiente; estudio que además debe plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo y demostrar cómo tal medida involucra algún desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro a las generaciones futuras (ver en ese sentido sentencias No. 2012-013367 de las 11 horas 33 minutos de 21 de septiembre de 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124 y No. 2013-010158 de las 15 horas 46 minutos de 2013, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-627357). Para este Tribunal, el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, es la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente por lo que involucra un análisis técnico e individualizado que debe contener, como mínimo, las siguientes medidas: 

1) el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente; 

2) las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente; 

3) la demostración de cómo la medida que se toma implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades (ver en este sentido la sentencia No. 2013-010158 de las 15 horas 46 minutos de 2013, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-627357, entre otras).

Ha dicho este Tribunal que

“Además, en cuanto a los estudios, estos deben ser previos, suficientes, necesarios e individualizados -como se indica en el apartado siguiente-. Así se dijo en esa misma resolución de 1998:

“De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en  estudios técnicos suficientes y necesarios  para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.  A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente” (ver sentencia No. 7294-98 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82653, citada en la No. 2019-012745 de las 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).

Para la Sala, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente es una norma protectora que establece una garantía a favor de las áreas silvestres protegidas y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 constitucional, infiriéndose de esa norma lo siguiente:

“(…) en primer lugar, que el estudio técnico indicado en la norma es un requisito ineludible y esencial para la aprobación de la medida legislativa reductora del área de protección, lo que se desprende de la frase “sólo podrá” y “después”, cuyo incumplimiento trae aparejada la declaratoria de invalidez de la medida. En segundo lugar, se trata de un estudio técnico -esto es, conforme con las ciencias y las técnicas que tienen por objeto de estudio del ambiente y los ecosistemas- a fin de determinar el impacto de la medida legislativa en los mismos. En tercer lugar, el estudio debe ser específico y versar sobre el área de reducción y su contexto, a fin de evaluar el impacto y emitir las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos o bien plantear las medidas de mitigación, conservación o reparación correspondientes. En cuarto lugar, el estudio tiene por finalidad justificar científicamente la medida. Finalmente, el estudio tiene que ajustarse a las exigencias sustanciales del artículo 50 constitucional y tiene que demostrar cómo la medida que se toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el marco de política de desarrollo sostenible (ver sentencias No. 2012-013367 de las 11 horas 33 minutos de 21 de septiembre de 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124 y No. 2019-012745 de las 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).

En criterio de este Tribunal, la regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada, de manera que debe existir criterio científico que permita sustentar que la desafectación de la zona protegida es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario, habría lesión del derecho al ambiente.

c) Sobre la medida de compensación:

Este Tribunal ha señalado como requisito adicional para la desafectación de áreas silvestres protegidas, la obligación estatal de compensación del área suprimida con otra de, al menos, igual tamaño, que el terreno sea adyacente al área protegida y que sea ecológicamente equivalente (ver en ese sentido la sentencia No. 2014-12887 de las 14 horas 30 minutos de 08 de agosto de 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722). En tal sentido, se ha dicho expresamente:

“3. Medidas de compensación: Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. No cabe duda que todas aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales” (ver entre otras, sentencias No. 2012-013367 de las 11 horas 33 minutos de 21 de septiembre de 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124, No. 2014-012887 de las 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722 y No. 2019-000673 de las 12 horas del 16 de enero de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-908938).

Conforme se ha venido indicando, es necesaria la existencia de criterios técnicos que permitan determinar con certeza científica que, tanto la desafectación de una zona protectora como la compensación que se pretenden hacer, se enmarquen dentro de la tutela del derecho al ambiente:

“(…) la desafectación del área que se discute, no es a los efectos de dejar ese terreno desprotegido ambientalmente, sino de darle un cambio de uso que igualmente pretende su tutela, con mayor extensión, y al mismo tiempo, procurar de este un aprovechamiento sostenible. Ese aspecto es primordial, toda vez que muchos de los pronunciamientos de este Tribunal en relación con una desafectación, se han circunscrito a la compensación de una desafectación, en el sentido de desprender a un terreno, de forma absoluta, de su tutela ambiental especial para destinarla a cualquier otro fin diverso y contrapuesto al de protección ambiental. De ahí que, la jurisprudencia de este Tribunal ha sido incisiva en la necesidad de que el Poder Legislativo cuente con un estudio técnico previo que justifique el porqué, ambientalmente, ya no es necesaria esa tutela y, posteriormente dispuso, además, su compensación, como retribución ambiental” (ver sentencia No. 2021-000634 de las 13 horas de 13 de enero de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1013618).

Igualmente, ha señalado:

“Ciertamente, una compensación no basta con aumentar la cabida del terreno que se sustituye, toda vez que hay que procurar condiciones similares de vegetación y fauna. Sin embargo, tampoco implica que deba exigirse idénticas condiciones, pues con el tiempo podrían obtenerse incluso mayores beneficios ambientales. Según la doctrina, el principio fundamental en el que se basa la compensación ambiental, es que el resarcimiento no sea menor al costo ambiental del impacto que se vaya a producir. Su intención es compensar los servicios ambientales que prestaban los ecosistemas que fueron afectados por el cambio de uso. Para ello no existe una única metodología de medición, y lo más relevante es que deba procurarse maximizar esa ganancia ambiental (ver sentencia No. 2020-013836 de las 15 horas 30 minutos de 22 de julio de 2020, ).

 VI.- La Zona Protectora de Tivives.- Mediante Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG, publicado en La Gaceta No. 101 de 2 de junio de 1986 y con esa fecha de entrada en vigencia, se creó la Zona Protectora de Tivives; decreto que encuentra sustento en el artículo 50 de la Constitución Política, pero también en la Ley Forestal No. 4465 -hoy en día derogada- y la No. 7575, así como en la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554. El fin público perseguido con el establecimiento de esa zona, fue la protección de los suelos así como el mantenimiento y la regulación del régimen hidrológico y del clima, según el destino que la Ley Forestal No. 4465 les daba a las zonas protectoras, ello por cuanto los terrenos que incorporaba dicha zona, fueron incluidos como parte del Patrimonio Natural del Estado al reunir las condiciones establecidas por ley y estar dentro de un Área Silvestre Protegida (ASP). Por su parte, entre los objetivos específicos de esa Zona Protectora de Tivives se encuentran los de conservar un bosque de 532,50 hectáreas que ha sido considerado como el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central, pero también proteger la red de drenaje y nacimiento de los flujos y calidad de agua del río Jesús María, de la Quebrada Cambalache, de la Quebrada Corralillo así como de varias nacientes y manantiales utilizados por los habitantes de la región; resguardar de la erosión a diferentes cerros como el Coyolar o el Cambalache cuyas pendientes son mayores al 45%; evitar la extinción de especies de flora y fauna; rescatar para el uso recreativo y de investigación la Zona Protectora Salinas II de Esparza por su gran valor escénico y científico; y tutelar el manglar de Tivives como el mejor conservado de los manglares del país que posee características de las formaciones del Pacífico Norte y del Pacífico Sur con gran desarrollo estructural y una alta diversidad, así como por su contribución al sostenimiento de las poblaciones pesqueras del Golfo de Nicoya al ser una de los más grandes criaderos. Según lo ha establecido la normativa atinente a la materia, la administración y manejo de esa zona protectora corresponde a la Dirección General Forestal del Ministerio de Ambiente y Energía, ello por cuanto, al constituir un área silvestre protegida, forma parte del patrimonio natural del Estado, debiendo recordarse que desde el momento en que un área se declara protegida, los terrenos del Estado comprendidos dentro de su demarcatoria oficial, pasan a ser administrados por el Ministerio del Ambiente y Energía, correspondiendo prioritariamente al Estado, a través de la Administración Forestal, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin de acuerdo al principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables.

 VII.- Examen de los alegatos de inconstitucionalidad del decreto impugnado.- La parte accionante, que es la Procuradora General Adjunta de la República, considera que el decreto impugnado lesiona los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como los principios constitucionales de reserva legal, compensación, progresividad o no regresión, objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, y tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado para el ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aduce que la superficie de las zonas protegidas solo puede reducirse por ley después de realizar los estudios técnicos que justifiquen la medida, y con el establecimiento de una compensación del área a suprimir con otra de igual tamaño; no obstante, el decreto impugnado pretende reducir una zona protectora, así como trasladar esos terrenos a otra institución pesar de que su administración no puede salir del Ministerio de Ambiente y Energía, además de hacerlo sin contar con los debidos estudios técnicos y sin que se incluya compensación alguna, todo ello aun cuando se trata de terrenos que fueron incorporados al patrimonio natural del Estado para proteger el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central, la red de drenaje y mantenimiento de los flujos y calidad de agua de varios ríos, nacientes y manantiales de la zona, resguardar de la erosión los cerros con pendientes mayores al 45% y evitar la extinción de especies de flora y fauna, por lo que estima que hay serias lesiones al Derecho de la Constitución. Por su parte, el representante del Ministerio de Ambiente y Energía considera que la parte accionante lleva razón en su alegato porque un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada que está constituida por terrenos, humedales y porciones de mar que se declara como tal, por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades así como por su significado histórico y cultural, de modo que se trata de áreas que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general pero que también son bienes de dominio público que forman parte del patrimonio natural del Estado. Afirma que, en el caso bajo estudio, no es posible disminuir la medida de la Zona Protectora Tivives sin que opere de por medio un proyecto de ley, así como también sin tener certeza científica de que dicha acción no causará algún daño al ambiente, o a las especies de flora y fauna que se protegen en el área concreta. Argumenta que, a pesar de lo anterior, la exclusión del área de la Zona Protectora Tivives a la que se refiere el decreto cuestionado, se realizó sin participación de la Asamblea Legislativa y sin los estudios técnico-ambientales que debían ser realizados por el Ministerio que representa. Añade que los terrenos objeto de desafectación se ubican dentro de la categoría descrita como Zona de Mínima Intervención, lo    que significa que ostentan un régimen de protección absoluta; sin embargo, el artículo 4 del decreto impugnado se refiere a áreas que poseen aptitud forestal que serían inscritas a nombre del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y,    respecto de las cuales se propone un régimen de protección distinto al declarado por ley a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía. Afirma que al excluirse áreas protegidas sin sustento técnico, la normativa impugnada vulnera el derecho a un ambiente sano y equilibrado, el principio precautorio en materia ambiental, el principio in dubio pro natura, el principio de proporcionalidad, el principio de explotación racional de la tierra y el de legalidad, dado que exime esa porción de tierra del régimen tutelar del patrimonio natural del Estado, el cual prohíbe el uso de dichas zonas para actividades distintas de las establecidas por el artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575, así como también    potencia acciones que implicarán la corta de bosque y ls afectación de terrenos forestales que integran ese patrimonio, todo lo cual violenta la conservación del ambiente y el deber constitucional que tiene el Estado de garantizar, defender y preservar el ambiente. Advierte que el decreto impugnado tampoco contempla ninguna área que se vaya a otorgar como compensación, lo que contraviene los procesos de legalidad y desmejora el nivel de protección de esa zona, por lo que, en su criterio, el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE presenta vicios de inconstitucionalidad. Manifiesta que el Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central, en oficio SINAC-ACOPAC-D-232-2020 de 7 de abril de 2020, y con anterioridad a la emisión de este decreto, dejó plasmada su oposición a dicha normativa. La Ministra de la Presidencia manifiesta que la rectoría en materia ambiental es del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y, por tal razón, el Ministerio que representa se adhiere en todos los extremos al informe técnico rendido a la Sala por el Ministro a. i. de Ambiente y Energía. De lo anterior, es criterio de esta Sala Constitucional que, en efecto, el decreto impugnado resulta inconstitucional, conforme se explica. Obsérvese que los artículos 1 y 2 de ese cuerpo normativo, disponen expresamente que se eliminan de esa zona protectora, los derroteros de los inmuebles que ahí se explica, además con base en los planos catastrados No. 6-1823326-2015 y No. 6-1824697-2015, las coordenadas que ahí se definen; terrenos que se reducen de dicha zona protectora pero que, según el artículo 3, pasarán a ser propiedad del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. Por su parte, en el numeral 4 se dispone que en vista de que algunos de esos terrenos poseen aptitud forestal, se firmará un Convenio de Cooperación entre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y aquél instituto, para el adecuado cuido y protección de esas áreas. Así las cosas, ha quedado más que demostrado que, vía decreto ejecutivo, se están reduciendo los límites de una zona protectora de gran relevancia para el pacífico central y ello, en criterio de este Tribunal, es inconstitucional. En primer lugar, el decreto es contrario al Derecho de la Constitución porque, en atención a lo que dispone el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, no es posible reducir el patrimonio forestal del Estado mediante un decreto ejecutivo, lo cual ha sido reiterado en varias sentencias de este Tribunal en las que se ha señalado:

“Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria. Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obligó a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanado del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes. Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley (…). De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales limites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto” (ver sentencia No. 2020-021308 de las 9 horas 30 minutos de 4 de noviembre de 2020, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1003501).

En consecuencia, el decreto impugnado es inconstitucional porque no es posible que el Poder Ejecutivo haya eliminado áreas de la Zona Protectora de    Tivives mediante un decreto ejecutivo, a pesar de que la Constitución Política es muy clara al establecer que ello es materia reservada a la ley. De igual manera, recuérdese que el principio de reserva de ley para la reducción de la superficie de un área silvestre protegida, consagrado en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, ha sido ampliamente respaldado por la jurisprudencia de este Tribunal, y en ese sentido se ha señalado:

“(...) no se puede modificar el destino público de un bien del demanio público sin un acto legislativo, es decir, la reducción de área de una zona protegida se encuentra bajo la garantía que proporciona el principio de reserva de ley. Si bien, de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Poder Ejecutivo se encuentra autorizado para constituir las Áreas Silvestres Protegidas mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en esa norma, así, el Parque Nacional Corcovado se constituyó mediante los Decretos Ejecutivos No. 5357-A del 24 de octubre de 1975 y 1148-A del 5 de febrero de 1980, su modificación solo podrá hacerse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, previo estudios técnicos y científicos, y mediante un acto legislativo. (...) para que se pueda modificar constitucionalmente la normativa destinada a Áreas Silvestres Protegidas, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente requiere de una norma legislativa y de los estudios técnicos y científicos previos que establezcan la viabilidad de un acto legislativo que desafecta un bien del Patrimonio Natural del Estado, de este modo el Decreto Ejecutivo impugnado resulta inconstitucional por infracción al principio de reserva legal. La vocación pública del bien, al ser inalienable e imprescriptible, impone la observancia de la Ley Orgánica del Ambiente, de otro modo implicaría la desconstitucionalización del Patrimonio Natural del Estado” (ver sentencia    No. 2010-014772 de las 14 horas 35 minutos de 01 de septiembre de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-493908).

De igual manera, ha señalado este Tribunal:

“En este sentido, la cuestión a determinar es si es constitucional esa reducción que se opera desde un Decreto Ejecutivo, sin recurrir a un acto legislativo previo y fundamentado en estudios técnicos (…). Por otra parte, la Sala estima que la línea jurisprudencial debe mantenerse estable, fundado en que existe un claro interés ambiental en mantener la protección formal de las Áreas Silvestres Protegidas. La modificación a esta regla no debe ocurrir sino solo mediante el procedimiento establecido en la legislación ambiental, y no está en el interés de esta Sala debilitar una doctrina que se ha visto fortalecida a lo largo de muchos años. El Estado debe resguardar una vez que ha creado y sometido distintas áreas a la Ley Orgánica del Ambiente y otras leyes especiales, a las formalidades establecidas en ese cuerpo normativo” (ver sentencia No. 2010-013099 de las 14 horas 56 minutos de 04 de agosto de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-490059).

El decreto bajo estudio entonces, ha lesionado además el principio de reserva de ley que está reconocido en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que es corolario del principio de legalidad tutelado en el artículo 11 de la Constitución Política. En los términos en que lo ha reconocido este Tribunal en anteriores ocasiones, para declarar la inconstitucionalidad basta comprobar que el Poder Ejecutivo ha incumplido el mandato establecido en aquél artículo 38 al modificar la cabida del área silvestre protegida sin observar el procedimiento legislativo y técnico. Todo lo anterior implica además, una lesión al derecho al ambiente tutelado en el artículo 50 constitucional, ello por cuanto, al reducirse un área silvestre protegida, se está eliminando la posibilidad para los ciudadanos de disfrutar de esas áreas así como también de los beneficios que su protección implicaría en términos de más áreas boscosas, mayor producción de oxígeno y mayor desarrollo sostenible.

En segundo lugar, el decreto cuestionado es lesivo del principio de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica en vista de que, según se ha informado a este Tribunal, para la reducción de esa zona protectora no se hicieron estudios técnicos previos por parte del Ministerio de Ambiente y Energía mediante los cuales se demostrara la necesidad y conveniencia de esa medida, así como también que pusieran en evidencia que, con dicha eliminación de terrenos como áreas protegidas, no se iba a ocasionar daño ambiental. Obsérvese que en el memorial de interposición de esta acción, la Procuraduría General ha sido muy clara al establecer que, al darse la declaratoria de la Zona Protectora de Tivives, se presupone la calificación "forestal" de los terrenos, con lo cual se dio un traslado automático al Patrimonio Natural del Estado (antes Patrimonio Forestal), y por ende, ese traspaso tiene consecuencias en orden a la protección que requieren esas áreas pero además, en relación con las competencias de los órganos encargados de su administración, que en este caso la ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía así como el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. En ese sentido, debe tomarse en cuenta que en autos constan los oficios SINAC-SE-IRT-061-2020 de 7 de abril de 2020 y SINAC-SE-IRT-151-2020 de 8 de septiembre de 2020, suscritos por el Departamento Información y Regularización Territorial del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y mencionados también por la Procuradora General Adjunta, según los cuales, en las áreas que se excluyeron del límite de la Zona Protectora de Tivives, existe cobertura forestal relacionada con el plano No. 6-1823326-2015 en un 95% y en cuanto al plano catastrado No. 6-1824697-2015 en un 66%. Por su parte, según la Procuradora Adjunta, esta información del órgano competente en la materia contrasta con el dato que ha sido determinado por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y consignado en el Considerando 28 del decreto cuestionado, según el cual, solo hay un porcentaje de 24.49% de aptitud forestal en la totalidad del área evaluada, lo que en criterio de la accionante, genera dudas sobre su sustento técnico.    Lo anterior, se refuerza con el informe que se ha rendido a este Tribunal por parte del Ministro de Ambiente y Energía según el cual, la exclusión que se hace en el decreto impugnado de un área importante de la Zona Protectora de Tivives, se realizó sin los estudios técnico-ambientales que exige el ordenamiento jurídico pues a pesar de que en el Considerando 28 del decreto impugnado se habla de estudios técnicos presentados por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, lo cierto del caso es que, según afirma, no fueron realizados por la entidad competente que es el Ministerio que representa, con lo cual, se trata de estudios que carecen de validez al no ser avalados por la entidad competente, aunado a que contradicen lo estipulado por el ministerio que representa como entidad administradora de la Zona Protectora Tivives. Ese Ministro es muy claro al manifestar que la porción de tierra que va a ser excluida del régimen tutelar del Patrimonio Natural del Estado, va a pasar a ser de uso en actividades distintas de las establecidas por el artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575, así como también    potencia acciones que implicarán la corta de bosque y afectación de terrenos forestales que integran el patrimonio natural del Estado, todo lo cual violenta la conservación del ambiente y el deber constitucional que tiene el Estado de garantizar, defender y preservar el ambiente, con lo cual, el cambio de categoría que se hace de esas zonas y la disminución del área de la Zona Protectora de Tivives, no se estaría sustentando en estudios técnicos y, en caso de que existieran, éstos no habrían sido elaborados por la entidad competente que, en este caso, es el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), o en su defecto, el Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC); criterios técnicos mediante los cuales sería necesario que se expongan las razones científicas por las cuales ha dejado de ser necesaria la protección de los recursos naturales que originaron la creación de esa zona protectora y que especifiquen cuáles han sido los cambios en las condiciones ambientales de la zona que ameritan la desafectación, demostrando indubitablemente que la adopción de dicha medida no afectará el ecosistema de la zona. Sobre el particular, no puede olvidarse la reiterada jurisprudencia de este Tribunal que ha manifestado que

“(…) resulta claro que, si el Estado pretende la reducción de un área silvestre protegida, puede hacerlo únicamente por vía legal, y siempre y cuando exista un criterio técnico que justifique la medida” (ver sentencia No. 2019-016793 de las 11 horas 52 minutos de 04 de septiembre de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-948932).

Igualmente se ha señalado:

“Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional” (ver sentencia No. 2010-13099 de las 14 horas 56 minutos de 04 de agosto de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-490059).

Sin duda alguna, las anteriores citas jurisprudenciales evidencian la importancia que tiene la realización de estudios técnicos en la adopción de las decisiones relacionadas con la reducción de un área protegida y la incidencia que su ausencia puede tener en la desprotección del ambiente. En consecuencia, se vulnera el derecho al ambiente pues la reducción de una Zona Protectora se hizo sin el sustento técnico correspondiente, en menoscabo del disfrute del derecho a un ambiente sano, tal y como lo establece la Constitución Política, lo anterior porque ha quedado en evidencia que el decreto impugnado no ha estado fundamentado adecuadamente en estudios técnicos completos y emitidos por autoridad competente, lo que contradice el Derecho de la Constitución.

En tercer orden de cosas, obsérvese que en el asunto bajo estudio tampoco se dictaron medidas de compensación para no incurrir en una lesión del principio de no regresión o progresividad de los derechos fundamentales, así como también de la tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado como ente encargado, con la obligación constitucional, de tutelar y defender el ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado por parte de la población.    Sobre el particular, es muy claro el informe rendido por el Ministro de Ambiente y Energía en donde expresamente ha advertido que el decreto impugnado no contempla ninguna área que se vaya a otorgar como compensación, lo que contraviene los procesos de legalidad y desmejora el nivel de protección de esa zona, por lo que, en su criterio, el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE, presenta vicios de inconstitucionalidad, en los términos que se ha señalado pero además por vulneración del principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas según el cual, este tipo de espacios protegidos no pueden disminuirse o modificarse si no se cumplen los requisitos fijados al efecto por la ley. Tómese nota que además, el ministro de ambiente afirma que a pesar de que no se ha desarrollado la forma en la que debe llevarse a cabo la compensación exigida, ha de entenderse que ésta es necesaria para sustituir el área de terreno que se excluye del régimen de protección y, de tal forma, garantizar que el área silvestre protegida respectiva continúe cumpliendo los objetivos para los cuales fue creada, ello por cuanto, la compensación constituye una medida para garantizar la integridad de las áreas silvestres protegidas y, en los términos del artículo 34 de la Ley Orgánica del Ambiente “para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento”. La Sala coincide con el criterio del Ministro de Ambiente en el sentido de que la compensación debe servir como una medida para garantizar el mantenimiento de los procesos ecológicos que exige el artículo 49 de la Ley de Biodiversidad pero además, para cumplir con el deber general del Estado de preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como también para cumplir las obligaciones adquiridas internacionalmente de conservar la diversidad biológica dentro o fuera de las áreas protegidas y promover la protección de ecosistemas, hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales, según el artículo 8 del Convenio de Diversidad Biológica que fue aprobado mediante Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994; en consecuencia, para que la compensación cumpla esos fines, debería implicar la incorporación de un terreno al área silvestre protegida que posea la misma naturaleza, cobertura, vocación o aptitud del área excluida. En este punto, la Sala reitera su criterio en cuanto a que la compensación es un requisito adicional para la desafectación de áreas silvestres protegidas, con lo cual existe una obligación estatal de compensación del área suprimida con otra de, al menos, igual tamaño, que el terreno sea adyacente al área protegida y que sea ecológicamente equivalente (ver sentencia No. 2014-012887 de las 14 horas 30 minutos de 08 de agosto de 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722). En consecuencia, al no haberse incluido esa medida en el decreto cuestionado, también resulta inconstitucional porque la desafectación que establece implica una seria lesión al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cuya protección y tutela es obligación del Estado y, en este caso, ha quedado en evidencia que el Poder Ejecutivo, la ha soslayado con la emisión de dicho decreto.

VIII.- Conclusión.- El Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE se declara inconstitucional por cuanto ha quedado demostrado que es lesivo de lo dispuesto en los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como también de los principios constitucionales de reserva legal, compensación, progresividad o no regresión, objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, y tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado para el ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ello por cuanto el Poder Ejecutivo, vía decreto, ha dispuesto la reducción de la Zona Protectora de Tivives sin la realización previa de estudios técnicos por parte de la autoridad competente que demostraran la necesidad de eliminar áreas silvestres protegidas así como también que determinaran científicamente que con esa reducción no se va a producir una grave afectación al derecho al ambiente. Además el decreto no establece ninguna medida de compensación que permita restituir con otra similar o parecida, el área silvestre que ha sido desprotegida y que ahora podrá ser utilizada para fines distintos de aquéllos por los cuales fue incluida en la zona protectora de Tivives. En consecuencia, se anula el decreto en su totalidad por ser contrario del Derecho de la Constitución.

 IX.- Nota del Magistrado Cruz Castro.- La persistente voluntad política en perjuicio de la tutela del ambiente estaría sujeta a responsabilidad. Esta nota pretende puntualizar la persistente voluntad del Poder Ejecutivo en emitir un decreto, a todas luces inconstitucional. Esta actuación del Ejecutivo ignora normas constitucionales y fallos que esta Sala ha dictado sobre un tema tan relevante como la protección del ambiente. Varias sentencias de esta Sala Constitucional no fueron suficiente para que ahora, mediante un decreto ejecutivo, se procediera a la reducción de una zona protegida, sin cumplir ni por la forma ni por el fondo ninguno de los requisitos indicados por esta Jurisdicción . No se justifica que un asunto tan claro, haya desconocido tantas sentencias de esta instancia Constitucional. Nótese que este proceder del Poder Ejecutivo podría hacerlo sujeto de responsabilidad administrativa e incluso de responsabilidad penal, por emitir una normativa inconstitucional. No aprecio una razón que justifique esta decisión, a contrapelo de la tutela del ambiente. En algunas ocasiones la voluntad política no está en sintonía con la protección de bienes comunales de excepcional valor para el ambiente, esto es lo que aprecio en la reiteración de normas que pretenden debilitar o anular tal tutela, dándole preeminencia a la codicia individual frente a los intereses de la comunidad. No siempre podrá intervenir la Sala para tutelar los intereses comunitarios, en este caso, a pesar de la lentitud de la intervención judicial, se pudo tutelar el ambiente y reivindicar su preeminencia.

 X.- Documentación aportada al expediente.- Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

 Se declara con lugar la acción, en consecuencia, se anula el Decreto No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, publicado en el Alcance No. 161 a La Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020 mediante el cual se hizo una reducción del área de la Zona Protectora de Tivives sin cumplir con los requisitos. En virtud de lo anterior, se ordena a la Procuraduría General de la República que proceda, dentro del plazo de doce meses contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público, lo cual se traduce en la restitución del área de la Zona Protectora de Tivives a su extensión original previa al citado decreto, sin perjuicio de la posible responsabilidad patrimonial del Estado que se derivare de esta anulación. El magistrado Cruz Castro consigna nota. El magistrado Rueda Leal emite voto particular con respecto al efecto declarativo y retroactivo de la declaración de inconstitucionalidad del decreto impugnado, en el sentido de que es jurídicamente inviable que existan derechos adquiridos "de buena fe" derivados de este. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.-

 

 

 

 

Fernando Castillo V

Presidente

 

 

 

Fernando Cruz C.        Paul Rueda L.

 

 

 

Luis F. Salazar A.        Jorge Araya G.

 

 

 

Ingrid Hess H.        Fernando Lara G.

 

 

 

 

 

 

Exp. 22-027675-0007-CO

Res. 2024036952

Voto particular del magistrado Rueda Leal con respecto al efecto declarativo y retroactivo de la inconstitucionalidad.

En el caso concreto, considero que, en cuanto al efecto declarativo y retroactivo de la inconstitucionalidad del decreto, es inviable reconocer derechos adquiridos “de buena fe” derivados de este.

Al respecto, no se está ante la mera nulidad de una normativa, sino frente a una situación extraordinaria, la cual demanda acciones mucho más drásticas para el restablecimiento del orden constitucional. La reducción de un área silvestre protegida por medio del decreto impugnado (pese a ser materia reservada a la ley y con estrictos requisitos técnicos que garanticen que no se ocasionen daños ambientales de relevancia constitucional) constituye una transgresión al Derecho de la Constitución grotesca, aberrante y palmaria que, en ninguna circunstancia, puede ser tolerada; tampoco se le pueden reconocer efectos jurídicos durante su periodo de vigencia.

La Ley de la Jurisdicción Constitucional, con relación a las declaratorias de inconstitucionalidad y los derechos adquiridos, señala:

“Artículo 91. La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.

La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales.

Artículo 92. La sentencia constitucional anulatoria tendrá efecto retroactivo, en todo caso, en favor del indiciado o condenado, en virtud de proceso penal o procedimiento sancionatorio.

Artículo 93. La disposición contenida en el artículo 91 no se aplicará respecto de aquellas relaciones o situaciones jurídicas que se hubieren consolidado por prescripción o caducidad, en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material o por consumación en los hechos, cuando éstos fueren material o técnicamente irreversibles, o cuando su reversión afecte seriamente derechos adquiridos de buena fe; todo lo anterior sin perjuicio de las potestades de la Sala, de conformidad con dicho artículo.

Artículo 94. Los efectos patrimoniales continuos de la cosa juzgada se ajustarán, sin retroacción, a la sentencia constitucional anulatoria, a partir de su eficacia.

Artículo 95. Lo dispuesto en los artículos anteriores no impedirá la eliminación, por nulidad absoluta, de los actos administrativos, conforme con la Ley General de la Administración Pública”

Sobre tal aspecto, la Sala determinó en la sentencia nro. 1997002765 de las 15:03 horas de 20 de mayo de 1997:

“Los conceptos de “derechos adquiridos” y “situaciones jurídicas consolidadas” aparecen estrechamente relacionadas en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en lo que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta (sic) experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la “situación jurídica consolidada” representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante es cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo “si…, entonces…M, vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la “situación jurídica consolidada” implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas), el ordenamiento protege –tornándola intangible – la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y certeza jurídica”.

No obstante, es necesario precisar que los derechos adquiridos están condicionados a que no deriven de iniquidades grotescas, aberrantes y palmarias. Es decir, ese estado de las cosas previo que se pretende resguardar, parte de un mínimo de cordura constitucional.

En mi criterio, cuando existan normas que lesionen el orden constitucional de tan abrumadora magnitud que sean imposibles de justificar, se configura desde su propia génesis lo que denomino “una norma jurídica inexistente” por razones de inconstitucionalidad, en aplicación mutatis mutandis de la doctrina del acto jurídico inexistente por cuestiones de legalidad, tesitura sostenida por un sector relevante de la ciencia jurídica. La inexistencia designa una inconstitucionalidad profundamente grosera de la norma impugnada (incluso, en otro proceso podría estar referido a un acto), un grado extremo de nulidad por motivos de inconstitucionalidad a partir del cual se advierte la ausencia de un elemento esencial en el momento propio del surgimiento de la norma objeto de la acción. Debido a ese vicio extremo en la génesis propia de la norma, resulta improcedente preservar los efectos derivados de las disposiciones legales manifiestamente inconstitucionales, irrazonables y carentes de justificación alguna. Se trata de disposiciones palmariamente inconstitucionales en su base, merced a lo cual no se le pueden reconocer derechos adquiridos “de buena fe”.

Argumentaciones ad absurdum clarifican mi tesis. Pensemos en que, a través alguna norma de cualquier rango, de forma manifiestamente inconstitucional se estableciera la esclavitud y que esta estuviera vigente por un determinado tiempo sin que nadie lo impugnara. O bien, en que, por medio de un decreto, se permitiera la donación del Parque Nacional Isla del Coco a un sujeto de derecho privado. Ante semejantes regulaciones de grotesca, aberrante y palmaria iniquidad sería impensable que su posterior anulación por motivos de inconstitucionalidad tuviera aparejada la posibilidad de esgrimir derechos adquiridos “de buena fe”, aun cuando se hubiesen materializado actos durante la vigencia de tales disposiciones, pues serían contrarios a lo más esencial del orden constitucional.

Tal razonamiento lo he aplicado en dos sentencias anteriores, cuando consideré injustificables los privilegios de aumentos anuales del 30% a pensiones otorgadas (sentencia 2020019274 de las 16:30 horas del 7 de octubre de 2020) y también en el caso de las pensiones vitalicias traspasadas sin mérito alguno a personas hijas solteras de los beneficiarios directos del régimen conocido como Hacienda-Diputados (sentencia nro. 2021-003276 de las 12:45 horas de 17 de febrero de 2021). En esas oportunidades estimé como inexistentes las normas que reconocían esos beneficios debido a su grotesca, aberrante y palmaria iniquidad.

 

 

 

Paul Rueda L.

Magistrado

 

 

 

EXPEDIENTE N° 22-027675-0007-CO

 

Teléfonos: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de asuntos de grupos vulnerables: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6



Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL

votado con boleta

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 04-04-2026 04:56:18.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

Sala Constitucional

Ruling No. 36952 - 2024

Date of Ruling: December 11, 2024, at 11:25 a.m.

Case File: 22-027675-0007-CO

Drafted by: Fernando Cruz Castro

Type of Matter: Acción de inconstitucionalidad

Constitutional Review: Judgment upholding the action

Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL

Ruling with Dissenting Vote

Ruling with Separate Note

Rulings from the same Case File

Ruling with protected data, in accordance with current regulations

Content of Interest:

Strategic Topics: Ambiental, Constitución Política

Type of Content: Voto de mayoría

Branch of Law: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Topic: AMBIENTE

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

AMBIENTE. REDUCTION OF THE ZONA PROTECTORA DE TIVIVES
Case File: 22-027675-0007-CO
Ruling: 036952-24 of December 11, 2024
Type of Matter: Acción de inconstitucionalidad
Challenged Norm: Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE of April 6, 2020. Reduction of the area of the Zona Protectora de Tivives
Operative Part: The acción is upheld; consequently, Decreto No. 42404-MINAE of April 6, 2020, published in Alcance No. 161 to La Gaceta No. 157 of June 30, 2020, by which a reduction of the area of the Zona Protectora de Tivives was made without fulfilling the requirements, is annulled. By virtue of the foregoing, the Procuraduría General de la República is ordered to proceed, within a period of twelve months from the full publication of this pronouncement in the Boletín Judicial, to exercise the corresponding legal actions in defense of public property, which translates to the restitution of the area of the Zona Protectora de Tivives to its original extent prior to the cited decree, without prejudice to the possible State patrimonial liability that may derive from this annulment. Magistrate Cruz Castro records a note. Magistrate Rueda Leal issues a dissenting vote with respect to the declaratory and retroactive effect of the declaration of unconstitutionality of the challenged decree, in the sense that it is legally unfeasible for "good faith" acquired rights to exist derived from it. Summarize this pronouncement in the Diario Oficial La Gaceta and publish it fully in the Boletín Judicial. Notify.-

CO04/25

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Citations of Legislation and Doctrine Related Rulings
Content of Interest:

Type of Content: Voto de mayoría

Branch of Law: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA

Topic: 075- Prior matter pending resolution in judicial or administrative venue

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 75 OF THE LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. "...pursuant to the provisions of Article 75, paragraph 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, and the Defensor de los Habitantes, are entitled to directly come before this venue to file an acción de inconstitucionalidad against any provision they consider contrary to the norms of the Constitución Política or the principles that inform it, without the existence of a prior matter, pending resolution, in administrative venue, or before the Courts of Justice being necessary. In this particular matter, the Procuradora General Adjunta de la República has been the one appearing directly to file this acción by virtue of the position she holds and, in accordance with the aforementioned article, possesses sufficient standing to challenge the constitutionality of the challenged regulation. In that regard, such circumstances make the hearing and resolution of this acción de inconstitucionalidad admissible, and therefore the merits are to be analyzed..."

CO08/25

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Type of Content: Voto de mayoría

Branch of Law: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Topic: Reserva de ley

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

PRINCIPLE OF RESERVA DE LEY. "...when it comes to the expansion of the limits of the state forest heritage's zonas protectoras, it is possible to do so via regulation; on the contrary, if what is wanted is a reduction of those zones, that can only be decreed via law enacted by the Asamblea Legislativa, clearly, prior to fulfilling established requirements such as, among others, that a prior technical criterion exists that justifies the measure. Now then, on this point it must be considered that the reduction of a protected area implies an injury to the right to the environment because it not only diminishes the possibilities of enjoying that right at the site, but also unprotects the zone's natural resources since it could be left to free exploitation, without restrictions, as it will not be subject to the same protection it received since it was fundamentally conceived to conserve, not to produce nor be part of the commerce of men. It cannot be forgotten that all lands considered as protected areas are immediately affected for the purposes of forest regulation, which establishes a special regime applicable to all forest resources, and, upon being excluded, such areas would fall outside the proper limits of forest property that tends toward conservation and not the exploitation of property and its natural resources..."

CO08/25

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Type of Content: Voto de mayoría

Branch of Law: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Topic: Protección al ambiente

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

PRINCIPLE OF PROTECTION OF THE ENVIRONMENT. "...the Sala has noted that the requirement for technical studies is not a mere formality, but rather a substantive requirement, that is, it must be substantively demonstrated, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact that the reduction measure of the protected area will cause to the environment; a study that must also propose recommendations aimed at lessening the negative impact and demonstrate how such a measure involves some development that meets the needs of the present without endangering future generations... For this Tribunal, the technical study required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente is the objectification of the constitutional principle of reasonableness in matters of environmental protection, and therefore involves a technical and individualized analysis that must contain, at a minimum..."

CO08/25

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Type of Content: Voto de mayoría

Branch of Law: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Topic: Protección al ambiente

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

REGRESSIVENESS OF ENVIRONMENTAL RIGHTS. "...regressiveness in levels of protection must be fully justified, such that there must be a scientific criterion that allows supporting that the removal of protection from the protected area is a viable measure from an environmental perspective within the framework of a sustainable development policy; otherwise, there would be injury to the right to the environment..."

CO08/25

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Type of Content: Separate Note

Branch of Law: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Topic: AMBIENTE

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

IX.- Note from Magistrate Cruz Castro.- The persistent political will to the detriment of environmental protection would be subject to liability. This note aims to underline the persistent will of the Poder Ejecutivo to issue a clearly unconstitutional decree. This action by the Executive ignores constitutional norms and rulings that this Sala has issued on a matter as relevant as environmental protection. Several rulings of this Sala Constitucional were not sufficient to prevent now, by means of an executive decree, proceeding with the reduction of a protected area, without fulfilling in form or substance any of the requirements indicated by this Jurisdicción. It is not justified that such a clear matter has disregarded so many rulings of this Constitucional instance. Note that this conduct of the Poder Ejecutivo could make it subject to administrative liability and even criminal liability, for issuing unconstitutional regulations. I do not see a reason that justifies this decision, against the protection of the environment. On some occasions, political will is not in tune with the protection of communal goods of exceptional value for the environment; this is what I perceive in the reiteration of norms that seek to weaken or nullify such protection, giving preeminence to individual greed over community interests. The Sala will not always be able to intervene to protect community interests; in this case, despite the slowness of judicial intervention, it was possible to protect the environment and vindicate its preeminence.

CO08/25

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Type of Content: Voto Salvado

Branch of Law: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Topic: AMBIENTE

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Exp. 22-027675-0007-CO

Res. 2024036952

Dissenting vote of Magistrate Rueda Leal with respect to the declaratory and retroactive effect of the unconstitutionality.

In the specific case, I consider that, regarding the declaratory and retroactive effect of the unconstitutionality of the decree, it is unfeasible to recognize "good faith" acquired rights derived from it.

In this regard, this is not a case of the mere nullity of a regulation, but rather an extraordinary situation, which demands much more drastic actions for the restoration of constitutional order. The reduction of a protected wild area by means of the challenged decree (despite being a matter reserved to law and with strict technical requirements guaranteeing that no environmental damages of constitutional relevance are caused) constitutes a grotesque, aberrant, and palpable transgression of the Derecho de la Constitución that, under no circumstances, can be tolerated; nor can legal effects be recognized during its period of validity.

The Ley de la Jurisdicción Constitucional, in relation to declarations of unconstitutionality and acquired rights, states:

"Article 91. The declaration of unconstitutionality shall have a declaratory and retroactive effect to the date of validity of the act or norm, all without prejudice to good faith acquired rights.

The constitutional annulment ruling may graduate and dimension in space, time, or matter, its retroactive effect, and shall dictate the necessary rules to prevent it from producing serious dislocations of social security, justice, or peace.

Article 92. The constitutional annulment ruling shall have retroactive effect, in all cases, in favor of the accused or convicted person, by virtue of a criminal process or sanctioning procedure.

Article 93. The provision contained in Article 91 shall not apply with respect to those legal relationships or situations that have been consolidated by statute of limitations or expiration, by virtue of a res judicata ruling with material authority, or by consummation in fact, when these are materially or technically irreversible, or when their reversal seriously affects good faith acquired rights; all of the foregoing without prejudice to the powers of the Sala, in accordance with said article.

Article 94. The continuous patrimonial effects of res judicata shall be adjusted, without retroaction, to the constitutional annulment ruling, from its effectiveness onward.

Article 95. The provisions of the preceding articles shall not prevent the elimination, by absolute nullity, of administrative acts, in accordance with the Ley General de la Administración Pública"

On this aspect, the Sala determined in ruling no. 1997002765 of 3:03 p.m. on May 20, 1997:

"The concepts of 'acquired rights' and 'consolidated legal situations' appear closely related in constitutional doctrine. It is feasible to state that, in general terms, the former denotes that consummated circumstance in which a thing –material or immaterial, whether a previously alien good or a previously non-existent right– has entered (or impacted upon) the person's patrimonial sphere, such that the latter experience a verifiable advantage or benefit. For its part, the 'consolidated legal situation' represents not so much a patrimonial plus, but rather a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and effects, even when these have not yet been extinguished. What is relevant regarding the consolidated legal situation, precisely, is not whether those effects still persist or not, but that –by virtue of a legal mandate or a ruling that has so declared– a clear and defined rule has already emerged into legal life, connecting a factual presupposition (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect). From this perspective, the person's situation is given by a logical proposition of the type 'if…, then…M', that is: if the conditioning fact has occurred, then the 'consolidated legal situation' implies that the conditioned effect must necessarily also occur. In both cases (acquired rights or consolidated legal situations), the legal system protects –rendering it intangible– the situation of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty."

However, it is necessary to specify that acquired rights are conditioned on their not deriving from grotesque, aberrant, and palpable iniquities. That is, that prior state of affairs which one seeks to safeguard presupposes a minimum of constitutional sanity.

In my view, when norms injure the constitutional order of such overwhelming magnitude that they are impossible to justify, what I term "a non-existent legal norm" is configured from its own genesis for reasons of unconstitutionality, applying mutatis mutandis the doctrine of the non-existent legal act for reasons of legality, a position sustained by a relevant sector of legal science. Non-existence designates a profoundly gross unconstitutionality of the challenged norm (in another proceeding it could even refer to an act), an extreme degree of nullity for reasons of unconstitutionality from which the absence of an essential element at the very moment of the norm's emergence that is the object of the acción is evident. Due to this extreme defect in the very genesis of the norm, it is improper to preserve the effects derived from manifestly unconstitutional, unreasonable, and completely unjustifiable legal provisions. These are palpably unconstitutional provisions at their base, by virtue of which "good faith" acquired rights cannot be recognized.

Ad absurdum arguments clarify my thesis. Let us imagine that, through some norm of any rank, slavery was established in a manifestly unconstitutional manner and that this was in force for a certain time without anyone challenging it. Or, that by means of a decree, the donation of the Parque Nacional Isla del Coco to a private legal entity was permitted. Faced with such grotesque, aberrant, and palpable iniquitous regulations, it would be unthinkable that their subsequent annulment for reasons of unconstitutionality would entail the possibility of asserting "good faith" acquired rights, even if acts had materialized during the validity of such provisions, as they would be contrary to the most essential aspects of the constitutional order.

I applied this reasoning in two previous rulings, when I considered the privileges of 30% annual increases to granted pensions unjustifiable (ruling 2020019274 of 4:30 p.m. on October 7, 2020) and also in the case of lifetime pensions transferred without any merit to unmarried children of the direct beneficiaries of the regime known as Hacienda-Diputados (ruling no. 2021-003276 of 12:45 p.m. on February 17, 2021). On those occasions, I deemed the norms that recognized those benefits as non-existent due to their grotesque, aberrant, and palpable iniquity.

Paul Rueda L.
Magistrado

CO08/25

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Text of the Resolution

*CO*

Exp: 22-027675-0007-CO

Res. No. 2024036952

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven hours and twenty-five minutes on December eleven, two thousand twenty-four.

Acción de inconstitucionalidad brought by [Name 001], of legal age, married, lawyer, resident of Heredia, identity card No. 4-0110-0097, in her capacity as Procuradora General Adjunta de la República, seeking a declaration of unconstitutionality of Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE of April 6, 2020, entitled "Rectificación de linderos de la zona protectora Tivives y del plan de manejo de la zona protectora Tivives", published in Alcance No. 161 to La Gaceta No. 157 of June 30, 2020, deeming it contrary to Articles 11, 50, and 121(14) of the Constitución Política, as well as to the constitutional principles of legal reserva, compensation, progressivity or non-regression, objectification of environmental protection or linkage to science and technique, and effective protection of the environment by the State. The Ministra de la Presidencia and the Ministro de Ambiente y Energía also participated in the proceedings.

Whereas:

1.- By written filing received at the Secretariat of the Sala at 10 hours 22 minutes on December 2, 2022, the petitioner requests, in summary, that the Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE of April 6, 2020, entitled "Rectificación de linderos de la zona protectora Tivives y del plan de manejo de la zona protectora Tivives", published in Alcance No. 161 to La Gaceta No. 157 of June 30, 2020, be declared unconstitutional, deeming it contrary to Articles 11, 50, and 121(14) of the Constitución Política, as well as the constitutional principles of legal reserva, compensation, progressivity or non-regression, objectification of environmental protection or linkage to science and technique, and effective protection of the environment by the State, given that it is a regulation that reduces the area of the Zona Protectora de Tivives, and also contradicts the text of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 4, 1995, as well as numerals 13 and 15 of the Ley Forestal No. 7575 of February 5, 1996. She recalls that, in line with constitutional jurisprudence, when the infringement of legal texts by a decree simultaneously affects fundamental rights - such as the right to the environment - the defect transcends and situates itself in the constitutional sphere, as is the case with the challenged decree. She notes that there is a solid jurisprudential line from the Sala Constitucional to the effect that, for the reduction of a protected wild area, three essential requirements must be met: a) a legal norm; b) sufficient technical studies justifying the measure; and c) compensation of the suppressed area with another of equal size; requirements not met in the reduction ordered by Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE, making it injurious to the right to a healthy and ecologically balanced environment. She recalls that the Asamblea Legislativa is co-holder, along with the Poder Ejecutivo, of the competence to create protected wild areas; however, it is the "exclusive holder of the power to reduce their surface area," in accordance with the principle of legal reserva for the reduction of a protected wild area's surface area, enshrined in Article 121(14) of the Constitución Política, as well as in numeral 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, both extensively developed in constitutional case law. She points out that, according to the content of Articles 1 and 2 of the challenged decree, the "boundary, use, and public domain" of the Zona Protectora de Tivives are "rectified," eliminating from that protected wild area the lands comprised in planos 6-1823326-2015 (Article 1) and 6-1824697-2015 (Article 2). She indicates that, according to official communication SINAC-SE-IRT-151-2020 - visible in the case file -, the excluded area is approximately 81.9 hectares, deeming that this implies a serious breach of the principle of legal reserva contained in Article 121(14) of the Constitution, as well as the principle of legality and the provisions of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente. She states that plano No. 6-1823326-2015 referred to in Article 1 of the challenged Decreto No. 42404-MINAE - according to its coordinate box -, has as its object the aggregation of the properties of the Partido de Puntarenas numbers 8693, 40727, 43787, 43635, 45308, and 42463; on the other hand, according to its notes, the lands are "PARA EL DESARROLLO PORTUARIO DE PUERTO CALDERA CONFORME LEY 7915, DEL 15 DE OCTUBRE DE 1999". In turn, plano No. 6-1824697-2015 included in Article 2 of the challenged decree describes, according to its notes, "TERRENOS ADQUIRIDOS PARA EXPLOTACIÓN DE TAJO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE PUERTO CALDERA MEDIANTE PROCESOS DE EXPROPIACIÓN 2943-76 Y 2944-76 DEL JUZGADO PRIMERO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. In this regard, she states that the whereas clauses of Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE, relevantly, state the following:

«6. That Article 157 of the Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227, establishes that: "At any time, the Administration may rectify material or factual and arithmetic errors.", therefore, as it is a rectification of boundaries and directions of properties that were included by material error within the Zona Protectora Tivives, when by Ley they were destined to be part of a reserved port area».

(...)

«30. That based on official communication SINAC-DE-787, of June 1, 2018, issued by the Executive Director of SINAC, Mr. Mario Coto, where it is stated that: "...it is certified by the Áreas de Conservación that there is no file indicating that the requirements demanded by the laws and regulations in force at the time of its creation were fulfilled, and that the information probably existed in the Dirección Forestal. Based on the foregoing, we allow ourselves to indicate that currently the SINAC does not have any physical file corresponding to the creation of the zonas protectoras based on laws 4465, 7174 and 7575.". With which the obligation falls on the Administration to verify the precision with which the property boundaries were initially measured, to be subjected to the regime of the Zona Protectora Tivives, with the Administration determining that it was mistakenly carried out based on the technical studies performed».

«31. That the properties, all of the province of Puntarenas with real estate folio registration number 6-008693-000, 6-040727-000, 6-043787-000, 6-043635-000, 6-045308-000 and 6-042463-000, were duly expropriated and fully paid for by the State through the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) and are duly registered in favor of the Costa Rican State as part of the loans approved by laws No. 5582 of October 11, 1974, Ley No. 6309 of January 4, 1979, and Ley No.7915 of September 21, 1999».

«32. That likewise, the properties named after Mr. José Antonio Chávez García were duly expropriated and paid for, under administrative file No. 18.968 of the División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), which was published in the Diario oficial La Gaceta No. 33 of February 18, 1976, for a total area of 190,032.06 m2. 33. That likewise, the properties named after Mr. Víctor Antonio Chávez Solera were duly expropriated and paid for, under administrative file No. 18.966 of the División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), which was published in the Diario oficial La Gaceta No.70 of April 10, 1976, for a total area of 82,614.23 m2» (the underlining is by the petitioner).

She argues that, according to the underlined text in whereas clause 30 transcribed above, the inclusion of approximately 81.9 hectares corresponding to these lands within the demarcation of the Zona Protectora de Tivives executed by Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG of May 6, 1986 - which created that zona protectora -, does not constitute a material, factual, or arithmetic error:

"According to doctrine, a factual, material, or arithmetic error is one that can be easily detected... It is characterized by being ostensible, manifest, and indisputable. That is, it is evident by itself, without the need for major reasoning, and it manifests itself by its mere contemplation" (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 927-2018 at 11 hours 25 minutes on October 25, 2018).

She further argues that, on the other hand, the whereas clauses of the questioned decree refer to an aspect of normative hierarchy, by way of justification:

«2. That Article 6 of the Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227, establishes the hierarchy of legal sources, noting that laws possess a higher hierarchy than decrees issued by the Poder Ejecutivo».

(...)

«34. That the Zona de Reserva Portuaria having been created by norms with the rank of law, therefore, with a rank superior to Decreto No.17023 ... and taking into account that the lands reserved for a specific purpose by Ley, which is to destine them for port activity, have an activity incompatible with the purposes for which the Zona Protectora Tivives was created, therefore, we proceed to rectify its boundaries, in which properties destined and reserved by specific law for port development were included».

She explains that Ley No. 5582 of October 11, 1974, approved the loan contract signed between the Export-Import Bank of Japan and the Costa Rican Government, which was intended to construct the port of Caldera and, in its Article 2, delimited a geographical area denominating it "Zona Portuaria Reservada," declaring the expropriation of privately owned properties located there for the construction of the port infrastructure of Caldera to be of public utility and interest. She states that this port reserve area was expanded by Article 8 of Ley No. 6309 of October 4, 1979, only to later be reduced by Article 1 of Ley No. 7915 of September 21, 1999; laws that introduced reforms to the mentioned Ley No. 5582 related to the loan contract with the Bank of Japan, it needing to be clarified that the currently valid boundaries of the Zona Protectora de Tivives are those established by this last law. She notes that it is recorded in legislative file No. 12017, in which the project that gave rise to Ley No. 7915 was discussed, that the lands needed for the development of the port of Caldera were smaller than those that had at that time been reserved by laws No. 5582 and No. 6309, as only those where the port was installed were necessary, as well as another smaller area for its eventual development; for which reason it was decided to significantly decrease the reserve area, leaving sufficient land for eventual port growth, considering the infrastructure development plans and stages that were reported by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (according to folios 3-4, 20-25, and 53-57 of legislative file No. 12017). She argues that, despite that reduction of the Port, planos No. 6-1823326-2015 and No. 6-1824697-2015 mentioned in Articles 1 and 2 of the challenged decree refer to the Tivives protection area and include land located within the "zona portuaria reservada" delimited by Ley No. 7915 of September 21, 1999, by 34% and 70% respectively, according to official communications DIG-TOT-0455-2020 and DIG-TOT-0519-2020 signed by the Departamento Topográfico y Observación del Territorio of the Instituto Geográfico Nacional; that is, 66% of plano No. 6-1823326-2015 and 30% of plano No. 6-1824697-2015 are outside the area reserved for port purposes by Ley No. 7915, so the exclusion sought with the challenged decree cannot be considered supported by that legal norm. She stresses that, in relation to what is set forth in whereas clauses 2 and 34 of the questioned decree - transcribed above -, the constitutional jurisprudence underpinned by Article 50 of the Constitution that supports the declaration of the Zona Protectora Tivives, has established that:

«... even though Decreto No. 17023-MAG is partially based on the text of Ley No.

4465, Forest Law of November 25, 1969, a legal norm in force that at the time supported the creation of the Tivives Protective Zone, the repeal of that law does not imply the automatic repeal of the aforementioned decree. It must not be forgotten that, ultimately, both Law No. 4465—now repealed—and Decree No. 17023-MAG are merely developments of the content of Article 50 of the Constitution, so that, even though the immediate legislation that gave foundation to the decree has been replaced by another, the decree subsists both because it was enacted under the legislation in force at the time and because its ultimate foundation lies in the cited constitutional article... Likewise, the category called "protective zone" (zona protectora) is recognized in other texts of the legal system, which serve as a sufficient regulatory framework for Decree No. 17023-MAG, despite the repeal of Law No. 4465, Forest Law of November 25, 1969, or the declaration of unconstitutionality of section 71 of Law No. 7575, Forest Law of February 13, 1996. Among the provisions referred to is section 32 of Law No. 7554, Organic Law of the Environment of October 4, 1995, transcribed in Considerando IV. There are also norms contained in international conventions that regulate the type of conservation zones referred to, among them the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat "Ramsar Convention," signed on February 2, 1971, approved by the Legislative Assembly through Law No. 7224 of April 2, 1991, and the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Scenic Beauties of the Countries of the Americas, approved through Law No. 3763 of October 19, 1976" (see judgment No. 1998-007294).

It argues that what was expressed by that judgment regarding the constitutional foundation of executive decrees that establish protected wilderness areas has been reiterated in other pronouncements according to which their establishment by decree cannot give rise to a breach of the principle of normative hierarchy in relation to norms of legal rank because the legal regime of such areas is not established by the decree but by norms that also have legal rank but that, moreover, develop the constitutional principle of environmental protection stated by the Constitution in its Article 50. It recalls that the Constitutional Chamber has reiterated the importance of protective zones in the realization of the constitutional right to an ecologically balanced environment, due to their purposes of regulating the hydrological regime and protecting the soil as well as the hydrographic basins and the fundamental right to water (Article 83 of Forest Law No. 4465 of November 25, 1969, and section 70 of the Regulation to the Biodiversity Law, Executive Decree No. 34433 of March 11, 2008, as well as judgments No. 002988-1999, No. 2006-005975, No. 2007-2063, and 2019-017397, among others). It adds that this constitutional foundation—Article 50—prevails over the Law that establishes the port zone of Caldera and supports the creation and extension of the Tivives Protective Zone, which was declared to conserve a 532.50-hectare forest that has been considered the last representative remnant of the tropical dry forest existing in the Central Pacific region, as well as to protect the drainage network and maintenance of the flows and water quality of the Jesús María River, the Cambalache stream, the Corralillo stream, several springs (nacientes) and natural springs used by the region's inhabitants, and two wells "used by the Caldera Project and INCOP," to safeguard the hills with slopes greater than 45% from erosion, and to prevent the extinction of species of flora and fauna (according to considerandos 2 through 5 of Decree No. 17023-MINAE). It states that the reduction of the area of the Tivives Protective Zone implies, in this case, the transfer of State lands to the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico for purposes far removed from environmental protection (considerando 28, Articles 3 and 4, and transitional provisions I and II of the challenged Decree), which reveals a breach of Article 15 of the Forest Law, because the competent body to qualify or classify the lands before their alienation or the transfer from the State to the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico and to determine whether forest exists is MINAE-SINAC and not that institute (see Article 15 of the challenged decree as well as official letters SINAC-SE-IRT-061-2020 and SINAC-SE-IRT-151-2020), which cannot be seen simply as a problem of legal competence but rather acquires constitutional relevance because it casts doubt on the technical basis for the reduction of the protective zone that is required by Article 38 of the Organic Law of the Environment, as well as by the constitutional principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) or linkage to science and technique. In that regard, the Constitutional Chamber has stated:

"Article 38 of the Organic Law of the Environment is a protective norm; it establishes a guarantee in favor of protected wilderness areas and the right to a healthy and ecologically balanced environment recognized in Article 50 of the Constitution. It can be inferred from the norm, first, that the technical study indicated in the norm is an unavoidable and essential requirement for the approval of the legislative measure reducing the protected area, which follows from the phrase 'may only' (sólo podrá) and 'after' (después), the noncompliance with which entails the declaration of invalidity of the measure. Second, it is a technical study—that is, in accordance with the sciences and techniques that have as their object of study the environment and ecosystems—in order to determine the impact of the legislative measure on them. Third, the study must be specific and cover the reduction area and its context, in order to evaluate the impact and issue recommendations to avoid risks, prevent negative or adverse effects, or propose the corresponding mitigation, conservation, or repair measures. Fourth, the purpose of the study is to scientifically justify the measure. Finally, the study must conform to the substantial requirements of Article 50 of the Constitution and must demonstrate how the measure adopted continues to satisfy the right to a healthy and ecologically balanced environment within the framework of a sustainable development policy... (see, among others, judgment No. 2012-013367 and No. 2021-017783)."

It points out that, additionally, the cooperation agreement between the National System of Conservation Areas and the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico established in Article 4 of the challenged decree harms the provisions of section 13 of the Forest Law because its administration corresponds to the Ministry of Environment and Energy and the System of Conservation Areas by legal imperative since it is land with a protective purpose forming part of the public domain (demanial), lands owned by the State with forest or forest lands, and, according to that article in relation to section 22 of the Biodiversity Law, exclusive competence in this matter is held by the Ministry of Environment and Energy through the National System of Conservation Areas, and it is a matter of national interest (see judgment No. 2019-017397). It argues that upon the declaration of the Tivives Protective Zone, the "forest" classification of the lands is presumed, resulting in an automatic transfer to the Natural Heritage of the State (formerly Forest Heritage), and, therefore, that transfer has consequences regarding competences, particularly of the National System of Conservation Areas, as this Constitutional Chamber understood in judgment No. 1763-94 of 4:45 p.m. on April 13, 1994. Furthermore, it notes that in official letters SINAC-SE-IRT-061-2020 of April 7, 2020, and SINAC-SE-IRT-151-2020 of September 8, 2020, mentioned above and signed by the Department of Territorial Information and Regularization of the National System of Conservation Areas, it was indicated in summary of both documents that:

"Upon analyzing the forest cover (cobertura forestal) according to the 2013 forest inventory, in the two parcels that were excluded from the boundary of the Protective Zone there is forest cover 6-1823326-2015 on 95% and in cadastral parcel 6-1824697-2015 on 66% (without prejudice to field verification)."

It states that those percentages contrast with those determined by the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico according to considerando 28 of the challenged Decree No. 42404-MINAE, according to which only 24.49% is of forest aptitude in the entirety of the evaluated area, generating doubts about its technical basis. It considers that the foregoing demonstrates the breach of the constitutional principle of effective environmental protection (tutela efectiva del ambiente) by the State and of section 50 of the Constitution that enshrines it, recalling the importance of conducting technical studies in the adoption of decisions related to the reduction of a protected area and the impact that their absence may have on the lack of environmental protection, as well as that the State has the obligation to guarantee, defend, and protect the right to a healthy environment, which includes protected wilderness areas as environmental assets that public authorities must protect in their physical and legal integrity, so that endangering the integrity of these zones violates Article 50 of the Political Constitution by placing the environment at imminent risk of deterioration. Likewise, it alleges that another constitutional principle developed around Article 38 of the Organic Law of the Environment and that is being breached by the challenged decree is that of compensation, according to which:

"3. Compensation measures: A protected area may only be reduced if it is done through law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation of the suppressed area is provided with another of equal size. There is no doubt that all norms in which there is a reduction of protected areas without the backing of technical studies or any compensation are unconstitutional" (see judgment No. 2009-001056, No. 2014-012887, No. 2014-002773, and No. 2019-000673).

It accuses that such compensation is not proposed in Executive Decree No. 42404-MINAE since the extent of the protected zone is reduced but no compensatory environmental retribution is established. It adds that this principle goes hand in hand with the principle of progressivity, also in guarantee of Article 50 of the Constitution:

"The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point" (see judgment No. 2012-013367).

It states that, in this case, by omitting to compensate the suppressed area with another of equal size and ecological value in accordance with the purposes of the creation of the Tivives Protective Zone, a regression occurs in the protection of the right that had been achieved with the decree creating that protected wilderness area and, therefore, a violation of that principle of progressivity.

It concludes by requesting that this unconstitutionality action be upheld and that the challenged decree be declared unconstitutional for being contrary to the legal and physical integrity of the Tivives Protective Zone, as well as for disregarding the principle of legal reserve, the constitutional obligation of the State to protect, preserve, and conserve that asset for the benefit of present and future generations, with the corresponding breach of Articles 11, 50, and 121 subsection 14) of the Political Constitution.

2.- For the purpose of substantiating standing to bring this unconstitutionality action, the claimant states that it derives from Article 75, second and third paragraphs, of the Law of Constitutional Jurisdiction, because it is filed by the Deputy Attorney General of the Republic in defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which has been considered by this Court as a diffuse interest.

3.- By resolution at 7:35 a.m. on December 8, 2022, the action was admitted, granting a hearing to the Minister of the Presidency and the Minister of Environment and Energy.

4.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 001, 002, and 003 of the Judicial Bulletin of January 9, 10, and 11, 2023.

5.- Rafael Gutiérrez Rojas reports in his capacity as Acting Minister of Environment and Energy, through a document filed in the Secretariat of the Constitutional Chamber on December 27, 2022, in the following terms:

Background of the Tivives Protective Zone:

He states that it was established by Executive Decree No. 17023-MAG, published in La Gaceta No. 101 of June 2, 1986, and entered into force on that date. He adds that the public purpose pursued by its establishment was the protection of soils, as well as the maintenance and regulation of the hydrological regime and climate, according to the purpose that Forest Law No. 4465—now repealed—gave to protective zones, because the lands included in that zone were included as part of the Natural Heritage of the State as they met the conditions established by law and were within a Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida, ASP). He adds that among its objectives are to conserve a 532.50-hectare forest considered the last representative remnant of the tropical dry forest existing in the Central Pacific region; to protect the drainage network and the source of the flows and water quality of the Jesús María River, Cambalache Stream, Corralillo Stream, as well as several springs (nacientes) and natural springs used by the region's inhabitants; to safeguard different hills such as Coyolar or Cambalache whose slopes are greater than 45% from erosion; to prevent the extinction of species of flora and fauna; to recover the Salinas II de Esparza Protective Zone for recreational and research use due to its great scenic and scientific value; and to protect the Tivives mangrove as the best-preserved mangrove in the country, which possesses characteristics of the North Pacific and South Pacific formations, with great structural development and high diversity, as well as for its contribution to sustaining the fishing populations of the Gulf of Nicoya by being one of the largest nurseries, as provided by considerandos two through eight of the Creation Decree No. 17023-MINAE. He adds that the boundaries of the protective zone are indicated in Article 1 of the aforementioned decree according to which its administration and management correspond to the Dirección General Forestal, in coordination with the respective Regional and Cantonal Agricultural Centers, as well as with the Municipality of Esparza; an administration that implies that forest, agricultural, and livestock activities must have the authorization of that Directorate in coordination with the other mentioned entities, as indicated in section 3 of said decree. He adds that because it constitutes a protected wilderness area, the Tivives Protective Zone forms part of the Natural Heritage of the State as established, among others, by Article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554; Articles 13 and 14 of Forest Law No. 7575 of October 4, 1995; and section 58 of the Biodiversity Law No. 7788. He recalls that, for the Constitutional Chamber,

"Protected Wilderness Areas declared by the Executive Branch are assets subject to the Natural Heritage of the State regime, because they have high value for ecosystems, threatened species, or from a scientific point of view they are delimited by the Executive Branch; from their declaration, the aim is to endow these geographical zones with the conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function" (see judgment No. 2010-021258 of 2:00 p.m. on December 22, 2010).

He warns that the Natural Heritage of the State is a public domain asset that must be administered and conserved by the Ministry of Environment and Energy (MINAE) as established by Articles 6 subsection a), 13, and 14 of the Forest Law, section 32 of the Organic Law of the Environment, as well as Articles 22 and 28 of the Biodiversity Law; therefore, all the considerations that the Constitutional Court has repeatedly expressed regarding public domain assets are applicable to Protected Wilderness Areas. He warns that, upon declaring a protected area, the state-owned lands included within its official demarcation are to be administered by the Ministry of Environment and Energy; likewise, as established by Article 1 of the Forest Law, it corresponds primarily to the State, through the Forest Administration, to ensure the conservation, protection, and administration of natural forests and the production, utilization, industrialization, and promotion of the country's forest resources destined for that purpose according to the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources. He indicates that protective zones also include those surrounding artificial reservoirs as well as aquifer recharge areas; protection that will apply both to privately owned lands and to those of the State and other Public Administration bodies; likewise, that in forests or forest lands declared protective zones by law or decree, it is prohibited to carry out agricultural and livestock activities or eliminate vegetation, except in cases determined by the Dirección General Forestal in accordance with technical norms, because the presence of a considerable density of trees is a fundamental factor for protecting water resources.

The Reduction and Compensation of Protected Wilderness Areas:

He considers that the claimant is correct in its argument because a protected wilderness area is a delimited geographical zone that is constituted by lands, wetlands, and portions of the sea that is declared as such for representing special significance due to its ecosystems, the existence of threatened species, its impact on reproduction and other needs, as well as for its historical and cultural significance; areas that are dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general but that are also public domain assets that form part of the natural heritage of the State, excepting private wilderness areas or private sectors of mixed-ownership wilderness areas. In this regard, it should be recalled that the Constitutional Chamber has indicated that reducing the size of a protected wilderness area is not unconstitutional if two essential requirements are met: a) if the measure is adopted through a law; and b) if there are prior sufficient technical studies that justify the measure and rule out environmental damage. He argues that a third requirement has been mentioned according to which: c) compensation of the suppressed area must be provided with another of equal size. He indicates that although the manner in which the required compensation must be carried out has not been developed, it must be understood that it is necessary to substitute the area of land that is excluded from the protection regime and, in this way, guarantee that the respective protected wilderness area continues to fulfill the objectives for which it was created; that is, compensation constitutes a measure to guarantee the integrity of protected wilderness areas and, in the terms of Article 34 of the Organic Law of the Environment, "to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment." He states that compensation must serve as a measure to guarantee the maintenance of the ecological processes required by Article 49 of the Biodiversity Law but also to fulfill the general duty of the State to preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment and to meet the obligations undertaken internationally to conserve biological diversity within and outside protected areas and to promote the protection of ecosystems, natural habitats, and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings, according to Article 8 of the Convention on Biological Diversity, which was approved through Law No. 7416 of June 30, 1994. He points out that, consequently, for the compensation to fulfill those purposes, it should imply the incorporation into the protected wilderness area of land that possesses the same nature, cover, vocation, or aptitude as the excluded area. He argues that in order to determine the pertinent compensation measure in a given case, one could resort to what is indicated regarding the technical report required by Articles 71 and 72 of the Regulation to the Biodiversity Law for the creation, modification, or change of category of a protected wilderness area. He indicates that it must be taken into account that the reduction in size of a protected wilderness area and the establishment of compensation measures for the declassified area must not imply a violation of the principle of non-regression in environmental matters. For his part, he recalls that, in accordance with Article 50 of the Political Constitution, the State is obliged to defend and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment; an obligation from which the application of the precautionary principle or in dubio pro natura derives. He affirms that, in the case under study, the foregoing means that it is not possible to reduce the extent of the Tivives Protective Zone without the intervention of a bill, as well as without having scientific certainty that such action will not cause any damage to the environment, or to the species of flora and fauna that are protected in the specific area.

On the Nonexistence of Technical Studies:

He states that the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected wilderness areas contained in Article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554 establishes that reduction is only possible when so provided in a law and when there are technical studies that justify the non-affectation of the environment with the adoption of such measure, hence, to reduce any protected wilderness area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will not be endangered, and, therefore, that the principle of reasonableness in environmental matters as well as the content of Article 50 of the Constitution are not violated. He points out that the State's action implies that the legal norms enacted in relation to protected wilderness areas must have a technical basis in accordance with the constitutional principle of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) or principle of linkage to science and technique; technical studies that must be prior to the enactment of the regulation, sufficient and complete to justify the legal act, by which the State must observe the rules of science and technique, basing decision-making on technical studies and also complying with the principle of reasonableness and proportionality. He argues that, in the case under study, it is evident that the exclusion of the area from the Tivives Protective Zone was carried out without the participation of the Legislative Assembly and without the technical-environmental studies required by the legal system and the binding jurisprudence of the Constitutional Chamber. He argues that although Considerando 28 of the challenged decree speaks of technical studies presented by the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, the truth of the matter is that they were not carried out by the competent entity, which is the Ministry he represents. In that sense, he recalls that in accordance with the Management Plan of the Tivives Protective Zone No. R-SINAC-CONAC-021-2019, published in La Gaceta No. 142 of June 25, 2019, the objective of its creation has been:

"To protect one of the few remnants of tropical forest in the region and one of the last transition zones between the tropical dry forest and the tropical humid forest for the distribution of the mangrove forest."

Likewise, he points out that said management plan establishes as zoning four intervention zones: Minimum Intervention Zone (Zona de Mínima Intervención, ZMI), Low Intervention Zone (Zona de Baja Intervención, ZBI), Medium Intervention Zone (Zona de Mediana Intervención, ZMI), High Intervention Zone (Zona de Alta Intervención, ZAI), with the lands subject to declassification being located within the category described as Minimum Intervention Zone, therefore it holds a regime of absolute protection. He adds that, according to Article 4 of the challenged decree, within the properties to be registered in the name of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, there are areas that possess forest aptitude, so in that section a protection regime different from that declared by law is proposed, in addition to the fact that, according to that regulation, the declassified land met the category of Natural Heritage of the State under Forest Law No. 7575; another additional reason why he considers that the studies referred to lack validity by not being endorsed by the competent entity, coupled with the fact that it contradicts what was stipulated by the ministry he represents as the administering entity of the Tivives Protective Zone. He affirms that by excluding protected areas without technical support, the challenged regulation violates the right to a healthy and balanced environment, the precautionary principle in environmental matters, the in dubio pro natura principle, the principle of proportionality, the principle of rational land exploitation, and the principle of legality, given that it exempts that portion of land from the protective regime of the Natural Heritage of the State, which prohibits the use of such zones for activities other than those established by Article 18 of Forest Law No. 7575, while also promoting actions that will involve forest clearing (corta de bosque) and affecting forest lands that make up the natural heritage of the State, all of which violates environmental conservation and the constitutional duty of the State to guarantee, defend, and preserve the environment. He recalls that the Constitutional Chamber has ruled that the requirements established by Article 38 of the Organic Law of the Environment are not only applicable to the reduction of protected wilderness areas but are also required for the declassification from the public domain of any asset that forms part of the natural heritage of the State or any asset of environmental interest (see in that sense judgment No. 2017-002375 of 10:40 a.m. on February 15, 2017). He highlights that, in this particular case, the change of category and the reduction of the area of the Tivives Protective Zone was carried out by means of an executive decree and not through a law of the Republic as would correctly proceed; likewise, he indicates that it has been based on technical studies that were not prepared by the competent entity, which, in this case, is the National System of Conservation Areas (SINAC), or failing that, the Central Pacific Conservation Area (ACOPAC); technical criteria through which the scientific reasons are set forth explaining why the protection of the natural resources that gave rise to the creation of that protective zone is no longer necessary and specifying what the changes in the environmental conditions of the zone are that warrant the declassification, unquestionably demonstrating that the adoption of such measure will not affect the ecosystem of the zone. He warns that the challenged decree does not contemplate any area to be granted as compensation, which contravenes due process and worsens the level of protection of that zone, so in his view, Executive Decree No. 42404-MINAE presents defects of unconstitutionality, in the terms that he has indicated, but also of the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected wilderness areas according to which this type of protected spaces may not be reduced or modified if the requirements established for this purpose by law are not met. He states that official letter SINAC-ACOPAC-D-232-2020 dated April 7, 2020, is provided to the case file, through which the Regional Director of the Central Pacific Conservation Area recorded, prior to the issuance of Executive Decree No. 42404-MINAE, opposition to said regulation.

6.- Natalia Díaz Quintana renders her report in her capacity as Minister of the Presidency through a document filed in the Secretariat of the Chamber on January 12, 2023, and states that according to the legally established competences, the stewardship in environmental matters belongs to the Ministry of Environment and Energy (MINAE), and for that reason, her represented party adheres in all respects to the technical report DAJ-0804-2022 dated December 23, 2022, signed by Rafael Ángel Gutiérrez Rojas, in his capacity as Acting Minister of Environment and Energy; a document that was submitted as a report for this unconstitutionality action.

7.- By means of a brief filed with the Secretariat of the Constitutional Chamber on February 1, 2023, Douglas Arce Solís, of legal age, married, resident of Caldera de Puntarenas, appears in his capacity as President of the Asociación Integral de Mata de Limón Esparza Puntarenas, to request to be admitted as a passive coadjuvant in this unconstitutionality action. He states that his represented party has a subjective legitimate interest in this matter insofar as the expansion and improvement of the port facilities of the port of Caldera generates development throughout the surrounding area and is a source of employment for many members of the community. He argues that, with this unconstitutionality action, the State attorney attempts to dispossess the port of Caldera of an area expropriated and paid for more than 45 years ago based on Law No. 5582 that approved the loan contract signed between the Export-Import Bank of Japan and the Costa Rican Government; an action that is leading to the paralysis of the modernization and expansion of the port. He points out that it is paradoxical and bewildering that the Office of the Attorney General of the Republic intends to disregard the actions taken in the expropriation process for lands necessary for the construction of the port of Caldera more than 45 years ago with funds from a loan agreement with the Export-Import Bank of Japan and 15 other banks supported by an expropriation law, just as it is also bewildering that the decree now accused of being unconstitutional was promulgated by the Minister of Environment and the President of the Republic, but that at this moment, another Minister of Environment and the State attorney are acting against the prior act, not for reasons of legality, but rather seeking to rely on the illegal creation of a wilderness area that did not comply with any of the requirements demanded by law. He recalls that in the late 1960s and early 1970s, the useful life of the port of Puntarenas had ended and there was a need to have a port on the Pacific with adequate conditions to optimize the country's exports and imports with at least 4 berths, and therefore it was decided to move the port of Puntarenas to the area of Caldera de Esparza where it was feasible to build that port with the ideal characteristics and conditions, and which would also have a large surrounding area for the development of the port zone as well as transport, customs, warehouse, commercial, and industrial operations, among others. He indicates that the financing of that national project generated a loan contract through the Export-Import Bank of Japan, in addition to the participation of 15 additional banks from that country for up to four billion three hundred million yen; a contract that was signed in Tokyo on March 5, 1974, and became Law No. 5582, better known as the Ley Caldera, which is a special territorial planning law declared of public interest for the administration of the Ministry of Public Works and Transport. He reports that by virtue of that law, approximately 3457 hectares were frozen, of which 90% corresponds to dry land and, in turn, of the dry land, almost the entire area was privately owned. He points out that the reserved port area was expanded by Law No. 6309 of January 4, 1979, and Executive Decree No. 11494 of May 19, 1980, was promulgated as part of the regulations required for compliance with the loan contract signed with the government of Japan, which holds a rank superior to ordinary law. He warns that the lands located within the frozen area were affected due to a national public interest, in addition to being linked to the loan contract with Japan. He points out that by means of Executive Decree No. 17023-MAG of May 6, 1986, the Tivives Protective Zone was created, illegally affecting lands already affected and frozen under legal reserve by the 1974 Ley Caldera; a decree that was based on the Forestry Law No. 4465, which, at the time the decree was published, was no longer in force as it had been replaced by Forestry Law No. 7032, such that the creation of the protected wilderness area made in that decree no longer coincided with the new Forestry Law in force. He considers that, for this reason, Decree No. 17023-MAG contains irremediable defects in the constitutive elements of the administrative act. He argues that in addition to the legal reserve provided for in the Ley Caldera, the only way to understand the creation of the Tivives Protective Zone is that the necessary and unavoidable land tenure study was not conducted because, otherwise, under the protection of law, it would have been impossible to promulgate it, given that the forced expropriation of lands was carried out based on a cause of public utility such as the construction of the main port of the Costa Rican Pacific. He states that by judgment No. 2495-90 of 7 hours 50 minutes of September 16, 2010 (sic), issued by the Administrative and Civil Treasury Court of the Second Judicial Circuit of San José, within the Ordinary Proceeding brought by the company named Terminal de Contenedores de Costa Rica S.A. against the State, processed in case file No. 06-000318-0163-CA, the following was ordered in its Por Tanto:

“(…) I. The absolute nullity of Decree 17023-MAG of May 6, 1986 (…) is declared, the ineffectiveness of the aforementioned Decree is declared, likewise invalid for failing to comply with the rules of science and technique required by the legal system and furthermore, since it cannot be corrected in law, by rectification or validation (…) As it is an absolutely null act, the State is legally prevented from executing it (…)”

He points out that, subsequently, another judgment annulled the previous one but not because it objected to the merits but because it considered the lapse of the action (directed toward the past), this despite the fact that it is an executive decree vitiated by absolute nullity and that continues to produce effects to this day. He reports that later, the Constitutional Chamber in judgment No. 2765-96 of 10 hours 33 minutes of June 7, 1996, ruled that the Ley Caldera is a special law for the expropriation of real estate for public purposes—construction and development of the Caldera port complex—with the State being obliged to process, within reasonable times, the case files for the acquisition of those lands, paying the owners, possessors, or tenants the just compensation, and if this was not done, it is evident that the terms of that specific law were breached, and therefore if the properties of the protected parties have been frozen for more than 17 years, a violation of Article 45 of the Constitution has occurred, so the amparo action should be granted so that the interested parties may settle the damages caused by the State's inactivity and the breach of the Ley Caldera, which should be done in the enforcement of judgment phase of the administrative court. He reports that, by reason of the foregoing, the Reform Law for the Caldera Port Loan with EXIMBANK of Japan Banco Exportación e Importación de Japón, No. 7915 of September 21, 1999, published in La Gaceta No. 193 of October 5, 1999, was promulgated, by which Article 2 of the Ley Caldera No. 5582 was amended, releasing from expropriation purposes part of the frozen area but keeping it subject to the port public interest. He states that, on the other hand, by official letter SINAC-DE-787 of June 1, 2018, addressed to the Minister of Environment, the National System of Conservation Areas reported that it does not have any physical case file corresponding to the creation of protective zones created based on Laws No. 4465, 7174, and 7575, which are the forestry laws that have existed to date. He argues that said official letter attached a list of 32 protective zones, the last one created in 1996, but for none of them does a physical case file exist under any forestry law, and thus the only explanation is that no studies of any nature were conducted. He considers that the Office of the Attorney General of the Republic, as the State's attorney, is the first called upon to respect the hierarchy of norms and cannot act against the legal system, acknowledging that it was the same office that promoted the expropriation case files for the acquisition of the lands necessary for the construction of the port of Caldera. He affirms that all the lands acquired and expropriated for the construction of the port of Caldera remain indissolubly linked to the port zone, and it is illegal and absurd that part of them were included in a protective zone. He considers that a conflict of competence of Branches of Government is evident where the Executive Branch has usurped some that are proper to the Legislative Assembly by creating, without support, protected wilderness areas contrary to norms of higher rank, as is the case of the Ley Caldera, grossly ignoring the legal reserve. He states that the lands expropriated based on the Ley Caldera could only be released for another purpose by a special law; now, the expropriating cause for which they were forcibly expropriated has not disappeared, and the decree being challenged would not have been necessary to rectify the boundaries if the State, before promulgating the decree creating a wilderness area, had conducted the land tenure studies and had respected the legal reserve. He considers that, for such reasons, the unconstitutionality action has no basis because, otherwise, it would be permitting that by means of a decree (No. 17023-MAG), lands affected by a special expropriation law, issued for the construction of the main port of the Costa Rican Pacific, be used.

8.- By resolution of 14 hours 44 minutes of February 2, 2023, the hearings granted to the Minister of the Presidency and the Minister of Environment and Energy have been deemed responded to. As the records are ready, it was also ordered that this case file be transferred to the Reporting Justice to whom it corresponds by turn for study.

9.- The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by Article 9 of the same law, deeming this resolution sufficiently grounded on evident principles and norms, as well as on the case law of this Court.

10.- The requirements of law have been complied with in the proceedings.

    Drafted by Justice Cruz Castro; and,

Considering:

 Preliminary Matters:

 I.- On the coadjuvancy request.- As is evident from the record, on February 1, 2023, Mr. Douglas Arce Solís, in his capacity as President of the Asociación Integral de Mata de Limón, Esparza, Puntarenas, filed a request for passive coadjuvancy in this unconstitutionality action; for its part, the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction was made on January 9, 2023. Consequently, such request must be rejected because, in the terms of Article 83 of the same procedural law, it was filed untimely.

On Admissibility:

II.- The standing rules in unconstitutionality actions.- Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction regulates the requirements that determine the admissibility of unconstitutionality actions, demanding the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which the unconstitutionality is invoked; a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when by the nature of the norm there is no individual or direct injury; when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in these latter cases within their respective spheres of competence. According to the first of the assumptions provided for by the 2nd paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the challenged norm must not be susceptible to concrete application that subsequently allows the challenge of the applicative act and its consequent use as a base matter. Secondly, the possibility of seeking defense of "diffuse interests" is provided for, which are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized but united based on a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualifier of "diffuse," such as the environment, cultural heritage, defense of the territorial integrity of the country, proper management of public spending, and the right to health, among others. Moreover, the enumeration made by the Constitutional Chamber is not exhaustive. Finally, when the 2nd paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests "that concern the community as a whole," it refers to the legal interests explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests with the very holders of sovereignty, with each one of the inhabitants of the Republic. It is therefore not a matter of any person being able to go to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that any individual may act in defense of those interests that affect the entire national community, without any attempt at exhaustive enumeration being valid in this field either.

III.- The standing of the plaintiff in this case.- As indicated above, in accordance with the provisions of Article 75, paragraph 3 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, and the Defensor de los Habitantes, have standing to directly appear through this avenue to file an unconstitutionality action against any provision they consider contrary to the norms of the Constitution or to the principles that inform it, without the need for a prior, pending matter to be resolved in administrative proceedings or before the Courts of Justice. In this particular matter, the Procuradora General Adjunta of the Republic has been the one who appears directly to file this action by virtue of the position she holds and, in accordance with the mentioned article, she possesses sufficient standing to challenge the unconstitutionality of the contested regulations. In that sense, such circumstances make the hearing and resolution of the present unconstitutionality action admissible, and therefore the merits are examined.

On the merits:

IV.- Subject matter of the challenge.- The plaintiff challenges the constitutionality of Executive Decree No. 42404-MINAE of April 6, 2020, published in Supplement No. 161 to La Gaceta No. 157 of June 30, 2020, denominated “Rectification of Boundaries of the Tivives Protective Zone and of the management plan of the Tivives Protective Zone” which, in what is relevant, provides as follows:

"RECTIFICATION OF BOUNDARIES OF THE TIVIVES PROTECTIVE ZONE AND OF THE

 

MANAGEMENT PLAN OF THE TIVIVES PROTECTIVE ZONE"

 

 “ARTICLE 1.- The boundary, use, and public domain of the area subject to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) regime, created by Executive Decree No. 17023-MAG Tivives Protective Zone, published in Gazette No. 101 of June 2, 1986, is hereby rectified, so that the following routes of the properties with the CRTM05 X, and CRTM05 Y System, based on the cadastral plan 6-1823326-2015, are eliminated from said Protective Zone at the following coordinates:

(...)

ARTICLE 2.- The boundary, use, and public domain of the area subject to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) regime, created by Executive Decree No. 17023-MAG Tivives Protective Zone, published in Gazette No. 101 of June 2, 1986, is hereby rectified, so that the following routes of the properties with the CRTM05 X, and CRTM05 Y System, based on the cadastral plan 6-1824697-2015, are eliminated from said Protective Zone at the following coordinates:

(...)

ARTICLE 3: The State Notary is authorized to formalize all the necessary procedures of this decree, by preparing the corresponding deeds. Furthermore, the State Notary is expressly empowered to update and correct the nature, situation as measured, boundaries, and any error, difference, or omission related to the data of the aforementioned properties, as well as any other registry or notarial data, that is necessary for the proper implementation of this Decree and the proper registration of the properties in the National Registry in the name of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

ARTICLE 4: Taking into account that within the properties to be registered in the name of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), there are areas that possess forest aptitude, a Cooperation Agreement will be signed between SINAC and INCOP for their adequate care and protection.

TRANSITORY PROVISION I: Within a period of 4 months from the signing of this Decree and its respective publication, the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) must process and register, before the State Notary, the aggregation of the properties with real folio numbers 6-008693-000, 6-040727-000, 6-043787-000, 6-043635-000, 6-045308-000, and 6-042463-000 in favor of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

TRANSITORY PROVISION II: Within a period of 4 months from the signing of this Decree and its respective publication, the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) must process and register, before the State Notary, the registration of the properties purchased by the State under administrative files No.18.966 and No.18.968 of the Port Maritime Division, Infrastructure Directorate of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), in favor of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) so that they may be administered by it.

ARTICLE 5: It becomes effective upon its publication”.

The plaintiff states that for the reduction of a protected wilderness area, three essential requirements must be met: a) a legal norm ordering it; b) technical studies justifying the measure; and c) compensation of the suppressed area with another of equal size; requirements that, according to her, are not met in the reduction of the Tivives Protective Zone ordered by the challenged Executive Decree No. 42404-MINAE, for which reason she considers it to be a regulation that is injurious to Articles 11, 50, and 121 subparagraph 14) of the Constitution, as well as to the constitutional principles of legal reserve, compensation, progressivity or non-regression, objectification of environmental protection or linkage to science and technique, and effective protection of the right to the environment by the State. She recalls that the Legislative Assembly is co-holder, together with the Executive Branch, of the competence to create protected wilderness areas; however, it is the "exclusive holder of the power to reduce their surface," this in consideration of the provisions of Article 121 subparagraph 14) of the Constitution and Article 38 of the Organic Law of the Environment. She points out that in Articles 1 and 2 of the challenged decree, the "boundary, use, and public domain" of the Tivives Protective Zone is "rectified," eliminating an approximate area of 81.9 hectares that constitutes approximately 95% and 66% of forest cover (cobertura boscosa) —according to the cadastral plans— which would be eliminated, even though for the Instituto de Puertos del Pacífico it only represents 24.49% of lands with forest aptitude in the totality of the evaluated area; a percentage difference that, for the Procuradora Adjunta, raises doubts about the technical support of the decree, to the detriment of the constitutional principle of objectification of environmental protection or linkage to science and technique, as well as the provisions of Article 38 of the Organic Law of the Environment, because the performance of technical studies prior to the reduction of a protected area is necessary, given that it is the State's obligation to guarantee, defend, and protect the right to a healthy environment. In addition to the foregoing, she argues that the decree imposes itself upon the law that established the port zone of Caldera, under which the creation and extension of the Tivives Protective Zone was protected, which has the purpose of conserving a forest of 532.50 hectares that has been considered the last representative remnant of the dry tropical forest existing in the Central Pacific region, as well as also protecting the drainage network and maintenance of the flows and water quality of various rivers, springs (nacientes), and water sources in the zone, to protect from erosion the hills with slopes greater than 45% and prevent the extinction of flora and fauna species, and thus the decree injures the principle of legal reserve, the principle of non-regression, and the protection of the right to the environment. She adds that the decreed reduction also entails the transfer of State lands to the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico for purposes far removed from environmental protection, which reveals a breach of Articles 13 and 15 of the Forestry Law as well as Article 22 of the Biodiversity Law, given that the administration of protected areas as well as the classification of lands before their alienation or transfer by the State to other entities corresponds to the Ministry of Environment and Energy and to the National System of Conservation Areas by legal imperative, because these are forestry or forest lands with a demanial protective purpose, which is a matter of national interest since, when the declaration of the Tivives Protective Zone was made —in this case— the "forestry" classification of the lands is presumed, with an automatic transfer to the State Natural Heritage occurring. She claims that another constitutional principle being breached by the challenged decree is that of compensation, because even though the extension of the protected area is reduced, no compensatory environmental retribution is established, and therefore, by omitting to compensate the suppressed area with another of equal size and ecological value in accordance with the purposes for creating the Tivives Protective Zone, a regression occurs in the protection of the right that had been achieved with the creation of that protected wilderness area, and consequently, a violation of the principle of progressivity and non-regression. Deeming these rights and principles to be violated, she petitions that the action be granted.

 V.- On the precedents of this Chamber regarding the reduction of protected areas.- This topic has been the subject of review by this Court on repeated occasions and, based on Article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554 of October 4, 1995, solid case law has been established according to which the reduction of protected wilderness areas is only possible if three requirements are met:

a) promulgation of a law of the Republic authorizing it;

b) performance of prior technical studies justifying the measure; and

c) establishment of a compensation area.

To better understand the scope of what this Court has stated in this regard, it is important to highlight what Article 38 provides:

"Article 38.- Reduction of protected wilderness areas. The surface area of protected wilderness areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after performing the technical studies that justify this measure."

This Court has held that, once a given area has been declared as a protective zone by an act of the State, the State cannot simply release it in whole or in part, to protect other interests —public or private— to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution and without complying with the established procedure (see among others, judgment No. 2019-012745 of 12 hours 10 minutes of July 10, 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079). In that sense, it has been pointed out that:

“(…) the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the precepts of Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of its extent must not entail a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. It is not necessarily unconstitutional for a subsequent law to reduce the extent of a protective zone, a forest reserve, a National Park, or any other site of environmental interest, provided it is justified to the extent that it does not entail a violation of the right to the environment. It could be that, due to diverse circumstances, a given site has lost, at least in part, the environmental interest that originally gave rise to it, which, after the corresponding studies have been carried out, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness…” (see among other judgments No. 7294-1998 of 16 hours 15 minutes of October 13, 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82653 and No. 2019-012745 of 12 hours 10 minutes of July 10, 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).

a) On legal reserve:

Based on what is stated in Article 38 of the Organic Law of the Environment, it is clear that it would only be possible to reduce the extent of a protected area if done through a law of the Republic so ordering. On this point, this Court has indicated:

“(…) the public purpose of a public domain asset cannot be modified without a legislative act, that is, the reduction of the area of a protected zone is under the guarantee provided by the principle of legal reserve” (see judgment No. 2010-014772 of 14 hours 35 minutes of September 1, 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-493908).

Likewise, it has been stated that

“(…) when it involves the expansion of the boundaries of the protective zones of the State forest heritage, it is possible to do so by regulation, but when it involves their reduction, it can only be done by legal means, of course, provided there is a prior technical opinion justifying the measure” (see judgment No. 2009-001056 of 14 hours 59 minutes of January 28, 2009, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-441132).

Furthermore, it has been held:

“(…) the requirement to establish the boundaries of national parks through a law is only when it is to the detriment thereof, that is, when one seeks to reduce their extension, and not when one seeks to expand the boundaries of the protective zones of the State forest heritage. This article must be read together with Article 40 of the Forestry Law which states:

'The area of forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, biological reserves of the forest heritage, may only be reduced by law of the Republic, following prior technical studies that justify this measure' (see judgment No. 5399-99 of 16 hours 39 minutes of October 26, 1993, cited in judgment No. 2009-001056 of 14 hours 59 minutes of January 28, 2009, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-441132) (highlighting is from the original).

It is clear then that, when it involves the expansion of the boundaries of the protective zones of the State forest heritage, it is possible to do so by regulation; conversely, if what is sought is a reduction of said zones, this can only be decreed by law enacted by the Legislative Assembly, of course, upon prior compliance with the established requirements, such as, among others, the existence of a prior technical opinion justifying the measure. Now, at this point it must be taken into account that the reduction of a protected zone implies an injury to the right to the environment, since it not only diminishes the possibilities of enjoying that right at the site but also deprives the natural resources of the zone of protection, since the zone could be left open to exploitation, without restrictions, as it will no longer receive the same protection it had because it was fundamentally conceived for conservation, not for production or to be part of commerce between men.

It cannot be forgotten that all lands considered as protected zones are immediately affected for the purposes of forestry regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources and, upon being excluded, such areas would fall outside the boundaries of forest property that are intended for conservation and not for the exploitation of the property and its natural resources.

b) On the technical studies required to reduce protected zones:

Regarding this aspect, the Chamber has indicated that the requirement for technical studies is not a mere formality, but rather a material requirement, that is, it must be materially demonstrated, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact that the measure reducing the protected zone will cause on the environment; a study that must also propose recommendations aimed at mitigating the negative impact and demonstrate how such a measure involves a development that meets the needs of the present without endangering future generations (see in this regard judgments No. 2012-013367 of 11 hours 33 minutes of September 21, 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124 and No. 2013-010158 of 15 hours 46 minutes of 2013, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-627357). For this Court, the technical study required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente is the objectification of the constitutional principle of reasonableness in matters of environmental protection, and therefore involves a technical and individualized analysis that must contain, at a minimum, the following measures:

1) the degree of impact of the corresponding measure on the environment;

2) recommendations aimed at mitigating the negative impact on the environment;

3) the demonstration of how the measure being taken involves a development that meets the needs of the present without endangering the ability of future generations to meet their own needs (see in this regard judgment No. 2013-010158 of 15 hours 46 minutes of 2013, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-627357, among others).

This Court has stated that

“Furthermore, as for the studies, they must be prior, sufficient, necessary, and individualized—as indicated in the following section. This was stated in that same 1998 ruling:

‘In accordance with the above, mutatis mutandi, if for the creation of a protective wilderness area the Legislative Assembly, by means of a law, established the fulfillment of specific requirements in order to determine whether the encumbrance in question is justified, it is logical that, for its partial or total removal, certain requirements must also be met—such as conducting environmental technical studies—to determine that the removal does not violate the content of Article 50 of the Constitution. In this sense, we can speak of levels of removal. Thus, not every removal of a protected zone is unconstitutional, insofar as it implies a detriment to the right to the environment or a threat to it. Hence, to reduce any protected wilderness area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no harm will be caused to the environment or that it will not be endangered, and therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal provision expressly so establishes. In the opinion of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, to the effect that to reduce a protected wilderness area by formal law, prior technical studies justifying the measure must be conducted, is nothing other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection’ (see judgment No. 7294-98 of 16 hours 15 minutes of October 13, 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82653, cited in No. 2019-012745 of 12 hours 10 minutes of July 10, 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).”

For the Chamber, Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente is a protective norm that establishes a guarantee in favor of protected wilderness areas and of the right to a healthy and ecologically balanced environment recognized in Article 50 of the Constitution, the following being inferred from that norm:

“(…) first, that the technical study indicated in the norm is an unavoidable and essential requirement for the approval of the legislative measure reducing the protected area, which is inferred from the phrase ‘may only’ and ‘after,’ the non-compliance with which brings about the declaration of invalidity of the measure. Second, it is a technical study—that is, in accordance with the sciences and techniques whose object of study is the environment and ecosystems—in order to determine the impact of the legislative measure on them. Third, the study must be specific and address the area of reduction and its context, in order to evaluate the impact and issue recommendations to avoid risks, prevent negative or adverse effects, or else propose the corresponding mitigation, conservation, or remediation measures. Fourth, the purpose of the study is to scientifically justify the measure. Finally, the study must conform to the substantial requirements of Article 50 of the Constitution and must demonstrate how the measure being taken continues to satisfy the right to a healthy and ecologically balanced environment within the framework of sustainable development policy (see judgments No. 2012-013367 of 11 hours 33 minutes of September 21, 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124 and No. 2019-012745 of 12 hours 10 minutes of July 10, 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).”

In the opinion of this Court, regressivity in levels of protection must be fully justified, such that there must be scientific criteria allowing it to be sustained that the removal of the protected zone is a viable measure from the environmental perspective within the framework of a sustainable development policy; otherwise, there would be an injury to the right to the environment.

c) On the compensation measure:

This Court has indicated as an additional requirement for the removal of protected wilderness areas, the state obligation of compensation (compensación) for the area removed with another of at least equal size, that the land be adjacent to the protected area, and that it be ecologically equivalent (see in this regard judgment No. 2014-12887 of 14 hours 30 minutes of August 8, 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722). In this sense, it has expressly stated:

“3. Compensation (compensación) measures: A protected area may only be reduced if done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental harm, and if compensation (compensación) is provided for the area removed with another of equal size. There is no doubt that all norms in which there is a reduction of protected areas without the backing of technical studies and without any compensation (compensación) are unconstitutional” (see among others, judgments No. 2012-013367 of 11 hours 33 minutes of September 21, 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124, No. 2014-012887 of 14 hours 30 minutes of August 8, 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722 and No. 2019-000673 of 12 hours of January 16, 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-908938).”

As has been indicated, the existence of technical criteria is necessary that make it possible to determine with scientific certainty that both the removal of a protective zone and the compensation (compensación) intended to be made fall within the protection of the right to the environment:

“(…) the removal of the area under discussion is not for the purposes of leaving that land environmentally unprotected, but rather to give it a change of use that equally seeks its protection, with greater extent, and at the same time, to ensure its sustainable use. That aspect is fundamental, since many of the pronouncements of this Court regarding a removal have been limited to the compensation (compensación) of a removal, in the sense of completely detaching land from its special environmental protection to allocate it to any other purpose different from and contrary to environmental protection. Hence, the case law of this Court has been incisive regarding the need for the Legislative Branch to have a prior technical study justifying why, environmentally, that protection is no longer necessary and, subsequently, it also ordered its compensation (compensación), as environmental retribution” (see judgment No. 2021-000634 of 13 hours of January 13, 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1013618).

Likewise, it has indicated:

“Certainly, a compensation (compensación) is not sufficient by merely increasing the area of the land being replaced, since similar conditions of vegetation and fauna must be sought. However, this also does not imply that identical conditions must be demanded, since over time even greater environmental benefits could be obtained. According to doctrine, the fundamental principle on which environmental compensation (compensación) is based is that the reparation must not be less than the environmental cost of the impact to be produced. Its intention is to compensate for the environmental services (servicios ambientales) provided by the ecosystems that were affected by the land-use change (cambio de uso del suelo). For this, there is no single measurement methodology, and what is most relevant is that this environmental gain must be maximized (see judgment No. 2020-013836 of 15 hours 30 minutes of July 22, 2020).”

VI.— The Tivives Protective Zone (Zona Protectora de Tivives).— By Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG, published in La Gaceta No. 101 of June 2, 1986, and with that date of entry into force, the Tivives Protective Zone (Zona Protectora de Tivives) was created; a decree that finds support in Article 50 of the Constitución Política, but also in the Ley Forestal No. 4465—now repealed—and No. 7575, as well as in the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554. The public purpose pursued with the establishment of that zone was the protection of soils as well as the maintenance and regulation of the hydrological regime and climate, according to the purpose that the Ley Forestal No. 4465 gave to protective zones, this because the lands incorporated into said zone were included as part of the Patrimonio Natural del Estado (Natural Heritage of the State) upon meeting the conditions established by law and being within a Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida, ASP). For its part, among the specific objectives of that Tivives Protective Zone are those of conserving a forest of 532.50 hectares that has been considered the last representative remnant of the tropical dry forest (bosque seco tropical) existing in the Central Pacific region, but also protecting the drainage network and spring (naciente) of the flows and water quality of the Jesús María River, the Cambalache Creek, the Corralillo Creek, as well as various springs (nacientes) and springs (manantiales) used by the inhabitants of the region; safeguarding different hills such as Coyolar or Cambalache, whose slopes are greater than 45%, from erosion; preventing the extinction of species of flora and fauna; rescuing the Salinas II de Esparza Protective Zone for recreational and research use due to its great scenic and scientific value; and protecting the Tivives mangrove as the best-preserved of the country’s mangroves, which possesses characteristics of the North Pacific and South Pacific formations with great structural development and high diversity, as well as for its contribution to sustaining the fishing populations of the Nicoya Gulf, being one of the largest breeding grounds. As established by the relevant regulations, the administration and management of that protective zone corresponds to the Dirección General Forestal (General Forestry Directorate) of the Ministerio de Ambiente y Energía (Ministry of Environment and Energy, MINAE), this because, upon constituting a protected wilderness area, it forms part of the natural heritage of the State, it being necessary to remember that from the moment an area is declared protected, the State lands included within its official demarcation come to be administered by the MINAE, the State having the priority duty, through the Forestry Administration, to ensure the conservation, protection, and administration of natural forests and the production, use, industrialization, and promotion of the country’s forest resources destined for that purpose in accordance with the principle of appropriate and sustainable use of renewable natural resources.

VII.— Examination of the claims of unconstitutionality of the challenged decree.— The petitioner, who is the Deputy Attorney General of the Republic, considers that the challenged decree violates Articles 11, 50, and 121(14) of the Constitución Política, as well as the constitutional principles of legal reserve, compensation (compensación), progressivity or non-regression, objectification of environmental protection or linkage to science and technology, and effective environmental protection by the State for the exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment. It argues that the area of protected zones may only be reduced by law after conducting the technical studies that justify the measure, and with the establishment of compensation (compensación) for the area to be removed with another of equal size; however, the challenged decree seeks to reduce a protective zone, as well as transfer those lands to another institution despite the fact that its administration cannot leave the MINAE, in addition to doing so without the proper technical studies and without including any compensation (compensación), all this even though these are lands that were incorporated into the natural heritage of the State to protect the last representative remnant of the tropical dry forest existing in the Central Pacific region, the drainage network and maintenance of the flows and water quality of various rivers, springs (nacientes), and springs (manantiales) of the area, safeguarding hills with slopes greater than 45% from erosion, and preventing the extinction of species of flora and fauna, for which it considers there are serious violations of the Law of the Constitution. For his part, the representative of the MINAE considers that the petitioner is correct in its argument because a protected wilderness area is a delimited geographical zone that is constituted by lands, wetlands, and portions of sea that is declared as such, for representing a special significance due to its ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, as well as for its historical and cultural significance, such that they are areas that are dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general, but which are also public domain assets that form part of the natural heritage of the State. He affirms that, in the case under study, it is not possible to reduce the area of the Zona Protectora Tivives (Tivives Protective Zone) without a bill being involved, as well as without having scientific certainty that such action will not cause any harm to the environment, or to the species of flora and fauna protected in the specific area. He argues that, despite the foregoing, the exclusion of the area of the Zona Protectora Tivives referred to by the questioned decree was carried out without the participation of the Legislative Assembly and without the technical-environmental studies that should have been carried out by the Ministry he represents. He adds that the lands subject to removal are located within the category described as Minimum Intervention Zone (Zona de Mínima Intervención), which means they hold a regime of absolute protection; however, Article 4 of the challenged decree refers to areas that possess forestry aptitude that would be registered in the name of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) and, regarding which, a protection regime different from that declared by law under the charge of the MINAE is proposed. He affirms that by excluding protected areas without technical support, the challenged regulation violates the right to a healthy and balanced environment, the precautionary principle in environmental matters, the in dubio pro natura principle, the principle of proportionality, the principle of rational exploitation of land, and the principle of legality, given that it exempts that portion of land from the protective regime of the natural heritage of the State, which prohibits the use of said zones for activities other than those established by Article 18 of the Ley Forestal No. 7575, as well as promoting actions that will entail the cutting of forest and the impact on forest lands that form part of that heritage, all of which violates the conservation of the environment and the constitutional duty of the State to guarantee, defend, and preserve the environment. He warns that the challenged decree also does not contemplate any area to be granted as compensation (compensación), which contravenes the legality processes and worsens the level of protection of that zone, and therefore, in his opinion, Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE presents defects of unconstitutionality. He states that the Regional Director of the Área de Conservación Pacífico Central (Central Pacific Conservation Area, ACOPAC), in official communication SINAC-ACOPAC-D-232-2020 of April 7, 2020, and prior to the issuance of this decree, recorded his opposition to said regulation. The Minister of the Presidency states that the stewardship in environmental matters belongs to the MINAE and, for that reason, the Ministry she represents adheres in all respects to the technical report rendered to the Chamber by the acting Minister of MINAE. From the foregoing, it is the opinion of this Constitutional Chamber that, in effect, the challenged decree is unconstitutional, as explained. Note that Articles 1 and 2 of that regulatory body expressly provide that the boundaries of the properties explained therein are eliminated from that protective zone, also based on cadastral plans No. 6-1823326-2015 and No. 6-1824697-2015, the coordinates defined therein; lands that are reduced from said protective zone but which, according to Article 3, will become the property of the INCOP. For its part, numeral 4 provides that in view of the fact that some of those lands possess forestry aptitude, a Cooperation Agreement will be signed between the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (National System of Conservation Areas, SINAC) and that institute, for the adequate care and protection of those areas. Thus, it has been more than demonstrated that, via executive decree, the boundaries of a protective zone of great relevance for the central Pacific are being reduced, and this, in the opinion of this Court, is unconstitutional. In the first place, the decree is contrary to the Law of the Constitution because, in accordance with the provisions of Article 121(14) of the Constitución Política, it is not possible to reduce the forest heritage of the State by means of an executive decree, which has been reiterated in various judgments of this Court in which it has been stated:

“The principle of legal reserve is violated because, as expressed, the reduction of the forest heritage of the State may only operate by legal means and not by regulatory means. This principle has been defined as a corollary of the principle of legality, respect for which required that certain matters are exclusively regulated by formal law, emanating from the Legislative Branch and through the procedure established in the Constitution for the issuance of laws. This is because constitutionally certain matters have been established, which due to their significance, to be regulated, must necessarily be done by means of a law (…). In this way, by proceeding the challenged decree to reduce the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, it violates the principle of legal reserve because the reduction of such boundaries may only operate by means of a law duly justified for that purpose” (see judgment No. 2020-021308 of 9 hours 30 minutes of November 4, 2020, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1003501).

Consequently, the challenged decree is unconstitutional because it is not possible for the Executive Branch to have eliminated areas of the Zona Protectora de Tivives by means of an executive decree, even though the Constitución Política is very clear in establishing that this is a matter reserved to law. Likewise, it should be remembered that the principle of reserve of law for the reduction of the area of a protected wilderness area, enshrined in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, has been widely supported by the case law of this Court, and in that sense it has been stated:

“(...) the public purpose of a public domain asset cannot be modified without a legislative act, that is, the reduction of the area of a protected zone is under the guarantee provided by the principle of reserve of law. Although, in accordance with Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente, the Executive Branch is authorized to establish Protected Wilderness Areas by complying with the requirements established in that norm, thus, Corcovado National Park was established by Decretos Ejecutivos No. 5357-A of October 24, 1975, and 1148-A of February 5, 1980, its modification may only be made in accordance with the provisions of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, with prior technical and scientific studies, and by means of a legislative act. (...) in order for the regulations intended for Protected Wilderness Areas to be constitutionally modified, Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente requires a legislative norm and prior technical and scientific studies that establish the viability of a legislative act that removes an asset from the Patrimonio Natural del Estado, thus the challenged Decreto Ejecutivo is unconstitutional due to violation of the principle of legal reserve. The public vocation of the asset, being inalienable and imprescriptible, imposes the observance of the Ley Orgánica del Ambiente, otherwise it would imply the deconstitutionalization of the Patrimonio Natural del Estado” (see judgment No. 2010-014772 of 14 hours 35 minutes of September 1, 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-493908).

Likewise, this Court has indicated:

“In this sense, the question to be determined is whether that reduction operated by a Decreto Ejecutivo is constitutional, without resorting to a prior legislative act based on technical studies (…). On the other hand, the Chamber considers that the jurisprudential line must remain stable, based on the fact that there is a clear environmental interest in maintaining the formal protection of Protected Wilderness Areas. Modification of this rule must occur only through the procedure established in environmental legislation, and it is not in the interest of this Chamber to weaken a doctrine that has been strengthened over many years. The State must safeguard, once it has created and subjected various areas to the Ley Orgánica del Ambiente and other special laws, the formalities established in that regulatory body” (see judgment No. 2010-013099 of 14 hours 56 minutes of August 4, 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-490059).

The decree under study, then, has also violated the principle of reserve of law that is recognized in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente and that is a corollary of the principle of legality protected in Article 11 of the Constitución Política. In the terms in which this Court has recognized it on previous occasions, to declare the unconstitutionality it is sufficient to verify that the Executive Branch has breached the mandate established in that Article 38 by modifying the extent of the protected wilderness area without observing the legislative and technical procedure. All the foregoing also implies an injury to the right to the environment protected in Article 50 of the Constitution, this because, by reducing a protected wilderness area, the possibility for citizens to enjoy those areas is being eliminated, as well as the benefits that their protection would imply in terms of more forested areas, greater oxygen production, and greater sustainable development.

In the second place, the questioned decree is harmful to the principle of objectification of environmental protection or linkage to science and technology, in view of the fact that, as this Court has been informed, for the reduction of that protective zone, prior technical studies were not carried out by the MINAE through which the necessity and convenience of that measure were demonstrated, as well as that would make it evident that, with said elimination of lands as protected areas, no environmental harm would be caused. Note that in the brief initiating this action, the Procuraduría General has been very clear in establishing that, upon the declaration of the Zona Protectora de Tivives, the “forestry” classification of the lands is presumed, with which an automatic transfer to the Patrimonio Natural del Estado (formerly Patrimonio Forestal) occurred, and therefore, that transfer has consequences in order to the protection that those areas require but, in addition, in relation to the competencies of the bodies in charge of their administration, which in this case is held by the MINAE as well as the SINAC. In that sense, it must be taken into account that the case file contains official communications SINAC-SE-IRT-061-2020 of April 7, 2020, and SINAC-SE-IRT-151-2020 of September 8, 2020, signed by the Territorial Information and Regularization Department of the SINAC and also mentioned by the Deputy Attorney General, according to which, in the areas that were excluded from the boundary of the Zona Protectora de Tivives, there is forest cover (cobertura forestal) related to plan No. 6-1823326-2015 at 95% and regarding cadastral plan No. 6-1824697-2015 at 66%. For its part, according to the Deputy Attorney General, this information from the competent body in the matter contrasts with the data that has been determined by the INCOP and recorded in Considerando 28 of the challenged decree, according to which, there is only a percentage of 24.49% forestry aptitude in the totality of the evaluated area, which in the opinion of the petitioner, generates doubts about its technical basis. The foregoing is reinforced by the report that has been rendered to this Court by the Minister of MINAE according to which, the exclusion made in the challenged decree of an important area of the Zona Protectora de Tivives was carried out without the technical-environmental studies required by the legal system, because despite the fact that Considerando 28 of the challenged decree speaks of technical studies presented by the INCOP, the truth of the matter is that, according to his affirmation, they were not carried out by the competent entity, which is the Ministry he represents, and thus, these are studies that lack validity as they are not endorsed by the competent entity, in addition to the fact that they contradict what is stipulated by the ministry he represents as the administering entity of the Zona Protectora Tivives. That Minister is very clear in stating that the portion of land that is going to be excluded from the protective regime of the Patrimonio Natural del Estado will become used for activities other than those established by Article 18 of the Ley Forestal No. 7575, as well as promoting actions that will entail the cutting of forest and impact on forest lands that form part of the natural heritage of the State, all of which violates the conservation of the environment and the constitutional duty of the State to guarantee, defend, and preserve the environment, and therefore, the change of category made to those zones and the reduction of the area of the Zona Protectora de Tivives would not be based on technical studies, and if they existed, they would not have been prepared by the competent entity, which, in this case, is the SINAC, or failing that, the ACOPAC; technical criteria through which it would be necessary to set forth the scientific reasons why the protection of the natural resources that originated the creation of that protective zone is no longer necessary and that specify what have been the changes in the environmental conditions of the zone that warrant the removal, demonstrating indubitably that the adoption of said measure will not affect the ecosystem of the zone.

In this regard, one cannot forget the repeated jurisprudence of this Court, which has stated that

“(…) it is clear that, if the State seeks the reduction of a protected wild area, it may do so only through legal means, and provided there is a technical criterion that justifies the measure” (see judgment No. 2019-016793 of 11:52 a.m. on September 4, 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-948932).

It has likewise been stated:

“It could be that, for various circumstances, a specific site has lost, at least in part, the environmental interest that prompted it at the time, which, once the relevant studies have been conducted, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness” (see judgment No. 2010-13099 of 2:56 p.m. on August 4, 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-490059).

Without a doubt, the foregoing jurisprudential citations demonstrate the importance of conducting technical studies in the adoption of decisions related to the reduction of a protected area, and the impact their absence may have on the lack of environmental protection. Consequently, the right to the environment is violated because the reduction of a Protective Zone was made without the corresponding technical support, to the detriment of the enjoyment of the right to a healthy environment, as established by the Political Constitution, since it has become evident that the challenged decree was not adequately based on complete technical studies issued by the competent authority, which contradicts the Law of the Constitution.

Thirdly, it should be noted that in the matter under study, no compensatory measures were issued either, so as not to cause a violation of the principle of non-regression or progressivity of fundamental rights, as well as of the effective protection (tutela efectiva) of the environment by the State, as the entity responsible for, and with the constitutional obligation to, protect and defend the population’s exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, the report rendered by the Minister of Environment and Energy is very clear in expressly warning that the challenged decree does not contemplate any area to be granted as compensation, which contravenes legality processes and degrades the level of protection of that zone. Therefore, in his view, Executive Decree No. 42404-MINAE presents defects of unconstitutionality, in the terms already indicated, but also due to a violation of the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected wild areas, according to which such protected spaces cannot be reduced or modified unless the requirements established by law for that purpose are met. Note also that the Minister of Environment affirms that, although the form in which the required compensation must be carried out has not been developed, it must be understood that it is necessary to substitute the land area excluded from the protection regime and, thus, guarantee that the respective protected wild area continues to fulfill the objectives for which it was created, because compensation constitutes a measure to guarantee the integrity of protected wild areas and, in the terms of Article 34 of the Organic Environmental Law, “to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that determined its establishment.” The Chamber agrees with the criterion of the Minister of Environment that compensation should serve as a measure to guarantee the maintenance of the ecological processes required by Article 49 of the Biodiversity Law, but also to fulfill the general duty of the State to preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as to fulfill the obligations acquired internationally to conserve biological diversity in or outside protected areas and promote the protection of ecosystems, natural habitats, and the maintenance of viable populations of species in natural environments, according to Article 8 of the Convention on Biological Diversity, approved by Law No. 7416 of June 30, 1994. Consequently, for compensation to fulfill those purposes, it should involve incorporating land into the protected wild area that possesses the same nature, forest cover (cobertura), vocation, or suitability as the excluded area. On this point, the Chamber reiterates its criterion that compensation is an additional requirement for the de-classification (desafectación) of protected wild areas, meaning there exists a state obligation to compensate the suppressed area with another of at least equal size, where the land is adjacent to the protected area and is ecologically equivalent (see judgment No. 2014-012887 of 2:30 p.m. on August 8, 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722). Consequently, that measure not having been included in the questioned decree, it is also unconstitutional because the de-classification it establishes implies a serious violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the protection and defense of which is the State's obligation, and in this case, it has become evident that the Executive Branch ignored it by issuing said decree.

VIII.- Conclusion.- Executive Decree No. 42404-MINAE is declared unconstitutional because it has been demonstrated that it is harmful to the provisions of Articles 11, 50, and 121(14) of the Political Constitution, as well as to the constitutional principles of legal reserve (reserva legal), compensation, progressivity or non-regression, objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) or linkage to science and technique, and effective protection of the environment by the State for the exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment. This is because the Executive Branch, by decree, ordered the reduction of the Tivives Protective Zone without prior technical studies by the competent authority that demonstrated the need to eliminate protected wild areas and that scientifically determined that this reduction would not cause serious harm to the environmental right. Furthermore, the decree does not establish any compensatory measure to allow replacing, with another similar or comparable area, the wild area that has been left unprotected and may now be used for purposes other than those for which it was included in the Tivives protective zone. Consequently, the decree is annulled in its entirety for being contrary to the Law of the Constitution.

 IX.- Note by Judge Cruz Castro.- The persistent political will to the detriment of environmental protection would be subject to liability. This note aims to point out the persistent will of the Executive Branch to issue a decree that is, by all appearances, unconstitutional. This action by the Executive ignores constitutional rules and rulings that this Chamber has issued on a matter as relevant as environmental protection. Several judgments of this Constitutional Chamber were not enough to prevent the reduction of a protected zone now, by means of an executive decree, without complying, in form or substance, with any of the requirements indicated by this Jurisdiction. There is no justification that such a clear matter has disregarded so many judgments from this Constitutional instance. Note that this conduct by the Executive Branch could expose it to administrative liability and even criminal liability for issuing an unconstitutional regulation. I do not appreciate a reason that justifies this decision, which goes against environmental protection. On some occasions, political will is not in tune with the protection of communal assets of exceptional environmental value; this is what I observe in the reiteration of rules that seek to weaken or annul such protection, giving preeminence to individual greed over community interests. The Chamber will not always be able to intervene to protect community interests; in this case, despite the slowness of judicial intervention, it was possible to protect the environment and vindicate its preeminence.

 X.- Documentation provided to the case file.- The parties are forewarned that, if they have provided any document on paper, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, as provided in the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena in session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore:

 The action is granted, consequently, Decree No. 42404-MINAE of April 6, 2020, published in Alcance No. 161 to La Gaceta No. 157 of June 30, 2020, whereby a reduction of the area of the Tivives Protective Zone was made without complying with the requirements, is annulled. By virtue of the foregoing, the Procuraduría General de la República is ordered to proceed, within a period of twelve months counted from the full publication of this ruling in the Boletín Judicial, to exercise the corresponding legal actions in defense of public property, which translates into the restoration of the area of the Tivives Protective Zone to its original extent prior to the cited decree, without prejudice to the possible patrimonial liability of the State arising from this annulment. Judge Cruz Castro records a note. Judge Rueda Leal issues a separate opinion (voto particular) regarding the declaratory and retroactive effect of the declaration of unconstitutionality of the challenged decree, in the sense that it is legally unfeasible for there to be “good faith” acquired rights derived from it. Let this ruling be noted in the Official Gazette La Gaceta and published in full in the Boletín Judicial. Notify.-

Fernando Castillo V.

Presidente

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis F. Salazar A. Jorge Araya G.

Ingrid Hess H. Fernando Lara G.

Exp. 22-027675-0007-CO

Res. 2024036952

Separate opinion of Judge Rueda Leal regarding the declaratory and retroactive effect of the unconstitutionality.

In this specific case, I consider that, regarding the declaratory and retroactive effect of the unconstitutionality of the decree, it is unfeasible to recognize “good faith” acquired rights derived from it.

In this regard, we are not dealing with the mere nullity of a regulation, but with an extraordinary situation, which demands much more drastic actions for the restoration of the constitutional order. The reduction of a protected wild area by means of the challenged decree (despite being a matter reserved to law and with strict technical requirements that guarantee no environmental damage of constitutional relevance is caused) constitutes a grotesque, aberrant, and flagrant transgression of the Law of the Constitution that in no circumstances can be tolerated; nor can legal effects be recognized for it during its period of validity.

The Ley de la Jurisdicción Constitucional, regarding declarations of unconstitutionality and acquired rights, states:

“Article 91. The declaration of unconstitutionality shall have a declaratory and retroactive effect to the date of effectiveness of the act or the rule, all without prejudice to good faith acquired rights.

The constitutional annulment judgment may adjust and dimension in space, time, or subject matter its retroactive effect, and shall dictate the necessary rules to prevent it from producing serious disruptions of social security, justice, or peace.

Article 92. The constitutional annulment judgment shall have retroactive effect, in all cases, in favor of the indictee or convicted person, by virtue of a criminal proceeding or sanctioning procedure.

Article 93. The provision contained in Article 91 shall not apply with respect to those legal relationships or situations that have been consolidated by prescription or statute of limitations, by virtue of a judgment with the authority of substantive res judicata, or by consummation in fact, when they are materially or technically irreversible, or when their reversal seriously affects good faith acquired rights; all the foregoing without prejudice to the powers of the Chamber, in accordance with said article.

Article 94. The continuous patrimonial effects of res judicata shall be adjusted, without retroaction, to the constitutional annulment judgment, from its effectiveness onward.

Article 95. The provisions of the foregoing articles shall not impede the elimination, through absolute nullity, of administrative acts, in accordance with the Ley General de la Administración Pública”

On such aspect, the Chamber determined in judgment no. 1997002765 of 3:03 p.m. on May 20, 1997:

“The concepts of 'acquired rights' and 'consolidated legal situations' appear closely related in constitutional doctrine. It is reasonable to affirm that, in general terms, the former denotes a consummated circumstance in which something – material or immaterial, be it a previously owned asset or a previously non-existent right – has entered (or had an impact on) the person's patrimonial sphere, such that the person experiences a verifiable advantage or benefit. For its part, the 'consolidated legal situation' represents not so much a patrimonial gain, but a state of affairs fully defined regarding its legal characteristics and its effects, even if those effects have not yet been extinguished. What is relevant about the consolidated legal situation, precisely, is not whether those effects still endure or not, but rather that – by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared – a clear and defined rule has already emerged into legal life, connecting a factual presupposition (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect). From this perspective, the person's situation is given by a logical proposition of the type 'if..., then...', that is to say: if the conditioning fact has occurred, then the 'consolidated legal situation' implies that the conditioned effect must necessarily also occur. In both cases (acquired rights or consolidated legal situations), the legal system protects – rendering it intangible – the situation of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty.”

However, it is necessary to specify that acquired rights are conditioned upon not deriving from grotesque, aberrant, and flagrant iniquities. That is, that prior state of affairs one seeks to protect starts from a minimum of constitutional sanity.

In my view, when there are rules that harm the constitutional order with such overwhelming magnitude as to be impossible to justify, what I call “a legally non-existent rule” is configured from its very genesis for reasons of unconstitutionality, in *mutatis mutandis* application of the doctrine of the legally non-existent legal act for issues of legality, a position held by a relevant sector of legal science. Non-existence designates a profoundly gross unconstitutionality of the challenged rule (even in another proceeding it could refer to an act), an extreme degree of nullity for reasons of unconstitutionality, from which the absence of an essential element at the very moment the rule subject to the action arose is evident. Due to this extreme defect in the very genesis of the rule, it is improper to preserve the effects derived from legal provisions that are manifestly unconstitutional, unreasonable, and lacking any justification. These are flagrantly unconstitutional provisions in their basis, by virtue of which “good faith” acquired rights cannot be recognized for them.

*Ad absurdum* arguments clarify my thesis. Let us imagine that, through some rule of any rank, slavery were established in a manifestly unconstitutional manner and that it were in force for a certain time without anyone challenging it. Or that, by means of a decree, the donation of the Cocos Island National Park to a private legal entity were permitted. Faced with such regulations of grotesque, aberrant, and flagrant iniquity, it would be unthinkable that their subsequent annulment for reasons of unconstitutionality would entail the possibility of asserting “good faith” acquired rights, even if acts had been materialized during the validity of such provisions, because they would be contrary to the most essential elements of the constitutional order.

Such reasoning I have applied in two previous judgments, when I considered unjustifiable the privileges of 30% annual increases to granted pensions (judgment 2020019274 of 4:30 p.m. on October 7, 2020) and also in the case of lifetime pensions transferred without any merit to unmarried children of the direct beneficiaries of the regime known as Hacienda-Diputados (judgment no. 2021-003276 of 12:45 p.m. on February 17, 2021). On those occasions, I deemed the rules recognizing those benefits as non-existent due to their grotesque, aberrant, and flagrant iniquity.

Paul Rueda L.

Magistrado

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