Res. 27291-2025 Sala Constitucional — Rejection of unconstitutionality action against delimitation of public zone of riaRechazo de acción de inconstitucionalidad contra delimitación de zona pública de ría

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Sala Constitucional

Resolución Nº 27291 - 2025

Fecha de la Resolución: 27 de Agosto del 2025 a las 09:30

Expediente: 25-017419-0007-CO

Redactado por: Fernando Castillo Víquez

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Texto de la resolución

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Exp: 25-017419-0007-CO

Res. Nº 2025027291

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del veintisiete de agosto de dos mil veinticinco .

 Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], mayor, casado, empresario, vecino de [Nombre 002], portador de la cédula de identidad número [Valor 001]  en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Cañas,  contra la Delimitación de la Zona Pública de la Ría de los Ríos de Abangares, Bebedero-Tenorio y Cañas, Instituto Geográfico Nacional, publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 147 el 20 de junio de 2020.

Resultando:

 1.-  Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:37 horas del 16 e junio de 2025, el accionante, quien es Alcalde de Cañas según resolución del Tribunal Supremo de Elecciones, número dos mil ciento cincuenta y nueve-e once- dos mil veinticuatro de las nueve horas treinta minutos del día ocho de marzo del dos mil veinticuatro, impugna la Delimitación de la Zona Pública de la Ría de los Ríos de Abangares, Bebedero-Tenorio y Cañas, Instituto Geográfico Nacional, publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 147 el 20 de junio de 2020. Manifiesta que el Instituto Geográfico Nacional utilizó la metodología de “Delimitación Digital Georreferenciada”, para delimitar la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre en la ría de los Ríos Bebedero-Tenorio, ubicado en el distrito 05 Porozal y distrito 04 Bebedero, del cantón de Cañas, y distrito 01 Bagaces, cantón 04 Bagaces, todos de la provincia de Guanacaste, Río Cañas, ubicado en el distrito 04 Bebedero,  cantón de Cañas de la provincia de Guanacaste y Río Abangares, distrito 06 Manzanillo, cantón 06 Puntarenas, de la provincia de Puntarenas y distrito 04 Colorado, cantón Abangares de la provincia de Guanacaste. Mediante la certificación ACAT-PNE-080-2017, de fecha 28 de setiembre de 2017 firmada por Carlos Wiessel Montano; PNE ACAT y remitido al IGN-RN por el Director del Área de Conservación Arenal Tempisque - SINAC-MINAE, ingeniero Alexander León Campos, en el cual se certifica el alcance de la ría de los Ríos Bebedero-Tenorio, ubicado en el distrito 05 Porozal y distrito 04 Bebedero, cantón Cañas y distrito 01 Bagaces, cantón 04 Bagaces; todos de la provincia de Guanacaste, Rio Cañas, ubicado en el distrito 04 Bebedero, cantón Cañas de la provincia 05 Guanacaste y Río Abangares, ubicado en el distritos 06 Manzanillo, cantón 06 Puntarenas, provincia 06 Puntarenas y distrito 04 Colorado, cantón Abangares, de la provincia 05 Guanacaste según el "Informe Final de Delimitación sobre Ortofotos Escala 1:5000/1:1000 y la Verificación de Campo sobre los Ríos, Esteros y Manglares del Litoral Pacifico de Costa Rica producto de la Contratación 2009EI-000084-UE del Programa de Regularización del Catastro y Registro, Contrato Préstamo 1284/ OC-CR", del sector objeto del presente aviso. La delimitación realizada cuenta con aval técnico interno conforme al oficio N° DIG-TOT-0075-2020 del 03 de marzo de 2020, emitido por el Subproceso de Límites Oficiales del Departamento Topográfico y Observación del Territorio del Instituto Geográfico Nacional. Dicha delimitación fue incorporada a la cartografía oficial en el sistema CRTM05, registrándose las coordenadas correspondientes y consignándose la información en la Geodatabase del IGN sobre la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) en archivo con formato vectorial shape, bajo la codificación: RN/IGN_GDG-IGN-ZMT_rias. Estos datos fueron tomados de la publicación hecha en la Gaceta # 147 del 20 de junio de 2020, fecha desde la cual surte efecto para los administrados. El accionante señala que, aunque el artículo 204 de la Ley General de la Administración Pública dispone que los actos generales se comunican mediante publicación en La Gaceta y producen efectos jurídicos a partir de esa publicación, dicha publicidad no suple la obligación de realizar una audiencia pública o proceso de participación cuando así lo exijan la Constitución, la ley o tratados internacionales. Afirma que la omisión de este requisito previo torna el acto jurídicamente inválido y susceptible de ser declarado inconstitucional o nulo por violación al debido proceso y al derecho a la participación ciudadana. Indica que la delimitación de la “ría” en Bebedero y Porozal vulnera múltiples principios y normas: Participación ciudadana previa (arts. 9 y 129 constitucionales), que exige consulta y audiencia pública en decisiones relevantes; participación ambiental (art. 50 constitucional), obligación reforzada en actos que afecten territorios o recursos naturales; convenios internacionales como el Acuerdo de Escazú y el Principio 10 de la Declaración de Río, que imponen audiencias públicas previas en decisiones ambientales; autonomía municipal (arts. 169 y 170 constitucionales), al limitar competencias locales sin consulta previa. El actor resalta la importancia histórica, económica y cultural del Puerto de Bebedero y de la comunidad rural de Porozal, cuyo acceso a tierras y riberas ha sido esencial para modos de vida sostenibles. Sostiene que la figura de “ría” impone restricciones al suelo, a las propiedades sin consulta ni compensación, afectando actividades productivas, vivienda y planificación comunal. Afirma que la Sala Constitucional ha establecido que toda decisión con impacto en una comunidad local debe someterse a consulta y participación ciudadana, incluyendo a los entes territoriales autónomos. En este caso, ni la municipalidad ni los vecinos fueron informados o consultados sobre el cambio de régimen territorial que implica la “ría”, lo que generó indefensión. Como jerarca municipal, el accionante considera que la omisión de participación afecta no solo a los administrados, sino también a la propia municipalidad, que pierde competencias en la zona y enfrenta limitaciones constructivas y posibles pérdidas patrimoniales. A su juicio, la actuación administrativa presenta vicios de nulidad absoluta por ausencia de consulta previa, participación ciudadana y debido proceso, lo que contraviene normas constitucionales, legales e internacionales, así como jurisprudencia reiterada de la Sala. Asimismo, subraya la jerarquía normativa en Costa Rica, con la Constitución como norma suprema, y advierte que la introducción del concepto de “ría” en cuerpos de agua dulce —como los ríos Bebedero-Tenorio, Cañas y Abangares— crea nuevas zonas restringidas sin pasar por los órganos y procesos legales correspondientes, lo que altera las condiciones jurídicas y económicas de la zona sin respetar los mecanismos democráticos que garantizan la participación ciudadana. Afirma que la Sala Constitucional ha sido clara en señalar que toda decisión que impacte los intereses de una comunidad local debe ser consultada y abrir espacios de participación ciudadana. La participación ciudadana y la consulta a los entes territoriales autónomos son condiciones necesarias para la validez de las decisiones administrativas que afectan el ordenamiento local y la omisión de estos procesos constituye una vulneración del principio democrático y de legalidad. En este caso, la comunidad de Porozal y Bebedero no fue debidamente informada ni consultada sobre el cambio de régimen territorial que representa la inclusión de “rías” en la Zona Marítimo Terrestre, lo cual impacta derechos de uso de suelo, actividades productivas, vivienda, ambiente y planificación comunal. Manifiesta que, en su condición de jerarca y administrador de la Municipalidad e Cañas, debe velar por que se respeten los derechos de los administrados y la autonomía de la Municipalidad en cuanto a la administración de su territorio. En el proceso de la declaratoria de la ría no se les participó ni se les informó de lo que se estaba creando, pese a que afecta de forma directa no solo a los administrados del distrito 04 de Cañas sino también a la Municipalidad de Cañas, en tanto esta última tendrá que entrar a regular a través de un plan regulador especial la zona que, desde ya, está sometida a otras limitaciones. Por otra parte, personas físicas y jurídicas están expuestas a perder sus propiedades o verlas expuestas a limitaciones que antes no tenían como parte de la ley marítimo terrestre que afectan 200 metros. El principio de participación ciudadana no puede entenderse como una mera formalidad, sino como un mecanismo de control democrático y transparencia que debe garantizar el acceso real de las personas y comunidades a los procesos decisorios que les afectan. Sostiene que la autonomía municipal consagrada en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política se ve menoscabada por la imposición de restricciones territoriales sin consulta ni coordinación con el gobierno local, afectando las competencias del municipio sobre el ordenamiento territorial y la planificación comunal. 

El accionante sostiene que la introducción, en junio de 2020, de la delimitación denominada “ría” para los distritos de Bebedero y Porozal, conforme a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, vulnera normas constitucionales, legales e internacionales, al haberse realizado sin audiencia pública ni consulta ciudadana, pese a implicar restricciones al uso del suelo, limitaciones constructivas y afectación de derechos patrimoniales adquiridos. Alega que la publicación en el Diario Oficial La Gaceta no suple la obligación de realizar audiencias públicas previstas en la Constitución, en la ley y en instrumentos internacionales como el Acuerdo de Escazú y la Declaración de Río, que garantizan el derecho de acceso a la información y la participación en decisiones ambientales. Sostiene que la delimitación se aplicó indebidamente a un cuerpo de agua dulce —el río Bebedero—, cuando la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre regula exclusivamente litorales marinos del Atlántico y Pacífico, medidos a partir de la línea de pleamar ordinaria, fenómeno propio de las mareas oceánicas. Ampliar dicho concepto a zonas ribereñas, sin disposición legal expresa, sería contrario a los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva de ley, al restringir derechos de propiedad más allá de los límites establecidos por la norma. Indica que el régimen jurídico incorporado con la “ría” declara de utilidad pública la zona marítimo terrestre y permite expropiar lotes, parcelas o mejoras en ella, aun cuando hubiesen sido adquiridos legítimamente con anterioridad, lo que constituye una aplicación retroactiva de la ley en perjuicio de derechos adquiridos. Afirma que la medida vulnera, además, el principio de participación ciudadana (art. 9 de la Constitución), el derecho a un ambiente sano (art. 50), el principio de publicidad y legalidad de los actos administrativos (arts. 4 y 140 de la Ley General de la Administración Pública), el debido proceso (arts. 4, 11 y 41 constitucionales) y el artículo 7 constitucional, por inobservancia de tratados internacionales como el Acuerdo de Escazú, el Principio 10 de la Declaración de Río y la Declaración Universal de Derechos Humanos, en sus artículos 3, 6, 7, 8, 10, 12, 17 y 25. Manifiesta que la inclusión de la “ría” en 2020 afecta también el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del cantón de Cañas —en elaboración desde finales de 2021—, pues la franja de 200 metros queda bajo la competencia del Instituto Costarricense de Turismo, lo que impide a la municipalidad definir su uso para vivienda, comercio, turismo u otras actividades, generando una pérdida de jurisdicción y limitando las posibilidades de desarrollo local. Afirma que la ausencia de socialización y de audiencia pública sobre la “ría” produjo indefensión en la población, ya que, a diferencia del POT —respecto del cual sí se celebró audiencia el 15 de marzo de 2025—, en este caso los vecinos no tuvieron oportunidad de conocer, debatir o aportar criterios antes de la aprobación, viéndose ahora impedidos de construir, transferir o heredar sus inmuebles. Concluye que la publicación en La Gaceta no puede equipararse a la audiencia pública exigida por la Constitución, pues se trata de actos distintos, y que la medida adoptada debe declararse inconstitucional por haberse dictado en violación de derechos constitucionales, legales y convencionales.

 2.- Para efectos de admisibilidad, señala que proviene de la existencia de un interés corporativo, al representar a la municipalidad de Abangares y contar con el respaldo del acuerdo respectivo del Concejo Municipal para la defensa de su autonomía.

3.- Por resolución de las nueve horas veintiséis minutos del siete de julio de dos mil veinticinco, se previno al accionante aportar copia de la autorización o habilitación brindada por el Concejo Municipal para interponer la acción de inconstitucional, de conformidad con lo expuesto por este Tribunal en la sentencia 2007-007136 o aportar un escrito a través del cual el Concejo Municipal ratifique lo actuado a la fecha. Asimismo, cumplir con el requisito de autenticación de la firma por parte de un profesional en derecho y agregar y cancelar el timbre del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica. El actor cumplió la prevención dentro del término de ley.

 4.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

 

 Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- SOBRE EL OBJETO DE LA ACCION. El accionante impugna la Delimitación de la Zona Pública de la Ría de los Ríos de Abangares, Bebedero-Tenorio y Cañas, Instituto Geográfico Nacional, publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 147 el 20 de junio de 2020. En este sentido es importante precisar que, ciertamente, la acción de inconstitucionalidad procede contra actos administrativos de alcance general cuando estos tienen fuerza normativa y capacidad de incidir de forma directa e inmediata sobre derechos fundamentales, aun cuando no constituyan leyes en sentido formal (arts. 73 y 75 LJC.). El acto administrativo cuestionado mediante esta acción es un acto administrativo general con efectos normativos, pues modifica el régimen jurídico del suelo, impone una franja de protección de 200 metros y podría restringir el uso y disfrute de la propiedad privadas. Sin embargo, en este caso, la acción resulta inadmisible por las razones que se exponen a continuación.

II.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ALCALDE. El actor aduce que su legitimación deriva de la defensa de los intereses de la corporación municipal, cuyo concejo lo habilitó para plantear esta acción en defensa de la autonomía del ente. Adicionalmente y de las manifestaciones contenidas en el escrito de interposición, el alcalde reclama defender los intereses de los miembros de su comunidad que han visto afectados algunos de sus derechos, sobre todo, el de propiedad. En cuanto a lo expuesto, es preciso indicar al accionante que, vista la naturaleza y alcance del acto administrativo impugnado, es claro que es susceptible de provocar una afectación individual y directa, tutelable a través del recurso de amparo.  En este sentido el inciso b) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que cabe la acción:

(…) b) Contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo. (...)”

De conformidad con tal disposición no cabe la acción de inconstitucionalidad contra actuaciones concretas de la Administración cuando ellas puedan ser conocidas por vía del amparo.  El artículo 29 ibídem regula la procedencia del recurso de amparo en los siguientes términos:

"Procede el recurso contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda actuación, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos.

El amparo procederá no sólo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas."

El alcalde no tiene legitimación para defender los intereses particulares de sus munícipes quienes, por otra parte, pueden interponer los reclamos correspondientes y defender los derechos que estiman agraviados a través del recurso de amparo. Es evidente, entonces, que no es la acción de inconstitucionalidad el instrumento adecuado para tutelar las violaciones aducidas.

III.- Por otra parte, y en relación con la presunta violación a la autonomía municipal y competencia sobre la determinación de zonas de protección de ríos que alega el accionante, es preciso indicar que, si bien la autonomía municipal goza de reconocimiento constitucional en los artículos 169 y 170, la Sala ha señalado que dicha autonomía es de carácter administrativo y no legislativo, y debe ejercerse dentro del marco de la ley (votos n.º 05445-1999, n°. 010136-2000). La Sala ha reconocido que la ausencia de coordinación o consulta previa en la emisión de disposiciones generales aplicables a las municipalidades no implica, por sí sola, una lesión a su autonomía, siempre que no se vacíe de contenido su núcleo esencial ni se les impida ejercer sus competencias propias. Así lo declaró en la sentencia n.° 2025-018696, al analizar la inclusión de las municipalidades en el régimen de empleo público de la Ley n.° 9635, concluyendo que dicha regulación general no afectaba la autonomía municipal al conservar esta su capacidad de autogobernarse en los asuntos que le son inherentes. La determinación de zonas de protección ambiental —incluidas las zonas de protección de ríos— responde a una competencia compartida entre las municipalidades y el Estado central, de conformidad con las leyes sectoriales (Ley Forestal, Ley Orgánica del Ambiente, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre). En este sentido, la parte accionante no logra demostrar que la delimitación de la zona de protección ribereña sea una competencia exclusiva y excluyente del gobierno local. Por otra parte, la aplicación de la técnica de “ría” a un río, propia de la zona marítimo-terrestre, es un aspecto de naturaleza técnica y de interpretación legal, cuya corrección o incorrección se dilucida ordinariamente en sede de legalidad. Desde la perspectiva constitucional, esta técnica amplía la franja de protección a 200 metros, lo que supone una medida de tutela ambiental reforzada, alineada con el principio de desarrollo sostenible (art. 50 constitucional), sin que ello suponga necesariamente una infracción a la autonomía municipal. Lo anterior dista de ser una cuestión de constitucionalidad que pueda ser analizada mediante una acción de inconstitucionalidad y, por el contrario, hace referencia a una discusión de legalidad ordinaria que exige evacuar prueba técnica y ponderar diversos criterios o parámetros científicos, lo que es propio de substanciarse y dilucidarse ante las instancias técnicas de la administración o en la jurisdicción ordinaria. En ese sentido, la acción también es inadmisible. (véanse, en supuestos similares, votos Nos. 2016-004282 de las 09:30 hrs. del 30 de marzo de 2016, 2016-007108 de las 09:05 hrs. del 25 de mayo de 2016, 2016-013207 de las 09:05 hrs. del 14 de setiembre de 2016 y 2017-020672 de las 09:20 hrs. del 20 de diciembre de 2017).

IV.- Por último, el actor alega como lesionado, tanto en relación con las personas de su comunidad afectadas por la delimitación como con la municipalidad, lo que denomina el derecho de audiencia y participación ciudadana. En cuanto a la participación ciudadana, en sus dimensiones política, ambiental y procedimental, es necesario precisar que la Sala ha considerado que se trata de un principio constitucional, no de un derecho fundamental autónomo que tiene respaldo expreso en los artículos 9, 27, 30 y 50 de la Constitución, así como en el principio 10 de la Declaración de Río.  En esa línea, el Tribunal ha sostenido que, en decisiones de alcance general que afecten de manera directa el uso del suelo, los derechos de propiedad o el acceso a recursos naturales, la omisión de un proceso de consulta o audiencia pública puede constituir una infracción constitucional (votos n.º 2009-18358 y 2024-10760). No obstante, en cuanto a la participación de los munícipes, se reitera lo dicho en el considerando III. No solo el alcalde no está legitimado para defender ese principio en su favor, sino que estos pueden pedir su tutela a través del recurso de amparo en caso de estimar que la omisión de audiencia previa frente a un acto concreto les afecta de manera directa. La omisión de convocar a audiencia pública o abrir un proceso de participación ciudadana en decisiones de impacto territorial y ambiental es una garantía que asiste también a los propietarios de bienes ubicados en la zona afectada. Por ello, la falta de consulta y participación puede ser impugnada directamente por estos mediante amparo, cuando se acredite afectación cierta y actual de sus derechos constitucionales.

En relación con el argumento de que la falta de audiencia lesionó la autonomía municipal, es importante indicar que la autonomía municipal, consagrada en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, no es absoluta ni ilimitada. La Sala Constitucional ha precisado que la autonomía municipal, aunque reconocida constitucionalmente, no excluye la concurrencia de otras competencias estatales ni impide la aplicación del marco legal general, cuando corresponda. En este sentido, este Tribunal ha reconocido que “la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado” y que existen intereses locales, cuya protección corresponde a las corporaciones municipales, “y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos” (sentencia Nº 14906-2006, 10 de octubre de 2006).”

En ese sentido, la omisión de conferir audiencia previa a una municipalidad en un procedimiento de alcance general no implica, por sí sola, una violación al núcleo esencial de su autonomía. Para que exista lesión, debe acreditarse que la medida adoptada priva al gobierno local de ejercer sus competencias propias o le impide autogobernarse en los asuntos que le son inherentes. La Sala Constitucional ha precisado que la autonomía municipal, no otorga exclusividad absoluta en materia de regulación laboral o técnica —como en este caso— y debe ejercerse dentro del marco integral del Estado. Así lo sostuvo en la sentencia n.º 2025-018696 de 18 de junio de 2025. Aplicado al presente caso, el hecho de que la municipalidad no haya sido convocada a audiencia sobre la delimitación técnica de una zona de protección ribereña —materia que no constituye competencia exclusiva y excluyente del gobierno local— no determina automáticamente la inconstitucionalidad del acto por vulneración de la autonomía municipal. La valoración debe centrarse en si la medida desplaza o anula de manera ilegítima las potestades municipales esenciales, lo cual no se acredita en autos.

V.- CONCLUSIÓN.-  En consecuencia, procede rechazar de plano la acción en estudio, como así se dispone. La magistrada Garro Vargas da razones diferentes.

 VI.- RAZONES DIFERENTES DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS . Conforme se desprende de los autos, en el sub lite se cuestiona la legalidad del acto administrativo denominado “Delimitación de la Zona Pública de la Ría de los Ríos de Abangares, Bebedero-Tenorio y Cañas”, dictado por el Instituto Geográfico Nacional y publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.°147 del 20 de junio de 2020. Al respecto, se acusa que no se cumplieron los recaudos establecidos en los arts. 140 y 204 de la Ley General de la Administración Pública. El cumplimiento de los requisitos dispuestos en esa normativa constituye un asunto de legalidad ordinaria. Por lo tanto, considero innecesario referirme a la legitimación del alcalde municipal si, en sí mismo, el objeto de impugnación no procede ser ventilado en esta sede.

 VII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

 

 Se rechaza de plano la acción.- La magistrada Garro Vargas da razones diferentes.

 

 

	

Fernando Castillo V.

Presidente

	

 




Fernando Cruz C.

	

 

	

Jorge Araya G.




Anamari Garro V.

	

 

	

Alejandro Delgado F.




Hubert Fernández A.

	

 

	

Jorge Isaac Solano A.

 

 

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

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 NURIPXZLQYE61

EXPEDIENTE N° 25-017419-0007-CO

 

Teléfonos: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2220-4607 / 2220-4844. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts. Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro).

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 10:57:54.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

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Constitutional Chamber

Resolution No. 27291 - 2025

Date of Resolution: August 27, 2025, at 09:30

Case File: 25-017419-0007-CO

Drafted by: Fernando Castillo Víquez

Type of Matter: Action of unconstitutionality

Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER

Judgment with protected data, in accordance with current regulations

Text of the resolution

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Exp: 25-017419-0007-CO

Res. No. 2025027291

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours thirty minutes on the twenty-seventh of August, two thousand twenty-five.

Action of unconstitutionality brought by [Name 001], of legal age, married, businessman, resident of [Name 002], holder of identity card number [Value 001], in his capacity as Mayor of the Municipality of Cañas, against the Delimitation of the Public Zone of the Ría of the Abangares, Bebedero-Tenorio, and Cañas Rivers, National Geographic Institute, published in the Official Gazette La Gaceta number 147 on June 20, 2020.

Considering:

1.- By a brief received in the Secretariat of the Chamber at 16:37 hours on June 16, 2025, the plaintiff, who is the Mayor of Cañas according to a resolution of the Supreme Electoral Tribunal, number two thousand one hundred fifty-nine-e eleven- two thousand twenty-four of nine hours thirty minutes on the eighth of March, two thousand twenty-four, challenges the Delimitation of the Public Zone of the Ría of the Abangares, Bebedero-Tenorio, and Cañas Rivers, National Geographic Institute, published in the Official Gazette La Gaceta number 147 on June 20, 2020. He states that the National Geographic Institute used the "Digital Georeferenced Delimitation" methodology to delimit the public zone of the Maritime Terrestrial Zone in the ría of the Bebedero-Tenorio Rivers, located in district 05 Porozal and district 04 Bebedero, of the canton of Cañas, and district 01 Bagaces, canton 04 Bagaces, all in the province of Guanacaste; Cañas River, located in district 04 Bebedero, canton of Cañas of the province of Guanacaste; and Abangares River, district 06 Manzanillo, canton 06 Puntarenas, of the province of Puntarenas and district 04 Colorado, canton Abangares of the province of Guanacaste. By means of certification ACAT-PNE-080-2017, dated September 28, 2017, signed by Carlos Wiessel Montano; PNE ACAT and sent to the IGN-RN by the Director of the Arenal Tempisque Conservation Area - SINAC-MINAE, engineer Alexander León Campos, which certifies the reach of the ría of the Bebedero-Tenorio Rivers, located in district 05 Porozal and district 04 Bebedero, canton Cañas and district 01 Bagaces, canton 04 Bagaces; all in the province of Guanacaste, Cañas River, located in district 04 Bebedero, canton Cañas of the province 05 Guanacaste and Abangares River, located in districts 06 Manzanillo, canton 06 Puntarenas, province 06 Puntarenas and district 04 Colorado, canton Abangares, of the province 05 Guanacaste according to the "Final Delimitation Report on Orthophotos Scale 1:5000/1:1000 and the Field Verification of the Rivers, Estuaries, and Mangroves of the Pacific Coast of Costa Rica, product of Contracting 2009EI-000084-UE of the Cadastre and Registry Regularization Program, Loan Contract 1284/OC-CR", of the sector subject to this notice. The delimitation carried out has internal technical endorsement according to official communication No. DIG-TOT-0075-2020 of March 3, 2020, issued by the Official Boundaries Sub-process of the Topographic and Territory Observation Department of the National Geographic Institute. Said delimitation was incorporated into the official cartography in the CRTM05 system, registering the corresponding coordinates and recording the information in the IGN Geodatabase on the Maritime Terrestrial Zone (ZMT) in a file with vector shape format, under the coding: RN/IGN_GDG-IGN-ZMT_rias. These data were taken from the publication made in La Gaceta # 147 of June 20, 2020, a date from which it takes effect for the administered parties. The plaintiff points out that, although article 204 of the General Law of Public Administration provides that general acts are communicated by publication in La Gaceta and produce legal effects from that publication, such publicity does not supplant the obligation to hold a public hearing or participation process when so required by the Constitution, the law, or international treaties. He affirms that the omission of this prior requirement renders the act legally invalid and susceptible to being declared unconstitutional or null for violation of due process and the right to citizen participation. He indicates that the delimitation of the "ría" in Bebedero and Porozal violates multiple principles and norms: Prior citizen participation (arts. 9 and 129 of the Constitution), which requires consultation and a public hearing in relevant decisions; environmental participation (art. 50 of the Constitution), a reinforced obligation in acts affecting territories or natural resources; international agreements such as the Escazú Agreement and Principle 10 of the Rio Declaration, which impose prior public hearings in environmental decisions; municipal autonomy (arts. 169 and 170 of the Constitution), by limiting local competencies without prior consultation. The plaintiff highlights the historical, economic, and cultural importance of the Port of Bebedero and the rural community of Porozal, whose access to lands and riverbanks has been essential for sustainable ways of life. He argues that the figure of the "ría" imposes restrictions on the land and on properties without consultation or compensation, affecting productive activities, housing, and communal planning. He affirms that the Constitutional Chamber has established that every decision with an impact on a local community must be subject to consultation and citizen participation, including autonomous territorial entities. In this case, neither the municipality nor the residents were informed or consulted about the change in the territorial regime implied by the "ría," which generated defenselessness. As a municipal leader, the plaintiff considers that the omission of participation affects not only the administered parties but also the municipality itself, which loses competencies in the area and faces constructive limitations and possible patrimonial losses. In his judgment, the administrative action presents defects of absolute nullity due to the absence of prior consultation, citizen participation, and due process, which contravenes constitutional, legal, and international norms, as well as reiterated jurisprudence of the Chamber. Likewise, he emphasizes the normative hierarchy in Costa Rica, with the Constitution as the supreme norm, and warns that the introduction of the concept of "ría" into freshwater bodies —such as the Bebedero-Tenorio, Cañas, and Abangares rivers— creates new restricted zones without going through the corresponding legal bodies and processes, which alters the legal and economic conditions of the area without respecting the democratic mechanisms that guarantee citizen participation. He affirms that the Constitutional Chamber has been clear in pointing out that any decision impacting the interests of a local community must be consulted and open spaces for citizen participation. Citizen participation and consultation with autonomous territorial entities are necessary conditions for the validity of administrative decisions that affect local planning, and the omission of these processes constitutes a violation of the democratic principle and legality. In this case, the community of Porozal and Bebedero was not duly informed or consulted about the change in the territorial regime represented by the inclusion of "rías" in the Maritime Terrestrial Zone, which impacts land use rights, productive activities, housing, environment, and communal planning. He states that, in his capacity as leader and administrator of the Municipality of Cañas, he must ensure that the rights of the administered parties and the autonomy of the Municipality regarding the administration of its territory are respected. In the process of declaring the ría, they were not given participation or informed of what was being created, despite the fact that it directly affects not only the administered parties of district 04 of Cañas but also the Municipality of Cañas, insofar as the latter will have to regulate through a special regulatory plan the zone that is already subject to other limitations. On the other hand, natural and legal persons are exposed to losing their properties or seeing them exposed to limitations they did not have before as part of the maritime terrestrial law affecting 200 meters. The principle of citizen participation cannot be understood as a mere formality, but as a mechanism of democratic control and transparency that must guarantee real access for persons and communities to the decision-making processes that affect them. He argues that the municipal autonomy enshrined in articles 169 and 170 of the Political Constitution is undermined by the imposition of territorial restrictions without consultation or coordination with the local government, affecting the municipality's competencies over territorial planning and communal planning.

The plaintiff argues that the introduction, in June 2020, of the delimitation called "ría" for the districts of Bebedero and Porozal, in accordance with the Law on the Maritime Terrestrial Zone, violates constitutional, legal, and international norms, having been carried out without a public hearing or citizen consultation, despite implying restrictions on land use, constructive limitations, and the affectation of acquired property rights. He alleges that publication in the Official Gazette La Gaceta does not supplant the obligation to hold public hearings provided for in the Constitution, the law, and international instruments such as the Escazú Agreement and the Rio Declaration, which guarantee the right of access to information and participation in environmental decisions. He argues that the delimitation was improperly applied to a freshwater body —the Bebedero River— when the Law on the Maritime Terrestrial Zone exclusively regulates marine coastlines of the Atlantic and Pacific, measured from the ordinary high-water line, a phenomenon typical of ocean tides. Extending this concept to riparian zones, without an express legal provision, would be contrary to the principles of legality, legal certainty, and the reservation of law, by restricting property rights beyond the limits established by the norm. He indicates that the legal regime incorporated with the "ría" declares the maritime terrestrial zone to be of public utility and allows for the expropriation of lots, parcels, or improvements therein, even if they were legitimately acquired previously, which constitutes a retroactive application of the law to the detriment of acquired rights. He affirms that the measure also violates the principle of citizen participation (art. 9 of the Constitution), the right to a healthy environment (art. 50), the principle of publicity and legality of administrative acts (arts. 4 and 140 of the General Law of Public Administration), due process (arts. 4, 11 and 41 of the Constitution), and article 7 of the Constitution, due to non-observance of international treaties such as the Escazú Agreement, Principle 10 of the Rio Declaration, and the Universal Declaration of Human Rights, in its articles 3, 6, 7, 8, 10, 12, 17, and 25. He states that the inclusion of the "ría" in 2020 also affects the new Territorial Planning Plan (POT) of the canton of Cañas —in preparation since late 2021— since the 200-meter strip falls under the competence of the Costa Rican Tourism Institute, which prevents the municipality from defining its use for housing, commerce, tourism, or other activities, generating a loss of jurisdiction and limiting local development possibilities. He affirms that the absence of socialization and a public hearing on the "ría" produced defenselessness in the population, since, unlike the POT —regarding which a hearing was indeed held on March 15, 2025— in this case, the residents had no opportunity to know, debate, or contribute criteria before the approval, finding themselves now prevented from building, transferring, or inheriting their properties. He concludes that publication in La Gaceta cannot be equated with the public hearing required by the Constitution, as they are distinct acts, and that the adopted measure must be declared unconstitutional for having been issued in violation of constitutional, legal, and conventional rights.

2.- For admissibility purposes, he points out that it derives from the existence of a corporate interest, as he represents the municipality of Abangares and has the support of the respective agreement of the Municipal Council for the defense of its autonomy.

3.- By resolution of nine hours twenty-six minutes on July seventh, two thousand twenty-five, the plaintiff was warned to provide a copy of the authorization or enablement granted by the Municipal Council to file the action of unconstitutionality, in accordance with what was stated by this Tribunal in judgment 2007-007136, or to provide a brief through which the Municipal Council ratifies what has been acted upon to date. Likewise, to comply with the requirement of authentication of the signature by a legal professional and to add and cancel the stamp of the Costa Rican Bar Association. The plaintiff complied with the warning within the legal term.

4.- Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction empowers the Chamber to reject outright or on the merits, at any time, including from its presentation, any motion submitted to its knowledge that proves to be manifestly inadmissible, or when it considers that there are sufficient grounds for judgment to reject it, or that it is a simple reiteration or reproduction of a previous, equal, or similar motion that was rejected.

Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,

Considering:

I.- ON THE OBJECT OF THE ACTION. The plaintiff challenges the Delimitation of the Public Zone of the Ría of the Abangares, Bebedero-Tenorio, and Cañas Rivers, National Geographic Institute, published in the Official Gazette La Gaceta number 147 on June 20, 2020. In this sense, it is important to specify that, certainly, the action of unconstitutionality proceeds against administrative acts of general scope when these have normative force and the capacity to directly and immediately affect fundamental rights, even when they do not constitute laws in a formal sense (arts. 73 and 75 LJC.). The administrative act challenged through this action is a general administrative act with normative effects, as it modifies the legal regime of the land, imposes a 200-meter protection strip, and could restrict the use and enjoyment of private property. However, in this case, the action is inadmissible for the reasons set forth below.

II.- ON THE LEGITIMATION OF THE MAYOR. The plaintiff alleges that his legitimation derives from the defense of the interests of the municipal corporation, whose council enabled him to bring this action in defense of the entity's autonomy. Additionally, and from the statements contained in the filing brief, the mayor claims to defend the interests of the members of his community who have seen some of their rights affected, above all, the right to property. Regarding the foregoing, it is necessary to indicate to the plaintiff that, in view of the nature and scope of the challenged administrative act, it is clear that it is capable of causing an individual and direct affectation, actionable through the recurso de amparo. In this sense, subsection b) of article 73 of the Law of Constitutional Jurisdiction establishes that the action is admissible:

(…) b) Against subjective acts of public authorities, when they infringe, by action or omission, any constitutional norm or principle, if they are not susceptible to the remedies of habeas corpus or amparo. (…)”

In accordance with such provision, the action of unconstitutionality is not admissible against concrete actions of the Administration when they can be heard through the amparo remedy. Article 29 ibidem regulates the admissibility of the recurso de amparo in the following terms:

"The remedy proceeds against any provision, agreement, or resolution and, in general, against any action, omission, or simple material action not based on an effective administrative act, by public servants and bodies, that has violated, violates, or threatens to violate any of those rights.

The amparo shall proceed not only against arbitrary acts but also against actions or omissions based on erroneously interpreted or improperly applied norms."

The mayor does not have legitimation to defend the particular interests of his citizens who, moreover, may file the corresponding claims and defend the rights they consider aggrieved through the recurso de amparo. It is evident, then, that the action of unconstitutionality is not the appropriate instrument to protect the alleged violations.

III.- On the other hand, and in relation to the alleged violation of municipal autonomy and competence over the determination of river protection zones claimed by the plaintiff, it is necessary to indicate that, although municipal autonomy enjoys constitutional recognition in articles 169 and 170, the Chamber has pointed out that said autonomy is of an administrative and not legislative nature, and must be exercised within the framework of the law (votes No. 05445-1999, No. 010136-2000). The Chamber has recognized that the absence of coordination or prior consultation in the issuance of general provisions applicable to municipalities does not, in itself, imply an injury to their autonomy, provided that their essential core is not emptied of content and they are not prevented from exercising their own competencies. This was so declared in judgment No. 2025-018696, when analyzing the inclusion of municipalities in the public employment regime of Law No. 9635, concluding that said general regulation did not affect municipal autonomy as it preserved its capacity for self-government in matters inherent to it. The determination of environmental protection zones —including river protection zones— responds to a competence shared between the municipalities and the central State, in accordance with sectoral laws (Ley Forestal, Organic Law of the Environment, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre). In this sense, the plaintiff fails to demonstrate that the delimitation of the riparian protection zone is an exclusive and excluding competence of the local government. On the other hand, the application of the "ría" technique to a river, characteristic of the maritime-terrestrial zone, is an aspect of a technical nature and legal interpretation, the correctness or incorrectness of which is ordinarily elucidated in the venue of legality. From the constitutional perspective, this technique extends the protection strip to 200 meters, which represents a reinforced environmental protection measure, aligned with the principle of sustainable development (art. 50 of the Constitution), without this necessarily implying an infringement of municipal autonomy. The foregoing is far from being a matter of constitutionality that can be analyzed through an action of unconstitutionality and, on the contrary, refers to a discussion of ordinary legality that requires the evacuation of technical evidence and the weighing of various scientific criteria or parameters, which is proper to be substantiated and elucidated before the technical instances of the administration or in the ordinary jurisdiction. In that sense, the action is also inadmissible. (See, in similar cases, Votes Nos. 2016-004282 of 09:30 hrs. on March 30, 2016, 2016-007108 of 09:05 hrs. on May 25, 2016, 2016-013207 of 09:05 hrs. on September 14, 2016, and 2017-020672 of 09:20 hrs. on December 20, 2017).

IV.- Finally, the plaintiff alleges as injured, both in relation to the persons of his community affected by the delimitation and with the municipality, what he calls the right to a hearing and citizen participation. Regarding citizen participation, in its political, environmental, and procedural dimensions, it is necessary to specify that the Chamber has considered that it is a constitutional principle, not an autonomous fundamental right that has express support in articles 9, 27, 30, and 50 of the Constitution, as well as in Principle 10 of the Rio Declaration. In this line, the Tribunal has maintained that, in decisions of general scope that directly affect land use, property rights, or access to natural resources, the omission of a consultation process or public hearing may constitute a constitutional infringement (Votes No. 2009-18358 and 2024-10760). However, regarding the participation of the citizens, what is stated in considering III is reiterated. Not only is the mayor not legitimized to defend that principle on their behalf, but they may also request its protection through the recurso de amparo in the event that they consider that the omission of a prior hearing regarding a specific act directly affects them. The omission of convening a public hearing or opening a citizen participation process in decisions of territorial and environmental impact is a guarantee that also assists the owners of properties located in the affected zone. Therefore, the lack of consultation and participation can be challenged directly by these through an amparo, when a certain and current affectation of their constitutional rights is accredited.

In relation to the argument that the lack of a hearing injured municipal autonomy, it is important to indicate that municipal autonomy, enshrined in articles 169 and 170 of the Political Constitution, is not absolute or unlimited. The Constitutional Chamber has specified that municipal autonomy, although constitutionally recognized, does not exclude the concurrence of other state competencies nor does it prevent the application of the general legal framework, when appropriate. In this sense, this Tribunal has recognized that "the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of the competencies constitutionally assigned to other organs of the State" and that there are local interests, the protection of which corresponds to municipal corporations, "and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public entities" (Judgment No. 14906-2006, October 10, 2006).”

In that sense, the omission of granting a prior hearing to a municipality in a procedure of general scope does not, in itself, imply a violation of the essential core of its autonomy. For an injury to exist, it must be proven that the adopted measure deprives the local government of exercising its own competencies or prevents it from self-governing in matters inherent to it. The Constitutional Chamber has specified that municipal autonomy does not grant absolute exclusivity in matters of labor or technical regulation —as in this case— and must be exercised within the integral framework of the State. This was upheld in judgment No. 2025-018696 of June 18, 2025. Applied to the present case, the fact that the municipality was not summoned to a hearing on the technical delimitation of a riparian protection zone —a matter that does not constitute an exclusive and excluding competence of the local government— does not automatically determine the unconstitutionality of the act for violation of municipal autonomy. The assessment must focus on whether the measure illegitimately displaces or nullifies essential municipal powers, which is not proven in the case file.

V.- CONCLUSION.- Consequently, it is appropriate to reject the action under study outright, as is hereby ordered. Magistrate Garro Vargas gives different reasons.

VI.- DIFFERENT REASONS OF MAGISTRATE GARRO VARGAS. As is clear from the case file, in the sub lite, the legality of the administrative act called "Delimitation of the Public Zone of the Ría of the Abangares, Bebedero-Tenorio, and Cañas Rivers," issued by the National Geographic Institute and published in the Official Gazette La Gaceta No. 147 of June 20, 2020, is challenged. In this regard, it is alleged that the requirements established in arts. 140 and 204 of the General Law of Public Administration were not met. Compliance with the requirements set forth in that regulation constitutes a matter of ordinary legality. Therefore, I consider it unnecessary to refer to the legitimation of the municipal mayor if, in itself, the object of the challenge does not proceed to be aired in this venue.

VII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, any material not removed within this period will be destroyed, in accordance with the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

Therefore:

The action is rejected outright.- Magistrate Garro Vargas gives different reasons.

Fernando Castillo V.
President

Fernando Cruz C.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Alejandro Delgado F.

Hubert Fernández A.

Jorge Isaac Solano A.

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NURIPXZLQYE61

CASE FILE No. 25-017419-0007-CO

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