Res. 08878-2026 Sala Constitucional — Summary dismissal of second constitutional challenge to Indigenous LawRechazo de plano de segunda acción sobre Ley Indígena

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Sala Constitucional

Resolución Nº 08878 - 2026

Fecha de la Resolución: 11 de Marzo del 2026 a las 09:35

Expediente: 26-006763-0007-CO

Redactado por: Fernando Castillo Víquez

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Texto de la resolución

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Exp: 26-006763-0007-CO

Res. Nº 2026008878

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta y cinco minutos del once de marzo de dos mil veintiseis .

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, cédula de identidad nro. CED01, mayor, casado, abogado, vecino de Heredia, carné profesional 3191, en su calidad de apoderado especial judicial de Nombre02, cédula de identidad nro. CED02, contra los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley Indígena (Ley nro. 6172).

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 25 de febrero de 2026, la parte accionante promueve acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley Indígena (Ley nro. 6172) y manifiesta:

“I.  Objeto de la acción de inconstitucionalidad

Mediante la presente acción de inconstitucionalidad, se solicita a esta honorable Sala Constitucional declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley Indígena, Ley No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, por vulnerar los artículos 18, 33, 41, 45 y 46 de la Constitución Política, así como los artículos 8.1, 21 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Los artículos impugnados configuran un esquema normativo que produce la privación del derecho de propiedad y posesión de los ocupantes no indígenas de buena fe sin garantizar la indemnización previa que el derecho de la constitución exige como condición inexcusable de toda expropiación.

II.  Admisibilidad.

La interposición de la acción de inconstitucionalidad encuentra fundamento en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que establece: 

Para interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado.

No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trata de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto.

Mi poderdante figura como accionante en el expediente judicial 17-0087-1028-CA, que a la fecha de interposición de esta acción de inconstitucionalidad, aún se encuentra pendiente de resolución y en el cual se realizó la respectiva reserva de inconstitucionalidad. Por el objeto de dicho proceso, es inminente la aplicación de la normativa aquí impugnada, cumpliéndose así con los requerimientos establecidos por la Ley 7135 para la interposición de esta gestión.

III.  Sobre el fondo de la acción

a) Consideraciones Preliminares

En la presente acción de inconstitucionalidad, no se cuestiona la potestad del Estado de crear territorios indígenas, ni la importancia histórica, cultural y humana de proteger a los pueblos originarios de Costa Rica. Mucho menos se discuten las obligaciones internacionales asumidas por nuestro país mediante el Convenio 169 de la OIT ni los compromisos derivados de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Lo que sí se somete a control constitucional, es el medio elegido por el Estado para intentar cumplir con estos legítimos fines, pues en vez de  asumir la carga económica para conformar los territorios indígenas con recursos públicos (como corresponde a toda política de interés general), el legislador diseñó un esquema que traslada ese costo a un grupo específico de ciudadanos, aquellos que, por razones históricas, geográficas o simplemente por el azar de la vida, resultaron ser propietarios o poseedores de terrenos ubicados dentro de las delimitaciones establecidas.

El mecanismo es tan ingenioso como injusto, dado que, primero, se declara que los territorios pertenecen a las comunidades indígenas, sin haber pagado un colón a quienes los ocupaban de buena fe. Segundo, se prohíbe a estos ocupantes vender, arrendar o disponer de sus tierras de cualquier forma. Tercero, se les impide construir, sembrar o desarrollar actividad productiva alguna. A esto hay que agregar que, si bien se estableció un fondo de indemnización que debía ejecutarse entre 1979 y 1982, jamás se cumplió con ello.

Por esto, tutelar territorios indígenas mediante la expropiación ordenada, con indemnización previa y justa, es perfectamente constitucional. Protegerlos mediante el despojo silencioso de quienes los ocupaban, sin compensación y por tiempo indefinido, no lo es.

El esquema normativo impugnado da lugar a dos realidades que de manera simultánea se oponen mutuamente. Por un lado, muchos de los propietarios y poseedores no indígenas tienen títulos inscritos que el Estado reconoció como válidos. Otros son poseedores históricos cuyos derechos derivan de décadas de ocupación pacífica, trabajo honesto y arraigo familiar. En este contexto, se les cobra impuestos por tenencia de inmuebles, se les exige el cumplimiento de regulaciones ambientales y municipales y, en general, se les reconoce como parte del tejido social y económico del país. 

Por otro lado, estos mismos ciudadanos se encuentran en una segunda categoría, pues sus derechos, dice la Ley Indígena, son nulos o destinados a desaparecer, puesto que no pueden vender porque cualquier transacción con no indígenas es absolutamente nula. No pueden construir porque solo los indígenas pueden hacerlo en estos territorios definidos por la Ley Indígena. No pueden sembrar comercialmente, explotar recursos naturales ni establecer negocios, de modo que son ocupantes provisionales de una tierra ajena, sin haber sido previamente indemnizados, destinados a una situación de pendencia mientras el Estado procede a reubicarlos o pagarles con requisitos antijurídicos.

En síntesis, nos encontramos ante un diseño normativo que pretende alcanzar un fin legítimo mediante un medio constitucionalmente inaceptable. El Estado costarricense, obligado a proteger los territorios indígenas, optó por el camino más cómodo para sus arcas y más gravoso para sus ciudadanos, constituyendo la propiedad indígena sin pagar por ella, restringiendo los derechos de los ocupantes sin compensarlos y postergando indefinidamente una obligación que, a casi cinco décadas de la promulgación de la ley, sigue sin cumplirse.

b) Inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 de la Ley Indígena

El artículo 1 de la Ley Indígena, Ley No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, en sus párrafos segundo y tercero, establece:

Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1977, así como la Reserva Indígena Guaymí de Conteburica.

Los límites fijados a las reservas, en los citados decretos, no podrán ser variados disminuyendo la cabida de aquéllas, sino mediante ley expresa.

Por su parte, el artículo 2 de la misma ley dispone:

Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales. Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley. La Procuraduría General de la República inscribirá en el Registro Público esas reservas a nombre de las respectivas comunidades indígenas. Las reservas serán inscritas libres de todo gravamen. Los traspasos del Estado a las comunidades indígenas serán gratuitos, no pagarán derechos de Registro y estarán exentos de todo otro tipo de carga impositiva conforme a los términos establecidos en la Ley de CONAI.

El artículo 1, considerado de manera aislada, constituye un acto mediante el cual el legislador postula la existencia de reservas indígenas previamente delimitadas por el Poder Ejecutivo y abre la puerta al establecimiento de más territorios mediante decretos posteriores. El vicio de inconstitucionalidad emerge cuando el artículo 1 se interpreta y aplica en conexión con el artículo 2, el cual no condiciona la declaración de propiedad indígena al previo cumplimiento del procedimiento expropiatorio, sino que la establece de manera inmediata e incondicional mediante la fórmula imperativa "Declárase propiedad" desde la mera promulgación de la ley. 

La inconstitucionalidad del esquema normativo conformado por los artículos 1 y 2 de la Ley Indígena no radica en la potestad estatal de tutelar territorios indígenas (facultad que encuentra amparo en el interés público y en las obligaciones internacionales asumidas por Costa Rica), sino en el mecanismo jurídico mediante el cual se pretende consumar la transferencia dominical.

El artículo 2 emplea el verbo "declarar" en modo imperativo presente: "Declárase propiedad”, esta formulación gramatical no establece una expectativa futura ni condiciona la propiedad al cumplimiento de requisitos ulteriores. Opera como una constitución ipso iure del derecho de propiedad a favor de las comunidades indígenas desde el momento mismo de la entrada en vigencia de la ley.

Adicionalmente, el artículo 2 ordena a la Procuraduría General de la República inscribir las reservas en el Registro Público "a nombre de las respectivas comunidades indígenas" y precisa que dicha inscripción se realizará "libres de todo gravamen". No establece condiciones suspensivas, no supedita la inscripción al pago de indemnizaciones, ni exige la previa extinción de derechos de terceros, en cambio, la transferencia registral se ordena de manera directa e inmediata desde la emisión de la ley.

Por lo dicho, los artículos 1 y 2 de la ley de marras constituyen un derecho de propiedad a favor de las comunidades indígenas sin que previamente se haya extinguido, mediante los mecanismos constitucionales correspondientes, el derecho de propiedad o posesión de los ocupantes no indígenas, conforme al ciclo de vida de los derechos reales. El resultado es la coexistencia jurídicamente imposible de dos titulares sobre el mismo bien, lo cual genera múltiples vicios de inconstitucionalidad que son expuestos a continuación. 

b.2 ) Trasgresión al derecho de propiedad privada (artículo 45 de la Constitución Política) 

El artículo 45 de la Constitución Política establece:

La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social.

Esta disposición constitucional consagra tres aspectos esenciales, tales como el principio de inviolabilidad de la propiedad, los requisitos para la privación legítima del dominio (interés público legalmente comprobado y previa indemnización) y una única excepción al requisito de previo pago (guerra o conmoción interior, con obligación de pago dentro de los dos años siguientes).

Sobre este derecho, esta honorable Sala ha definido su contenido esencial en los siguientes términos: 

El derecho de propiedad tiene un contenido esencial que la Sala ha definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal (propiedad privada) o para utilidad pública (propiedad pública). Por ello, so pretexto de imponer determinadas limitaciones de 'interés social', no puede la autoridad pública, sea el Legislador o el Ejecutivo, eliminar uno o varios de sus atributos esenciales" (Voto 10578-2007).

En consonancia con lo anterior, doctrinariamente, el derecho de propiedad comprende tres atributos fundamentales: el ius utendi o facultad de uso, el ius fruendi o facultad de goce, y el ius abutendi o facultad de disposición. Estos atributos no constituyen agregados accidentales sino elementos constitutivos del derecho. La eliminación de cualquiera de ellos desnaturaliza el derecho de propiedad; violentando su contenido mínimo esencial según el voto antecitado. 

En el presente asunto, 2 de la Ley Indígena vulnera el artículo 45 constitucional en dos dimensiones, primero, mediante la inversión de la secuencia constitucional de indemnización previa; segundo, mediante la generación de una doble titularidad que vacía el contenido del derecho de propiedad de los ocupantes no indígenas.

b.2.1) Inversión del mandato constitucional de indemnización previa

El mandato de "previa indemnización " empleado por el constituyente en el artículo 45 como uno de los presupuestos para extraer del individuo la propiedad privada no es accidental ni meramente orientativo. Establece un orden imperativo que constituye el núcleo de la garantía constitucional frente a la potestad expropiatoria del Estado. 

Esto garantiza que ningún ciudadano sea despojado de su patrimonio sin recibir simultáneamente el equivalente económico que le permita reconstituir su situación patrimonial. El pago previo no es una formalidad procedimental que pueda postergarse según conveniencia administrativa; es la condición de validez constitucional de toda privación del dominio por causa de interés público.

La única excepción admitida por el constituyente (los casos de guerra o conmoción interior) confirma la rigidez de la regla general. Ni siquiera en circunstancias de emergencia nacional puede postergarse indefinidamente el pago, debiendo realizarse dentro de los dos años siguientes al cese del estado de excepción. Si en situaciones de guerra el constituyente impuso un plazo máximo de dos años, resulta constitucionalmente inadmisible que en circunstancias de normalidad institucional la indemnización pueda diferirse por casi cinco décadas, como ha ocurrido con numerosos ocupantes de buena fe en los territorios declarados como reservas indígenas producto de la omisión de la Administración y de la indefinición de la ley sobre este extremo. 

El esquema de los artículos 1 y 2 de la Ley Indígena invierte completamente la secuencia constitucional dispuesta en el numeral 45, pues el artículo 1 declara las reservas indígenas, delimitando los territorios afectados. Esta declaración opera desde la entrada en vigencia de la ley, en tanto el artículo 2 declara que dichos territorios son propiedad de las comunidades indígenas y ordena su inscripción registral inmediata, libre de gravámenes. Solo posteriormente, el artículo 5 promete que los ocupantes no indígenas de buena fe serán expropiados e indemnizados conforme a los procedimientos de la Ley de Expropiaciones.

Donde el artículo 45 constitucional exige primero indemnizar, luego privar, los artículos impugnados disponen primero declarar la propiedad indígena, luego (eventualmente) indemnizar a los ocupantes. La inversión es completa: la transferencia dominical ordenada por el artículo 2 precede temporalmente a la indemnización prometida por el artículo 5, en directa contravención del mandato constitucional.

Esta inversión no puede justificarse argumentando que el artículo 5 prevé la indemnización posterior, pues el texto del artículo 45 es categórico al exigir que la indemnización sea antecedente. La Constitución no admite un modelo de expropiación ahora, indemnización después, salvo en los supuestos de guerra o conmoción interior, ninguno de los cuales concurre en el presente caso.

Este Tribunal Constitucional ha sido enfático al respecto:

El texto constitucional garantiza que el Estado no puede privar a una persona de su propiedad si previamente no lo ha indemnizado. Esta garantía implica, naturalmente, que la Administración Pública no puede dictar disposiciones o ejecutar actos que de hecho limiten excesivamente el disfrute de ese derecho; es decir que le impidan al dueño realizar todos los actos que normalmente puede ejecutar en relación con su propiedad (Voto 2097-2011).

La declaración contenida en el artículo 2 de la Ley Indígena produce precisamente este efecto censurado por la jurisprudencia constitucional, pues constituye un derecho de propiedad a favor de las comunidades indígenas sin que previamente se haya extinguido, mediante el pago de la indemnización correspondiente, el derecho de los ocupantes no indígenas, violentándose la literalidad del texto constitucional y la jurisprudencia de esta Sala. 

b.2.2) Generación de doble titularidad como vaciamiento del derecho de propiedad

El artículo 45 constitucional protege el derecho de propiedad en su integridad. Esta protección comprende no solo la prohibición de privación sin indemnización previa, sino también la garantía de que el titular pueda ejercer efectivamente los atributos del dominio. Un derecho de propiedad que existe formalmente pero que no puede ejercerse por la presencia de otro titular incompatible sobre el mismo bien, es un derecho vaciado de contenido, contrario a la garantía constitucional.

El derecho de propiedad, conforme a su configuración en el ordenamiento jurídico costarricense, se caracteriza por su exclusividad, y si bien el ordenamiento admite formas de cotitularidad (copropiedad) o la fragmentación del dominio en el caso de derechos iura in re aliena (usufructo, servidumbres), no contempla la superposición de dos dominios plenos, individuales, sobre el mismo objeto.

Esta exclusividad no es una mera característica técnica del derecho civil; es un elemento constitutivo de la garantía del artículo 45, pues la inviolabilidad de la propiedad supone que el propietario puede oponer su derecho erga omnes, incluyendo al Estado y a terceros que pretendan titularidades incompatibles. Cuando el Estado declara que un tercero es propietario del mismo bien, sin haber extinguido previamente el derecho del titular original mediante los mecanismos constitucionales (expropiación con indemnización previa), vulnera esta dimensión de la garantía constitucional.

Los artículos 1 y 2 de la Ley Indígena generan precisamente esta situación de doble titularidad constitucionalmente proscrita. Al momento de entrar en vigencia la ley, los territorios declarados como reservas estaban ocupados por diversas personas: propietarios con títulos inscritos en el Registro Público, poseedores de buena fe con décadas de ocupación pacífica, titulares de derechos reales diversos. El propio artículo 5 de la ley reconoce implícitamente la existencia de estos ocupantes al prever su reubicación o expropiación.

No obstante, la declaración del artículo 2:  "Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero", no extingue los derechos de estos ocupantes, no podría hacerlo válidamente sin cumplir con el procedimiento constitucional de indemnización previa. Sin embargo, crea una titularidad formal a favor de las comunidades indígenas que se superpone a los derechos preexistentes.

El resultado es la coexistencia de dos titulares sobre los mismos bienes:

Por un lado, los ocupantes no indígenas que mantienen sus títulos o posesiones, pues sus inscripciones registrales no han sido canceladas mediante ningún procedimiento legal. Sus derechos no han sido extinguidos por ninguno de los mecanismos admitidos por el ordenamiento (transferencia voluntaria, expropiación formalizada, prescripción, etc). Desde la perspectiva de la doctrina de los derechos reales, siguen siendo titulares. Por otro lado, las comunidades indígenas a cuyo nombre la ley ordena inscribir esas mismas tierras, con un derecho de propiedad declarado por el artículo 2 y respaldado por la orden de inscripción registral "libre de gravámenes".

Esta dualidad de titulares produce el vaciamiento del contenido del derecho de propiedad de los ocupantes no indígenas, que formalmente son propietarios o poseedores legítimos, pero materialmente no pueden ejercer ninguno de los atributos del dominio, pues como se verá infra, los numerales 3 y 6 prohíben el derecho de disposición y de uso, congelando el bien para estos efectos y trasladando los atributos a las comunidades indígenas. 

Por lo expuesto, desde la perspectiva del contenido esencial del derecho de propiedad, la situación de doble titularidad generada por el artículo 2 produce efectos inmediatos e irreversibles que no pueden ser compensados por un procedimiento posterior. El propietario que no pudo vender su inmueble durante décadas porque existía otra titularidad declarada, el poseedor que no pudo acceder al crédito hipotecario, el agricultor que no pudo realizar inversiones productivas por la incertidumbre sobre su derecho, han sufrido perjuicios que trascienden el valor de mercado del inmueble al momento de una eventual expropiación futura.

En el caso de los artículos impugnados, no estamos ante una simple limitación que deba evaluarse para determinar si alcanza intensidad expropiatoria. Estamos ante una declaración de propiedad a favor de terceros que, por su propia naturaleza, anula la posibilidad de ejercicio exclusivo del dominio por parte del titular original, lesionando de manera frontal el cardinal 45 de la carta política. 

b.3) Violación al principio de igualdad ante las cargas públicas (artículo 18 de la Constitución Política)

El principio de igualdad ante las cargas públicas deriva de los artículos 18 y 33 de la norma fundamental, al establecer el deber de los costarricenses de contribuir al costeo de los gastos públicos. Este principio, en su dimensión de igualdad material (art. 33), implica que las cargas necesarias para satisfacer el interés general deben distribuirse equitativamente entre todos los ciudadanos. Ningún individuo o grupo debe soportar sacrificios desproporcionados en beneficio de la colectividad sin la correspondiente compensación.

Al respecto este alto Tribunal ha manifestado:

El principio de igualdad constitucional genera el principio administrativo de igualdad ante las cargas públicas, sea dar el mismo tratamiento a quienes se encuentran en situaciones análogas, excluyendo todo distingo arbitrario o injusto contra determinadas personas o categorías de personas, en consecuencia, no deben resultar afectadas personas o bienes que fueren determinados singularmente. (Voto 5749-1993).

Asimismo, en el contexto del derecho de propiedad, esta Sala ha indicado: 

El principio general de la igualdad ante las cargas públicas [...] establece un equilibrio entre los ciudadanos para soportarlas, de manera que no solo uno tenga que tolerar mayores sacrificios que otro. El congelamiento de fincas implica una carga mayor que la que soportan los demás ciudadanos, y un acto de afectación temporal en favor del Estado y, desde luego, un enriquecimiento ilícito de éste, en perjuicio del patrimonio del particular (Voto 2097-2011).

Por lo indicado en los votos recién citados, este principio opera como límite a la potestad estatal de imponer cargas a los particulares, de modo que cuando la carga impuesta a un individuo excede lo que razonablemente debe soportar en comparación con los demás ciudadanos, el Estado debe compensarlo. De lo contrario, se produce una distribución desigual de las cargas públicas que vulnera los artículos 18 y 33 constitucionales.

En el sub lite, el Estado cumple parcialmente con su obligación de proteger territorios indígenas, mientras los ocupantes no indígenas pierden el valor económico y las facultades de uso y disposición de sus inmuebles (soportan un sacrificio), sin recibir la compensación previa constitucionalmente exigida.

Esta distribución de cargas y beneficios es manifiestamente desigual. El ciudadano común contribuye al interés público de proteger los territorios indígenas mediante el pago de tributos generales, distribuidos según su capacidad contributiva. El propietario o poseedor afectado por la Ley Indígena contribuye a ese mismo interés público mediante el sacrificio íntegro de su patrimonio inmobiliario, sin compensación precedente y por tiempo indefinido.

La desigualdad es evidente en tanto se generan dos clases de ciudadano, uno paga impuestos según su capacidad, el otro que adicionalmente sacrifica su patrimonio sin mediar las garantías constitucionales atinentes. Esta diferencia no se justifica por ningún criterio objetivo relacionado con la situación personal del afectado, sino únicamente por el factor aleatorio de la ubicación geográfica de su inmueble respecto de las delimitaciones establecidas en los decretos ejecutivos.

b.4) Colofón 

En conclusión, el esquema normativo de los artículos 1 y 2 de la Ley Indígena no representa una simple imprecisión legislativa sino un rompimiento del orden constitucional sobre el cual se asienta el derecho de propiedad en Costa Rica. Al decretar una transferencia de dominio ipso iure que precede a la indemnización, el legislador ha vaciado de contenido la garantía de inviolabilidad del artículo 45 de la Carta Política. 

Sostener la constitucionalidad de estos preceptos implicaría aceptar que el Estado puede, mediante una fórmula imperativa, superponer titularidades y aniquilar derechos reales preexistentes sin cumplir con el ciclo de vida de la expropiación. Esto no solo genera una doble titularidad jurídicamente imposible, sino que institucionaliza una desigualdad insostenible en la que convierte a un grupo de ciudadanos en "contribuyentes especiales" que deben financiar un fin público (la protección de los territorios indígenas) con la pérdida total de su patrimonio y sin el auxilio de la garantía del pago previo.

Por lo tanto, la declaratoria de inconstitucionalidad no busca obstaculizar la legítima protección de los derechos de los pueblos originarios, sino encauzar dicha protección dentro de los márgenes del derecho de la constitución. La justicia social hacia las comunidades indígenas no puede construirse sobre la base de la inseguridad jurídica de terceros y la violación frontal de los principios constitucionales y derechos fundamentales. 

C) Inconstitucionalidad de los artículos 3 y 6 de la Ley Indígena

El artículo 3 de la Ley Indígena, Ley No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, establece:

Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas sólo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso. Las tierras y sus mejoras y los productos de las reservas indígenas estarán exentos de toda clase de impuestos nacionales o municipales, presentes o futuros.

Por su parte, el artículo 6 de la misma ley dispone:

Ninguna persona o institución podrá establecer, de hecho o de derecho cantinas ni venta de bebidas alcohólicas dentro de las reservas indígenas. La presente ley anula la actual posesión y concesión de patentes de licores nacionales y extranjeros dentro de las reservas.

Queda prohibido a los municipios el otorgamiento y traspaso de patentes de licores dentro de las mismas.

Los establecimientos comerciales, sólo podrán ser administrados por los indígenas. Ninguna otra persona o institución con fines de lucro podrá hacerlo.

Los negocios que se establezcan dentro de las reservas indígenas deberán ser administrados preferentemente por Cooperativas u otros grupos organizados de la comunidad.

El Consejo Nacional de Producción dará carácter prioritario al establecimiento de expendios en las comunidades indígenas.

Solamente los indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas.

Ambas disposiciones comparten una característica común que determina su inconstitucionalidad, siendo que establecen restricciones inmediatas y absolutas sobre los derechos de los ocupantes no indígenas, sin condicionar su operatividad al previo cumplimiento del procedimiento de indemnización contemplado en el artículo 5 de la misma ley. 

El artículo 3 elimina la facultad de disposición, mientras que el artículo 6 elimina la facultad de uso y disfrute del bien. En conjunto, vacían el contenido esencial del derecho de propiedad y/o posesión, y de igual manera, restringen ilegítimamente la libertad de comercio, agricultura e industria, en contravención de los artículos 45 y 46 de la Constitución Política.

C.2) Desarrollo constitucional sobre limitaciones a la propiedad y el vaciamiento del derecho a la propiedad

De previo a fundamentar la inconstitucionalidad invocada, es crucial referir al desarrollo jurisprudencial que esta Sala ha realizado sobre los límites que el Estado puede imponer a la propiedad privada, estableciendo criterios precisos para distinguir las limitaciones legítimas de aquellas que, por su intensidad, constituyen verdaderas expropiaciones de hecho que ameritan indemnización por trasgredir el numeral 45. 

En el Voto 4716-2011, esta Sala estableció con claridad:

El criterio sostenido por la Sala es que las limitaciones que se impongan a la propiedad encuentran su frontera natural en el grado de afectación a ese derecho, por lo que cuando la restricción se convierte en una verdadera expropiación, se constituye para la Administración la obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho. Es decir, que serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar 'normalmente' el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado.

Este criterio jurisprudencial establece un test constitucional claro: la limitación es legítima si permite al propietario explotar "normalmente" el bien; cuando la restricción impide esa explotación normal, se convierte en expropiación de hecho que requiere indemnización. Sobre esto, la Corte Plena, en sesión extraordinaria del 16 de junio de 1983, en su otrora rol de contralor de constitucionalidad, estableció la distinción fundamental entre limitaciones admisibles a la propiedad y  aquellas ilegítimas:

Las limitaciones -o límites- que es posible imponer a la propiedad (…) son las de "interés social" que autoriza el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución y que están dirigidas a proteger intereses de ese género, en beneficio de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades: es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política.

Esta doctrina, citada y ratificada por esta Sala en múltiples ocasiones, es categórica al considerar que impedir el ejercicio de los atributos del dominio equivale a una expropiación de hecho, de modo que no se requiere un acto formal de despojo; basta con que el Estado impida al propietario gozar de su bien para que se configure una privación antijurídica que exige indemnización previa conforme al artículo 45 constitucional.

En este sentido, la sentencia 5097-93 de esta Sala desarrolló el concepto de vaciamiento de contenido:

Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo.

Conforme a ello, el vaciamiento del contenido ocurre cuando la restricción es tan intensa que el propietario pierde toda posibilidad efectiva de ejercer las facultades esenciales de su derecho. No se trata de una limitación parcial, sino de una eliminación práctica del derecho bajo la apariencia formal de una limitación. 

En otras palabras, una limitación legítima restringe parcialmente algún atributo del dominio sin eliminarlo por completo. Por ejemplo, una norma urbanística que prohíbe construir edificios de más de tres pisos limita la facultad de uso, pero no la elimina; el propietario puede seguir construyendo, solo que con altura limitada. Una servidumbre de paso restringe el uso de una franja del terreno, pero el propietario conserva el uso del resto. Un gravamen ambiental puede prohibir ciertos usos del suelo, pero permitir otros compatibles con la protección ecológica.

En cambio, el vaciamiento del contenido ocurre cuando la restricción es tan intensa que el propietario pierde toda posibilidad efectiva de ejercer las facultades esenciales de su derecho por mutilaciones a la facultad de uso, disfrute y/o  disposición del bien. No se trata de una limitación parcial, sino de una eliminación práctica del derecho bajo la apariencia formal de una limitación.

Este criterio establece que existe un umbral constitucional infranqueable, de modo que las limitaciones son admisibles mientras no vacíen el contenido del derecho. Cuando lo vacían, dejan de ser limitaciones para convertirse en privación, activando la garantía del artículo 45 que exige indemnización previa.

Complementariamente, en la sentencia 2345-96, esta Sala precisó los contornos del análisis constitucional:

Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien.

Esta sentencia introduce dos elementos adicionales relevantes para el presente caso: primero, que cuando el interés público exige sacrificios de algunos únicamente, estos deben ser indemnizados, en aplicación del principio de igualdad ante las cargas públicas; segundo, que los límites son inconstitucionales no solo cuando formalmente prohíbe el uso, sino también cuando impone requisitos tan complejos que impliquen de hecho la imposibilidad de disfrutar el bien, pues en tal caso, la norma fundamental exige expropiación, y con ella, el previo pago de un precio justo.

Finalmente, en el Voto 4716-2011, esta Sala aplicó estos criterios a un caso concreto donde se prohibía el cambio de uso de un inmueble ubicado en zona protegida, declarando con lugar el amparo:

La autoridad recurrida aduce que la limitación impuesta al inmueble no vulnera el derecho de propiedad de la amparada, sin embargo, se le prohíbe el cambio de uso, por lo que dichas limitaciones vacían de contenido los atributos que deriva la amparada de su propiedad y, por consiguiente, deben serle indemnizadas por el ente recurrido.

Este precedente es particularmente relevante, pues si una simple prohibición de cambio de uso vacía el contenido del derecho de propiedad y exige indemnización, con mayor razón lo hacen las prohibiciones absolutas de uso y disposición contenidas en los artículos 3 y 6 de la Ley Indígena.

El artículo 3 de la Ley Indígena elimina la facultad de disposición de los ocupantes no indígenas de buena fe. Esta norma declara las reservas como inalienables, imprescriptibles e intransferibles (que el numeral 2 de la ley las designó como propiedad indígena), prohíbe expresamente a los no indígenas "alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas" dentro de las reservas, y sanciona con nulidad absoluta "todo traspaso o negociación de tierras o mejoras" entre indígenas y no indígenas.

El efecto combinado de estas disposiciones es la anulación completa del ius abutendi del ocupante no indígena, que se ve impedido de puede vender su inmueble porque ningún no indígena puede adquirirlo válidamente; no puede arrendarlo porque el arrendatario no indígena no puede adquirir derechos sobre él; no puede hipotecarlo porque ninguna entidad financiera aceptará como garantía un bien cuya ejecución sería nula; no puede donarlo, permutarlo ni realizar ningún acto de disposición jurídicamente eficaz. El propietario o poseedor no indígena queda atrapado en una titularidad de la que no puede desprenderse por ningún medio lícito, quedando atado a la eventual indemnización dispuesta por el artículo 5 ejusdem. 

El artículo 6, por su parte, elimina la facultad de uso y disfrute de los ocupantes no indígenas. Su último párrafo es categórico al indicar que "Solamente los indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas." Esta disposición otorga de manera exclusiva a los indígenas las actividades que constituyen el uso natural de un inmueble rural, sea la construcción de vivienda para habitar el predio, el cultivo de la tierra para obtener frutos agrícolas, y la explotación forestal conforme a la vocación del terreno. Adicionalmente, el artículo dispone que los establecimientos comerciales "sólo podrán ser administrados por los indígenas", excluyendo a los no indígenas de toda actividad comercial. El ocupante no indígena queda así despojado del ius utendi, pues tiene un terreno que no puede cultivar, un predio donde no puede construir, recursos forestales que no puede explotar, un espacio donde no puede comerciar de ninguna forma, pues con la promulgación de la ley (o de los decretos correspondientes), su inmueble fue constituido en propiedad indígena.  

La transgresión al artículo 45 se manifiesta en varios planos. En primer término, cada uno de estos artículos, individualmente considerado, constituye una privación de un atributo primario del dominio que, conforme a la doctrina de la Corte Plena de 1983 (acogida por esta Sala Constitucional), "equivale a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política". El artículo 3, al eliminar la disposición, priva de un atributo primario; el artículo 6, al eliminar el uso productivo, priva de otros atributos esenciales del demonio (uso y goce), cada una de estas privaciones, por sí sola, amerita la garantía constitucional de indemnización previa.

En segundo término, ambos artículos operan de manera inmediata desde la constitución de los territorios en propiedad indígena con la emisión de la ley, sin establecer ninguna condición suspensiva vinculada al pago de indemnización. Ninguna de estas normas prevé que solo una vez pagada la indemnización las reservas serán inalienables o después de completada la expropiación, solamente los indígenas podrán usar y gozar del bien. 

En cambio, las restricciones rigen desde el momento en que el territorio es declarado indígena (la mera promulgación de la ley conforme los artículos 1 y 2), afectando a propietarios y poseedores que aún no han recibido compensación alguna. Esta operatividad inmediata de las limitaciones a la propiedad trasgrede el numeral 45 e la Carta Política y la jurisprudencia de esta Sala, en tanto produce un vaciamiento evidente del contenido, derecho de propiedad, pues como se ha expuesto, los propietarios y poseedores de buena fe no indígenas quedan limitados a una titularidad formal, pero materialmente son despojados de los apoderamientos que dicha titularidad implica. 

Más grave aún, por cierto, si la delimitación de tales territorios no está clara, y se han venido modificando, ampliando, concretando y aclarando, mediante múltiples posteriores a la Ley.

Todo ello con efecto retroactivo, en flagrante infracción del 34 Constitucional.  

En otras palabras, el dueño no indígena se encuentra en una situación  irrazonable en la que siendo dueño, o puede usar productivamente su bien porque el artículo 6 le prohíbe construir, cultivar y explotar recursos; no puede disponer de su bien porque el artículo 3 anula cualquier negocio jurídico que intente realizar.

¿Qué le queda entonces de su derecho de propiedad? Un derecho nominal que existe en el papel pero carece de todo contenido económico real. Así las cosas, aplicando el Voto  47162011 este propietario no puede "explotar normalmente el bien" porque toda explotación productiva le está vedada, y por ello, su bien ha perdido "su valor como medio de producción o valor económico en el mercado" porque nadie adquirirá un inmueble que no puede usarse ni transferirse válidamente.

El contraste con el precedente del Voto 4716-2011 resulta ilustrativo de la gravedad de la transgresión alegada. En aquel caso, la Sala Constitucional declaró que una simple "prohibición de cambio de uso" vaciaba el contenido del derecho de propiedad y ordenó la indemnización del propietario afectado. El propietario en aquel caso conservaba el uso actual del bien; solo tenía restringida la posibilidad de modificarlo. En el caso de los ocupantes no indígenas bajo la Ley Indígena, la restricción es incomparablemente más severa, pues no se les prohíbe solo cambiar el uso, sino ejercer cualquier uso productivo; no se les limita parcialmente la disposición, sino que se anula completamente cualquier acto dispositivo. 

Es importante precisar que esta acción no cuestiona la legitimidad del interés público en proteger los territorios indígenas, reconocido tanto en la normativa nacional como en los instrumentos internacionales ratificados por Costa Rica. Lo que se cuestiona es el mecanismo normativo mediante el cual se pretende alcanzar ese fin legítimo. El artículo 45 constitucional admite la privación del dominio por interés público, pero establece como condición inexcusable la previa indemnización. Los artículos 3 y 6 de la Ley Indígena soslayan este precepto constitucional, produciendo una privación ipso iure de los atributos esenciales del dominio sin que medie el cumplimiento del requisito constitucional.

Tampoco puede sostenerse que estas restricciones constituyan meras limitaciones de interés social amparadas por el párrafo segundo del artículo 45, por dos razones fundamentales. Primero, porque conforme a la doctrina reiterada de esta Sala, las limitaciones legítimas son aquellas que no vacían el contenido del derecho; cuando lo vacían, dejan de ser limitaciones para convertirse en privación del derecho mismo (Voto 5097-93). Los artículos impugnados suprimen completamente el contenido del derecho al eliminar tanto el uso como la disposición como uso y disfrute; por tanto, no son limitaciones sino privaciones. 

Segundo, porque incluso las limitaciones de interés social deben respetar el principio de igualdad ante las cargas públicas, exigiendo indemnización cuando el interés público impone sacrificios especiales a algunos propietarios en beneficio de la colectividad (Sentencia 234596). Los ocupantes no indígenas de buena fe soportan una carga desproporcionada (la pérdida total de uso y disposición de sus bienes) en beneficio del interés colectivo de protección de los territorios indígenas, sin recibir compensación alguna por ese sacrificio especial.

Por lo expuesto, los artículos 3 y 6 de la Ley Indígena transgreden el artículo 45 de la Constitución Política al privar a los ocupantes no indígenas de buena fe de los atributos esenciales del dominio (uso, goce y disposición) produciendo un vaciamiento integral del derecho de propiedad que convierte una titularidad formal en un derecho vacío de contenido económico.

C.3) La transgresión del numeral 46 por parte de los artículos 3 y 6 de la Ley Indígena

Adicionalmente, los artículos 3 y 6 de la Ley Indígena violentan el numeral 46, que a la letra indica: 

"Son prohibidos los monopolios de carácter particular, y cualquier acto, aunque fuere originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura e industria.

Es de interés público la acción del Estado encaminada a impedir toda práctica o tendencia monopolizadora.

Las empresas constituidas en monopolios de hecho deben ser sometidas a una legislación especial.

Para establecer nuevos monopolios en favor del Estado o de las Municipalidades se requerirá la aprobación de dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa."

Esta disposición constitucional consagra la libertad de comercio como derecho fundamental. Si bien esta Sala ha admitido la imposición de límites a este derecho, estos deben ser acordes al principio de razonabilidad y proporcionalidad: 

La libertad de empresa y de comercio como derecho fundamental, íntimamente ligado, por su naturaleza, con el derecho al trabajo y de propiedad privada, es susceptible de ser restringido por una disposición del parámetro de convencionalidad o de constitucionalidad y, eventualmente, por la ley, en el tanto y en el cuanto el límite respectivo sea necesario, razonable y proporcionado. (Voto 13393-2013).

En el caso concreto, la normativa impugnada establece restricciones ilegítimas a este derecho fundamental, pues consagra la libertad de comercio, agricultura e industria como derechos fundamentales, prohibiendo "cualquier acto, aunque fuere originado en una ley, que amenace o restrinja" estas libertades económicas. El texto constitucional es categórico, pues la prohibición alcanza incluso a los actos de origen legislativo, estableciendo una protección reforzada que solo cede ante monopolios estatales aprobados por dos tercios de la Asamblea Legislativa.  

Los artículos 3 y 6 de la Ley Indígena transgreden esta garantía constitucional al imponer restricciones a las libertades económicas de los ocupantes no indígenas sin cumplir con los requisitos que el propio artículo 46 establece para su legítima limitación. Considérese que el artículo 3 de la Ley Indígena restringe directamente la libertad de comercio de los ocupantes no indígenas. El comercio inmobiliario (compraventa, arrendamiento, permuta de bienes raíces) constituye una actividad económica lícita protegida por la garantía constitucional del artículo 46. 

Al prohibir a los no indígenas "alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas" dentro de las reservas, y al sancionar con nulidad absoluta todo traspaso entre indígenas y no indígenas, el artículo 3 excluye a los ocupantes no indígenas de toda participación en el comercio inmobiliario respecto de sus propios bienes. 

El propietario no indígena que, sin haber sido indemnizado, no puede vender su inmueble porque el potencial comprador no indígena tiene prohibido adquirirlo; no puede arrendarlo porque el arrendatario no indígena no puede recibir válidamente derechos sobre él; no puede utilizarlo como garantía en operaciones crediticias porque el acreedor no podrá ejecutarlo. Esta exclusión del tráfico jurídico-comercial no obedece a razones de interés público general ni a la creación de un monopolio estatal, sino a una prohibición basada en el criterio étnico del sujeto que pretende participar en la transacción, lo que además, vulnera el artículo 33 de la Carta Política

A su vez, el artículo 6 restringe las libertades de agricultura, industria y comercio de manera aún más intensa. En materia de agricultura, el último párrafo de esta norma dispone que "solamente los indígenas podrán plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas", excluyendo expresamente a los no indígenas del ejercicio de la actividad agrícola. Esta prohibición no distingue entre tipos de cultivos, escalas de producción ni finalidades; es absoluta y general para todos los dueños no indígenas, quienes quedan impedidos de cultivar la tierra que poseen o sobre la cual ostentan derechos desde la constitución de las reservas con la promulgación de la ley y los decretos ejecutivos correspondientes.  

En materia de industria, el mismo párrafo prohíbe a los no indígenas "talar árboles" y "explotar los recursos maderables", vedándoles la actividad forestal que constituye una forma de industria tradicionalmente desarrollada en las zonas rurales donde se ubican las reservas indígenas. Asimismo, la prohibición de "construir casas" afecta la libertad de desarrollar actividades vinculadas al ius aedificandi y el derecho a la vivienda. En materia de comercio, el artículo 6 dispone que "los establecimientos comerciales sólo podrán ser administrados por los indígenas", añadiendo que "ninguna otra persona o institución con fines de lucro podrá hacerlo", lo cual excluye a los no indígenas de toda actividad comercial dentro de las reservas, más allá del comercio inmobiliario ya restringido por el artículo 3.

Lo que establecen los artículos 3 y 6 es una exclusión basada en el criterio étnico del sujeto , pues reservan ciertas actividades económicas lícitas (comercio inmobiliario, agricultura, explotación forestal, construcción, comercio en general) a las personas indígenas y las prohíben a las personas no indígenas que, paradójicamente, siguen siendo propietarias o poseedoras legítimas de los inmuebles sobre los cuales se les impide ejercer actividad económica alguna.

Esta paradoja normativa constituye el núcleo de la transgresión al artículo 46. Conforme se ha expuesto en apartados anteriores, los artículos 1 y 2 de la Ley Indígena declaran las reservas y las atribuyen como propiedad de las comunidades indígenas desde su promulgación, mientras que el artículo 5 reconoce la existencia de ocupantes no indígenas de buena fe con derecho a ser indemnizados. Sin embargo, este procedimiento de indemnización no opera de manera automática ni inmediata; requiere gestiones administrativas que, como la experiencia de cinco décadas demuestra, pueden prolongarse indefinidamente o nunca concretarse. Durante todo ese período (que puede extenderse por años o décadas), el ocupante no indígena mantiene formalmente su condición de propietario o poseedor de buena fe, pues su derecho no se ha extinguido mediante el pago de la indemnización correspondiente.

Es precisamente en este interregno donde se configura la violación al artículo 46, pues el ocupante no indígena se encuentra en una situación jurídicamente insostenible ya es propietario o poseedor con derechos reconocidos por el artículo 5, pero los artículos 3 y 6 le prohíben ejercer cualquier actividad económica sobre el bien que legítimamente le pertenece. No puede cultivar la tierra de la que es dueño, no puede construir en el predio que posee, no puede explotar los recursos forestales de su finca, no puede establecer comercio alguno en su propiedad; no puede vender, arrendar ni disponer de lo que es suyo. El territorio indígena está constituido desde la ley o el decreto ejecutivo correspondiente, por lo que las restricciones operan de manera inmediata, pero la indemnización que extinguiría su derecho de propiedad y derivados queda sujeta  a una materialización incierta. 

Cuando el Estado restringe estas libertades a un ciudadano respecto de bienes que ya no le pertenecen (porque fueron debidamente expropiados e indemnizados), no existe transgresión constitucional, pues el ciudadano carece de título para ejercer actividades económicas sobre bienes ajenos. Pero cuando el Estado restringe estas libertades a un ciudadano respecto de bienes que todavía le pertenecen, la transgresión al derecho de la constitución es manifiesta, pues se le impide ejercer actividades económicas lícitas sobre su propiedad sin que medie justificación constitucional válida.

Considérese el caso de un agricultor no indígena cuya finca fue incluida en una reserva indígena mediante decreto ejecutivo. Desde la publicación de ese decreto, conforme a los artículos 1 y 2, la reserva queda constituida como propiedad de la comunidad indígena. Sin embargo, este agricultor no ha recibido indemnización alguna; el procedimiento del artículo 5 no se ha iniciado o permanece estancado en trámites administrativos. Jurídicamente, sigue siendo propietario o poseedor de buena fe con derecho reconocido a ser compensado. No obstante, desde ese mismo momento, el artículo 6 le prohíbe "plantar cultivos", que es precisamente la actividad económica que ha desarrollado durante años o décadas y que constituye su medio de subsistencia. De este modo, el agricultor queda condenado a no poder ejercer su oficio sobre tierra que formalmente sigue siendo suya.

Esta situación no puede calificarse como una restricción razonable y proporcionada a las libertades económicas conforme a lo expuesto por esta Sala en el Voto 13393-2013, pues  una medida proporcionada sería aquella que restringiera las libertades económicas de los no indígenas únicamente después de que estos hubieran sido debidamente compensados conforme al procedimiento legal, de modo que la extinción de su derecho de propiedad precediera a la extinción de sus libertades económicas sobre el bien. Lo que resulta desproporcionado e irrazonable es imponer restricciones absolutas e inmediatas a las libertades de comercio, agricultura e industria sobre personas que siguen siendo propietarias o poseedoras legítimas. 

En síntesis, la transgresión al artículo 46 se configura por la disociación temporal entre la constitución de la reserva y la extinción del derecho del dueño no indígena. Los artículos 1 y 2 constituyen la reserva de manera inmediata; los artículos 3 y 6 imponen restricciones a las libertades económicas de manera igualmente inmediata; pero el artículo 5, que contempla la indemnización que extinguiría el derecho del no indígena y justificaría constitucionalmente las restricciones, opera de manera diferida e incierta.

El resultado es que durante el período (indefinido) que transcurre entre la constitución de la reserva y el pago efectivo de la indemnización, el ocupante no indígena sufre restricciones absolutas a sus libertades de comercio, agricultura e industria respecto de bienes que jurídicamente siguen siendo suyos. Esta situación vulnera el artículo 46 de la Constitución Política, que protege dichas libertades frente a cualquier acto restrictivo, incluso de origen legislativo, que no se ampare en las excepciones constitucionalmente previstas.

C.4) Violación al derecho de igualdad ante la ley (artículo 33 de la Constitución Política)

El artículo 33 de la Constitución Política establece: "Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana". Este precepto constitucional consagra el principio de igualdad en su doble dimensión: igualdad formal (mismo trato normativo para situaciones equivalentes) e igualdad material (trato diferenciado para situaciones diferentes, en proporción a sus diferencias).

Como ha reconocido esta honorable Sala, la igualdad solo es violada "cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable" (Voto 13428-2004), lo cual acaece en el caso concreto dado que los artículos 3 y 6 de la Ley Indígena establecen un régimen de prohibiciones absolutas para los propietarios y poseedores no indígenas de inmuebles ubicados dentro de las reservas indígenas, en comparación con los propietarios y poseedores de inmuebles ubicados fuera de ellas.

Esta diferenciación se manifiesta en dos planos. En el plano de la disposición, el artículo 3 prohíbe a los no indígenas "alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas" dentro de las reservas, sancionando con nulidad absoluta todo traspaso entre indígenas y no indígenas. En el plano del uso, el artículo 6 reserva exclusivamente a los indígenas las facultades de "construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos" dentro de los límites de las reservas, y dispone que "los establecimientos comerciales, sólo podrán ser administrados por los indígenas".

Mientras cualquier propietario o poseedor de un inmueble ubicado fuera de las reservas puede libremente vender, arrendar, hipotecar, construir, cultivar, explotar recursos y establecer comercios en su propiedad, el propietario no indígena de buena fe cuyo inmueble quedó comprendido dentro de una reserva tiene absolutamente prohibidas todas estas facultades. La diferencia de trato es radical, pues el primero conserva intacto el contenido de su derecho de propiedad; el segundo lo pierde casi en su totalidad, quedando reducido a un dominio puramente nominal.

Esta diferenciación no se funda en criterios objetivos relacionados con la conducta del propietario, con el origen de su derecho, con la legitimidad de su título, con su capacidad contributiva o con cualquier otro factor vinculado a su situación personal. Se funda exclusivamente en dos factores ajenos a su voluntad: la ubicación geográfica de su inmueble respecto de las delimitaciones establecidas por decretos ejecutivos para conformar las reservas indígenas, y su condición étnica de "no indígena".

El propietario no indígena de buena fe de un inmueble dentro de la reserva no hizo nada diferente del propietario no indígena de un inmueble fuera de ella. Ambos adquirieron sus derechos conforme a las normas vigentes al momento de la adquisición, ambos inscribieron sus títulos en el Registro Público cuando ello fue posible, ambos ejercieron posesión pública, pacífica e ininterrumpida, ambos desarrollaron actividades productivas lícitas en sus propiedades. La única diferencia entre ellos es que el inmueble del primero fue incluido en una reserva indígena por decisión del Poder Ejecutivo, factor completamente ajeno a su voluntad y a su conducta.

Esta diferenciación étnica carece de justificación objetiva y razonable en el contexto específico de los ocupantes no indígenas de buena fe reconocidos por el artículo 5. Si la propia Ley Indígena reconoce que estas personas tienen derecho a ser indemnizadas (precisamente porque su ocupación es legítima y anterior a la constitución del territorio), no existe razón que justifique imponerles prohibiciones absolutas mientras esperan una indemnización que puede tardar décadas en llegar o no llegar nunca.

La discriminación se agrava cuando se considera que el propietario afectado por los artículos 3 y 6 recibe un trato más desfavorable que cualquier otro ciudadano cuya propiedad sea requerida por el Estado para fines de interés público. En los procedimientos expropiatorios ordinarios regidos por la Ley de Expropiaciones No. 7495 y sus reformas, el propietario conserva el uso y goce de su bien hasta que se verifica el pago o depósito judicial del avalúo; solo entonces opera la transferencia del dominio y cesan sus facultades sobre el bien. En cambio, el propietario no indígena dentro de una reserva pierde inmediatamente el uso y la disposición de su bien (por efecto de los artículos 3 y 6) sin que medie previo pago ni depósito judicial alguno.

Esta Sala Constitucional ha establecido criterios precisos sobre los límites que el principio de solidaridad social impone a las cargas que el Estado puede exigir a los particulares sin compensación. En el Voto 00796-1991, este tribunal señaló:

La Sala admite que el principio de solidaridad social, del que está imbuida nuestra Constitución, permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, pero como se ha descrito, con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no sea afectado al límite de su valor como medio de producción, o de su valor en el mercado. Es decir pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluía claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado. Nótese que la limitación a la propiedad resistirá el análisis constitucional, dependiendo de la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa, dentro de la realidad socioeconómica actual.

Este precedente resulta determinante para el caso que nos ocupa. La Sala reconoce que el principio de solidaridad permite imponer cargas a unos pocos en favor de muchos, pero establece un límite infranqueable, según el cual, cuando el sacrificio recae sobre "uno o algunos únicamente" y excede el uso natural del bien, debe ser indemnizado. Las restricciones de los artículos 3 y 6 de la Ley Indígena sobrepasan manifiestamente este límite, pues no se trata de limitaciones parciales que permitan al propietario "explotar normalmente el bien", sino de prohibiciones absolutas que eliminan toda posibilidad de uso productivo y de disposición. 

Por esto, el dueño no indígena de buena fe soporta un sacrificio especial (la pérdida total del contenido económico de su derecho) en beneficio del interés colectivo de protección de los territorios indígenas, sin recibir la indemnización que, conforme a la doctrina de esta Sala, resulta constitucionalmente exigible cuando el bienestar social impone tales sacrificios diferenciados.

Por lo dicho tratar de manera radicalmente diferente a personas en situaciones equivalentes (propietarios y poseedores de buena fe que adquirieron sus derechos conforme a derecho), por factores que no dependen de ellas (ubicación geográfica determinada por decreto ejecutivo y condición étnica de no indígena), privándolas de facultades que otros propietarios conservan y que incluso los expropiados por vía ordinaria mantienen hasta el momento del pago, constituye una discriminación que vulnera el artículo 33 de la Constitución Política.

En consecuencia, los artículos 3 y 6 de la Ley Indígena, al imponer prohibiciones absolutas e inmediatas a los ocupantes no indígenas de buena fe con base en criterios de ubicación geográfica y pertenencia étnica, sin condicionar la vigencia de tales prohibiciones al previo cumplimiento del procedimiento de indemnización contemplado en el artículo 5, vulneran el principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política y configuran una discriminación contraria a la dignidad humana.

D) Inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley Indígena

El artículo 5 de la Ley Indígena, Ley No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, establece:

"El Instituto de Tierras y Colonización, y la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, procederán a estudiar y resolver, mediante los trámites legales que correspondan, la situación de los no indígenas que sean propietarios o poseedores de buena fe, dentro de las reservas indígenas. Para tales efectos, podrá reubicar a dichas personas en otras tierras, si ellas lo solicitaren, o expropiar las tierras y mejoras de su propiedad, previo pago de la indemnización respectiva, y destinarlos a los indígenas de la comunidad. En ambos casos, el Instituto de Tierras y Colonización les otorgará los títulos respectivos. Los poseedores de mala fe no tendrán derecho a indemnización. Para los efectos de este artículo, se entenderá por poseedor de buena fe, el que poseyere un inmueble como propietario, en forma pública, pacífica y sin interrupción, con obras de cultivo y beneficio estables y permanentes.

Con el objeto de atender y financiar las erogaciones que demande la aplicación de la presente ley, se crea un fondo de cien millones de colones (...)"

Esta disposición reconoce la existencia de personas no indígenas que ostentan la condición de propietarios o poseedores de buena fe dentro de los territorios declarados como reservas indígenas. A diferencia de los artículos 1, 2, 3 y 6 (que operan de manera inmediata desde la declaración de la reserva), el artículo 5 establece un mecanismo diferido de reubicación o expropiación cuya ejecución depende de la iniciativa y gestión del ITCO (hoy INDER) y la CONAI. 

El análisis de constitucionalidad del artículo 5 no puede realizarse de manera aislada, sino en el contexto sistemático de la Ley Indígena. Vista en su conjunto, esta ley establece una estructura normativa intrínsecamente contradictoria que produce efectos inconstitucionales.

El artículo 1 declara las reservas indígenas existentes y habilita al Poder Ejecutivo para crear nuevas reservas mediante decreto. El artículo 2 declara que las reservas son "propiedad de las comunidades indígenas" y ordena su inscripción registral "a nombre de las respectivas comunidades indígenas" y "libres de todo gravamen". El artículo 3 declara las reservas "inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas", prohibiendo a los no indígenas adquirir terrenos y sancionando con nulidad absoluta todo traspaso a los propietarios y poseedores de buena fe. El artículo 6, por su parte, veda a los no indígenas de manera exclusiva las actividades de construcción, cultivo y explotación forestal sin que estos hayan sido indemnizados. 

Todas estas disposiciones artículos (1, 2, 3 y 6) operan de manera inmediata desde la promulgación de la ley o la publicación del decreto ejecutivo correspondiente, por lo que la propiedad se constituye a favor de la comunidad indígena con las restricciones al uso y disposición expuestas. No existe condición suspensiva, no hay plazo, no se requiere ningún acto administrativo adicional para que estos efectos se produzcan según esta normativa. 

En contraste, el artículo 5 establece un procedimiento de indemnización que opera de manera diferida. Dispone que el INDER y la CONAI "procederán a estudiar y resolver" la situación de los ocupantes no indígenas, sin establecer cuándo deben hacerlo ni qué consecuencias derivan de su inacción. La indemnización, que constitucionalmente debería preceder a la privación, queda relegada a un momento posterior e incierto.

Así, el artículo 5 pretende ser el mecanismo de conciliación entre los derechos de los pueblos indígenas y los derechos de los ocupantes no indígenas de buena fe. Sin embargo, en lugar de garantizar un equilibrio constitucionalmente admisible, el artículo 5 opera como un reconocimiento formal de derechos sin garantía efectiva de cumplimiento, mientras los artículos 1, 2, 3 y 6 producen efectos privativos inmediatos.

Esta contradicción interna no es un defecto menor, es una deficiencia estructural que torna al artículo 5 (y por extensión al sistema normativo de la Ley Indígena en su conjunto) incompatible con el derecho de la constitución.  Por ello, si bien el reconocimiento formal del derecho a indemnización, el artículo 5 adolece de deficiencias estructurales que lo tornan inconstitucional según se expone de seguido: 

D.2) Transgresión al artículo 45 de la Carta Política

El artículo 5 de la Ley Indígena contempla que el INDER y la CONAI tienen la competencia de estudiar y tramitar las expropiaciones de aquellos propietarios y poseedores de buena fue de inmuebles designados para constituirse en territorio indígena. 

Sin embargo, esta disposición debe leerse en el contexto de la Ley Indígena, donde los artículos 1 y 2 ya han declarado las reservas y atribuido su propiedad a las comunidades indígenas de manera inmediata, y los artículos 3 y 6 impusieron restricciones absolutas al uso y disposición de los ocupantes no indígenas desde la entrada en vigencia de la ley o los decretos ejecutivos correspondientes para la delimitación de los territorios indígenas. 

El resultado de esta estructura normativa es que la privación opera de manera inmediata mientras que la indemnización queda relegada a un momento futuro, incierto e indefinido. El ocupante no indígena de buena fe experimenta primero la privación de su derecho y solo eventualmente, si la Administración cumple con su deber, recibirá la indemnización correspondiente. Esto es precisamente lo contrario de lo que el artículo 45 constitucional ordena.

La Sala Constitucional ha sido enfática en que el requisito de indemnización previa no admite excepciones fuera de los supuestos expresamente contemplados en la Constitución. El propio artículo 45, en su segunda oración, establece la única excepción: "En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia." Esta excepción, limitada a situaciones de emergencia nacional y acotada temporalmente a un máximo de dos años, confirma que en circunstancias normales la indemnización debe ser inexcusablemente previa.

Evidentemente, la situación de las reservas indígenas no constituye un supuesto de guerra ni de conmoción interior, por tanto, no existe fundamento constitucional alguno para exceptuar el requisito de previo pago. El artículo 5 de la Ley Indígena, al contemplar un mecanismo de indemnización diferida sin plazo determinado, en el contexto de una ley cuyos demás artículos producen efectos privativos inmediatos, vulnera frontalmente el artículo 45 de la Constitución Política.

Más aún, el artículo 5 ni siquiera garantiza que la indemnización se producirá en un plazo razonable. A diferencia de la excepción constitucional para casos de guerra o conmoción interior (que establece un plazo máximo de dos años), el artículo 5 no fija plazo alguno. Si la Constitución considera que incluso en situaciones de emergencia nacional el plazo máximo para indemnizar es de dos años, resulta constitucionalmente inadmisible que en situaciones de normalidad institucional la indemnización pueda diferirse indefinidamente por décadas mientras los administrados ven cercenados sus derechos fundamentales por imposición de la ley impugnada

D.3) Transgresión al artículo 41 de la Carta Política 

El artículo 41 de la Constitución Política garantiza el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva al establecer que "ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes." Esta disposición constitucional comprende no solo el acceso formal a los tribunales, sino la obtención de una respuesta sustantiva en tiempo razonable. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador, ha desarrollado extensamente este principio en el contexto específico de las diligencias expropietarias.

En dicho caso, la Corte determinó que "el tiempo transcurrido sobrepasa excesivamente el plazo que pueda considerarse razonable para que el Estado emitiera una sentencia definitiva", concluyendo que tal demora constituía "una evidente denegación de justicia".

Al tenor de ello, el artículo 5 de la Ley Indígena configura un supuesto de denegación de justicia, pues si bien el dueño no indígena de buena fe tiene formalmente reconocido un derecho a ser indemnizado, carece de un mecanismo efectivo para hacerlo valer en tiempo razonable a pesar de que su facultad de uso, goce y disfrute del bien ya ha sido menoscabada. La norma deposita en el INDER y la CONAI la competencia para "estudiar y resolver" la situación, sin establecer plazos perentorios para esa gestión ni consecuencias jurídicas por su incumplimiento. El afectado queda en una posición de absoluta dependencia respecto de la iniciativa administrativa a pesar de que su derecho de propiedad ya ha sido vaciado.

La Sala Constitucional ha desarrollado abundante jurisprudencia sobre el derecho a resolución expropiatoria en plazo razonable. En el Voto 4716-2011, este tribunal ordenó al Ministerio de Ambiente efectuar el pago de indemnización por limitaciones a la propiedad "dentro del plazo de nueve meses contado a partir de la comunicación de esta resolución", estableciendo que la dilación indefinida en el pago de indemnizaciones por afectaciones al derecho de propiedad constituye una violación constitucional. Asimismo, en el Voto 181662008, la Sala ordenó al Instituto Costarricense de Electricidad realizar el avalúo e indemnizar al afectado "dentro de los seis meses siguientes a la notificación de esta resolución".

Estos precedentes evidencian que la Sala Constitucional considera constitucionalmente exigible que las indemnizaciones por afectaciones a la propiedad se verifiquen en plazos determinados y razonables. El artículo 5 de la Ley Indígena, al no establecer plazo alguno para la indemnización de los ocupantes no indígenas de buena fe, se aparta de este estándar constitucional y configura una norma que, por su propia omisión, permite y propicia la denegación de justicia pues los propietarios de los terrenos declarados propiedad indígena, han visto menoscabado su patrimonio por lo dispuesto en los numerales 1,2,3 y 6 de la presente ley, siendo inadmisible conforme al bloque de constitucionalidad  que la indemnización sea posterior e indefinida. 

E) Violaciones al bloque de convencionalidad 

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado la doctrina del control de convencionalidad, conforme a la cual los órganos jurisdiccionales de los Estados Parte de la Convención Americana tienen el deber de verificar la compatibilidad de las normas internas con dicho instrumento y con la interpretación que del mismo ha realizado la Corte Interamericana. Este control no es facultativo sino obligatorio, y debe ejercerse de oficio por todos los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles.

Costa Rica ratificó la Convención Americana sobre Derechos Humanos mediante la Ley 4534 en 1970 y reconoció la competencia contenciosa de la Corte Interamericana el 2 de julio de 1980. Asimismo, ratificó el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales mediante Ley No. 7316 del 4 de diciembre de 1992. Estos instrumentos, junto con la jurisprudencia de la Corte Interamericana que los interpreta, conforman el bloque de convencionalidad que esta Sala debe aplicar como parámetro de control.

Los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley Indígena, según se expone, resultan incompatibles con las obligaciones convencionales asumidas por Costa Rica, lo que impone a esta Sala el deber de declarar dicha incompatibilidad y ordenar las medidas necesarias para adecuar la legislación a los estándares de derechos humanos.

E.2) Trasgresión al artículo 21 del Pacto de San José

El artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece:

1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.

2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.

La Corte Interamericana ha desarrollado el contenido del artículo 21 convencional en el contexto de procedimientos expropiatorios, estableciendo estándares precisos sobre las características que debe reunir la indemnización. El caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador, sentencia del 6 de mayo de 2008, resulta especialmente relevante por la similitud fáctica con el presente caso, pues versa una privación de propiedad por razones de interés público (creación de un parque metropolitano) donde la indemnización se prolongó por más de una década sin resolverse.

En dicha sentencia, la Corte estableció los siguientes criterios:

Primero, que "el artículo 21.2 de la Convención Americana expresamente señala como requisito para poder llevar a cabo una privación de la propiedad el pago de una justa indemnización" (párr. 95). El pago no es consecuencia eventual de la privación sino requisito de su legitimidad.

Segundo, que "en casos de expropiación el pago de una indemnización constituye un principio general del derecho internacional, el cual deriva de la necesidad de buscar un equilibrio entre el interés general y el del propietario" (párr. 96). Este principio ha sido reconocido no solo por la Corte Interamericana sino también por la Corte Europea de Derechos Humanos y por la jurisprudencia internacional en general.

Tercero, y de manera fundamental, que "para alcanzar el pago de una justa indemnización ésta debe ser adecuada, pronta y efectiva" (párr. 96). Cada uno de estos adjetivos tiene contenido específico: la indemnización es "adecuada" cuando corresponde al valor comercial del bien anterior a la declaratoria de utilidad pública (párr. 98); es "pronta" cuando se verifica sin dilaciones injustificadas; y es "efectiva" cuando se materializa realmente, no quedando en mera promesa formal.

Los artículos impugnados (1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley Indígena), vulneran el artículo 21 de la Convención Americana de manera grosera y palpable  pues configuran un esquema legal que constituye territorios indígenas al atribuirlos como propiedad de las comunidades indígenas de manera inmediata, ordenando su inscripción registral "libres de todo gravamen" (artículos 1 y 2). Esta declaración opera como privación del dominio de los ocupantes no indígenas que, conforme al artículo 5 de la propia ley, son reconocidos como propietarios o poseedores de buena fe con derecho a indemnización. No obstante, la privación se produce sin que medie previo pago de indemnización, vulnerando frontalmente el artículo 21.2 convencional.

Por otro lado, los artículos 3 y 6 imponen restricciones absolutas que eliminan las facultades esenciales del dominio: el artículo 3 prohíbe toda disposición (venta, arrendamiento, cualquier forma de adquisición por no indígenas), mientras el artículo 6 prohíbe todo uso productivo (construcción, cultivo, explotación forestal, establecimientos comerciales). Estas restricciones privan a los ocupantes no indígenas del "uso y goce de sus bienes" que el artículo 21.1 convencional garantiza. Conforme a la jurisprudencia interamericana, restricciones que vacían completamente el contenido del derecho de propiedad equivalen funcionalmente a una privación del bien, vulnerando las garantías del artículo 21.2.

Además, el numeral 5 contempla un mecanismo de indemnización que no satisface ninguna de las características exigidas por la Corte Interamericana, ya que carece de elementos que encajen con los mandatos de indemnización adecuada, pronta y efectiva desarrollada por la honorable corte.

E.3) El debido equilibrio entre derechos indígenas y derechos de terceros:

Aunado a lo anterior, la Corte Interamericana ha reconocido la necesidad de equilibrar los derechos territoriales indígenas con los derechos de terceros de buena fe. En el caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, la Corte estableció que cuando las tierras tradicionales han sido "legítimamente trasladadas a terceros de buena fe", los pueblos indígenas tienen derecho a recuperarlas "o a obtener otras tierras de igual extensión y calidad" (párr. 128).

En el caso Lhaka Honhat vs. Argentina (2020), la Corte reiteró la jurisprudencia del caso Sawhoyamaxa vs Paraguay, reconociendo que “puede haber contradicción entre la propiedad comunitaria indígena y la propiedad privada particular” (nota al pie 102). Este criterio implica que el ordenamiento jurídico debe contemplar mecanismos para resolver la contradicción entre ambos derechos de propiedad, lo cual necesariamente supone considerar la situación de los terceros de buena fe afectados. Por ende, el reconocimiento de los derechos territoriales indígenas no puede realizarse mediante el simple despojo de terceros de buena fe, sino que requiere mecanismos que compensen adecuadamente a estos terceros cuando sus derechos legítimos son afectados en beneficio del interés colectivo de protección del territorio indígena.

En el caso costarricense, la Ley Indígena no cumple con este equilibrio, pues los los artículos 1 y 2 declaran las reservas y constituyen la propiedad de estas desde la promulgación de la ley o los decretos ejecutivos posteriores; mientras los artículos 3 y 6 imponen las restricciones protectoras desde ese mismo momento. Además, el artículo 5 reconoce formalmente su derecho a indemnización, pero no establece plazo ni mecanismo efectivo para su cumplimiento, permitiendo que la compensación se difiera por décadas o no se materialice nunca.

Este desbalance no es compatible con los estándares interamericanos. El propio Convenio 169 y la jurisprudencia de la Corte IDH exigen procedimientos adecuados que protejan los derechos indígenas sin desconocer los derechos de terceros de buena fe. Un procedimiento que impone cargas inmediatas a los terceros (pérdida de uso y disfrute, pérdida de disposición) mientras posterga indefinidamente su compensación no puede considerarse legítimo conforme a estos estándares, vulnerando así el bloque de convencionalidad. 

En consecuencia, se solicita respetuosamente a esta Sala Constitucional que, en ejercicio del control de convencionalidad que le corresponde, declare la incompatibilidad de los artículos impugnados con las obligaciones convencionales asumidas por Costa Rica

f) Conclusión

La Ley Indígena, Ley No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, representa un esfuerzo legítimo del Estado costarricense por cumplir con sus obligaciones de protección de los territorios ancestrales de los pueblos indígenas. Este objetivo es constitucionalmente válido y está respaldado por el derecho internacional de los derechos humanos. Sin embargo, el mecanismo normativo diseñado para alcanzar dicho fin adolece de vicios estructurales que lo tornan incompatible con la Constitución Política y con las obligaciones convencionales asumidas por Costa Rica.

El vicio fundamental radica en la disociación temporal entre la privación del derecho de propiedad y la indemnización. Los artículos 1 y 2 constituyen las reservas y atribuyen su propiedad a las comunidades indígenas de pleno derecho. Aunado a ello, los artículos 3 y 6 imponen restricciones absolutas al uso y disposición de los ocupantes no indígenas.

Y si bien el artículo 5 contempla la indemnización que constitucionalmente debería preceder a tales afectaciones, esta ópera de manera diferida, sin plazo y dependiente de la iniciativa administrativa. El resultado es una inversión de la secuencia constitucional, donde el artículo 45 de la Carta Política exige primero indemnizar, luego privar, la Ley Indígena dispone primero privar, eventualmente indemnizar.

No existe en el ordenamiento constitucional costarricense fundamento alguno que autorice al Estado a vaciar el contenido del derecho de propiedad de un ciudadano (eliminando sus facultades de uso y disposición) sin cumplir previamente con el requisito de indemnización. La única excepción contemplada en el artículo 45 constitucional (casos de guerra o conmoción interior) no resulta aplicable, y aun en esos supuestos excepcionales la Constitución fija un plazo máximo de dos años para el pago. La Ley Indígena no establece plazo alguno, permitiendo dilaciones que han excedido los cuarenta años en casos concretos.

Tampoco existe fundamento para imponer a los ocupantes no indígenas de buena fe un trato más gravoso que el dispensado a cualquier otro ciudadano cuya propiedad sea requerida por el Estado. En los procedimientos expropiatorios ordinarios, el propietario conserva sus facultades hasta que se verifica el pago o depósito judicial del avalúo. Los ocupantes no indígenas de buena fe, en cambio, pierden el uso y la disposición de sus bienes ipso iure sin garantía alguna de compensación oportuna. Esta disparidad carece de justificación objetiva y razonable, configurando una discriminación contraria al artículo 33 constitucional.

El derecho internacional de los derechos humanos refuerza estas conclusiones, dado que el artículo 21 de la Convención Americana exige que toda privación de propiedad se acompañe del pago de indemnización justa, la cual (según la Corte Interamericana) debe ser adecuada, pronta y efectiva. A su vez, el Convenio 169 de la OIT exige "procedimientos adecuados" para resolver las reivindicaciones territoriales indígenas, lo que implica procedimientos que respeten también los derechos de terceros de buena fe. La Ley Indígena, en su configuración actual, incumple todos estos estándares.

Es imperativo precisar que esta acción no pretende menoscabar los derechos de los pueblos indígenas ni obstaculizar la protección de sus territorios ancestrales. Por el contrario, reconoce la legitimidad de ese objetivo y la obligación del Estado de garantizarlo. Lo que se cuestiona es que para alcanzar un fin legítimo se emplee un medio de una ley inconstitucional. La protección de los territorios indígenas puede y debe lograrse respetando los derechos de los ocupantes no indígenas de buena fe, lo cual exige, como mínimo, que la indemnización preceda a la privación o, cuando menos, que se verifique en un plazo razonable y cierto.

Por las razones expuestas, se solicita a esta honorable Sala Constitucional declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley Indígena, Ley No. 6172, por vulnerar los artículos 18, 33, 41, 45 y 46 de la Constitución Política, así como los artículos 21, 8.1 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y ordenar las medidas necesarias para que el Estado costarricense adecúe su ordenamiento interno a los estándares constitucionales y convencionales aplicables, garantizando que toda afectación al derecho de propiedad de los ocupantes no indígenas de buena fe sea precedida o acompañada, en plazo razonable y cierto, de una indemnización adecuada y efectiva.

IV.  Pretensiones. 

a) Pretensión Principal

De conformidad con los artículos 10, 18, 33, 41, 45 y 46 de la Constitución Política, los artículos 8.1, 21 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y los artículos 3, 73, 75, 88 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, respetuosamente se solicita a esta honorable Sala Constitucional:

Que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley Indígena, Ley No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, por vulnerar los artículos 33, 41, 45 y 46 de la Constitución Política, así como los artículos 8.1, 21 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

b) Pretensión Subsidiaria

En caso de no declararse la inconstitucionalidad de los artículos impugnados, que esta Sala Constitucional, en ejercicio de su potestad de intérprete supremo de la Constitución, establezca que la interpretación conforme al Derecho de la Constitución de los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley Indígena es la siguiente:

1)    Que las restricciones al uso y disposición contenidas en los artículos 3 y 6 no resultan oponibles a los ocupantes no indígenas de buena fe respecto de quienes no se haya completado el procedimiento de expropiación e indemnización contemplado en el artículo 5, de manera que estos conservan las facultades inherentes al dominio hasta el efectivo pago de la compensación correspondiente.

2)    Que la condición de "buena fe" a que se refiere el artículo 5 debe interpretarse conforme al artículo 286 del Código Civil, presumiéndose en todo caso salvo prueba en contrario, sin que pueda reducirse a un criterio exclusivamente temporal vinculado a la fecha de entrada en vigencia de la ley o los decretos de delimitación debido a la ausencia de indemnización previa. 

3)    Que los causahabientes de ocupantes de buena fe (sean herederos, legatarios o adquirentes a título oneroso) conservan el derecho a indemnización reconocido a sus causantes, no pudiendo presumirse su mala fe por el solo hecho de haber adquirido con posterioridad a la constitución de la reserva.

4)    Que el procedimiento de indemnización del artículo 5, al remitir a la Ley de Expropiaciones, debe interpretarse en el sentido de que la transferencia del dominio a las comunidades indígenas y la vigencia plena de las restricciones de los artículos 3 y 6 quedan condicionadas al previo pago o depósito judicial del avalúo, conforme lo exige el artículo 45 de la Constitución Política.”

2.- Mediante oficio del 27 de febrero de 2026 se solicitó al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José que remitiera a esta Sala el “expediente judicial que se tramita con el número 17-000087- 1028-CA, que corresponde a un proceso de conocimiento de Nombre02 contra el Estado”.

3.- El 3 de febrero de 2026 se asoció a este expediente copia del expediente nro. 17-000087-1028-CA.

4.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- DE LA INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN CON BASE EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 76 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. El artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece, claramente, que:

“Quien hubiere establecido la acción de inconstitucionalidad no podrá plantear otras relacionadas con el mismo juicio, o procedimiento, aunque las funde en motivos diferentes; y la que se interponga en esas condiciones será rechazada de plano”.

Esta Sala ha indicado, al respecto, que permitir la formulación de una infinidad de acciones, con base en un mismo asunto previo, desnaturaliza el proceso de control de constitucionalidad, lo que provocaría que esta jurisdicción constitucional se convierta en ordinaria al analizar en esta jurisdicción cada punto o cuestión de fondo que se conozca en el asunto previo, lo que no solo resulta improcedente, sino que, además, provoca el retardo excesivo en la tramitación y conocimiento de los asuntos. En la especie, se formula la acción de inconstitucionalidad en representación de Nombre02 y se cita como asunto previo el proceso que se tramita en expediente 17-000087-1028-CA, a efecto de fundamentar su legitimación; sin embargo, con anterioridad, ya se había formulado una acción de inconstitucionalidad (expediente nro. 22-025518-0007-CO) a favor de la misma persona y cuyo asunto base también era el referido expediente 17-000087-1028-CA. En esa primera acción de inconstitucionalidad se impugnó la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia relacionada con los numerales 2, 3 y 5 de la Ley Indígena y del artículo 2 de ese mismo cuerpo legal. Ocasión en que este Tribunal emitió un pronunciamiento por el fondo, mediante voto nro. 2023-001701 de las 9:30 horas del 25 de enero de 2023. En concreto, se resolvió:

"I.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN.  Estima esta Sala que la parte accionante goza de legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, según el numeral 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al constatarse que la norma y la jurisprudencia impugnada resultan de aplicación en el proceso que se tramita en expediente nro. 17-000087-1028-CA. Incluso, una vez revisado dicho expediente, se puede verificar que la Procuraduría General de la República, al momento de contestar la demanda, hace expresa referencia a la jurisprudencia impugnada. Se acredita, asimismo, que en este proceso se realizó la respectiva invocación de inconstitucionalidad.

Ahora bien, a tenor del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, este Tribunal puede rechazar por el fondo cualquier gestión, incluso, desde su presentación o in limine litis, cuando considere que existen suficientes elementos de juicio. Lo que así ocurre en el sub lite, como se analizará en los siguientes considerandos.

II.- OBJETO DE LA ACCIÓN. La parte accionante impugna el artículo 2 de la Ley Indígena, que establece:

“Artículo 2º.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales. Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley. La Procuraduría General de la República inscribirá en el Registro Público esas reservas a nombre de las respectivas comunidades indígenas. Las reservas serán inscritas libres de todo gravamen. Los traspasos del Estado a las comunidades indígenas serán gratuitos, no pagarán derechos de Registro y estarán exentos de todo otro tipo de carga impositiva conforme a los términos establecidos en la Ley de CONAI.”

Asimismo, impugna la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, relacionada con los numerales 2, 3 y 5 de la Ley Indígena, contenida en sentencias 920-FS1-2015, 2046-F-S1-2020 y 2878-F-S1-2020. 

La parte accionante acusa una infracción a los artículos 18, 33, 34, 41, 45 y 46 de la Constitución Política. Se alega, en concreto, una indebida interpretación de los artículos 2, 3 y 5 de la Ley Indígena, de parte de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, respecto de los requisitos que deben concurrir para que procede la reubicación o la expropiación prevista por el artículo 5 de ese mismo cuerpo legal, respecto de las personas no indígenas propietarias o poseedoras de buena fe. Se cuestiona, en específico, el que se exija -para calificar la propiedad o la posesión como de buena fe- que la persona haya ejercido los actos posesorios o como propietario de previo a la Ley Indígena o de los decretos que han delimitados las reservas indígenas. Se acusa que lo anterior obedece a una interpretación extensiva y errónea de la citada normativa legal que no contempla tal criterio temporal e implica reconocer un congelamiento de hecho o de facto del derecho real que ostenta la persona sobre el inmueble en cuestión, sin que se haya procedido con la previa y necesaria indemnización. Con el agravante que han pasado más de cuatro décadas desde que se emitió la Ley Indígena y a la fecha se encuentran numerosos terrenos pendientes de indemnización. Argumenta que, conforme a una adecuada interpretación de la referida normativa, los propietarios y poseedores de buena fe no tenían impedimento alguno para vender, arrendar, alquilar o enajenar por cualquier forma los inmuebles de su pertenencia, si no habían sido indemnizados, por lo que quienes ejercieron como contraparte en tales negocios, conservarían la etiqueta de buena fe si así adquirieron. Asevera que esto resulta plenamente congruente con la subrogación de derechos y obligaciones prevista en el numeral 8 de la Ley de Expropiaciones, que debe ser de aplicación en estos casos. Reclama un vaciamiento del derecho de los propietarios y poseedores de buena fe que ostentan fincas dentro del territorio indígena delimitado, quienes tienen el derecho de ejercer los atributos de la propiedad o posesión hasta no ser indemnizados o reubicados. Señala que la buena fe debe determinarse de forma casuística, según el acervo probatorio de cada caso concreto, pues establecer un parámetro general aplicable a la universalidad de propietarios o poseedores, reducido a la fecha de adquisición de un inmueble respecto del que no se ha otorgado indemnización alguna, nada dice sobre la buena fe. En lo referente específicamente al artículo 2 de la Ley Indígena, se alega que tal norma también ha sido indebidamente interpretada, pues -según argumenta el accionante-  si bien es cierto tal numeral establece que las reservas indígenas son propiedad de las poblaciones indígenas que las habitan, esto no puede entenderse como una expropiación de facto de las personas que de buena fe habitan en los terrenos delimitados para tales efectos, ni puede entenderse como una constitución de carácter ipso facto del derecho real de propiedad a favor de las comunidades indígenas. Acusa, en definitiva, que la forma en que se ha interpretado la citada normativa supone que los propietarios o poseedores se encuentran impedidos para disponer de cualquier forma de los atributos del dominio sin haber obtenido un previo resarcimiento por ello. 

III.- SOBRE EL FONDO: DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY INDÍGENA. En lo referente, específicamente, al artículo 2 de la Ley Indígena, se puede derivar -de una lectura integral del escrito de interposición- que los reproches del accionante se refieren a una presunta interpretación y aplicación indebida de tal numeral, más que respecto al contenido efectivo de tal disposición normativa. En todo caso, cabe señalar que esta Sala se ha pronunciado -de manera reiterada- que tal numeral resulta compatible con el Derecho de la Constitución. De forma reciente, en el voto nro. 2022005033 de las 9:20 horas del 2 de marzo de 2022, esta Sala resolvió -en lo que interesa- que:

“II.- OBJETO DE LA ACCIÓN. La parte accionante impugna el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977, en que se establece la Reserva Indígena de Cocles, actualmente, Reserva Indígena Bribrí de Këköldi. Impugna, además, los artículos 1 y 2 de la Ley nro. 6172, Ley Indígena, en que se establece -respectivamente- que:

“Artículo 1º.- Son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad.

Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1977, así como la Reserva Indígena Guaymi de Conteburica.

Los límites fijados a las reservas, en los citados decretos, no podrán ser variados disminuyendo la cabida de aquéllas, sino mediante ley expresa.”

“Artículo 2º.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales. Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley. La Procuraduría General de la República inscribirá en el Registro Público esas reservas a nombre de las respectivas comunidades indígenas. Las reservas serán inscritas libres de todo gravamen. Los traspasos del Estado a las comunidades indígenas serán gratuitos, no pagarán derechos de Registro y estarán exentos de todo otro tipo de carga impositiva conforme a los términos establecidos en la Ley de CONAI.”

III.- SOBRE EL FONDO. Esta Sala ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de los citados artículos 1 y 2 de la Ley Indígena. Así, en sentencia nro. 0836 de las 17:36 horas del 10 de febrero de 1998, se resolvió:

“II.- LEY INDIGENA: Impugna también el párrafo 1) del artículo 1 y el párrafo 2) del artículo 2, de la Ley Indígena número 6172 del dieciséis de noviembre de mil novecientos setenta y siete, que señalan en su orden lo siguiente:

“Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de mil novecientos setenta y seis, 6036-G del doce de junio de mil novecientos setenta y seis, 6037-G del quince de junio de mil novecientos setenta y seis, 7267-G y 7268-G del veinte de agosto de mil novecientos setenta y siete, así como la Reserva Indígena Guaymí de Burica”

“Declárese propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta Ley”

Señala el accionante que mediante esa legislación se crea un modelo de propiedad no conocido por la doctrina del derecho, cual es, propiedad de una colectividad, en donde la titularidad corresponde a una persona jurídica comunal que la misma Ley crea, pero a su vez, el título se concede a personas físicas individuales.- Con relación a ello debe decirse que ya en la Ley de Terrenos Baldíos número 13 de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve al establecer en su artículo 8 que “…se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde exista tribus de éstos, a fin de que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de futuras injusticias”, se habían creado las reservas indígenas. Esta norma, que pudiera entenderse como programática, fue ampliada por el Decreto número 45 de tres de diciembre de mil novecientas cuarenta y cinco, al crear la Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, cuya función básica era la protección de las tierras de los aborígenes. Posteriormente, por Decreto Ejecutivo número 34 de quince de noviembre de mil novecientos cincuenta y seis se declararon las Reservas Indígenas Boruca, Térraba, Nombre03 y China Kichá. Estas disposiciones adquirieron rango superior incluso a la Ley, al tenor del artículo 7° de la Constitución Política, en cuanto la Asamblea Legislativa por Ley número 2330 de nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve (La Gaceta número 84 de 17 de abril de 1959) aprobó el convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la “Protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales”, el cual, entre otras cosas, les reconoce su legítimo derecho a tener bajo su dominio las tierras de su propiedad, sea ello en forma individual o colectiva, y que la sucesión se regirán por los principios de las costumbres de sus pueblos. La Ley de Tierras y Colonización número 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno también incorporó todo un capítulo referido al tema, con el objeto de proteger esas tierras y a las razas autóctonas. Fue a partir de esta normativa que por decretos ejecutivos de mil novecientos sesenta y seis, número 11 del dos de abril y número 26 de doce de noviembre, se ordenó inscribir a nombre del Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario, las tres reservas indígenas creadas en mil novecientos sesenta y seis, esto es, desde antes que se promulgara la Ley creadora de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas número 5251 de once de julio de mil novecientos setenta y tres. En esta última, se establece en su transitorio que el Instituto de Tierras y Colonización entregaría las tierras por medio del trámite de información posesoria a los indígenas. Ese transitorio fue el que se reformó por la Ley número 5651 de trece de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, en donde se retoman los conceptos de la inalienabilidad, según se indicó en el considerando anterior. Esto quiere decir también, que la Reserva Indígena Nombre82221 tuvo un régimen especial mucho antes de la acción del Estado por legalizar la situación de las reservas indígenas a través del Decreto ejecutivo número 5904-G del once de marzo de mil novecientos setenta y seis (para las del Chirripó, Guaymí de Coto Brus, Estrella, Guatuso y Talamanca), o el mismo Decreto ejecutivo número 6037-G del veintiséis de marzo de ese año. Lo que se hace por medio de las normas que el accionante impugna es otorgar rango legal a esas Reservas al citarse expresamente en el artículo 1) párrafo 1) los decretos constitutivos de ellas, otorgándosele un tratamiento más detallado a través del Reglamento de la Ley Indígena, (Decreto ejecutivo número 8487-G del 26 de abril de 1978).- El artículo 2 párrafo 2) lo que hace es trasladar la propiedad de esas reservas, que pertenecían al Instituto de Tierras y Colonización a las comunidades indígenas. Con esa normativa, el Estado lo que hizo fue dar cumplimiento cabal a lo dispuesto en el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por Ley número 2330 del nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve, en donde se establece en el artículo 11 que: “Se deberá reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas”, y en el artículo 13 inciso 2): “Se deberán adoptar medidas para impedir que personas extrañas a dichas poblaciones puedan aprovecharse de esas costumbres o de la ignorancia de las leyes por parte de sus miembros para obtener la propiedad o el uso de las tierras que les pertenezcan” . Con relación a la Ley Indígena, ya esta Sala señaló como ésta lo que hace es adecuar la legislación al Convenio 107, cuando al evacuar una Consulta Legislativa (resolución 3003-92) indicó:

“Costa Rica ha suscrito gran número de instrumentos internacionales que directa o indirectamente protegen los derechos de las minorías en general y en especial los de los pueblos indígenas. En cuanto a esto último, nuestro país suscribió el Convenio 107 de la O.I.T. denominado “Convenio Relativo a los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, adoptado en 1957 y aprobado en 1959 por la Asamblea Legislativa de nuestro país, por Ley N°2330, primer paso hacia la protección de las poblaciones indígenas, colocando al Gobierno como principal responsable del proceso. Ese Convenio, modificado ahora por el 169 que se ha enviado, en consulta por la Asamblea Legislativa, fortalece aquella protección y respeto, con una concepción más universal de igualdad material y jurídica.- De la misma forma, la Ley Indígena, 6172 de 29 de noviembre de 1977, desarrolló, y en algunos aspectos superó las obligaciones internacionales contraídas por Costa Rica; pues reservó importantes porciones de su territorio para los indígenas, tratando de evitar que se inscribieran como propiedad privada de otros. Otorgó plena personería y capacidad jurídica a sus comunidades para dirigir sus actividades y decidir sobre sus bienes; les permitió explotar las reservas naturales dentro de sus territorios y prohibió la extracción de objetos arqueológicos de sus cementerios.”

En definitiva, el artículo 1 párrafo 1) y el artículo 2 párrafo 2) de la Ley Indígena que se cuestionan, no son inconstitucionales.

El accionante impugna también el artículo 3 de la Ley Indígena que señala:

“Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas sólo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo con las consecuencias legales del caso.”

Señala que esa norma establece restricciones a la propiedad porque contiene una prohibición absoluta de enajenar la propiedad ubicada dentro de las reservas Indígenas entre indígenas y no indígenas, prohibición del uso del instituto de la usucapión por parte de los indígenas, prohibición al costarricense no indígena de la posibilidad de adquirir un inmueble dentro de una reserva indígena, se niega el derecho de disposición del inmueble al indígena, pese a que se le reconoce la posesión. Indica que tales limitaciones a la propiedad debieron aprobarse con mayoría calificada que debe constar expresamente. No es adecuado el planteamiento que hace el accionante. Por medio de la Ley Indígena, según se dijo, lño que se hace es traspasar las reservas indígenas que se encontraban inscritas a nombre del Instituto de Tierras y Colonización a las comunidades indígenas. De manera que no se está hablando de imponer limitaciones de interés social a la propiedad privada, sino de terrenos estatales que se adjudican a nombre de los indígenas, por lo que el análisis respecto de la mayoría calificada es innecesario. La Sala estima -conforme se señaló- que esa norma lo que hace es desarrollar conceptos contenidos en el Convenio 107 de la O.I.T. en donde surge toda una preocupación porque los pueblos indígenas considerados como una colectividad puedan efectivamente conservar sus derechos sobre los territorios ancestrales, comprendiendo no sólo la tierra en sí misma, sino también las aguas, zonas marinas, plantas, animales y otros recursos naturales que en total forman los nexos sociales, culturales, materiales y espirituales de la vida del indígena. Lo que se pretende a través de esas normas es evitar el despojo, ya por remoción física o degradación ambiental que ha causado efectos catastróficos a los pueblos indígenas y defender así el derecho de los pueblos a conservar sus territorios para las generaciones siguientes.” (el destacado no corresponde al original)

Luego, en el voto nro. 2011-000281 de las 9:36 horas del 14 de enero de 2011, esta Sala se pronunció nuevamente sobre el tema de la propiedad indígena y su protección por el Derecho de la Constitución. Se señaló, en concreto, que:

“III.- Sobre la protección jurídica constitucional en materia indígena. Se infiere de la propia Constitución Política un principio de reconocimiento de los pueblos indígenas, sustentado en la idea de protección estatal para lograr preservar su cultura, el cual es reafirmado en Tratados Internacionales debidamente ratificados por Costa Rica. En referencia a la legislación interna, la primera normativa que hace referencia a esta situación se encuentra la Ley de Terrenos Baldíos número 13 del 10 de enero de 1939, la cual establece en su artículo 8: "[...] se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde exista Tribus de éstos, a fin de que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de futuras injusticias". Norma que fue ampliada por Decreto número 45 de 3 de diciembre de 1945, al crear la Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, cuya función básica tendía a la protección de las tierras de los aborígenes, con el fin de no desampararles y mantener su étnia. Posteriormente, por Decreto Ejecutivo número 34 de 15 de noviembre de 1956 se declararon las reservas indígenas Nombre82221, Nombre03 y Nombre04. La Asamblea Legislativa por Ley número 2330 de 9 de abril de 1959, aprobó el convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la "Protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales", el cual reconoce su legítimo derecho a tener bajo su dominio las tierras de su propiedad, sea ello en forma individual y colectiva y que la sucesión se regirá por los principios de las costumbres de los pueblos. La Ley de Tierras y Colonización número 2825 de 14 de octubre de 1961 también incorporó un capítulo referido al tema con el objeto de proteger esas tierras y a las razas autóctonas. A partir de esta normativa, por Decretos ejecutivos número 11 del 2 de abril de de 1996, y 26 de 12 de noviembre, se ordenó inscribir a nombre del Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario las tres reservas indígenas creadas en 1956 (véase el voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No.223 de las 15:30 horas del 6 de julio de 1990). El Derecho Internacional, por su parte, ha sido generoso en el reconocimiento de derechos de estas comunidades, entre dichos instrumentos se destaca la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2, 13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y 26). La Organización Internacional del Trabajo ha sido la pionera en el tema de protección indígena. Los convenios números 107 y 169 contienen una detallada numeración de derechos reconocidos a estos pueblos. Ambos Convenios -107 y 169- en su Parte II, regulan sobre el régimen de propiedad de las tierras indígenas. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional número 1786-93 de las 16:21 horas de 21 de abril de 1993, 06229-99 de las 14:30 horas del 11 de agosto de 1999, entre otras, reconocen la protección especial a su territorio y cultura en razón de sus condiciones de vulnerabilidad, no solo actual, sino también pasada, y sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los seres humanos. No cabe duda, por ende, que el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia los derechos que corresponden a los grupos indígenas que habitan el país. Además se ha sostenido que los grupos de personas pertenecientes a las comunidades autóctonas tienen el derecho de vivir en las tierras donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Reconoce de esa forma, nuestra jurisprudencia constitucional, una jerarquía superior a los Convenios Internacionales, tales como el de la OIT, N° 169 (Ley 7316 del 3 de noviembre de 1992), un grado de tutela superior a las personas y comunidades indígenas, es decir, un “nivel elevado de protección” respecto de aquellos derechos humanos contemplados en la propia Constitución Política, y que por ende exigen el respeto, en los Tribunales ordinarios, de las decisiones que por la vía de la costumbre y la autodeterminación de dichos pueblos indígenas se deriven de las propias comunidades y sus representantes.

IV.- Sobre la propiedad de las comunidades indígenas. Importante es indicar sobre el carácter colectivo o comunitario de la propiedad indígena, ya que la pertenencia de ésta no es personal, sino del colectivo como tal. Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia a ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Las asociaciones de Desarrollo, como “estructura comunitaria”, son las competentes para disponer de la posesión de la tierra a fin de garantizar el acceso a ella a todos los pobladores indígenas, y en lo que atañe a la propiedad indígena por ser de carácter colectiva, resultan inaplicables las normas sobre derechos individuales para la tutela de la propiedad y la posesión individuales dispuestas en el ordenamiento jurídico al efecto. El artículo 3 de la Ley Indígena dispone que las reservas sean regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan. La Ley Indígena declaró propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esa ley. Como vemos, se deben atender los mecanismos de control utilizados en las mismas poblaciones indígenas, y cuando no es posible debe tomarse siempre en consideración las costumbres de la población indígena. Es evidente que en nuestro país, la mayor parte de poblaciones indígenas, tienen un grado de evolución cultural bastante avanzado, y por su forma de organización actual, a través de Asociaciones de Desarrollo, se busca la solución de conflictos internamente, y solo en casos extremos, se acude a la vía represiva de los Tribunales, que en todo caso están obligados a acatar las disposiciones de los citados convenios internacionales. De lo contrario “[…] se estaría desconociendo el derecho fundamental de los Indígenas a tener sus propios organismos representativos y a poder actuar en forma autónoma en la defensa de sus derechos […]” (véase resolución de la Sala Constitucional N° 2005-06856, de las 10:02 horas del 1 de junio de 2005). Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras. El derecho consuetudinario de los pueblos indígenas debe ser tenido especialmente en cuenta, para los efectos de que se trata como producto de la costumbre, la posesión de la tierra debería bastar para que las comunidades indígenas que carezcan de un título real sobre la propiedad de la tierra obtengan el reconocimiento oficial de dicha propiedad y el consiguiente registro. Una reserva indígena, es una propiedad agraria originaria y de carácter colectivo, no pudiendo reclamarse sobre ella ningún derecho de propiedad o de posesión individual en perjuicio de la comunidad de pertenencia, siendo su propietario la totalidad de la comunidad, no pudiendo ser desmembrada en propiedad privada precisamente por su naturaleza jurídica destinada a la colectividad. A la luz de la jurisprudencia sobre derechos humanos de los indígenas, emanada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se dispuso que un tratado internacional de derechos humanos tiene sentido autónomo, por lo que no pueden ser equiparados al sentido que se les atribuye en el derecho interno. Además, expuso que dichos tratados de derechos humanos son instrumentos vivos cuya interpretación tiene que adecuarse a la evolución de los tiempos, y, en particular, a las condiciones de vida actuales. Han mantenido que, el artículo 29.b de la Convención establece que ninguna disposición puede ser interpretada en el sentido de “limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados. Ahora bien, si realizamos una interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección derechos humanos, además tomamos en cuenta las normas de interpretación aplicables y, de conformidad con el artículo 29.b de la Convención- que prohibe una interpretación restrictiva de los derechos-, dicha Corte ha considerado que el artículo 21 de la Convención protege el derecho a la propiedad en un sentido que comprende, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal.

De tal forma, que esta Sala ha concluido que el artículo 2 de la Ley Indígena tiene su debido sustento en el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, en particular, procura que los pueblos indígenas “puedan efectivamente conservar sus derechos sobre los territorios ancestrales, comprendiendo no sólo la tierra en sí misma, sino también las aguas, zonas marinas, plantas, animales y otros recursos naturales que en total forman los nexos sociales, culturales, materiales y espirituales de la vida del indígena”. Lo que lejos de resultar inconstitucional, resulta plenamente compatible con el Derecho de la Constitución.

Asimismo, en tal voto se hizo expresa referencia a la relación entre los artículos 2 y 5 de la Ley Indígena, respecto del artículo 45 de la Constitución Política. Este Tribunal resolvió lo siguiente:

“V.- Finalmente, en lo referente específicamente a la acusada infracción al artículo 45 de la Constitución Política, los accionantes reconocen que la Ley Indígena, en su artículo 5, establece -en lo que interesa- que:

“Artículo 5º.- En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones.”

Sea, la propia Ley Indígena reconoce, expresamente, la obligación de expropiar a los propietarios y poseedores de buena fe, justamente en tutela del artículo 45 constitucional. Según se deriva de la lectura del escrito de interposición, más que un eventual vicio en el contenido de las disposiciones normativas impugnadas en la presente acción, lo que parece acusarse en la especie es un eventual incumplimiento de lo dispuesto en el citado ordinal 5 de la Ley Indígena, así como un conflicto respecto de su debida interpretación y aplicación en determinados supuestos. Lo que no implica, ni supone, que los artículos 1 y 2 de la Ley Indígena -en cuanto declaran ciertas reservas indígenas y declaran que las mismas son propiedad de las comunidades indígenas- sean inconstitucionales. En la eventualidad que a una persona en particular no se le haya expropiado a la fecha, así podrá reclamarse en las instancias correspondientes. Debe recordarse que esta Sala ha señalado que el:

“(...) objeto de un proceso de inconstitucionalidad no es atender una lesión individual que pueda alegar el actor, por el contrario, tiene como objeto un interés general de que los actos sujetos al derecho público y las normas que integran el ordenamiento jurídico, sean conformes con el Derecho de la Constitución.” (voto nro. 2013-002902 de las 14:30 horas del 5 de marzo de 2013).”

Consideraciones plenamente aplicables al caso en estudio, al no existir motivo alguno que justifique variar de criterio. 

IV.- SOBRE EL FONDO: DE LA JURISPRUDENCIA DE LA SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Por lo demás, los principales reproches del accionante se circunscriben a la línea jurisprudencial de la Sala Primera relacionada con los numerales 2, 3 y 5 de la Ley Indígena, contenida -entre otras- en sentencias 920-FS1-2015, 2046-F-S1-2020 y 2878-F-S1-2020; en cuyo caso, recientemente, mediante sentencia nro. 2022-024725 de las 12:41 horas del 19 de octubre de 2022, este Tribunal se pronunció sobre tal línea jurisprudencial -respecto de reparos análogos a los formulados en esta nueva acción- y estimó lo siguiente:

“II.- Objeto de la acción. La parte accionante formula acción para que se declare inconstitucional la jurisprudencia de la Sala Primera de Casación (sentencias nros. 000920-F-S1-2015 de las 14:30 horas del 6 de agosto de 2015, 002848-A-S1-2020 de las 10:10 horas del 3 de diciembre de 2020, 002878-F-S1-2020 de las 10:35 horas del 10 de diciembre de 2020 y 000681-F-S1-2021 de las 10:00 horas del 25 de marzo de 2021), concerniente al artículo 3 de la Ley Indígena, por estimarla contraria a los numerales 9, 11, 41 y 45 de la Constitución Política, y a los principios de buena fe, confianza legítima y no confiscación, así como al ordinal 21 inciso 2 de la CADH. Expone que el artículo 3 de la Ley Indígena dispone: “ Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas sólo (sic) podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas (sic) en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso (…)”. Esgrime que, según la jurisprudencia impugnada, quienes obtienen terrenos en las reservas indígenas al amparo del Registro Nacional, a pesar de que no exista anotación registral indicando que la finca adquirida se encuentra incluida dentro de una reserva indígena, son adquirentes de mala fe. Alega que tal criterio lesiona el artículo 45 de la Constitución Política. En su lugar, sostiene que la norma debe interpretarse, en el sentido de que las propiedades privadas ubicadas en una reserva indígena se incorporan jurídicamente a esta a partir del cumplimiento del trámite expropiatorio contemplado en el artículo 5 eiusdem. Arguye que hay personas, como su representada, que adquirieron propiedades en reservas indígenas posterior a su constitución, pero amparadas en que registralmente no había anotación alguna; empero, actualmente, por el criterio cuestionado, no son objeto de expropiación, pues injustamente se aduce que no adquirieron el inmueble de buena fe. Tal situación implica una confiscación ilegítima de la propiedad, pues un bien inmueble es trasladado al régimen de propiedad indígena sin el pago previo de la indemnización respectiva. Argumenta que, mientras la Administración no cumpla con la expropiación, las fincas adquiridas de buena fe, tanto antes como después de la creación de la respectiva reserva indígena, se deben mantener en manos de dominio privado, pues no ha existido una afectación al régimen especial que las haga inalienables, imprescriptibles, intransferibles y exclusivas de las comunidades indígenas. Enfatiza en que el irrespeto a los derechos adquiridos al amparo de la fe registral implica una expropiación de hecho, contraria al numeral 45 de la Constitución, al ordinal 21.2 de la CADH y al principio de no confiscación; también se trasgreden los principios de buena fe y confianza legítima, por cuanto numerosas personas, sin saber que formaban parte de reservas indígenas, adquirieron propiedades que registralmente no estaban sujetas a algún tipo de gravamen oculto, lo que justifica que se les tenga como propietarios de buena fe. Alega que, la incuria de la Administración para anotar tales fincas en el Registro Público de la Propiedad configura una conducta omisiva, violatoria de los principios constitucionales de la buena fe, la confianza legítima, la seguridad jurídica y el derecho a la propiedad, que no puede perjudicar a terceros adquirentes de buena fe, como justamente es el caso de su representada. Respecto de la violación de los artículos 9 y 41 de la Constitución Política, señala que de esos ordinales y el 11 deriva el principio de la responsabilidad patrimonial de la Administración, con base en el cual los derechos de los administrados deben ser respetados por todas las autoridades estatales, incluidos los tribunales de justicia. Sin embargo, estos eventualmente podrían considerar que hay otros principios de más alto linaje que deben proteger por encima de los citados principios constitucionales de la buena fe y de la confianza legítima y el derecho a la propiedad; verbigracia, la tutela de la propiedad indígena. No obstante, aduce que cuando los tribunales tutelan la propiedad indígena por encima de los citados principios constitucionales de buena fe y de la confianza legítima y el derecho a la propiedad, se viene a transgredir el principio constitucional de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado por acto lícito y funcionamiento normal, específicamente por actividad jurisdiccional, dado que el Estado ejerce esta función como una de sus tareas esenciales, según la relación de los artículos 9, 11, 41, 152 y siguientes de la Carta Magna, responsabilidad desarrollada en los numerales 190 y 194 de la LGAP.

(...)

IV.- Sobre la alegada inconstitucionalidad. En el sub lite, la parte accionante formula acción para se declare inconstitucional la jurisprudencia de la Sala Primera de Casación (sentencias nros. 000920-F-S1-2015 de las 14:30 horas del 6 de agosto de 2015, 002848-A-S1-2020 de las 10:10 horas del 3 de diciembre de 2020, 002878-F-S1-2020 de las 10:35 horas del 10 de diciembre de 2020 y 000681-F-S1-2021 de las 10:00 horas del 25 de marzo de 2021), concerniente al artículo 3 de la Ley Indígena, por estimarla contraria a los artículos 9, 11, 41 y 45 de la Constitución Política, y a los principios de buena fe, confianza legítima y no confiscación, así como al ordinal 21 inciso 2 de la CADH. En tal sentido, según tal jurisprudencia, quienes adquieren terrenos en las reservas indígenas al amparo del Registro Nacional (sin anotación registral que indique que la finca adquirida se encuentra dentro de una reserva indígena), no son adquirentes de buena fe, y debido a ello, se les niega la indemnización que establece el ordinal 5 de la Ley Indígena. Ahora, sobre el particular, el numeral 3 eiusdem dispone:

“Artículo 3º.- Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas sólo (sic) podrán negociar sus tierras con otros indígenas . Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas (sic) en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso. Las tierras y sus mejoras y los productos de las reservas indígenas estarán exentos de toda clase de impuestos nacionales o municipales, presentes o futuros.”.

Por su parte, el ordinal 5 eiusdem estatuye:

Artículo 5º.- En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones (…)”.

Así, el accionante cuestiona concretamente que la jurisprudencia impugnada determina que la “buena fe” exigida por la norma supracitada no se configura, cuando una persona adquiere una propiedad posterior a la constitución de una reserva indígena, independientemente de que en el Registro Público no se visualice anotación o restricción alguna sobre el inmueble. En tal sentido, considera contrario al Derecho de la Constitución que en estos casos no se indemnice con sustento en tal interpretación.

Ahora bien, interesa traer a colación lo dispuesto por la Sala Primera de Casación en la sentencia n.° 920-F-S1-2015 de las 14:30 horas del 6 de agosto de 2015, citada por el recurrente:

“V.- El parágrafo segundo del artículo primero de la Ley Indígena, no. 6172 del 29 de noviembre de 1977, declaró como reservas indígenas las definidas en los Decretos Ejecutivos 5904-G del 10 abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1977, así como la que denominó “Reserva Indígena de Guaymí de Burica”. De más está advertir primero, que los decretos allí enlistados posteriormente han sido objeto de reformas; y en segundo término –y por ser de particular interés en este asunto-, que los límites de la última reserva (establecida de forma directa y expresa por el legislador) fueron inicialmente determinados en el Decreto Ejecutivo 8514 del 2 de mayo de 1978, norma que además modificó su denominación a “Guaymí de Conte-Burica”, nombre que luego fue nuevamente variado por el de “Guaymí de Conteburica” mediante Decreto 13545 del 26 de abril de 1982. Dichas reservas son propiedad de las comunidades indígenas conforme el artículo 2 ejúsdem. El precepto 3 del mismo cuerpo legal dispone además que éstas (sic) “son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas sólo (sic) podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas (sic) en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso. Las tierras y sus mejoras y los productos de las reservas indígenas estarán exentos de toda clase de impuestos nacionales o municipales, presentes o futuros” (la negrita se agrega). Por su parte, el canon 5 establece que “En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones. [.-] (…) Si posteriormente hubiere invasión de personas no indígenas a las reservas, de inmediato las autoridades competentes deberán proceder a su desalojo, sin pago de indemnización alguna. (…)”. De las anteriores normas se comprende que: A) los terrenos comprendidos en las reservas indígenas son inalienables, intransferibles; B) las personas no indígenas no pueden adquirir por título alguno dichos terrenos o derechos sobre ellos; y C) las personas no indígenas propietarias o poseedoras de buena fe tienen derecho a ser reubicadas o en su defecto expropiadas, pero ello será siempre y cuando el ejercicio de la posesión o de los actos como propietario haya sido de buena fe, lo que necesariamente requiere que aquéllos tuviesen esa condición de previo a la entrada en vigencia de la Ley Indígena o bien de los diversos Decretos Ejecutivos que, en desarrollo de su artículo primero, definen los límites físicos de las reservas (y en cumplimiento –claro está- de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (Pacto de San José), el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo, Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y las reglas de Brasilia). Aquel elemento temporal (cual es: anterioridad al establecimiento de la reserva por la Ley Indígena o bien, de previo a la incorporación del terreno mediante los decretos ejecutivos que le desarrollan) es consustancial a la posesión o titularidad que da lugar al derecho a la reubicación o indemnización. Es decir, integra su presupuesto, ya que es un factor determinante de la buena fe. Si bien no se halla contenido de forma expresa en la norma 5, se desprende con claridad de la relación con el artículo 3. Nótese en primer término que en ese mandato 5, el legislador tomó como presupuesto fáctico el que para ese momento (emisión de la Ley) personas no indígenas se encontraban ejerciendo de buena fe actos posesorios o como propietarios (al margen de su inscripción registral), y a ellos reconoció derecho a la reubicación o a la indemnización en el párrafo primero. En consecuencia, un sujeto no indígena que haya comenzado con el ejercicio de actos de posesión o propiedad después de la inclusión del terreno en una reserva, no puede estimarse de buena fe. En esa línea, ha de comprenderse que en el artículo 3, luego de establecer que las reservas indígenas son inalienables e intransferibles, se impide a los sujetos no indígenas, todos (tanto a aquellos propietarios o poseedores que reconoció en el primer acápite del mandato 5, como aquellos que no lo fueren, pues no hace distinción), concurrir o ser beneficiarios en cualquier acto o negocio traslativo de dominio. De esta manera, en el caso en que transgrediesen esa prohibición, han de ser calificados como invasores y desalojados sin indemnización alguna, conforme al párrafo tercero del precepto 5. En otras palabras, desde el momento cuando el terreno es integrado mediante el Decreto respectivo a una reserva indígena (bien los enlistados en el canon primero de la Ley, bien los que posteriormente le desarrollan), el sujeto no indígena que hasta entonces ejercía de buena fe la posesión o actos como propietario, tiene el derecho a ser reubicado o en su defecto expropiado e indemnizado, precisamente por cuanto su derecho colisiona con el derecho real de propiedad que ostenta la comunidad indígena según le atribuye el acápite segundo del artículo 2 de la Ley Indígena. A partir de ese momento, además se produce –como manifestó la Sala Constitucional en la sentencia 2097-2011 del 23 de febrero de 2011- el congelamiento del inmueble; y a raíz de ello el individuo que hasta entonces ejercía posesión o propiedad con todos los atributos, tiene restringida absolutamente la facultad de disponer de su derecho sobre ese terreno, así se contempló en ese numeral tercero de la normativa legal. Por consiguiente, no lleva razón el casacionista en cuanto alega errónea interpretación de los cánones 3 y 5 de la Ley Indígena. Tampoco hay violación a los cánones 45 de la Carta Magna y 286 del Código Civil, pues sus argumentos respecto de estas dos últimas normas pendían de la interpretación de las primeras. Y en particular, por cuanto es precisamente en razón de esa colisión con el derecho de dominio establecido a favor de la comunidad indígena y de esa restricción absoluta en la facultad de disposición que trastoca ese contenido esencial de su derecho, que la Ley ordena al Inder la reubicación o la expropiación, en respeto al canon 45 constitucional, lo cual habrá de ser implementado adicionalmente con la aplicación de la normativa internacional indicada y la Ley de Expropiaciones, no 7495 (…)”. (El resaltado no corresponde al original).

Asimismo, en la sentencia n.° 2848-A-S1-2020 de las 10:10 horas del 3 de diciembre de 2020, también referida por el recurrente, la instancia de casación dispuso:

“XVII. (…) Por otro lado, respecto a lo manifestado en torno a los preceptos 5 y 8 de la Ley Indígena, el recurrente no cuestionó lo acreditado por el Tribunal en los hechos probados números 2 y 3 respecto a la creación de la Reserva Indígena Matambú y a que fue debidamente delimitada en el año 1980, mediante Decreto Ejecutivo no. 11564, encontrándose dentro de ella la finca en litigio, matrícula no. . Por el contrario, como ya se indicó, dicha situación fáctica es plenamente aceptada por la parte actora en los hechos 2 y 4 de la demanda. Como se expuso al analizar el agravio anterior, al tener pleno conocimiento el actor de los Decretos Ejecutivos, no solo de creación de dicha Reserva Indígena; sino también, el de su delimitación, abarcando la heredad en litigio, lo señalado por el Tribunal, de que, cuando el actor adquirió el fundo litigioso ya formaba parte de la Reserva Indígena, por lo cual no debe considerársele como un adquirente o poseedor de buena fe, pues, no puede alegar desconocimiento de la normativa jurídica vigente en ese momento; siendo la negociación y el traspaso del inmueble absolutamente nulos de pleno derecho conforme lo dispone el artículo 3 de la Ley Indígena, el cual configura normativa especial en esta materia, lejos de desvirtuase, se confirma. Ergo, la demanda no podía prosperar. Por demás, el casacionista no cuestionó la conclusión del Tribunal de la nulidad de pleno derecho de la negociación y traspaso, en virtud de lo dispuesto en el canon 3 de la Ley Indígena, lo cual, por sí solo, torna anodino lo señalado por el recurrente. Por otro lado, en torno al aserto del casacionista de que “Respecto a esta norma [se refiere al artículo 5 de la Ley Indígena], el Tribunal aplica indebidamente esta norma, ya que si bien establece que mi representado no cumple con los requisitos de este artículo, no considera que de haber el INDER expropiado al propietario legítimo, mi representado no estaría en esta situación.” Tal afirmación no es de recibo. Como se ha indicado, a la luz de lo expuesto en el hecho 4 de la demanda y en el hecho probado no. 3 de la sentencia cuestionada, el actor tenía pleno conocimiento de la existencia del Decreto Ejecutivo no. 11564 del 2 de junio de 1980, publicado en el diario oficial La Gaceta no. 115 del 18 de junio de ese año, mediante el cual quedó debidamente delimitada la Reserva Indígena Matambú, abarcando el inmueble en litigio. Es por esta situación que, además de no poder considerársele como adquirente o poseedor de buena fe; a tenor de lo dispuesto en el ordinal 3 de la Ley Indígena, se repite, norma especial tratándose de Reservas Indígenas, la negociación y traspaso del fundo a su favor son absolutamente nulos de pleno derecho; razones por las cuales la demanda no podía prosperar.

XVIII. Respecto a lo indicado en el punto 2) “Normas Respecto al Título de Propiedad y Fe Registral”, como se indicó en el apartado anterior, lo dispuesto en el precepto 3 de la Ley Indígena reproducido en el considerando VI de esta resolución, tocante a que “Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas (sic) en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso.”, constituye norma especial aplicable a los fundos ubicados en las Reservas Indígenas. De ahí que, para litigios en donde se alude, analice o discuta la negociación o traspaso de tierras o mejoras en reservas indígenas entre indígenas y no indígenas, como en esta lite, la normativa aplicable es esa y no la contenida en otros cuerpos legales como, verbigracia, el Código Civil. Ergo, lo señalado por el casacionsita en torno a la falta de aplicación de la normativa civil no es de recibo (…)”. (El resaltado no corresponde al original).

En el mismo sentido, en la sentencia n.° 2848-A-S1-2020 de las 10:10 horas del 3 de diciembre de 2020, también aludida por el accionante, se determinó:

“V. En criterio de esta Cámara -consúltese la resolución N° 920-F-S1-2015 de las 14 horas 30 minutos del 6 de agosto de 2015- de la Ley Indígena se pueden extraer los siguientes aspectos: a) los territorios indígenas son inalienables e intransferibles; b) los no indígenas no pueden adquirir por ningún título los terrenos que se encuentren dentro de la reserva y c) los no indígenas propietarios o poseedores de buena fe, tienen derecho a ser reubicados o en su defecto a ser indemnizados y con ello expropiados; esto último, siempre en el entendido de que la posesión o propiedad se haya ejercido al amparo de la buena fe. Lo anterior implica, tener dicha condición de previo a la entrada en vigencia de la Ley Indígena o de los Decretos Ejecutivos que haya incluido a un territorio dentro de una reserva. Este elemento temporal, de anterioridad al establecimiento de la reserva por ley o mediante decreto ejecutivo, resulta consustancial a la posesión o titularidad que da lugar al derecho de reubicación o indemnización. Es decir, este presupuesto es un factor determinante de la buena fe. En consecuencia, un sujeto no indígena que haya comenzado con el ejercicio de actos de posesión o propiedad después de la inclusión del terreno en una reserva, no puede estimarse de buena fe. Es por lo anterior, que la propia ley ha declarado estas tierras como inalienables e intransferibles, por ello se entiende una prohibición expresa para los no indígenas de concurrir o ser beneficiarios en cualquier acto o negocio traslativo de dominio. Si se transgrede este impedimento, tales personas deberán ser calificados como invasores y se exige su desalojo sin indemnización alguna. Dicho de otra manera, desde el momento cuando el terreno es integrado mediante decreto o ley, el no indígena que hasta entonces ejercía actos de posesión o propiedad de buena fe, tiene el derecho a ser reubicado o en su defecto indemnizado y expropiado; pues su derecho colisiona con el derecho real de propiedad que ostenta a partir de ese momento la comunidad indígena conforme se lo atribuye el artículo 2 de la Ley Indígena. Es a partir de ese instante, que se produce el congelamiento del inmueble; así lo ha estipulado la Sala Constitucional en fallo 2097-2011 del 23 de febrero de 2011. El individuo que hasta entonces ejercía su derecho con todos los atributos, tiene restringida absolutamente la facultad de disponer de su derecho sobre el bien. Aunado a lo anterior, en esa misma resolución, determinó esta Cámara, que cuando una persona pretenda la indemnización por estar su terreno dentro de reserva indígena, se hace necesario que además de ser sujeto no indígena y poseedor o propietario de buena fe, conforme a las reglas ya establecidas; en adición a esos dos elementos y en atención a lo dispuesto en el artículo 317 del Código Procesal Civil ley 7130 (de aplicación supletoria en este caso, así lo permite el numeral 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo), le corresponde al actor demostrar mediante prueba contundente como lo sería una pericial fundada en el examen de los planos de los terrenos, para evidenciar sin duda alguna que el terreno en discusión se encuentra dentro de reserva indígena.

VI. (…) Ahora bien, por otro lado, al margen de la comprobación de que los inmuebles en cuestión forman parte de la Reserva, se hace necesario manifestar en esta resolución, por ser objeto de esta litis, que tal y como se indicó en considerandos anteriores, de las pruebas aportadas por el actor, se extrae que este adquirió el terreno el 17 de septiembre de 2013; lo que significa 37 años después de haber sido establecida la Reserva y 36 años con posterioridad a la promulgación de la Ley Indígena. Según se ha expuesto en este fallo , no se puede tener a Nombre82222 como un adquirente de buena fe, pues la Reserva Indígena de Quitirrisí tenía más de tres décadas de estar constituida y protegida. En la demanda se indica que el actor es vecino de Quitirrisí, es decir, de la misma zona donde está la Reserva, de allí que incluso no resulte creíble para esta Cámara que el señor Nombre82223 no sabía que estaba adquiriendo un terreno dentro de zona protegida y propiedad colectiva de la población indígena; y por ende un bien no susceptible de negocio jurídico. Así las cosas, no lleva razón el recurrente y sus reparos deberán ser denegados.”. (El resaltado no corresponde al original).

Atinente a tales criterios, la Procuraduría General de la República aduce que la Sala de Casación no hace más que interpretar correctamente los alcances de las normas antes citadas, con apego al ordinal 45 de la Constitución Política.

En este sentido, señala que efectivamente se reconoce que las personas no indígenas propietarias o poseedoras de buena fe tienen derecho a ser indemnizadas (expropiadas) si tal condición de propietario o poseedor fue adquirida de previo a la vigencia de la Ley Indígena o de los decretos ejecutivos que establecieron los límites físicos de las respectivas reservas indígenas. Por el contrario, una persona no indígena que haya comenzado a ejecutar actos de posesión o propiedad sobre un inmueble posterior a la inclusión de ese terreno dentro de una reserva indígena, no puede considerarse de buena fe, pues la delimitación física de esa reserva ya había sido establecida, y, por ende, tales terrenos ya ostentaban las condiciones de intransferibles e inalienables.

A partir de lo anterior, la Procuraduría considera que, cuando un terreno es integrado a una reserva indígena a través del respectivo decreto, la persona no indígena que hasta ese momento ejercía de buena fe los actos de posesión o propiedad tiene derecho a la reubicación o indemnización que estatuye el artículo 5 eiusdem; empero, distinta es la situación del eventual surgimiento de un nuevo propietario registral, a quien se le hubiera trasladado la propiedad ya afectada por la limitación de reserva indígena. En ese caso, la jurisprudencia impugnada ha señalado, por un lado, que se trata de un negocio traslativo de dominio absolutamente nulo pues contraviene el artículo 3 de la Ley Indígena, y, por otro, en semejante situación se descarta la buena fe en la adquisición de la propiedad.

Al respecto, esta Cámara concluye que los criterios jurisprudenciales cuestionados no contravienen el Derecho de la Constitución.

Precisamente, el numeral 5 de la Ley Indígena señala que se requiere acreditar la “buena fe” para que resulte procedente reubicar o indemnizar a una persona no indígena poseedora o propietaria de un inmueble que se ubique dentro de una reserva indígena; sin embargo, el artículo 3 eiusdem también estatuye que las reservas indígenas son inalienables, imprescriptibles y no transferibles, a la vez que expresamente dispone: “Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. (…)”.

Así las cosas, se aprecia que, en las sentencias aludidas por el accionante, la Sala Primera de Casación ha comprendido que el elemento “buena fe” no es posible acreditarlo, cuando, con posterioridad a la constitución de una reserva indígena (a través del respectivo decreto ejecutivo), una persona adquiere una propiedad dentro de los límites de tal espacio restringido, toda vez que, a partir del momento en que normativamente se establece esa zona como reserva indígena deviene jurídicamente improcedente ejecutar tal acto traslativo de dominio, toda vez que el inmueble en cuestión es intransferible por imperativo de ley.

De esta forma, la Sala descarta que tal interpretación resulte contraria al ordinal 45 de la Constitución Política, pues, precisamente, con apego a esta norma constitucional, las personas que de buena fe ostentaban la titularidad de un inmueble previo a que este integrara el régimen de propiedad indígena deben ser indemnizadas por la afectación sufrida, pues la propiedad sobre tal bien de manera ulterior pasó a una comunidad indígena. Lógicamente, a partir de que se ha constituido una reserva indígena (mediante los decretos ejecutivos señalados en el artículo 1 de la propia Ley Indígena), carece de plausibilidad jurídica que una persona no indígena pueda adquirir válidamente una propiedad dentro de tal zona restringida, cuya delimitación física ya ha sido debidamente establecida y publicada a través de los decretos ejecutivos correspondientes. Semejante adquisición, como lo señala el ordinal 3 de la propia Ley Indígena, es absolutamente nula pues la propiedad ya era intransferible. Obsérvese que la reserva indígena y su debida delimitación espacial se constituye a partir del decreto ejecutivo correspondiente, no hasta el momento en que se da una eventual expropiación en los términos del ordinal 5 de la Ley Indígena, como sugiere el recurrente.

Asimismo, la parte accionante arguye que, independientemente de que el acto traslativo de dominio se hubiera efectuado luego de estar debidamente constituida la reserva indígena, existe buena fe del adquirente, quien actuó amparado en la seguridad jurídica que otorga la publicidad registral, pues no se había incorporado anotación o restricción alguna sobre ese inmueble en el Registro Público. Por ello, argumenta que la denegatorio de la debida indemnización quebranta los principios de buena fe registral y confianza legítima.

No obstante, conforme se indicó ut supra, el negocio jurídico mediante el cual se trasladó el dominio del inmueble se ha dado contra legem, puesto que la propiedad ya se encontraba afectada por el régimen de propiedad indígena, de ahí que, al margen de lo indicado en el Registro Público para el momento del acto negocial, el bien inmueble no podía ser objeto de comercio ni podía ser transferido a una persona ajena a la comunidad indígena.

Relacionado con tal tesitura, atinente al principio de confianza legítima (alegado por el recurrente) conviene resaltar, lo que esta Sala ha señalado:

“En resumen, el principio de confianza legítima descansa sobre la base de que el ciudadano asume un comportamiento confiando en que actúa de manera correcta, toda vez que la conducta constante, estable y a lo largo del tiempo de la Administración le genera razonablemente tal expectativa; dicho de otra forma, la Administración ha emitido signos externos que han venido a orientar al ciudadano hacia una cierta conducta y le han hecho confiar de buena fe en que tal situación persistirá. Como señala Meza Valencia (2013), “la confianza del particular surge con ocasión del nacimiento en el mundo jurídico de una palabra dada o promesa de la administración, pero se fortalece y arraiga con la cadena de conductas posteriores asumidas por la administración, toda vez que estas vayan orientadas a fortalecer y desarrollar la palabra emitida previamente. Sin la existencia de dichos actos posteriores armónicos y coherentes, la promesa dada previamente pierde su vocación de consolidación de la confianza legítima (…)

La jurisprudencia constitucional costarricense ya ha reconocido este principio, como se advierte en los siguientes antecedentes:

"(...) Sobre el desarrollo de este principio y su profunda raigambre constitucional, la doctrina nacional ha manifestado lo siguiente: "Este principio surge en la República Federal de Alemania y, luego, es recogido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, para definir una situación digna de ser amparada al haber sido violada la confianza puesta en la acción de la Administración Pública. El Tribunal Supremo Español, en su sentencia del 1º de febrero de 1990, consideró que este principio ha de ser aplicado, no tan sólo (sic) cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuanto se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de intereses en juego interés individual e interés general- la revocación o dejación sin efectos del acto, hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar derivados de unos gastos o inversiones que solo pueden serle restituidos con graves perjuicios en su patrimonio. En cuanto a los requisitos del principio de confianza legítima, la doctrina española, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo Español, ha establecido los siguientes: Debe mediar un acto 1) de la administración lo suficientemente concluyente para provocar en el afectado uno de los tres tipos siguientes de confianza: a) confianza del afectado en que la Administración Pública actúa correctamente; b) confianza del afectado en que es lícita la conducta que mantiene en su relación con la Administración Pública, al existir un eventual error de prohibición; c) confianza del afectado en que sus expectativas como interesado son razonables. 2) La Administración Pública debe provocar signos (actos o hechos) externos que, incluso, sin necesidad de ser jurídicamente vinculantes, orienten al administrado hacia una determinada conducta que de no ser por la apariencia de legalidad creada no hubiere efectuado. 3) Un acto de la Administración Pública (v. gr. un reglamento que reconoce o constituye una situación jurídica individualizada en cuya estabilidad confía el administrado. 4) La causa idónea para provocar la confianza legítima del afectado no puede provocarse por la mera negligencia, tolerancia, ignorancia de la Administración Pública o lo irracional de lo pretendido por el administrado. 5) El administrado debe cumplir los deberes y obligaciones que le competen. El quebranto del principio de la confianza legítima provoca, indudablemente, varios efectos jurídicos de importancia, veamos: 1) Actúa como límite al ejercicio de las potestades discrecionales. 2) Opera como una garantía del principio de igualdad. 3) Provoca el deber de la Administración pública de resarcir la frustración de las expectativas legítimas y los derechos subjetivos lesionados. El principio de la confianza legítima, junto con el de la buena fe en las relaciones jurídico-administrativas, dimana del principio de igualdad jurídica, esto es, la certidumbre de las relaciones con los poderes públicos, saber, el administrado, a qué atenerse con éstos (sic) , quienes deben evitar las situaciones objetivamente confusas y mantener las situaciones jurídicas aunque no sean absolutamente conformes con el ordenamiento jurídico. Este principio, se concreta, entre otros supuestos, con la teoría de la intangibilidad de los actos propios declarativos de derechos para el administrado, la limitación de los actos de gravamen y la irretroactividad. Encuentra aplicación, también, cuando una administración pública dicta y realiza una serie de actos y de actuaciones, que aunque jurídicamente incorrectas, generan una serie de expectativas en el administrado creyendo que ostenta una situación jurídica conforme con el ordenamiento jurídico (...)" (ver sentencia N° 2010-010171 de las 9:58 horas del 11 de junio de 2010).”. (Sentencia n.° 2016008000 de las 11:52 horas de 10 de junio de 2016).

En la especie, este Tribunal descarta que la jurisprudencia cuestionada desatienda el principio antedicho. Así, debe reiterarse que, con independencia de lo que se advierta registralmente, la propiedad integrada a una reserva indígena es intransmisible por disposición expresa de ley, de modo que no es posible recurrir a la buena fe registral o a una presunta confianza legítima para convalidar un acto negocial absolutamente nulo, efectuado en contravención al ordenamiento jurídico. Véase, una vez más, que la delimitación física de las reservas indígenas está establecida a través de distintos decretos ejecutivos, debidamente publicados; además, existe una prohibición legal expresa para que las personas no indígenas adquieran estas propiedades, por lo que los actos de traspaso son nulos. Por ello, la eventual omisión del Registro Público de consignar la afectación de reserva indígena sobre un inmueble de ninguna manera convalida algún acto traslativo de dominio efectuado al margen de la ley, ni constituye una causa idónea para que el adquirente de tal negocio nulo reclame una indemnización en los términos del ordinal 5 de la Ley Indígena, como pretende la parte recurrente.

Ahora, no está de más aclarar que la responsabilidad por la omisión del Registro Público de anotar los inmuebles que son parte de una reserva indígena en un caso concreto, así como la eventual responsabilidad que, como indica la Procuraduría, podría tener el vendedor de una propiedad bajo el régimen de reserva indígena, o la que el presidente de la Sala Primera de Casación aduce que podría tener el notario público que realiza un negocio jurídico en tales términos, no son propias de ser declaradas a través del proceso de control que efectúa esta Sala por medio de una acción de inconstitucionalidad, de ahí que tal tipo de pretensión deberá ventilarse en las vías ordinarias correspondientes.

Por último, el accionante alega que los criterios de la jurisprudencia impugnada vulneran el principio de responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado por actividad jurisdiccional, recogido en los artículos 9, 11 y 41 de la Constitución Política, y que se desarrolla en los numerales 190 y 194 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, esta Cámara comparte lo señalado por la Procuraduría General de la República, en el sentido de que una eventual responsabilidad estatal por actividad jurisdiccional (que lejos de significar un desacuerdo con un criterio jurisprudencial, implica la constatación de alguna irregularidad grave en el cumplimiento de las responsabilidades y competencias jurisdiccionales) no es posible conocerla ni determinarla a través de una acción de inconstitucionalidad, por lo que, de considerar que las instancias ordinarias han incurrido en algún supuesto de este tipo de responsabilidad administrativa, la parte accionante podrá acudir a las vías comunes correspondientes, si a bien lo tiene.

En virtud de lo expuesto, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad.”

Como corolario, este Tribunal, por mayoría, ya concluyó que la citada línea jurisprudencial no contraviene el Derecho de la Constitución y, por el contrario, resulta congruente con el especial régimen de propiedad indígena regulado en los artículos 1, 2, 3 y 5 de la Ley Indígena. Según se verificó, tal pauta jurisprudencial no desconoce o infringe los derechos fundamentales de las personas no indígenas que de buena fe ostentaban la titularidad de un inmueble de previo a que este se integrara al régimen de propiedad indígena, a quienes se les reconoce su derecho a la reubicación o a la expropiación e indemnización por la afectación sufrida. Por lo que debe remitirse nuevamente a lo señalado en el considerando anterior, sobre la posibilidad que tales personas puedan acudir a las instancias respectivas en la eventualidad que no se les hubiera reubicado o expropiado a la fecha. Ahora, sustancialmente distinta es la situación respecto de las personas no indígenas que pretenden derivar derechos de negocios jurídicos posteriores a la constitución de la reserva indígena, pues -como ya se indicó el voto parcialmente transcrito- "(l)ógicamente, a partir de que se ha constituido una reserva indígena (mediante los decretos ejecutivos señalados en el artículo 1 de la propia Ley Indígena), carece de plausibilidad jurídica que una persona no indígena pueda adquirir válidamente una propiedad dentro de tal zona restringida, cuya delimitación física ya ha sido debidamente establecida y publicada a través de los decretos ejecutivos correspondientes. Semejante adquisición, como lo señala el ordinal 3 de la propia Ley Indígena, es absolutamente nula pues la propiedad ya era intransferible. Obsérvese que la reserva indígena y su debida delimitación espacial se constituye a partir del decreto ejecutivo correspondiente, no hasta el momento en que se da una eventual expropiación en los términos del ordinal 5 de la Ley Indígena, como sugiere el recurrente...".  En cuyo caso, no existe motivo alguno que justifique variar el criterio ya vertido en tal ocasión.

V.- EN CONCLUSIÓN. Como corolario de lo anterior, procede rechazar por el fondo la acción interpuesta, como así se dispone pone. La magistrada Garro Vargas salva el voto y declara parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad; en consecuencia, declara inconstitucional la línea jurisprudencial impugnada en cuanto asume, de manera genérica, la existencia de mala fe en la causa adquisitiva del negocio traslativo de dominio a partir, exclusivamente, de la vigencia del artículo 5 de la Ley Indígena y, por ello, de la nulidad originaria del negocio de traspaso, derivada de lo dispuesto en el citado artículo. La magistrada Garro Vargas consigna nota.

VI.- VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS EN CUANTO A LA LÍNEA JURISPRUDENCIAL DE LA SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.  

La suscrita magistrada advierte que en el precedente citado como fundamento para la desestimatoria de la acción, respecto a la mencionada línea jurisprudencial de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, salvé el voto juntamente con el magistrado Garita. En dicho voto salvado se realizaron las siguientes consideraciones:

“VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Y DEL MAGISTRADO GARITA NAVARRO, CON REDACCIÓN DE ESTE SEGUNDO.

Con el respeto debido, disentimos de la postura de mayoría por las razones que de seguido se expresan. La Ley Indígena No. 6172, data s del año 1977, en tanto que la creación de la Reserva Indígena Guatuso se realizó mediante Decreto Ejecutivo No. 5904-G, publicado en el Alcance No. 60 a La Gaceta No. 70 del 10 de abril de 1976, y cuyos límites fueron estipulados por los numerales 1 y 2 del Decreto Ejecutivo No. 7962 del 15 de diciembre de 1977. El ordinal 5 de la Ley Indígena establece:

Artículo 5º.- En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones. (Así reformado por el artículo 65, inc. d) de la Ley Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).

Los estudios y trámites de expropiación e indemnización serán efectuados por el ITCO encoordinación con la CONAI.

Si posteriormente hubiere invasión de personas no indígenas a las reservas, de inmediato las autoridades competentes deberán proceder a su desalojo, sin pago de indemnización alguna.

Las expropiaciones e indemnizaciones serán financiadas con el aporte de cien millones de colones en efectivo, que se consignarán mediante cuatro cuotas anuales de veinticinco millones de colones cada una, comenzando la primera en el año de 1979; dichas cuotas serán incluidas en los presupuestos generales de la República de los años 1979, 1980, 1981 y 1982. El fondo será administrado por la CONAI, bajo la supervisión de la Contraloría General de la República.

Es decir, esta norma fija requisitos impostergables de orden subjetivo, que determinan la procedencia del trámite indemnizatorio que en esa norma se establece, a saber: 

a)    Personas no indígenas o que no pertenecen a la comunidad indígena; 

b)    Que hayan adquirido de buena fe, un derecho de propiedad o posesión de un inmueble, antes de la declaración de reserva indígena;

c)     Y que, al ubicarse dentro de los límites de la reserva, se vacía su derecho de propiedad o posesión. La buena fe significa que los propietarios o poseedores adquirieron sus derechos sobre los inmuebles según las reglas del Código Civil. En ese sentido, deben probar administrativa y judicialmente, que ejercían actos posesorios sobre el inmueble antes de entrar en vigor la Ley 6172 "Ley Indígena" del 29 de noviembre de 1977, así como su reglamento (Decreto Ejecutivo Nº 8487 de abril de 1978), o bien, de previo a emitirse la norma que definió que un determinado terreno es parte del área de reserva.

El canon 3 ejusdem establece que los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas, es menester en cada caso analizar y ponderar si la adquisición de un inmueble en esas condiciones se realizó de buena o mala fe, para lo cual, habría que considerar, entre otros aspectos, si el bien se adquirió de un indígena, supuesto en el cual, se impondría una nulidad de pleno derecho por la posibilidad objetiva de conocer que la propiedad es indígena, o bien, que esos bienes contaban con rotulaciones o elementos materiales (visuales) que les identificaran como parte de reserva, tuvieran anotaciones registrales o estuvieran ocupados por indígenas o se realizaran dentro de esos predios, actividades por parte de esas comunidades. Empero, cuando se adquiere de un no indígena, es menester considerar si el adquirente estaba en posibilidad objetiva de conocer que el bien estaba afecto a este tipo de dominio especial, supuesto en el cual, las demarcaciones del terreno, así como las anotaciones registrales serían indicativos determinantes.

En ese sentido, la sola disposición de los límites de una reserva de esta índole mediante decreto ejecutivo no supone en modo alguno una suerte de deber de conocer la existencia de esas circunstancias de parte de terceros, quienes amparados en la publicidad registral inmobiliaria, y a la luz del ordinal 455 del Código Civil, adquieren bienes sobre los cuales, desde el plano registral no pesa, ni existe condición marginal alguna (directa o indirecta) que le advierta sobre la naturaleza de ese terreno. Precisamente, dentro de la lógica de la Ley No. 6172, el deber que se impone en el numeral 5 -en cuanto a la expropiación de los terrenos de no indígenas que se ubiquen dentro de esas reservas-, busca tutelar no solamente el derecho de las comunidades indígenas de que les restituyan los terrenos que constituían su ámbito geográfico de existencia, actividades y costumbres, sino además regular y delimitar la obligación asumida por el Estado de devolver a esas comunidades las tierras tradicionalmente ocupadas.

Tal compromiso se reconoce incluso de previo a la emisión de la Ley Indígena (1977), en concreto, en la Ley de Terrenos Baldíos de 1939, en el Convenio 107 de la OIT de 1959, norma que obligó al Estado a reconocer las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas, regulaciones luego reforzadas por la citada Ley No. 6172 y el Convenio 169 de la OIT. Así, esa Ley Indígena obligaba al Estado, junto con el ITCO (ahora INDER y la CONAI) a iniciar los estudios poblacionales y trámites de expropiación para sustraer dicho dominio a no indígenas y retornarlo a los pueblos indígenas. El que se haya dispuesto la obligatoriedad de instruir un trámite expropiatorio, pone en evidencia que ese tratamiento busca una tutela dual, sea, el resguardo de la propiedad comunitaria indígena, de la que fueron desplazados por múltiples razones históricas y, por otro, sobre la base de la buena fe de esos propietarios actuales no indígenas, tutelar el derecho de dominio adquirido de buena fe, pues fue la propia inercia del Estado la que llevó a esos desplazamientos de propiedad, en múltiples casos, no inscripción registral de titularidad.

Ahora, bajo la certeza de que exista delimitación geográfica de la reserva y a la vez claridad para terceros no indígenas, que sus tierras forman parte de la reserva, por lo cual van a ser expropiadas, es que emerge la restricción que impone el ordinal 3 de la Ley Indígena, en cuanto estatuye que los no indígenas no podrán arrendar, adquirir u obtener de cualquier modo, derechos de disposición o uso sobre áreas de reserva indígena. Esto es así ya que, una vez puesta en disposición de los indígenas esas tierras, los no indígenas no pueden adquirirlas de ninguna manera, pues de otro modo se socavaría el fin mismo de la Ley y el deber de retornar la tierra a los pueblos indígenas. Incluso por esa misma razón se reconoce en esa norma (artículo 3), la nulidad de pleno derecho de los traspasos de indígenas a no indígenas, pues la lógica es evitar nuevamente la pérdida del derecho de propiedad de esas comunidades.

Por ende, en los casos como el presente en que pese a que la reserva se delimita desde 1977, la declaratoria no se acompaña de unas conductas ulteriores que lleven a reintegrar materialmente los terrenos a los indígenas, de suerte que se permita poner en posibilidad de conocimiento a terceros adquirentes de buena fe, no es correcto pretender desconocer los efectos de actos de traslado de dominio. Lo anterior puede darse por la ausencia del inicio de estudios, trámites expropiatorios, anotaciones registrales, demarcación de espacios, demarcación física, rotulaciones, notificaciones, etc., Así, en tanto no hubiera posibilidad objetiva de conocer que el área estaba en reserva indígena, no puede asumirse la mala fe, pues de otro modo, el Estado (en el concepto integral del art. 9 de la Carta Magna) evadiría la obligación que le impone el ordinal 5 de la Ley No. 6172.

A juicio de quienes suscriben este voto de minoría, la sanción de nulidad originaria que establece esa norma en cuestión no permite excluir, de manera general y automática, situaciones en las cuales, dadas las condiciones que se han presentado en la creación y disposición de esos terrenos, terceros ocupantes o adquirentes puedan llegar a acreditar una buena fe en el ejercicio de sus derechos. Es decir, la nulidad que se dispone legalmente en torno a los traspasos de dominio de tierras que formen parte de las citadas reservas indígenas, según la delimitación geográfica vigente a ese momento, sin duda, opera de pleno derecho, a partir de lo cual, es innegable que esas heredades deben pasar a dominio indígena, sin que puedan reservarse a dominio privado particular. Sin embargo, esa consecuencia legal no es óbice para que, frente a determinadas circunstancias, personas que haya adquirido situaciones jurídicas al amparo de una máxima de confianza legítima, y siempre que logren acreditar de manera debida y plena razones objetivas que pudiera llevar a colegir estados de ocupación o adquisición de buena fe, puedan emprender acciones indemnizatorias en contra de la Administración Pública por la desatención de las obligaciones que desde 1977 le impuso la Ley Indígena, en lo términos indicado supra. Así, en esos casos de adquisición de buena fe por las condiciones dichas, al margen de que las tierras deban ponerse a disposición de la respectiva comunidad indígena, cabría cuestionarse si las Administraciones obligadas darían cabida a una solicitud de indemnización de parte del propietario original o si, por el contrario, negarían esa reparación bajo el alegato que hubo desplazamiento de propiedad. No se trata entonces de negar que esas tierras son parte de una reserva indígena, sino de lograr un equilibrio en la tutela de las situaciones jurídicas involucradas, que impone no solamente tutelar la propiedad indígena, sino además, tutelar el derecho de quien ha adquirido de buena fe por la circunstancia que la Administración se limitó a declarar vía decreto ejecutivo los límites de una reserva, sin el acompañamiento debido de acciones materiales que permitan el retorno efectivo de la tierra a los indígenas, y sin adoptar acciones concretas que generaran certeza jurídica a los terceros, sobre la indisponibilidad de esos bienes en el tráfico inmobiliario.

De otro modo, se permitiría que esas tierras no sean indemnizadas a los anteriores propietarios, quienes, en virtud de la declaratoria de régimen especial de propiedad mancomunada indígena, deben someterse a esa supresión de dominio, pero sin la obtención correspondiente de la reparación civil que manda la ley. Desde ese plano, el alegato de improcedencia de lo pretendido sobre la única referencia de haber adquirido registralmente en una fecha ulterior a la creación de la reserva, si bien es una postura respetada, en definitiva, se estima violatoria de los derechos regulados en los preceptos 9 y 45 de la Constitución Política, en la medida en que presupone, de manera genérica y abstracta, una mala fe en la causa adquisitiva, negando con ello potenciales indemnizaciones. Nótese que la indemnización prevista por el ordinal 5 de la Ley No. 6172 únicamente está vedada en los casos de titulares u ocupantes de mala fe.

De esa manera, con el respeto debido, se estima que no resulta viable partir de una premisa genérica, extensible a todo caso, al margen de sus particularidades y casuística, que las fincas hayan sido adquiridas bajo la clara noción de que formaban parte de patrimonio indígena. Bien pueden darse casos en los que esas heredades hayan sido adquiridas sin que tuvieran alguna anotación registral que advirtiera de la existencia de una imposibilidad jurídica de ser inscritas mediante causa adquisitiva de compra, mediante trámites de información posesoria. Por el contrario, en el ejemplo de una adquisición por la vía de proceso judicial de información posesoria hace presuponer un análisis en esa causa de la concurrencia de los diversos presupuestos que permiten la titulación por esos medios, como lo es, la ocupación pública, pacífica y de buena fe, de suerte que, de inicio, no sería legítimo desconocer simplemente el contenido y efecto esas resoluciones judiciales, y asumir mala fe en la causa adquisitiva. Si bien existen vías jurídicas para disponer su anulación, esa hipótesis no llevaría a presuponer, sí o sí, una mala fe de parte del ocupante o titular. 

A la fecha, pese a que la Ley Indígena impone el deber al INDER y a la CONAI de realizar las delimitaciones y demarcaciones de las áreas que componen las diversas Reservas Indígenas en Costa Rica, realizar los censos poblacionales que le permitan definir y discriminar cuáles de los titulares u ocupantes de los terrenos dentro de esas áreas son indígenas o no indígenas de cara a proceder a concretar las expropiaciones o reubicaciones pertinentes, esas acciones no han sido concretadas. Desde ese plano, con el respeto de siempre, se disiente de la negación de un deber de expropiación o bien, en determinados supuestos, de una responsabilidad patrimonial de la Administración, producto de la inercia en el ejercicio de las acciones formales y materiales para garantizar la adquisición, reivindicación, protección y publicidad debida de esas tierras. Lo anterior ya que ello llevaría a negar la responsabilidad civil que estatuye el canon 9 de la Constitución Política, pese a la acreditación de una indolencia, sea, un funcionamiento anormal por omisión (disfunción) que, con alto grado de probabilidad, pudo haberse constituido como móvil adecuado a partir del cual, se colocó a terceros en posición de adquirir bienes, por confianza legítima, al amparo de la publicidad registral, produciendo un daño patrimonial tutelable. 

Lo opuesto llevaría a cohonestar la adquisición forzosa de hecho e ilegítima de esas tierras, sin el reconocimiento compensatorio que, para efectos de la expropiación, fija no solamente el artículo 5 de la Ley Indígena, sino, además, el ordinal 45 párrafo inicial de la Carta Magna, norma que tutela el derecho de propiedad, el que solo puede suprimirse mediante el trámite expropiatorio, previa indemnización correspondiente. De ese modo, si el deber legal (y constitucional) del INDER es la expropiación de los terrenos que pasaron a formar parte de una determinada reserva indígena, y que son de dominio o posesión de buena fe de no indígenas, la falta de reclamo sobre la concreción de la expropiación no es óbice para la oponibilidad de las obligaciones atinentes a esos entes públicos, como garantía de tutela de la situación jurídica de esas personas no indígenas titulares de buena fe. Así, es menester un análisis particular de cada caso concreto, para discriminar si ha existido mala fe en la adquisición. Esta condición no se desprende, en automático, por la nulidad de base legal del negocio de traslado de dominio. 

Finalmente, deseamos recalcar que es claro que los traspasos de tierras que se hayan suscrito después de la entrada en vigor de la Ley Indígena o bien, de la creación y delimitación de cada reserva indígena, son nulos, por imperativo legal. De igual manera, no cabría derecho de reclamo patrimonial alguno en los casos en que terceros no indígenas no pudieran acreditar buena fe en el ejercicio de su ocupación o adquisición. Para ello, es evidente que la sola ausencia de anotaciones registrales no determina la validez del negocio jurídico, ni la buena fe en la ocupación, ya que, si en cada caso, pese a esa publicidad registral, existen parámetros objetivos que permitan deducir la naturaleza jurídica de esos bienes, no concurriría esa condición reparatoria. Esto es igualmente aplicable para las demás actuaciones propias del respectivo tracto sucesivo. Ergo, estimamos que la línea jurisprudencial impugnada es congruente con el Derecho de la Constitución, en tanto se entienda que es aplicable a los casos en que, dentro de la respectiva causa judicial, no se haya establecido la concurrencia de buena fe en el negocio de adquisición de la heredad, aspecto que no se encuentra estrictamente supeditado a la calificación legal de nulidad originaria del negocio de traspaso, fijado por el citado numeral 5 de la Ley Indígena. Así, es dentro de la casuística de cada proceso ordinario, que deberá definirse tal condición y ponderar la procedencia o no de eventuales reparaciones civiles, aspecto que, desde luego, escapa al control propio de esta jurisdicción. Empero, la aplicación genérica debatida impide la valoración de potencial aplicabilidad del régimen de responsabilidad por daños atinente a la Administración, se reitera, sustentada en el canon 9 de la Carta Fundamental.  

Por tanto, la magistrada Garro Vargas y el magistrado Garita Navarro salvan el voto y declaran inconstitucional la línea jurisprudencial impugnada en cuanto asume, de manera genérica, la existencia de mala fe en la causa adquisitiva del negocio traslativo de dominio a partir, exclusivamente, de la vigencia del artículo 5 de la Ley Indígena y, por ello, de la nulidad originaria del negocio de traspaso, derivada de lo dispuesto en el citado artículo.”

 VII.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

 Consigno esta nota para subrayar que para quienes suscribimos el referido voto salvado, sin duda, los negocios de traspaso de dominio a personas no indígenas son nulos después de la mencionada ley; pero de ahí no derivamos que incondicionalmente se ha configurado la mala fe en quien adquiere, sino que estimamos que deben examinarse otros elementos. Ciertamente muchos de estos fueron valorados en esas sentencias que se aportan. Sin embargo, lo que debe tenerse presente es que la nulidad del acto no es porque se dio mala fe, sino porque este se realizó después de la entrada en vigor de esa ley.

 VIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

 Se rechaza por el fondo la acción. La magistrada Garro Vargas salva parcialmente el voto y declara inconstitucional la línea jurisprudencial impugnada en cuanto asume, de manera genérica, la existencia de mala fe en la causa adquisitiva del negocio traslativo de dominio a partir, exclusivamente, de la vigencia del artículo 5 de la Ley Indígena y, por ello, de la nulidad originaria del negocio de traspaso, derivada de lo dispuesto en el citado artículo. La magistrada Garro Vargas consigna nota.

Se verifica, así, que en ese primer proceso de control de constitucionalidad (interpuesto a favor de la misma persona y con el mismo asunto base)  ya se emitió un pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal, en el sentido que ni el artículo 2 de Ley Indígena, ni la jurisprudencia impugnada, eran inconstitucionales. Por lo demás, el accionante no lo alega, ni así se desprende del estudio del expediente nro. 17-000087-1028-CA (que se ha tenido a la vista), que existiera algún obstáculo o motivo procesal que impidiera que las cuestiones planteadas en esta segunda acción pudieran alegarse al momento de interponerse la primera acción. En virtud de lo anterior, aunque la parte actora, en esta ocasión, alegue motivos diferentes, la presente acción resulta inadmisible a la luz de lo establecido en el artículo 76 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que procede su rechazo de plano, como así se dispone.

II.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

  Se rechaza de plano la acción. 

 

 

 

	

Fernando Castillo V.

Presidente

	

 




Fernando Cruz C.

	

 

	

Paul Rueda L.




Luis Fdo. Salazar A.

	

 

	

Jorge Araya G.




Anamari Garro V.

	

 

	

Ingrid Hess H.

 

 

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

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 793Y43RS9DZ861

EXPEDIENTE N° 26-006763-0007-CO

 

Teléfonos: Telf01/ ALA-4TA (Telf02). Fax: Telf03 / Telf04. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Dirección01, Dirección02, 100 mts. Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro).

 

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 12:10:32.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty-five on the eleventh of March two thousand twenty-six.

Action of unconstitutionality brought by FULL_NAME_01, identity card no. ID_01, of legal age, married, attorney, resident of Heredia, professional license 3191, in his capacity as special judicial representative of FULL_NAME_02, identity card no. ID_02, against articles 1, 2, 3, 5 and 6 of the Indigenous Law (Law no. 6172).

Whereas:

1.- By written submission received at the Secretariat of the Chamber on February 25, 2026, the claimant brings an action of unconstitutionality against articles 1, 2, 3, 5 and 6 of the Indigenous Law (Law no. 6172) and states:

"I. Purpose of the action of unconstitutionality

By means of this action of unconstitutionality, this honorable Constitutional Chamber is requested to declare the unconstitutionality of articles 1, 2, 3, 5 and 6 of the Indigenous Law, Law No. 6172 of November 29, 1977, for violating articles 18, 33, 41, 45 and 46 of the Political Constitution, as well as articles 8.1, 21 and 25.1 of the American Convention on Human Rights. The challenged articles configure a normative scheme that results in the deprivation of the right of property and possession of non-indigenous occupants in good faith without guaranteeing the prior compensation that constitutional law demands as an inexcusable condition of any expropriation.

II. Admissibility.

The filing of the action of unconstitutionality is grounded in article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, which establishes:

To file an action of unconstitutionality it is necessary that there be a matter pending resolution before the courts, including habeas corpus or amparo, or in the procedure to exhaust the administrative route, in which that unconstitutionality is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest considered harmed.

The prior pending case shall not be necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct harm, or it concerns the defense of diffuse interests, or those that concern the community as a whole.

My principal appears as a claimant in judicial file 17-0087-1028-CA, which, as of the date of filing this action of unconstitutionality, is still pending resolution and in which the respective reservation of unconstitutionality was made. Due to the object of said process, the application of the regulations challenged here is imminent, thus fulfilling the requirements established by Law 7135 for the filing of this proceeding.

III. On the merits of the action

a) Preliminary Considerations

In this action of unconstitutionality, the State's power to create indigenous territories is not questioned, nor is the historical, cultural and human importance of protecting the native peoples of Costa Rica. Much less are the international obligations assumed by our country through ILO Convention 169 or the commitments derived from the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples discussed.

What is submitted to constitutional review is the means chosen by the State to attempt to fulfill these legitimate purposes, because instead of assuming the economic burden to form the indigenous territories with public resources (as corresponds to any policy of general interest), the legislator designed a scheme that transfers that cost to a specific group of citizens, those who, for historical, geographical reasons or simply by the chance of life, happened to be owners or possessors of lands located within the established boundaries.

The mechanism is as ingenious as it is unjust, given that, first, it is declared that the territories belong to the indigenous communities, without having paid a colón to those who occupied them in good faith. Second, these occupants are prohibited from selling, leasing or disposing of their lands in any way. Third, they are prevented from building, planting or developing any productive activity. To this must be added that, although a compensation fund was established that was to be executed between 1979 and 1982, this was never complied with.

For this reason, protecting indigenous territories through ordered expropriation, with prior and just compensation, is perfectly constitutional. Protecting them through the silent dispossession of those who occupied them, without compensation and for an indefinite time, is not.

The challenged normative scheme gives rise to two realities that simultaneously oppose each other. On the one hand, many of the non-indigenous owners and possessors have registered titles that the State recognized as valid. Others are historical possessors whose rights derive from decades of peaceful occupation, honest work and family roots. In this context, they are charged taxes for property ownership, they are required to comply with environmental and municipal regulations and, in general, they are recognized as part of the social and economic fabric of the country.

On the other hand, these same citizens find themselves in a second category, because their rights, says the Indigenous Law, are null or destined to disappear, since they cannot sell because any transaction with non-indigenous persons is absolutely null. They cannot build because only indigenous persons can do so in these territories defined by the Indigenous Law. They cannot plant commercially, exploit natural resources or establish businesses, so they are provisional occupants of another's land, without having been previously compensated, destined to a situation of pendency while the State proceeds to relocate them or pay them with anti-juridical requirements.

In summary, we find ourselves before a normative design that attempts to achieve a legitimate end through a constitutionally unacceptable means. The Costa Rican State, obligated to protect the indigenous territories, opted for the most comfortable path for its coffers and the most burdensome for its citizens, constituting indigenous property without paying for it, restricting the rights of the occupants without compensating them and indefinitely postponing an obligation that, nearly five decades after the enactment of the law, remains unfulfilled.

b) Unconstitutionality of articles 1 and 2 of the Indigenous Law

Article 1 of the Indigenous Law, Law No. 6172 of November 29, 1977, in its second and third paragraphs, establishes:

The indigenous reserves established in executive decrees numbers 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1977, as well as the Guaymí de Conteburica Indigenous Reserve, are declared indigenous reserves.

The boundaries set for the reserves, in the cited decrees, may not be varied by decreasing the extent thereof, except by express law.

For its part, article 2 of the same law provides:

Indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds. They are not state entities. The reserves mentioned in article one of this law are declared property of the indigenous communities. The Office of the Attorney General of the Republic shall register these reserves in the Public Registry in the name of the respective indigenous communities. The reserves shall be registered free of all encumbrance. Transfers from the State to the indigenous communities shall be gratuitous, shall not pay Registration fees and shall be exempt from all other types of tax burden in accordance with the terms established in the CONAI Law.

Article 1, considered in isolation, constitutes an act through which the legislator postulates the existence of indigenous reserves previously delimited by the Executive Branch and opens the door to the establishment of more territories by means of subsequent decrees. The defect of unconstitutionality emerges when article 1 is interpreted and applied in connection with article 2, which does not condition the declaration of indigenous property on the prior fulfillment of the expropriation procedure, but rather establishes it immediately and unconditionally through the imperative formula "Are declared property" from the mere enactment of the law.

The unconstitutionality of the normative scheme formed by articles 1 and 2 of the Indigenous Law does not lie in the state power to protect indigenous territories (a power that finds support in public interest and in the international obligations assumed by Costa Rica), but in the legal mechanism through which the transfer of ownership (dominio) is intended to be consummated.

Article 2 uses the verb "declarar" in the present imperative mode: "Declárase propiedad"; this grammatical formulation does not establish a future expectation nor condition the property on the fulfillment of subsequent requirements. It operates as an ipso iure constitution of the right of property in favor of the indigenous communities from the very moment the law comes into effect.

Additionally, article 2 orders the Office of the Attorney General of the Republic to register the reserves in the Public Registry "in the name of the respective indigenous communities" and specifies that said registration shall be carried out "free of all encumbrance." It does not establish conditions precedent, it does not subject the registration to the payment of compensation, nor does it require the prior extinction of third-party rights; instead, the registry transfer is ordered directly and immediately from the issuance of the law.

As stated, articles 1 and 2 of the aforementioned law constitute a right of property in favor of the indigenous communities without previously having extinguished, through the corresponding constitutional mechanisms, the right of property or possession of the non-indigenous occupants, in accordance with the lifecycle of property rights (derechos reales). The result is the legally impossible coexistence of two titleholders over the same good, which generates multiple defects of unconstitutionality that are set forth below.

b.2 ) Violation of the right to private property (article 45 of the Political Constitution)

Article 45 of the Political Constitution establishes:

Property is inviolable; no one may be deprived of his own except for legally proven public interest, with prior compensation in accordance with the law. In case of war or internal commotion, it is not essential that the compensation be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended.

For reasons of public necessity, the Legislative Assembly, by vote of two-thirds of the totality of its members, may impose limitations of social interest on property.

This constitutional provision enshrines three essential aspects, such as the principle of inviolability of property, the requirements for the legitimate deprivation of ownership (legally proven public interest and prior compensation) and a single exception to the requirement of prior payment (war or internal commotion, with the obligation to pay within the following two years).

Regarding this right, this honorable Chamber has defined its essential content in the following terms:

The right of property has an essential content that the Chamber has defined as the power to enjoy and use the good for personal benefit (private property) or for public utility (public property). Therefore, under the pretext of imposing certain limitations of 'social interest', the public authority, be it the Legislator or the Executive, cannot eliminate one or several of its essential attributes" (Voto 10578-2007).

In accordance with the above, doctrinally, the right of property comprises three fundamental attributes: the ius utendi or power of use, the ius fruendi or power of enjoyment, and the ius abutendi or power of disposal. These attributes do not constitute accidental additions but constitutive elements of the right. The elimination of any of them denatures the right of property, violating its minimum essential content according to the aforementioned vote.

In the present matter, article 2 of the Indigenous Law violates constitutional article 45 in two dimensions: first, through the inversion of the constitutional sequence of prior compensation; second, through the generation of a double ownership (titularidad) that empties the content of the right of property of non-indigenous occupants.

b.2.1) Inversion of the constitutional mandate of prior compensation

The mandate of "prior compensation" used by the constitutional framer in article 45 as one of the prerequisites to extract private property from the individual is not accidental nor merely orientational. It establishes an imperative order that constitutes the core of the constitutional guarantee against the expropriatory power of the State.

This guarantees that no citizen is dispossessed of his patrimony without simultaneously receiving the economic equivalent that allows him to reconstitute his patrimonial situation. Prior payment is not a procedural formality that can be postponed according to administrative convenience; it is the condition of constitutional validity of any deprivation of ownership for reasons of public interest.

The only exception admitted by the constitutional framer (cases of war or internal commotion) confirms the rigidity of the general rule. Not even in circumstances of national emergency can payment be postponed indefinitely, it having to be made within two years following the cessation of the state of exception. If in situations of war the constitutional framer imposed a maximum period of two years, it is constitutionally inadmissible that in circumstances of institutional normality the compensation can be deferred for nearly five decades, as has occurred with numerous occupants in good faith in the territories declared as indigenous reserves as a result of the omission of the Administration and the lack of definition of the law on this point.

The scheme of articles 1 and 2 of the Indigenous Law completely inverts the constitutional sequence set forth in numeral 45, because article 1 declares the indigenous reserves, delimiting the affected territories. This declaration operates from the coming into effect of the law, while article 2 declares that said territories are the property of the indigenous communities and orders their immediate registry registration, free of encumbrances. Only subsequently, article 5 promises that non-indigenous occupants in good faith will be expropriated and compensated in accordance with the procedures of the Ley de Expropiaciones.

Where constitutional article 45 demands first compensate, then deprive, the challenged articles provide first declare indigenous property, then (eventually) compensate the occupants. The inversion is complete: the transfer of ownership ordered by article 2 temporally precedes the compensation promised by article 5, in direct contravention of the constitutional mandate.

This inversion cannot be justified by arguing that article 5 provides for subsequent compensation, since the text of article 45 is categorical in demanding that the compensation be antecedent. The Constitution does not admit a model of expropriation now, compensation later, except in the cases of war or internal commotion, none of which are present in this case.

This Constitutional Court has been emphatic in this regard:

The constitutional text guarantees that the State cannot deprive a person of his property if it has not previously compensated him. This guarantee implies, naturally, that the Public Administration cannot issue provisions or execute acts that in fact excessively limit the enjoyment of that right; that is, that prevent the owner from performing all the acts that he can normally execute in relation to his property (Voto 2097-2011).

The declaration contained in article 2 of the Indigenous Law produces precisely this effect censured by constitutional jurisprudence, because it constitutes a right of property in favor of the indigenous communities without previously having extinguished, through the payment of the corresponding compensation, the right of the non-indigenous occupants, violating the literalness of the constitutional text and the jurisprudence of this Chamber.

b.2.2) Generation of double ownership as an emptying of the right of property

Constitutional article 45 protects the right of property in its entirety. This protection comprises not only the prohibition of deprivation without prior compensation, but also the guarantee that the titleholder can effectively exercise the attributes of ownership. A right of property that formally exists but cannot be exercised due to the presence of another incompatible titleholder over the same good is a right emptied of content, contrary to the constitutional guarantee.

The right of property, in accordance with its configuration in the Costa Rican legal system, is characterized by its exclusivity, and although the system admits forms of co-ownership (copropiedad) or the fragmentation of ownership in the case of iura in re aliena rights (usufructo, servidumbres), it does not contemplate the superposition of two full, individual ownerships over the same object.

This exclusivity is not a mere technical characteristic of civil law; it is a constitutive element of the guarantee of article 45, because the inviolability of property supposes that the owner can oppose his right erga omnes, including against the State and third parties that claim incompatible ownerships. When the State declares that a third party is the owner of the same good, without having previously extinguished the right of the original titleholder through constitutional mechanisms (expropriation with prior compensation), it violates this dimension of the constitutional guarantee.

Articles 1 and 2 of the Indigenous Law generate precisely this constitutionally proscribed situation of double ownership. At the time the law came into effect, the territories declared as reserves were occupied by various persons: owners with titles registered in the Public Registry, possessors in good faith with decades of peaceful occupation, titleholders of diverse property rights. Article 5 of the law itself implicitly recognizes the existence of these occupants by providing for their relocation or expropriation.

However, the declaration of article 2: "The reserves mentioned in article one... are declared property of the indigenous communities," does not extinguish the rights of these occupants; it could not validly do so without complying with the constitutional procedure of prior compensation. Nevertheless, it creates a formal ownership in favor of the indigenous communities that is superimposed on the pre-existing rights.

The result is the coexistence of two titleholders over the same goods:

On the one hand, the non-indigenous occupants who maintain their titles or possessions, since their registry inscriptions have not been cancelled through any legal procedure. Their rights have not been extinguished by any of the mechanisms admitted by the system (voluntary transfer, formalized expropriation, statute of limitations, etc.). From the perspective of the doctrine of property rights, they continue to be titleholders. On the other hand, the indigenous communities in whose name the law orders the registration of those same lands, with a right of property declared by article 2 and supported by the order of registry inscription "free of encumbrances."

This duality of titleholders produces the emptying of the content of the right of property of the non-indigenous occupants, who formally are legitimate owners or possessors, but materially cannot exercise any of the attributes of ownership, because as will be seen below, numerals 3 and 6 prohibit the right of disposal and use, freezing the good for these purposes and transferring the attributes to the indigenous communities.

Based on the foregoing, from the perspective of the essential content of the right of property, the situation of double ownership generated by article 2 produces immediate and irreversible effects that cannot be compensated by a subsequent procedure. The owner who could not sell his property for decades because another declared ownership existed, the possessor who could not access mortgage credit, the farmer who could not make productive investments because of the uncertainty about his right, have suffered damages that transcend the market value of the property at the time of an eventual future expropriation.

In the case of the challenged articles, we are not faced with a simple limitation that must be evaluated to determine if it reaches expropriatory intensity. We are faced with a declaration of property in favor of third parties that, by its very nature, annuls the possibility of exclusive exercise of ownership by the original titleholder, frontally harming cardinal 45 of the political charter.

b.3) Violation of the principle of equality before public burdens (article 18 of the Political Constitution)

The principle of equality before public burdens derives from articles 18 and 33 of the fundamental norm, by establishing the duty of Costa Ricans to contribute to covering public expenses. This principle, in its dimension of material equality (art. 33), implies that the burdens necessary to satisfy the general interest must be distributed equitably among all citizens. No individual or group should bear disproportionate sacrifices for the benefit of the community without the corresponding compensation.

In this regard, this high Court has stated:

The principle of constitutional equality generates the administrative principle of equality before public burdens, that is, to give the same treatment to those who find themselves in analogous situations, excluding any arbitrary or unjust distinction against certain persons or categories of persons; consequently, persons or goods that were singularly determined should not be affected. (Voto 5749-1993).

Likewise, in the context of the right of property, this Chamber has indicated:

The general principle of equality before public burdens [...] establishes a balance among citizens to bear them, so that not only one has to tolerate greater sacrifices than another. The freezing of properties implies a greater burden than that borne by other citizens, and an act of temporary affectation in favor of the State and, of course, an illicit enrichment of the latter, to the detriment of the individual's patrimony (Voto 2097-2011).

As indicated in the votes just cited, this principle operates as a limit to the state power to impose burdens on private parties, so that when the burden imposed on an individual exceeds what he reasonably must bear in comparison with other citizens, the State must compensate him. Otherwise, an unequal distribution of public burdens occurs that violates constitutional articles 18 and 33.

In the case at bar, the State partially complies with its obligation to protect indigenous territories, while non-indigenous occupants lose the economic value and the powers of use and disposal of their properties (they bear a sacrifice), without receiving the constitutionally required prior compensation.

This distribution of burdens and benefits is manifestly unequal. The ordinary citizen contributes to the public interest of protecting indigenous territories through the payment of general taxes, distributed according to his ability to pay. The owner or possessor affected by the Indigenous Law contributes to that same public interest through the complete sacrifice of his real estate patrimony, without prior compensation and for an indefinite time.

The inequality is evident in that two classes of citizens are generated: one pays taxes according to his capacity, the other additionally sacrifices his patrimony without the relevant constitutional guarantees. This difference is not justified by any objective criterion related to the personal situation of the affected party, but solely by the random factor of the geographic location of his property with respect to the boundaries established in the executive decrees.

b.4) Conclusion

In conclusion, the normative scheme of articles 1 and 2 of the Indigenous Law does not represent a simple legislative imprecision but rather a breaking of the constitutional order upon which the right of property in Costa Rica is based. By decreeing an ipso iure transfer of ownership that precedes the compensation, the legislator has emptied the guarantee of inviolability of article 45 of the Political Charter of its content.

Upholding the constitutionality of these precepts would imply accepting that the State can, through an imperative formula, superimpose ownerships and annihilate pre-existing property rights without complying with the lifecycle of expropriation. This not only generates a legally impossible double ownership, but also institutionalizes an unsustainable inequality that turns a group of citizens into "special contributors" who must finance a public purpose (the protection of indigenous territories) with the total loss of their patrimony and without the aid of the guarantee of prior payment.

Therefore, the declaration of unconstitutionality does not seek to hinder the legitimate protection of the rights of native peoples, but to channel said protection within the margins of constitutional law. Social justice towards indigenous communities cannot be built on the basis of the legal insecurity of third parties and the frontal violation of constitutional principles and fundamental rights.

C) Unconstitutionality of articles 3 and 6 of the Indigenous Law

Article 3 of the Indigenous Law, Law No. 6172 of November 29, 1977, establishes:

Indigenous reserves are inalienable and imprescriptible, non-transferable and exclusive for the indigenous communities that inhabit them. Non-indigenous persons may not rent, lease, buy or in any other way acquire lands or properties included within these reserves. Indigenous persons may only negotiate their lands with other indigenous persons. Any transfer or negotiation of lands or improvements thereof in indigenous reserves, between indigenous and non-indigenous persons, is absolutely null, with the legal consequences of the case. The lands and their improvements and the products of indigenous reserves shall be exempt from all kinds of national or municipal taxes, present or future.

For its part, article 6 of the same law provides:

No person or institution may establish, in fact or in law, canteens or sale of alcoholic beverages within indigenous reserves. This law annuls the current possession and concession of national and foreign liquor licenses within the reserves.

The granting and transfer of liquor licenses by municipalities within the same is prohibited.

Commercial establishments may only be administered by indigenous persons. No other person or institution for profit may do so.

Businesses established within indigenous reserves must be administered preferably by Cooperatives or other organized community groups.

The National Production Council shall give priority character to the establishment of outlets in indigenous communities.

Only indigenous persons may build houses, cut down trees, exploit timber resources or plant crops for their benefit within the limits of the reserves.

Both provisions share a common characteristic that determines their unconstitutionality, in that they establish immediate and absolute restrictions on the rights of non-indigenous occupants, without conditioning their operability on the prior fulfillment of the compensation procedure contemplated in article 5 of the same law.

Article 3 eliminates the power of disposal, while article 6 eliminates the power of use and enjoyment of the good.

Collectively, they empty the essential content of the right to property and/or possession, and likewise, they illegitimately restrict freedom of commerce, agriculture and industry, in contravention of articles 45 and 46 of the Political Constitution.

C.2) Constitutional development regarding limitations on property and the emptying of the right to property

Prior to substantiating the invoked unconstitutionality, it is crucial to refer to the jurisprudential development that this Chamber has carried out regarding the limits that the State may impose on private property, establishing precise criteria to distinguish legitimate limitations from those that, due to their intensity, constitute true de facto expropriations (expropiaciones de hecho) that merit compensation for violating numeral 45.

In Ruling 4716-2011, this Chamber clearly established:

The criterion upheld by the Chamber is that the limitations imposed on property find their natural boundary in the degree of impact on that right, so that when the restriction becomes a true expropriation, an obligation to compensate arises for the Administration, because the right is made to disappear completely. That is, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of exploiting the asset 'normally' will be legitimate, except, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the asset, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market.

This jurisprudential criterion establishes a clear constitutional test: the limitation is legitimate if it allows the owner to "normally" exploit the asset; when the restriction impedes that normal exploitation, it becomes a de facto expropriation that requires compensation. On this matter, the Full Court, in an extraordinary session on June 16, 1983, in its former role as controller of constitutionality, established the fundamental distinction between admissible limitations on property and those that are illegitimate:

The limitations—or limits—that may be imposed on property (…) are those of "social interest" (interés social) authorized by the second paragraph of article 45 of the Constitution and which are aimed at protecting interests of that kind, for the benefit of the entire society or some of its communities: that is, «limitations» as article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because impeding the enjoyment of assets is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation ordered by the Political Charter.

This doctrine, cited and ratified by this Chamber on multiple occasions, is categorical in considering that impeding the exercise of the attributes of ownership is equivalent to a de facto expropriation, so that a formal act of dispossession is not required; it is sufficient that the State impedes the owner from enjoying their asset for an unlawful deprivation to be configured that requires prior compensation in accordance with constitutional article 45.

In this sense, ruling 5097-93 of this Chamber developed the concept of emptying of content:

For the Chamber, the reasonable limits that the State may impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible insofar as they do not empty its content. When this occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.

According to this, the emptying of content occurs when the restriction is so intense that the owner loses all effective possibility of exercising the essential faculties of their right. It is not a partial limitation, but a practical elimination of the right under the formal appearance of a limitation.

In other words, a legitimate limitation partially restricts some attribute of ownership without eliminating it completely. For example, an urban planning regulation that prohibits building structures taller than three stories limits the faculty of use, but does not eliminate it; the owner can still build, only with limited height. An easement (servidumbre) of way restricts the use of a strip of land, but the owner retains the use of the rest. An environmental burden may prohibit certain uses of the land, but allow others compatible with ecological protection.

In contrast, the emptying of content occurs when the restriction is so intense that the owner loses all effective possibility of exercising the essential faculties of their right due to mutilations of the faculty of use, enjoyment, and/or disposal of the asset. It is not a partial limitation, but a practical elimination of the right under the formal appearance of a limitation.

This criterion establishes that there is an insurmountable constitutional threshold, such that limitations are admissible as long as they do not empty the content of the right. When they empty it, they cease to be limitations and become deprivation, activating the guarantee of article 45 that requires prior compensation.

Complementarily, in ruling 2345-96, this Chamber specified the contours of the constitutional analysis:

That is, the attributes of property may be limited, as long as the owner reserves for themself the possibility of normally exploiting the asset, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside of these parameters, if social welfare demands sacrifices from one or only some, it must be compensated, the same as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such an intensity that it makes them lose the asset in its entirety. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis when the impact on the essential attributes of property—which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality—does not make the nature of the asset disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of enjoying the asset.

This ruling introduces two additional elements relevant to the present case: first, that when the public interest demands sacrifices from only some, these must be compensated, in application of the principle of equality before public burdens; second, that the limits are unconstitutional not only when they formally prohibit use, but also when they impose requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of enjoying the asset, since in such a case, the fundamental norm demands expropriation, and with it, the prior payment of a fair price.

Finally, in Ruling 4716-2011, this Chamber applied these criteria to a specific case where the change of use of a property located in a protected zone was prohibited, granting the amparo action:

The respondent authority argues that the limitation imposed on the property does not violate the property right of the protected party; however, the change of use is prohibited, so said limitations empty the content of the attributes that the protected party derives from her property and, consequently, must be compensated by the respondent entity.

This precedent is particularly relevant, because if a simple prohibition of land-use change (cambio de uso) empties the content of the right to property and demands compensation, with greater reason do the absolute prohibitions of use and disposal contained in articles 3 and 6 of the Indigenous Law.

Article 3 of the Indigenous Law eliminates the faculty of disposal of non-indigenous occupants in good faith. This norm declares the reserves as inalienable, imprescriptible, and non-transferable (which numeral 2 of the law designated as indigenous property), expressly prohibits non-indigenous persons from "renting, leasing, buying, or in any other way acquiring lands or farms" within the reserves, and sanctions with absolute nullity "any transfer or negotiation of lands or improvements" between indigenous and non-indigenous persons.

The combined effect of these provisions is the complete annulment of the ius abutendi of the non-indigenous occupant, who finds themself unable to sell their property because no non-indigenous person can validly acquire it; cannot lease it because the non-indigenous lessee cannot acquire rights over it; cannot mortgage it because no financial entity will accept as collateral an asset whose execution would be null; cannot donate it, exchange it, or perform any legally effective act of disposal. The non-indigenous owner or possessor is trapped in a titleholding from which they cannot detach by any lawful means, remaining tied to the eventual compensation provided by article 5 ejusdem.

Article 6, for its part, eliminates the faculty of use and enjoyment of non-indigenous occupants. Its last paragraph is categorical in stating that "Only indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their benefit within the limits of the reserves." This provision exclusively grants indigenous persons the activities that constitute the natural use of a rural property, i.e., the construction of housing to inhabit the land, the cultivation of the soil to obtain agricultural fruits, and forestry exploitation in accordance with the land's vocation. Additionally, the article provides that commercial establishments "may only be administered by indigenous persons," excluding non-indigenous persons from all commercial activity. The non-indigenous occupant is thus stripped of the ius utendi, because they have land that they cannot cultivate, a plot where they cannot build, forestry resources that they cannot exploit, a space where they cannot trade in any way, since with the enactment of the law (or the corresponding decrees), their property was constituted as indigenous property.

The violation of article 45 manifests on several levels. In the first place, each of these articles, individually considered, constitutes a deprivation of a primary attribute of ownership that, according to the doctrine of the Full Court of 1983 (accepted by this Constitutional Chamber), "is equivalent to a form of expropriation without the requirement of prior compensation ordered by the Political Charter." Article 3, by eliminating disposal, deprives of a primary attribute; article 6, by eliminating productive use, deprives of other essential attributes of ownership (use and enjoyment), each of these deprivations, by itself, merits the constitutional guarantee of prior compensation.

In the second place, both articles operate immediately from the constitution of the territories as indigenous property with the issuance of the law, without establishing any suspensive condition linked to the payment of compensation. None of these norms provides that only once compensation is paid will the reserves be inalienable, or after the expropriation is completed, only indigenous persons may use and enjoy the asset.

Instead, the restrictions are in force from the moment the territory is declared indigenous (the mere enactment of the law according to articles 1 and 2), affecting owners and possessors who have not yet received any compensation. This immediate operability of the limitations on property violates numeral 45 of the Political Charter and the jurisprudence of this Chamber, as it produces an evident emptying of the content of the property right, since, as has been stated, non-indigenous owners and possessors in good faith are left limited to a formal titleholding, but materially are stripped of the powers that such titleholding implies.

Even more serious, certainly, if the delimitation of such territories is not clear, and they have been modified, expanded, specified, and clarified, through multiple [decrees] subsequent to the Law.

All of this with retroactive effect, in flagrant violation of Article 34 of the Constitution.

In other words, the non-indigenous owner finds themself in an unreasonable situation where, being an owner, they cannot productively use their asset because article 6 prohibits them from building, cultivating, and exploiting resources; they cannot dispose of their asset because article 3 annuls any legal transaction they try to carry out.

What then remains of their property right? A nominal right that exists on paper but lacks all real economic content. Thus, applying Ruling 4716-2011, this owner cannot "normally exploit the asset" because all productive exploitation is forbidden to them, and therefore, their asset has lost "its value as a means of production or economic value in the market" because no one will acquire a property that cannot be used or validly transferred.

The contrast with the precedent of Ruling 4716-2011 is illustrative of the seriousness of the alleged violation. In that case, the Constitutional Chamber declared that a simple "prohibition of land-use change" emptied the content of the property right and ordered the compensation of the affected owner. The owner in that case retained the current use of the asset; they only had the possibility of modifying it restricted. In the case of non-indigenous occupants under the Indigenous Law, the restriction is incomparably more severe, because they are not prohibited only from changing the use, but from exercising any productive use; their disposal is not partially limited, but rather any dispositive act is completely annulled.

It is important to specify that this action does not question the legitimacy of the public interest in protecting indigenous territories, recognized both in national regulations and in international instruments ratified by Costa Rica. What is questioned is the normative mechanism by which this legitimate end is intended to be achieved. Constitutional article 45 admits the deprivation of ownership for public interest, but establishes prior compensation as an inexcusable condition. Articles 3 and 6 of the Indigenous Law circumvent this constitutional precept, producing an ipso iure deprivation of the essential attributes of ownership without the fulfillment of the constitutional requirement.

Nor can it be argued that these restrictions constitute mere limitations of social interest protected by the second paragraph of article 45, for two fundamental reasons. First, because according to the reiterated doctrine of this Chamber, legitimate limitations are those that do not empty the content of the right; when they empty it, they cease to be limitations and become deprivation of the right itself (Ruling 5097-93). The contested articles completely suppress the content of the right by eliminating both use and disposal, as well as use and enjoyment; therefore, they are not limitations but deprivations.

Second, because even limitations of social interest must respect the principle of equality before public burdens, demanding compensation when the public interest imposes special sacrifices on some owners for the benefit of the community (Ruling 2345-96). Non-indigenous occupants in good faith bear a disproportionate burden (the total loss of use and disposal of their assets) for the benefit of the collective interest of protecting indigenous territories, without receiving any compensation for that special sacrifice.

For the foregoing reasons, articles 3 and 6 of the Indigenous Law violate article 45 of the Political Constitution by depriving non-indigenous occupants in good faith of the essential attributes of ownership (use, enjoyment, and disposal), producing an integral emptying of the property right that converts a formal titleholding into a right empty of economic content.

C.3) The violation of numeral 46 by articles 3 and 6 of the Indigenous Law

Additionally, articles 3 and 6 of the Indigenous Law violate numeral 46, which literally states:

"Monopolies of a private nature are prohibited, and any act, even if originating in a law, that threatens or restricts the freedom of commerce, agriculture and industry.

The action of the State aimed at preventing any monopolizing practice or tendency is of public interest.

Enterprises constituted as de facto monopolies must be subjected to special legislation.

To establish new monopolies in favor of the State or the Municipalities, the approval of two-thirds of the total members of the Legislative Assembly shall be required."

This constitutional provision enshrines freedom of commerce as a fundamental right. Although this Chamber has admitted the imposition of limits on this right, these must be in accordance with the principle of reasonableness and proportionality:

The freedom of enterprise and commerce as a fundamental right, intimately linked, by its nature, to the right to work and private property, is susceptible to being restricted by a provision within the parameter of conventionality or constitutionality and, eventually, by law, as long as the respective limit is necessary, reasonable, and proportionate. (Ruling 13393-2013).

In the specific case, the contested regulations establish illegitimate restrictions on this fundamental right, as they enshrine the freedom of commerce, agriculture, and industry as fundamental rights, prohibiting "any act, even if originating in a law, that threatens or restricts" these economic freedoms. The constitutional text is categorical, as the prohibition extends even to acts of legislative origin, establishing reinforced protection that only yields to state monopolies approved by two-thirds of the Legislative Assembly.

Articles 3 and 6 of the Indigenous Law violate this constitutional guarantee by imposing restrictions on the economic freedoms of non-indigenous occupants without complying with the requirements that article 46 itself establishes for their legitimate limitation. Consider that article 3 of the Indigenous Law directly restricts the freedom of commerce of non-indigenous occupants. Real estate commerce (sale, lease, exchange of real property) constitutes a lawful economic activity protected by the constitutional guarantee of article 46.

By prohibiting non-indigenous persons from "renting, leasing, buying, or in any other way acquiring lands or farms" within the reserves, and by sanctioning with absolute nullity any transfer between indigenous and non-indigenous persons, article 3 excludes non-indigenous occupants from all participation in real estate commerce with respect to their own assets.

The non-indigenous owner who, without having been compensated, cannot sell their property because the potential non-indigenous buyer is prohibited from acquiring it; cannot lease it because the non-indigenous lessee cannot validly receive rights over it; cannot use it as collateral in credit operations because the creditor will not be able to execute it. This exclusion from legal-commercial traffic does not stem from reasons of general public interest or the creation of a state monopoly, but from a prohibition based on the ethnic criterion of the subject seeking to participate in the transaction, which further violates article 33 of the Political Charter.

In turn, article 6 restricts the freedoms of agriculture, industry, and commerce even more intensely. In matters of agriculture, the last paragraph of this norm provides that "only indigenous persons may plant crops for their benefit within the limits of the reserves," expressly excluding non-indigenous persons from the exercise of agricultural activity. This prohibition does not distinguish between types of crops, scales of production, or purposes; it is absolute and general for all non-indigenous owners, who are prevented from cultivating the land they possess or over which they hold rights from the constitution of the reserves with the enactment of the law and the corresponding executive decrees.

In matters of industry, the same paragraph prohibits non-indigenous persons from "felling trees" and "exploiting timber resources," barring them from forestry activity, which constitutes a form of industry traditionally developed in the rural areas where the indigenous reserves are located. Likewise, the prohibition on "building houses" affects the freedom to develop activities linked to the ius aedificandi and the right to housing. In matters of commerce, article 6 provides that "commercial establishments may only be administered by indigenous persons," adding that "no other person or for-profit institution may do so," which excludes non-indigenous persons from all commercial activity within the reserves, beyond the real estate commerce already restricted by article 3.

What articles 3 and 6 establish is an exclusion based on the ethnic criterion of the subject, as they reserve certain lawful economic activities (real estate commerce, agriculture, forestry exploitation, construction, commerce in general) for indigenous persons and prohibit them to non-indigenous persons who, paradoxically, continue to be legitimate owners or possessors of the properties on which they are prevented from exercising any economic activity.

This normative paradox constitutes the core of the violation of article 46. As set forth in previous sections, articles 1 and 2 of the Indigenous Law declare the reserves and attribute them as property of the indigenous communities from their enactment, while article 5 recognizes the existence of non-indigenous occupants in good faith with the right to be compensated. However, this compensation procedure does not operate automatically or immediately; it requires administrative procedures that, as five decades of experience demonstrate, can be prolonged indefinitely or never materialize. During that entire period (which can extend for years or decades), the non-indigenous occupant formally maintains their status as an owner or possessor in good faith, because their right has not been extinguished through the payment of the corresponding compensation.

It is precisely in this interim period that the violation of article 46 is configured, because the non-indigenous occupant finds themself in a legally unsustainable situation: they are an owner or possessor with rights recognized by article 5, but articles 3 and 6 prohibit them from exercising any economic activity over the asset that legitimately belongs to them. They cannot cultivate the land they own, they cannot build on the plot they possess, they cannot exploit the forestry resources of their farm, they cannot establish any commerce on their property; they cannot sell, lease, or dispose of what is theirs. The indigenous territory is constituted from the law or the corresponding executive decree, so the restrictions operate immediately, but the compensation that would extinguish their property and derivative rights is subject to an uncertain materialization.

When the State restricts these freedoms of a citizen with respect to assets that no longer belong to them (because they were duly expropriated and compensated), there is no constitutional violation, because the citizen lacks title to exercise economic activities over others' assets. But when the State restricts these freedoms of a citizen with respect to assets that still belong to them, the violation of the right in the constitution is manifest, because they are prevented from exercising lawful economic activities over their property without a valid constitutional justification.

Consider the case of a non-indigenous farmer whose farm was included in an indigenous reserve by executive decree. From the publication of that decree, according to articles 1 and 2, the reserve is constituted as property of the indigenous community. However, this farmer has not received any compensation; the procedure of article 5 has not been initiated or remains stalled in administrative procedures. Legally, they continue to be an owner or possessor in good faith with a recognized right to be compensated. Nonetheless, from that very moment, article 6 prohibits them from "planting crops," which is precisely the economic activity they have developed for years or decades and which constitutes their means of subsistence. In this way, the farmer is condemned to being unable to exercise their trade on land that formally remains theirs.

This situation cannot be classified as a reasonable and proportionate restriction on economic freedoms according to what was stated by this Chamber in Ruling 13393-2013, because a proportionate measure would be one that restricted the economic freedoms of non-indigenous persons only after they had been duly compensated according to the legal procedure, so that the extinction of their property right preceded the extinction of their economic freedoms over the asset. What is disproportionate and unreasonable is imposing absolute and immediate restrictions on the freedoms of commerce, agriculture, and industry on persons who continue to be legitimate owners or possessors.

In summary, the violation of article 46 is configured by the temporal dissociation between the constitution of the reserve and the extinction of the right of the non-indigenous owner. Articles 1 and 2 constitute the reserve immediately; articles 3 and 6 impose restrictions on economic freedoms equally immediately; but article 5, which contemplates the compensation that would extinguish the right of the non-indigenous person and constitutionally justify the restrictions, operates in a deferred and uncertain manner.

The result is that during the (indefinite) period that elapses between the constitution of the reserve and the effective payment of compensation, the non-indigenous occupant suffers absolute restrictions on their freedoms of commerce, agriculture, and industry with respect to assets that legally remain theirs. This situation violates article 46 of the Political Constitution, which protects said freedoms against any restrictive act, even of legislative origin, that is not supported by the constitutionally provided exceptions.

C.4) Violation of the right to equality before the law (article 33 of the Political Constitution)

Article 33 of the Political Constitution establishes: "Every person is equal before the law and no discrimination contrary to human dignity may be practiced." This constitutional precept enshrines the principle of equality in its double dimension: formal equality (same normative treatment for equivalent situations) and material equality (differentiated treatment for different situations, in proportion to their differences).

As this honorable Chamber has recognized, equality is only violated "when the inequality is devoid of an objective and reasonable justification" (Ruling 13428-2004), which occurs in the specific case given that articles 3 and 6 of the Indigenous Law establish a regime of absolute prohibitions for non-indigenous owners and possessors of properties located within indigenous reserves, in comparison with owners and possessors of properties located outside of them.

This differentiation manifests on two levels. On the level of disposal, article 3 prohibits non-indigenous persons from "renting, leasing, buying, or in any other way acquiring lands or farms" within the reserves, sanctioning with absolute nullity any transfer between indigenous and non-indigenous persons. On the level of use, article 6 reserves exclusively for indigenous persons the faculties to "build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops" within the limits of the reserves, and provides that "commercial establishments may only be administered by indigenous persons."

While any owner or possessor of a property located outside the reserves can freely sell, lease, mortgage, build, cultivate, exploit resources, and establish businesses on their property, the non-indigenous owner in good faith whose property was included within a reserve has all these faculties absolutely prohibited. The difference in treatment is radical, because the former retains the content of their property right intact; the latter loses it almost in its entirety, reduced to a purely nominal domain.

This differentiation is not based on objective criteria related to the owner's conduct, the origin of their right, the legitimacy of their title, their contributory capacity, or any other factor linked to their personal situation. It is based exclusively on two factors beyond their will: the geographical location of their property with respect to the delimitations established by executive decrees to form the indigenous reserves, and their ethnic condition of "non-indigenous."

The non-indigenous owner in good faith of a property within the reserve did nothing different from the non-indigenous owner of a property outside it. Both acquired their rights according to the norms in force at the time of acquisition, both registered their titles in the Public Registry when that was possible, both exercised public, peaceful, and uninterrupted possession, both developed lawful productive activities on their properties.

The only difference between them is that the first party’s property was included in an indigenous reserve by decision of the Executive Branch, a factor completely beyond their will or conduct.

This ethnic differentiation lacks objective and reasonable justification in the specific context of non-indigenous occupants in good faith recognized under Article 5. If the Indigenous Law itself recognizes that these persons have the right to be indemnified (precisely because their occupation is legitimate and prior to the establishment of the territory), there is no reason to justify imposing absolute prohibitions on them while they await an indemnification that may take decades to arrive or may never arrive.

The discrimination is aggravated when considering that the property owner affected by Articles 3 and 6 receives more unfavorable treatment than any other citizen whose property is required by the State for public interest purposes. In ordinary expropriation procedures governed by the Expropriations Law No. 7495 and its amendments, the owner retains the use and enjoyment of their property until payment or judicial deposit of the appraisal is verified; only then does the transfer of ownership occur and their powers over the property cease. In contrast, the non-indigenous owner within a reserve immediately loses the use and disposition of their property (by effect of Articles 3 and 6) without any prior payment or judicial deposit having taken place.

This Constitutional Chamber has established precise criteria regarding the limits that the principle of social solidarity imposes on the burdens the State may demand of individuals without compensation. In Vote 00796-1991, this court stated:

The Chamber admits that the principle of social solidarity, with which our Constitution is imbued, permits burdens borne by all for the benefit of all, or even by a few for the benefit of many, but as has been described, with the requirement that the natural use of the real property not be affected to the limit of its value as a means of production, or its market value. That is, the attributes of property may be limited, so long as the owner reserves for themselves the possibility of normally exploiting the property, obviously excluding the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices of only one or a few, compensation must be made. Note that the limitation on property will withstand constitutional analysis, depending on the effect on the essential attributes of property, which are those that permit the natural use of the thing, within the current socioeconomic reality.

This precedent is determinative for the case at hand. The Chamber recognizes that the principle of solidarity permits imposing burdens on a few for the benefit of many, but establishes an insurmountable limit, according to which, when the sacrifice falls on "one or a few only" and exceeds the natural use of the property, it must be indemnified. The restrictions of Articles 3 and 6 of the Indigenous Law manifestly exceed this limit, since they are not partial limitations that allow the owner to "normally exploit the property," but rather absolute prohibitions that eliminate all possibility of productive use and disposition.

For this reason, the non-indigenous owner in good faith bears a special sacrifice (the total loss of the economic content of their right) for the benefit of the collective interest in protecting indigenous territories, without receiving the indemnification that, according to the doctrine of this Chamber, is constitutionally required when social welfare imposes such differentiated sacrifices.

As stated, treating persons in equivalent situations (owners and possessors in good faith who acquired their rights in accordance with the law) in a radically different manner, based on factors beyond their control (geographic location determined by executive decree and non-indigenous ethnic status), depriving them of powers that other owners retain and that even those expropriated through ordinary proceedings maintain until the moment of payment, constitutes discrimination that violates Article 33 of the Political Constitution.

Consequently, Articles 3 and 6 of the Indigenous Law, by imposing absolute and immediate prohibitions on non-indigenous occupants in good faith based on criteria of geographic location and ethnic belonging, without conditioning the effectiveness of such prohibitions upon the prior completion of the indemnification procedure contemplated in Article 5, violate the principle of equality enshrined in Article 33 of the Political Constitution and constitute discrimination contrary to human dignity.

D) Unconstitutionality of Article 5 of the Indigenous Law

Article 5 of the Indigenous Law, Law No. 6172 of November 29, 1977, establishes:

"The Institute of Lands and Colonization, and the National Commission on Indigenous Affairs, shall proceed to study and resolve, through the corresponding legal procedures, the situation of non-indigenous persons who are owners or possessors in good faith within the indigenous reserves. For such purposes, said persons may be relocated to other lands, if they so request, or the lands and improvements of their property may be expropriated, upon prior payment of the respective indemnification, and allocated to the indigenous people of the community. In both cases, the Institute of Lands and Colonization shall grant them the respective titles. Possessors in bad faith shall have no right to indemnification. For the purposes of this article, a possessor in good faith shall be understood as one who possesses a property as owner, in a public, peaceful, and uninterrupted manner, with stable and permanent cultivation and improvement works.

For the purpose of addressing and financing the expenditures required by the application of this law, a fund of one hundred million colones is created (...)"

This provision recognizes the existence of non-indigenous persons who hold the status of owners or possessors in good faith within the territories declared as indigenous reserves. Unlike Articles 1, 2, 3, and 6 (which operate immediately upon the declaration of the reserve), Article 5 establishes a deferred mechanism for relocation or expropriation whose execution depends on the initiative and management of ITCO (now INDER) and CONAI.

The constitutionality analysis of Article 5 cannot be conducted in isolation, but rather in the systematic context of the Indigenous Law. Viewed as a whole, this law establishes an intrinsically contradictory normative structure that produces unconstitutional effects.

Article 1 declares the existing indigenous reserves and empowers the Executive Branch to create new reserves by decree. Article 2 declares that the reserves are "property of the indigenous communities" and orders their registry inscription "in the name of the respective indigenous communities" and "free of all encumbrance." Article 3 declares the reserves "inalienable and imprescriptible, non-transferable and exclusive," prohibiting non-indigenous persons from acquiring lands and sanctioning with absolute nullity any transfer to owners and possessors in good faith. Article 6, for its part, exclusively bars non-indigenous persons from construction, cultivation, and forest exploitation activities without these having been indemnified.

All these provisions, Articles (1, 2, 3, and 6), operate immediately upon the enactment of the law or the publication of the corresponding executive decree, such that property is constituted in favor of the indigenous community with the restrictions on use and disposition set forth. There is no condition precedent, there is no deadline, and no additional administrative act is required for these effects to occur under this regulation.

In contrast, Article 5 establishes an indemnification procedure that operates in a deferred manner. It provides that INDER and CONAI "shall proceed to study and resolve" the situation of non-indigenous occupants, without establishing when they must do so or what consequences derive from their inaction. The indemnification, which constitutionally should precede the deprivation, is relegated to a later and uncertain moment.

Thus, Article 5 purports to be the mechanism for reconciling the rights of indigenous peoples and the rights of non-indigenous occupants in good faith. However, instead of guaranteeing a constitutionally admissible balance, Article 5 operates as a formal recognition of rights without an effective guarantee of fulfillment, while Articles 1, 2, 3, and 6 produce immediate deprivative effects.

This internal contradiction is not a minor defect; it is a structural deficiency that renders Article 5 (and by extension the normative system of the Indigenous Law as a whole) incompatible with the law of the Constitution. Therefore, although the formal recognition of the right to indemnification exists, Article 5 suffers from structural deficiencies that render it unconstitutional as set forth below:

D.2) Violation of Article 45 of the Political Constitution

Article 5 of the Indigenous Law contemplates that INDER and CONAI have the competence to study and process the expropriations of those owners and possessors in good faith of properties designated to constitute an indigenous territory.

However, this provision must be read in the context of the Indigenous Law, where Articles 1 and 2 have already declared the reserves and attributed their ownership to the indigenous communities immediately, and Articles 3 and 6 imposed absolute restrictions on the use and disposition of non-indigenous occupants from the entry into force of the law or the corresponding executive decrees for the delimitation of indigenous territories.

The result of this normative structure is that the deprivation operates immediately while indemnification is relegated to a future, uncertain, and indefinite moment. The non-indigenous occupant in good faith first experiences the deprivation of their right and only eventually, if the Administration fulfills its duty, will they receive the corresponding indemnification. This is precisely the opposite of what constitutional Article 45 orders.

The Constitutional Chamber has been emphatic that the requirement of prior indemnification admits no exceptions outside the situations expressly contemplated in the Constitution. Article 45 itself, in its second sentence, establishes the only exception: "In case of war or internal commotion, it is not essential that the indemnification be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the end of the state of emergency." This exception, limited to situations of national emergency and temporally bounded to a maximum of two years, confirms that under normal circumstances indemnification must be inexcusably prior.

Evidently, the situation of indigenous reserves does not constitute a case of war or internal commotion; therefore, there is no constitutional basis whatsoever to except the requirement of prior payment. Article 5 of the Indigenous Law, by contemplating a deferred indemnification mechanism without a set deadline, in the context of a law whose other articles produce immediate deprivative effects, frontally violates Article 45 of the Political Constitution.

Moreover, Article 5 does not even guarantee that indemnification will occur within a reasonable time. Unlike the constitutional exception for cases of war or internal commotion (which establishes a maximum period of two years), Article 5 does not set any deadline. If the Constitution considers that even in situations of national emergency the maximum period for indemnification is two years, it is constitutionally inadmissible that in situations of institutional normalcy indemnification can be deferred indefinitely for decades while the governed see their fundamental rights curtailed by imposition of the challenged law.

D.3) Violation of Article 41 of the Political Constitution

Article 41 of the Political Constitution guarantees the fundamental right to effective judicial protection by establishing that "resorting to the laws, all must find reparation for the injuries or damages they have received in their person, property, or moral interests. Justice must be done promptly, completely, without denial, and in strict conformity with the laws." This constitutional provision encompasses not only formal access to the courts, but the obtaining of a substantive response within a reasonable time. The Inter-American Court of Human Rights, in the case of Salvador Chiriboga vs. Ecuador, has extensively developed this principle in the specific context of expropriation proceedings.

In that case, the Court determined that "the time elapsed excessively exceeds the period that can be considered reasonable for the State to issue a final judgment," concluding that such delay constituted "a clear denial of justice."

In accordance with this, Article 5 of the Indigenous Law creates a situation of denial of justice, since although the non-indigenous owner in good faith has a formally recognized right to be indemnified, they lack an effective mechanism to enforce it within a reasonable time, despite the fact that their faculty of use, enjoyment, and fruition of the property has already been undermined. The provision vests in INDER and CONAI the competence to "study and resolve" the situation, without establishing peremptory deadlines for that activity or legal consequences for non-compliance. The affected person remains in a position of absolute dependence on administrative initiative despite the fact that their property right has already been emptied.

The Constitutional Chamber has developed abundant case law on the right to an expropriation resolution within a reasonable time. In Vote 4716-2011, this court ordered the Ministry of Environment to make the indemnification payment for limitations on property "within a period of nine months counted from the notification of this resolution," establishing that indefinite delay in the payment of indemnifications for effects on the right to property constitutes a constitutional violation. Likewise, in Vote 18166-2008, the Chamber ordered the Costa Rican Institute of Electricity to carry out the appraisal and indemnify the affected party "within six months following the notification of this resolution."

These precedents show that the Constitutional Chamber considers it constitutionally required that indemnifications for effects on property be verified within determined and reasonable periods. Article 5 of the Indigenous Law, by not establishing any deadline for the indemnification of non-indigenous occupants in good faith, departs from this constitutional standard and constitutes a provision that, by its own omission, permits and fosters the denial of justice, since the owners of lands declared indigenous property have seen their patrimony impaired by the provisions of Articles 1, 2, 3, and 6 of this law, it being inadmissible under the constitutionality block for the indemnification to be subsequent and indefinite.

E) Violations of the Conventionality Block

The Inter-American Court of Human Rights has developed the doctrine of conventionality control, according to which the jurisdictional bodies of the States Parties to the American Convention have the duty to verify the compatibility of domestic norms with said instrument and with the interpretation thereof made by the Inter-American Court. This control is not optional but obligatory, and must be exercised ex officio by all judges and bodies linked to the administration of justice at all levels.

Costa Rica ratified the American Convention on Human Rights through Law 4534 in 1970 and recognized the contentious jurisdiction of the Inter-American Court on July 2, 1980. Likewise, it ratified ILO Convention 169 on Indigenous and Tribal Peoples through Law No. 7316 of December 4, 1992. These instruments, together with the case law of the Inter-American Court that interprets them, form the conventionality block that this Chamber must apply as a parameter of control.

Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of the Indigenous Law, as set forth, are incompatible with the conventional obligations assumed by Costa Rica, which imposes on this Chamber the duty to declare said incompatibility and order the necessary measures to adapt the legislation to human rights standards.

E.2) Violation of Article 21 of the Pact of San José

Article 21 of the American Convention on Human Rights establishes:

1. Everyone has the right to the use and enjoyment of his property. The law may subordinate such use and enjoyment to the social interest.

2. No one shall be deprived of his property, except upon payment of just compensation, for reasons of public utility or social interest, and in the cases and according to the forms established by law.

The Inter-American Court has developed the content of conventional Article 21 in the context of expropriation proceedings, establishing precise standards regarding the characteristics that indemnification must meet. The case of Salvador Chiriboga vs. Ecuador, judgment of May 6, 2008, is especially relevant due to its factual similarity to the present case, as it concerns a deprivation of property for reasons of public interest (creation of a metropolitan park) where the indemnification was prolonged for more than a decade without resolution.

In that judgment, the Court established the following criteria:

First, that "Article 21.2 of the American Convention expressly indicates as a requirement to carry out a deprivation of property the payment of just compensation" (para. 95). Payment is not an eventual consequence of the deprivation but a requirement for its legitimacy.

Second, that "in expropriation cases, the payment of compensation constitutes a general principle of international law, which derives from the need to seek a balance between the general interest and that of the owner" (para. 96). This principle has been recognized not only by the Inter-American Court but also by the European Court of Human Rights and by international jurisprudence in general.

Third, and fundamentally, that "to achieve the payment of just compensation, it must be adequate, prompt, and effective" (para. 96). Each of these adjectives has specific content: indemnification is "adequate" when it corresponds to the commercial value of the property prior to the declaration of public utility (para. 98); it is "prompt" when it is verified without unjustified delays; and it is "effective" when it is actually materialized, not remaining a mere formal promise.

The challenged articles (1, 2, 3, 5, and 6 of the Indigenous Law) violate Article 21 of the American Convention in a gross and palpable manner, as they create a legal scheme that constitutes indigenous territories by attributing them as property of the indigenous communities immediately, ordering their registry inscription "free of all encumbrance" (Articles 1 and 2). This declaration operates as a deprivation of the ownership of non-indigenous occupants who, pursuant to Article 5 of the law itself, are recognized as owners or possessors in good faith with a right to indemnification. Nonetheless, the deprivation occurs without prior payment of indemnification, frontally violating conventional Article 21.2.

On the other hand, Articles 3 and 6 impose absolute restrictions that eliminate the essential faculties of ownership: Article 3 prohibits all disposition (sale, lease, any form of acquisition by non-indigenous persons), while Article 6 prohibits all productive use (construction, cultivation, forest exploitation, commercial establishments). These restrictions deprive non-indigenous occupants of the "use and enjoyment of their property" that conventional Article 21.1 guarantees. According to Inter-American case law, restrictions that completely empty the content of the right to property are functionally equivalent to a deprivation of the property, violating the guarantees of Article 21.2.

Furthermore, Article 5 contemplates an indemnification mechanism that does not satisfy any of the characteristics required by the Inter-American Court, as it lacks elements that fit with the mandates of adequate, prompt, and effective indemnification developed by the honorable court.

E.3) The Proper Balance Between Indigenous Rights and Third-Party Rights:

In addition to the foregoing, the Inter-American Court has recognized the need to balance indigenous territorial rights with the rights of third parties in good faith. In the case of Sawhoyamaxa Indigenous Community vs. Paraguay, the Court established that when traditional lands have been "legitimately transferred to third parties in good faith," indigenous peoples have the right to recover them "or to obtain other lands of equal extent and quality" (para. 128).

In the case of Lhaka Honhat vs. Argentina (2020), the Court reiterated the case law of the Sawhoyamaxa vs. Paraguay case, recognizing that "there may be a contradiction between indigenous community property and private individual property" (footnote 102). This criterion implies that the legal system must contemplate mechanisms to resolve the contradiction between both property rights, which necessarily entails considering the situation of the affected third parties in good faith. Therefore, the recognition of indigenous territorial rights cannot be carried out through the simple dispossession of third parties in good faith, but rather requires mechanisms that adequately compensate these third parties when their legitimate rights are affected for the benefit of the collective interest in protecting the indigenous territory.

In the Costa Rican case, the Indigenous Law does not comply with this balance, since Articles 1 and 2 declare the reserves and constitute their ownership from the enactment of the law or the subsequent executive decrees; while Articles 3 and 6 impose the protective restrictions from that same moment. Moreover, Article 5 formally recognizes their right to indemnification, but does not establish a deadline or an effective mechanism for its fulfillment, allowing compensation to be deferred for decades or never materialize.

This imbalance is not compatible with Inter-American standards. ILO Convention 169 itself and the case law of the Inter-American Court require adequate procedures that protect indigenous rights without disregarding the rights of third parties in good faith. A procedure that imposes immediate burdens on third parties (loss of use and enjoyment, loss of disposition) while indefinitely postponing their compensation cannot be considered legitimate under these standards, thereby violating the conventionality block.

Consequently, this Constitutional Chamber is respectfully requested, in exercise of the conventionality control that corresponds to it, to declare the incompatibility of the challenged articles with the conventional obligations assumed by Costa Rica.

F) Conclusion

The Indigenous Law, Law No. 6172 of November 29, 1977, represents a legitimate effort by the Costa Rican State to comply with its obligations to protect the ancestral territories of indigenous peoples. This objective is constitutionally valid and is supported by international human rights law. However, the normative mechanism designed to achieve that end suffers from structural defects that render it incompatible with the Political Constitution and with the conventional obligations assumed by Costa Rica.

The fundamental defect lies in the temporal dissociation between the deprivation of the right to property and the indemnification. Articles 1 and 2 constitute the reserves and attribute their ownership to the indigenous communities as a matter of right. Added to this, Articles 3 and 6 impose absolute restrictions on the use and disposition of non-indigenous occupants.

And while Article 5 contemplates the indemnification that constitutionally should precede such effects, it operates in a deferred manner, without a deadline and dependent on administrative initiative. The result is an inversion of the constitutional sequence, where Article 45 of the Political Constitution requires first indemnifying, then depriving; the Indigenous Law provides first depriving, eventually indemnifying.

There is no basis whatsoever in the Costa Rican constitutional order that authorizes the State to empty the content of a citizen's right to property (eliminating their faculties of use and disposition) without previously complying with the requirement of indemnification. The only exception contemplated in constitutional Article 45 (cases of war or internal commotion) is not applicable, and even in those exceptional cases, the Constitution sets a maximum period of two years for payment. The Indigenous Law does not establish any deadline, permitting delays that have exceeded forty years in specific cases.

Nor is there any basis for imposing on non-indigenous occupants in good faith more burdensome treatment than that afforded to any other citizen whose property is required by the State. In ordinary expropriation proceedings, the owner retains their faculties until payment or judicial deposit of the appraisal is verified. Non-indigenous occupants in good faith, in contrast, lose the use and disposition of their property ipso iure without any guarantee of timely compensation. This disparity lacks objective and reasonable justification, constituting discrimination contrary to constitutional Article 33.

International human rights law reinforces these conclusions, given that Article 21 of the American Convention requires that every deprivation of property be accompanied by the payment of just compensation, which (according to the Inter-American Court) must be adequate, prompt, and effective. In turn, ILO Convention 169 requires "adequate procedures" to resolve indigenous territorial claims, which implies procedures that also respect the rights of third parties in good faith. The Indigenous Law, in its current form, fails to comply with all these standards.

It is imperative to specify that this action does not seek to undermine the rights of indigenous peoples or hinder the protection of their ancestral territories. On the contrary, it recognizes the legitimacy of that objective and the State's obligation to guarantee it. What is questioned is that to achieve a legitimate end, an unconstitutional law is used as a means. The protection of indigenous territories can and must be achieved while respecting the rights of non-indigenous occupants in good faith, which requires, at a minimum, that indemnification precede the deprivation or, at the very least, be verified within a reasonable and certain period.

For the reasons set forth, this honorable Constitutional Chamber is requested to declare the unconstitutionality of Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of the Indigenous Law, Law No. 6172, for violating Articles 18, 33, 41, 45, and 46 of the Political Constitution, as well as Articles 21, 8.1, and 25.1 of the American Convention on Human Rights, and to order the necessary measures so that the Costa Rican State adapts its domestic legal order to the applicable constitutional and conventional standards, guaranteeing that any effect on the right to property of non-indigenous occupants in good faith is preceded by or accompanied, within a reasonable and certain period, by adequate and effective indemnification.

IV. Claims.

a) Principal Claim

In accordance with Articles 10, 18, 33, 41, 45, and 46 of the Political Constitution, Articles 8.1, 21, and 25.1 of the American Convention on Human Rights, and Articles 3, 73, 75, 88, and 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, this honorable Constitutional Chamber is respectfully requested:

To declare the unconstitutionality of Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of the Indigenous Law, Law No. 6172 of November 29, 1977, for violating Articles 33, 41, 45, and 46 of the Political Constitution, as well as Articles 8.1, 21, and 25.1 of the American Convention on Human Rights.

b) Subsidiary Claim

In the event that the unconstitutionality of the challenged articles is not declared, that this Constitutional Chamber, in exercise of its power as the supreme interpreter of the Constitution, establish that the interpretation in conformity with the Law of the Constitution of Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of the Indigenous Law is as follows:

1) That the restrictions on use and disposition contained in Articles 3 and 6 are not enforceable against non-indigenous occupants in good faith with respect to whom the expropriation and indemnification procedure contemplated in Article 5 has not been completed, such that they retain the faculties inherent to ownership until the effective payment of the corresponding compensation.

2) That the condition of "good faith" referred to in Article 5 must be interpreted in accordance with Article 286 of the Civil Code, being presumed in all cases unless proven otherwise, and cannot be reduced to an exclusively temporal criterion linked to the date of entry into force of the law or the delimitation decrees, due to the absence of prior indemnification.

3) That the successors in title (causahabientes) of good-faith occupants (whether heirs, legatees, or purchasers for value) retain the right to indemnification recognized to their predecessors in title (causantes), and their bad faith cannot be presumed solely because they acquired after the constitution of the reserve.

4) That the indemnification procedure of Article 5, by referring to the Expropriations Act (Ley de Expropiaciones), must be interpreted to mean that the transfer of ownership to the indigenous communities and the full effectiveness of the restrictions under Articles 3 and 6 are conditioned upon prior payment or judicial deposit of the appraisal value, as required by Article 45 of the Political Constitution (Constitución Política)."

2.- By official letter dated February 27, 2026, the Administrative and Civil Tax Court of the Second Judicial Circuit of San José (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José) was requested to forward to this Chamber the "judicial case file processed under number 17-000087-1028-CA, corresponding to a declaratory judgment proceeding brought by Nombre02 against the State."

3.- On February 3, 2026, a copy of case file No. 17-000087-1028-CA was incorporated into this file.

4.- Article 9 of the Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional) empowers the Chamber to dismiss any claim submitted for its consideration outright or on the merits, at any time, even from its filing, when it proves manifestly inadmissible, or when it considers that there are sufficient grounds to reject it, or that it constitutes the mere reiteration or reproduction of a previous, equal or similar, dismissed claim.

Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,

Considering:

I.- ON THE INADMISSIBILITY OF THE ACTION BASED ON ARTICLE 76 OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION ACT (LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL). Article 76 of the Constitutional Jurisdiction Act clearly establishes that:

"Whoever has filed an unconstitutionality action may not bring others related to the same proceeding, even if based on different grounds; and any action filed under such conditions shall be dismissed outright."

This Chamber has indicated, in this regard, that allowing an infinite number of actions based on the same prior matter distorts the constitutionality review process, which would cause this constitutional jurisdiction to become an ordinary one by analyzing, in this jurisdiction, every point or substantive issue known in the prior matter. This is not only inadmissible but also causes excessive delay in the processing and consideration of matters. In the instant case, the unconstitutionality action is filed on behalf of Nombre02, and the proceeding processed under case file 17-000087-1028-CA is cited as the prior matter to support standing; however, an unconstitutionality action (file No. 22-025518-0007-CO) had already been filed previously in favor of the same person and whose underlying matter was also the aforementioned case file 17-000087-1028-CA. In that first unconstitutionality action, the case law of the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) related to articles 2, 3, and 5 of the Indigenous Act (Ley Indígena) and Article 2 of that same legal body was challenged. On that occasion, this Court issued a ruling on the merits, through opinion (voto) No. 2023-001701 of 9:30 a.m. on January 25, 2023. Specifically, it was resolved:

"I.- ON STANDING. This Chamber considers that the plaintiff has standing to bring this unconstitutionality action, pursuant to article 75, first paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Act, as it is verified that the challenged rule and case law are applicable in the proceeding processed under case file No. 17-000087-1028-CA. Furthermore, upon reviewing said case file, it can be verified that the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), when answering the complaint, expressly references the challenged case law. It is also certified that the respective invocation of unconstitutionality was made in this proceeding.

Now, pursuant to Article 9 of the Constitutional Jurisdiction Act, this Court may dismiss any claim on the merits, even from its filing or in limine litis, when it considers that there are sufficient grounds to do so. This is the case in the sub lite matter, as will be analyzed in the following considerations.

II.- OBJECT OF THE ACTION. The plaintiff challenges Article 2 of the Indigenous Act, which establishes:

"Article 2.- Indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds. They are not state entities. The reserves mentioned in Article One of this act are declared property of the indigenous communities. The Office of the Attorney General of the Republic shall register these reserves in the Public Registry in the name of the respective indigenous communities. The reserves shall be registered free of all encumbrances. Transfers from the State to the indigenous communities shall be gratuitous, shall not pay Registration fees, and shall be exempt from all other types of tax burdens in accordance with the terms established in the CONAI Act."

Likewise, it challenges the case law of the First Chamber of the Supreme Court of Justice related to articles 2, 3, and 5 of the Indigenous Act, contained in rulings 920-FS1-2015, 2046-F-S1-2020, and 2878-F-S1-2020.

The plaintiff alleges an infringement of Articles 18, 33, 34, 41, 45, and 46 of the Political Constitution. Specifically, it alleges an improper interpretation of Articles 2, 3, and 5 of the Indigenous Act by the First Chamber of the Supreme Court of Justice, regarding the requirements that must concur for the relocation or expropriation provided for in Article 5 of that same legal body to proceed with respect to non-indigenous persons who are owners or possessors in good faith. It specifically questions the requirement—to qualify the property or possession as being in good faith—that the person must have exercised the possessory acts or acted as owner prior to the Indigenous Act or the decrees that have delimited the indigenous reserves. It alleges that the foregoing results from an extensive and erroneous interpretation of the aforementioned legal provisions, which do not contemplate such a temporal criterion and imply a de facto or de facto freezing of the real right the person holds over the property in question, without having proceeded with prior and necessary indemnification. With the aggravating factor that more than four decades have passed since the Indigenous Act was issued, and to date, numerous lands remain pending indemnification. It argues that, according to an adequate interpretation of the aforementioned provisions, owners and possessors in good faith had no impediment to selling, leasing, renting, or alienating in any way the properties belonging to them if they had not been indemnified, so those who acted as counterparties in such transactions would retain the status of good faith if they acquired as such. It asserts that this is fully consistent with the subrogation of rights and obligations provided for in Article 8 of the Expropriations Act, which must be applicable in these cases. It claims a hollowing out of the rights of owners and possessors in good faith who hold properties within the delimited indigenous territory, who have the right to exercise the attributes of property or possession until they are indemnified or relocated. It points out that good faith must be determined on a case-by-case basis, according to the evidentiary record of each specific case, since establishing a general parameter applicable to the universe of owners or possessors, reduced to the date of acquisition of a property for which no indemnification has been granted, says nothing about good faith. Regarding specifically Article 2 of the Indigenous Act, it is alleged that this rule has also been improperly interpreted, since—according to the plaintiff's argument—although it is true that this article establishes that indigenous reserves are the property of the indigenous populations that inhabit them, this cannot be understood as a de facto expropriation of persons who in good faith inhabit the lands delimited for such purposes, nor can it be understood as the ipso facto constitution of the real property right in favor of the indigenous communities. It alleges, ultimately, that the manner in which the said regulations have been interpreted implies that owners or possessors are prevented from disposing in any way of the attributes of ownership without having obtained prior compensation therefor.

III.- ON THE MERITS: ARTICLE 2 OF THE INDIGENOUS ACT. Regarding specifically Article 2 of the Indigenous Act, it can be derived—from a comprehensive reading of the filing brief—that the plaintiff's criticisms refer to an alleged improper interpretation and application of that article, rather than to the effective content of that regulatory provision. In any event, it should be noted that this Chamber has ruled—repeatedly—that this article is compatible with Constitutional Law. Recently, in opinion No. 2022005033 of 9:20 a.m. on March 2, 2022, this Chamber resolved—in what is relevant—that:

"II.- OBJECT OF THE ACTION. The plaintiff challenges Executive Decree No. 7267-G of August 9, 1977, which establishes the Cocles Indigenous Reserve, currently the Bribrí de Këköldi Indigenous Reserve. It also challenges Articles 1 and 2 of Act No. 6172, Indigenous Act, which establish—respectively—that:

"Article 1.- Indigenous persons are those belonging to ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations that preserve their own identity.

Indigenous reserves are hereby declared those established in Executive Decrees numbers 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037-G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1977, as well as the Guaymi de Conteburica Indigenous Reserve.

The boundaries set for the reserves in the aforementioned decrees may not be varied by reducing their area, except by express act of law."

"Article 2.- Indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds. They are not state entities. The reserves mentioned in Article One of this act are declared property of the indigenous communities. The Office of the Attorney General of the Republic shall register these reserves in the Public Registry in the name of the respective indigenous communities. The reserves shall be registered free of all encumbrances. Transfers from the State to the indigenous communities shall be gratuitous, shall not pay Registration fees, and shall be exempt from all other types of tax burdens in accordance with the terms established in the CONAI Act."

III.- ON THE MERITS. This Chamber has already ruled on the constitutionality of the cited Articles 1 and 2 of the Indigenous Act. Thus, in ruling No. 0836 of 5:36 p.m. on February 10, 1998, it was resolved:

"II.- INDIGENOUS ACT: It also challenges paragraph 1) of Article 1 and paragraph 2) of Article 2 of the Indigenous Act, number 6172 of November 16, 1977, which state in order the following:

"The indigenous reserves established in Executive Decrees numbers 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037-G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1977, as well as the Guaymí de Burica Indigenous Reserve, are hereby declared."

"The reserves mentioned in Article One of this Act are declared property of the indigenous communities."

The plaintiff points out that through this legislation, a model of property unknown to legal doctrine is created, namely, property of a collectivity, where ownership corresponds to a communal legal entity created by the same Act, but at the same time, the title is granted to individual natural persons.- In relation to this, it must be said that already in the Vacant Lands Act (Ley de Terrenos Baldíos), number 13 of January 10, 1939, when establishing in its Article 8 that '...a prudential zone, at the discretion of the Executive Branch, in places where tribes thereof exist, is declared inalienable and the exclusive property of the indigenous peoples, in order to preserve our autochthonous race and to liberate them from future injustices,' indigenous reserves had been created. This rule, which could be understood as programmatic, was expanded by Decree number 45 of December 3, 1945, creating the Protection Board of the Aboriginal Races of the Nation (Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación), whose basic function was the protection of aboriginal lands. Subsequently, by Executive Decree number 34 of November 15, 1956, the Boruca, Térraba, Nombre03, and China Kichá Indigenous Reserves were declared. These provisions acquired a rank even superior to statute, pursuant to Article 7 of the Political Constitution, insofar as the Legislative Assembly, through Act number 2330 of April 9, 1959 (La Gaceta number 84 of April 17, 1959), approved Convention number 107 of the International Labour Organization concerning the 'Protection and integration of indigenous and other tribal and semi-tribal populations,' which, among other things, recognizes their legitimate right to hold under their dominion the lands of their property, whether individually or collectively, and that succession shall be governed by the principles of the customs of their peoples. The Lands and Colonization Act (Ley de Tierras y Colonización), number 2825 of October 14, 1961, also incorporated an entire chapter on the subject, with the aim of protecting those lands and the autochthonous races. It was from this regulation that, by executive decrees of 1966, number 11 of April 2, and number 26 of November 12, the three indigenous reserves created in 1956 were ordered to be registered in the name of the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización), today the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario), that is, before the act creating the National Commission on Indigenous Affairs (CONAI) (Comisión Nacional de Asuntos Indígenas), number 5251 of July 11, 1973, was enacted. In the latter, its transitional provision establishes that the Institute of Lands and Colonization would transfer the lands through possessory information proceedings to the indigenous peoples. That transitional provision was the one reformed by Act number 5651 of December 13, 1974, where the concepts of inalienability are retaken, as indicated in the preceding consideration. This also means that the Nombre82221 Indigenous Reserve had a special regime long before the State's action to legalize the situation of the indigenous reserves through Executive Decree number 5904-G of March 11, 1976 (for those of Chirripó, Guaymí de Coto Brus, Estrella, Guatuso, and Talamanca), or the same Executive Decree number 6037-G of March 26 of that year. What is done through the rules challenged by the plaintiff is to grant legal rank to those Reserves by expressly citing in Article 1, paragraph 1) the decrees constituting them, providing more detailed treatment through the Regulations to the Indigenous Act (Reglamento de la Ley Indígena) (Executive Decree number 8487-G of April 26, 1978).- Article 2, paragraph 2) transfers the property of those reserves, which belonged to the Institute of Lands and Colonization, to the indigenous communities. With these regulations, the State fully complied with the provisions of Convention 107 of the International Labour Organization, ratified by Act number 2330 of April 9, 1959, where Article 11 establishes that: 'The right of ownership, collective or individual, of the members of the populations concerned over the lands which these populations traditionally occupy shall be recognized,' and in Article 13, paragraph 2): 'Measures shall be taken to prevent persons who are not members of the populations concerned from taking advantage of these customs or of the ignorance of the laws on the part of their members to obtain the ownership or use of the lands belonging to them.' Regarding the Indigenous Act, this Chamber already pointed out how it adapts legislation to Convention 107, when evacuating a Legislative Consultation (resolution 3003-92) it indicated:

"Costa Rica has signed a large number of international instruments that directly or indirectly protect the rights of minorities in general and especially those of indigenous peoples. In this latter regard, our country signed Convention 107 of the I.L.O. called 'Convention concerning Indigenous and Tribal Populations in Independent Countries,' adopted in 1957 and approved in 1959 by the Legislative Assembly of our country, through Act No. 2330, a first step towards the protection of indigenous populations, placing the Government as the primary responsible party for the process. That Convention, now modified by Convention 169, which has been sent for consultation by the Legislative Assembly, strengthens that protection and respect, with a more universal conception of material and legal equality.- Similarly, the Indigenous Act, 6172 of November 29, 1977, developed, and in some aspects surpassed, the international obligations contracted by Costa Rica; for it reserved important portions of its territory for indigenous peoples, trying to prevent them from being registered as private property of others. It granted full legal personhood and legal capacity to their communities to direct their activities and decide on their assets; it allowed them to exploit the natural reserves within their territories and prohibited the extraction of archaeological objects from their cemeteries."

Ultimately, Article 1, paragraph 1) and Article 2, paragraph 2) of the Indigenous Act being questioned are not unconstitutional.

The plaintiff also challenges Article 3 of the Indigenous Act, which states:

"Indigenous reserves are inalienable and imprescriptible, non-transferable, and exclusive to the indigenous communities that inhabit them. Non-indigenous persons may not rent, lease, buy, or in any other manner acquire lands or properties within these reserves. Indigenous persons may only negotiate their lands with other indigenous persons. Any transfer or negotiation of lands or improvements thereto within indigenous reserves, between indigenous and non-indigenous persons, is absolutely null with the legal consequences thereof."

It points out that this rule establishes restrictions on property because it contains an absolute prohibition on alienating property located within Indigenous Reserves between indigenous and non-indigenous persons, a prohibition on the use of the doctrine of adverse possession (usucapión) by indigenous persons, a prohibition for non-indigenous Costa Ricans on the possibility of acquiring a property within an indigenous reserve, and the right of disposition of the property is denied to the indigenous person, despite being recognized as possessor. It indicates that such limitations on property should have been approved by a qualified majority, which must be expressly stated. The plaintiff's approach is not appropriate. Through the Indigenous Act, as stated, what is done is to transfer the indigenous reserves that were registered in the name of the Institute of Lands and Colonization to the indigenous communities. Thus, we are not speaking of imposing social interest limitations on private property, but rather of state lands that are adjudicated in the name of indigenous peoples, making the analysis regarding the qualified majority unnecessary. The Chamber considers—as noted—that this rule develops concepts contained in Convention 107 of the I.L.O., where a concern arises so that indigenous peoples, considered as a collectivity, can effectively conserve their rights over ancestral territories, comprising not only the land itself, but also waters, marine areas, plants, animals, and other natural resources that together form the social, cultural, material, and spiritual bonds of indigenous life. What is intended through these rules is to prevent dispossession, whether by physical removal or environmental degradation, which has caused catastrophic effects on indigenous peoples, and thus defend the right of peoples to conserve their territories for future generations." (emphasis not in the original)

Subsequently, in opinion No. 2011-000281 of 9:36 a.m. on January 14, 2011, this Chamber ruled again on the subject of indigenous property and its protection under Constitutional Law. It stated, specifically, that:

"III.- On constitutional legal protection in indigenous matters. A principle of recognition of indigenous peoples is inferred from the Political Constitution itself, based on the idea of state protection to preserve their culture, which is reaffirmed in International Treaties duly ratified by Costa Rica. Referring to domestic legislation, the first regulation that references this situation is found in the Vacant Lands Act number 13 of January 10, 1939, which establishes in its Article 8: '[...] a prudential zone, at the discretion of the Executive Branch, in places where Tribes thereof exist, is declared inalienable and the exclusive property of the indigenous peoples, in order to preserve our autochthonous race and to liberate them from future injustices.' This rule was expanded by Decree number 45 of December 3, 1945, creating the Protection Board of the Aboriginal Races of the Nation, whose basic function tended to the protection of the aboriginal lands, with the aim of not abandoning them and maintaining their ethnicity. Subsequently, by Executive Decree number 34 of November 15, 1956, the Nombre82221, Nombre03, and Nombre04 indigenous reserves were declared. The Legislative Assembly, through Act number 2330 of April 9, 1959, approved Convention number 107 of the International Labour Organization concerning the 'Protection and integration of indigenous and other tribal and semi-tribal populations,' which recognizes their legitimate right to hold under their dominion the lands of their property, whether individually or collectively, and that succession shall be governed by the principles of the customs of the peoples. The Lands and Colonization Act number 2825 of October 14, 1961 also incorporated a chapter on the subject with the aim of protecting those lands and the autochthonous races. From this regulation, through Executive Decrees number 11 of April 2, 1996, and 26 of November 12, the three indigenous reserves created in 1956 were ordered to be registered in the name of the Institute of Lands and Colonization, today the Agrarian Development Institute (see the opinion of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, No. 223 of 3:30 p.m. on July 6, 1990). International Law, for its part, has been generous in recognizing the rights of these communities; among said instruments, the Universal Declaration of Human Rights (Articles 1, 2.1, 7, 17.1, and 27), the International Covenant on Civil and Political Rights (27), the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1.1 and 2), the American Declaration of the Rights and Duties of Man (2, 13, and 23), and the American Convention on Human Rights (24 and 26) stand out. The International Labour Organization has been the pioneer in the subject of indigenous protection. Conventions numbers 107 and 169 contain a detailed enumeration of rights recognized to these peoples. Both Conventions—107 and 169—in their Part II, regulate the land tenure regime of indigenous lands. Moreover, constitutional jurisprudence number 1786-93 of 4:21 p.m. on April 21, 1993, 06229-99 of 2:30 p.m. on August 11, 1999, among others, recognize special protection for their territory and culture due to their conditions of vulnerability, not only current but also past, and without other limits than those the same human rights impose on the conduct of all human beings. There is no doubt, therefore, that the Costa Rican State has widely recognized the rights corresponding to the indigenous groups inhabiting the country. Furthermore, it has been held that groups of persons belonging to autochthonous communities have the right to live in the lands where they have historically been settled, and the State must fully guarantee the enjoyment of this fundamental right. In this way, our constitutional jurisprudence recognizes a higher hierarchy to International Conventions, such as ILO Convention No. 169 (Act 7316 of November 3, 1992), and a superior level of protection for indigenous persons and communities, that is, an 'elevated level of protection' with respect to those human rights contemplated in the Political Constitution itself, and which therefore demand respect, in ordinary Courts, for the decisions derived from the communities themselves and their representatives through custom and self-determination of said indigenous peoples.

IV.- On the property of indigenous communities. It is important to indicate the collective or communal nature of indigenous property, since the ownership thereof is not personal but rather belongs to the collective as such. Among indigenous peoples, there exists a communal tradition of a communal form of collective land ownership, in the sense that the ownership thereof is not centered on an individual but on the group and its community. Indigenous peoples, by the very fact of their existence, have the right to live freely in their own territories; the close relationship that indigenous peoples maintain with the land must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, their spiritual life, their integrity, and their economic survival. The Development Associations (Asociaciones de Desarrollo), as 'community structures,' are competent to dispose of the possession of the land to guarantee access to it for all indigenous inhabitants. Regarding indigenous property, because it is collective in nature, the rules on individual rights for the protection of individual property and possession provided in the legal system for that purpose are inapplicable. Article 3 of the Indigenous Act provides that the reserves be governed by indigenous peoples in their traditional community structures or by the laws of the Republic governing them. The Indigenous Act declared the reserves mentioned in Article One of that act property of the indigenous communities. As we see, the control mechanisms used within the indigenous populations themselves must be heeded, and when this is not possible, the customs of the indigenous population must always be taken into consideration. It is evident that in our country, the majority of indigenous populations have a fairly advanced degree of cultural evolution, and due to their current form of organization, through Development Associations, the resolution of conflicts is sought internally, and only in extreme cases is recourse had to the repressive channel of the Courts, which in any event are obliged to comply with the provisions of the cited international conventions. Otherwise, '[...] the fundamental right of Indigenous Peoples to have their own representative bodies and to be able to act autonomously in the defense of their rights would be disregarded [...]' (see ruling of the Constitutional Chamber No. 2005-06856, of 10:02 a.m. on June 1, 2005). For indigenous communities, the relationship with the land is not merely a matter of possession and production but a material and spiritual element that they must fully enjoy, including to preserve their cultural legacy and transmit it to future generations. The customary law of indigenous peoples must be especially taken into account; for the purposes at hand, as a product of custom, possession of the land should suffice for indigenous communities lacking a formal title to land ownership to obtain official recognition of said ownership and the consequent registration. An indigenous reserve is an original agrarian property of a collective nature, and no individual property or possession right can be claimed over it to the detriment of the community of belonging; its owner is the entirety of the community; it cannot be dismembered into private property precisely because of its legal nature destined for the collectivity. In light of the jurisprudence on the human rights of indigenous peoples, emanating from the Inter-American Court of Human Rights (Corte Interamericana de Derechos Humanos), it was held that an international human rights treaty has autonomous meaning, and therefore cannot be equated to the meaning attributed to it in domestic law. Furthermore, it expounded that said human rights treaties are living instruments whose interpretation must adapt to the evolution of times, and, particularly, to current living conditions."

They have maintained that Article 29.b of the Convention establishes that no provision may be interpreted as “restricting the enjoyment or exercise of any right or freedom that may be recognized under the laws of any State Party or under another convention to which one of said States is a party.” Now, if we carry out an evolutionary interpretation of international human rights protection instruments, also taking into account the applicable rules of interpretation and, in accordance with Article 29.b of the Convention—which prohibits a restrictive interpretation of rights—said Court has considered that Article 21 of the Convention protects the right to property in a sense that includes, among others, the rights of members of indigenous communities within the framework of communal property.

Thus, this Chamber has concluded that Article 2 of the Indigenous Law (Ley Indígena) has its due basis in the fulfillment of a series of international obligations regarding human rights, particularly seeking to ensure that indigenous peoples “can effectively retain their rights over ancestral territories, encompassing not only the land itself, but also the waters, marine areas, plants, animals, and other natural resources that together form the social, cultural, material, and spiritual nexuses of indigenous life.” This, far from being unconstitutional, is fully compatible with the Law of the Constitution.

Likewise, in that ruling (voto), express reference was made to the relationship between Articles 2 and 5 of the Indigenous Law (Ley Indígena), with respect to Article 45 of the Political Constitution (Constitución Política). This Tribunal resolved the following:

“V.— Finally, with specific reference to the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution (Constitución Política), the plaintiffs recognize that the Indigenous Law (Ley Indígena), in its Article 5, establishes—in what is relevant—that:

‘Article 5.— In the case of non-indigenous persons who are owners or possessors in good faith within indigenous reserves, the ITCO must relocate them to other similar lands, if they so desire; if relocation is not possible or they do not accept relocation, it must expropriate and indemnify them in accordance with the procedures established in the Expropriations Law (Ley de Expropiaciones).’

That is, the Indigenous Law (Ley Indígena) itself expressly recognizes the obligation to expropriate owners and possessors in good faith, precisely in protection of Article 45 of the Constitution. As derived from reading the filing brief, rather than a potential flaw in the content of the normative provisions challenged in this action, what appears to be alleged in the case is a potential non-compliance with the provisions of the aforementioned Article 5 of the Indigenous Law (Ley Indígena), as well as a conflict regarding its proper interpretation and application in certain scenarios. This does not imply, nor suppose, that Articles 1 and 2 of the Indigenous Law (Ley Indígena)—insofar as they declare certain indigenous reserves and declare that the same are the property of indigenous communities—are unconstitutional. In the event that a particular person has not been expropriated to date, they may so claim in the corresponding instances. It must be remembered that this Chamber has indicated that:

‘(...) the purpose of an unconstitutionality proceeding is not to address an individual harm that the plaintiff may allege; on the contrary, its purpose is the general interest that acts subject to public law and the norms that make up the legal system are consistent with the Law of the Constitution.’ (Ruling no. 2013-002902 at 14:30 hours on March 5, 2013).”

Considerations fully applicable to the case under study, as there is no reason whatsoever justifying a change of criteria.

IV.— ON THE MERITS: ON THE JURISPRUDENCE OF THE FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA). Moreover, the main objections of the plaintiff are limited to the jurisprudential line of the First Chamber (Sala Primera) related to Articles 2, 3, and 5 of the Indigenous Law (Ley Indígena), contained—among others—in judgments 920-FS1-2015, 2046-F-S1-2020, and 2878-F-S1-2020; in which case, recently, through judgment no. 2022-024725 at 12:41 hours on October 19, 2022, this Tribunal ruled on this jurisprudential line—regarding objections analogous to those formulated in this new action—and held the following:

“II.— Object of the action. The plaintiff files an action to have the jurisprudence of the First Chamber of Cassation (Sala Primera de Casación) declared unconstitutional (judgments nos. 000920-F-S1-2015 at 14:30 hours on August 6, 2015, 002848-A-S1-2020 at 10:10 hours on December 3, 2020, 002878-F-S1-2020 at 10:35 hours on December 10, 2020, and 000681-F-S1-2021 at 10:00 hours on March 25, 2021), concerning Article 3 of the Indigenous Law (Ley Indígena), considering it contrary to Articles 9, 11, 41, and 45 of the Political Constitution (Constitución Política), and to the principles of good faith, legitimate expectations (confianza legítima), and non-confiscation, as well as to Article 21(2) of the American Convention on Human Rights (CADH). They state that Article 3 of the Indigenous Law (Ley Indígena) provides: ‘Indigenous reserves are inalienable and imprescriptible, non-transferable, and exclusive for the indigenous communities that inhabit them. Non-indigenous persons may not rent, lease, buy, or in any other way acquire lands or properties comprised within these reserves. Indigenous persons may only (sic) negotiate their lands with other indigenous persons. Any transfer or negotiation of lands or improvements thereon (sic) in indigenous reserves, between indigenous and non-indigenous persons, is absolutely null, with the legal consequences of the case (...)’. They argue that, according to the challenged jurisprudence, those who obtain lands in indigenous reserves under the protection of the National Registry (Registro Nacional), even though there is no registry annotation indicating that the acquired property is located within an indigenous reserve, are purchasers in bad faith. They allege that this criterion violates Article 45 of the Political Constitution (Constitución Política). Instead, they maintain that the norm must be interpreted to mean that private properties located in an indigenous reserve are legally incorporated into it upon the completion of the expropriation procedure contemplated in Article 5 of the same law (eiusdem). They argue that there are persons, like their represented party, who acquired properties in indigenous reserves after their constitution, but protected by the fact that registrally there was no annotation whatsoever; however, currently, due to the questioned criterion, they are not subject to expropriation, as it is unjustly claimed that they did not acquire the property in good faith. Such a situation implies an illegitimate confiscation of property, since a real property is transferred to the indigenous property regime without the prior payment of the respective compensation. They argue that, as long as the Administration does not comply with the expropriation, properties acquired in good faith, both before and after the creation of the respective indigenous reserve, must remain in private hands, as there has been no encumbrance to the special regime that makes them inalienable, imprescriptible, non-transferable, and exclusive to indigenous communities. They emphasize that disrespect for acquired rights under the protection of registry faith (fe registral) constitutes a de facto expropriation, contrary to Article 45 of the Constitution, Article 21.2 of the American Convention on Human Rights (CADH), and the principle of non-confiscation; the principles of good faith and legitimate expectations (confianza legítima) are also violated, since numerous persons, without knowing they were part of indigenous reserves, acquired properties that registrally were not subject to any type of hidden encumbrance, which justifies considering them as owners in good faith. They allege that the Administration’s neglect in annotating such properties in the Public Registry of Property (Registro Público de la Propiedad) constitutes an omission, violating the constitutional principles of good faith, legitimate expectations (confianza legítima), legal certainty, and the right to property, which cannot harm third-party purchasers in good faith, as is precisely the case of their represented party. With respect to the violation of Articles 9 and 41 of the Political Constitution (Constitución Política), they point out that from these articles and Article 11 derives the principle of the Administration’s patrimonial liability, based on which the rights of the administered must be respected by all state authorities, including courts of justice. However, these latter could potentially consider that there are other principles of higher rank that they must protect above the cited constitutional principles of good faith and legitimate expectations (confianza legítima) and the right to property; for example, the protection of indigenous property. Nevertheless, they argue that when courts protect indigenous property above the cited constitutional principles of good faith and legitimate expectations (confianza legítima) and the right to property, the constitutional principle of the State’s extracontractual patrimonial liability for lawful acts and normal functioning is transgressed, specifically for jurisdictional activity, given that the State exercises this function as one of its essential tasks, according to the relationship of Articles 9, 11, 41, 152, and following of the Magna Carta, liability developed in Articles 190 and 194 of the General Law of Public Administration (LGAP).

(...)

IV.— On the alleged unconstitutionality. In the sub lite, the plaintiff files an action to have the jurisprudence of the First Chamber of Cassation (Sala Primera de Casación) declared unconstitutional (judgments nos. 000920-F-S1-2015 at 14:30 hours on August 6, 2015, 002848-A-S1-2020 at 10:10 hours on December 3, 2020, 002878-F-S1-2020 at 10:35 hours on December 10, 2020, and 000681-F-S1-2021 at 10:00 hours on March 25, 2021), concerning Article 3 of the Indigenous Law (Ley Indígena), considering it contrary to Articles 9, 11, 41, and 45 of the Political Constitution (Constitución Política), and to the principles of good faith, legitimate expectations (confianza legítima), and non-confiscation, as well as to Article 21(2) of the American Convention on Human Rights (CADH). In this sense, according to such jurisprudence, those who acquire lands in indigenous reserves under the protection of the National Registry (Registro Nacional) (without a registry annotation indicating that the acquired property is located within an indigenous reserve) are not purchasers in good faith, and because of this, they are denied the compensation established by Article 5 of the Indigenous Law (Ley Indígena). Now, on this matter, Article 3 of the same law (eiusdem) provides:

‘Article 3.— Indigenous reserves are inalienable and imprescriptible, non-transferable, and exclusive for the indigenous communities that inhabit them. Non-indigenous persons may not rent, lease, buy, or in any other way acquire lands or properties comprised within these reserves. Indigenous persons may only (sic) negotiate their lands with other indigenous persons. Any transfer or negotiation of lands or improvements thereon (sic) in indigenous reserves, between indigenous and non-indigenous persons, is absolutely null, with the legal consequences of the case. The lands and their improvements and the products of indigenous reserves shall be exempt from all kinds of national or municipal taxes, present or future.’

For its part, Article 5 of the same law (eiusdem) stipulates:

Article 5.— In the case of non-indigenous persons who are owners or possessors in good faith within indigenous reserves, the ITCO must relocate them to other similar lands, if they so desire; if relocation is not possible or they do not accept relocation, it must expropriate and indemnify them in accordance with the procedures established in the Expropriations Law (Ley de Expropiaciones) (…)’.

Thus, the plaintiff specifically questions that the challenged jurisprudence determines that the ‘good faith’ required by the aforementioned norm is not configured when a person acquires a property after the constitution of an indigenous reserve, regardless of whether no annotation or restriction appears in the Public Registry (Registro Público) regarding the property. In this sense, they consider it contrary to the Law of the Constitution that in these cases no compensation is paid based on such interpretation.

Now, it is important to bring up the provisions of the First Chamber of Cassation (Sala Primera de Casación) in judgment no. 920-F-S1-2015 at 14:30 hours on August 6, 2015, cited by the appellant:

‘V.— The second paragraph of Article 1 of the Indigenous Law (Ley Indígena), No. 6172 of November 29, 1977, declared as indigenous reserves those defined in Executive Decrees (Decretos Ejecutivos) 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037-G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1977, as well as the one it called “Guaymí de Burica Indigenous Reserve”. It goes without saying first, that the decrees listed therein have subsequently been subject to reforms; and secondly—and being of particular interest in this matter—that the limits of the last reserve (established directly and expressly by the legislator) were initially determined in Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 8514 of May 2, 1978, a norm that also modified its name to “Guaymí de Conte-Burica”, a name that was later changed again to “Guaymí de Conteburica” by Decree 13545 of April 26, 1982. Said reserves are the property of the indigenous communities according to Article 2 of the same law (ejúsdem). Precept 3 of the same legal body also provides that these (sic) “are inalienable and imprescriptible, non-transferable, and exclusive for the indigenous communities that inhabit them. Non-indigenous persons may not rent, lease, buy, or in any other way acquire lands or properties comprised within these reserves. Indigenous persons may only (sic) negotiate their lands with other indigenous persons. Any transfer or negotiation of lands or improvements thereon (sic) in indigenous reserves, between indigenous and non-indigenous persons, is absolutely null, with the legal consequences of the case. The lands and their improvements and the products of indigenous reserves shall be exempt from all kinds of national or municipal taxes, present or future” (bold added). For its part, canon 5 establishes that “In the case of non-indigenous persons who are owners or possessors in good faith within indigenous reserves, the ITCO must relocate them to other similar lands, if they so desire; if relocation is not possible or they do not accept relocation, it must expropriate and indemnify them in accordance with the procedures established in the Expropriations Law (Ley de Expropiaciones). [.-] (…) If there is subsequently an invasion of non-indigenous persons into the reserves, the competent authorities must immediately proceed with their eviction, without payment of any compensation whatsoever. (…)”. From the above norms, it is understood that: A) the lands comprised within indigenous reserves are inalienable, non-transferable; B) non-indigenous persons cannot acquire said lands or rights over them through any title; and C) non-indigenous persons who are owners or possessors in good faith have the right to be relocated or, failing that, expropriated, but this will be only if the exercise of possession or acts as an owner has been in good faith, which necessarily requires that they had that condition prior to the entry into force of the Indigenous Law (Ley Indígena) or of the various Executive Decrees (Decretos Ejecutivos) that, in development of its Article 1, define the physical limits of the reserves (and in compliance—of course—with the American Convention on Human Rights (Pact of San José), Convention 169 of the International Labor Organization, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, and the Brasilia Regulations). That temporal element (which is: priority to the establishment of the reserve by the Indigenous Law (Ley Indígena) or, prior to the incorporation of the land through the executive decrees that develop it) is consubstantial to the possession or ownership that gives rise to the right to relocation or compensation. That is, it integrates its premise, since it is a determining factor of good faith. Although it is not expressly contained in norm 5, it is clearly inferred from the relationship with Article 3. Note in the first place that in that mandate 5, the legislator took as a factual premise that at that moment (issuance of the Law) non-indigenous persons were exercising acts of possession or ownership in good faith (regardless of their registry inscription), and they recognized the right to relocation or compensation in the first paragraph. Consequently, a non-indigenous subject who has begun exercising acts of possession or ownership after the inclusion of the land in a reserve cannot be considered in good faith. Along those lines, it must be understood that in Article 3, after establishing that indigenous reserves are inalienable and non-transferable, non-indigenous subjects, all (both those owners or possessors recognized in the first section of mandate 5, and those who are not, since it makes no distinction), are prevented from participating or being beneficiaries in any act or business transferring ownership. In this way, in the event that they transgress this prohibition, they must be classified as invaders and evicted without any compensation, in accordance with the third paragraph of precept 5. In other words, from the moment the land is integrated through the respective Decree into an indigenous reserve (whether those listed in canon 1 of the Law, or those that subsequently develop it), the non-indigenous subject who until then exercised possession or acts as an owner in good faith has the right to be relocated or, failing that, expropriated and compensated, precisely because their right collides with the real property right held by the indigenous community as attributed by the second paragraph of Article 2 of the Indigenous Law (Ley Indígena). From that moment on, there also occurs—as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) stated in judgment 2097-2011 of February 23, 2011—the freezing of the property; and as a result, the individual who until then exercised possession or ownership with all the attributes has their power to dispose of their right over that land absolutely restricted, as contemplated in that Article 3 of the legal norm. Therefore, the cassation appellant is not correct in alleging erroneous interpretation of canons 3 and 5 of the Indigenous Law (Ley Indígena). Nor is there a violation of canons 45 of the Magna Carta and 286 of the Civil Code, as their arguments regarding these last two norms depended on the interpretation of the former. And in particular, because it is precisely by reason of that collision with the right of ownership established in favor of the indigenous community and of that absolute restriction on the power of disposition that upsets that essential content of their right, that the Law orders the Inder to carry out the relocation or expropriation, in respect of constitutional canon 45, which must additionally be implemented with the application of the indicated international norms and the Expropriations Law (Ley de Expropiaciones), No. 7495 (…)’. (Highlighting does not correspond to the original).

Likewise, in judgment no. 2848-A-S1-2020 at 10:10 hours on December 3, 2020, also referred to by the appellant, the cassation instance held:

‘XVII. (…) On the other hand, regarding what was stated concerning precepts 5 and 8 of the Indigenous Law (Ley Indígena), the appellant did not question what was accredited by the Tribunal in proven facts numbers 2 and 3 regarding the creation of the Matambú Indigenous Reserve and that it was duly delimited in 1980, through Executive Decree (Decreto Ejecutivo) no. 11564, with the property in litigation, registration no. [omitted], being within it. On the contrary, as already indicated, this factual situation is fully accepted by the plaintiff in facts 2 and 4 of the complaint. As stated when analyzing the previous grievance, as the plaintiff had full knowledge of the Executive Decrees (Decretos Ejecutivos), not only of the creation of said Indigenous Reserve but also of its delimitation, encompassing the property in litigation, what the Tribunal stated—that when the plaintiff acquired the disputed property, it was already part of the Indigenous Reserve, and therefore they should not be considered a purchaser or possessor in good faith, since they cannot claim ignorance of the legal norms in force at that time; the negotiation and transfer of the property being absolutely null and void by operation of law as provided in Article 3 of the Indigenous Law (Ley Indígena), which constitutes special norm in this matter—far from being disproven, is confirmed. Ergo, the complaint could not succeed. Moreover, the cassation appellant did not question the Tribunal’s conclusion regarding the absolute nullity by operation of law of the negotiation and transfer, by virtue of the provisions of canon 3 of the Indigenous Law (Ley Indígena), which, in itself, renders what was stated by the appellant moot. On the other hand, regarding the cassation appellant’s assertion that “With respect to this norm [referring to Article 5 of the Indigenous Law (Ley Indígena)], the Tribunal improperly applies this norm, since even though it establishes that my represented party does not meet the requirements of this article, it does not consider that had the INDER expropriated the legitimate owner, my represented party would not be in this situation.” Such an assertion is not acceptable. As has been indicated, in light of what was stated in fact 4 of the complaint and in proven fact no. 3 of the questioned judgment, the plaintiff had full knowledge of the existence of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) no. 11564 of June 2, 1980, published in the official gazette La Gaceta no. 115 of June 18 of that year, through which the Matambú Indigenous Reserve was duly delimited, encompassing the property in litigation. It is for this reason that, in addition to not being able to be considered a purchaser or possessor in good faith; as provided in Article 3 of the Indigenous Law (Ley Indígena), it is repeated, a special norm in the case of Indigenous Reserves, the negotiation and transfer of the property in their favor are absolutely null and void by operation of law; reasons for which the complaint could not succeed.

XVIII. With respect to what was indicated in point 2) “Norms Regarding Title of Ownership and Registry Faith (Fe Registral)”, as stated in the previous section, the provisions of precept 3 of the Indigenous Law (Ley Indígena), reproduced in considering VI of this resolution, concerning that “Any transfer or negotiation of lands or improvements thereon (sic) in indigenous reserves, between indigenous and non-indigenous persons, is absolutely null, with the legal consequences of the case.”, constitutes a special norm applicable to properties located in Indigenous Reserves. Hence, for litigations where the negotiation or transfer of lands or improvements in indigenous reserves between indigenous and non-indigenous persons is alluded to, analyzed, or discussed, as in this litigation (lite), the applicable norm is that one and not the one contained in other legal bodies such as, for example, the Civil Code. Ergo, what was stated by the cassation appellant regarding the failure to apply civil norms is not acceptable (…)’. (Highlighting does not correspond to the original).

In the same sense, in judgment no. 2848-A-S1-2020 at 10:10 hours on December 3, 2020, also alluded to by the plaintiff, it was determined:

‘V. In the opinion of this Chamber—consult resolution No. 920-F-S1-2015 at 14 hours 30 minutes on August 6, 2015—the following aspects can be extracted from the Indigenous Law (Ley Indígena): a) indigenous territories are inalienable and non-transferable; b) non-indigenous persons cannot acquire by any title lands located within the reserve, and c) non-indigenous owners or possessors in good faith have the right to be relocated or, failing that, to be compensated and thereby expropriated; the latter, always on the understanding that the possession or ownership was exercised under the protection of good faith. The foregoing implies having such condition prior to the entry into force of the Indigenous Law (Ley Indígena) or of the Executive Decrees (Decretos Ejecutivos) that have included a territory within a reserve. This temporal element, of priority to the establishment of the reserve by law or through executive decree, is consubstantial to the possession or ownership that gives rise to the right to relocation or compensation. That is, this premise is a determining factor of good faith. Consequently, a non-indigenous subject who has begun exercising acts of possession or ownership after the inclusion of the land in a reserve cannot be considered in good faith. It is because of the foregoing that the law itself has declared these lands as inalienable and non-transferable; for this reason, an express prohibition is understood for non-indigenous persons from participating or being beneficiaries in any act or business transferring ownership. If this impediment is transgressed, such persons must be classified as invaders and their eviction is demanded without any compensation whatsoever. Stated another way, from the moment the land is integrated through a decree or law, the non-indigenous person who until then exercised acts of possession or ownership in good faith has the right to be relocated or, failing that, compensated and expropriated; since their right collides with the real property right that the indigenous community holds from that moment onward, as attributed by Article 2 of the Indigenous Law (Ley Indígena). It is from that moment on that the freezing of the property occurs; the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) so stipulated in ruling 2097-2011 of February 23, 2011. The individual who until then exercised their right with all the attributes has their power to dispose of their right over the good absolutely restricted. In addition to the above, in that same resolution, this Chamber determined that when a person seeks compensation because their land is within an indigenous reserve, it is necessary that in addition to being a non-indigenous subject and a possessor or owner in good faith, according to the rules already established; in addition to these two elements, and in accordance with the provisions of Article 317 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil) Law 7130 (applicable supplementarily in this case, as permitted by Article 220 of the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo)), the plaintiff must demonstrate through compelling evidence, such as an expert report based on the examination of land plans, to prove without a doubt that the land in dispute is located within an indigenous reserve.

VI. (…) Now, on the other hand, regardless of the verification that the properties in question are part of the Reserve, it is necessary to state in this resolution, as it is the object of this litigation (litis), that, as indicated in previous considering clauses, from the evidence provided by the plaintiff, it is inferred that they acquired the land on September 17, 2013; meaning 37 years after the Reserve was established and 36 years after the enactment of the Indigenous Law (Ley Indígena). As stated in this ruling, Nombre82222 cannot be considered a purchaser in good faith, as the Quitirrisí Indigenous Reserve had been constituted and protected for more than three decades. The complaint indicates that the plaintiff is a resident of Quitirrisí, that is, of the same zone where the Reserve is located, hence it is not even credible to this Chamber that Mr. Nombre82223 did not know he was acquiring land within a protected zone that is the collective property of the indigenous population; and therefore a good not susceptible to legal business. Thus, the appellant is not correct and their objections must be denied.’ (Highlighting does not correspond to the original).

Regarding these criteria, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) argues that the Chamber of Cassation does nothing more than correctly interpret the scope of the aforementioned norms, in accordance with Article 45 of the Political Constitution (Constitución Política).

In this sense, it points out that it indeed recognizes that non-indigenous persons who are owners or possessors in good faith have the right to be compensated (expropriated) if such condition of owner or possessor was acquired prior to the effectiveness of the Indigenous Law (Ley Indígena) or of the executive decrees that established the physical limits of the respective indigenous reserves. On the contrary, a non-indigenous person who has begun to execute acts of possession or ownership over a property subsequent to the inclusion of that land within an indigenous reserve cannot be considered in good faith, as the physical delimitation of that reserve had already been established, and, therefore, such lands already held the conditions of being non-transferable and inalienable.

Based on the foregoing, the Office of the Attorney General considers that when a land is integrated into an indigenous reserve through the respective decree, the non-indigenous person who until that moment exercised acts of possession or ownership in good faith has the right to the relocation or compensation stipulated in Article 5 of the same law (eiusdem); however, the situation is different for the eventual emergence of a new registered owner, to whom the property already encumbered by the indigenous reserve limitation had been transferred.

In that case, the challenged case law has indicated, on one hand, that it involves an absolutely null transfer of ownership because it contravenes Article 3 of the Ley Indígena, and, on the other, in such a situation, good faith in the acquisition of the property is ruled out.

In this regard, this Chamber concludes that the questioned jurisprudential criteria do not contravene the Law of the Constitution.

Precisely, numeral 5 of the Ley Indígena indicates that it is necessary to prove “good faith” for it to be appropriate to relocate or compensate a non-indigenous person who possesses or owns a real property located within an indigenous reserve; however, Article 3 *eiusdem* also establishes that indigenous reserves are inalienable, imprescriptible, and non-transferable, while expressly providing: “Non-indigenous persons may not rent, lease, buy, or in any other way acquire lands or farms comprised within these reserves. (...)”.

Thus, it is observed that, in the rulings referred to by the petitioner, the First Chamber of Cassation has understood that the element of “good faith” cannot be proven when, subsequent to the constitution of an indigenous reserve (through the respective executive decree), a person acquires a property within the limits of such restricted space, since, from the moment that zone is normatively established as an indigenous reserve, it becomes legally improper to execute such an act of transfer of ownership, because the real property in question is non-transferable by legal imperative.

In this way, the Chamber dismisses that such interpretation is contrary to Article 45 of the Political Constitution, since, precisely in accordance with this constitutional norm, persons who in good faith held title to a real property prior to its integration into the indigenous property regime must be compensated for the impact suffered, because ownership of such good subsequently passed to an indigenous community. Logically, from the time an indigenous reserve has been constituted (through the executive decrees indicated in Article 1 of the Ley Indígena itself), it lacks legal plausibility that a non-indigenous person can validly acquire a property within such a restricted zone, whose physical delimitation has already been duly established and published through the corresponding executive decrees. Such acquisition, as Article 3 of the Ley Indígena itself indicates, is absolutely null because the property was already non-transferable. It should be noted that the indigenous reserve and its due spatial delimitation are constituted from the corresponding executive decree, not at the time a potential expropriation occurs under the terms of Article 5 of the Ley Indígena, as the appellant suggests.

Likewise, the petitioner argues that, regardless of whether the act of transfer of ownership was carried out after the indigenous reserve was duly constituted, there is good faith on the part of the acquirer, who acted protected by the legal certainty provided by registry publicity, since no annotation or restriction regarding that real property had been incorporated in the Public Registry. For this reason, he argues that the denial of due compensation violates the principles of registry good faith and legitimate expectations.

However, as indicated *ut supra*, the legal transaction through which the ownership of the real property was transferred took place *contra legem*, since the property was already affected by the indigenous property regime, hence, regardless of what was indicated in the Public Registry at the time of the transactional act, the real property could not be an object of commerce nor could it be transferred to a person outside the indigenous community.

Related to this position, concerning the principle of legitimate expectations (alleged by the appellant), it is worth highlighting what this Chamber has stated:

“In summary, the principle of legitimate expectations rests on the basis that the citizen adopts a behavior trusting that he/she is acting correctly, since the constant, stable, and long-standing conduct of the Administration reasonably generates such an expectation; in other words, the Administration has issued external signs that have guided the citizen toward a certain conduct and have made him/her trust in good faith that such a situation will persist. As Meza Valencia (2013) points out, ‘the trust of the individual arises with the birth in the legal world of a given word or promise from the administration, but it is strengthened and rooted with the chain of subsequent conducts assumed by the administration, as long as these are oriented to strengthen and develop the previously issued word. Without the existence of such subsequent harmonious and coherent acts, the previously given promise loses its vocation of consolidating legitimate trust (…)

Costa Rican constitutional case law has already recognized this principle, as noted in the following precedents:

"(...) Regarding the development of this principle and its deep constitutional roots, national doctrine has stated the following: "This principle arises in the Federal Republic of Germany and is subsequently adopted by the case law of the Court of Justice of the European Community, to define a situation worthy of protection after the trust placed in the action of the Public Administration has been violated. The Spanish Supreme Court, in its ruling of February 1, 1990, considered that this principle must be applied, not only (sic) when any type of psychological conviction arises in the benefited individual, but rather when it is based on external signs produced by the Administration that are sufficiently conclusive to reasonably induce him/her to trust in the legality of the administrative action, coupled with the fact that, given the weighing of interests at stake—individual interest and general interest—the revocation or deprivation of effects of the act creates, in the assets of the beneficiary who reasonably trusted in said administrative situation, damages that he/she does not have to bear, derived from expenses or investments that can only be restored to him/her with serious harm to his/her assets. As for the requirements of the principle of legitimate expectations, Spanish doctrine, following the case law of the Spanish Supreme Court, has established the following: There must be an act 1) of the administration sufficiently conclusive to provoke in the affected person one of the three following types of trust: a) trust of the affected person that the Public Administration is acting correctly; b) trust of the affected person that the conduct he/she maintains in his/her relationship with the Public Administration is lawful, given a potential mistake of prohibition; c) trust of the affected person that his/her expectations as an interested party are reasonable. 2) The Public Administration must provoke external signs (acts or facts) that, even without needing to be legally binding, guide the administered party toward a determined conduct that, were it not for the appearance of legality created, he/she would not have carried out. 3) An act of the Public Administration (e.g., a regulation that recognizes or constitutes an individualized legal situation in whose stability the administered party trusts). 4) The suitable cause to provoke the legitimate trust of the affected person cannot be caused by mere negligence, tolerance, or ignorance of the Public Administration, or by the irrationality of what is sought by the administered party. 5) The administered party must fulfill the duties and obligations incumbent upon him/her. The violation of the principle of legitimate expectations undoubtedly causes several important legal effects, let us see: 1) It acts as a limit on the exercise of discretionary powers. 2) It operates as a guarantee of the principle of equality. 3) It causes the duty of the Public Administration to compensate for the frustration of legitimate expectations and damaged subjective rights. The principle of legitimate expectations, together with that of good faith in legal-administrative relations, emanates from the principle of legal equality, that is, the certainty of relations with public powers, the administered party knowing what to expect from them (sic), who must avoid objectively confusing situations and maintain legal situations even if they are not absolutely consistent with the legal system. This principle is materialized, among other cases, in the theory of the intangibility of one's own acts declarative of rights for the administered party, the limitation of encumbering acts, and non-retroactivity. It also finds application when a public administration dictates and carries out a series of acts and actions that, although legally incorrect, generate a series of expectations in the administered party, believing that he/she holds a legal situation consistent with the legal system (...)" (see ruling No. 2010-010171 of 9:58 a.m. on June 11, 2010).” (Ruling No. 2016008000 of 11:52 a.m. on June 10, 2016).

In the instant case, this Court dismisses that the challenged case law disregards the aforementioned principle. Thus, it must be reiterated that, regardless of what is noted in the registry, property integrated into an indigenous reserve is non-transferable by express provision of law, so it is not possible to resort to registry good faith or a presumed legitimate expectation to validate an absolutely null transactional act, carried out in contravention of the legal order. See, once again, that the physical delimitation of indigenous reserves is established through various executive decrees, duly published; furthermore, there is an express legal prohibition for non-indigenous persons to acquire these properties, therefore the transfer acts are null. For this reason, the eventual omission by the Public Registry to record the indigenous reserve encumbrance on a real property in no way validates any act of transfer of ownership carried out outside the law, nor does it constitute a suitable cause for the acquirer of such null transaction to claim compensation under the terms of Article 5 of the Ley Indígena, as the petitioner intends.

Now, it is worth clarifying that the responsibility for the omission by the Public Registry to annotate the real properties that are part of an indigenous reserve in a specific case, as well as the eventual responsibility that, as indicated by the Procuraduría, the seller of a property under the indigenous reserve regime could have, or that which the President of the First Chamber of Cassation alleges the notary public who carries out a legal transaction under such terms could have, are not appropriate to be declared through the oversight process that this Chamber performs through an acción de inconstitucionalidad, hence such type of claim must be ventilated in the corresponding ordinary channels.

Finally, the petitioner alleges that the criteria of the challenged case law violate the principle of extracontractual patrimonial liability of the State for jurisdictional activity, enshrined in Articles 9, 11, and 41 of the Political Constitution, and developed in numerals 190 and 194 of the General Public Administration Act. In this regard, this Chamber shares what was indicated by the Office of the Attorney General of the Republic, to the effect that a potential state liability for jurisdictional activity (which, far from signifying disagreement with a jurisprudential criterion, implies the verification of some serious irregularity in the fulfillment of jurisdictional responsibilities and competencies) cannot be known or determined through an acción de inconstitucionalidad; therefore, if the petitioner considers that the ordinary instances have incurred in some scenario of this type of administrative liability, he/she may resort to the corresponding common channels, if he/she deems it appropriate.

By virtue of the foregoing, the acción de inconstitucionalidad is declared without merit.”

As a corollary, this Court, by majority, has already concluded that the cited jurisprudential line does not contravene the Law of the Constitution and, on the contrary, is consistent with the special indigenous property regime regulated in Articles 1, 2, 3, and 5 of the Ley Indígena. As was verified, such jurisprudential guideline does not disregard or infringe the fundamental rights of non-indigenous persons who in good faith held title to a real property prior to its integration into the indigenous property regime, whose right to relocation or to expropriation and compensation for the impact suffered is recognized. Therefore, reference must again be made to what was indicated in the preceding considerando, regarding the possibility that such persons may resort to the respective instances in the eventuality that they have not been relocated or expropriated to date. Now, the situation is substantially different regarding non-indigenous persons who seek to derive rights from legal transactions subsequent to the constitution of the indigenous reserve, since—as was already indicated in the partially transcribed vote—"(l)ogically, from the time an indigenous reserve has been constituted (through the executive decrees indicated in Article 1 of the Ley Indígena itself), it lacks legal plausibility that a non-indigenous person can validly acquire a property within such a restricted zone, whose physical delimitation has already been duly established and published through the corresponding executive decrees. Such acquisition, as Article 3 of the Ley Indígena itself indicates, is absolutely null because the property was already non-transferable. It should be noted that the indigenous reserve and its due spatial delimitation are constituted from the corresponding executive decree, not at the time a potential expropriation occurs under the terms of Article 5 of the Ley Indígena, as the appellant suggests...". In which case, there is no reason whatsoever to justify changing the criterion already expressed on that occasion.

V.- IN CONCLUSION. As a corollary of the foregoing, it is appropriate to reject the action filed on its merits, as is hereby ordered. Magistrate Garro Vargas dissents and partially upholds the acción de inconstitucionalidad; consequently, she declares unconstitutional the challenged jurisprudential line insofar as it assumes, in a generic manner, the existence of bad faith in the acquisitive cause of the transfer-of-ownership transaction based exclusively on the validity of Article 5 of the Ley Indígena and, therefore, on the original nullity of the transfer transaction, derived from the provisions of the cited article. Magistrate Garro Vargas records a note.

VI.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS REGARDING THE JURISPRUDENTIAL LINE OF THE FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE.

The undersigned magistrate notes that in the precedent cited as grounds for the dismissal of the action, regarding the aforementioned jurisprudential line of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, I dissented jointly with Magistrate Garita. In said dissenting vote, the following considerations were made:

“DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS AND MAGISTRATE GARITA NAVARRO, WITH DRAFTING BY THE LATTER.

With all due respect, we dissent from the majority's position for the reasons set forth below. Ley Indígena No. 6172 dates from the year 1977, while the creation of the Guatuso Indigenous Reserve was carried out through Executive Decree No. 5904-G, published in Supplement No. 60 to La Gaceta No. 70 of April 10, 1976, and whose limits were stipulated by numerals 1 and 2 of Executive Decree No. 7962 of December 15, 1977. Numeral 5 of the Ley Indígena establishes:

Article 5.- In the case of non-indigenous persons who are owners or possessors in good faith within the indigenous reserves, ITCO must relocate them to other similar lands, if they so wish; if relocation is not possible or they do not accept relocation, it must expropriate and compensate them in accordance with the procedures established in the Expropriation Act. (Thus amended by Article 65, item d) of Law No. 7495 of May 3, 1995).

The studies and expropriation and compensation procedures will be carried out by ITCO in coordination with CONAI.

If non-indigenous persons subsequently invade the reserves, the competent authorities must immediately proceed to their eviction, without any payment of compensation.

Expropriations and compensations will be financed with a contribution of one hundred million colones in cash, to be deposited in four annual installments of twenty-five million colones each, beginning the first in the year 1979; said installments will be included in the general budgets of the Republic for the years 1979, 1980, 1981, and 1982. The fund will be administered by CONAI, under the supervision of the Office of the Comptroller General of the Republic.

That is, this norm sets non-deferrable subjective requirements, which determine the appropriateness of the indemnification procedure established in that norm, namely:

a) Non-indigenous persons or persons not belonging to the indigenous community;

b) Who have acquired, in good faith, a right of ownership or possession of a real property, before the declaration of the indigenous reserve;

c) And whose right of ownership or possession is voided upon locating it within the limits of the reserve. Good faith means that the owners or possessors acquired their rights over the real properties according to the rules of the Civil Code. In this sense, they must prove administratively and judicially that they exercised possessory acts over the real property before Law 6172 "Ley Indígena" of November 29, 1977, came into force, as well as its implementing regulation (Executive Decree No. 8487 of April 1978), or prior to the issuance of the norm that defined that a certain piece of land is part of the reserve area.

Section 3 *ejusdem* establishes that non-indigenous persons may not rent, lease, buy, or in any other way acquire lands or farms comprised within these reserves; it is necessary in each case to analyze and weigh whether the acquisition of a real property under those conditions was carried out in good or bad faith, for which purpose, one would have to consider, among other aspects, whether the good was acquired from an indigenous person, a scenario in which a nullity by operation of law would be imposed due to the objective possibility of knowing that the property is indigenous, or whether those goods had signage or material elements (visual) that identified them as part of a reserve, had registry annotations, or were occupied by indigenous persons, or activities by those communities were carried out within those lands. However, when acquiring from a non-indigenous person, it is necessary to consider whether the acquirer was in an objective possibility of knowing that the good was subject to this type of special ownership, a scenario in which the demarcations of the land, as well as the registry annotations, would be determining indicators.

In this sense, the mere provision of the limits of a reserve of this nature by executive decree does not in any way impose a sort of duty for third parties to be aware of the existence of those circumstances, who, protected by real estate registry publicity, and in light of numeral 455 of the Civil Code, acquire goods on which, from a registry standpoint, there is no burden or existing marginal condition (direct or indirect) warning them about the nature of that land. Precisely, within the logic of Law No. 6172, the duty imposed in numeral 5—regarding the expropriation of lands of non-indigenous persons located within those reserves—seeks to protect not only the right of indigenous communities to have restored to them the lands that constituted their geographic scope of existence, activities, and customs, but also to regulate and delimit the obligation assumed by the State to return to those communities the lands traditionally occupied.

Such commitment is recognized even prior to the issuance of the Ley Indígena (1977), specifically in the Ley de Terrenos Baldíos of 1939, in Convention 107 of the ILO of 1959, a norm that obligated the State to recognize the lands traditionally occupied by indigenous peoples, regulations later reinforced by the cited Law No. 6172 and Convention 169 of the ILO. Thus, that Ley Indígena obligated the State, together with ITCO (now INDER and CONAI) to initiate population studies and expropriation procedures to withdraw said ownership from non-indigenous persons and return it to indigenous peoples. The fact that the obligation to conduct an expropriation procedure was established highlights that this treatment seeks a dual protection, namely, the safeguarding of communal indigenous property, from which they were displaced for multiple historical reasons, and, on the other hand, based on the good faith of those current non-indigenous owners, protecting the ownership right acquired in good faith, since it was the State's own inertia that led to these ownership displacements in many cases, and non-registral inscription of title.

Now, under the certainty that there is a geographic delimitation of the reserve and at the same time clarity for non-indigenous third parties that their lands form part of the reserve, for which reason they will be expropriated, the restriction imposed by numeral 3 of the Ley Indígena emerges, insofar as it establishes that non-indigenous persons may not lease, acquire, or obtain by any means, rights of disposal or use over indigenous reserve areas. This is so because, once those lands are placed at the disposal of indigenous persons, non-indigenous persons cannot acquire them in any way, since otherwise the very purpose of the Law and the duty to return the land to indigenous peoples would be undermined. Even for that same reason, the nullity by operation of law of transfers from indigenous to non-indigenous persons is recognized in that norm (Article 3), since the logic is to prevent the loss of property rights of those communities again.

Therefore, in cases like the present one in which, although the reserve was delimited in 1977, the declaration is not accompanied by subsequent actions leading to materially reinstating the lands to the indigenous people, in order to allow third-party acquirers in good faith to be placed in a position of knowledge, it is not correct to attempt to disregard the effects of acts of transfer of ownership. This can occur due to the absence of the initiation of studies, expropriation procedures, registry annotations, space demarcation, physical demarcation, signage, notifications, etc. Thus, as long as there was no objective possibility of knowing that the area was an indigenous reserve, bad faith cannot be assumed, since otherwise, the State (in the integral concept of Article 9 of the Magna Carta) would evade the obligation imposed on it by numeral 5 of Law No. 6172.

In the judgment of those who subscribe this minority vote, the sanction of original nullity established by that norm in question does not allow for the general and automatic exclusion of situations in which, given the conditions that have arisen in the creation and disposition of those lands, third-party occupants or acquirers may come to prove good faith in the exercise of their rights. That is to say, the nullity legally established regarding transfers of ownership of lands forming part of the cited indigenous reserves, according to the geographic delimitation in force at that time, undoubtedly operates by operation of law, from which it is undeniable that those inheritable properties must pass to indigenous ownership, and cannot be reserved for private ownership. However, this legal consequence is not an obstacle to the fact that, in the face of certain circumstances, persons who have acquired legal situations under a maxim of legitimate expectations, and provided they are able to duly and fully prove objective reasons that could lead to concluding states of occupation or acquisition in good faith, may undertake indemnification actions against the Public Administration for the neglect of the obligations that the Ley Indígena imposed on it since 1977, under the terms indicated *supra*. Thus, in those cases of acquisition in good faith due to the aforementioned conditions, regardless of the fact that the lands must be placed at the disposal of the respective indigenous community, it would be questionable whether the obligated Administrations would accept an indemnification request from the original owner or whether, on the contrary, they would deny that compensation under the allegation of ownership displacement. It is not then a matter of denying that those lands are part of an indigenous reserve, but of achieving a balance in the protection of the legal situations involved, which requires not only protecting indigenous property, but also protecting the right of the person who acquired in good faith due to the circumstance that the Administration limited itself to declaring via executive decree the limits of a reserve, without the due accompaniment of material actions allowing the effective return of the land to the indigenous people, and without adopting concrete actions to generate legal certainty for third parties regarding the non-transferability of those goods in real estate traffic.

Otherwise, it would be allowed that those lands not be indemnified to the previous owners, who, by virtue of the declaration of the special regime of joint indigenous property, must submit to that suppression of ownership, but without obtaining the corresponding civil compensation mandated by law. From that plane, the argument of the inadmissibility of what is claimed based solely on the reference to having acquired by registry at a date subsequent to the creation of the reserve, although it is a respected position, is ultimately considered a violation of the rights regulated in precepts 9 and 45 of the Political Constitution, to the extent that it presupposes, in a generic and abstract manner, bad faith in the acquisitive cause, thereby denying potential compensations. Note that the compensation provided for by numeral 5 of Law No. 6172 is only prohibited in cases of owners or occupants in bad faith.

In this way, with all due respect, it is considered that it is not viable to start from a generic premise, extendable to every case, regardless of its particularities and casuistry, that the farms were acquired under the clear notion that they formed part of indigenous patrimony. There may well be cases in which those inheritable properties were acquired without having any registry annotation warning of the existence of a legal impossibility to register them through an acquisitive cause of purchase, through possessory information proceedings. On the contrary, in the example of an acquisition via judicial process of possessory information, it presupposes an analysis in that proceeding of the concurrence of the various presuppositions that allow title through those means, such as public, peaceful, and good faith occupation, so that, from the outset, it would not be legitimate to simply disregard the content and effect of those judicial resolutions and assume bad faith in the acquisitive cause. Although there are legal avenues to seek their annulment, that hypothesis would not lead to necessarily presupposing bad faith on the part of the occupant or owner.

To date, although the Ley Indígena imposes the duty on INDER and CONAI to carry out the delimitations and demarcations of the areas that make up the various Indigenous Reserves in Costa Rica, to conduct the population censuses that allow it to define and discriminate which of the owners or occupants of the lands within those areas are indigenous or non-indigenous, in order to proceed to carry out the pertinent expropriations or relocations, these actions have not been completed. From that plane, with all due respect, we dissent from the denial of a duty of expropriation or, in certain scenarios, of a patrimonial liability of the Administration, resulting from the inertia in the exercise of formal and material actions to guarantee the acquisition, reclamation, protection, and due publicity of those lands. This is because that would lead to denying the civil liability established by Section 9 of the Political Constitution, despite the proof of indolence, that is, abnormal functioning by omission (dysfunction) that, with a high degree of probability, could have constituted a suitable motive from which third parties were placed in a position to acquire goods, by legitimate expectations, under the protection of registry publicity, producing a protectable patrimonial damage.

The opposite would lead to condoning the forced, de facto, and illegitimate acquisition of those lands, without the compensatory recognition that, for expropriation purposes, is established not only by Article 5 of the Ley Indígena, but also by the initial paragraph of Article 45 of the Magna Carta, a norm that protects the right of property, which can only be suppressed through the expropriation procedure, with prior corresponding compensation.

Thus, if the legal (and constitutional) duty of the INDER is the expropriation of lands that became part of a given indigenous reserve and that are owned or possessed in good faith by non-indigenous persons, the absence of a claim for the realization of the expropriation does not bar the enforceability of the obligations incumbent upon those public entities, as a guarantee of protection of the legal situation of those non-indigenous good-faith titleholders. Accordingly, a particular analysis of each specific case is necessary to determine whether bad faith existed in the acquisition. This condition does not follow automatically from the underlying legal nullity of the title transfer transaction.

Finally, we wish to emphasize that it is clear that land transfers entered into after the entry into force of the Ley Indígena or after the creation and delimitation of each indigenous reserve are null and void by legal mandate. Likewise, no right to any patrimonial claim would exist in cases where non-indigenous third parties cannot prove good faith in their occupancy or acquisition. For this, it is evident that the mere absence of registry annotations does not determine the validity of the legal transaction, nor good faith in the occupancy, since if, in each case, despite such registry publicity, there are objective parameters that allow one to deduce the legal nature of those properties, that remedial condition would not be met. This is equally applicable to the other actions proper to the respective successive chain. Ergo, we consider that the challenged jurisprudential line is consistent with Constitutional Law, insofar as it is understood to be applicable to cases in which, within the respective judicial proceeding, the existence of good faith in the acquisition transaction of the property has not been established—an aspect that is not strictly dependent upon the legal classification of original nullity of the transfer transaction, established by the cited numeral 5 of the Ley Indígena. Thus, it is within the casuistry of each ordinary proceeding that such condition must be defined and the appropriateness or not of eventual civil remedies must be weighed, an aspect that, of course, escapes the proper control of this jurisdiction. However, the generic application under debate precludes the assessment of the potential applicability of the liability regime for damages pertaining to the Administration, we reiterate, grounded in canon 9 of the Carta Fundamental.

Por tanto, Magistrate Garro Vargas and Magistrate Garita Navarro save their vote and declare unconstitutional the challenged jurisprudential line insofar as it generically assumes the existence of bad faith in the acquisitive cause of the title transfer transaction based exclusively on the effectiveness of Article 5 of the Ley Indígena and, therefore, on the original nullity of the transfer transaction, derived from the provisions of the cited article.”

VII.- NOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS

I record this note to underscore that for those of us who subscribe to the aforementioned saved vote, without a doubt, title transfer transactions to non-indigenous persons are null after the mentioned law; but from that we do not derive that bad faith has unconditionally been established in the acquirer, but rather we consider that other elements must be examined. Certainly, many of these were assessed in those judgments provided. However, what must be kept in mind is that the nullity of the act is not because bad faith occurred, but because it was executed after the entry into force of that law.

VIII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE EXPEDIENTE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 working days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, in accordance with the provisions of the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, approved by the Corte Plena in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is rejected on the merits. Magistrate Garro Vargas partially saves her vote and declares unconstitutional the challenged jurisprudential line insofar as it generically assumes the existence of bad faith in the acquisitive cause of the title transfer transaction based exclusively on the effectiveness of Article 5 of the Ley Indígena and, therefore, on the original nullity of the transfer transaction, derived from the provisions of the cited article. Magistrate Garro Vargas records a note.

It is thus verified that in that first constitutional review proceeding (filed on behalf of the same person and with the same underlying matter), a ruling on the merits was already issued by this Tribunal, to the effect that neither Article 2 of the Ley Indígena, nor the challenged jurisprudence, were unconstitutional. Moreover, the petitioner does not allege it, nor does it follow from the study of expediente No. 17-000087-1028-CA (which has been reviewed), that there existed any obstacle or procedural ground that prevented the issues raised in this second action from being alleged at the time the first action was filed. By virtue of the foregoing, even though the plaintiff party, on this occasion, alleges different grounds, the present action is inadmissible in light of the provisions of Article 76 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, for which reason its flat rejection is appropriate, as so ordered.

II.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE EXPEDIENTE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 working days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, in accordance with the provisions of the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, approved by the Corte Plena in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is flatly rejected.









Fernando Castillo V.

Presidente







Fernando Cruz C.





Paul Rueda L.




Luis Fdo. Salazar A.





Jorge Araya G.




Anamari Garro V.





Ingrid Hess H.



Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

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793Y43RS9DZ861

EXPEDIENTE N° 26-006763-0007-CO

Teléfonos: Telf01/ ALA-4TA (Telf02). Fax: Telf03 / Telf04. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Dirección01, Dirección02, 100 mts. Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro).



Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 12:10:32.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República