Res. 03316-2026 Sala Constitucional — Partial unconstitutionality of Gandoca-Manzanillo Refuge Management Plan and ministerial directiveInconstitucionalidad parcial del Plan de Manejo del Refugio Gandoca-Manzanillo y directriz ministerial

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Sala Constitucional

Resolución Nº 03316 - 2026

Fecha de la Resolución: 28 de Enero del 2026 a las 10:05

Expediente: 24-001899-0007-CO

Redactado por: Ingrid Hess Herrera

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL



Sentencias del mismo expediente

Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Texto de la resolución

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Exp: 24-001899-0007-CO

Res. Nº 2026003316

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas cinco minutos del veintiocho de enero de dos mil veintiseis .

 Acción de inconstitucionalidad que se tramita en el expediente No. 24-001899-0007-CO interpuesta por [Nombre 001], cédula de identidad n.° [Valor 001], representante legal de la Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, cédula de persona jurídica n.° 3-002-118055; [Nombre 002], cédula de identidad n.° 1-[Valor 002], y [Nombre 003], cédula de identidad n.° [Valor 003], actuando como representante de [Nombre 006]; [Nombre 004], cédula de identidad n.° [Valor 004], y [Nombre 005], cédula de identidad n.° [Valor 005]; para que se declaren inconstitucionales el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo 2017-2023, del que se publicó un resumen ejecutivo en el Alcance n° 42 a la Gaceta n° 39 del 28 de febrero de 2022; el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance n.° 193 a La Gaceta n.° 183, y la Directriz n.° 09-2023 firmada el 17 de agosto de 2023 por el ministro de Ambiente y Energía.

Resultando:

 1. - En el presente asunto se dictó la sentencia número 2025022181 de las nueve horas quince minutos del dieciséis de julio de dos mil veinticinco, la cual resolvió por el fondo esta acción de inconstitucionalidad.

2.- Por escrito recibido en la Sala el 17 de noviembre de 2025, Jason Tod Herders, pasaporte 677028396, quien dice actuar en representación de We Out Here Enterprise Limitada, cedula jurídica No. 3-102-525876 manifiesta que su representada obtuvo el Permiso de Construcción No. 688-2024, código CFIA 1190346, emitido por la Municipalidad de Talamanca el 23 de diciembre de 2024, para la construcción de tres apartamentos de 345 m2. Apunta que dicho permiso fue otorgado con anterioridad a la medida cautelar y cuenta con las certificaciones de uso de propiedad emitidas por el Departamento de Ingeniería Municipal, que acreditan un uso de suelo mixto. Los planos catastrados acreditan la inscripción registral de las fincas 63157-000 V 64551-000. El Informe Técnico de Replanteo de Línea Limítrofe, elaborado por el topógrafo Didier García Álvarez (CFIA T.T.C-2470), certifica que las fincas se encuentran fuera de los límites del Refugio Gandoca-Manzanillo. Las fotografías evidencian que la obra presenta un avance físico del 80%, con las áreas impermeabilizadas, sin corta de árboles ni afectación a la cobertura vegetal. Solicita aclaración y adición sobre los efectos del voto 2025- 22181 y pide lo siguiente: 1) aclarar que el voto 2025-22181 no impone una suspensión general de permisos, sino que debe aplicarse de forma técnica y proporcional a las fincas efectivamente dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo. Determinar que el Permiso Municipal No. 688-2024, emitido en favor de su representada antes de la medida cautelar, no queda afectado por el fallo, por constituir un acto administrative firme y legítimo, cuya revocatoria retroactiva violaría el debido proceso; 2) adicionar que la Municipalidad de Talamanca y el MINAE pueden aceptar un Plan Remedial o Correctivo, incluso si la propiedad se encontrara dentro de las 188 hectáreas, en virtud de la discrecionalidad técnica prevista en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública y 3) ordenar expresamente a la Municipalidad de Talamanca y al MINAE (ACLAC) permitir la continuidad controlada de la obran constructiva que realiza, bajo supervisión técnica y ambiental, conforme al Plan Remedial que se presente.

3. En los procedimientos se han observado las prescripciones legales.

   Redacta la Magistrada Hess Herrera; y,

Considerando:

 I.- De oficio se constata que los considerandos V, VI, VII, VIII, X y XI de la sentencia que contiene este expediente no corresponden a la redacción final aprobada por el Pleno de la Sala, por lo que se procede a corregir el error material, con el texto de los considerandos V a XI que de seguido se transcribe: 

“V.- SOBRE LA IMPORTANCIA DE LOS HUMEDALES Y SU PROTECCIÓN. La definición de “humedales” se encuentra en el artículo 40 de la Ley Orgánica del Ambiente, que dispone:

“Los humedales son los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja.”

 Asimismo, el artículo 41 declara de interés público los humedales y su conservación:

“Art. 41.- Interés público. Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no estén protegidos por las leyes que rijan esta materia.”

 Es decir, por su valía en términos ambientales, los humedales y, concretamente, su conservación constituye una temática declarada por el legislador como de interés público. El Estado Costarricense, al aprobar por Ley n.7224 de 9 de abril de 1991, la "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas", llamada también "Convención de Ramsar" (firmada en Ramsar el 2 de febrero de 1971) se inscribió en un esfuerzo internacional por proteger ciertas zonas de riqueza ecológica, botánica, zoologíca, limnológica o hidrológica. Dicha convención parte del reconocimiento de las funciones ecológicas fundamentales de los humedales, en su calidad de reguladores de los regímenes hidrológicos, y en tanto que hábitats de una fauna y flora características y, particularmente, de las aves acuáticas.

Ese instrumento internacional en su artículo 4, establece: "Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la " Lista ", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado...". La Convención define a los humedales como: "extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros". Los humedales se encuentran formados por una serie de componentes físicos, biológicos, químicos, que corresponden a suelos, agua, especies animales y vegetales y nutrientes. Los procesos que se producen entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permite que el humedal realice ciertas funciones, positivas en la zona en que se ubica, tales como el control de inundaciones y la protección contra fenómenos naturales como las tormentas. Genera también productos en beneficio de las personas y de la sociedad en general, tales como: mantenimientos de la vida silvestre, pesquería y recursos forestales. La importancia de los humedales estriba, entonces, en el sostenimiento de gran cantidad y variedad de especies, con impactos socioeconómicos favorables para ciertos sectores de la población que se dediquen a una explotación racional y la aparición de un singular paisaje identificable plenamente por su gran belleza y diversidad en cuanto a la vida silvestre que forman parte de su patrimonio cultural, fuente importante para el turismo de un país o región.

La sentencia 2021-017783 de las 12:15 horas del 11 de agosto de 2021, analiza la jurisprudencia de este Tribunal respecto a la importancia de los humedales y su régimen jurídico. Sobre el primer aspecto, puntualiza:

“De este modo queda patente la importancia ambiental de los humedales. A nivel doctrinario hay prácticamente unanimidad en el sentido de que los humedales son esenciales para la supervivencia humana, esto, por cuanto incluyen algunos de los ecosistemas más productivos del mundo y proporcionan servicios ecosistémicos que producen innumerables beneficios Los humedales son ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos que incluyen tanto hábitats de agua dulce inundados de forma permanente o estacional, lagos, ríos pantanos, así como áreas costeras y marinas tales como estuarios, lagunas costeras, manglares y arrecifes. El ciclo global del agua sustenta la producción primaria y el reciclaje de nutrientes y proporciona agua dulce y alimentos para los seres humanos. También se les considera esenciales por cuanto los humedales pueden ser aprovechados para el transporte y la energía hidroeléctrica. Proporcionan materias primas y recursos genéticos, incluidos medicamentos. Además, ayudan a mitigar las inundaciones, proteger las costas y almacenar y secuestrar el carbono. Por esa importante cantidad de servicios ecosistémicos, se ha llegado a afirmar que las decisiones que les afecten no pueden ser a corto plazo, sino pensando en los beneficios que traen a toda la sociedad, pues constituyen un elemento central del desarrollo sostenible.

De manera que corresponde que las autoridades públicas no subestimen el valor de sus beneficios para la naturaleza y la humanidad. (fuente: Convención de Ramsar sobre los Humedales, (2018). Perspectiva mundial sobre los humedales: Estado de los humedales del mundo y sus servicios a las personas. Gland (Suiza), Secretaría de la Convención de Ramsar, disponible en la página: https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/gwo_s.pdf).

Partiendo de tal reconocimiento fue precisamente que, a nivel internacional se suscribió la Convención Ramsar. Este es el único instrumento jurídico internacional que se centra principal y concretamente en la protección de los humedales (aunque se debe reconocer que hay otros instrumentos internacionales ratificados por Costa Rica que también procuran promover la gestión sostenible, la conservación y el reforzamiento de sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero, entre los que se encuentran los humedales; ver, por ejemplo, el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Ley no. 7414 de 13 de junio de 1994). Ahora bien, se le reconoce a la Convención Ramsar el haber realizado una gran labor a nivel mundial para promover la conservación y el uso racional de los ecosistemas de humedal; velando por que los mismos desempeñen un papel clave en el cumplimiento de los objetivos del desarrollo sostenible, resguardan las poblaciones de especies que se desenvuelven en su ecosistema, evitan la degradación de las tierras, mejoren la calidad del agua, enfrenten el cambio climático y procuren por la reducción del riesgo de desastres.

Respecto de los compromisos adquiridos por Costa Rica en relación con la suscripción de la Convención Ramsar conviene señalar que las partes contratantes en dicho instrumento tienen tres obligaciones principales que se han considerado los “pilares” –respecto de los cuales se insistió en la vista oral–:

a)    Conservar y usar de manera racional todos los humedales: El art. 3 de la Convención dispone que las partes contratantes deberán elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan la conservación de las zonas húmedas inscritas en la “Lista” y, siempre que ello sea posible, la explotación racional de los humedales de su territorio.

b)    Designar y conservar, al menos, un humedal de importancia internacional o “Sitio Ramsar”: El art. 2 ordena que cada parte contratante deberá designar los humedales adecuados de su territorio, que incluirán en la lista de zonas húmedas de importancia internacional y de la que se ocupa la oficina contemplada en el art. 8° del propio convenio. Los límites de cada humedal deberán describirse de manera precisa y ser incluidos en un mapa y podrán comprender las zonas de las orillas o de las costas adyacentes a la zona húmeda y de las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros a marea baja, rodeadas por humedales, especialmente cuando estas zonas, islas o extensiones de agua son importantes para el hábitat de las aves acuáticas. Según el propio convenio la selección de los humedales que se inscriban en la lista debe basarse en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico. En primer lugar, deben inscribirse las zonas húmedas que tengan importancia internacional para las aves acuáticas en todas las estaciones del año. El propio convenio reconoce que la inscripción de una zona húmeda en la lista se realiza sin perjuicio de los derechos exclusivos de soberanía de la parte contratante sobre cuyo territorio se encuentra situada dicha zona húmeda. El compromiso internacional consiste en que cada parte contratante señalará, por lo menos, un humedal que pueda inscribirse en la lista en el momento de firmar la convención o de depositar su instrumento de ratificación o de adhesión. Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la lista otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la lista o a reducir los humedales ya inscritos, lo que implica que paralelamente deben informar de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente. Cada parte contratante deberá tener en cuenta sus responsabilidades, a nivel internacional, para la conservación, gestión, control, explotación racional de las poblaciones migrantes de aves acuáticas, tanto señalando las zonas húmedas de su territorio que deban inscribirse en la lista, como haciendo uso de su derecho para modificar sus inscripciones.

c)     Cooperar más allá de las fronteras nacionales en humedales transfronterizos, sistemas de humedales compartidos y especies compartidas: El art. 5 ordena que las partes contratantes se consultarán sobre el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de la Convención, especialmente en el caso de una zona húmeda que se extienda por los territorios de más de una parte contratante o cuando una cuenca hidrológica sea compartida por varias partes contratantes. Al mismo tiempo, hace un llamado a las partes para que se esfuercen por coordinar y apoyar activamente sus políticas y reglamentos actuales y futuros relativos a la conservación de los humedales, de su flora y de su fauna.

Respecto a la protección de los humedales en la legislación nacional, la indicada sentencia resaltó la declaratoria de interés público en la conservación de los humedales  -artículo 41 de la LOA-  y la prohibición de las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como por ejemplo, la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas -artículo 45-. Respecto a ésta última disposición, señaló la Sala que es una norma de suma relevancia, “pues por ningún motivo se debe perder de vista el interés público en la protección de los ecosistemas de humedal y, además, la prohibición impuesta por el legislador de interrumpir sus ciclos naturales, o la construcción de obras que tiendan al deterioro o la eliminación de tales ecosistemas.”

Ahora bien, a fin de comprender el régimen de protección de los humedales en nuestro ordenamiento jurídico, es preciso distinguir las dos dimensiones del término humedal: la primera como concepto técnico, referido al “ecosistema de humedal” y, en su segunda dimensión, asociado a la figura de Área Silvestre Protegida, como una categoría de manejo al amparo del numeral 32 de la Ley Orgánica del Ambiente -sentencia 2009-014288-.

La sentencia 2021-17783, confirmó tal diferenciación, y detalló la regulación de los humedales entendidos como una categoría de manejo de las Áreas Silvestres Protegidas, en los siguientes términos:

“(…) Finalmente, es preciso distinguir que conforme a la definición de humedales, estos abarcan múltiples espacios, pero no todos los humedales nacionales están inscritos en la lista de zonas húmedas de importancia internacional Ramsar, pues dicha inscripción obedece a una valoración técnica que responde a su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico (art. 2 de la Convención).

Corresponde aclarar, asimismo, que no todos los humedales corresponden a zonas protegidas por el Estado (entendidas estas en su concepción legal y el marco regulatorio aplicable). Lo anterior, dado que dicha delimitación –clasificación de las áreas silvestres protegidas– se debe realizar a la luz de lo dispuesto en el art. 42 de la Ley Orgánica del Ambiente, que regula lo siguiente:

“Art. 42.- Delimitación de zonas protegidas. El Ministerio del Ambiente y Energía, en coordinación con las instituciones competentes, podrá delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de estos ecosistemas”.

Disposición que debe entenderse integrada con lo regulado en el art. 32 inciso f) de la misma regulación:

“Art. 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

(…)

f) Humedales.

(…)

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”.

Asimismo, con el art. 58 de la Ley de Biodiversidad que estipula lo siguiente:

“Art. 58.- Áreas silvestres protegidas. Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977. Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella” (Lo destacado no corresponde al original).

Finalmente, el art. 3 inciso i de la Ley Forestal retoma la conceptualización de área silvestre protegida en el siguiente sentido:

“Art. 3 (…)

i.- Área silvestre protegida: Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público”.

Conforme a este análisis normativo es preciso señalar que el concepto de humedal es uno técnico que deriva del nombre con que se conoce a un determinado ecosistema, cuya principal característica es la presencia de un suelo con particularidades especiales que permiten que el agua depositada en un territorio se almacene de forma permanente o intermitente (pero con un período determinado de inundación o espejo de agua) y cuya condición permite la adaptación de variadas especies de flora y fauna que lo hacen especial, de ahí que la definición de humedal esté basada en aspectos técnicos y rasgos definidos. El aspecto principal de la definición de un ecosistema de humedal radica en sus características ecológicas. Sin embargo, no todos los espacios geográficos o, en los términos del decreto —los ecosistemas de humedal―, equivalen a ser, automáticamente, un área silvestre protegida al que, en el momento de su declaratoria, se le asigna una categoría especial de manejo al amparo del artículo 32 de la LOA. Esta declaratoria no obedece a una definición, sino al interés público del Estado por declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como área silvestre protegida, que para ello debe cumplir con los requisitos establecidos en esa norma y siguientes de la LOA. Al respecto, conviene citar lo señalado en el art. 36 de la LOA, pues allí se enumeran cuáles son los requisitos para crear formalmente áreas silvestres protegidas:

“Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.

b) Definición de objetivos y ubicación del área.

c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.

d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.

e) Confección de planos.

f) Emisión de la ley o el decreto respectivo.”

De manera que la inclusión del término “humedales” en el cuerpo del art. 32 no significa que todos los humedales sean, al mismo tiempo, áreas silvestres protegidas, sino que dicha delimitación obedece a una categoría de manejo específica o clasificación de las áreas silvestres protegidas, que debe ser delimitada y definida por las autoridades competentes al examinar los parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen la declaratoria formal en virtud de un interés público debidamente comprobado en los requisitos mencionados.”

En la misma sentencia, la Sala también detalló la amplia y rigurosa protección que brinda nuestro ordenamiento jurídico a estos ecosistemas, en los siguientes términos:

“Para empezar el examen de los agravios, es necesario insistir en que no cabe ninguna duda sobre la importancia ambiental de los humedales y la necesidad de su conservación por la gran cantidad de servicios ecosistémicos que generan, sea, la multitud de beneficios que los humedales aportan al medio ambiente y a la sociedad. No existe ninguna duda respecto de la obligación estatal de velar escrupulosamente por la protección de los humedales. Recuérdese que ya el art. 41 de la LOA declaró de interés público la conservación de los humedales, estén estos protegidos o no por las leyes especiales en la materia, siendo prohibidas las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedales, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas (art. 45 LOA). Es decir, cualquier autorización de intervención que se pretenda en los ecosistemas de humedal debe estar limitada por esta restricción contemplada en la normativa de marras, de manera que no se observa ninguna infracción al principio de no regresión en la protección medio ambiental o el aducido principio de irreductibilidad de los humedales.

A lo anterior, se le debe sumar que, además, la LCVS tipifica una serie de conductas penales por alterar las condiciones de los humedales, estas se mantienen vigentes y deben observarse con rigurosidad. Por ejemplo:

“Art. 97.- Será sancionado con pena de multa de cinco (5) a diez (10) salarios base o pena de prisión de dos (2) a ocho (8) meses, y el comiso del equipo o material correspondiente, quien pesque en aguas continentales -ríos, riachuelos y quebradas hasta su desembocadura, lagos, lagunas, embalses, esteros y demás humedales-, de propiedad nacional, empleando explosivos, arbaletas, atarrayas, chinchorros, líneas múltiples, trasmallo o cualquier otro método que ponga en peligro la continuidad de las especies. En caso de que la pesca se efectúe en aguas continentales, empleando venenos, cal o plaguicidas, será sancionado con pena de multa de diez (10) a treinta (30) salarios base o pena de prisión de uno (1) a dos (2) años, siempre que no se configure un delito de mayor gravedad, y el comiso del equipo y el material correspondientes.

    Igual pena se impondrá a quien dañe a las poblaciones de especies objetivo de la pesca, a las especies capturadas incidentalmente y a los ecosistemas de los cuales estas dependen para llevar a cabo sus funciones biológicas, como ecosistemas marinos, marino costeros, coralinos, rocosos, manglares, ríos, esteros, estuarios y bancos de pastos.

Art. 98.-Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, quien, sin previa autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drene, seque, rellene o elimine lagos, lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales.

 Además, el infractor será obligado a dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de iniciar los trabajos de afectación del humedal; para ello, se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a fin de que efectúe los trabajos correspondientes, pero a costa del infractor.

Art. 100.-Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, siempre que no se configure un delito de mayor gravedad, quien arroje aguas servidas, aguas negras, lodos, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, lagunas, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, humedales, aguas dulces, salobres o saladas, en sus cauces o en sus respectivas áreas de protección.

Art. 128.-Prohíbese arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, humedales, aguas dulces, salobres o saladas, en sus cauces o en sus respectivas áreas de protección. (…)”

Por lo que, sin duda alguna, la interpretación y aplicación del decreto impugnado debe realizarse a la luz de todas estas disposiciones, así como los compromisos internacionales adquiridos por el Estado de Costa Rica a la luz de la aprobación de la Convención Ramsar.

Ahora bien, retomando lo señalado supra, conviene insistir en las siguientes consideraciones. En primer lugar, la definición de humedales viene dada por sus características físicas —ecosistemas predominantemente acuáticos― (art. 1 de la Convención Ramsar y art. 40 de la LOA), pero ello no implica necesariamente que todos los humedales estén catalogados, a su vez, como áreas silvestres protegidas, que estén incluidos dentro del PNE, ni mucho menos que todos los humedales del territorio nacional estén inscritos en la Lista Ramsar por su importancia internacional. Debe señalarse que para estos supuestos se deben seguir reglas de intervención mucho más severas, atendiendo justamente a su específica inclusión en estas categorías de protección reforzadas y a la respectiva categoría de manejo impuesto, la cual no puede ser desconocida de forma arbitraria por parte de las propias autoridades del MINAE. Igualmente, si un determinado humedal está específicamente incluido dentro del PNE –atendiendo a la definición del art. 13 de la Ley Forestal– la legislación únicamente admite “labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano”. 

Ahora bien, recuérdese que la declaratoria de un terreno como área silvestre protegida o sitio Ramsar, responde a un riguroso análisis técnico y específico de su importancia e impacto beneficioso en el medio ambiente, por lo que las medidas para desconocer esa declaratoria específica son más gravosas. En ese sentido, por ejemplo, para desafectar o reducir un área silvestre protegida se debe cumplir con el trámite riguroso de la aprobación de una ley. El art. 38 de la LOA establece, sobre el particular, lo siguiente:

“Art. 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”. (Lo destacado no es del original).

Para lo cual, además, esta Sala ha sentado una sólida doctrina que apunta a la necesidad de contar con estudios técnicos que justifiquen la decisión de desafectar una zona que, previamente, fue declarada zona protegida (votos números 7294-1998, 1999-02988 y 2008-008075, entre otros). Asimismo, este Tribunal agregó que para la desafectación de áreas protegidas, además de los estudios técnicos, concretos y particularizados exigidos por el art. 38 de la LOA, se requieren medidas de compensación, en aras de resguardar el derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver sentencias 2019-663 y 2019-012745).

De otra parte, la Convención Ramsar igualmente establece requisitos agravados para la reducción de áreas de humedal inscritos en la lista internacional. A tales efectos, el art. 2.5 de la Convención ordena lo siguiente:

“Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la “Lista” otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la “Lista” o a reducir los humedales ya inscritos e informarán de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente especificados en el artículo 8º”. (Lo resaltado no corresponde al original).

Adicionalmente, el art. 4 reitera que cuando una parte, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la “Lista”, deberá compensar en la medida de lo posible cualquier pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección en la misma región o en otro sitio.

Igualmente, la inclusión en el PNE responde a determinadas características y cualidades que ameritan su inventario por parte del MINAE y restringe las actividades que se pueden llevar a cabo en dichos terrenos, justamente, en aras de proteger el recurso forestal. Sobre el particular, conviene citar en lo conducente lo señalado por la Ley Forestal, norma que es la que define y delimita las cualidades del PNE:

“Art. 13.- Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.

Art.14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.

Art. 16.- Linderos

El Ministerio del Ambiente y Energía delimitará, en el terreno, los linderos de las áreas que conforman el patrimonio natural del Estado. El procedimiento de deslinde se fijará en el reglamento de esta ley.

Art. 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.

(Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio de 2018)

Art. 18 bis Aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas de abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, previa declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

Una vez realizado el análisis normativo, el Tribunal concluyó que, en las áreas silvestres protegidas su administración está delimitada por la correspondiente categoría de manejo impuesta, siendo que no puede haber una reducción de estas áreas a través de disposiciones o medidas infra legales; la inclusión de un humedal como un Sitio Ramsar responderá a su importancia internacional y, su reducción solamente se podría realizar a través de medidas gravosas establecidas en la Convención; finalmente la determinación de un humedal como parte del PNE responde a una delimitación realizada por el MINAE, órgano competente para fijar sus linderos, y en ellos solamente se pueden  admitir las actividades expresamente previstas y autorizadas por el legislador. Además, que para las áreas silvestres protegidas se establecen normas específicas correspondientes a su categoría de manejo, según sea una reserva forestal, zona protectora, reservas biológicas, etc. y su delimitación viene dada por disposición del Ejecutivo o del Legislativo de conformidad con sus específicas características y los objetivos concretos que motivaron la declaratoria en cuestión (ver arts. 35 y 36 de la LOA). Lo mismo corresponde señalar en relación con los sitios declarados de importancia internacional conforme la Convención Ramsar y respecto del PNE. Debe insistirse que la selección de los humedales que se inscriban en la “Lista Ramsar” está basada en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico y su retiro de la lista solo podría responder a “motivos urgentes de interés nacional” (art. 2 de la Convención Ramsar). Finalmente, tal y como se detalló en la normativa recién transcrita, el PNE está delimitado así por unas específicas características reguladas en la propia Ley Forestal y que establece en los arts. 13, 14, 18 y 18 bis su definición, su administración y las actividades específicas y concretas que se pueden llevar a cabo en estas áreas.

VI.- SOBRE EL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE MIXTO GANDOCA MANZANILLO. ANTECEDENTES. El Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, fue creado mediante decreto ejecutivo no.16614-MAG del 29 de octubre de 1985, por la necesidad de conservar y proteger recursos naturales existentes en la zona litoral Atlántica, como manglares, pantanos, bosques y arrecifes de valor único. En ese momento se consideró que dentro de la zona se encuentra la única asociación de yolillo y orey (Raphia sp y Campnosperma panamense) que existe en nuestro país y que la zona mantiene poblaciones de especies en vías de extinción como: el manatí (Trichechus manatus), el cocodrilo y el caimán (Crocodilus acutus y Caimán crocodilus), la danta (Tapirus bardil) y diversas especies de monos y felinos. En ese momento se consideró además que en la franja litoral y en la zona de arrecifes existe el único banco natural de ostión de mangle (Crassastraea rhizophorae), uno de los pocos criaderos de sábalo (Megalops atlanticus) y poblaciones residentes y únicas de langosta (Panilururs argus). Además, se destacó que la zona posee playas de gran potencial turístico bajo un manejo regulado. Luego de su creación, mediante los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 se pretendió reducir el área del refugio. Este último decreto fue objeto de una acción de inconstitucionalidad, que fue resuelta mediante el voto número 2009-001056 de las 14:59 horas del 28 de enero del 2009, declarándose con lugar la acción y procediéndose a anular dichos artículos, por cuanto, se violentó el principio de reserva legal y el derecho al ambiente. Luego de haberse declarado inconstitucional la reducción del Refugio realizada vía decreto, el día 21 de julio del 2011 fue presentado a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley 18.207, para redefinir los límites del refugio. Una vez aprobado en primer debate, es enviado a la Sala Constitucional en consulta facultativa, la cual es resuelta mediante el voto número 2012-13367 del 21 de setiembre del 2012, encontrándose inconstitucional el proyecto de ley consultado, por violación del artículo 50 de la Constitución Política, debido a que la reducción del área del Refugio en cuestión se sustentó en un estudio incompleto al no determinar técnica y científicamente el impacto en el ambiente. Posteriormente, la Comisión de Asuntos Agropecuarios aprobó moción el 20 de agosto del 2013 para solicitar al SINAC la elaboración del informe técnico ambiental correspondiente, el cual se presentó en ese mismo año. El proyecto fue aprobado y la ley n°9223 entró a regir el 8 de abril del 2014. Contra la referida ley, que contiene un único artículo que redefine los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, se presentó una acción de inconstitucionalidad, resuelta por voto 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019, en el cual, por mayoría, se declara con lugar la acción, anulando la Ley n° 9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra del pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. 

Partiendo de la premisa de que, la ley n°9223, al redefinir los límites, del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que hace, en realidad, es reducir el área de dicho Refugio, fundamentó la mayoría de la Sala su decisión en las siguientes consideraciones:

“(…) Con base en lo anterior, un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante Ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño o en la medida de lo posible.

 Ahora bien, en el caso específico, la Procuraduría General de la República cuestiona que en el informe técnico que sirvió de fundamento a la Ley impugnada, no se justifica adecuadamente la exclusión de 406,32 hectáreas de la Llanura Costera Cocles-Manzanillo que se ordena. Asimismo, no se explica las razones por las que no se excluyeron únicamente los cuadrantes urbanos, sino, además, 188 hectáreas con cobertura de bosque, que quedan excluidas del Patrimonio Natural del Estado, ni forman parte de la Zona Marítimo Terrestre. En el informe remitido mediante oficio número SINAC-DE-0286 del 7 de marzo de 2019, la directora ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación explica que las 188 hectáreas que menciona la Procuraduría General de la República no constituyen un bosque compacto, sino estructuras forestales de tipo bosque que, en su mayoría, se encuentran en propiedad privada. Sobre el particular, la explicación que da la directora ejecutiva resulta insuficiente para descartar la objeción externada por la Procuraduría General de la República, pues del estudio del expediente legislativo y la prueba aportada a los autos, no logra demostrarse fehacientemente que el área antes mencionada efectivamente esté conformada por terrenos de naturaleza privada, ya que, de ser así, no habría razón alguna para que dichos terrenos fueran sometidos a una desafectación. Así, cabe recordar que los únicos terrenos que podrían ser desafectados son aquellos que son catalogados como bienes de dominio público, de ahí que hay una contradicción lógica cuando se sostiene que se trata de inmuebles de naturaleza privada que deben ser desafectados, tal y como lo afirma la autoridad recurrida en su informe. El anterior razonamiento se refuerza con base en lo que preceptúa el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley n.° 7554 de 4 octubre de 1995, cuando dispone lo siguiente:

“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo.  Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites,  las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con  los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.

Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.

Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos”.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998)

No hay que ser un observador muy agudo para concluir que, con base en la normativa legal vigente, las propiedades privadas no son parte del refugio -si las hubiese-, de ahí que resulta un contrasentido el desafectar áreas que son privadas. Estaríamos, pues, ante la existencia de una Ley irracional, si ese fuese el caso.

Ergo, si bien hay un informe técnico que justifica la promulgación de la Ley, lo cierto es que dicho estudio no logra descartar que la desafectación de los terrenos no vaya a provocar un daño al medio ambiente -lo no referente a los cuadrantes urbanos-. Desde una perspectiva lógica y acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), lo procedente era disponer únicamente la desafectación de los terrenos que conforman los pueblos que se ubican en la zona -pueblos originarios u otros asentamientos de población- o, eventualmente, excluir otras áreas de dominio público, siempre y cuando se acreditara que no se provocaría una afectación al medio ambiente y se diera la respectiva compensación. En ese sentido, tal y como se externó líneas atrás, no hay claridad sobre los terrenos que contienen bosque -si son parte del Patrimonio Natural del Estado o terrenos privados afectos a las limitaciones que prevé el ordenamiento jurídico ambiental, en cuyo caso era innecesaria la desafectación-, y que la Ley desafectó.  O una de dos: si trata de bienes privados sujetos a las limitaciones ambientales previstas por la legislación, la desafectación está demás; si se trata de un bien dominio público, la desafectación es insuficiente, porque no hay certeza sobre el no deterioro del ambiente y no se da la respectiva compensación del área. Ante esta duda razonable, lo que corresponde es aplicar el principio de in dubio pro natura, por lo que debe de considerarse a las 188 hectáreas como parte del refugio -bien demanial-, por lo que resulta improcedente su exclusión sin la respectiva compensación. Todo lo anterior, sin lugar a duda, resulta contrario de lo previsto por esta Sala en su jurisprudencia, de ahí que la norma legal impugnada resulte inconstitucional. Empero, la anterior conclusión debe matizarse, en el sentido de que, si hay terrenos privados dentro de esas 188 hectáreas, no es posible, a tenor de lo dispuesto en el numeral 45 constitucional y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, vulnerar el derecho de propiedad de sus propietarios. Más aún, las 188 hectáreas forman parte del núcleo central de refugio de vida silvestre, el que está vinculado a un derecho fundamental reconocido a favor de quienes conforman la Nación costarricense -los que fueron, somos y serán-, así como los demás habitantes,  por lo que estamos en presencia de una afectación gravísima al ambiente; máxime que este caso la Ley impugnada no hace la respectiva compensación de área y carece, como se explicó supra, de estudio técnicos para realizar la reducción del citado refugio.

Por otra parte, hay que aclarar que, de conformidad con la información que consta en el expediente, tanto legislativo como el judicial, no toda la normativa legal que se impugna es contraria al Derecho de la Constitución, toda vez que sí resulta procedente la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos -pueblos originarios o personas que incluso estaban ahí antes de que se creara el refugio-, por lo que no tendría sentido hacer una declaratoria de inconstitucionalidad de toda la normativa. Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa -188 hectáreas-, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el área antes mencionada. En el caso que se determine de que se trata de bienes de dominio público -no bienes de dominio privado-, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente.” (voto 2019-012745 de las 12:10 horas del 0 de julio de 2019).

Cabe recalcar que, en la sentencia citada, la mayoría de la Sala determinó que la ley N°9223 no es inconstitucional en cuanto a la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos- pueblos originarios o personas que estaban en ese territorio antes de que se creara el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, al tenerse como acreditada una reducción del refugio que excede los terrenos que corresponden a los supuestos indicados, y que el informe técnico que justifica la promulgación de la Ley, “no logra descartar que la desafectación de los terrenos no vaya a provocar un daño al medio ambiente -lo no referente a los cuadrantes urbanos-.”, declaró la nulidad parcial de la Ley N°9223, “únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.” Tomando en cuenta lo anterior, y la jurisprudencia de este Tribunal que desarrolla las normas y principios constitucionales relativos a la protección del ambiente, procede analizar los cuestionamientos de constitucionalidad planteados en esta acción, sobre el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, el Plan Regulador Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, y la Directriz N° 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía.

VII.- SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL PLAN GENERAL DE MANEJO DEL REFUGIO MIXTO DE VIDA SILVESTRE GANDOCA MANZANILLO (REGAMA). Según el numeral 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, ley N°7554 del 4 de octubre de 1995, el Ministerio de Ambiente y Energía puede establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan, y en las siguientes: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales. Estas categorías de manejo, con excepción de los monumentos naturales -de administración municipal- serán administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía. En cuanto a los planes de manejo, el artículo 3 inciso p) del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, establece:

“Artículo 3. Definiciones (…)

p) Plan general de manejo: Es el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegidas.”

Por lo regulado en la Ley Orgánica del Ambiente y el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, el plan general de manejo es indispensable para la gestión de las Áreas Silvestres Protegidas. Se trata de un instrumento que aborda la integralidad de un espacio físico desde el punto de vista ambiental, lo que impide que sea aplicado en caso de abordarse espacialmente de forma parcial, como se reguló en la disposición impugnada, al dejar pendiente la delimitación del área boscosa.  Así se desprende del resumen ejecutivo del Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, que dispuso en su parte considerativa, en lo conducente:

“DÉCIMO SEGUNDO: Que los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo fueron reducidos mediante la promulgación de la Ley N°9223 publicada en la Gaceta Nº 69 del 08 de abril del 2014, denominada "Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur", instrumento jurídico que desafectó del régimen de área silvestre protegida un área total de 406,52 hectáreas.

DÉCIMO TERCERO: Que la Ley N°9223 fue parcialmente anulada mediante resolución de la Sala Constitucional N° 012745 del 10 de julio de 2019, "únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes", ordenando al SINAC la delimitación de dicha zona y en conjunto con la PGR ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.

DÉCIMO CUARTO: Que, en total acatamiento de lo ordenado por la Sala Constitucional, el SINAC procedió a delimitar la zona boscosa en el área desafectada por la ley 9223 del RNVS-GM, al respecto se emitió un informe cuyo traslado a la Secretaría Ejecutiva del SINAC se efectuó mediante el oficio N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 y que dentro de sus conclusiones se expresó:

"(.) presenta un uso de suelo muy particular, en el cual predomina la cobertura arbolada y boscosa (233.65 hectáreas). Sin embargo, esta cobertura no cumple en buena parte de la superficie de esta zona, con la definición de "bosque" estipulada en la Ley Forestal 7575 y su Reglamento.

De acuerdo a las mediciones realizadas, se estima que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo a la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas).

Por otro lado, otras 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana (.)."

DÉCIMO QUINTO: Que el SINAC debe definir los límites del área boscosa previamente desafectada del RNVS-GM por la ley N° 9223, de tal forma que se reincorporen al área silvestre protegida las zonas boscosas identificadas con base en las conclusiones del informe descrito en el considerando décimo cuarto de la presente resolución.

DÉCIMO SEXTO: Que el CONAC conoció la presente resolución, y mediante el Acuerdo Nº 02 de la Sesión extraordinaria Nº 11-2021 efectuada el 30 de noviembre del 2021, aprobó continuar con el trámite para la publicación y oficialización del presente plan general de manejo, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la Ley N°9223, exceptuando el área dispuesta en el voto N°012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional.”

Y, resolvió lo siguiente:

“PRIMERO: Dada la necesidad y el carácter prioritario de cumplir con las diferentes disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República en cuanto a la oficialización del plan general de manejo RNVS-GM, se acuerda continuar con la publicación del presente documento, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la ley N° 9223 exceptuando el área dispuesta en el voto N° 012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional. De conformidad a lo anterior, el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio.” (Lo destacado es añadido).

La Sala concuerda con la Procuraduría General de la República, en que la disposición analizada, imposibilita que el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA) cumpla su función como instrumento de planificación que orienta la gestión de un área silvestre protegida, hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo, por la falta de una delimitación completa del área geográfica del REGAMA. La emisión del Plan de manejo, reconociendo la falta de definición, identificación y reincorporación de la totalidad de las áreas boscosas al REGAMA, ordenada por sentencia 12745-2019 de esta Sala, genera un estado de incertidumbre sobre el uso adecuado de los terrenos y plantea eventuales conflictos de competencia entre el SINAC y la Municipalidad de Talamanca para su administración. La indicada omisión genera una afectación importante al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado tutelado en el artículo 50 constitucional, según el cual, es obligación del Estado respetar, garantizar, defender y preservar el ambiente. En ese sentido, es responsabilidad del Estado ejercer la función tutelar y rectora en esta materia, que se desarrolla en la legislación ambiental. De allí que las disposiciones de carácter general, como el plan de manejo que aquí se impugna, deben orientarse al cumplimiento de los postulados antes enunciados referentes a los principios de derecho ambiental.

En ese sentido, el artículo 58 de la ley de Biodiversidad, enfatiza que las áreas silvestres protegidas, son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar, que han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a la conservación y protección de la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Además, establece el numeral 58 de la Ley de Biodiversidad que los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977. Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella.

Enfatiza el reglamento a la Ley de Biodiversidad que las áreas silvestres protegidas, son espacios geográficos definidos, declarados oficialmente y designados con una categoría de manejo en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión (artículos 58 de la Ley de Biodiversidad y numeral 3 inciso a) de su Reglamento).

Coincide la Sala en que una deficiente e inconclusa delimitación del Área Silvestre Protegida implica el riesgo de que la Municipalidad de Talamanca otorgue concesiones sobre terrenos clasificados como bosque y que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre - según la delimitación de zona boscosa en el área excluida por la ley n°9223, que señala el oficio N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020- citado en la parte considerativa de la disposición impugnada, en infracción de los principios preventivo, precautorio y la obligación del Estado de evitar el daño ambiental, así como el mandato constitucional a la coordinación y cooperación interinstitucional para la protección del medio ambiente, derivado del principio pro natura. Por otra parte, si los límites del REGAMA no están definidos en su totalidad, como señala el Plan de Manejo aquí cuestionado, en el resumen ejecutivo publicado en el Diario Oficial, no podrían evaluarse y determinarse cuáles serán los efectos negativos que una actividad, obra o proyecto causará en el ambiente de previo a su ejecución, en el área omitida. Es por ello que el ordenamiento jurídico establece expresamente que el Ministerio de Ambiente y Energía está obligado a realizar la clasificación de los terrenos propiedad del Estado con el objetivo de identificar y delimitar aquellos territorios que constituyan Patrimonio Natural del Estado definidos como bosques y/o terrenos de aptitud forestal, que pasan a ser administrados por ese ministerio y no por las municipalidades, como parte de sus obligaciones derivadas del numeral 50 constitucional, por lo que la exclusión de aplicación del Plan de Manejo del REGAMA, señalada en su artículo primero, por la falta de delimitación del “área dispuesta en el voto 012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional”, consignando que “el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio.” constituye una infracción al derecho al ambiente sano  ecológicamente equilibrado, al principio de objetivación de la tutela ambiental y al principio precautorio.

Finalmente, a modo de referencia, es pertinente señalar que, con posterioridad a la publicación del resumen ejecutivo del REGAMA, por sentencia 2024026300 de las 13:10 horas del 10 de setiembre de 2024, por mayoría, este tribunal declaró la desobediencia a lo ordenado en la sentencia 2019012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019, que declaró la nulidad parcial de la Ley N°9223 “únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes (…)”con fundamento en las siguientes consideraciones:

“A partir de lo transcrito, se observa que, según la primera orden, al Sinac le corresponde delimitar el área de terrenos comprendidos en zona boscosa. Una vez hecho eso, de acuerdo con la segunda orden, también debe, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.

Ahora bien, se informa que el SINAC procedió a emitir el informe ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del 7 de noviembre de 2020 (informe de campo sobre la delimitación de la cobertura boscosa, superado y actualizado posteriormente por el estudio técnico dado por oficio de fecha 11 de abril de 2023); procedió a emitir el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, del 13 de junio de 2021; procedió a emitir el oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023, que propone los derroteros de los polígonos identificados como áreas de bosque que deben reincorporarse al Refugio, una nueva delimitación de dicha Área Silvestre Protegida e identifica siete bloques de bosque que fueron desafectados con la ley N°9223. Además, según informe SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril de 2023 la Comisión conformada remitió la propuesta técnica al Viceministro de Ambiente y Energía. Sin embargo, es lo cierto que se constata la inexistencia actual de la delimitación oficial de los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA) en los términos en que esta Sala ordenó en sentencia n°2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019. Esa delimitación debe ser técnica, pero además oficial, cumplir con los trámites necesarios para tenerse como la determinación normativa de los límites del REGAMA, y cumpliendo con la identificación en la materialidad, formal y normativa ordenadas en dicha sentencia.

Tal y como se desprende del escrito del procurador general de la República de 4 de julio de 2024, no existe una delimitación oficial actualizada de los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (Regama), lo cual genera “incerteza técnico jurídica en las acciones para recuperar áreas que integran el Patrimonio Natural del Estado en la sede contencioso administrativa, e incluso para su defensa en los procesos de información posesoria y otros”. Es decir, la Procuraduría General de la República no ha podido cumplir lo de su competencia debido a la inacción del Sinac de delimitar el área correspondiente. De ahí que se verifica una desobediencia relevante a los efectos de esta jurisdicción constitucional.

A partir de lo expuesto, en este momento resulta improcedente que esta Sala se pronuncie sobre los restantes alegatos del gestionante y demás partes apersonadas al proceso, toda vez que, prima facie, se debe disponer el cumplimiento de la primera orden por parte del Sinac, para que, a partir de ese momento y dentro del plazo otorgado, en conjunto con la Procuraduría General de la República, se ejecute la segunda. En lo concerniente a las manifestaciones sobre posibles lesiones al derecho al ambiente sano o a la propiedad, estas deben ser declaradas no ha lugar a los efectos de este expediente, toda vez que en este proceso solo resulta plausible conocer lo relativo de manera directa a la desobediencia a la orden dictada. Lo anterior, sin perjuicio de que, si a bien lo tiene la persona interesada, formule los procedimientos administrativos o los procesos judiciales que estime pertinentes.

III.- En conclusión, dado que la sentencia de fondo nro. 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019 dispuso lo siguiente:

“…se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público”.

Al verificarse el incumplimiento de lo dispuesto ut supra, pues no se observa se haya emitido un Decreto con las nuevas delimitaciones, lo procedente es reiterar la citada orden con las demás consecuencias que se indican en la parte dispositiva de esta resolución.”

Por lo anterior, dispuso la mayoría de la Sala lo siguiente:

“1) se declara el incumplimiento de la sentencia nro. 2019-012745 de las 12:10 horas de 10 de julio de 2019 y se ordena a David Chavarría Morales y Franz Tattenbach Capra, en sus condiciones respectivas de director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ejerzan esos cargos, que dispongan lo necesario, coordinen lo pertinente y tomen las medidas que correspondan dentro del ámbito de sus competencias respectivas, para que, de inmediato, tal resolución sea acatada;

2) se ordena a David Chavarría Morales y Franz Tattenbach Capra, en sus condiciones respectivas de director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ejerzan esos cargos, remitir informes mensuales a este expediente sobre el cumplimiento de lo aquí dispuesto;

3) se ordena a Iván Vinicio Vincenti Rojas, en su condición de procurador General de la República, o a quien ejerza ese cargo, que disponga lo necesario, coordine lo pertinente y tome las medidas que correspondan dentro del ámbito de sus competencias, para que, una vez que el Sinac delimite el área correspondiente, en conjunto con esa institución se ejerzan las acciones legales pertinentes en defensa del patrimonio público; (…) “

De allí que, a la fecha de dictado del fallo interlocutorio, respecto a la zona boscosa desafectada por la Ley 9223 la situación de incerteza técnica y jurídica persistía, en detrimento del ambiente.

VIII.- SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL PLAN DE MANEJO DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA MANZANILLO POR LA DESPROTECCIÓN DE HUMEDALES. Los accionantes invocan la transgresión de instrumentos internacionales ambientales, con valor superior a las leyes según el artículo 7 de la Constitución Política, como la Convención sobre los humedales (RAMSAR) y la Convención sobre la Diversidad Biológica (CDB) con ocasión de la reducción de zonas dentro del REGAMA, que deben protegerse por su valor ambiental. Señalan que el 12 de octubre de 2023, la Convención RAMSAR publicó la Lista de Humedales de Importancia Internacional actualizada y, entre los 12 sitios con humedales de importancia internacional reconocidos en Costa Rica, está el Humedal Gandoca-Manzanillo, con un área total de 9,445 hectáreas (el cual forma parte de la lista desde el 11 de diciembre de 1995). Como resultado de lo anterior, los humedales que se ubican en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo se encuentran en un estado de indefensión e incertidumbre, lo que resulta de las actuaciones de descalificación del ministro de Ambiente y Energía del único estudio actualizado que identifica los sitios del área silvestre protegida que tienen presencia de humedales, “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” dentro del Plan de Manejo;  por la omisión del SINAC de cumplir la orden de la Sala Constitucional en el voto n.° 2019-012745, de establecer técnicamente los límites del refugio, reconociendo áreas necesarias de protección por sus recursos naturales y por ser Patrimonio Natural del Estado; y por el incumplimiento del SINAC de las estipulaciones de la Convención RAMSAR y leyes internas del país que se refieren a la identificación, protección y restauración de los humedales, especialmente los que se encuentran en distintos puntos de la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca. Esta afectación se concreta en los mapas de zonificación del plan general de manejo y en la omisión de considerar criterios técnicos que sustenten científicamente la identificación de polígonos con humedales. La discrepancia entre la delimitación original del Refugio de Vida Silvestre, el mapa reconocido bajo la Convención Ramsar y los mapas de zonificación utilizados en el plan general de manejo dejan en indefensión varios de los polígonos con humedales en la Zona Marítimo Terrestre.

La Procuraduría, considera que, en cuanto a la desprotección alegada sobre el Plan General de Manejo al omitir la inclusión de los humedales según el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021, dado que la Sala declaró con lugar un recurso de amparo por sentencia N°2024- 3959 de las 09:30 horas del 16 de febrero de 2024, y ordenó al SINAC concluir en el plazo de TRES MESES, el trámite para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con la “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” de junio de 2021, conforme a la referida orden constitucional, la acción de inconstitucionalidad contra el Plan General de Manejo en lo que concierne a la no inclusión del informe antedicho, sobre la caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca, es prematura.

Este Tribunal discrepa del criterio del órgano asesor, respecto a la prematuridad de la acción en este extremo, por las siguientes razones. Es cierto que, por sentencia N°2024-003959 de las 09:30 horas del 16 de febrero de 2024, a la que alude la Procuraduría, esta Sala declaró la infracción al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por omisiones de las autoridades allí recurridas en la protección de los humedales de la zona marítimo terrestre del cantón de Talamanca, y el dictado de ese fallo estimatorio implicó órdenes que deben cumplirse en los espacios temporales señalados; sin embargo, la valoración que se efectúa en la acción atañe a una protección insuficiente derivada de las disposiciones impugnadas y esa es la razón de la inconstitucionalidad. No la desatención a las sentencias de amparo, pues esto se definirá en cada uno de esos procesos. Las sentencias de amparo aportan elementos de juicio valiosos para la decisión, pero no una secuencia temporal o procesal que lleven a la declaratoria de inconstitucionalidad. Por las razones indicadas, considera la Sala que la acción no es prematura, por lo que procede analizar los extremos planteados por los accionantes. 

Con respecto a los humedales, como se analizó en el considerando V, se trata de ecosistemas de elevado valor ambiental. Según el numeral 40 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), son los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja. Los humedales sanos son fundamentales para los medios de subsistencia humanos y para el desarrollo sostenible, por lo que la legislación costarricense les brinda especial protección: en primer  término, el artículo 45 de la LOA establece la prohibición de desarrollar actividades que interrumpan los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas y en segundo lugar, el artículo 41 del mismo cuerpo normativo, declara la conservación de los humedales, de interés público. Estas disposiciones son reflejo de la primera obligación adquirida por Costa Rica al suscribir la Convención Ramsar de conservar y usar de manera racional todos los humedales. El artículo 3 de la Convención dispone que las partes contratantes deberán elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan la conservación de las zonas húmedas inscritas en la “Lista” y, siempre que ello sea  posible, la explotación racional de los humedales de su territorio.

En esa línea, las disposiciones de tutela preventiva contenidas en los artículos 41 y 45 de la LOA se dirigen a todos los ecosistemas de humedal por igual. La jurisprudencia de la Sala ha sido consistente en el sentido de que, todos los humedales, sean o no declarados por el Estado, formen parte o no de áreas silvestres protegidas, o aún los que están en propiedad privada, deben ser protegidos. En la sentencia 2021-17783, este Tribunal concluyó, luego de un análisis normativo nacional y de la Convención Ramsar, que:

“1) Todos los humedales, y concretamente, su conservación, tienen un claro interés público por los servicios ecosistémicos que brindan al planeta; 2) No todos los humedales del territorio nacional están inscritos como de importancia internacional en la lista Ramsar, ni todos los humedales del territorio nacional están catalogados como áreas silvestres protegidas, pues para tales efectos se requiere una  delimitación  y declaratoria expresa por parte del Poder Ejecutivo a través del MINAE o del Poder Legislativo tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el “interés público”. Recuérdese que este tipo de declaratoria se emite para efectos de constituir formalmente un área silvestre protegida (artículo 32 de la LOA), con todos sus efectos jurídicos, que alcanzan, entre otros, la posibilidad de expropiación (ver voto 2014-001170) y 3) La normativa internacional no establece una prohibición absoluta de realizar ciertas actividades u obras en los ecosistemas de humedales, sino que por el contrario, se hace un llamado, en el marco de la soberanía de cada país, a realizar una explotación racional del ecosistema de humedal”  

En el caso del humedal Gandoca-Manzanillo, fue declarado sitio Ramsar desde e1995 y su descripción general es la siguiente:

 “12. Descripción general:

El Área donde se ubican estos ecosistemas, están comprendidos dentro de un Área Protegiga (sic) bajo categoría de Refugio de Vida Silvestre Tipo Mixto. El Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), se ubica en el Caribe Sur de Costa Rica. El REGAMA cuenta con un área marina correspondiente a 4.436 Ha. y un área continental de 5.013 Ha. Un 75% de la zona terrestre cuenta con algunas colinas que no exceden los 185 msnm y pendientes mayores del 10%, entre ellas se forman planicies inundables a lo largo de una costa compuesta de playas arenosas y riscos bajos. Estas zonas son en su mayoría bosque latifoleado y una mezcla de bosques inundados de agua dulce, compuestos principalmente por Yolillales (Raphia taedigera), Cativales (Prioria coparifera) y Oriyales (Camnosperma panamensis) y algunas áreas de manglares, dominado por Rhizophora mangle, que rodean la Laguna de Gandoca, siendo esta la única laguna costera en el Sur de Costa Rica y un importante ecosistema para la sobrevivencia del manatí (Trichechus manatus).

El área marina, esta compuesta por una serie de arrecifes de coral planos arenosos y lodosos. Estos ecosistemas atraen gran cantidad de fauna de importancia ecológica y comercial. En algunas áreas se encuentran praderas de fanerógamas marinas como Thalasia testudinum y Syringodium filiformis. Igualmente importantes son las playas arenosas que representan hábitat reproductivo para cuatro especies de tortugas de las cinco del mar Caribe, estas son Caretta caretta, Chelonia mydas, Dermochelys coriacea y Eretmochelys imbricata.” (ver https://rsis.ramsar.org/es).

Conforme lo anterior, el humedal Gandoca-Manzanillo, se ubica en un territorio declarado como Área Silvestre Protegida bajo la categoría de manejo Refugio de Vida Silvestre Tipo Mixto. Como se analizó, la administración de las áreas silvestres protegidas, está delimitada por la correspondiente categoría de manejo establecida, conforme a criterios debidamente justificados.

El artículo primero, relativo al ámbito de aplicación del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca-Manzanillo,  dispone:

“Dada la necesidad y el carácter prioritario de cumplir con las diferentes disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República en cuanto a la oficialización del plan general de manejo del RNVS- GM, se acuerda continuar con la publicación del presente documento, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la ley N° 9223 exceptuando el área dispuesta en el voto N° 012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional. De conformidad a lo anterior, el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio.”

En criterio de la Sala, la oficialización del plan general de manejo sin que el área del Refugio esté claramente determinada, mediante límites precisos establecidos oficialmente por un acto normativo, impide, lógicamente, la aplicación del plan de manejo a la totalidad del área del refugio, lo que impide la tutela efectiva de los ecosistemas de humedal. En este caso la desprotección no es sólo del Humedal Gandoca-Manzanillo, declarado sitio Ramsar desde 1995 por su importancia internacional, sino para los ecosistemas de humedal que se encuentren en territorios  Patrimonio Natural del Estado y los que se localizan en propiedad privada, pues se insiste, todos son objeto de protección por la Convención Ramsar -artículo 3- y la normativa interna que se refiere a la identificación, protección y restauración de los humedales, por ejemplo, la prohibición contenida en el artículo 45 de la LOA. De allí que se pueden estar desarrollando actividades sin tomar en consideración su naturaleza, con la consecuente posibilidad de que se generen daños graves o irreversibles. Por las indicadas razones el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo lesiona el artículo 50 constitucional, la obligación internacional de proteger los humedales establecida en la Convención de Ramsar y el principio constitucional en materia ambiental precautorio, derivado de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política. En consecuencia, es inconstitucional también por las indicadas razones.

IX. SOBRE EL PLAN REGULADOR COSTERO TALAMANCA-DISTRITO CAHUITA. Se alega que el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Talamanca en Sesión Extraordinaria N° 89 del 26 de setiembre de 2023, Acuerdo N° 2, y publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance N°193 a La Gaceta 183, toma como base el Plan General de Manejo del REGAMA, sus mapas de zonificación, y reproduce las afectaciones y omisiones descritas para éste en cuanto al área boscosa, humedales y hace una delimitación desactualizada del Área Silvestre Protegida. El plan regulador no considera parte del Refugio las zonas de bosque (Patrimonio Natural del Estado) que la Sala Constitucional ordenó proteger en el voto 12745-2019, sino de la Zona Marítimo Terrestre bajo administración municipal, lo que permitiría otorgarlas en concesión y permisos de uso en la zona restringida y el desarrollo de actividades perjudiciales a los ecosistemas, al basarse en el Plan General de Manejo, la identificación de polígonos con humedales no toma en consideración criterios técnicos que le den sustento  científico, y deja varios polígonos con humedales en la zona marítimo terrestre. La discrepancia entre la delimitación original del Refugio de Vida Silvestre, el mapa reconocido bajo la Convención Ramsar, los mapas de zonificación utilizados en el Plan General de Manejo y el Plan Regulador dejan “en indefensión” varios de los polígonos con humedales en la Zona Marítimo Terrestre.

Es criterio de la Sala que, conforme lo dispuesto en la sentencia 31756-2023, de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, que anuló la audiencia pública que la Municipalidad de Talamanca llevó a cabo el 4 de agosto de 2023 para informar a las comunidades del Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre de Cahuita (que incluye los sectores costeros de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo), a la que el Concejo Municipal ordenó convocar en la sesión ordinaria N° 161 del 21 de junio de 2023, y ordenó al Alcalde y presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, “girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la [...]”. (Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi). La omisión de citar a estos a la audiencia pública, dijo la Sala, “es contrario al Derecho de la Constitución, sea al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, toda vez que los derechos de los pueblos indígenas sobre su territorio amplio no tienen el mismo alcance que aquellos que poseen y ejercen en el territorio geográfico. Por consiguiente, los efectos futuros de la aplicación del Plan Regulador Costero (IVA-PRC) de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Distrito de Cahuita, Talamanca, podría generar un potencial impacto positivo o negativo sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social del Territorio Indígena de Keköldi; de ahí, lo necesario de la consulta pública a tenor de lo dispuesto en el artículo 7.3 del Convenio 169 de la OIT, según el cual los “gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas”.

Visto que la Ley de Planificación Urbana N.4240, establece un procedimiento para la adopción o modificación de un Plan Regulador, en el cual las etapas del procedimiento de aprobación o modificación del Plan Regulador tienen una concatenación lógica y condicionan las siguientes, la omisión o imperfección sustancial en una de ellas da lugar a un vicio de invalidez en las etapas posteriores. De allí que al anular esta Sala la audiencia pública realizada el 4 de agosto de 2023, el Plan Regulador Costero Talamanca, Distrito Cahuita, quedó insubsistente. En  ese sentido, este Tribunal, por voto 324-2024, de las 9:15 horas del 10 de enero de 2024, dictado en otra acción de inconstitucionalidad que se planteó contra los numerales  1 a 19 del Plan Regulador Costero de Talamanca Distrito Cahuita, que se tramitó bajo expediente 23-030219-0007-CO, indicó que en la sentencia 2023-31756 “se tuvo por demostrado que el plan regulador en cuestión no fue debidamente consultado a los pueblos indígenas, motivo por el cual se anuló la audiencia pública llevada a cabo el pasado 04 de agosto de 2023; y se ordenó al alcalde y presidenta del Concejo Municipal, ambos de la municipalidad de Talamanca, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esa sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi”. De manera que, el objeto de impugnación no ha sido debidamente aprobado y carece de toda validez actualmente, por lo que no resulta admisible el control de admisibilidad del mismo por prematuro. En consecuencia, lo procedente es el rechazo de plano de esta acción de inconstitucionalidad”.

A mayor abundamiento, en el voto 35187-2024 de las 9:35 horas del 26 de noviembre de 2024, este Tribunal Constitucional acogió una gestión de desobediencia, en razón de que no se acreditó que la audiencia realizada el 08 de marzo de 2024, cumpliera con el procedimiento y los principios que conlleva la realización de una Consulta Indígena, por lo que se mantiene la falta de aprobación del Plan Regulador Costero y la falta de validez señalada como motivo de inadmisibilidad de una acción de inconstitucionalidad formulada en su contra.

En mérito de lo expuesto, respecto al Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, la acción resulta inadmisible por cuanto el objeto de impugnación es inexistente.

X.- SOBRE LA ACUSADA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA DIRECTRIZ N° 09-2023 DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA. Finalmente, se acusa la inconstitucionalidad de la Directriz N°09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía, acto que es susceptible de ser impugnado por la vía de la acción de inconstitucionalidad, conforme al inciso a) del artículo 73 de la Ley 7135. De previo al análisis de los argumentos de los accionantes, resulta pertinente hacer referencia a la relación de dirección, que está regulada en el artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:

“Artículo 100.-

1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia.

2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias.

3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados.

Aunque la Directriz N°09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía, es un documento que vela por la actividad interna, pues sus destinatarios son la dirección y los funcionarios del Área de Conservación La Amistad Caribe y tiene por objeto “establecer el alcance de instrumentos legales que regulan el Área de Conservación La Amistad Caribe, con énfasis en el cantón de Talamanca.”, las instrucciones que dirige tienen impacto externo, concretamente en la tutela del derecho al medio ambiente sano, al determinar la forma en que esos servidores aplicarán externamente los instrumentos legales en cuestión. 

Alegan los accionantes que la Directriz N° 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se impugna porque “desacredita” (Considerando quinto), el informe denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, calificándolo como no oficial, sin que el SINAC haya implementado estudios técnicos fidedignos en sustitución del informe que desaplica, lo que supone la desprotección de los humedales, lo que contradice el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que consagra el artículo 50 constitucional, el principio precautorio, y la Convención relativa a los humedales de importancia internacionales especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención Ramsar), aprobada por Ley 7224 de 1991, artículos 2 y 4.

En efecto, la directriz 09-2023 del Ministro de Ambiente y Energía, aquí impugnada, establece que el documento SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, suscrito por el Director Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe, certifica la Delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca; certificación que fue emitida conforme a los lineamientos técnicos y legales y “es el documento con carácter oficial, siendo el único vigente, a la fecha” (Considerando cuarto). Seguidamente, dispone que el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio, 2021, no ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general. Este es un insumo técnico, de carácter interno que no ha finalizado con el proceso para su validación y oficialización por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional del Áreas de Conservación (Considerando quinto). Y que “Los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril, 2014. No existe ninguna modificación posterior que haya sido emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía” (Considerando sétimo).

En criterio de la mayoría de la Sala, la directriz cuestionada, al establecer que los límites del REGAMA son los que establece la Ley 9223, es abiertamente contraria a la resolución n.° 2019-012745, que anuló parcialmente por inconstitucional la Ley N°9223, “únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.”. El fallo, tiene carácter vinculante “erga omnes” -artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, derivado del principio de “supremacía o prioridad jerárquica de la Constitución” según el cual, todos los operadores jurídicos y, en especial los jueces, están obligados a interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico de conformidad con las reglas, principios, valores constitucionales y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, elementos que, sin duda alguna, sirven como parámetros de interpretación. (Sala Constitucional, sentencias 4837-2016 y 132-2018). Adicionalmente, desconoce que, por imperativo del numeral 88 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma o acto, y pronuncie la anulación consecuente de la norma o actos impugnados, producirá cosa juzgada y eliminará la norma o acto del ordenamiento jurídico.

De manera que la Directriz impugnada, en tanto establece que los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo son los establecidos en la Ley N°9223, pese a que no se han establecido en forma oficial los límites del refugio, reconociendo áreas necesarias de protección por sus recursos naturales -áreas boscosas-, y por consiguiente, no se han realizado las acciones que procedan de acuerdo con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico costarricense en defensa del patrimonio público, lesiona el derecho al ambiente consagrado en el numeral 50 de la Constitución Política, por lo que hace a la protección efectiva de recursos ambientalmente valiosos como bosques y humedales, por lo que se declara inconstitucional y se anula. 

XI.- CONCLUSIÓN. En mérito de las consideraciones externadas, se concluye lo siguiente:  a) Por mayoría, se declara que el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo 2017-2023, del que se publicó un resumen ejecutivo en el Alcance N° 42 a la Gaceta N° 39 del 28 de febrero de 2022 es inconstitucional por vulnerar los artículos 50 y 89 de la Constitución Política y la "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas", llamada también "Convención de Ramsar"; b) Por mayoría, se declara que la Directriz No.09-2023 del Ministro de Ambiente y Energía, de 17 de agosto de 2023 es inconstitucional, por lesionar los numerales 50 y 89 de la Constitución Política, c) En cuanto al Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, adoptado por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca en Sesión Extraordinaria N° 89 del 26 de setiembre de 2023, Acuerdo N° 2, y publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance N°193 a La Gaceta 183, por unanimidad se declara sin lugar la acción por razones de admisibilidad, ya que no ha sido debidamente aprobado y carece de toda validez actualmente.”  

II.- SOBRE LA GESTIÓN PLANTEADA. La Sala observa que el gestionante Jason Tod Herders no es parte en el proceso tramitado bajo expediente 24-001899-007-CO. Anteriormente, este Tribunal aclaró que “…solo las partes que figuran en un proceso, pueden solicitar adición y aclaración de las resoluciones dictadas en un expediente…” (resolución N.º 2019002335 de las 9:30 horas del 12 de febrero de 2019). Por demás, las pretensiones son manifiestamente improcedentes, toda vez que no corresponde a este Tribunal hacer valoraciones de legalidad. En virtud de lo expuesto, no ha lugar a la gestión formulada.

Por tanto:

Se corrige el error material que contiene la sentencia No. 2025022181 de las nueve horas quince minutos del dieciséis de julio de dos mil veinticinco para que sus considerandos V, VI, VII, VIII, X y XI se lean según se transcriben en el considerando I de esta resolución. No ha lugar a la gestión planteada. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. -

 

 

 

 

 

	

Fernando Castillo V.

Presidente

	

 




Fernando Cruz C.

	

 

	

Paul Rueda L.




Luis Fdo. Salazar A.

	

 

	

Jorge Araya G.




Anamari Garro V.

	

 

	

Ingrid Hess H.

 

 

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

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 PUFH6MW6L9W61

1

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 04-04-2026 04:57:31.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

**Constitutional Chamber**

**Resolution No. 03316 - 2026**

**Date of Resolution:** January 28, 2026 at 10:05 a.m.

**Case File:** 24-001899-0007-CO

**Drafted by:** Ingrid Hess Herrera

**Type of Matter:** Unconstitutionality action

**Analyzed by:** CONSTITUTIONAL CHAMBER



**Resolutions from the same case file**

Resolution with protected data, in accordance with current regulations



**Text of the resolution**



Exp: 24-001899-0007-CO

Res. No. 2026003316

 

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten hours five minutes on January twenty-eighth, two thousand twenty-six.

 Unconstitutionality action processed in case file No. 24-001899-0007-CO filed by [Name 001], identity card no. [Value 001], legal representative of the Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, legal entity identification no. 3-002-118055; [Name 002], identity card no. 1-[Value 002], and [Name 003], identity card no. [Value 003], acting as representative of [Name 006]; [Name 004], identity card no. [Value 004], and [Name 005], identity card no. [Value 005]; seeking a declaration of unconstitutionality of the General Management Plan for the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge 2017-2023, of which an executive summary was published in Supplement No. 42 to Gazette No. 39 of February 28, 2022; the Talamanca-Cahuita District Coastal Regulatory Plan, published on October 5, 2023 in Supplement No. 193 to La Gaceta No. 183, and Directive No. 09-2023 signed on August 17, 2023 by the Minister of Environment and Energy.

**Whereas:**

 1. - In the present matter, judgment number 2025022181 was issued at nine hours fifteen minutes on July sixteenth, two thousand twenty-five, which resolved this unconstitutionality action on the merits.

2.- By document received in the Chamber on November 17, 2025, Jason Tod Herders, passport 677028396, who claims to act on behalf of We Out Here Enterprise Limitada, legal identification No. 3-102-525876, states that his represented party obtained Construction Permit No. 688-2024, CFIA code 1190346, issued by the Municipality of Talamanca on December 23, 2024, for the construction of three apartments of 345 m2. He points out that said permit was granted prior to the precautionary measure and has the property use certifications issued by the Municipal Engineering Department, which certify mixed land use. The cadastral plans certify the registry registration of properties 63157-000 V 64551-000. The Technical Report for Boundary Line Staking, prepared by surveyor Didier García Álvarez (CFIA T.T.C-2470), certifies that the properties are located outside the limits of the Gandoca-Manzanillo Refuge. Photographs show that the work has an 80% physical progress, with waterproofed areas, without tree cutting or impact on vegetation cover (cobertura vegetal). He requests clarification and addition regarding the effects of vote 2025-22181 and requests the following: 1) to clarify that vote 2025-22181 does not impose a general suspension of permits, but must be applied technically and proportionally to properties effectively within the Gandoca-Manzanillo Refuge. To determine that Municipal Permit No. 688-2024, issued in favor of his represented party before the precautionary measure, is not affected by the ruling, as it constitutes a firm and legitimate administrative act, whose retroactive revocation would violate due process; 2) to add that the Municipality of Talamanca and MINAE may accept a Remedial or Corrective Plan, even if the property were within the 188 hectares, by virtue of the technical discretion provided for in Article 16 of the General Law of Public Administration; and 3) to expressly order the Municipality of Talamanca and MINAE (ACLAC) to allow the controlled continuation of the construction work being carried out, under technical and environmental supervision, in accordance with the Remedial Plan to be submitted.

3. The legal prescriptions have been observed in the proceedings.

   Drafted by Magistrate Hess Herrera; and,

**Considering:**

 I.- Ex officio, it is verified that the considerations V, VI, VII, VIII, X, and XI of the judgment contained in this case file do not correspond to the final wording approved by the Plenary of the Chamber, therefore, the material error is corrected with the text of considerations V through XI transcribed below: 

"V.- ON THE IMPORTANCE OF WETLANDS AND THEIR PROTECTION. The definition of 'wetlands' is found in Article 40 of the Environmental Organic Law (Ley Orgánica del Ambiente), which provides:

'Wetlands are ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saline, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters in depth at low tide.'

 Likewise, Article 41 declares wetlands and their conservation to be of public interest:

'Art. 41.- Public Interest. Wetlands and their conservation are declared to be of public interest, for being of multiple use, whether or not they are protected by the laws governing this matter.'

 That is to say, due to their environmental value, wetlands and, specifically, their conservation constitute a matter declared by the legislator as of public interest. The Costa Rican State, by approving through Law No. 7224 of April 9, 1991, the 'Convention on Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat', also called the 'Ramsar Convention' (signed in Ramsar on February 2, 1971), joined an international effort to protect certain areas of ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological richness. Said convention is based on the recognition of the fundamental ecological functions of wetlands, in their capacity as regulators of hydrological regimes, and as habitats for characteristic flora and fauna and, particularly, for waterfowl.

That international instrument, in its Article 4, establishes: 'Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included in the 'List', and shall adequately care for their management and care...'. The Convention defines wetlands as: 'areas of marsh, fen, peatland or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish or salt, including areas of marine water the depth of which at low tide does not exceed six meters'. Wetlands are formed by a series of physical, biological, and chemical components, which correspond to soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes that occur between these components and within each of them allow the wetland to perform certain positive functions in the area where it is located, such as flood control and protection against natural phenomena like storms. It also generates products that benefit people and society in general, such as: maintenance of wildlife, fisheries, and forest resources. The importance of wetlands lies, then, in sustaining a large quantity and variety of species, with favorable socioeconomic impacts for certain sectors of the population engaged in rational exploitation, and the appearance of a unique landscape fully identifiable by its great beauty and diversity in terms of the wildlife that forms part of its cultural heritage, an important source for tourism in a country or region.

Judgment 2021-017783 of 12:15 p.m. on August 11, 2021, analyzes this Court's jurisprudence regarding the importance of wetlands and their legal regime. Regarding the first aspect, it points out:

'In this way, the environmental importance of wetlands is evident. At the doctrinal level, there is practically unanimity that wetlands are essential for human survival, as they include some of the most productive ecosystems in the world and provide ecosystem services that yield innumerable benefits. Wetlands are ecosystems dependent on aquatic regimes that include both permanently or seasonally flooded freshwater habitats, lakes, rivers, swamps, as well as coastal and marine areas such as estuaries, coastal lagoons, mangroves, and reefs. The global water cycle sustains primary production and nutrient recycling and provides freshwater and food for human beings. They are also considered essential because wetlands can be used for transportation and hydroelectric energy. They provide raw materials and genetic resources, including medicines. Furthermore, they help mitigate floods, protect coastlines, and store and sequester carbon. Because of this important array of ecosystem services, it has been stated that decisions affecting them cannot be short-term, but must consider the benefits they bring to all of society, as they constitute a central element of sustainable development.

Consequently, public authorities must not underestimate the value of their benefits for nature and humanity. (source: Ramsar Convention on Wetlands, (2018). Global Wetland Outlook: State of the World’s Wetlands and their Services to People. Gland (Switzerland), Secretariat of the Ramsar Convention, available at: https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/gwo_s.pdf).

It was precisely based on such recognition that, at the international level, the Ramsar Convention was subscribed. This is the only international legal instrument that focuses primarily and specifically on the protection of wetlands (although it must be recognized that there are other international instruments ratified by Costa Rica that also seek to promote the sustainable management, conservation, and strengthening of greenhouse gas sinks and reservoirs, among which are wetlands; see, for example, the United Nations Framework Convention on Climate Change, Law No. 7414 of June 13, 1994). Now, the Ramsar Convention is recognized for having done great work worldwide to promote the conservation and rational use of wetland ecosystems; ensuring that they play a key role in meeting the objectives of sustainable development, safeguard populations of species that thrive in their ecosystem, prevent land degradation, improve water quality, address climate change, and seek disaster risk reduction.

Regarding the commitments acquired by Costa Rica in relation to subscribing to the Ramsar Convention, it should be noted that the contracting parties in said instrument have three main obligations which have been considered the 'pillars' – which were insisted upon in the oral hearing –:

a)    Conserve and rationally use all wetlands: Art. 3 of the Convention provides that the contracting parties shall formulate and implement their management plans in a way that favors the conservation of the wetlands included in the 'List' and, as far as possible, the rational exploitation of the wetlands in their territory.

b)    Designate and conserve at least one wetland of international importance or 'Ramsar Site': Art. 2 orders that each contracting party shall designate suitable wetlands within its territory, which shall be included in the list of wetlands of international importance, and of which the office contemplated in Art. 8 of the convention itself is responsible. The limits of each wetland shall be precisely described and included on a map, and may comprise areas of riparian or coastal zones adjacent to the wetland and islands or extensions of marine water deeper than six meters at low tide, surrounded by wetlands, especially when these zones, islands, or extensions of water are important for waterfowl habitat. According to the convention itself, the selection of wetlands to be included in the list must be based on their international importance in terms of ecology, botany, zoology, limnology, or hydrology. In the first instance, wetlands of international importance for waterfowl in all seasons of the year must be included. The convention itself recognizes that the inclusion of a wetland in the list is without prejudice to the exclusive sovereign rights of the contracting party in whose territory the wetland is situated. The international commitment is that each contracting party shall designate at least one wetland to be included in the list at the time of signing the convention or depositing its instrument of ratification or accession. Contracting parties shall have the right to add other wetlands situated in their territory to the list, to extend the boundaries of those already included, or, for urgent national reasons, to withdraw from the list or reduce the limits of wetlands already included, which implies that they must concurrently inform these modifications, as quickly as possible, to the organization or government responsible for the functions of the permanent Office. Each contracting party shall take into account its international responsibilities for the conservation, management, control, and rational exploitation of migratory stocks of waterfowl, both by designating wetlands in its territory for inclusion in the list and by exercising its right to modify its inclusions.

c)     Cooperate beyond national borders on transboundary wetlands, shared wetland systems, and shared species: Art. 5 orders that the contracting parties shall consult with each other on the fulfillment of obligations arising from the Convention, especially in the case of a wetland extending over the territories of more than one contracting party or when a hydrological basin is shared by several contracting parties. At the same time, it calls upon the parties to endeavor to coordinate and actively support their current and future policies and regulations concerning the conservation of wetlands, their flora, and their fauna.

Regarding the protection of wetlands in national legislation, the indicated judgment highlighted the declaration of public interest in the conservation of wetlands – Article 41 of the LOA – and the prohibition of activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes (diques) that prevent the flow of marine or continental waters, drainage (drenajes), draining (desecamiento), filling (relleno), or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems – Article 45. Regarding this latter provision, the Chamber indicated that it is a highly relevant norm, 'because under no circumstances should the public interest in protecting wetland ecosystems be lost sight of, nor the prohibition imposed by the legislator on interrupting their natural cycles, or the construction of works that tend to the deterioration or elimination of such ecosystems.'

Now, in order to understand the protection regime for wetlands in our legal system, it is necessary to distinguish the two dimensions of the term wetland: the first as a technical concept, referring to the 'wetland ecosystem' and, in its second dimension, associated with the figure of a Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida), as a management category under the provisions of numeral 32 of the Environmental Organic Law – judgment 2009-014288.

Judgment 2021-17783 confirmed such differentiation and detailed the regulation of wetlands understood as a management category of Protected Wildlife Areas, in the following terms:

'(…) Finally, it is necessary to distinguish that according to the definition of wetlands, they encompass multiple spaces, but not all national wetlands are included in the list of wetlands of international importance under Ramsar, as such inclusion is based on a technical assessment that responds to its international importance from the ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological point of view (Art. 2 of the Convention).

It is also necessary to clarify that not all wetlands correspond to zones protected by the State (understood in their legal conception and the applicable regulatory framework). The foregoing is because such delimitation – classification of protected wildlife areas – must be carried out in light of the provisions of Art. 42 of the Environmental Organic Law, which regulates the following:

'Art. 42.- Delimitation of protected zones. The Ministry of Environment and Energy, in coordination with the competent institutions, may delimit protection zones for specific marine, coastal, and wetland areas, which shall be subject to planning and management plans (planes de ordenamiento y manejo), in order to prevent and combat pollution or the degradation of these ecosystems.'

A provision that must be understood integrated with what is regulated in Art. 32 subparagraph f) of the same regulation:

'Art. 32.- Classification of protected wildlife areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wildlife areas, in any of the management categories established and those indicated below:

(…)

f) Wetlands.

(…)

These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except for those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas.'

Likewise, with Art. 58 of the Biodiversity Law, which stipulates the following:

'Art. 58.- Protected wildlife areas. Protected wildlife areas are delimited geographical zones, constituted by lands, wetlands, and portions of sea. They have been declared as such because they represent special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and for their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conservation and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. The objectives, classification, requirements, and mechanisms for establishing or reducing these areas are determined in the Environmental Organic Law, No. 7554, of October 4, 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law for the Creation of the National Parks Service, No. 6084, of August 24, 1977. During the process of fulfilling requirements for establishing state protected wildlife areas, the respective technical reports shall include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected. In any case, the establishment of areas and categories shall take fully into account the rights previously acquired by indigenous or peasant populations and other natural or legal persons, underlying or adjacent to it' (The highlighting does not correspond to the original).

Finally, Art. 3 subparagraph i of the Forestry Law (Ley Forestal) takes up the conceptualization of protected wildlife area in the following sense:

'Art. 3 (…)

i.- Protected wildlife area: Space, regardless of its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it, considering its geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest.'

In accordance with this normative analysis, it is necessary to point out that the concept of wetland is a technical one derived from the name by which a certain ecosystem is known, the main characteristic of which is the presence of soil with special particularities that allow water deposited in a territory to be stored permanently or intermittently (but with a determined period of flooding or water surface) and whose condition allows the adaptation of various species of flora and fauna that make it special; hence the definition of wetland is based on technical aspects and defined features. The main aspect of the definition of a wetland ecosystem lies in its ecological characteristics. However, not all geographical spaces or, in the terms of the decree —wetland ecosystems—, automatically equate to being a protected wildlife area which, at the time of its declaration, is assigned a special management category under Article 32 of the LOA. This declaration does not stem from a definition, but from the State's public interest in declaring a wetland ecosystem and its area of influence or buffer zone as a protected wildlife area, which must meet the requirements established in that norm and those following in the LOA. In this regard, it is appropriate to cite what is indicated in Art. 36 of the LOA, as it lists the requirements for formally creating protected wildlife areas:

'Article 36.- Requirements for creating new areas. To create state-owned protected wildlife areas, regardless of the management category established, the following must be previously fulfilled:

a) Preliminary physiographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it.

b) Definition of objectives and location of the area.

c) Technical feasibility study and land tenure.

d) Minimum financing to acquire, protect, and manage the area.

e) Preparation of maps.

f) Issuance of the respective law or decree.'

Thus, the inclusion of the term 'wetlands' in the body of Art. 32 does not mean that all wetlands are, at the same time, protected wildlife areas, but rather that such delimitation corresponds to a specific management category or classification of protected wildlife areas, which must be delimited and defined by the competent authorities when examining the geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the formal declaration by virtue of a public interest duly verified in the mentioned requirements."

In the same judgment, the Chamber also detailed the broad and rigorous protection that our legal system provides to these ecosystems, in the following terms:

"To begin the examination of the grievances, it is necessary to insist that there is no doubt about the environmental importance of wetlands and the need for their conservation due to the large number of ecosystem services they generate, that is, the multitude of benefits that wetlands provide to the environment and society. There is no doubt regarding the state obligation to scrupulously ensure the protection of wetlands. It should be recalled that Art. 41 of the LOA already declared the conservation of wetlands of public interest, whether or not these are protected by the special laws on the matter, with activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems being prohibited, such as the construction of dikes (diques) that prevent the flow of marine or continental waters, drainage (drenajes), draining (desecamiento), filling (relleno), or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems (Art. 45 LOA). That is to say, any intervention authorization intended in wetland ecosystems must be limited by this restriction contemplated in the legislation in question, such that no infringement of the principle of non-regression in environmental protection or the alleged principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of wetlands is observed.

To the above, it must be added that, furthermore, the LCVS typifies a series of criminal conducts for altering the conditions of wetlands; these remain in force and must be rigorously observed. For example:

'Art. 97.- A penalty of a fine of five (5) to ten (10) base salaries or a prison sentence of two (2) to eight (8) months, and the confiscation of the corresponding equipment or material, shall be imposed on anyone who fishes in continental waters—rivers, streams, and creeks up to their mouth, lakes, lagoons, reservoirs, estuaries, and other wetlands—, of national property, using explosives, crossbows (arbaletas), cast nets (atarrayas), seine nets (chinchorros), multiple lines, trammel nets (trasmallo), or any other method that endangers the continuity of the species. If the fishing is carried out in continental waters using poisons, lime, or pesticides, it shall be sanctioned with a fine of ten (10) to thirty (30) base salaries or a prison sentence of one (1) to two (2) years, provided it does not constitute a more serious crime, and the confiscation of the corresponding equipment and material.

    The same penalty shall be imposed on anyone who damages the populations of target fishing species, incidentally captured species, and the ecosystems on which these depend to carry out their biological functions, such as marine, coastal marine, coral, rocky ecosystems, mangroves, rivers, estuaries, and seagrass beds.

Art. 98.- A prison sentence of one (1) to three (3) years shall be imposed on anyone who, without prior authorization from the National System of Conservation Areas, drains, dries up, fills, or eliminates lakes, non-artificial lagoons, and other wetlands, whether declared as such or not.

 In addition, the offender shall be obliged to return things to the state they were in before starting the works affecting the wetland; to this end, the National System of Conservation Areas is empowered to carry out the corresponding works, but at the offender's expense.

Art. 100.- A prison sentence of one (1) to three (3) years shall be imposed, provided a more serious crime is not constituted, on anyone who discharges sewage (aguas servidas), black water (aguas negras), sludge, waste, or any contaminating substance into springs (manantiales), rivers, creeks, permanent or non-permanent streams, lakes, lagoons, marshes, and natural or artificial reservoirs, estuaries, peat bogs, swamps, wetlands, fresh, brackish, or salt waters, in their channels or in their respective protection areas.

Art. 128.- It is forbidden to discharge sewage (aguas servidas), black water (aguas negras), waste, or any contaminating substance into springs (manantiales), rivers, creeks, permanent or non-permanent streams, lakes, marshes, and natural or artificial reservoirs, estuaries, peat bogs, swamps, wetlands, fresh, brackish, or salt waters, in their channels or in their respective protection areas. (…)'

Therefore, without a doubt, the interpretation and application of the challenged decree must be carried out in light of all these provisions, as well as the international commitments acquired by the State of Costa Rica in light of the approval of the Ramsar Convention.

Now, returning to what was indicated above, it is appropriate to insist on the following considerations. First, the definition of wetlands is given by their physical characteristics —predominantly aquatic ecosystems— (Art. 1 of the Ramsar Convention and Art. 40 of the LOA), but this does not necessarily imply that all wetlands are also classified as protected wildlife areas, that they are included within the PNE, much less that all wetlands in the national territory are included in the Ramsar List for their international importance. It should be noted that for these cases, much more severe intervention rules must be followed, precisely addressing their specific inclusion in these reinforced protection categories and the respective imposed management category, which cannot be arbitrarily disregarded by MINAE authorities themselves. Likewise, if a specific wetland is concretely included within the PNE –addressing the definition of Art. 13 of the Forestry Law (Ley Forestal)– legislation only allows 'research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption.'

Now, it should be remembered that the declaration of land as a protected wildlife area or Ramsar site responds to a rigorous technical and specific analysis of its importance and beneficial impact on the environment, so the measures to disregard that specific declaration are more burdensome. In that sense, for example, to declassify or reduce a protected wildlife area, the rigorous procedure of approving a law must be followed. Art. 38 of the LOA establishes, on this matter, the following:

'Art. 38.- Reduction of protected wildlife areas. The area of protected wildlife areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure.'"

(The emphasis is not from the original).

To which end, moreover, this Chamber has established a solid doctrine that points to the need for technical studies that justify the decision to declassify a zone that was previously declared a protected zone (votes numbers 7294-1998, 1999-02988 and 2008-008075, among others). Likewise, this Court added that for the declassification of protected areas, in addition to the technical, concrete, and particularized studies required by Art. 38 of the LOA, compensation measures are required, in order to safeguard the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (see judgments 2019-663 and 2019-012745).

Furthermore, the Ramsar Convention equally establishes aggravated requirements for the reduction of wetland areas inscribed on the international list. To these effects, Art. 2.5 of the Convention orders the following:

"The Contracting Parties shall have the right to add to the 'List' other wetlands situated within their territory, to extend those already inscribed, or, for urgent reasons of national interest, to withdraw from the 'List' or to reduce the wetlands already inscribed, and they shall inform of these modifications, as quickly as possible, the organization or government responsible for the functions of the permanent Bureau specified in Article 8." (The highlighting does not correspond to the original).

Additionally, Art. 4 reiterates that when a Party, for urgent reasons of national interest, withdraws or reduces a wetland inscribed on the "List", it shall compensate, to the extent possible, any loss of resources in the wetlands and, in particular, shall create new natural reserves for waterfowl and for protection in the same region or elsewhere.

Similarly, inclusion in the PNE responds to certain characteristics and qualities that merit its inventory by MINAE and restricts the activities that can be carried out on said lands, precisely in order to protect the forest resource. On this point, it is pertinent to cite, insofar as it is relevant, what is indicated by the Forest Law (Ley Forestal), the rule that defines and delimits the qualities of the PNE:

"Article 13.- Constitution and administration. The natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, except properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its patrimony.

The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage. When appropriate, through the Office of the Attorney General, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized farms owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or of forest aptitude, with funds from donations or the public treasury, which have been obtained in the name of the State, must transfer them to the name of the State.

Article 14.- Non-attachable and inalienable condition of the natural heritage The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the previous article, shall be non-attachable and inalienable; their possession by private parties shall not cause any right in their favor and the State's action of recovery for these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry by means of possessory information and both the invasion and the occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.

Article 16.- Boundaries

The Ministry of Environment and Energy shall demarcate, on the ground, the boundaries of the areas that form the natural heritage of the State. The boundary demarcation procedure shall be established in the regulation of this law.

Article 18- Authorization of works. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the carrying out of environmental impact assessments, as established by the regulation of this law.

(Thus amended by Article 1 of the Law to authorize the use of water for human consumption and construction of related works in the Natural Heritage of the State, N° 9590 of July 3, 2018)

Article 18 bis Use of water for the supply of populations. The Ministry of Environment and Energy (MINAE) may authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements of water supply systems on properties that are part of the natural heritage of the State, after a declaration, by the Executive Power, of public interest, specifically for an imperative population supply and in favor of the authorized public service provider entities (...)" (The highlighting does not correspond to the original).

Having carried out the regulatory analysis, the Court concluded that in wild protected areas, their administration is delimited by the corresponding imposed management category, it being the case that there can be no reduction of these areas through infra-legal provisions or measures; the inclusion of a wetland as a Ramsar Site shall respond to its international importance, and its reduction can only be carried out through the burdensome measures established in the Convention; finally, the determination of a wetland as part of the PNE responds to a delimitation carried out by MINAE, the competent body to fix its boundaries, and within them only activities expressly provided for and authorized by the legislator can be admitted. Furthermore, that for wild protected areas, specific rules are established corresponding to their management category, whether it be a forest reserve, protective zone, biological reserve, etc., and their delimitation is given by provision of the Executive or Legislative Branch in accordance with their specific characteristics and the concrete objectives that motivated the declaration in question (see Arts. 35 and 36 of the LOA). The same must be noted in relation to sites declared of international importance in accordance with the Ramsar Convention and regarding the PNE. It must be insisted that the selection of wetlands to be inscribed on the "Ramsar List" is based on their international interest from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological point of view, and their withdrawal from the list could only respond to "urgent reasons of national interest" (Art. 2 of the Ramsar Convention). Finally, as detailed in the regulations just transcribed, the PNE is delimited as such by specific characteristics regulated in the Forest Law (Ley Forestal) itself and which establishes in Articles 13, 14, 18, and 18 bis its definition, its administration, and the specific and concrete activities that can be carried out in these areas.

VI.- REGARDING THE GANDOCA MANZANILLO MIXED NATIONAL WILDLIFE REFUGE. BACKGROUND. The Gandoca Manzanillo Mixed National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo) was created via executive decree no. 16614-MAG of October 29, 1985, due to the need to conserve and protect existing natural resources in the Atlantic coastal zone, such as mangroves, swamps, forests, and reefs of unique value. At that time, it was considered that the area contains the only association of yolillo and orey (Raphia sp and Campnosperma panamense) that exists in our country and that the zone maintains populations of endangered species such as: the manatee (Trichechus manatus), the crocodile and the caiman (Crocodilus acutus and Caiman crocodilus), the tapir (Tapirus bardil), and various species of monkeys and felines. At that time, it was also considered that in the coastal strip and the reef zone, there is the only natural bank of mangrove oyster (Crassastraea rhizophorae), one of the few breeding grounds for tarpon (Megalops atlanticus), and resident and unique populations of lobster (Panilururs argus). Furthermore, it was highlighted that the zone possesses beaches of great tourist potential under regulated management. After its creation, through Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree Number 34043-MINAE published in La Gaceta number 202 of October 22, 2007, an attempt was made to reduce the area of the refuge. This last decree was the subject of an unconstitutionality action, which was resolved by vote number 2009-001056 at 2:59 p.m. on January 28, 2009, the action being declared with merit and proceeding to annul said articles, as the principle of legal reserve and the right to the environment were violated. After the reduction of the Refuge carried out via decree was declared unconstitutional, on July 21, 2011, bill 18.207 was presented to the Legislative Assembly to redefine the limits of the refuge. Once approved in first debate, it was sent to the Constitutional Chamber for non-binding consultation, which was resolved by vote number 2012-13367 of September 21, 2012, the consulted bill being found unconstitutional for violation of Article 50 of the Political Constitution, because the reduction of the area of the Refuge in question was based on an incomplete study by not technically and scientifically determining the impact on the environment. Subsequently, the Agricultural Affairs Commission approved a motion on August 20, 2013, to request SINAC to prepare the corresponding environmental technical report, which was presented that same year. The bill was approved and Law N°9223 entered into force on April 8, 2014. Against the referred law, which contains a single article that redefines the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, an unconstitutionality action was filed, resolved by vote 2019-012745 at 12:10 p.m. on July 10, 2019, in which, by majority, the action is declared with merit, annulling Law N° 9223 "Recognition of the rights of the inhabitants of the Southern Caribbean" only with respect to the territories comprised in the forested zone, as ordered by the Office of the Attorney General in its reports. By virtue of the foregoing, the National System of Conservation Areas is ordered to proceed, within a period of twelve months, counted from the full publication of the pronouncement in the Judicial Bulletin, to delimit the aforementioned area and, jointly with the Office of the Attorney General, to exercise the corresponding legal actions in defense of public property.

Starting from the premise that Law N°9223, by redefining the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, actually reduces the area of said Refuge, the majority of the Chamber based its decision on the following considerations:

"(...) Based on the foregoing, a protected area can only be reduced if it is done by Law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation is given for the removed area with another of equal size or to the extent possible.

Now then, in the specific case, the Office of the Attorney General questions that in the technical report that served as the basis for the challenged Law, the exclusion of 406.32 hectares of the Cocles-Manzanillo Coastal Plain that is ordered is not adequately justified. Likewise, the reasons why not only the urban quadrants were excluded, but also 188 hectares with forest cover (cobertura de bosque), which are excluded from the Natural Heritage of the State, nor do they form part of the Maritime Terrestrial Zone, are not explained. In the report sent via official communication number SINAC-DE-0286 of March 7, 2019, the executive director of the National System of Conservation Areas explains that the 188 hectares mentioned by the Office of the Attorney General do not constitute a compact forest, but rather forest structures of a forest type that, for the most part, are on private property. On this point, the explanation given by the executive director is insufficient to rule out the objection raised by the Office of the Attorney General, since from the study of the legislative file and the evidence provided to the case file, it cannot be conclusively demonstrated that the aforementioned area is effectively made up of lands of a private nature, given that, if that were the case, there would be no reason whatsoever for said lands to be subjected to a declassification. Thus, it should be recalled that the only lands that could be declassified are those that are categorized as public domain goods, hence there is a logical contradiction when it is asserted that these are properties of a private nature that must be declassified, as affirmed by the appealed authority in its report. The foregoing reasoning is reinforced based on the provisions of Article 37 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), Law N.° 7554 of October 4, 1995, when it provides the following:

"Article 37.- Powers of the Executive Power. When establishing wild protected areas, regardless of their management category, the Executive Power, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include, within its limits, the farms or parts of private farms necessary to fulfill the objectives indicated in this law and to implement them in accordance with the respective management plan or to create legal easements (servidumbres) for ecological protection and compliance with this law.

When dealing with national parks, biological reserves, or state national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, upon prior compensation. In the cases of forest reserves, protective zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or parts thereof may also be purchased or expropriated, unless, at the request of the owner, they voluntarily submit to the forest regime. Such subjection shall be registered in the Public Property Registry, as an encumbrance on the property, which shall be maintained for the time established in the management plan.

Private farms affected according to the provisions of this article, for being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be comprised within the state protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forest Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and in the event that payment or expropriation has not been carried out and while it is being carried out, the areas shall be subject to an environmental land-use planning plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the management, recovery, and restoration plan for the resources."

(Thus the previous paragraph was amended by Article 72, subsection c) of the Forest Law (Ley Forestal), N° 7575 of February 13, 1996, which in turn was amended by Article 114 of the Biodiversity Law, N° 7788 of April 30, 1998)

One does not need to be a very sharp observer to conclude that, based on the current legal regulations, private properties are not part of the refuge - if any exist -, hence it is a contradiction to declassify areas that are private. We would be, then, in the presence of an irrational Law, if that were the case.

Ergo, while there is a technical report that justifies the enactment of the Law, the truth is that said study does not manage to rule out that the declassification of the lands will not cause damage to the environment - that which is not related to the urban quadrants -. From a perspective that is logical and in accordance with Constitutional Law (values, principles, and rules), the appropriate course was to order only the declassification of the lands that make up the towns located in the area - original towns or other population settlements - or, eventually, to exclude other areas of public domain, provided it was proven that no environmental impact would be caused and the corresponding compensation was given. In that sense, as stated earlier, there is no clarity regarding the lands containing forest - whether they are part of the Natural Heritage of the State or private lands subject to the limitations provided for by the environmental legal framework, in which case the declassification was unnecessary -, and which the Law declassified. It is one of two things: if they are private goods subject to the environmental limitations provided for by legislation, the declassification is superfluous; if they are a public domain good, the declassification is insufficient, because there is no certainty about the non-deterioration of the environment and the corresponding compensation for the area is not given. Faced with this reasonable doubt, what applies is to apply the principle of in dubio pro natura, such that the 188 hectares must be considered as part of the refuge - public domain good -, making their exclusion improper without the corresponding compensation. All of the foregoing, without a doubt, is contrary to what is provided for by this Chamber in its jurisprudence, hence the challenged legal rule is unconstitutional. However, the previous conclusion must be nuanced, in the sense that, if there are private lands within those 188 hectares, it is not possible, in accordance with the provisions of constitutional numeral 45 and article 21 of the American Convention on Human Rights, to violate the property rights of their owners. Furthermore, the 188 hectares form part of the central core of the wildlife refuge, which is linked to a fundamental right recognized in favor of those who make up the Costa Rican Nation - those who were, we who are, and those who will be -, as well as the other inhabitants, for which we are in the presence of an extremely serious impact on the environment; especially since in this case the challenged Law does not provide the corresponding area compensation and lacks, as explained supra, technical studies to carry out the reduction of the cited refuge.

On the other hand, it must be clarified that, in accordance with the information contained in the legislative as well as the judicial file, not all of the legal regulation that is challenged is contrary to Constitutional Law, since the exclusion of the urban quadrants from the refuge is indeed appropriate - original towns or people who were even there before the refuge was created -, so it would make no sense to make a declaration of unconstitutionality of the entire regulation. Rather, to achieve a fair balance between environmental protection and the socioeconomic needs of the people, the appropriate course is to declare the initiated unconstitutionality action with merit, annulling the rule only with respect to the territories comprised in the forested zone - 188 hectares -, as ordered by the Office of the Attorney General in its reports and, consequently, order SINAC to proceed to delimit the aforementioned area. In the event that it is determined that they are public domain goods - not private domain goods -, SINAC, jointly with the State Attorney, must exercise the corresponding legal actions in defense of public property. Regarding property rights - if they are to be determined - what is appropriate is for the competent authorities to impose the corresponding limitations of social interest on the properties for the sake of environmental protection." (vote 2019-012745 at 12:10 p.m. on July 10, 2019).

It should be emphasized that, in the cited judgment, the majority of the Chamber determined that Law N°9223 is not unconstitutional regarding the exclusion from the refuge of the urban quadrants - original towns or people who were in that territory before the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created. However, since a reduction of the refuge exceeding the lands corresponding to the indicated situations was deemed proven, and that the technical report justifying the enactment of the Law "does not manage to rule out that the declassification of the lands will not cause damage to the environment - that which is not related to the urban quadrants -", it declared the partial nullity of Law N°9223, "only with respect to the territories comprised in the forested zone, as ordered by the Office of the Attorney General in its reports. By virtue of the foregoing, the National System of Conservation Areas is ordered to proceed, within a period of twelve months, counted from the full publication of this pronouncement in the Judicial Bulletin, to delimit the aforementioned area and, jointly with the Office of the Attorney General, to exercise the corresponding legal actions in defense of public property." Taking into account the foregoing, and the jurisprudence of this Court that develops the constitutional rules and principles relating to environmental protection, it is appropriate to analyze the questions of constitutionality raised in this action regarding the General Management Plan (Plan General de Manejo) of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, the Coastal Regulatory Plan Talamanca-Cahuita District (Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita), and Directive N° 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy.

VII.- REGARDING THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF THE GENERAL MANAGEMENT PLAN OF THE GANDOCA MANZANILLO MIXED WILDLIFE REFUGE (REGAMA). According to numeral 32 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), Law N°7554 of October 4, 1995, the Ministry of Environment and Energy may establish wild protected areas in any of the management categories that are established, and in the following: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments. These management categories, with the exception of natural monuments - which are under municipal administration - shall be administered by the Ministry of Environment and Energy. Regarding management plans, Article 3, subsection p) of the Regulation to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad), establishes:

"Article 3. Definitions (...)

p) General management plan (Plan general de manejo): It is the planning instrument that allows guiding the management of a wild protected area towards the fulfillment of its long-term conservation objectives. It is based on strategic lines of action in the medium term and on management objectives for the natural and cultural elements included within the area, as well as on the relationship of the latter with their socio-environmental surroundings. It is the basis for the development of other planning and regulatory instruments for Wild Protected Areas."

As regulated in the Organic Environmental Law and the Regulation to the Biodiversity Law, the general management plan is indispensable for the management of Wild Protected Areas. It is an instrument that addresses the integrality of a physical space from the environmental point of view, which prevents it from being applied in the event of being spatially addressed in a partial manner, as was regulated in the challenged provision, by leaving pending the delimitation of the forested area. This is evident from the executive summary of the Management Plan for the Gandoca Manzanillo Mixed Wildlife Refuge, which provided in its recitals, insofar as it is relevant:

"TWELFTH: That the limits of the Gandoca Manzanillo Mixed National Wildlife Refuge were reduced through the enactment of Law N°9223 published in La Gaceta Nº 69 of April 8, 2014, called 'Recognition of the rights of the inhabitants of the Southern Caribbean,' a legal instrument that declassified from the wild protected area regime a total area of 406.52 hectares.

THIRTEENTH: That Law N°9223 was partially annulled by resolution of the Constitutional Chamber N° 012745 of July 10, 2019, 'only with respect to the territories comprised in the forested zone, as ordered by the Office of the Attorney General in its reports,' ordering SINAC to delimit said zone and jointly with the PGR to exercise the corresponding legal actions in defense of public property.

FOURTEENTH: That, in full compliance with the order of the Constitutional Chamber, SINAC proceeded to delimit the forested zone in the area declassified by law 9223 of the RNVS-GM, regarding which a report was issued, the transmission of which to the SINAC Executive Secretariat was carried out via official communication N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, and within its conclusions it was expressed:

'(.) presents a very particular land use, in which tree and forest cover (cobertura boscosa) predominates (233.65 hectares). However, this cover does not meet, in a large part of the surface area of this zone, the definition of "forest" stipulated in the Forest Law (Ley Forestal) 7575 and its Regulation.

According to the measurements carried out, it is estimated that there are up to 109.5 hectares that would be classified as forest according to Law 7575. It must be taken into account that a portion of these forest zones is located within the Maritime Terrestrial Zone of the study area (this surface area is estimated at 20.1 hectares).

On the other hand, another 114.5 hectares could be classified as heavily impacted forest lands, in combination with agricultural, ornamental species, and human occupation (.).'

FIFTEENTH: That SINAC must define the limits of the forested area previously declassified from the RNVS-GM by law N° 9223, in such a way that the forested zones identified based on the conclusions of the report described in the fourteenth recital of this resolution are reincorporated into the wild protected area.

SIXTEENTH: That CONAC took note of this resolution, and through Agreement Nº 02 of the Extraordinary Session Nº 11-2021 held on November 30, 2021, approved to continue with the procedure for the publication and formalization of this general management plan, which governs the area of the refuge established prior to the partial annulment of Law N°9223, excepting the area set forth in vote N°012745 of July 10, 2019, of the Constitutional Chamber."

And it resolved the following:

"FIRST: Given the need and the priority nature of complying with the different provisions issued by the Office of the Comptroller General regarding the formalization of the general management plan RNVS-GM, it is agreed to continue with the publication of this document, which governs the area of the refuge established prior to the partial annulment of law N° 9223, excepting the area set forth in vote N° 012745 of July 10, 2019, of the Constitutional Chamber. In accordance with the foregoing, the geographical area reflected in this management plan does not represent the total limits of the wild protected area, it being necessary, once the forested area declassified by law 9223 is reincorporated, to carry out an expansion of the PGM that covers what is pertinent to said area that will be restored to the refuge." (The emphasis is added).

The Chamber agrees with the Office of the Attorney General that the analyzed provision makes it impossible for the General Management Plan of the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge (REGAMA) to fulfill its function as a planning instrument that guides the management of a wild protected area towards the fulfillment of its long-term conservation objectives, due to the lack of a complete delimitation of the geographical area of REGAMA. The issuance of the Management Plan, recognizing the lack of definition, identification, and reincorporation of all the forested areas into REGAMA, as ordered by judgment 12745-2019 of this Chamber, generates a state of uncertainty regarding the appropriate use of the lands and raises potential conflicts of jurisdiction between SINAC and the Municipality of Talamanca for their administration. The indicated omission generates a significant impact on the right to a healthy and ecologically balanced environment protected in Article 50 of the Constitution, according to which, it is the State's obligation to respect, guarantee, defend, and preserve the environment. In that sense, it is the State's responsibility to exercise the tutelary and governing function in this matter, which is developed in environmental legislation. Hence, provisions of a general nature, like the management plan challenged here, must be oriented towards fulfilling the postulates previously enunciated regarding the principles of environmental law.

In that sense, Article 58 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) emphasizes that wild protected areas are delimited geographical zones, constituted by lands, wetlands, and portions of sea, that have been declared as such because they represent special significance for their ecosystems, the existence of threatened species, the repercussion on reproduction and other needs, and for their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to the conservation and protection of biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. Furthermore, numeral 58 of the Biodiversity Law establishes that the objectives, classification, requirements, and mechanisms for establishing or reducing these areas are determined in the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554, of October 4, 1995.

The prohibitions affecting individuals and legal entities within national parks and biological reserves are set forth in the Law Creating the National Parks Service, No. 6084, of August 24, 1977. During the process of fulfilling requirements to establish state-protected wilderness areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area should be subjected. In any case, the establishment of areas and categories shall take into full account the rights previously acquired by indigenous or peasant populations and other individuals or legal entities, underlying or adjacent to it.

The regulation to the Biodiversity Law emphasizes that protected wilderness areas are defined geographical spaces, officially declared and designated with a management category by virtue of their natural, cultural, and/or socioeconomic importance, to fulfill specific conservation and management objectives (articles 58 of the Biodiversity Law and numeral 3, subsection a) of its Regulation).

The Chamber agrees that a deficient and incomplete delimitation of the Protected Wilderness Area entails the risk that the Municipality of Talamanca will grant concessions on lands classified as forest and located within the maritime-terrestrial zone – according to the delimitation of the forested zone in the area excluded by Law No. 9223, as indicated in official communication No. ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 cited in the recital section of the challenged provision – in violation of the preventive principle, the precautionary principle, and the State's obligation to avoid environmental damage, as well as the constitutional mandate for inter-institutional coordination and cooperation for environmental protection, derived from the pro natura principle. On the other hand, if the limits of REGAMA are not defined in their entirety, as indicated by the Management Plan under scrutiny here, in the executive summary published in the Official Gazette, it would be impossible to evaluate and determine what negative effects an activity, work, or project will cause to the environment prior to its execution in the omitted area. It is for this reason that the legal system expressly establishes that the Ministry of Environment and Energy is obligated to classify State-owned lands with the objective of identifying and delimiting those territories that constitute State Natural Heritage defined as forests and/or lands of forestry aptitude, which are then administered by that ministry and not by the municipalities, as part of its obligations derived from constitutional numeral 50. Therefore, the exclusion of the application of the REGAMA Management Plan, indicated in its first article, due to the lack of delimitation of the “area provided for in ruling 012745 of July 10, 2019, of the Constitutional Chamber,” stating that “the geographical area reflected in this management plan does not represent the total limits of the protected wilderness area, it being necessary, once the forested area disaffected by Law 9223 is reincorporated, to carry out an expansion of the PGM that contemplates what is pertinent to said area that will be restored to the refuge,” constitutes a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principle of objectification of environmental protection, and the precautionary principle.

Finally, as a reference, it is pertinent to note that, subsequent to the publication of the executive summary of REGAMA, by judgment 2024026300 of 1:10 p.m. on September 10, 2024, by majority, this court declared disobedience to what was ordered in judgment 2019012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019, which declared the partial nullity of Law No. 9223 “only with respect to the territories included in the forested zone, as stipulated by the Office of the Attorney General of the Republic in its reports (…)” based on the following considerations:

“From the foregoing, it is observed that, according to the first order, SINAC is responsible for delimiting the area of lands included in the forested zone. Once that is done, according to the second order, it must also, jointly with the Office of the Attorney General of the Republic, exercise the corresponding legal actions in defense of public property.

Now, it is reported that SINAC proceeded to issue report ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of November 7, 2020 (field report on the delimitation of forest cover, superseded and updated subsequently by the technical study provided by official communication dated April 11, 2023); proceeded to issue the document called “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coast of the Canton of Talamanca,” of June 13, 2021; proceeded to issue official communication SINAC-ACLAC-OR-138-2023, which proposes the boundaries of the polygons identified as forest areas that must be reincorporated into the Refuge, a new delimitation of said Protected Wilderness Area, and identifies seven blocks of forest that were disaffected by Law No. 9223. Furthermore, according to report SINAC-ACLAC-OR-138-2023, of April 11, 2023, the formed Commission referred the technical proposal to the Vice Minister of Environment and Energy. However, the truth is that the current non-existence of an official delimitation of the limits of the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge (REGAMA) is confirmed, in the terms ordered by this Chamber in judgment No. 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019. That delimitation must be technical, but also official, complying with the necessary procedures to be considered the normative determination of the limits of REGAMA, and fulfilling the material, formal, and normative identification ordered in said judgment.

As is evident from the brief of the Attorney General of the Republic of July 4, 2024, there is no updated official delimitation of the limits of the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge (Regama), which generates ‘technical-legal uncertainty in the actions to recover areas that form part of the State Natural Heritage in the contentious-administrative venue, and even for its defense in possessory information proceedings and others.’ That is, the Office of the Attorney General of the Republic has been unable to fulfill its competency due to the inaction of SINAC in delimiting the corresponding area. Hence, a relevant disobedience is verified for the purposes of this constitutional jurisdiction.

Based on the foregoing, it is currently inappropriate for this Chamber to rule on the remaining allegations of the petitioner and other parties appearing in the proceeding, since, prima facie, compliance with the first order by SINAC must be ordered, so that, from that moment and within the granted term, jointly with the Office of the Attorney General of the Republic, the second order is executed. Regarding the manifestations about possible violations of the right to a healthy environment or property, these must be dismissed for the purposes of this file, since in this proceeding it is only plausible to hear matters directly related to the disobedience of the issued order. The foregoing, without prejudice to the interested party, if deemed appropriate, filing the administrative procedures or judicial processes they consider pertinent.

III.- In conclusion, given that the substantive judgment No. 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019, ordered the following:

‘…the National System of Conservation Areas is ordered to proceed, within a term of twelve months, counted from the full publication of this pronouncement in the Judicial Bulletin, to delimit the aforementioned area and, jointly with the Office of the Attorney General of the Republic, to exercise the corresponding legal actions in defense of public property.’

Upon verification of non-compliance with the above, since it is not observed that a Decree has been issued with the new delimitations, it is appropriate to reiterate the cited order with the other consequences indicated in the operative part of this resolution.”

For the foregoing reasons, the majority of the Chamber ordered the following:

“1) the non-compliance with judgment No. 2019-012745 of 12:10 p.m. on July 10, 2019, is declared, and David Chavarría Morales and Franz Tattenbach Capra, in their respective capacities as director of the National System of Conservation Areas and Minister of Environment and Energy, or those who hold those positions, are ordered to arrange what is necessary, coordinate what is pertinent, and take the corresponding measures within the scope of their respective competencies, so that, immediately, said resolution is complied with;

2) David Chavarría Morales and Franz Tattenbach Capra, in their respective capacities as director of the National System of Conservation Areas and Minister of Environment and Energy, or those who hold those positions, are ordered to submit monthly reports to this file on compliance with what is ordered herein;

3) Iván Vinicio Vincenti Rojas, in his capacity as Attorney General of the Republic, or whoever holds that position, is ordered to arrange what is necessary, coordinate what is pertinent, and take the corresponding measures within the scope of his competencies, so that, once SINAC delimits the corresponding area, jointly with that institution, the pertinent legal actions are exercised in defense of public property; (…)”

Hence, as of the date of issuance of the interlocutory ruling, regarding the forested zone disaffected by Law 9223, the situation of technical and legal uncertainty persisted, to the detriment of the environment.

VIII.- ON THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF THE MANAGEMENT PLAN OF THE GANDOCA MANZANILLO NATIONAL WILDLIFE REFUGE DUE TO THE LACK OF PROTECTION OF WETLANDS. The plaintiffs invoke the transgression of international environmental instruments, with a rank superior to laws according to Article 7 of the Political Constitution, such as the Convention on Wetlands (RAMSAR) and the Convention on Biological Diversity (CBD), due to the reduction of zones within REGAMA that must be protected for their environmental value. They point out that on October 12, 2023, the RAMSAR Convention published the updated List of Wetlands of International Importance, and among the 12 sites with internationally important wetlands recognized in Costa Rica is the Gandoca-Manzanillo Wetland, with a total area of 9,445 hectares (which has been part of the list since December 11, 1995). As a result of the foregoing, the wetlands located in the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge are in a state of defenselessness and uncertainty, which results from the disqualifying actions of the Minister of Environment and Energy regarding the only updated study that identifies the sites within the protected wilderness area with wetland presence, “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coast of the Canton of Talamanca,” within the Management Plan; from the omission of SINAC to comply with the order of the Constitutional Chamber in ruling No. 2019-012745, to technically establish the limits of the refuge, recognizing areas necessary for protection due to their natural resources and for being State Natural Heritage; and from SINAC's non-compliance with the stipulations of the RAMSAR Convention and the country's internal laws referring to the identification, protection, and restoration of wetlands, especially those found at different points of the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca. This impact is materialized in the zoning maps of the general management plan and in the omission to consider technical criteria that scientifically support the identification of polygons with wetlands. The discrepancy between the original delimitation of the Wildlife Refuge, the map recognized under the Ramsar Convention, and the zoning maps used in the general management plan leaves several polygons with wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone defenseless.

The Office of the Attorney General considers that, regarding the alleged lack of protection in the General Management Plan by omitting the inclusion of wetlands according to the document called “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coast of the Canton of Talamanca” of June 13, 2021, given that the Chamber granted an amparo appeal by judgment No. 2024-3959 of 9:30 a.m. on February 16, 2024, and ordered SINAC to conclude, within a term of THREE MONTHS, the procedure to complement the certification of State Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca with the “Characterization and delimitation of wetlands in the maritime-terrestrial zone of the coast of the canton of Talamanca” of June 2021, according to the referenced constitutional order, the action of unconstitutionality against the General Management Plan concerning the non-inclusion of the aforementioned report on the characterization and delimitation of wetlands in the maritime-terrestrial zone of the coast of the canton of Talamanca is premature.

This Tribunal disagrees with the criterion of the advisory body regarding the prematurity of the action in this respect, for the following reasons. It is true that, by judgment No. 2024-003959 of 9:30 a.m. on February 16, 2024, to which the Office of the Attorney General alludes, this Chamber declared a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, due to omissions by the authorities appealed in that proceeding in the protection of the wetlands of the maritime-terrestrial zone of the canton of Talamanca, and the issuance of that estimatory ruling implied orders that must be complied with within the indicated timeframes; however, the assessment made in the action concerns insufficient protection derived from the challenged provisions, and that is the reason for the unconstitutionality. Not the disregard for the amparo judgments, as this will be defined in each of those proceedings. The amparo judgments provide valuable evidentiary elements for the decision, but not a temporal or procedural sequence leading to a declaration of unconstitutionality. For the reasons indicated, the Chamber considers that the action is not premature, so it is appropriate to analyze the points raised by the plaintiffs.

With respect to wetlands, as analyzed in recital V, these are ecosystems of high environmental value. According to numeral 40 of the Organic Environmental Law (LOA), they are ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saline, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters in depth at low tide. Healthy wetlands are fundamental for human livelihoods and sustainable development, which is why Costa Rican legislation provides them with special protection: firstly, Article 45 of the LOA establishes the prohibition of developing activities that interrupt the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of these ecosystems; and secondly, Article 41 of the same legal body declares the conservation of wetlands to be of public interest. These provisions reflect the first obligation acquired by Costa Rica upon signing the Ramsar Convention to conserve and make wise use of all wetlands. Article 3 of the Convention provides that the Contracting Parties shall elaborate and apply their management plans in a way that favors the conservation of wetlands included in the “List” and, as far as possible, the wise use of wetlands in their territory.

In this vein, the preventive protection provisions contained in Articles 41 and 45 of the LOA are directed at all wetland ecosystems equally. The Chamber's jurisprudence has been consistent in the sense that all wetlands, whether or not declared by the State, whether or not they form part of protected wilderness areas, or even those on private property, must be protected. In judgment 2021-17783, this Tribunal concluded, after a national normative analysis and that of the Ramsar Convention, that:

“1) All wetlands, and specifically, their conservation, have a clear public interest due to the ecosystem services they provide to the planet; 2) Not all wetlands in the national territory are inscribed as being of international importance on the Ramsar list, nor are all wetlands in the national territory cataloged as protected wilderness areas, since for such purposes an express delimitation and declaration by the Executive Branch through MINAE or the Legislative Branch is required, taking into consideration their geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the ‘public interest.’ Remember that this type of declaration is issued for the purpose of formally constituting a protected wilderness area (Article 32 of the LOA), with all its legal effects, which include, among others, the possibility of expropriation (see ruling 2014-001170); and 3) International regulations do not establish an absolute prohibition on carrying out certain activities or works in wetland ecosystems, but rather, on the contrary, a call is made, within the framework of each country's sovereignty, to carry out a wise exploitation of the wetland ecosystem.”

In the case of the Gandoca-Manzanillo wetland, it was declared a Ramsar site in 1995, and its general description is as follows:

“12. General description:

The Area where these ecosystems are located is comprised within a Protected Area under the category of Mixed Wildlife Refuge. The Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA) is located on the Southern Caribbean coast of Costa Rica. REGAMA has a marine area of 4,436 Ha. and a continental area of 5,013 Ha. 75% of the terrestrial zone has some hills that do not exceed 185 meters above sea level and slopes greater than 10%, among them flood plains are formed along a coast composed of sandy beaches and low cliffs. These zones are mostly broadleaf forest and a mix of freshwater flooded forests, composed mainly of Yolillales (Raphia taedigera), Cativales (Prioria coparifera), and Oriyales (Camnosperma panamensis), and some mangrove areas, dominated by Rhizophora mangle, which surround the Gandoca Lagoon, this being the only coastal lagoon in Southern Costa Rica and an important ecosystem for the survival of the manatee (Trichechus manatus).

The marine area is composed of a series of coral reefs, sandy, and muddy flats. These ecosystems attract a large quantity of fauna of ecological and commercial importance. In some areas, there are seagrass beds of Thalasia testudinum and Syringodium filiformis. Equally important are the sandy beaches that represent reproductive habitat for four of the five sea turtle species of the Caribbean Sea; these are Caretta caretta, Chelonia mydas, Dermochelys coriacea, and Eretmochelys imbricata.” (see https://rsis.ramsar.org/es).

According to the foregoing, the Gandoca-Manzanillo wetland is located in a territory declared a Protected Wilderness Area under the management category of Mixed Wildlife Refuge. As analyzed, the administration of protected wilderness areas is delimited by the corresponding established management category, according to duly justified criteria.

The first article, relating to the scope of application of the Management Plan of the Gandoca-Manzanillo Mixed National Wildlife Refuge, provides:

“Given the need and the priority nature of complying with the different provisions issued by the Office of the Comptroller General of the Republic regarding the formal adoption of the general management plan of the RNVS-GM, it is agreed to continue with the publication of this document, which governs for the area of the refuge established prior to the partial annulment of Law No. 9223, excepting the area provided for in ruling No. 012745 of July 10, 2019, of the Constitutional Chamber. In accordance with the foregoing, the geographical area reflected in this management plan does not represent the total limits of the protected wilderness area, it being necessary, once the forested area disaffected by Law 9223 is reincorporated, to carry out an expansion of the PGM that contemplates what is pertinent to said area that will be restored to the refuge.”

In the Chamber's view, the formal adoption of the general management plan without the area of the Refuge being clearly determined, through precise limits officially established by a normative act, logically prevents the application of the management plan to the entirety of the refuge area, which prevents the effective protection of wetland ecosystems. In this case, the lack of protection affects not only the Gandoca-Manzanillo Wetland, declared a Ramsar site since 1995 due to its international importance, but also the wetland ecosystems found in State Natural Heritage territories and those located on private property, since, it is reiterated, all are subject to protection under the Ramsar Convention – Article 3 – and internal regulations referring to the identification, protection, and restoration of wetlands, for example, the prohibition contained in Article 45 of the LOA. Hence, activities may be developed without considering their nature, with the consequent possibility of generating serious or irreversible damage. For the reasons stated, the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge violates constitutional Article 50, the international obligation to protect wetlands established in the Ramsar Convention, and the constitutional principle in environmental matters of precaution, derived from Articles 50 and 89 of the Political Constitution. Consequently, it is also unconstitutional for the indicated reasons.

IX. ON THE TALAMANCA-CAHUITA DISTRICT COASTAL REGULATORY PLAN. It is alleged that the Talamanca-Cahuita District Coastal Regulatory Plan, adopted by the Council of the Municipality of Talamanca in Extraordinary Session No. 89 of September 26, 2023, Agreement No. 2, and published on October 5, 2023, in Supplement No. 193 to La Gaceta 183, takes as its basis the General Management Plan of REGAMA and its zoning maps, and reproduces the impacts and omissions described for it regarding the forested area and wetlands and makes an outdated delimitation of the Protected Wilderness Area. The regulatory plan does not consider the forest zones (State Natural Heritage) that the Constitutional Chamber ordered to be protected in ruling 12745-2019 as part of the Refuge, but rather as part of the Maritime-Terrestrial Zone under municipal administration, which would allow granting them in concession and use permits in the restricted zone and the development of activities harmful to ecosystems. By being based on the General Management Plan, the identification of polygons with wetlands does not take into consideration technical criteria that provide scientific support, and leaves several polygons with wetlands in the maritime-terrestrial zone. The discrepancy between the original delimitation of the Wildlife Refuge, the map recognized under the Ramsar Convention, the zoning maps used in the General Management Plan, and the Regulatory Plan leaves “defenseless” several of the polygons with wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone.

It is the Chamber's criterion that, according to the provisions of judgment 31756-2023, of 9:30 a.m. on December 7, 2023, which annulled the public hearing that the Municipality of Talamanca held on August 4, 2023, to inform the communities of the Coastal Regulatory Plan for the Maritime-Terrestrial Zone of Cahuita (which includes the coastal sectors of Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo), which the Municipal Council ordered to convene in ordinary session No. 161 of June 21, 2023, and ordered the Mayor and President of the Municipal Council, both of the Municipality of Talamanca, or those who hold those positions in their place, to “issue the orders within the scope of their competencies and coordinate what is necessary so that, within a maximum term of THREE MONTHS, counted from the notification of this judgment, a new public hearing is scheduled for the project of the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita District of the Canton of Talamanca and is convened with due advance notice to the members of the [...].” (Integral Development Association of the Indigenous Territory of Keköldi “ADI Keköldi”). The omission to cite these parties to the public hearing, the Chamber stated, “is contrary to the Law of the Constitution, namely ILO Convention 169, the International Covenant on Civil and Political Rights, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and the American Convention on Human Rights, since the rights of indigenous peoples over their broader territory do not have the same scope as those they possess and exercise in the geographic territory. Consequently, the future effects of the application of the Coastal Regulatory Plan (IVA-PRC) of the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT) of the Cahuita District, Talamanca, could generate a potential positive or negative impact on the social, economic, environmental, or cultural conditions that constitute the basis of the social cohesion of the Keköldi Indigenous Territory; hence the necessity of public consultation pursuant to Article 7.3 of ILO Convention 169, according to which ‘governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in cooperation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual and cultural and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities’.”

Considering that the Urban Planning Law No. 4240 establishes a procedure for the adoption or modification of a Regulatory Plan, in which the stages of the Regulatory Plan's approval or modification procedure have a logical concatenation and condition the subsequent ones, an omission or substantial imperfection in one of them gives rise to a defect of invalidity in the later stages. Hence, by annulling the public hearing held on August 4, 2023, the Talamanca Coastal Regulatory Plan, Cahuita District, became insubsistent. In that sense, this Tribunal, by ruling 324-2024, of 9:15 a.m. on January 10, 2024, issued in another action of unconstitutionality filed against numerals 1 to 19 of the Talamanca Coastal Regulatory Plan, Cahuita District, processed under file 23-030219-0007-CO, indicated that in judgment 2023-31756 “it was demonstrated that the regulatory plan in question was not duly consulted with the indigenous peoples, for which reason the public hearing held on August 4, 2023, was annulled; and the mayor and president of the Municipal Council, both of the municipality of Talamanca, were ordered to issue the orders within the scope of their competencies and coordinate what is necessary so that, within a maximum term of three months, counted from the notification of that judgment, a new public hearing is scheduled for the project of the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita District of the Canton of Talamanca and is convened with due advance notice to the members of the Integral Development Association of the Indigenous Territory of Keköldi ‘ADI Keköldi’. Thus, the object of challenge has not been duly approved and currently lacks all validity, making the admissibility review of it inadmissible due to prematurity. Consequently, the outright rejection of this action of unconstitutionality is appropriate.”

Furthermore, in ruling 35187-2024 of 9:35 a.m. on November 26, 2024, this Constitutional Tribunal granted a disobedience claim, given that it was not accredited that the hearing held on March 8, 2024, complied with the procedure and principles inherent to conducting an Indigenous Consultation, such that the lack of approval of the Coastal Regulatory Plan and the lack of validity indicated as grounds for inadmissibility of an action of unconstitutionality filed against it persists.

In virtue of the foregoing, regarding the Talamanca-Cahuita District Coastal Regulatory Plan, the action is inadmissible because the object of challenge is non-existent.

X.- ON THE ACCUSED UNCONSTITUTIONALITY OF DIRECTIVE No. 09-2023 OF THE MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY. Finally, the unconstitutionality of Directive No. 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy is accused, an act that is susceptible to being challenged through the action of unconstitutionality, in accordance with subsection a) of Article 73 of Law 7135.

Prior to analyzing the arguments of the claimants, it is pertinent to refer to the relationship of direction (relación de dirección), which is regulated in Article 100 of the General Public Administration Law, which provides:

“Article 100.-

1. When an organ has the power of direction (potestad de dirección) over another, it may issue directives to it, monitor their compliance, and sanction with removal the head who repeatedly and seriously fails to comply with them, without justifying the non-observance.

2. The directing organ shall not, as such, have hierarchical authority over the directed organ, and the latter shall in all cases have discretion to apply the directives according to the circumstances.

3. The directing organ shall also have the power to coordinate the directed organ with others, always within the limits indicated above.

Although Directive No. 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy is a document that oversees internal activity, since its recipients are the management and officials of the La Amistad Caribe Conservation Area and its purpose is “to establish the scope of legal instruments that regulate the La Amistad Caribe Conservation Area, with emphasis on the canton of Talamanca,” the instructions it issues have external impact, specifically on the protection of the right to a healthy environment, by determining the manner in which those public servants will externally apply the legal instruments in question.

The claimants allege that Directive No. 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy is challenged because it “discredits” (Recital V), the report called “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca,” classifying it as unofficial, without SINAC having implemented reliable technical studies to replace the report it disregards, which implies the lack of protection of the wetlands, contradicting the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Constitution, the precautionary principle, and the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), approved by Law 7224 of 1991, Articles 2 and 4.

In effect, Directive 09-2023 of the Minister of Environment and Energy, challenged here, establishes that document SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, signed by the Regional Director of the La Amistad Caribe Conservation Area, certifies the Delimitation of the Natural Heritage of the State in the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca; a certification that was issued in accordance with technical and legal guidelines and “is the document with official character, being the only one in force, to date” (Recital IV). Subsequently, it provides that the document called “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca” of June 13, 2021, has not been approved by the Regional Directorate of the La Amistad Caribe Conservation Area for use as a document of general scope. This is a technical input, of an internal nature, that has not completed the process for its validation and officialization by the National Council of Conservation Areas of the National System of Conservation Areas (Recital V). And that “The official boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge are those established in Law No. 9223, Recognition of the rights of the inhabitants of the Southern Caribbean, in force since April 8, 2014. There is no subsequent modification that has been issued by the Ministry of Environment and Energy” (Recital VII).

In the opinion of the majority of this Chamber, the questioned directive, by establishing that the boundaries of REGAMA are those established by Law 9223, is openly contrary to resolution No. 2019-012745, which partially annulled Law No. 9223 as unconstitutional, “only with respect to the territories comprised in the forested zone, as provided by the Office of the Attorney General of the Republic in its reports. By virtue of the foregoing, the National System of Conservation Areas is ordered to proceed, within a period of twelve months, counted from the full publication of this pronouncement in the Judicial Bulletin, to delimit the aforementioned area and, jointly with the Office of the Attorney General of the Republic, to exercise the corresponding legal actions in defense of public property.” The ruling has binding effect “erga omnes” —Article 13 of the Constitutional Jurisdiction Law, derived from the principle of “supremacy or hierarchical priority of the Constitution,” according to which all legal operators and, especially judges, are obliged to interpret and apply the legal system in accordance with the rules, principles, constitutional values, and the jurisprudence of the Constitutional Chamber, elements that, without a doubt, serve as parameters of interpretation. (Constitutional Chamber, judgments 4837-2016 and 132-2018). Additionally, it disregards that, by mandate of Article 88 of the Constitutional Jurisdiction Law, the judgment that declares the unconstitutionality of a norm or act, and pronounces the consequent annulment of the challenged norm or acts, shall produce res judicata and eliminate the norm or act from the legal system.

Thus, the challenged Directive, insofar as it establishes that the boundaries of the Gandoca Manzanillo Mixed National Wildlife Refuge are those established in Law No. 9223, despite the fact that the boundaries of the refuge have not been officially established, recognizing necessary areas of protection for their natural resources —forested areas—, and consequently, the actions that should proceed in accordance with the provisions of the Costa Rican legal system in defense of public property have not been carried out, harms the right to a healthy environment enshrined in Article 50 of the Political Constitution, with respect to the effective protection of environmentally valuable resources such as forests and wetlands, and is therefore declared unconstitutional and is annulled.

XI.- CONCLUSION. By virtue of the considerations expressed, the following is concluded: a) By majority, it is declared that the General Management Plan of the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge 2017-2023, of which an executive summary was published in Supplement No. 42 to Gazette No. 39 of February 28, 2022, is unconstitutional for violating Articles 50 and 89 of the Political Constitution and the "Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat," also called the "Ramsar Convention"; b) By majority, it is declared that Directive No. 09-2023 of the Minister of Environment and Energy, of August 17, 2023, is unconstitutional, for violating Articles 50 and 89 of the Political Constitution; c) Regarding the Talamanca-Distrito Cahuita Coastal Regulatory Plan, adopted by the Municipal Council of the Municipality of Talamanca in Extraordinary Session No. 89 of September 26, 2023, Agreement No. 2, and published on October 5, 2023, in Supplement No. 193 to La Gaceta 183, the action is unanimously dismissed for reasons of admissibility, since it has not been duly approved and lacks all validity currently.”

II.- ON THE MOTION FILED. This Chamber observes that the petitioner Jason Tod Herders is not a party to the proceeding processed under expediente 24-001899-007-CO. Previously, this Court clarified that “…only the parties that appear in a proceeding may request addition and clarification of the resolutions issued in a file…” (resolution No. 2019002335 at 9:30 a.m. on February 12, 2019). Moreover, the claims are manifestly improper, since it does not correspond to this Court to make assessments of legality. By virtue of the foregoing, the motion filed is dismissed.

Therefore:

The material error contained in judgment No. 2025022181 of nine fifteen a.m. on July sixteen, two thousand twenty-five, is corrected so that its recitals V, VI, VII, VIII, X, and XI read as transcribed in recital I of this resolution. The motion filed is dismissed. Let this pronouncement be noted in the Official Gazette La Gaceta and published in full in the Judicial Bulletin. Notify. -

Fernando Castillo V.
Presidente

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Digitally Signed Document
-- Verification code --

PUFH6MW6L9W61
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It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 04-04-2026 04:57:31.
SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República