Res. 06322-2003 Sala Constitucional — Unconstitutionality of Exempting Manual Sanitary Landfills from EIAInconstitucionalidad de exención de EIA para rellenos sanitarios manuales

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Sala Constitucional

Resolución Nº 06322 - 2003

Fecha de la Resolución: 03 de Julio del 2003 a las 14:14

Expediente: 00-007814-0007-CO

Redactado por: Gilbert Armijo Sancho

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante

Sentencias Relacionadas


Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

6322-03. AMBIENTE. SE EXIME DE ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL RELLENOS SANITARIOS CON CAPACIDAD PARA 65.000 HABITANTES. Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” número 29, de veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, que reforma el artículo 39 del Decreto Ejecutivo numero 19.049-S, de veinte de junio de mil novecientos ochenta y nueve, denominado “Reglamento sobre manejo de basuras”

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Texto de la resolución
Expediente 00-007814-0007-CO

Exp: 00-007814-0007-CO

Res: 2003-06322

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con catorce minutos del tres de julio del dos mil tres.-




Acciones de inconstitucionalidad acumuladas, promovidas la primera -tramitada en expediente número 00-007814-0007-CO- por CÉLIMO GUIDO CRUZ, mayor, divorciado, Diputado, vecino de San Ramón, cédula de identidad número 6-098-1102, y la segunda –la tramitada en expediente número 01-011449-0007-CO- por MARCO MACHORE LEVY, mayor, soltero, administrador, cédula número 7-069-314; ambas contra el Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” número 29, de veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, que reforma el articulo 39 del Decreto Ejecutivo numero 19.049-S, de veinte de junio de mil novecientos ochenta y nueve, denominado “Reglamento sobre manejo de basuras”. Interviene en la acción Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, cédula de identidad número 1-394-673, en su condición de Procurador General de la República, según acuerdo del Ministerio de Justicia, número 18, de tres de mayo de mil novecientos ochenta y nueve en el Diario Oficial “La Gaceta” número 92, del quince de mayo de mil novecientos ochenta y nueve.

Resultando:

1.- Por escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las trece horas treinta y dos minutos del diecinueve de septiembre de dos mil (la acción tramitada en expediente número 00-007814-0007-CO, visible a folios 1 a 11), y a las once horas veinticuatro minutos del veinte de noviembre del dos mil uno (la acción tramitada en expediente número 01-011449-0007-CO, visible folios 51 a 54), los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, que reforma el articulo 39 del Decreto Ejecutivo numero 19.049-S, de veinte de junio de mil novecientos ochenta y nueve, denominado “Reglamento sobre manejo de basuras”, por considerarlo contrario a lo dispuesto en los artículos 11, 21, 33 y 50 de la Constitución Política, así como también de instrumentos internacionales de protección y regulación ambiental, tales como la Carta de Estocolmo, la Carta de la Naturaleza, el Protocolo de Kyoto, la Cumbre de Río, la Declaración sobre los Bosques, la Convención sobre la Biodiversidad Biológica y la Convención sobre el cambio climático; toda vez que pretende excluir a las municipalidades de la obligación de elaborar estudios de impacto ambiental previos, cuando se trate de la operación y funcionamiento de “Rellenos Sanitarios Manuales”, con población de diseño igual o menor a los setenta y cinco mil  habitantes, sujeto a una serie de actividades de control y fiscalización de la Secretaría Técnica Ambiental, del Ministerio de Ambiente y Energía y de las municipalidades respectivas; exclusión que es contraria al principio precautorio que rige la materia ambiental, en virtud del cual se hace que todos los proyectos que produzcan desechos peligrosos y tóxicos deben estar sujetos a Estudios de Impacto Ambiental previamente aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. A mayor abundamiento en este sentido, la Secretaría Técnica Ambiental consideró que todos los proyectos de relleno sanitario deben estar sujetos a un estudio de impacto ambiental (oficio número SG-2337-2001). En este sentido alegan que a partir de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, se deriva, para todas las personas, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la legitimación para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, derecho que el Estado tiene la obligación de garantizar, defender y preservar; y que en desarrollo de esta norma constitucional, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente establece la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental previa a la aprobación de cualquier proyecto o actividad humana que altere o destruya los elementos del ambiente, a cargo de la Secretaría Técnica Ambiental. Asimismo, en el artículo 68 de la citada ley, se establece la obligación que tienen las personas, sean físicas o jurídicas, públicas o privadas, de prevenir la contaminación del suelo. De la normativa citada, es que derivan el principio de prevención ambiental, reconocido por esta Sala en diversos pronunciamientos; el cual, afirman, se trata de una garantía de prevención que sólo es posible cumplirla si se cuenta con estudios de impacto ambiental, en los que se indique la composición del ecosistema, la mecánica hídrica bajo el subsuelo, la fragilidad y composición del suelo, el tipo de labor a realizar y los métodos técnicos y científicos a utilizar, para minimizar los daños ambientales que puedan producir las actividades y obras a desarrollar. En este sentido, afirman que el estudio de impacto ambiental garantiza un verdadero desarrollo sostenido, pues es con estudios (objetivos y científicos) bien definidos que se puede medir y prevenir el impacto ambiental que produciría la construcción de un relleno sanitario de cualquier tipo, toda vez que se constituye en el mecanismo científico-técnico idóneo para obtener conocimientos futuros con márgenes de error mínimos, lo que permitiría a los conocedores en la materia, hacer las prevenciones necesarias para determinar la viabilidad de la construcción del relleno sanitario y su buen funcionamiento. En este sentido, afirman que la única forma de prevenir la destrucción y contaminación a largo plazo es por medio de la técnica y de la ciencia, para ello se ha consolidado jurídicamente el “Estudio de Impacto Ambiental”, con el cual se pretende detectar lo que es imposible a simple vista y que produce efectos impredecibles y casi irreversibles en los ecosistemas. De manera que si el estudio de ambiental no es preparado con anterioridad a la aprobación y puesta en ejecución de la actividad en cuestión, no resulta lógico exigirlo “a posteriori", es decir, una vez empezadas las labores del relleno sanitario, por cuanto en esa etapa del trabajo, no puede efectivamente evaluarse el impacto de las obras sobre el ambiente. Asimismo, los accionantes se cuestionan sobre el tipo de normas sanitarias y ambientales que podrían utilizar las autoridades para la efectiva supervisión de proyectos y prevención del daño ambiental, toda vez que en el tipo de obras que se regulan en el Reglamento –rellenos sanitarios- se hacen movimientos de suelo, de subsuelo, de vegetación y, en general, variación de los ecosistemas, cuyo impacto ambiental no es medible a simple vista; motivo por el cual crear una excepción a la obligación de presentar estudios técnicos previos de impacto ambiental resulta evidentemente inconstitucional. Por último, consideran que aunque el Decreto Ejecutivo impugnado pretende darle solución al problema de la basura, el mecanismo utilizado, además de inadecuado es inconstitucional; por cuanto la realización de rellenos sanitarios manuales –sin estudio de impacto ambiental previo- lejos de disminuir el problema de la contaminación, lo incrementaría, ya que trasladar en tales condiciones la basura de un lugar a otro, propiciaría el desenlace de epidemias, y generaría no sólo la contaminación de los mantos acuíferos y de las zonas de protección, sino que causaría además una variabilidad al ecosistema natural, sin regulación ni control efectivo algunos. En lo que respecta a la infracción de potestad reglamentaria, los accionantes manifiestan que está condicionada al desarrollo de aquellos principios que, de manera general, dispuso el legislador, sin que pueda ir más allá o contra lo legislado (en este sentido ver sentencia de la Sala Constitucional número 1130-90); motivo por el cual el Decreto Ejecutivo impugnado lesiona también lo dispuesto en el artículo 11 constitucional, toda vez que con la reforma impugnada se abre un portillo que la ley había cerrado, y se genera un perjuicio colectivo de difícil medición, el cual se hubiese evitado si se aplican las disposiciones emanadas de la Asamblea Legislativa y no las del Poder Ejecutivo. Por último, en lo que respecta a la infracción del principio de igualdad –contenido en el artículo 33 constitucional-, alegan que se dispone de un trato desigual, por cuanto se está dando un trato preferencial respecto de la salud, a las poblaciones que tengan más habitantes de los setenta y cinco mil, por cuanto, respecto de estas poblaciones sí se exige la realización previa del estudio de impacto ambiental.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan los accionantes para promover esta acción de inconstitucionalidad, invocan la defensa de un interés difuso consistente en el derecho que tienen todas las personas a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos previstos en los artículos 50 de la Constitución Política y 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo cual les legitima para defender el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

3.- Por resolución de las catorce horas treinta y cinco minutos del doce de octubre del dos mil (visible a folio 21 del expediente), se dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

4.- La Procuraduría General de la República rinde su informe visible a folios 23 a 40 del expediente. Respecto de la legitimación, estima que la acción es admisible, por sustentarse en la existencia de intereses difusos, por tratarse de la defensa del medio ambiente, al tenor de lo dispuesto en los artículos 50, párrafo segundo, de la Constitución Política y 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la reiterada jurisprudencia sobre la materia. Agrega que la legitimación para instar la protección del ambiente ante la Jurisdicción Constitucional debe entenderse de la manera más amplia posible, permitiéndosele a toda persona –inclusive a menores de edad- que sea capaz de articular con claridad su pretensión e interés.  Sobre el fondo del asunto planteado -inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 27.443-S, en virtud del cual se reformó el artículo 39 del Reglamento sobre el Manejo de Basuras (Decreto Ejecutivo número 19.049-S)-, señala que la norma exige como requisito para la valoración de todo proyecto para la disposición sanitaria de basuras o desechos sólidos, adjuntar el estudio de impacto ambiental debidamente aprobado por la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA); no obstante, exime de dicho requisito a las Municipalidades con proyecto de disposición final de desechos sólidos, mediante la técnica de “Rellenos Sanitarios Manuales”, con población de diseño, igual o menor a los setenta y cinco mil habitantes, siempre y cuando su construcción se sujete a determinadas condiciones, sea a la supervisión de las autoridades sanitarias y del Ministerio de Ambiente y Energía y el compromiso de respetar las normas sanitarias y ambientales vigentes.  Por ello, la representación de la Procuraduría comparte los argumentos del accionante, en el sentido de que la norma impugnada infringe el derecho fundamental de los habitantes a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, señala que esa disposición desmejora la protección que el Estado debe brindar al ambiente, al autorizar la construcción de rellenos sanitarios manuales sin la realización previa de estudios de impacto ambiental que permitan determinar si el sitio donde se pretenden construir ese tipo de obras reúne las condiciones adecuadas para ello, motivo por el cual resulta inconstitucional.  Indica que los desechos, si no son tratados adecuadamente, constituyen un serio problema ambiental.  El simple hecho de depositarlos en la tierra no constituye, per se, una solución correcta, pues se ha comprobado que pueden filtrarse en el subsuelo y afectar las aguas subterráneas. Por consiguiente, las corporaciones municipales, como encargadas directas del servicio de recolección, manejo y tratamiento de los desechos, deben identificar, mediante los estudios pertinentes, cuáles son los lugares adecuados para su disposición final -en este sentido ver sentencia de la Sala Constitucional número 4423-93, de las doce horas del setiembre de septiembre de mil novecientos noventa y tres-. No cabe duda de que los estudios de impacto ambiental –de constante recomendación en las declaraciones de organismos internacionales-, constituyen una eficaz técnica preventiva que permite a los entes públicos encargados de aprobar proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, por anticipado y sobre bases confiables, las perjudiciales repercusiones al ambiente que podrían producirse.  Con dicha herramienta se logra una toma de decisión más correcta, al poder elegir, entre las opciones posibles, la que mejor salvaguarde los intereses generales, desde una óptica global integrada. Por otra parte, una correcta disposición de los desechos sólidos debe prevenir sus posibles efectos negativos y establecer las medidas oportunas para mitigarlos. En tal sentido, la construcción de rellenos sanitarios debe estar precedida de los estudios de impacto ambiental pertinentes que determinen si el sitio donde se pretenden construir resultan aptos para tal fin. El desmejorar la protección del ambiente que brindaba la exigencia de estudios de impacto ambiental para la construcción de rellenos sanitarios, sin mayor justificación que las limitaciones económicas de las corporaciones municipales, no es admisible.  La falta de recursos económicos no justifica el irrespeto y violación a derechos fundamentales (en este sentido ver sentencia de la Sala Constitucional número 726-98, de las doce horas veintiún minutos del seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho).  Añade que el decreto cuestionado es contradictorio, pues por una lado exime la presentación de estudios de impacto ambiental y luego señala como condición para ello, que las municipalidades se comprometan y obliguen a presentar, cuando les sea solicitado por las autoridades sanitarias y ambientales, en cualquier momento, el estudio de impacto ambiental respectivo: poca o ninguna utilidad tendría solicitar a posteriori un estudio de impacto ambiental pues, los daños ocasionados al ambiente, podrían ser ya irreversibles (ver sentencia de la Sala Constitucional número 6240-93, de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres). El decreto impugnado se contrapone a las obligaciones asumidas por el Estado en diversos tratados internacionales y varias disposiciones legales, particularmente a lo dispuesto en los artículos 17, 60 inciso c) y 68 de la Ley Orgánica del Ambiente y 262 y 263 de la Ley General de Salud. El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente establece la evaluación de impacto ambiental como requisito previo indispensable para iniciar actividades que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, ámbito dentro del cual, indiscutiblemente, entrarían los rellenos sanitarios. Igualmente, la Agenda XXI, adoptada en Río de Janeiro en mil novecientos noventa y dos, impone a los Estados la obligación de realizar una gestión ecológicamente racional de los desechos sólidos, que supere su eliminación o aprovechamiento por métodos seguros. En conclusión, la Procuraduría sugiere acoger esta acción y declarar el Decreto Ejecutivo número 27.443-S, del trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, contrario al derecho fundamental de todos los habitantes a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. 

5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 210, 211 y 212 del Boletín Judicial, de los días dos, tres y cuatro de noviembre de dos mil (folio 41).

6.- Mediante resolución de las once horas cuarenta minutos del veintinueve de noviembre del dos mil, se turnó la acción al Magistrado Solano Carrera; el cual fue returnado al Magistrado Armijo, según información del sistema informatizado.

7.- Por resolución número 2002-03818, de las catorce horas cincuenta y cinco minutos de veinticuatro de abril del dos mil dos, la Sala Constitucional acumuló la acción número 01-011449-0007-CO a la que se tramita en expediente número 00-007814-0007-CO, en virtud de que existe identidad en cuanto a la normativa impugnada (folios 60 y 61).

8.- En escritos presentados a las nueve horas cincuenta y siete minutos del doce de junio del dos mil dos (folio 66), y a las diez horas veintinueve horas del doce de junio del dos mil dos (folios 71), el accionante Marco Machore Levy manifiesta que aporta oficio número DAJ-653 emitido por el Departamento Legal del Ministerio de Ambiente y Energía el cuatro de junio del dos mil dos, sobre la construcción del nuevo relleno sanitario de Limón autorizado con fundamento en el decreto ejecutivo aquí impugnado.  Agrega que el Ministerio de Ambiente y Energía afirma que el Decreto Ejecutivo 27.443-S se emitió sin consulta previa a la Secretaría Técnica Ambiental y en contravención del mandato expreso de la Constitución Política, la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 21 del Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Ambiental.  La obligación de presentar  estudios de impacto ambiental en proyectos de manejo y disposición final de desechos sólidos, urbanos, industriales y peligrosos (rellenos sanitarios, incineradores y otros) siempre ha sido exigida por la Secretaría Técnica Ambiental. Asimismo, mediante escrito presentado a las trece horas dieciocho minutos del mismo día (seis de junio del dos mil dos (folios 77), indica que aporta los oficios números SB/2002/247 y UA/2002/037 de la Subgerencia del Instituto de Acueductos y Alcantarillados y de la Unidad Ambiental de esa institución, respectivamente, mediante los cuales se enfatiza sobre la necesidad de practicar estudios ambientales previos para la construcción y operación de rellenos sanitarios. En los oficios citados se manifiesta la preocupación por la apertura del nuevo relleno sanitario de Limón dentro del área de recarga del acuífero costero de Moín, en Limón, lo que podría provocar la contaminación de la fuente que abastece de agua potable a un quince por ciento (15%) del Cantón Central de Limón. En memorial presentado a las trece horas cuarenta y cuatro minutos del veintidós de julio del dos mil dos (folios 82 a 84), el accionante Marco Machore Levy manifiesta que aporta prueba adicional para la resolución del asunto. Afirma que ante la Sala Constitucional se interpusieron dos recursos de amparo (tramitados en expedientes número 02-002350-0007-CO y 02-003743-0007-CO) contra la apertura de un relleno sanitario en Limón, ambas declaradas con lugar mediante sentencias números 2002-5977, del catorce de junio del dos mil dos, y 2002-6782, del nueve de julio siguiente, con la orden de que se realicen los estudios de impacto ambiental previos correspondientes. Asimismo, aporta copia del oficio GER-173-2002, del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Limón, del once de junio de dos mil dos, con el que se demuestra que el nuevo “relleno sanitario” se ha construido sin permiso de construcción de obras por parte del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Limón, y en el que se recomienda cumplir el estudio de impacto ambiental previo al funcionamiento, que deberá otorgar la Secretaría Técnica Ambiental.  Además presenta copia del oficio GER-139-2002, del veintisiete de mayo del dos mil dos del Departamento de Ingeniería de la Municipal de Limón dirigido a la Alcaldesa Municipal, en la que indica que el nuevo relleno sanitario se encuentra ubicado dentro de la zona de protección y prohibición declarada por el AyA, lo que constituye un grave peligro para la salud pública, y una muestra evidente de la displicencia con que se ha tratado el tema de la protección al ambiente por parte de la Municipalidad de Limón y las autoridades del Ministerio de Salud, en abierta violación del principio precautorio y del "in dubio pro natura".  Presenta copia del gráfico realizado por la Dirección de Estudios y Proyectos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados referente a la unidad hidrogeológica y zona de recarga fuentes de Moín, bajo el título “Prohibiciones en Zona de Protección de Agua de Moín”. Este gráfico fue publicado en mil novecientos ochenta, por acuerdo firme de la Junta Directiva del AyA número 80-121, adoptado en la sesión ordinaria del catorce de abril de mil novecientos ochenta. También adjunta copia del documento suscrito por el Doctor Darner Mora Alvarado, Director del Laboratorio Nacional de Aguas del AyA, de quince de julio del dos mil dos, en el cual se exponen los análisis químicos de las fuentes de agua de Moín, los que demuestran el alto grado de contaminación con materia fecal, similar a lo ocurrido en el Puente de Mulas. Por último, aporta copia del oficio CA-2001-390, del trece de noviembre del dos mil uno, de la Oficina del Contralor Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía, dirigida al entonces Ministro de Salud, sobre los riesgos de contaminación del acuífero de Moín. Añade que, a pesar de que ya había sido interpuesta la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, y que habían sido publicados los edictos correspondientes, en los que se indica que se deben abstener de la aplicación del decreto ejecutivo impugnado, las autoridades del Ministerio de Salud otorgaron a la Municipalidad respectiva los permisos para la construcción del relleno sanitario de Moín, en aplicación del decreto impugnado. Asimismo, por escrito presentado a las diez horas cincuenta y tres minutos del dieciséis de agosto del dos mil dos (folios 98 y 99), el accionante Marco Machore Levy manifiesta que aporta copia del oficio número DM-081-2001, del dieciséis de enero del dos mil uno emitido por el despacho de la Ministra del Ambiente y Energía dirigido al Ministro de Salud, mediante el cual externa su preocupación por la situación que se presenta en Costa Rica con la operación de los rellenos sanitarios y con las modificaciones del Decreto Ejecutivo número 27443-S, sobre la reducción de requisitos para la realización de proyectos manuales, en abierta violación de los derechos constitucionales.  Por último, mediante escrito interpuesto a las siete horas cincuenta y cinco minutos del veintidós de octubre del dos mil dos (folios 101 a 103) indica que aporta oficio número ASUB-683-2002, de diecisiete de octubre del dos mil dos, emitido por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, en el cual se indica claramente que el vertedero operado por la empresa Labor Cofinco Sociedad Anónima, en Bartolo de Sandoval de Limón, se localiza un manto acuífero de importancia para la población de Limón. Este hecho, por sí mismo, es suficientemente fuerte y contundente como para que se tenga por cierto que las operaciones del vertedero afectan en forma sensible y grave a la población, y constituye una grave amenaza para la salud pública y el ambiente. Manifiesta que aporta copa del oficio RHA-PAH-134-02, del diecisiete de octubre del dos mil dos de la Unidad de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud, de la Región Huetar Atlántica del Ministerio de Salud, en la que se demuestra que el supuesto “relleno sanitario” de la empresa Labor Cofinco de Costa Rica Sociedad Anónima incumple la normativa ambiental y da la impresión de un botadero a cielo abierto. Presenta además copia del oficio CA-2002-264, del veintitrés de septiembre del dos mil dos del Contralor Ambiental Ingeniero Guillermo Porras Sandoval, en el que se destacan las graves condiciones ambientales en las que opera ese vertedero. Aporta también copia del oficio número ASUB-1106-2001, del veintinueve de noviembre del dos mil uno, emitido por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Área de Aguas Subterráneas, en el cual se consigna lo siguiente:  “Riesgo de contaminación:  Para ambos acuíferos, el riesgo de contaminación comprende la amenaza que en este caso específico serían los lixiviados que se generan como subproducto de la descomposición de los residuos sólidos que podrían eventualmente llegar a tener contacto tanto con aguas subterráneas como superficiales. El otro aspecto es la vulnerabilidad del acuífero, que en este caso es muy alto tanto en el acuífero La Bomba como en el de Moín, en el primer caso se trata de terrazas aluvionales muy porosas y permeables con un nivel estático muy somero, con recarga directa por infiltración y con un aporte significativo de la zona montañosa por medio de infiltración y escorrentía superficial que aporta a su vez aguas al río Banano, el cual en época de invierno recarga al acuífero. Para el acuífero de Moín la situación es más crítica, ya que se trata de calizas cavernosas sumamente fracturadas, con colinas (cavernas superficiales por disolución) por donde existe comunicación directa con el agua subterránea”.

9.- Se prescinde de la realización de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 9, párrafo segundo de la misma ley, por considerarse que existen suficientes elementos de juicio para resolver esta acción.

10.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.




Redacta el magistrado Armijo Sancho; y,




Considerando:

A.- CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

I.- DEL OBJETO DE LA ACCIÓN. Se impugna el Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta”, número 229, de veinticinco de noviembre de siguiente, por estimarlo contrario a lo dispuesto en los artículos 11, 33, 21 y 50 de la Constitución Política, así como también de instrumentos internacionales de protección y regulación ambiental, tales como la Carta de Estocolmo, la Carta de la Naturaleza, el Protocolo de Kyoto, la Cumbre de Río, la Declaración sobre los Bosques, la Convención sobre la Biodiversidad Biológica y la Convención sobre el cambio climático, toda vez que pretende excluir a las municipalidades de la obligación de elaborar estudios de impacto ambiental previos, cuando se trate de la operación y funcionamiento de rellenos sanitarios manuales, con población de diseño igual o menor a los setenta y cinco mil  habitantes, sujeto a una serie de actividades de control y fiscalización de la Secretaría Técnica Ambiental, del Ministerio de Ambiente y Energía y de las municipalidades respectivas; exclusión que estiman violatoria del principio precautorio que rige la materia ambiental, en virtud del cual todos los proyectos que produzcan desechos peligrosos y tóxicos deben estar sujetos a Estudios de Impacto Ambiental previamente aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. En este sentido, alegan que a partir de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, se deriva, para todas las personas, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la legitimación para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, derecho que el Estado tiene la obligación de garantizar, defender y preservar; y que en desarrollo de esta norma constitucional, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente establece la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental previa a la aprobación de cualquier proyecto o actividad humana que altere o destruya los elementos del ambiente, a cargo de la Secretaría Técnica Ambiental. Asimismo, en el artículo 68 de la citada ley, se establece la obligación que tienen las personas -sean físicas o jurídicas, públicas o privadas-, de prevenir la contaminación del suelo. De la normativa citada, se derivan el principio de prevención ambiental, reconocido por esta Sala en diversos pronunciamientos; el cual afirman, se trata de una garantía de prevención que sólo es posible cumplirla si se cuenta con los estudios de impacto ambiental, en los cuales se indique la composición del ecosistema, la mecánica hídrica bajo el subsuelo, la fragilidad y composición del suelo, el tipo de labor a realizar y los métodos técnicos y científicos a utilizar, para minimizar los daños ambientales que puedan ser objeto de las actividades y de las obras a desarrollar. En este sentido, afirman que el estudio de impacto ambiental garantiza un verdadero desarrollo sostenido, pues con estudios (objetivos y científicos) bien definidos es que se puede medir y prevenir cualquier impacto ambiental que produciría la construcción de un relleno sanitario de cualquier tipo; toda vez que se constituye en el mecanismo científico-técnico idóneo para obtener conocimientos futuros con márgenes de error mínimos, lo que permitiría a los conocedores en la materia, hacer las prevenciones necesarias para determinar la viabilidad de la construcción del relleno sanitario y el buen funcionamiento del mismo. En este sentido, afirman que la única forma de prevenir la destrucción y contaminación a largo plazo es por medio de la técnica y de la ciencia, para ello se ha consolidado jurídicamente el “Estudio de Impacto Ambiental”, con el cual se pretende detectar lo que es imposible a simple vista y que produce efectos impredecibles y casi irreversibles en los ecosistemas. Reclaman, que si el estudio de impacto ambiental no es preparado con anterioridad a la aprobación y puesta en ejecución de la actividad en cuestión, no resulta lógico exigirlo “a posteriori", es decir, una vez empezadas las labores del relleno sanitario, por cuanto a esa etapa del trabajo, no puede efectivamente evaluarse el impacto de las obras sobre el ambiente. Asimismo, los accionantes se cuestionan sobre el tipo de normas sanitarias y ambientales que podrían las autoridades utilizar para la efectiva supervisión de los proyectos y la prevención del daño ambiental; toda vez que en el tipo de obras que se regulan en el Reglamento –rellenos sanitarios- se hacen movimientos de suelo, de subsuelo, de vegetación y, en general, variación de los ecosistemas, cuyo impacto ambiental no es medible a simple vista; motivo por el cual crear una excepción a la obligación de presentar estudios técnicos previos de impacto ambiental resulta evidentemente inconstitucional. Por último, consideran que aunque el Decreto Ejecutivo impugnado pretende dar solución al problema de la basura, el mecanismo utilizado, además de inadecuado es inconstitucional; por cuanto la realización de rellenos sanitarios manuales –sin estudio de impacto ambiental previo- lejos de disminuir el problema de la contaminación, lo incrementaría, ya que trasladar en tales condiciones la basura de un lugar a otro, propiciaría los medios adecuados para el desenlace de epidemias, y generaría no sólo la contaminación de los mantos acuíferos y de las zonas de protección, sino que causaría además una variabilidad al ecosistema natural, sin regulación alguna ni control efectivo alguno. En lo que respecta a la infracción de potestad reglamentaria, los accionantes manifiestan que está condicionada al desarrollo de aquellos principios que, de manera general, dispuso el legislador, sin que pueda ir más allá o contra lo legislado (en este sentido ver sentencia de la Sala Constitucional número 1130-90); motivo por el cual el Decreto Ejecutivo impugnado lesiona también lo dispuesto en el artículo 11 ibídem; toda vez que con la reforma impugnada se abre un portillo que la ley había cerrado, y se genera un perjuicio colectivo de difícil medición, el cual se hubiese evitado si se aplican las disposiciones emanadas de la Asamblea Legislativa y no las del Poder Ejecutivo. Por último, en lo que respecta a la infracción del principio de igualdad –contenido en el artículo 33 constitucional-, alegan que se dispone de un trato desigual, por cuanto se está dando un trato preferencial respecto de la salud, a las poblaciones que tengan más habitantes de los setenta y cinco mil, por cuanto, respecto de estas poblaciones sí se exige la realización previa del estudio de impacto ambiental.

II.- ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. La representación de la Procuraduría General de la República comparte el criterio esgrimido por los accionantes en sus respectivos escritos de interposición de sus acciones. De esta suerte, considera debidamente legitimados a los gestionantes para accionar en forma directa, al tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la defensa de un interés difuso, como lo es la defensa y tutela del medio ambiente, el cual ha sido calificado por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental de tutela tanto colectiva como individual. En cuanto al fondo del asunto, solicita acoger la acción de manera que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 27443-S, al estimar que éste exime a la Administración Pública de la presentación de Estudios de Impacto Ambiental previos a la construcción y operación de rellenos sanitarios manuales con población de diseño igual o menor a las setenta y cinco mil habitantes, lo que lesiona el principio precautorio, el principio in dubio pro natura y, en general, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En este sentido, estima que desmejorar la protección del ambiente, que brindaba la exigencia de estudios de impacto ambiental para la construcción de rellenos sanitarios, sin mayor justificación que las limitaciones económicas de las corporaciones municipales no es admisible, pues la falta de recursos económicos no es posible de alegar cuando se trata de la tutela efectiva de derechos y libertades fundamentales. Por último estima que el Decreto Ejecutivo cuestionado se contrapone a las obligaciones asumidas por el Estado en la Constitución Política, diversos tratados internacionales y varias disposiciones legales, particularmente lo dispuesto en los artículos 17, 60 inciso c), 68 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como en los artículos 262 y 263 de la Ley General de Salud; por cuanto en ello se establece la evaluación de impacto ambiental como requisito previo indispensable para iniciar actividades que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, ámbito dentro del cual, indiscutiblemente, entrarían los rellenos sanitarios.

III.- DEL RECONOCIMIENTO DEL INTERÉS DIFUSO EN LA DEFENSA DEL MEDIO AMBIENTE. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad. De esta suerte, en el párrafo primero se exige la existencia de un asunto previo, en sede jurisdiccional (admitiéndose, inclusive los recursos de amparo o de hábeas corpus) o administrativa (en el procedimiento de agotamiento de la vía), en que se invoque la inconstitucionalidad de la norma, como medio razonable de amparar el derecho o interés considerado lesionado. Se conceptúa así, la regla general de la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir en forma directa a la Sala, y que se encuentran regulados en el párrafo segundo en aquellos supuestos en que 

"[...] por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto";

y en el párrafo tercero de la misma norma, que prevé la situación de que la gestión sea promovida por determinados funcionarios (el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Defensor de los Habitantes y el Fiscal General). Al tenor de lo anterior, y por interpretación jurisprudencial, es que en razón del objeto de impugnación y de la materia de que se trata, en este caso del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la Sala ha dado cabida a la legitimación directa para acudir a esta jurisdicción, toda vez que se sustenta propiamente en la condición de la persona humana, al estimarse que la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular, bajo las siguientes consideraciones:

"[...] el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero «derecho reaccional», que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para «reaccionar» frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad, contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos. La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia juridicidad." (Sentencia  número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).

Es así como través del concepto de intereses difusos, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por la jurisprudencia constitucional, y que podría ser resumida en los términos empleados en la sentencia número 3705-93 (supra citada)

"[...] Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter";

que se le ha dado cabida a la protección ambiental; es decir, bajo la consideración de que constituye un interés individual y al mismo tiempo colectivo, toda vez que se la efectiva tutela de este derecho tiene repercusiones no sólo para las personas, individualmente consideradas, sino también a la colectividad en general, sea, a nivel local, regional, nacional, e inclusive internacional. En este sentido, recientemente, en sentencia número 2001-08239, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto del dos mil uno, la Sala hizo nuevas consideraciones al respecto, a fin de concretar más su contenido y definición de este concepto:

"En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal."

De suerte que a través de las diversas resoluciones de esta Sala se ha reconocido la existencia de un interés difuso en los reclamos contra la violación del medio ambiente, precisamente al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, a partir de las cuales ha elaborado una teoría de legitimación directa en estos casos:

"Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de «difusos», tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo «Estado de derechos», que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses «que atañen a la colectividad en su conjunto», se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa" (sentencia número 2001-08239, supra citada).

Por su parte, recientemente y en igual sentido, en sentencia número 2002-01220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del año en curso, se indicó que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se ha conceptualizado como un derecho de "tercera generación", que es derecho y deber de cada uno de los habitantes, y que como tal, sus valores gozan de una protección privilegiada mediante la cual cualquier persona puede reclamar su protección, precisamente basada en la autorización que al respecto confiere el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de manera que puede interponer directamente la acción de inconstitucionalidad, razón por la que, en los casos en que ni el interesado ni la resolución de curso de la acción se indique esa especial legitimación, la acción interpuesta es admisible, en el tanto se convierte en un medio de protección de ese tipo de intereses cuando lo reclamado sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales.

IV.- DE LA LEGITIMACIÓN DE LOS ACCIONANTES EN EL CASO CONCRETO. A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, los accionantes se sustentan en lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce una legitimación genérica para denunciar tanto las infracciones a la conservación del ambiente, como el derecho a reclamar la reparación del daño causado. Efectivamente, al tenor de las consideraciones dadas, y constatándose que en la gestión en estudio se cuestiona la vulneración del medio ambiente, por haberse aprobado un Decreto Ejecutivo que exime a la Administración –en este caso, a las municipalidades- de la realización de Estudios de Impacto Ambiental previos a la construcción y operación de rellenos sanitarios manuales, con población de diseño igual o menor a los setenta y cinco mil  habitantes, es claro que debe admitirse para su estudio por el fondo, por estimarse debidamente legitimada, precisamente por estimarse que se está en el supuesto de la existencia de un verdadero "interés difuso o que atañe a la colectividad en su conjunto", dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

V.- DE LA PROCEDENCIA DE LA IMPUGNACIÓN. Se impugna el artículo 39 del Reglamento sobre el manejo de basuras, Decreto Ejecutivo numero 19.049-S, de veinte de junio de mil novecientos ochenta y nueve, denominado “Reglamento sobre manejo de basuras”, según modificación dada por Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, por exceptuar del estudio de impacto ambiental para autorizar el funcionamiento de rellenos sanitarios manuales con población de diseño igual o inferior a setenta y cinco mil habitantes, que en efecto dispone:

“EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y EL MINISTRO DE SALUD ... Considerando:

I.-  Que mediante Decreto Ejecutivo No. 19049-S de 20 de junio de 1989, el Poder Ejecutivo emitió el Reglamento sobre el Manejo de Basuras.

II.-  Que la adecuada disposición final de desechos sólidos en el país es un serio problema que atenta severamente contra la salud pública, la vida y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

III.-  Que las Corporaciones Municipales que dan servicio de recolección y disposición final de desechos sólidos de ciudades intermedias y rurales, poseen limitaciones económicas que les imposibilitan la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental, encareciendo los costos de funcionamiento de un Relleno Sanitario.

IV.-  Que se ha demostrado que los rellenos sanitarios manuales constituyen una alternativa técnica y económica viable para el manejo de los desechos sólidos en comunidades donde se presta el servicio a poblaciones inferiores a los 75.000 habitantes.

V.-  Que es urgente la ejecución de proyectos de rellenos sanitarios en todo el país, por lo que se hace necesario y oportuno reformar el Reglamento sobre Manejo de Basuras.  Por tanto,

Artículo 1.-  Refórmese el artículo 39 del Decreto Ejecutivo No. 19040-S de 20 de junio de 1989 «Reglamento sobre Manejo de Basuras» para que en lo sucesivo se lea así: 

Artículo 39.- Todo proyecto para disposición sanitaria de basuras o desechos sólidos en el servicio ordinario, deberá presentarse al Ministerio de Salud, adjuntando un estudio de impacto ambiental para su valoración, debidamente aprobado por la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA) del Ministerio del Ambiente y Energía.

Los proyectos de disposición final de desechos sólidos, mediante la técnica de Rellenos Sanitarios Manuales, con población de diseño igual o menor a los 75.000 habitantes, están exentos de la presentación del Estudio de Impacto Ambiental a que se refiere el párrafo anterior, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones:

1. Que durante todo el proceso constructivo del relleno sanitario, tanto las autoridades sanitarias como de la Secretaría Técnica del Ambiente o del Ministerio del Ambiente y Energía, realicen visitas semanales, con el objetivo de supervisar que en el proceso de construcción se cumplan las normas sanitarias y ambientales respectivas.

2. Que las autoridades municipales responsables y encargadas del proceso constructivo y de la operación del relleno sanitario, se comprometan y se obliguen a cumplir con las normas sanitarias y ambientales vigentes, así como, con todas las directrices tanto emanadas de las autoridades ambientales como del Ministerio del Ambiente y Energía.

3. Que las autoridades municipales respectivas, se comprometan y obliguen a presentar, cuando les sea solicitado por las autoridades sanitarias, y en cualquier momento, el estudio de impacto ambiental respectivo”

Se hace la advertencia de que esta disposición fue derogada expresamente mediante Decreto Ejecutivo número 30.836-S, de tres de octubre del dos mil dos, derogatoria que es efectiva (vigente) a partir de la fecha de su publicación, sea el pasado veinticinco de noviembre (del dos mil dos); sin embargo, la acción es admisible, toda vez que la misma surtió efectos jurídicos durante su vigencia, sea del veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho al veinticinco de noviembre del dos mil dos.

VI.- DEL INCUMPLIMIENTO ACUSADO. El accionante Marco Machore Levy realiza una serie de gestiones en el ínterin de la tramitación de esta acción, todas ellas tendentes a suministrar información, así como oficios y circulares de diversas dependencias de la Administración (del AYA, Municipalidad de Limón y de la Secretaría Técnica Ambiental) que demuestran el grave problema ambiental que se produce con la falta de previsión y estudios técnicos-ambientales con el funcionamiento de rellenos sanitarios, cuya labor se autoriza sin siquiera contar con estudios de impacto ambientales, todo lo anterior, al tenor de lo dispuesto en la norma impugnada. Precisamente en el memorial presentado a la Secretaría de este Despacho a las trece horas cuarenta y cuatro minutos del veintidós de julio último (visible a folios 82 a 97), alega que las autoridades del Ministerio de Salud han seguido aplicando la disposición impugnada, no obstante que la Sala había publicado los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional –números 210, 211 y 212, de los días dos, tres y cuatro de noviembre del dos mil- en el Boletín Judicial la resolución por la que se le dio curso a esta acción, en la cual se ordenó –con efectos erga omnes- que se debía abstener de dar curso a cualquier gestión relacionada con la aplicación de la disposición impugnada, hasta tanto no se dictara la resolución final en la acción de inconstitucionalidad tramitada en expediente número 00-007814-0007-CO. Estima esta Sala que la gestión es improcedente, toda vez que el incumplimiento alegado se circunscribe a autorizaciones concretas que han realizado el Ministerio de Salud y la municipalidad de Limón, y definitivamente resueltas por este Tribunal mediante sentencias número 5977-2002, de las once horas veintitrés minutos del catorce de junio y número 6782-2002, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de julio, ambas del dos mil dos. Por ese motivo, es que lo procedente es desglosar dicho escrito para que se agregue a los recursos de amparo en cuestión, que se tramitan en expedientes número 02-002350-0007-CO y número 02-003743-0007-CO, y sea allí donde se resuelva el incumplimiento planteado.

VII.- METODOLOGÍA DE ANÁLISIS DE LA ACCIÓN. Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, se divide la sentencia en dos secciones. En la primera de ellas, se dan las bases doctrinarias y jurisprudenciales en torno a los problemas de fondo planteados; de manera que se hace una referencia a la jurisprudencia constitucional en lo que respecta a la definición del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en lo que se refiere a al contenido de este derecho y los principios constitucionales que integran la materia ambiental. En la segunda, se analiza la inconstitucionalidad de la norma impugnada, al implicar una excepción de la aplicación de varios principios constitucionales en materia ambiental: la efectiva tutela del ambiente a cargo del Estado; la responsabilidad de las municipalidades en la tutela del medio ambiente; y por supuesto, el principio precautorio; según se analizará en detalle a continuación.

B.- ANTECEDENTES DOCTRINARIOS Y JURISPRUDENCIALES EN TORNO AL TEMA DE FONDO PLANTEADO.

VIII.- DEL DERECHO FUNDAMENTAL A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DE ESTE DERECHO. Previa a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de este Tribunal reconoció la protección y preservación del medio ambiente como un derecho  fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones:

"V.)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos de vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala: «La vida humana es inviolable.»  Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana.

Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice: «Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico». Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco" (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).

"XIII.- El término «bellezas naturales» era el empleado al momento de promulgarse la Constitución (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho: el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano. En este sentido, el concepto de derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que también son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que además constituye un requisito capital para la vida misma. [...]

[...]

De manera que es claro que ya no existe duda sobre la protección constitucional del derecho a la salud jalonado del derecho a la vida y por allí de un derecho al ambiente sano. A manera de ejemplo podemos citar las sentencias 1580-90; 1833-91, 2362-91; 2728-91; 2233-93; 4894-93; que han reconocido el derecho a la salud y a un ambiente sano, como un derecho individual constitucionalmente protegido" (sentencia número 6240-93, de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

"La norma 69, la Carta Política habla de la «explotación racional de la tierra» lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado" (sentencia número 2233-93).

"Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el «recurso forestal», término que significa «la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural» [...] que existe en la zona declarada como parque nacional y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes dictadas al efecto, por las leyes dictadas al efecto, como por las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución es que habla de «explotación racional de la tierra», constituyéndose en un principio fundamental de su protección" (sentencia número 5399-93).

Del artículo 69 de la Constitución Política es que se ha derivado el principio de explotación racional de la tierra, de donde se impone, tanto a los particulares como al Estado en su acepción más amplia, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables:

"II. La protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual: a las instituciones públicas, haciendo respetar la legislación vigente y promoviendo esfuerzos que prevengan o eliminen peligros para el medio ambiente; a los particulares, acatando aquellas disposiciones y colaborando en la defensa del suelo, el aire y el agua, pues todo cambio nocivo resultante de un acto humano en la composición, contenido o calidad de éstos resultará también perjudicial para la calidad de vida del humano" (sentencia número 4480-94, de las diez horas cuarenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).

 El artículo 50 de la Constitución Política fue reformado mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, precisamente con el objetivo de hacer una expresa declaratoria de la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos plena acción para defenderlo, dando así contenido expreso en la Carta Fundamental al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que en su desarrollo jurisprudencial, esta Sala había reconocido como derivado de los artículos 21, 69 y 89 constitucionales:

"[...], esta Sala ha establecido que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho fundamental, como tal ya consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución, [motivo por el que] no considera inútil ni, mucho menos, objetable que se reconozca de manera expresa y claramente individualizado, [...]" (sentencia número 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro).

"II.- Se tiene entonces que la posición asumida por este Tribunal al respecto, se ve confirmada en la actualidad por la reforma constitucional de cita, reforma esta que no es sino reflejo de la concepción de que el hombre si bien tiene derecho a hacer uso del medio ambiente, tiene también la obligación de protegerlo y preservarlo para el disfrute de generaciones futuras" (sentencia número 5668-94, de las dieciocho horas del veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro).

Es así como a partid de la reforma del artículo 50 de la constitucional, que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho, de forma que la Constitución Política enfatiza que la protección del medio ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. De igual forma que el principio del Estado Social de Derecho es de aplicación inmediata, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado también lo es, de manera que se manifiesta en la doble vertiente de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o fin de la acción de los poderes públicos en general. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola:

"Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" (sentencia número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).

IX.- PARÁMETROS CONSTITUCIONALES PARA EL USO Y DISPOSICIÓN DEL AMBIENTE. A fin de evitar que la existencia del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado esté restringida al plano semántico de la realidad jurídica, el derecho ambiental ha integrado una serie de principios rectores que garantizan la tutela efectiva de este derecho, los cuáles son de acatamiento obligatorio, tanto para los particulares como las instituciones del Estado -según se indicó anteriormente- en el aprovechamiento que hagan de los recursos naturales, y que se comentarán a continuación. Se hace la advertencia, de que esta enumeración, en modo alguno, constituye un enlistado cerrado (numerus clausus), por cuanto es la misma evolución de este derecho enmarcará y definirá otros; por el momento, de la doctrina, normativa vigente y jurisprudencia constitucional se pueden derivar los siguientes, en relación con el tema de fondo que nos ocupa:

1.- de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado: A partir de la reciente reforma del artículo 50 constitucional, para consagrar expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se establece también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es al tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la normativa ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho.

"Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales" (sentencia número 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).

En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía en el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa:

"Serán funciones del Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía, las siguientes:

a) Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector.

b) Fomentar el desarrollo de los recursos naturales, energéticos y mineros.

c) Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento.

ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas.

d) Promover la investigación científica y tecnológica relacionada con las materias de su competencia, en coordinación con el Ministerio de Ciencia y Tecnología.

e) Promover y administrar la legislación sobre exploración, explotación, distribución, protección, manejo y procesamiento de los recursos naturales relacionados con el área de su competencia, y velar por su cumplimiento.

f) Tramitar y otorgar los permisos y concesiones referentes a la materia de su competencia.

g) Propiciar, conforme con la legislación vigente, la suscripción de tratados, convenios y acuerdos internacionales, así como representar al Gobierno de la República en los actos de su competencia, de carácter nacional e internacional. Todo lo anterior en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

h) Fomentar y desarrollar programas de formación ambiental en todos los niveles educativos y hacia el público en general.

i) Realizar inventarios de los recursos naturales con que cuenta el país.

j) Asesorar a instituciones públicas y privadas en relación con la planificación ambiental y el desarrollo de áreas naturales.

k) Las demás que le asigne el ordenamiento jurídico."

Sin embargo, a criterio de esta Sala, esta función de rectoría en la materia ambiental comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, en tanto le confiere al Estado la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia, para lo cual,

"[...] dictará las medidas generales y particulares, relacionadas con la investigación, la exploración, la explotación y el desarrollo de esos recursos, con base en lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo";

función a la que se da cabal cumplimiento -por ejemplo- en lo que respecta a la definición de los lineamientos, principios, criterios e indicadores para el establecimiento de los planes de manejo forestal, establecidos por el propio Ministerio del Ambiente y Energía mediante Decreto Ejecutivo número 27.388-MINAE, regulaciones que son de acatamiento obligatorio al tenor de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley Forestal 7575, 14 y 16 del Reglamento a la Ley Forestal y 1° y 2 del Decreto Ejecutivo número 27.388-MINAE; sino también, y sobre todo, lo correspondiente al control y fiscalización tendente a verificar el cumplimiento del ordenamiento ambiental, en primer lugar por las diversas dependencias administrativas, y en segundo -y no por ello menos importante-, por la ciudadanía en general, y por sobre todo, por los propietarios de inmuebles que tienen una afectación ambiental, según lo dispuesto en el transcrito inciso a) del artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero:

"El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho";

lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha considerado que

"Los artículos 9, 10, 121, 140 y 152 de la Constitución, entre otros, claramente asignan funciones especializadas a diferentes órganos -Poderes- del Gobierno, y han diseñado un complejo sistema de frenos y contrapesos como una garantía, la más importante, si se quiere de la libertad. Desde esta perspectiva, la separación de funciones, la fiscalización recíproca y la autolimitación de esos poderes, se yergue como un valladar de protección de los valores, principios y normas constitucionales en beneficio directo de todos los habitantes del país" (Sentencia número 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).

De manera que en razón de la materia de que se trata -la protección ambiental-, y por las implicaciones que tiene su desprotección –contaminación del medio ambiente y problemas en la salud de los habitantes-, es que para este Tribunal nunca será constitucional la delegación que se haga a particulares de las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, las cuáles se reservan en exclusiva al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

2.- Principio del uso racional de los recursos, a fin de que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente: Con fundamento en el principio establecido en el artículo 69 constitucional del "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala -en sus diversas resoluciones- ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio:

"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

3.- Principio de la calidad ambiental: La calidad ambiental es un parámetro fundamental de la calidad de vida; al igual que la salud, la alimentación, el trabajo, la vivienda y la educación, entre otros. El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política, garantiza el derecho del hombre a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, lo que implica el correlativo deber de proteger y preservar el medio, mediante el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. El Estado también tiene la obligación de procurar una protección adecuada al ambiente; consecuentemente, debe tomar las medidas necesarias para evitar la contaminación y, en general, las alteraciones producidas por el hombre que constituyan una lesión al medio. Al respecto, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos estipula:

"Artículo 11.- Derecho a un medio ambiente sano.- Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente".

En igual sentido, el principio primero de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano establece:

"El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras".

4.- Principio precautorio: Uno de los principios esenciales que componen el derecho ambiental es el "principio precautorio" o "principio de la evitación prudente", el cual está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que literalmente indica:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).

El término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

5.- de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras: Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos externos que provoquen en el ambiente características negativas, tanto para la diversidad biológica -comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada en la salud o bienestar del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, este principio (de la realización previa del estudio de impacto ambiental) se constituye en corolario del principio anterior, y teniendo especial importancia su realización para todas las

"[...] actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos." (Artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco).

Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley Orgánica dl Ambiente. A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional –artículo 50-, y en la Ley –artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos).

Es al tenor de esta disposición que la jurisprudencia constitucional recientemente ha exigido este estudio técnico previo a la realización de cualquier proyecto en que se pueda afectar el medio ambiente, como una garantía para hacer efectivo el derecho del medio ambiente, y a modo de ejemplo lo ha exigido en las siguientes actividades, haciéndose la advertencia de que en modo alguno puede implicar una enumeración cerrada (numerus clausus): tala de árboles en un refugio de vida silvestre (sentencia número 1888-95, supra citada), ubicación de un "centro de transferencia de basura" (sentencia número 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco), decisión para determinar el cierre o continuación de funcionamiento del "botadero de basura Río Azul" (sentencia número 1154-96, de las dieciséis horas del seis de marzo de mil novecientos noventa y seis), la reducción de la cabida de una zona protegida (sentencia número 7294-98, de las dieciséis horas quince minutos del trece de octubre de mil novecientos noventa y ocho), tratamiento de cáscaras de naranja en plantaciones (sentencia 1999-2219, de las quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de  mil novecientos noventa y nueve), planeamiento urbano y aprobación de urbanizaciones (sentencias número 2001-3694, de las dieciséis horas veintiséis minutos del quince de mayo del dos mil uno, y número 2002-1220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos), construcción de plantas hidroeléctricas (sentencia número 2000-10466, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro minutos del dos mil), construcción de diques en ríos (sentencia número 2001-6503, de las nueve horas veintiséis minutos del seis de julio del dos mil uno), construcción y operación de rellenos sanitarios manuales (sentencias número 2002-5977 y 2002-6782) tenencia de un viveros y plantación de helechos (sentencias número 2000-9735 y 2001-3840); con lo cual, bien se puede decir, que la realización de este estudio técnico se constituye en un principio de orden constitucional, y en consecuencia, de acatamiento obligatorio, tanto para los particulares, y con mayor razón, para las instituciones del Estado; según lo ha considerado con anterioridad este Tribunal:

"III.- Obligación de las instituciones del Estado de cumplir con la legislación ambiental en su actividad ordinaria: El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (sentencia número 2001-6503, supra citada).

El legislador encomendó a la "Secretaría Técnica Nacional Ambiental", las evaluaciones a cargo de "un equipo interdisciplinario de profesionales, inscritos y autorizados por la Secretaría… de conformidad con las guías elaboradas por ella. El costo de las evaluaciones de impacto ambiental correrá por cuenta del interesado". En el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente se estableció que "las resoluciones de la Secretaría Técnica Ambiental deberán ser fundamentadas y razonadas", con lo que se recoge en esta materia el principio general de fundamentación de los actos administrativos desarrollado también por la Ley General de la Administración Pública, que es a su vez una garantía que integra el debido proceso sustantivo.  La aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere, de acuerdo con los compromisos internacionales adquiridos por Costa Rica y encomendados a SETENA, un análisis pormenorizado que incluya, como lo exige el artículo 24 de la Ley del Ambiente, los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación  que hacen posible la aprobación del estudio. Además, debe responder a las normas, los objetivos de ordenación y prioridades ambientales del Estado nacional y del gobierno local,  tal como lo recoge el principio 11 de la Declaración de Río.  El daño que se puede causar al ambiente es siempre de difícil o imposible reparación y la aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere de la total certeza de mínima afectación de los recursos naturales, pues así lo impone por fuerza propia el artículo 50 de la Carta Política. En todo caso, debe hacerse la advertencia que la realización y aprobación del estudio de impacto ambiental no implica en sí misma la puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, por cuanto es tan sólo uno de los requisitos exigidos para culminar el proceso de autorización (sentencia número 5321-96, supra citada), que en algunos casos será la obtención del permiso de salud, la aprobación de los planos de la urbanización por la municipalidad respectiva, el visto bueno de la concesión por parte del Instituto Costarricense de Electricidad, el otorgamiento de las licencias comerciales, etc. Ello es así debido a que, tratándose del  ambiente no se puede hablar de variables inmodificables; todo lo contrario, por su propia naturaleza el ambiente es, por sí mismo y con mayor grado por intervención del ser humano, cambiante. La aprobación de un estudio de impacto ambiental en los términos que lo señala la Ley Orgánica del Ambiente, tampoco supone una autorización inmodificable para realizar un determinado proyecto humano, toda vez que a través de la labor de fiscalización a cargo de la Administración, al detectarse un daño al ambiente, el permiso debe de revocarse, a fin de garantizar el derecho establecido en el numeral 50 de la Constitución Política.

6.- sólo el estado de necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales: El estado de emergencia es fuente de Derecho, que conlleva, en algunos casos, un desplazamiento, y en otros un acrecentamiento de competencias públicas, precisamente con la finalidad de que pueda hacerle frente a la situación excepcional que se presente ("necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública"); de manera que se faculta al Poder Ejecutivo excepcionar los normales procedimientos de sus actividades o trámites, previéndose para tales casos, procedimientos excepcionales, más expeditos y simplificados. Se trata, por definición, de situaciones transitorias y que son urgentes en las que se hace necesario mantener la continuidad de los servicios públicos, de manera que se permite a la Administración improvisar una autoridad para el servicio de los intereses generales que no pueden ser sacrificados a un prurito legalista. De esta suerte, el derecho de excepción -formado por el conjunto de normas dictadas en el momento de necesidad-, deviene en inconstitucional en caso de normalidad, por cuanto se trata de un derecho esencialmente temporal, esto es, única y exclusivamente para solucionar la emergencia concreta que se enfrenta, toda vez que

"[...]  no es admisible un tratamiento de excepción para realizar actividad ordinaria de la administración, aunque ésta sea de carácter urgente; [...]" (sentencia número 2001-6503, supra citada).

En este sentido debe hacerse la distinción entre la "mera urgencia", término que actúa a modo de calificativo, y que en muchos casos ni siquiera es necesariamente fundamental o inminente, en tanto

"[...] no es otra cosa más [que] la pronta ejecución  o remedio de una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma, [...]" (Sentencia número 3410-92, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos);

por lo que bien se le puede entender como la necesidad de actuar de la Administración en determinada situación, y en la mayoría de los casos, se debe a la inercia de ésta para encontrarle solución, conforme a los instrumentos que el ordenamiento jurídico le dota; del "estado de necesidad", entendiendo por tal las situaciones eventuales esto es- no dadas en el marco de la normalidad, y de tal magnitud que pueden afectar, de manera inminente la vida y la propiedad, el interés y el orden públicos, o la seguridad públicas, de manera que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas a partir de la normativa ordinaria de que dispone el Gobierno, y que hacen inevitable e inaplazable la intervención administrativa, incluso, con al margen de la ley. Por ello, es que es contraria al Derecho de la Constitucional, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración, y que en este caso, se refieren a la dispensa de la normativa ambiental, como lo son -por ejemplo- la realización del estudio de impacto ambiental o la solicitud de los permisos de salud. Ante situaciones de necesidad, pero que son previsibles a largo, mediano o corto plazo, no puede pretenderse la excepción del cumplimiento de las obligaciones ambientales, toda vez que se convierten en actividad ordinaria de la Administración (caso de la construcción de diques en los ríos para proteger a la población de inundaciones (sentencia número 2001-6503). Al respecto, debe tenerse claro, que para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener -además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionalidad en sentido estricto).

7.- la falta de recursos económicos de las instituciones públicas no es excusa que justifique la omisión de dar protección al derecho ambiental: La jurisprudencia constitucional ha sido constante en el sentido de que la falta de presupuestos (recursos económicos, materiales  y/o personal calificado) no puede constituirse en un límite entre el respeto y la violación de los derechos fundamentales, es decir, no puede ser motivo para que la Administración no actúe y tome acciones concretas a fin de que a través de su gestión encuentre solución a los problemas que los particulares les requieran en materia ambiental; motivo por el cual, en las diversas acciones de amparo que se promueven ante esta Sala, en que la institución requerida se ha justificado su inacción en esta causal, la Sala le ha compelido al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, para darle efectivo contenido al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, contenido en el artículo 50 constitucional, precisamente en atención al valor de la persona humana y al ambiente como tal (recursos naturales, biodiversidad, entorno):

"[...] este Tribunal estima como insuficiente la actuación administrativa tendente a remediar el problema de la contaminación, que con vehemencia acusan las interesadas. El Ministerio ha dicho en forma más o menos expresa, que la prolongación del problema que se examina, se debe a razones puramente de escasez de recursos humanos y materiales. Sin embargo, esa no es excusa válida. Ya en otras ocasiones esta Sala ha dicho que dada la jerarquía y trascendencia del valor humano y constitucional en juego; sea, la salud de las personas, así como su derecho a un ambiente sano, y en último caso, a su derecho de respirar y vivir en una atmósfera dentro de las normas de salud; la simple excusa de falta de medios materiales para enfrentar los problemas por parte del Estado, no es admisible, porque [en] estos casos la Administración tiene la obligación de dar prioridad a las soluciones y realizar con sus recursos limitados, lo que conforme al ordenamiento jurídico sea necesario para llevarlas a cabo con prontitud.-" (Sentencia número 0695-96, de las quince horas cuarenta y dos minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis).

En idéntico sentido, se pueden consultar las sentencias número 4504-93, de las diecisiete horas treinta y seis minutos del ocho de septiembre de mil novecientos noventa y tres; 3705-93, de las quince horas del treinta de mayo de mil novecientos noventa y tres, número 7154-94, de las dieciséis horas cuarenta y ocho minutos del dos de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, número 0915-95, de las dieciséis horas seis minutos del quince de febrero, número 4149-95, de las nueve horas treinta minutos del veintiocho de julio; ambas de mil novecientos noventa y cinco, número 0459-96, de las quince horas nueve minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y seis, y número 0726-98, de las doce horas veintiún horas del seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho.

8.- coordinación entre las diversas dependencias públicas a fin de garantizar la protección del medio ambiente: En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del medio ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial (cometido al que se hará referencia en específico en el próximo apartado). Al tenor de lo anterior, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad podría causar un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones y funcionamiento coordinado entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Ya con anterioridad –y en forma bastante clara- esta Sala se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):

"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto,  en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).

La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria."

De esta suerte, la protección, implementación y desarrollo de la materia ambiental resulta del mayor interés para la Nación, es que todas las dependencias públicas, incluidas las municipalidades, se encuentran en la obligación de "coordinar sus cometidos", a fin de hacer efectivo el derecho ambiental y garantizarle al ciudadano una verdadera cobertura al derecho al ambiente. Precisamente, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio al disponer:

"Artículo 3. Participación conjunta para cumplir objetivos

El Gobierno fijará un conjunto armónico e interrelacionado de objetivos, orientados a mejorar el ambiente y manejar adecuadamente los recursos naturales.

A estos objetivos deberán incorporarse decisiones y acciones específicas destinadas a su cumplimiento, con el respaldo de normas, instituciones y procedimientos que permitan lograr la funcionalidad de esas políticas."

En aplicación de lo anterior, es que en sentencia número 1888-95, supra citada, al conocer la Sala de las infracciones a la normativa al derecho ambiental y los daños causados en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, consideró

"[...] pero considera sin embargo que sí ha existido una negligencia por parte del Estado en su conjunto, pues a pesar del tiempo transcurrido no se ha solucionado el problema base de este amparo. De los informes remitidos a esta Sala por parte de las otras entidades recurridas en este asunto, se llega ala conclusión que no existe una coordinación entre ellas para llevar a cabo la protección y control de una zona tan rica y variada con la responsabilidad -la cual debe ser compartida- de cada una de ellas un manejo integral de dicho ambiente, tan es así que dentro del Refugio de Gandoca-Manzanillo los que deseen realizar actividades o proyectos; el tratamiento de aguas y desechos sólidos forman parte de los requisitos a considerar, lo que es evidente que debe ser controlado por el Ministerio de Salud."

Dentro de este mismo planteamiento, en sentencia número 2002-4830, de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil dos, la Sala ordenó la coordinación de la municipalidad del cantón respectivo con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para hallar solución al problema de la falta de planeamiento en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales en esa localidad:

"X.- Conclusión. Teniendo como base lo expuesto en los párrafos que anteceden, esta Sala concluye   que la inexcusable inacción de la Municipalidad de Garabito y del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ha provocado (o al menos acentuado) el gravísimo problema ambiental y sanitario acusado por los recurrentes, razón por la cual, de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el presente recurso de amparo deberá ser declarado con lugar en cuanto a estas dos instituciones. Por consiguiente, se ordena a ambas instituciones coordinar las medidas necesarias a fin de que en el plazo de un año contado a partir de la notificación de esta resolución, hayan resuelto definitivamente la falta de un alcantarillado sanitario en Jacó, ya sea mediante la construcción del mismo por parte de la Corporación, con el apoyo y asesoría del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o bien mediante la asunción del servicio por parte del Instituto, de conformidad con los términos del artículo 2° inciso g) de la Ley número 7226 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno."

En idéntico sentido, ver sentencias número 4480-94, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, número 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 1499-96, de las nueve horas del veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y seis; 1360-97, de las quince horas dieciocho minutos del cinco de marzo de mil novecientos noventa y siete; 1886-95, de las nueve horas doce minutos del siete de abril de mil novecientos noventa y cinco, y 2863-97, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete.

El deber de coordinación entre las diversas dependencias públicas fue reconocido en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano,  en su principio número 13 -pero desde la perspectiva de la interrelación de las disciplinas, a fin de dar mayor exclusividad y estabilidad al ordenamiento jurídico ambiental-, en que se determinó:

"A fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población."

9.- la lesión a este derecho ambiental se da tanto por acción como por omisión: Las omisiones al deber de protección del medio ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al medio ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sido clara y contundente en señalar que esa omisión en el deber de cuidado y protección del medio ambiente, constituye una violación de la obligación consagrada en el artículo 50 de la Constitución Política. (En relación a este tema, entre otras ver sentencias número 1888-95, supra citada, y 2000-5798, de las dieciséis horas dieciséis minutos del once de julio del dos mil).

10.- no opera silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales: El instituto del silencio positivo que se aplica en materia de permisos y autorizaciones frente a la Administración Pública se rige conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, estas reglas no son de aplicación en materia de permisos de aprovechamiento de los recursos naturales (forestales, mineros, marinos, aguas de la Nación, fuerzas que derivan de los recursos hídricos, etc.) según la jurisprudencia constitucional (sentencias número 6836-93, de las ocho horas cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres y número 1730-94, de las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro), precisamente en virtud del valor superior (interés público) de la tutela del ambiente, y precisamente por la conceptualización del derecho ambiental como un derecho fundamental:

 "[...] de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada" (sentencia número 6836-93, supra citada).

Recientemente, este principio fue recogido en el párrafo primero del artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, que en lo que interesa dispone textualmente:

"En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública."

11.- participación ciudadana en los asuntos ambientales: La participación ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca (Sentencias número 2001-10466, supra citada). De esta suerte, resulta de gran importancia la puesta a disposición de los interesados de la información que en la materia tengan en las oficinas públicas, caso de la relativa a los estudios de impacto ambiental a cargo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la requerida para la aprobación de los planes reguladores de las respectivas municipalidades, por ejemplo. Fue la Convención de Río la que en el principio 10 elevó esta participación a rango de principio en materia ambiental, al señalar

"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes."

De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel internacional se da a las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a la participación de la sociedad civil en decisiones de gran trascendencia para la comunidad. Al ser Costa Rica un Estado signatario, este instrumento ciertamente la obliga y condiciona, pues esa es la consecuencia de su suscripción, según con consideró este Tribunal, en sentencia número 8319-2000, de las diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:

"Así, su propósito es que las decisiones gubernamentales sean consecuencia de una discusión que no se constriña a pequeños núcleos oficiales o de intereses parcializados, sino que sean tomadas en consideración otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el debate ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que establece la legislación correspondiente. No se trata de una desconstitucionalización del principio de legalidad de la Administración Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más democrático, que amplía los foros de debate sobre temas como el de la protección al medio ambiente, y que por virtud de ello, quedan abiertos a la intervención y opinión ciudadana. Estamos, pues, ante una opción ya muy aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo ofrece una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en el mero discurso. Por eso mismo es que la cuestión ambiental es un tema que ya la Sala ha reconocido como aquellos que otorgan a los particulares una legitimación especial, y de la que se reconoce como un «derecho reaccional» (vid. sentencia 2233-93 y 3705-93 de esta Sala).

«En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.» (vid. sentencia 3705-93)

Es por ello, que por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, la Asamblea Legislativa reformó el artículo 50 de la Constitución Política, garantizando a toda persona el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esta materia, entonces, existe la legitimación para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, a través del acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. De esta manera, cuando la Constitución Política hace mención de que el Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la participación ciudadana no se limitaría al mero ejercicio del derecho al voto, o a la aspiración de alcanzar un cargo público de elección popular, sino, además y en esta nueva visión, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma de las decisiones políticas del Estado, especialmente cuando éstas tengan trascendencia nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de la población. De los artículos 1 y 50 Constitucionales se rescata pues, la consideración que los ciudadanos merecen en un estado democrático, en el cual puedan al menos tener acceso a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, tal y como lo señalan los recurrentes. El precepto comentado, entonces, recoge el principio citado a través del acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella, para que la toma de decisiones no se circunscriba a un limitado grupo de intereses. Ciertamente, que en la materia que ahora analizamos, nuestro ordenamiento jurídico ya prevé que los particulares pueden solicitar a la SETENA llevar a cabo audiencias públicas, para efecto de que se tomen en cuenta las posiciones formuladas por las comunidades interesadas en la toma de decisiones que afectan el ambiente, lo que ha sido recogido en la Ley Orgánica del Ambiente y de su Reglamento, como informó la autoridad recurrida."

Precisamente, la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio en los artículos 6 y 23, que textualmente disponen en lo que interesa:

"Artículo 6. Participación de los habitantes

El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente."

"Artículo 23. Publicidad de la información

La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización."

Asimismo, en el Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, también se recoge este principio, al disponerse en el Capítulo IV, en el que se regula lo relativo a la audiencia pública prevista dentro del procedimiento del estudio de impacto ambiental (artículos 35 a 40), en el que se tiene prevista la participación activa, tanto de la sociedad civil como de las municipalidades -en su condición de ente

"[...] constituido por el conjunto de vecinos residentes de un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (artículo 1° del Código Municipal).

Norma similar tiene la Ley de Planificación Urbana, en lo relativo a la aprobación por las municipalidades de los planes reguladores, al obligarlo a

"1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles"  (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana).

Este principio de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, nace y se justifica precisamente de la aplicación de la positivación del principio democrático -consagrado en el artículo 1° de la Constitución Política-. Es importante resaltar que esta participación se puede lograr en forma individual, a través de grupos asociativos de orden particular, así como también a través de los gobiernos locales, a quienes, por su competencia asignada en el artículo 169 de la Constitución, se les reconoce plena competencia para promoverla en los asuntos que de algún modo puedan afectar la comunidad de su jurisdicción, y más bien, si no lo hace, estaría incumpliendo uno de sus cometidos que el constituyente le asignó, y que ha sido desarrollada en la legislación ordinaria

"Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las tomas de decisiones del gobierno local. Las instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas decisiones se cumplan debidamente" (artículo 5 del Código Municipal).

Queda claro que la participación ciudadana y de las municipalidades es de trascendental importancia a fin de promover la conciencia en los problemas ambientales y para coadyuvar en la toma de decisiones de las instituciones encargadas de la preservación, vigilancia y protección del medio ambiente y los recursos naturales. Este principio ya había sido reconocido en voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas en sentencia número 4423-93, supra citada, no sólo como un derecho de participación, sino un deber de la comunidad y municipalidad en la toma de decisiones y discusiones sobre la ubicación de un relleno sanitario en Esparza. En este mismo sentido, en sentencia número 10466-2000, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil, la Sala señaló que en modo alguno

"[...] puede excluirse al ser humano que recibirá los efectos de las decisiones gubernamentales en materia ambiental-, de su participación en la decisión de asuntos vinculados con esta materia."

Con anterioridad, este Tribunal, reconoció la importancia de la participación de los gobiernos locales en este tipo de procesos (estudios de impacto ambiental) bajo las siguientes consideraciones:

"[...] queda claro para la Sala que en los procedimientos de estudio de impacto ambiental y declaratoria de viabilidad ambiental de los proyectos en los que se pretenda explotar recursos naturales, la participación de las municipalidades debe ser activa; sin embargo, en modo alguno puede pretenderse la sustitución del órgano director de los mismos -en este caso la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- por las municipalidades. En el caso concreto, esa participación se traduce en la participación de los gobiernos locales en todo el procedimiento, y por ello es que en dicho procedimientos tienen plena cabida sus gestiones, pero como una parte más, motivo por el cual se le notifican todas las gestiones que se realicen dentro de ese procedimiento. En todo caso, el procedimiento previsto en los artículos 35 a 40 del Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, prevé no sólo la participación de la sociedad civil, sino sobre todo, de las municipalidades, con las cuales coordinará la celebración de la audiencia pública (artículo 36), pero a modo de colaborador de esta entidad con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin que en modo alguno pueda pretender la toma de decisiones. Por lo demás, las competencias municipales en lo que respecta a la preservación y protección del medio ambiente no pueden verse limitadas a la organización de la audiencia pública -que por disposición legal le corresponde a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental-, sino que va mucho más allá, como lo es la concientización de los munícipes en la participación ciudadana, la denuncia -con pruebas técnicas- ante entidades administrativas y los tribunales de justicia, el manejo adecuado de la basura y de los desechos industriales, el control y fiscalización para que las leyes ambientales se cumplan, y la promoción de los recursos legales pertinentes, como lo sería la solicitud de suspensión de los actos administrativos que estimen nocivos para el ambiente, pero no en la vía constitucional, sino en la jurisdicción contenciosa-administrativa y civil de Hacienda, entre otros cometidos" (sentencia número 2001-5737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).

En este sentido, resulta indispensable que la audiencia se lleve  a cabo en el lugar donde los vecinos puedan asistir, y con preferencia en el lugar de los hechos, ya que lo contrario, la celebración de la audiencia ordenada por la Administración no lograría cumplir su finalidad, donde obviamente la falta de los recursos no puede constituirse en un obstáculo para hacer llegar al expediente todos los elementos probatorios que la Administración requiere para tomar una decisión en asuntos de tan fundamental importancia, ya que necesariamente tendrá implicaciones sobre el medio ambiente y la comunidad. Asimismo, la importancia de la participación de las municipalidades en la elaboración de los estudios de impacto ambiental ha sido reconocida en la propia Ley Orgánica Ambiental en el párrafo segundo del artículo 22, que prevé:

"Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración"

Con lo que se resalta que la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental forma parte del procedimiento al que debe sujetarse el Estado, y a la vez es integrante del derecho fundamental de toda persona, en los términos previstos en el artículo 50 de la Constitución Política. Por ello, reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho de audiencia hace parte del debido proceso sustantivo y que es una forma de expresión de la democracia participativa (en este sentido, entre otras ver voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas de la sentencia número 4423-93, de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 2331-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis; 3521-95, de las diecisiete horas tres minutos del diez de julio de mil novecientos noventa y seis; 6640-00, de las nueve horas dieciséis minutos del veintiocho de julio del dos mil; y 10466-2000, de las diez horas dieciséis minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil). Sobre el tema de información en materia de ambiente, se ha indicado

"En materia del medio ambiente debemos trasladar este concepto sobre el derecho de información a una nueva perspectiva que tiene todo individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente estatal [información] que no puede ser obstruida por las instituciones estatales referentes a cualquier proyecto que pueda afectar el goce de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es entonces esta, la garantía que permitirá participar a cualquier individuo o colectividad, haciendo uso de los intereses difusos del acceso a la participación, dentro de los procesos de toma de decisiones que afecten ese derecho, pues lo contrario sería ilusorio y la norma constitucional resultaría superflua [...]" (sentencia número 2331-96, supra citada).

En esta especial materia, toda persona debe tener adecuada información sobre los materiales y las actividades o proyectos que pueden implicar un peligro o amenaza para las comunidades (derecho a la salud), y para la conservación y preservación del medio ambiente (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), así como para la efectiva oportunidad de participar en los procesos de adopción de tales decisiones; toda vez que tratándose del derecho al ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a este derecho fundamental la sufre tanto la comunidad –como un todo-, como el individuo en particular. Por ello, la Administración debe facilitar y fomentar la sensibilidad y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos, no sólo de los miembros de la comunidad, sino también de la ciudadanía en general, en tanto en materia ambiental se ha considerado la existencia de un verdadero interés difuso (según se había anotado anteriormente en esta sentencia).

C.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO EJECUTIVO IMPUGNADO.

X.- DE LA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DE LA REALIZACIÓN DEL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Con anterioridad, y en forma reciente, en sentencia número 1220-2002, supra citada, esta Sala se refirió a la exigencia de la realización del estudio de impacto ambiental. En esa ocasión, consideró que no se podía excepcionar de su realización, con base en criterios o condicionamientos generales establecidos en leyes y reglamentarios, por cuanto ello implica vaciar de contenido el derecho de a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, regulado en el artículo 50 de la Constitución Política, bajo las siguientes consideraciones:

"El artículo 50 constitucional es fuente directa del derecho de «toda persona» a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que vincula en la tutela del medio ambiente, conceptuado en el sentido más amplio posible, a los Poderes Públicos en la aplicación de la norma protectora. Reiteradamente esta Sala ha señalado que el  desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas es reserva de ley; es por ello que en este campo, la potestad reglamentaria que la misma Constitución Política reserva al Poder Ejecutivo, es inimaginable sin la existencia de una ley. Ya se adelantó que la Ley Orgánica del Ambiente establece en el artículo 17, como desarrollo de lo que dispone el artículo 50 constitucional, la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente. Como con acierto lo señala la Procuraduría en su informe, el estudio de impacto ambiental se concibe, por el legislador, como  un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas. Sin duda alguna, se trata de materia técnica cuya regulación en detalle escapa la lógica del  procedimiento legislativo y puede, como tesis de principio y dentro del marco legal existente, ser reglamentada por el Poder Ejecutivo. La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que «... Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley ...», lo que permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del referido estudio de impacto ambiental. La fórmula que el Poder Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, «prima facie», si la actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la presentación del  formulario llamado «de Evaluación Ambiental Preliminar». No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental Administrativo  en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del Ambiente, como principio general, toda actividad humana de modificación del entorno «requerirá» el referido estudio. Es entonces la condición  del proyecto o la obra la que determinará, en cada caso,  si se requiere o no del estudio de impacto ambiental y no el establecimiento de condiciones arbitrarias por la vía reglamentaria. El reglamento solo debe establecer la forma en que se conocerán las condiciones del proyecto,  y ello  es lo que determinará la procedencia o improcedencia del  estudio de impacto ambiental. Esto significa que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional,  es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos  19  y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente. Así las cosas, el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo determinando «a priori» actividades u obras que  están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de  personas en la operación o actividad,  a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control  ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar. No se quiere decir con ello, que no pueda el Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada. Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisables por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad.  Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara."

En razón de lo anterior, es que la disposición contenida en la frase final del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente en tanto dice textualmente

"Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación del impacto ambiental",

debe entenderse en el contexto y en la forma tratada en la sentencia supra citada, sea que en modo alguno puede pretenderse o legitimarse que por disposición legal y, mucho menos, reglamentaria, se pueda exceptuar la aplicación y respeto del derecho ambiental, que lleven a la desconstitucionalización de este derecho, o lo que es lo mismo, vaciarlo de su contenido, en los términos explicados en los Considerandos anteriores.

XI.- DE LA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DE LA REALIZACIÓN DEL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL PARA LA INSTAURACIÓN DE RELLENOS SANITARIOS. En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que en sentencia número 5977-2002, de las ocho horas con treinta minutos del catorce de junio del dos mil dos, reiterada en la número 6782-2002, de las quince horas con veinte minutos del nueve de julio del dos mil dos, expresamente la Sala cambió de criterio respecto de la remisión legal y reglamentaria para la determinación de las actividades que requieren el estudio de impacto ambiental, por estimar que una excepción en tal sentido es violatoria del artículo 50 de la Constitución Política, bajo las siguientes consideraciones:

“III.- Por otro lado, con vista en los últimos acontecimientos en el caso de estudio y en el informe de SETENA emitido apenas el 2 de noviembre de 2001 mediante oficio SG-2336-2001, la Sala reconsidera los criterios vertidos en su jurisprudencia respecto a la aplicación del decreto Ejecutivo No. 27443-S, en el sentido de que TODOS LOS PROYECTOS DE RELLENO SANITARIO DEBEN ESTAR SUJETOS A UN ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Como bien lo indica el artículo 17 de la Ley Orgánica de Ambiente, las actividades humanas que alteren o destruyan elementos de ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, requisito que será indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Si bien es cierto la misma ley indica que las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán de dicho estudio, este Tribunal considera que tratándose de rellenos sanitarios no puede estipularse la exclusión de este estudio por razones de población, considerando los efectos tan nocivos que provoca la deposición de los desechos a gran escala en contacto con el medio ambiente. Como bien lo indica el recurrente y los coadyuvantes en este amparo, el principio de in dubio pro natura debe ser salvaguardado con el fin de evitar daños irreversibles producidos al ambiente. El manejo inadecuado de los residuos sólidos puede generar significativos impactos negativos para la salud humana, pues éstos son una fuente de transmisión de enfermedades, contaminan los recursos hídricos utilizados para el consumo y uso diario, además ocasionan inundaciones por obstrucción de los canales de drenaje y del alcantarillado, destruye la flora y fauna impidiendo su crecimiento, contamina el suelo, el aire y el ecosistema en sí. Ante tales impactos, no puede dejarse al arbitrio del Ministerio de Salud la decisión de determinar si un relleno sanitario requiere o no de un estudio de impacto ambiental cuando este no sobrepase los 75.000 habitantes del lugar donde se pretende erradicar según lo establece este Decreto, pues esta decisión que puede resultar negligente en muchos casos o poco predecible, puede originar daños que resultarían irreversibles y que luego, no quedaría más que lamentar y tratar de mitigar algunos de sus efectos, pudiendo haberse prevenido tal situación. Precaución que en todo caso se establece en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo de 1992 donde Costa Rica suscribió junto con otras naciones la Declaración de Río, para lo cual resulta preciso señalar el principio 15: «Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.»  y el principio 17: «Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.» En razón de todo lo anterior y siendo de conocimiento general que el manejo y tratamiento de desechos o basura siempre puede implicar un impacto negativo en el medio ambiente, es un deber emanado de la propia Constitución y de los Tratados Internaciones el exigir en este tipo de actividades como requisito previo el estudio de impacto ambiental”.

XII.- El examen sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, obliga a una valoración sustancial sobre su razonabilidad. Como lo ha indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, los elementos que integran la razonabilidad son esencialmente tres: idoneidad, necesidad y proporcionalidad.  La idoneidad se traduce en la adecuación del medio al fin, es decir, que la norma debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad se refiere a la índole o magnitud de la limitación que por ese medio deber soportar un derecho o libertad, de manera que entre una variedad de medios posibles el elegido debe ser aquel que represente una limitación menor. Y la proporcionalidad significa que, aunque el medio elegido sea el que represente una limitación menor, esta limitación debe ser proporcionada, es decir, no podrá ser de tal magnitud que implique vaciar de su contenido mínimo esencial el derecho en cuestión. La razonabilidad jurídica exige la confrontación del acto, cuya razonabilidad técnica ha sido examinada, con el Derecho de la Constitución. Finalmente, la razonabilidad axiológica apunta a exigir una cuota básica de justicia intrínseca en las normas, de tal modo que las notoriamente injustas resulten inconstitucionales. XIII.- El artículo 39 del Decreto Ejecutivo número 19049-S, reformado por Decreto #27443-S, exime a las corporaciones municipales que dan servicio de recolección y disposición final de desechos sólidos en ciudades intermedias y rurales, de la obligación de la realización del Estudio de Impacto Ambiental en cuestión, siempre que se trate de “Rellenos Sanitarios Manuales” con población de diseño igual o menor a los setenta y cinco mil habitantes.  Sin embargo, el Estudio de Impacto Ambiental previo constituye el instrumento técnico idóneo para cumplir el principio precautorio que rige la materia ambiental, razón por la cual, prescindir de él implica omitir la prevención debida tratándose de la intervención humana en el medio.  Permitir la construcción y operación de “Rellenos Sanitarios Manuales” sin exigir previamente la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente, implicaría poner en grave peligro el ambiente y contravenir los parámetros constitucionales de uso y disposición del medio. Así, la excepción dispuesta en la norma impugnada viola el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado por ser contraria al principio de tutela del medio ambiente, a cargo del Estado, en los términos previstos en el artículo 50 de la Carta Fundamental, sea de garantizar, asegurar y proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La norma impugnada se pretende justificada en la consideración de que las corporaciones municipales poseen limitaciones económicas que imposibilitan la elaboración de tales estudios técnicos pero tal argumento no es conforme con la Constitución, ya que –según se consideró anteriormente- no es posible esgrimir la falta de recursos económicos para eximir a la Administración de su obligación constitucional de garantizar la tutela efectiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

XIV.- Asimismo, debe considerarse que la labor de control y fiscalización a cargo de la Administración, en este caso a cargo de la Secretaría Técnica Ambiental, el Ministerio de Salud y la Municipalidad correspondiente, se debe dar, tanto previa como posterior a la autorización de instalación del relleno sanitario, es decir, que una vez puesto en funcionamiento, debe contar con la supervisión técnica y objetiva de las dependencias administrativas correspondientes, labor que, según se había anotado anteriormente, es indelegable, en razón de la materia de que se trata, sea la protección y preservación del medio ambiente, así como la salud de la población.

XV.- CONCLUSIONES.  Debido a que eximir a la Administración de la obligación de elaborar Estudios de Impacto Ambiental previos a la construcción y operación de rellenos sanitarios constituye una lesión del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, procede declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad, en virtud de lo cual se anula el párrafo segundo del artículo 39 del Decreto Ejecutivo número 19049-S, según fuera introducido por las reformas dispuestas en el artículo 1º del Decreto Ejecutivo #27443-S de trece de noviembre de 1998.

Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada, sea el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.

XVI.- INCONSTITUCIONALIDAD POR CONEXIDAD Y CONSECUENCIA. Asimismo, por conexidad y consecuencia, se anula la reforma del mismo artículo 39 del Reglamento sobre manejo de basuras, introducida por Decreto Ejecutivo número 25.128-S, de veintidós de abril de mil novecientos noventa y seis, por idénticas razones señaladas respecto del Decreto Ejecutivo número 27.443-S, toda vez que esa reforma también había exceptuado de la realización del estudio de impacto ambiental cuando el relleno sanitario contara con una población del diseño igual o menor de los cincuenta mil habitantes.

Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de la norma, sea el quince de mayo de mil novecientos noventa y seis, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

Por tanto:




Se declaran CON LUGAR las acciones acumuladas. En consecuencia, se anula el párrafo segundo del artículo 39 del Decreto Ejecutivo número 19049-S de 20 de junio de 1989 “Reglamento sobre Manejo de Basuras”, según fuera introducido por las reformas dispuestas en el artículo 1º del Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho y en el artículo 1º del Decreto Ejecutivo número 25.128-S, de veintidós de abril de mil novecientos noventa y seis. Esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de dichas reformas: el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, en cuanto a la introducida por Decreto Ejecutivo número 27.443-S y, el quince de mayo de mil novecientos noventa y seis, en cuanto a la introducida por Decreto Ejecutivo número 25.128-S, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

Con respecto al incumplimiento alegado por el accionante Marco Machore Levy, previa certificación que debe dejarse en autos, desglósese el memorial visible a folios 82 a 97, y agréguese a los recursos de amparo que se tramitan en expedientes número 02-002350-0007-CO y número 02-003743, para lo que corresponda.

Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. Comuníquese al Ministerio de Ambiente y Energía, al Ministerio de Salud y al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).

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Luis Fernando Solano C.

Presidente

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Luis Paulino Mora M.                                                                                 Carlos M. Arguedas R.

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Ana Virginia Calzada M.                                                                                    Adrián Vargas B.

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Gilbert Armijo S.                                                                                                Ernesto Jinesta L.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 07-05-2026 06:06:10.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

Sala Constitucional

Resolution No. 06322 - 2003

Date of Resolution: July 3, 2003 at 14:14

Case File: 00-007814-0007-CO

Drafted by: Gilbert Armijo Sancho

Type of Matter: Action of unconstitutionality

Constitutional Control: Upholding judgment

Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL

Relevance Indicators

Relevant judgment

Related Judgments

Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

6322-03. ENVIRONMENT. LANDFILLS WITH CAPACITY FOR 65,000 INHABITANTS ARE EXEMPTED FROM ENVIRONMENTAL IMPACT STUDY. Executive Decree number 27.443-S, of November thirteenth, nineteen ninety-eight, published in the Official Gazette “La Gaceta” number 29, of November twenty-fifth, nineteen ninety-eight, which reforms Article 39 of Executive Decree number 19.049-S, of June twentieth, nineteen eighty-nine, called “Regulation on waste management”

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Text of the resolution

Case File 00-007814-0007-CO

File: 00-007814-0007-CO

Res: 2003-06322

SALA CONSTITUCIONAL OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours fourteen minutes on July third, two thousand three.

Accumulated actions of unconstitutionality, the first brought—processed in case file number 00-007814-0007-CO—by CÉLIMO GUIDO CRUZ, of legal age, divorced, Deputy, resident of San Ramón, identity card number 6-098-1102, and the second—processed in case file number 01-011449-0007-CO—by MARCO MACHORE LEVY, of legal age, single, administrator, identity card number 7-069-314; both against Executive Decree number 27.443-S, of November thirteenth, nineteen ninety-eight, published in the Official Gazette “La Gaceta” number 29, of November twenty-fifth, nineteen ninety-eight, which reforms Article 39 of Executive Decree number 19.049-S, of June twentieth, nineteen eighty-nine, called “Regulation on waste management”. Intervening in the action is Farid Beirute Brenes, of legal age, married, attorney, resident of San José, identity card number 1-394-673, in his capacity as Procurador General de la República, according to agreement of the Ministry of Justice, number 18, of May third, nineteen eighty-nine in the Official Gazette “La Gaceta” number 92, of May fifteenth, nineteen eighty-nine.

Whereas:

1.- Through briefs received at the Secretariat of the Sala at thirteen hours thirty-two minutes on September nineteenth, two thousand (the action processed in case file number 00-007814-0007-CO, visible on folios 1 to 11), and at eleven hours twenty-four minutes on November twentieth, two thousand one (the action processed in case file number 01-011449-0007-CO, visible on folios 51 to 54), the petitioners request that the unconstitutionality of Executive Decree No. 27.443-S, of November thirteenth, nineteen ninety-eight, which reforms Article 39 of Executive Decree number 19.049-S, of June twentieth, nineteen eighty-nine, called “Regulation on waste management”, be declared, considering it contrary to the provisions of Articles 11, 21, 33, and 50 of the Political Constitution, as well as international instruments of environmental protection and regulation, such as the Stockholm Declaration, the World Charter for Nature, the Kyoto Protocol, the Rio Summit, the Forest Principles, the Convention on Biological Diversity, and the Convention on Climate Change; since it seeks to exclude municipalities from the obligation of preparing prior environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental), when it concerns the operation and functioning of “Manual Landfills” (“Rellenos Sanitarios Manuales”), with a design population equal to or less than seventy-five thousand inhabitants, subject to a series of control and oversight activities by the Secretaría Técnica Ambiental, the Ministerio de Ambiente y Energía, and the respective municipalities; an exclusion that is contrary to the precautionary principle that governs environmental matters, by virtue of which all projects that produce hazardous and toxic waste must be subject to environmental impact assessments (Estudios de Impacto Ambiental) previously approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. In further support of this point, the Secretaría Técnica Ambiental considered that all landfill projects must be subject to an environmental impact assessment (oficio SG-2337-2001). In this regard, they argue that from the provisions of Article 50 of the Political Constitution, there derives, for all persons, the right to a healthy and ecologically balanced environment and the standing to denounce acts that infringe that right and to claim reparation for the damage caused, a right that the State has the obligation to guarantee, defend, and preserve; and that in development of this constitutional norm, Article 17 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) establishes the obligation to conduct an environmental impact evaluation (evaluación de impacto ambiental) prior to the approval of any project or human activity that alters or destroys elements of the environment, under the responsibility of the Secretaría Técnica Ambiental. Likewise, Article 68 of the cited law establishes the obligation of persons—whether natural or legal, public or private—to prevent soil contamination. From the cited regulations, they derive the principle of environmental prevention, recognized by this Sala in various pronouncements; which, they affirm, is a guarantee of prevention that can only be fulfilled if there are environmental impact assessments, which indicate the composition of the ecosystem, the water mechanics below the subsoil, the fragility and composition of the soil, the type of work to be carried out, and the technical and scientific methods to be used, to minimize the environmental damage that the activities and works to be developed may produce. In this sense, they affirm that the environmental impact assessment guarantees true sustainable development, because it is with well-defined (objective and scientific) studies that the environmental impact that the construction of any type of landfill would produce can be measured and prevented, since it constitutes the ideal scientific-technical mechanism for obtaining future knowledge with minimal margins of error, which would allow experts in the field to make the necessary provisions to determine the feasibility of the landfill's construction and its proper functioning. In this sense, they affirm that the only way to prevent destruction and contamination in the long term is through technique and science; for this purpose, the “Environmental Impact Assessment” (“Estudio de Impacto Ambiental”) has been legally consolidated, with which the aim is to detect what is impossible to see with the naked eye and which produces unpredictable and almost irreversible effects on ecosystems. So that if the environmental assessment is not prepared prior to the approval and implementation of the activity in question, it is not logical to require it "a posteriori", that is, once the landfill work has begun, because at that stage of the work, the impact of the works on the environment cannot be effectively evaluated. Likewise, the petitioners question the type of sanitary and environmental rules that the authorities could use for the effective supervision of projects and prevention of environmental damage, given that in the type of works regulated in the Regulation –landfills– earthworks (movimientos de suelo), subsoil, and vegetation are carried out, and, in general, ecosystems are varied, the environmental impact of which is not measurable at a glance; for which reason creating an exception to the obligation to present prior technical environmental impact assessments is evidently unconstitutional. Finally, they consider that although the contested Executive Decree intends to provide a solution to the garbage problem, the mechanism used, besides being inadequate, is unconstitutional; because the construction of manual landfills –without a prior environmental impact assessment– far from reducing the contamination problem, would increase it, since moving garbage from one place to another under such conditions would trigger epidemics and generate not only the contamination of aquifers (mantos acuíferos) and protection zones but also cause a change to the natural ecosystem, without any effective regulation or control. Regarding the infringement of regulatory power, the petitioners state that it is conditioned on the development of those principles that, in a general manner, the legislator provided, without being able to go further than or against what has been legislated (in this sense, see judgment of the Sala Constitucional number 1130-90); for which reason the contested Executive Decree also harms the provisions of Article 11 of the Constitution, given that the contested reform opens a loophole that the law had closed, and generates collective harm that is difficult to measure, harm that would have been avoided if the provisions emanating from the Legislative Assembly were applied and not those of the Executive Branch. Finally, regarding the infringement of the principle of equality –contained in Article 33 of the Constitution–, they argue that unequal treatment is established, because a preferential treatment regarding health is being given to populations with more than seventy-five thousand inhabitants, since, in respect of these populations, prior completion of the environmental impact assessment is indeed required.

2.- In order to ground the standing held by the petitioners to promote this action of unconstitutionality, they invoke the defense of a diffuse interest consisting of the right that all persons have to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, in the terms provided for in Articles 50 of the Political Constitution and 75, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), which legitimizes them to defend the right to a healthy and ecologically balanced environment.

3.- By resolution at fourteen hours thirty-five minutes on October twelfth, two thousand (visible on folio 21 of the case file), the action was admitted, granting a hearing to the Procuraduría General de la República.

4.- The Procuraduría General de la República renders its report visible on folios 23 to 40 of the case file. Regarding standing, it considers that the action is admissible, for being based on the existence of diffuse interests, as it concerns the defense of the environment, in accordance with the provisions of Articles 50, second paragraph, of the Political Constitution and 75, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction and the reiterated jurisprudence on the matter. It adds that legitimacy to seek environmental protection before the Constitutional Jurisdiction must be understood in the broadest possible way, allowing any person—including minors—who is capable of clearly articulating their claim and interest. On the merits of the matter raised—unconstitutionality of Executive Decree number 27.443-S, by virtue of which Article 39 of the Regulation on Waste Management (Executive Decree number 19.049-S) was reformed—, it points out that the norm requires, as a requirement for the evaluation of any project for the sanitary disposal of garbage or solid waste, the attachment of the environmental impact assessment duly approved by the Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA); however, it exempts from that requirement Municipalities with a project for the final disposal of solid waste, through the technique of “Manual Landfills” (“Rellenos Sanitarios Manuales”), with a design population equal to or less than seventy-five thousand inhabitants, provided that its construction is subject to certain conditions, namely the supervision of the sanitary authorities and the Ministerio de Ambiente y Energía and the commitment to respect the current sanitary and environmental regulations. Therefore, the representation of the Procuraduría shares the arguments of the petitioner, in the sense that the contested norm infringes the fundamental right of the inhabitants to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. In that sense, it points out that this provision degrades the protection that the State must provide to the environment, by authorizing the construction of manual landfills without the prior completion of environmental impact assessments that allow determining whether the site where such works are intended to be built meets the adequate conditions for it, which is why it is unconstitutional. It indicates that waste, if not treated properly, constitutes a serious environmental problem. The simple act of depositing it on the land does not constitute, per se, a correct solution, because it has been proven that it can filter into the subsoil and affect groundwater. Consequently, municipal corporations, as direct responsible parties for the collection, management, and treatment service of waste, must identify, through pertinent studies, which sites are adequate for its final disposal—in this sense, see judgment of the Sala Constitucional number 4423-93, at twelve hours on September seventh, nineteen ninety-three—. There is no doubt that environmental impact assessments –constantly recommended in the declarations of international organisms– constitute an effective preventive technique that allows the public entities responsible for approving projects or activities of a certain scale to take into account, in advance and on reliable bases, the detrimental repercussions on the environment that could occur. With that tool, a more correct decision-making process is achieved, being able to choose, among the possible options, the one that best safeguards the general interests, from a global and integrated perspective. On the other hand, a correct disposal of solid waste must foresee its possible negative effects and establish timely measures to mitigate them. In this regard, the construction of landfills must be preceded by the pertinent environmental impact assessments that determine whether the site where they are intended to be built are suitable for that purpose. Degrading the environmental protection provided by the requirement of environmental impact assessments for the construction of landfills, with no greater justification than the economic limitations of municipal corporations, is not admissible. The lack of economic resources does not justify disrespect and violation of fundamental rights (in this sense, see judgment of the Sala Constitucional number 726-98, at twelve hours twenty-one minutes on February sixth, nineteen ninety-eight). It adds that the questioned decree is contradictory, because on one hand it exempts the presentation of environmental impact assessments and then stipulates as a condition for that, that the municipalities commit and oblige themselves to present, when requested by the sanitary and environmental authorities, at any time, the respective environmental impact assessment: little or no utility would exist in requesting an environmental impact assessment a posteriori because the damage caused to the environment could already be irreversible (see judgment of the Sala Constitucional number 6240-93, at fourteen hours on November twenty-sixth, nineteen ninety-three). The contested decree contradicts the obligations assumed by the State in various international treaties and several legal provisions, particularly the provisions of Articles 17, 60 subsection c), and 68 of the Organic Law of the Environment and Articles 262 and 263 of the General Health Law. Article 17 of the Organic Law of the Environment establishes the environmental impact evaluation as an indispensable prior requirement to initiate activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous waste materials, an area within which, indisputably, landfills would fall. Equally, Agenda 21, adopted in Rio de Janeiro in nineteen ninety-two, imposes on States the obligation to carry out an ecologically rational management of solid waste, which goes beyond its elimination or use by safe methods. In conclusion, the Procuraduría suggests accepting this action and declaring Executive Decree number 27.443-S, of November thirteenth, nineteen ninety-eight, contrary to the fundamental right of all inhabitants to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.

5.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 210, 211, and 212 of the Judicial Bulletin, from the second, third, and fourth days of November, two thousand (folio 41).

6.- By resolution at eleven hours forty minutes on November twenty-ninth, two thousand, the action was assigned to Magistrate Solano Carrera; which was reassigned to Magistrate Armijo, according to information from the computerized system.

7.- By resolution number 2002-03818, at fourteen hours fifty-five minutes on April twenty-fourth, two thousand two, the Sala Constitucional accumulated action number 01-011449-0007-CO to the one processed in case file number 00-007814-0007-CO, by virtue of the existence of identity regarding the contested regulations (folios 60 and 61).

8.- In briefs filed at nine hours fifty-seven minutes on June twelfth, two thousand two (folio 66), and at ten hours twenty-nine minutes on June twelfth, two thousand two (folios 71), the petitioner Marco Machore Levy states that he attaches official communication number DAJ-653 issued by the Legal Department of the Ministerio de Ambiente y Energía on June fourth, two thousand two, concerning the construction of the new Limón landfill authorized based on the executive decree contested here. He adds that the Ministerio de Ambiente y Energía asserts that Executive Decree 27.443-S was issued without prior consultation with the Secretaría Técnica Ambiental and in contravention of the express mandate of the Political Constitution, the Organic Law of the Environment, and Article 21 of the Regulation on Procedures of the Secretaría Técnica Ambiental. The obligation to present environmental impact assessments for management and final disposal projects of solid, urban, industrial, and hazardous waste (landfills, incinerators, and others) has always been required by the Secretaría Técnica Ambiental. Likewise, through a brief filed at thirteen hours eighteen minutes on the same day (June sixth, two thousand two (folios 77)), he indicates that he attaches official communications numbers SB/2002/247 and UA/2002/037 from the Subgerencia of the Instituto de Acueductos y Alcantarillados and the Environmental Unit of that institution, respectively, through which the need to conduct prior environmental assessments for the construction and operation of landfills is emphasized. The cited official communications express concern about the opening of the new Limón landfill within the recharge area of the Moín coastal aquifer, in Limón, which could cause contamination of the source that supplies drinking water to fifteen percent (15%) of the Central Canton of Limón. In a memorial filed at thirteen hours forty-four minutes on July twenty-second, two thousand two (folios 82 to 84), the petitioner Marco Machore Levy states that he provides additional evidence for the resolution of the matter. He affirms that two amparo proceedings (processed in case files number 02-002350-0007-CO and 02-003743-0007-CO) were filed before the Sala Constitucional against the opening of a landfill in Limón, both declared with merit by judgments numbers 2002-5977, of June fourteenth, two thousand two, and 2002-6782, of July ninth following, with the order that the corresponding prior environmental impact assessments be conducted. Likewise, he attaches a copy of official communication GER-173-2002, from the Engineering Department of the Municipalidad de Limón, dated June eleventh, two thousand two, which demonstrates that the new “landfill” has been built without a construction permit for works from the Engineering Department of the Municipalidad de Limón, and in which it is recommended to comply with the environmental impact assessment prior to operation, which must be granted by the Secretaría Técnica Ambiental. He also presents a copy of official communication GER-139-2002, of May twenty-seventh, two thousand two, from the Engineering Department of the Municipalidad de Limón addressed to the Municipal Mayor, in which it indicates that the new landfill is located within the protection and prohibition zone declared by AyA, which constitutes a serious danger to public health, and an evident sign of the displicence with which the issue of environmental protection has been treated by the Municipalidad de Limón and the authorities of the Ministerio de Salud, in open violation of the precautionary principle and of "in dubio pro natura". He presents a copy of the graphic made by the Dirección de Estudios y Proyectos of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados referring to the hydrogeological unit and recharge zone of the Moín sources, under the title “Prohibitions in the Water Protection Zone of Moín”. This graphic was published in nineteen eighty, by firm agreement of the Board of Directors of AyA number 80-121, adopted in the ordinary session of April fourteenth, nineteen eighty. He also attaches a copy of the document signed by Doctor Darner Mora Alvarado, Director of the National Water Laboratory of AyA, dated July fifteenth, two thousand two, which sets forth the chemical analyses of the Moín water sources, which demonstrate the high degree of contamination with fecal matter, similar to what occurred at Puente de Mulas. Finally, he provides a copy of official communication CA-2001-390, of November thirteenth, two thousand one, from the Office of the Environmental Comptroller (Contralor Ambiental) of the Ministerio de Ambiente y Energía, addressed to the then Minister of Health, regarding the risks of contamination of the Moín aquifer. He adds that, despite the fact that the action of unconstitutionality that concerns us had already been filed, and that the corresponding edicts had been published, which indicate that they must abstain from applying the contested executive decree, the authorities of the Ministerio de Salud granted the respective municipality the permits for the construction of the Moín landfill, in application of the contested decree. Likewise, by brief filed at ten hours fifty-three minutes on August sixteenth, two thousand two (folios 98 and 99), the petitioner Marco Machore Levy states that he attaches a copy of official communication number DM-081-2001, of January sixteenth, two thousand one, issued by the office of the Minister of Ambiente y Energía addressed to the Minister of Health, through which she expresses her concern about the situation occurring in Costa Rica with the operation of landfills and with the modifications to Executive Decree number 27443-S, regarding the reduction of requirements for the undertaking of manual projects, in open violation of constitutional rights. Finally, through a brief filed at seven hours fifty-five minutes on October twenty-second, two thousand two (folios 101 to 103), he indicates that he attaches official communication number ASUB-683-2002, of October seventeenth, two thousand two, issued by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, in which it is clearly indicated that the dumpsite operated by the company Labor Cofinco Sociedad Anónima, in Bartolo de Sandoval de Limón, is located on an aquifer (un manto acuífero) of importance for the population of Limón. This fact, by itself, is sufficiently strong and compelling to deem it true that the dumpsite's operations affect the population in a sensitive and serious manner, and constitute a serious threat to public health and the environment. He states that he attaches a copy of official communication RHA-PAH-134-02, of October seventeenth, two thousand two, from the Human Environment Protection Unit of the Ministerio de Salud, Huetar Atlántica Region of the Ministerio de Salud, which demonstrates that the supposed “landfill” of the company Labor Cofinco de Costa Rica Sociedad Anónima fails to comply with environmental regulations and gives the impression of an open-air dump. He also presents a copy of official communication CA-2002-264, of September twenty-third, two thousand two, from the Environmental Comptroller Engineer Guillermo Porras Sandoval, which highlights the serious environmental conditions under which that dumpsite operates. He also provides a copy of official communication number ASUB-1106-2001, of November twenty-ninth, two thousand one, issued by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Groundwater Area, in which the following is recorded: “Contamination risk: For both aquifers, the contamination risk comprises the threat, which in this specific case would be the leachates (lixiviados) generated as a byproduct of the decomposition of solid waste that could eventually come into contact with both groundwater and surface water. The other aspect is the vulnerability of the aquifer, which in this case is very high in both the La Bomba aquifer and the Moín aquifer; in the first case, it involves alluvial terraces that are very porous and permeable with a very shallow static level, with direct recharge by infiltration and with a significant contribution from the mountainous area through infiltration and surface runoff that in turn contributes water to the Banano River, which during the rainy season recharges the aquifer. For the Moín aquifer, the situation is more critical, since it involves cavernous limestone that is highly fractured, with hills (superficial caverns by dissolution) where direct communication exists with groundwater”.

9.- The holding of the oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the provisions of Article 9, second paragraph, of the same law, as it is considered that there are sufficient elements of judgment to resolve this action.

10.- The prescriptions of law have been fulfilled in the proceedings.

Drafted by magistrate Armijo Sancho; and,

Considering:

A.- PROCEDURAL ISSUES AND ADMISSION OF THE ACTION.

I.- OF THE OBJECT OF THE ACTION. Executive Decree number 27.443-S, of November thirteenth, nineteen ninety-eight, published in the Official Gazette “La Gaceta”, number 229, of November twenty-fifth following, is contested, as it is considered contrary to the provisions of Articles 11, 33, 21, and 50 of the Political Constitution, as well as international instruments of environmental protection and regulation, such as the Stockholm Declaration, the World Charter for Nature, the Kyoto Protocol, the Rio Summit, the Forest Principles, the Convention on Biological Diversity, and the Convention on Climate Change, since it seeks to exclude municipalities from the obligation of preparing prior environmental impact assessments, when it concerns the operation and functioning of manual landfills, with a design population equal to or less than seventy-five thousand inhabitants, subject to a series of control and oversight activities by the Secretaría Técnica Ambiental, the Ministerio de Ambiente y Energía, and the respective municipalities; an exclusion that they consider violative of the precautionary principle that governs environmental matters, by virtue of which all projects that produce hazardous and toxic waste must be subject to environmental impact assessments (Estudios de Impacto Ambiental) previously approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. In this sense, they argue that from the provisions of Article 50 of the Political Constitution, there derives, for all persons, the right to a healthy and ecologically balanced environment and the standing to denounce acts that infringe that right and to claim reparation for the damage caused, a right that the State has the obligation to guarantee, defend, and preserve; and that in development of this constitutional norm, Article 17 of the Organic Law of the Environment establishes the obligation to conduct an environmental impact evaluation prior to the approval of any project or human activity that alters or destroys elements of the environment, under the responsibility of the Secretaría Técnica Ambiental. Likewise, Article 68 of the cited law establishes the obligation of persons -whether natural or legal, public or private-, to prevent soil contamination.

From the cited regulations, the principle of environmental prevention is derived, a principle recognized by this Chamber in various rulings; which, they affirm, constitutes a guarantee of prevention that can only be fulfilled if environmental impact assessments are available, indicating the composition of the ecosystem, the subsurface water mechanics, the fragility and composition of the soil, the type of work to be performed, and the technical and scientific methods to be used, in order to minimize the environmental damage that may result from the activities and works to be developed. In this sense, they affirm that the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) guarantees true sustained development, since only with well-defined (objective and scientific) studies can any environmental impact that the construction of a sanitary landfill (relleno sanitario) of any type would produce be measured and prevented; as it constitutes the ideal scientific-technical mechanism for obtaining future knowledge with minimal margins of error, which would allow experts in the field to make the necessary precautions to determine the viability of the construction of the sanitary landfill (relleno sanitario) and its proper functioning. In this sense, they affirm that the only way to prevent long-term destruction and contamination is through technique and science; for this purpose, the "Environmental Impact Assessment" has been legally consolidated, with which it is intended to detect what is impossible to see with the naked eye and which produces unpredictable and almost irreversible effects on ecosystems. They claim that if the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) is not prepared prior to the approval and implementation of the activity in question, it is not logical to require it "a posteriori", that is, once the work of the sanitary landfill (relleno sanitario) has begun, because at that stage of the work, the impact of the works on the environment cannot be effectively evaluated. Likewise, the plaintiffs question the type of sanitary and environmental standards that the authorities could use for the effective supervision of projects and the prevention of environmental damage; given that in the type of works regulated in the Regulation –sanitary landfills (rellenos sanitarios)– earthworks (movimientos de suelo), subsoil, vegetation, and, in general, variation of ecosystems are carried out, whose environmental impact is not measurable to the naked eye; which is why creating an exception to the obligation to present prior technical environmental impact studies is evidently unconstitutional. Finally, they consider that although the challenged Executive Decree intends to provide a solution to the garbage problem, the mechanism used is both inadequate and unconstitutional; because the implementation of manual sanitary landfills –without a prior environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental)– far from reducing the contamination problem, would increase it, since transferring garbage from one place to another under such conditions would create the suitable means for the outbreak of epidemics, and would generate not only the contamination of aquifers and protection zones, but would also cause variability to the natural ecosystem, without any regulation or effective control whatsoever. Regarding the infringement of regulatory power, the plaintiffs state that it is conditioned on the development of those principles that, in a general manner, the legislator provided, without being able to go beyond or against what was legislated (in this sense, see Constitutional Chamber judgment number 1130-90); which is why the challenged Executive Decree also injures the provisions of Article 11 ibidem; given that the challenged reform opens a loophole that the law had closed, and generates collective harm that is difficult to measure, which would have been avoided if the provisions emanating from the Legislative Assembly were applied and not those of the Executive Branch. Finally, regarding the infringement of the principle of equality –contained in constitutional Article 33–, they allege that unequal treatment is provided, because preferential treatment regarding health is being given to populations with more than seventy-five thousand inhabitants, since, regarding these populations, the prior completion of the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) is required.

II.- ALLEGATIONS OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE. The representation of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) shares the criterion put forward by the plaintiffs in their respective writs for filing their actions. Thus, it considers the petitioners duly legitimized to take direct action, under the terms of the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, as it concerns the defense of a diffuse interest (interés difuso), such as the defense and protection of the environment, which has been qualified by constitutional jurisprudence as a fundamental right subject to both collective and individual protection. As to the merits of the case, it requests that the action be upheld so that the unconstitutionality of Executive Decree number 27443-S be declared, considering that it exempts the Public Administration from presenting Environmental Impact Assessments (Estudios de Impacto Ambiental) prior to the construction and operation of manual sanitary landfills with a design population equal to or less than seventy-five thousand inhabitants, which injures the precautionary principle (principio precautorio), the principle in dubio pro natura, and, in general, the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this sense, it considers that diminishing the environmental protection provided by the requirement of environmental impact assessments for the construction of sanitary landfills, with no greater justification than the economic limitations of municipal corporations, is not admissible, since the lack of economic resources cannot be alleged when it concerns the effective protection of fundamental rights and freedoms. Finally, it considers that the questioned Executive Decree contravenes the obligations assumed by the State in the Political Constitution, various international treaties, and several legal provisions, particularly the provisions of Articles 17, 60 subsection c), 68 of the Organic Environmental Law, as well as Articles 262 and 263 of the General Health Law; because these establish the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) as an indispensable prerequisite to initiate activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic, or hazardous materials, a scope within which, indisputably, sanitary landfills (rellenos sanitarios) would fall.

III.- REGARDING THE RECOGNITION OF DIFFUSE INTEREST IN ENVIRONMENTAL DEFENSE. Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction establishes the admissibility requirements for unconstitutionality actions. Thus, the first paragraph requires the existence of a prior matter, in a jurisdictional venue (including amparo or habeas corpus remedies) or administrative venue (in the procedure for exhaustion of administrative remedies), in which the unconstitutionality of the norm is invoked as a reasonable means to protect the right or interest considered injured. This establishes the general rule of the need to have a prior matter, with the possibilities of directly resorting to the Chamber being exceptional, and which are regulated in the second paragraph in those cases where

"[...] by the nature of the matter there is no individual and direct injury, or it concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos), or those that concern the community as a whole";

and in the third paragraph of the same norm, which provides for the situation where the petition is promoted by certain officials (the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Ombudsman, and the Attorney General). In accordance with the foregoing, and by jurisprudential interpretation, it is that by reason of the object of the challenge and the matter concerned, in this case the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, the Chamber has allowed direct standing to resort to this jurisdiction, given that it is properly based on the condition of the human person, considering that the injury to that fundamental right is suffered by both the community and the individual in particular, under the following considerations:

"[...] the procedural requirement of standing tends to extend and expand in such a dimension that it necessarily leads to the abandonment of the traditional concept, and it must be understood that in general terms, any person can be a party and that their right does not emanate from property titles, specific rights or actions that they could exercise according to the rules of conventional law, but rather that their procedural action responds to what modern scholars call diffuse interest (interés difuso), through which the original standing of the legitimate interested party or even the simple interested party is diffused among all the members of a certain category of persons who are thus equally affected by the illegal acts that harm them. In the case of environmental protection, the interest, typically diffuse, that legitimizes the subject to take action, is transformed, by virtue of its incorporation into the list of human person rights, becoming a true 'reactional right', which, as its name indicates, empowers its holder to 'react' against the violation originating from illegitimate acts or omissions. It is for this reason that the violation of that fundamental right constitutes a constitutional illegality, that is, a specific cause for amparo against concrete acts or self-applicable norms or, where appropriate, in the unconstitutionality action, against all norms or against acts not susceptible to amparo, and even against omissions, a category that in the case of the right to the environment becomes especially important, because when dealing with conserving the environment that nature has given us, the most frequent violation occurs due to the inertia of public authorities in performing the acts necessary to protect them. The Constitutional Jurisdiction, as a legally suitable and necessary means to guarantee the supremacy of the Constitution's Law, is, in addition to being supreme, of essential public order, and this implies, in general, that a much more flexible and less formalistic standing is necessary to associate citizens with the interest of the Rule of Law itself to oversee and, where appropriate, restore its own legality." (Judgment number 3705-93, of fifteen hours on July thirtieth, nineteen ninety-three).

It is thus through the concept of diffuse interests (intereses difusos), whose content has been progressively delineated by constitutional jurisprudence, and which could be summarized in the terms used in judgment number 3705-93 (cited above)

"[...] Diffuse interests (intereses difusos), although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law - as this Chamber has already stated - merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that in relation to them, determined persons, or personalized groups, are identified or easily identifiable, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones that concern a community as a whole. It involves, then, individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of people who share an interest and, therefore, receive harm, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is rightly said that it involves equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests (intereses difusos) partake of a dual nature, since they are at once collective - for being common to a generality - and individual, for which they can be claimed in such character";

that environmental protection has been accommodated; that is, under the consideration that it constitutes an individual and at the same time collective interest, given that the effective protection of this right has repercussions not only for persons, individually considered, but also for the community in general, be it at the local, regional, national, and even international level. In this sense, recently, in judgment number 2001-08239, of sixteen hours and seven minutes on August fourteenth, two thousand one, the Chamber made new considerations in this regard, in order to further concretize the content and definition of this concept:

"In summary, diffuse interests (intereses difusos) are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could bring, protected under paragraph 2 of Article 75, must necessarily refer to provisions that affect them as such."

Thus, through the various resolutions of this Chamber, the existence of a diffuse interest in claims against environmental violation has been recognized, precisely under the terms of Article 50 of the Political Constitution, from which it has developed a theory of direct standing in these cases:

"This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualifier of 'diffuse' (difusos), such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the referred assets transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups thereof; environmental damage does not only affect the residents of a region or the consumers of a product, but rather injures or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity; in the same way, the defense of the proper management of public funds authorized in the Republic's Budget is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just any group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber is no more than a simple description proper to its obligation - as a jurisdictional body - to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible in any way to understand that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing would imply an undesirable overturning of the scope of the Rule of Law, and of its correlative 'Rule of Rights', which - as in the case of the Costa Rican model - starts from the premise that what must be express are the limits on freedoms, since these underlie the human condition itself and therefore do not require official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests 'that concern the community as a whole', it refers to the legal assets explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests in the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic. It is therefore not a matter of any person being able to resort to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that every individual can act in defense of those assets that affect the entire national community, without it being valid in this field either to attempt any list of exhaustive enumeration" (judgment number 2001-08239, cited above).

For its part, recently and in the same sense, in judgment number 2002-01220, of fourteen hours and forty-eight minutes on February sixth of the current year, it was indicated that the right to a healthy and ecologically balanced environment has been conceptualized as a "third generation" right, which is a right and duty of each inhabitant, and as such, its values enjoy privileged protection whereby any person can claim its protection, precisely based on the authorization conferred in this regard by Article 75, paragraph 2 of the Law of Constitutional Jurisdiction, so that they can directly file an unconstitutionality action, reason for which, in cases where neither the interested party nor the resolution admitting the action indicates this special standing, the filed action is admissible, insofar as it becomes a means of protecting that type of interest when what is claimed is the protection of the environment and natural resources.

IV.- REGARDING THE STANDING OF THE PLAINTIFFS IN THE SPECIFIC CASE. In order to substantiate the standing they hold to promote this unconstitutionality action, the plaintiffs rely on the provisions of Article 50 of the Political Constitution, which recognizes a generic standing to denounce both infractions against environmental conservation and the right to claim compensation for the damage caused. Indeed, under the terms of the considerations given, and verifying that the petition under study questions the violation of the environment, due to the approval of an Executive Decree that exempts the Administration –in this case, the municipalities– from carrying out Environmental Impact Assessments (Estudios de Impacto Ambiental) prior to the construction and operation of manual sanitary landfills (rellenos sanitarios manuales), with a design population equal to or less than seventy-five thousand inhabitants, it is clear that it must be admitted for study on the merits, as being duly legitimized, precisely because it is considered to be in the case of the existence of a true "diffuse interest or one that concerns the community as a whole", provided for in the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction.

V.- REGARDING THE ADMISSIBILITY OF THE CHALLENGE. Article 39 of the Regulation on waste management, Executive Decree number 19,049-S, of June twentieth, nineteen eighty-nine, called "Reglamento sobre manejo de basuras", is challenged, according to the modification given by Executive Decree number 27,443-S, of November thirteenth, nineteen ninety-eight, for exempting from the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) to authorize the operation of manual sanitary landfills (rellenos sanitarios manuales) with a design population equal to or less than seventy-five thousand inhabitants, which in effect provides:

"THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC AND THE MINISTER OF HEALTH ... Considering:

I.- That through Executive Decree No. 19049-S of June 20, 1989, the Executive Branch issued the Reglamento sobre el Manejo de Basuras.

II.- That the adequate final disposal of solid waste in the country is a serious problem that severely threatens public health, life, and a healthy and ecologically balanced environment.

III.- That the Municipal Corporations that provide solid waste collection and final disposal services for intermediate and rural cities have economic limitations that make it impossible for them to prepare Environmental Impact Assessments (Estudios de Impacto Ambiental), increasing the operating costs of a Sanitary Landfill (Relleno Sanitario).

IV.- That it has been demonstrated that manual sanitary landfills (rellenos sanitarios manuales) constitute a technically and economically viable alternative for managing solid waste in communities where service is provided to populations of less than 75,000 inhabitants.

V.- That the execution of sanitary landfill projects throughout the country is urgent, making it necessary and opportune to reform the Reglamento sobre Manejo de Basuras. Therefore,

Article 1.- Reform Article 39 of Executive Decree No. 19040-S of June 20, 1989 'Reglamento sobre Manejo de Basuras' so that henceforth it reads as follows:

Article 39.- Every project for the sanitary disposal of garbage or solid waste in the ordinary service must be submitted to the Ministry of Health, attaching an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) for its evaluation, duly approved by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional del Ambiente, SETENA) of the Ministry of Environment and Energy.

Projects for the final disposal of solid waste, using the Manual Sanitary Landfill technique (Rellenos Sanitarios Manuales), with a design population equal to or less than 75,000 inhabitants, are exempt from submitting the Environmental Impact Assessment (Estudio de Impacto Ambiental) referred to in the preceding paragraph, provided the following conditions are met:

1. That during the entire construction process of the sanitary landfill (relleno sanitario), both the health authorities and those of the Technical Secretariat of the Environment (Secretaría Técnica del Ambiente) or the Ministry of Environment and Energy conduct weekly visits with the objective of supervising that the respective sanitary and environmental standards are complied with during the construction process.

2. That the responsible municipal authorities in charge of the construction process and operation of the sanitary landfill (relleno sanitario) commit and bind themselves to comply with the current sanitary and environmental standards, as well as with all directives issued by both the environmental authorities and the Ministry of Environment and Energy.

3. That the respective municipal authorities commit and bind themselves to submit, when requested by the health authorities, and at any time, the respective environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental)"

It is noted that this provision was expressly repealed by Executive Decree number 30,836-S, of October third, two thousand two, a repeal that is effective (in force) from the date of its publication, being last November twenty-fifth (two thousand two); however, the action is admissible, given that it produced legal effects during its validity, that is, from November twenty-fifth, nineteen ninety-eight to November twenty-fifth, two thousand two.

VI.- REGARDING THE ALLEGED NON-COMPLIANCE. The plaintiff Marco Machore Levy carried out a series of proceedings during the interlude of the processing of this action, all aimed at providing information, as well as official letters and circulars from various Administration agencies (from AYA, the Municipality of Limón, and the Technical Environmental Secretariat) that demonstrate the serious environmental problem that arises from the lack of foresight and technical-environmental studies with the operation of sanitary landfills (rellenos sanitarios), whose work is authorized without even having environmental impact assessments, all the foregoing, under the terms of the challenged norm. Precisely in the brief presented to the Secretariat of this Office at thirteen hours and forty-four minutes on last July twenty-second (visible on folios 82 to 97), he alleges that the authorities of the Ministry of Health have continued to apply the challenged provision, even though the Chamber had published the edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction –numbers 210, 211, and 212, of the second, third, and fourth of November two thousand– in the Judicial Bulletin, the resolution by which this action was admitted, in which it was ordered –with erga omnes effects– to refrain from admitting any petition related to the application of the challenged provision, until the final resolution was issued in the unconstitutionality action processed under case file number 00-007814-0007-CO. This Chamber considers that the petition is inappropriate, given that the alleged non-compliance is limited to specific authorizations made by the Ministry of Health and the municipality of Limón, and definitively resolved by this Court through judgments number 5977-2002, of eleven hours and twenty-three minutes on June fourteenth, and number 6782-2002, of fifteen hours and twenty-nine minutes on July ninth, both of two thousand two. For this reason, the proper course is to detach said document so that it is added to the amparo appeals in question, processed under case file numbers 02-002350-0007-CO and 02-003743-0007-CO, and it is there that the raised non-compliance is resolved.

VII.- METHODOLOGY FOR ANALYZING THE ACTION. To facilitate the study of the challenged regulations, the judgment is divided into two sections. In the first, the doctrinal and jurisprudential bases regarding the substantive problems raised are provided; so that a reference is made to constitutional jurisprudence regarding the definition of the right to a healthy and ecologically balanced environment, regarding the content of this right and the constitutional principles that constitute environmental matters. In the second, the unconstitutionality of the challenged norm is analyzed, as it implies an exception to the application of several constitutional principles in environmental matters: the effective environmental protection by the State; the responsibility of municipalities in environmental protection; and, of course, the precautionary principle (principio precautorio); as will be analyzed in detail below.

B.- DOCTRINAL AND JURISPRUDENTIAL BACKGROUND REGARDING THE SUBSTANTIVE ISSUE RAISED.

VIII.- REGARDING THE FUNDAMENTAL RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY EQUILIBRATED ENVIRONMENT. CONSTITUTIONAL BASIS AND JURISPRUDENTIAL DEVELOPMENT OF THIS RIGHT. Prior to the reform of Article 50 of the Political Constitution, the jurisprudence of this Court recognized the protection and preservation of the environment as a fundamental right (judgment number 2233-93), deriving it from the provisions of Articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement for the "rational exploitation of the land"), and 89 (protection of natural beauties), all of the Political Constitution, based on the following considerations:

"V.)- Human life is only possible in solidarity with the nature that sustains and supports us, not only for physical nourishment but also for psychological well-being: it constitutes the right that all citizens have to live in an environment free of contamination, which is the basis of a just and productive society. It is thus that Article 21 of the Political Constitution states: 'Human life is inviolable.' It is from this constitutional principle that the right to health, to physical, mental, and social well-being undeniably derives, a human right that is indissolubly linked to the right to health and the State's obligation to protect human life.

Likewise, from the psychological and intellectual point of view, the state of mind also depends on nature, so that as the landscape becomes a useful space for rest and free time, its preservation and conservation is an obligation. This last aspect is protected in constitutional Article 89, which literally states: 'Among the cultural aims of the Republic are: to protect natural beauties, to conserve and develop the historical and artistic heritage of the Nation, and to support private initiative for scientific and artistic progress.' Protecting nature from an aesthetic point of view is not to commercialize it or transform it into a commodity; it is to educate the citizen so that they learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value" (judgment number 3705-93, of fifteen hours on July thirtieth, nineteen ninety-three).

"XIII.- The term 'natural beauties' was the one used at the time of enacting the Constitution (November 7, 1949), which today has developed into a specialty of law: environmental law, which recognizes the need to preserve the environment not only as a cultural aim but as a vital necessity for every human being. In this sense, the concept of the right to a healthy environment overcomes recreational or cultural interests that are also important aspects of life in society, but it also constitutes a capital requirement for life itself. [...]

[...]

So it is clear that there is no longer any doubt about the constitutional protection of the right to health, derived from the right to life, and thereby of a right to a healthy environment. By way of example, we can cite judgments 1580-90; 1833-91, 2362-91; 2728-91; 2233-93; 4894-93; which have recognized the right to health and to a healthy environment as an individual constitutionally protected right" (judgment number 6240-93, of fourteen hours on November twenty-sixth, nineteen ninety-three).

"Norm 69, the Political Charter, speaks of the 'rational exploitation of the land', which constitutes a fundamental principle. Consequently, that protection and preservation, as well as the rational exploitation of the indicated resources, are canons of the constitutional order" (judgment number 2233-93).

"And this is so by virtue of the fact that the legal interest protected is the 'forest resource', a term that means 'the protection and preservation of the integrity of the natural environment' [...] that exists in the area declared a national park and that is recognized both by international legislation, by the laws enacted for that purpose, and by political charters.

In this regard, Article 69 of the Constitution speaks of "rational exploitation of the land," constituting a fundamental principle of its protection" (judgment number 5399-93).

From Article 69 of the Political Constitution, the principle of rational exploitation of the land has been derived, from which the obligation to protect and preserve renewable natural resources is imposed on both private parties and the State in its broadest sense:

"II. Environmental protection is a task that falls to everyone equally: to public institutions, by enforcing existing legislation and promoting efforts that prevent or eliminate dangers to the environment; to private parties, by complying with those provisions and collaborating in the defense of the soil, air, and water, since any harmful change resulting from a human act in the composition, content, or quality of these will also be harmful to the quality of human life" (judgment number 4480-94, at ten forty-one on August nineteenth, nineteen ninety-four).

Article 50 of the Political Constitution was amended by Law number 7412 of June third, nineteen ninety-four, precisely with the objective of making an express declaration of the State's obligation to protect the environment and grant citizens full standing to defend it, thus giving express content in the Fundamental Charter to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which in its jurisprudential development, this Chamber had recognized as derived from constitutional Articles 21, 69, and 89:

"[...], this Chamber has established that the right to a healthy and ecologically balanced environment is a fundamental right, as such already enshrined and guaranteed by Constitutional Law, [for which reason] it does not consider it useless, much less objectionable, that it be recognized expressly and clearly individualized, [...]" (judgment number 1394-94, at fifteen twenty-one on March sixteenth, nineteen ninety-four).

"II.- It is then held that the position assumed by this Tribunal in this regard is currently confirmed by the cited constitutional reform, a reform that is nothing but a reflection of the conception that while man has the right to make use of the environment, he also has the obligation to protect and preserve it for the enjoyment of future generations" (judgment number 5668-94, at eighteen hours on September twenty-eighth, nineteen ninety-four).

It is thus that from the reform of constitutional Article 50, every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Both rights are expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which outlines the Social State governed by the Rule of Law, so that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life for all, which makes necessary the intervention of Public Powers over factors that can alter its balance and hinder the person's development and unfolding in a healthy environment. Just as the principle of the Social State governed by the Rule of Law is of immediate application, the right to a healthy and ecologically balanced environment is also, so that it manifests itself in the dual aspect of a subjective right of individuals and configuration as a goal or end of the action of public powers in general. The incidence that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within the activity of the State finds its first reason for being in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but also have transcendence in the very structure of the State in its role as guarantor thereof and, secondly, because the activity of the State is directed toward the satisfaction of the interests of the community. Likewise, it is important to emphasize that in constitutional jurisprudence, the concept of "environment" has not been limited to the primary elements of nature, be it soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape; from which the environmental framework is formed, without which basic demands—such as food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible. It is important to emphasize that this term has been understood in a more integral manner, establishing a "macro-environmental" concept, by also encompassing aspects related to the economy, regarding the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation:

"For the foregoing, Environmental Law should not be associated only with nature, since nature is only part of the environment. Nature protection policy also encompasses other aspects such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is, then, a macro-environmental concept, so as not to leave important concepts aside and thus achieve the unification of the legal ensemble we call Environmental Law" (judgment number 5893-95, at nine forty-eight on October twenty-seventh, nineteen ninety-five; and in the same sense, numbers 3705-93, supra cited, and 2988-99, at eleven fifty-seven on April twenty-third, nineteen ninety-nine).

IX.- CONSTITUTIONAL PARAMETERS FOR THE USE AND DISPOSITION OF THE ENVIRONMENT. In order to prevent the existence of the right to a healthy and ecologically balanced environment from being restricted to the semantic plane of legal reality, environmental law has integrated a series of guiding principles that guarantee the effective protection of this right, which are of mandatory compliance, both for private parties and State institutions—as indicated previously—in the use they make of natural resources, and which will be discussed below. The warning is made that this enumeration in no way constitutes a closed list (numerus clausus), insofar as the very evolution of this right will frame and define others; for the moment, from doctrine, current regulations, and constitutional jurisprudence, the following can be derived, in relation to the substantive issue at hand:

1.- State environmental law protection mandate: From the recent reform of constitutional Article 50, to expressly enshrine the environmental right as a fundamental right, it is also established—in emphatic terms—the State's obligation to guarantee, defend, and protect this right, by which the State becomes the guarantor in the protection and defense of the environment and natural resources. It is pursuant to this provision, in relation to Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State's responsibility arises to exercise a protective and governing function in this matter, as provided by the constitutional norm itself under commentary, a function that environmental regulations develop. It is thus that the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right.

"Prima facie, to guarantee is to ensure and protect the right against some risk or need, to defend is to prohibit, ban, and impede any activity that threatens the right, and to preserve is an action directed at sheltering the right in advance from possible dangers in order to make it endure for future generations. The State must assume a dual behavior of doing and not doing; on one hand, it must refrain from itself threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other hand, it must assume the task of issuing measures that permit compliance with constitutional requirements" (judgment number 9193-2000, at sixteen twenty-eight on October seventeenth, two thousand).

In this order of ideas, it must be considered that the regulations establish the Ministry of Environment and Energy as the governing body of the natural resources, energy, and mines sector, as provided in Article 2 of the Organic Law of said ministry, number 7152 of June fourth, nineteen ninety:

"The functions of the Ministry of Environment and Energy shall be the following:

a) To formulate, plan, and execute the natural resources, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, oversight, promotion, and development in the aforementioned fields. Likewise, to carry out and supervise research, technical explorations, and economic studies of the sector's resources.

b) To promote the development of natural, energy, and mining resources.

c) To promote and administer legislation on conservation and rational use of natural resources, for the purpose of obtaining their sustained development, and to ensure compliance therewith.

ch) To issue, by executive decree, mandatory standards and regulations relating to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines.

d) To promote scientific and technological research related to matters within its competence, in coordination with the Ministry of Science and Technology.

e) To promote and administer legislation on the exploration, exploitation, distribution, protection, management, and processing of natural resources related to its area of competence, and to ensure compliance therewith.

f) To process and grant permits and concessions regarding matters within its competence.

g) To promote, in accordance with current legislation, the subscription of international treaties, conventions, and agreements, as well as to represent the Government of the Republic in acts within its competence, of a national and international nature. All the foregoing in coordination with the Ministry of Foreign Affairs and Worship.

h) To promote and develop environmental education programs at all educational levels and for the general public.

i) To carry out inventories of the natural resources the country possesses.

j) To advise public and private institutions regarding environmental planning and the development of natural areas.

k) Such other functions as assigned by the legal system."

However, in the opinion of this Chamber, this governing function in environmental matters encompasses not only the establishment of adequate regulations for the use of the forest resource and natural resources, as also provided by Article 56 of the Organic Environmental Law, insofar as it confers on the State the important function of exercising governance in environmental matters, consisting of maintaining a preponderant role in this matter, for which purpose,

"[...] it shall issue general and specific measures related to the research, exploration, exploitation, and development of those resources, based on the provisions of the National Development Plan";

a function that is fully complied with—for example—regarding the definition of guidelines, principles, criteria, and indicators for the establishment of forest management plans (planes de manejo forestal), established by the Ministry of Environment and Energy itself through Executive Decree number 27.388-MINAE, regulations that are of mandatory compliance pursuant to Articles 20 of the Forest Law (Ley Forestal) 7575, 14 and 16 of the Regulation to the Forest Law (Reglamento a la Ley Forestal), and 1 and 2 of Executive Decree number 27.388-MINAE; but also, and above all, that which corresponds to control and oversight aimed at verifying compliance with environmental regulations, in the first place by the various administrative offices, and secondly—and no less importantly—by the citizenry in general, and above all, by the owners of real properties that have an environmental impact, as provided in transcribed subsection a) of Article 2 of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy. In this sense, control and oversight of environmental matters and activities constitutes an essential function of the State pursuant to Article 50 of the Constitution, insofar as it provides, in the relevant part, in the third paragraph:

"The State shall guarantee, defend, and preserve that right";

which is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the Powers of the State from delegating the exercise of functions that are its own, especially when they are essential. In this sense, constitutional jurisprudence has held that:

"Articles 9, 10, 121, 140, and 152 of the Constitution, among others, clearly assign specialized functions to different organs—Powers—of the Government, and have designed a complex system of checks and balances as a guarantee, the most important, one might say, of liberty. From this perspective, the separation of functions, reciprocal oversight, and self-limitation of those powers stands as a bulwark of protection for constitutional values, principles, and norms for the direct benefit of all the country's inhabitants" (Judgment number 4091-94, at fifteen twelve on August ninth, nineteen ninety-four).

So that by reason of the subject matter at issue—environmental protection—and because of the implications of its lack of protection—environmental contamination and health problems for the inhabitants—, it is that for this Tribunal it will never be constitutional to delegate to private parties the functions of governance, control, and oversight of environmental matters, which are reserved exclusively to the State, under the charge of the various administrative offices.

2.- Principle of the rational use of resources, so that the necessary balance exists between the country's development and the right to the environment: Based on the principle established in constitutional Article 69 of the "rational use of natural resources," it is that the Chamber—in its various resolutions—has established the constitutional parameters for the adequate use thereof; and by virtue of which it is clear that environmental protection must be directed toward the adequate and intelligent use of its elements and in their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), in order to thereby safeguard the heritage to which present and future generations have a right. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that through the production and use of technology, not only economic gains (freedom of enterprise) are obtained, but above all a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing damage or harm:

"This Chamber has also recognized that both the right to health and the right to an environment free of contamination, without which the former could not be made effective, are fundamental rights, so that it is the State's obligation to provide for their protection, whether through general policies to procure that end or through concrete acts by the Administration. Sustainable development is one of those general policies that the State issues to broaden the possibilities for all to fulfill their aspirations for a better life, increasing production capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress between demographic growth or between the latter and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, direction of investments, channeling of technological development, institutional changes, and everything that contributes to meeting the human needs of the present and the future" (judgment number 1763-94, at sixteen forty-five on April thirteenth, nineteen ninety-four).

3.- Principle of environmental quality: Environmental quality is a fundamental parameter of quality of life; equal to health, food, work, housing, and education, among others. The right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in Article 50 of the Political Constitution, guarantees the right of man to make use of the environment for his own development, which implies the correlative duty to protect and preserve the environment, through the rational exercise and useful enjoyment of the right itself. The State also has the obligation to procure adequate protection for the environment; consequently, it must take the necessary measures to avoid contamination and, in general, human-induced alterations that constitute an injury to the environment. In this regard, the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights stipulates:

"Article 11.- Right to a healthy environment.- Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment."

In the same sense, the first principle of the Stockholm Declaration on the Human Environment establishes:

"Man has the fundamental right to freedom, equality, and adequate conditions of life, in an environment of a quality that permits a life of dignity and well-being, and he bears a solemn responsibility to protect and improve the environment for present and future generations."

4.- Precautionary principle: One of the essential principles that make up environmental law is the "precautionary principle" or "principle of prudent avoidance," which is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which literally states:

"Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." (In the same sense, see Article 11 of the Biodiversity Law).

The term prevention derives from the Latin "praeventio," which alludes to the action and effect of preventing, to those preparations and arrangements made in advance to avoid a risk or execute something. Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, in the event that a risk of serious or irreversible damage exists—or doubt in this regard—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing is because in environmental matters, ex post facto coercion proves ineffective, since once the biologically and socially harmful consequences have already occurred, repression may have moral transcendence but will hardly compensate for the damage caused to the environment.

5.- Conducting the environmental impact assessment prior to the commencement of works: It is based on the principle that environmental standards must have a technical basis, since their application must stem from limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be subject. This is so because, as environmental damage and contamination are assessable, such as the presence of toxic substances or external elements that cause negative characteristics in the environment, both for biological diversity—including flora and fauna—and—above all—for human life, which is reflected in the health or well-being of man—soil, habitat, air, water, etc.—, the impact of these elements requires scientific evaluation and treatment. Therefore, this principle (of the prior conduct of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA)) constitutes a corollary of the previous principle, and its conduct is especially important for all

"[...] human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) by the National Environmental Technical Secretariat created in this Law. Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects." (Article 17 of the Organic Environmental Law, number 7554 of September eighteenth, nineteen ninety-five).

It is thus that the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obliges the State to take preventive measures in order to avoid its impact; and among the main measures provided by the legislator in this sense are the Environmental Impact Assessments (Estudios de Impacto Ambiental), which find their basis in the provisions of the cited Article 17 of the Organic Environmental Law. To this effect, it is important to emphasize that by virtue of constitutional mandate—Article 50—and in the Law—Article 17 of the Organic Environmental Law—, it is established as a general principle that any human activity that modifies the environment shall require the environmental impact assessment (EIA), from which it is the condition of the project or work that will determine in each case whether the referred technical study is required or not, and not the establishment of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory (as indicated by this Tribunal in judgment number 1220-2002, at fourteen forty-eight on February sixth, two thousand two).

It is pursuant to this provision that constitutional jurisprudence has recently required this prior technical study for the conduct of any project in which the environment may be affected, as a guarantee to make the environmental right effective, and by way of example has required it in the following activities, with the warning that this can in no way imply a closed enumeration (numerus clausus): tree felling in a wildlife refuge (judgment number 1888-95, supra cited), location of a "garbage transfer center" (judgment number 2671-95, at sixteen forty-five on May twenty-fourth, nineteen ninety-five), decision to determine the closure or continued operation of the "Río Azul garbage dump" (judgment number 1154-96, at sixteen hours on March sixth, nineteen ninety-six), the reduction of the area of a protected zone (judgment number 7294-98, at sixteen fifteen on October thirteenth, nineteen ninety-eight), treatment of orange peels in plantations (judgment 1999-2219, at fifteen eighteen on March twenty-fourth, nineteen ninety-nine), urban planning and approval of housing developments (judgments number 2001-3694, at sixteen twenty-six on May fifteenth, two thousand one, and number 2002-1220, at fourteen forty-eight on February sixth, two thousand two), construction of hydroelectric plants (judgment number 2000-10466, at ten seventeen on [sic] the twenty-fourth of two thousand), construction of dikes in rivers (judgment number 2001-6503, at nine twenty-six on July sixth, two thousand one), construction and operation of manual sanitary landfills (judgments number 2002-5977 and 2002-6782), operation of nurseries and planting of ferns (judgments number 2000-9735 and 2001-3840); with which it can well be said that the conduct of this technical study constitutes a principle of constitutional order, and consequently, of mandatory compliance, both for private parties, and with greater reason, for State institutions; as this Tribunal has previously considered:

"III.- Obligation of State institutions to comply with environmental legislation in their ordinary activity: The third paragraph of constitutional section 50 clearly states that the State must guarantee, defend, and preserve the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment; which implies affirming that public entities are not only obligated to enforce—against private parties and other public entities—environmental legislation, but also, above all, must adjust their actions to the dictates of those protective normative bodies. State institutions are the first called upon to comply with protective environmental legislation, without any justification existing to exempt them from complying with environmental requirements such as, by way of example, the environmental impact assessment (EIA) that the Organic Environmental Law requires for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment." (judgment number 2001-6503, supra cited).

The legislator entrusted to the "National Environmental Technical Secretariat" the evaluations in charge of "a multidisciplinary team of professionals, registered and authorized by the Secretariat… in accordance with the guides prepared by it. The cost of the environmental impact assessments shall be borne by the interested party." Article 19 of the Organic Environmental Law established that "the resolutions of the Environmental Technical Secretariat must be substantiated and reasoned," by which the general principle of substantiation of administrative acts developed also by the General Law of Public Administration is gathered in this matter, which is in turn a guarantee that forms part of substantive due process. The approval of an environmental impact assessment (EIA) requires, in accordance with the international commitments undertaken by Costa Rica and entrusted to SETENA, a detailed analysis that includes, as required by Article 24 of the Environmental Law, the technical criteria and weighting percentages that make the approval of the study possible. Furthermore, it must respond to the standards, spatial planning objectives, and environmental priorities of the national State and local government, as Principle 11 of the Rio Declaration reflects. The damage that can be caused to the environment is always of difficult or impossible repair, and the approval of an environmental impact assessment (EIA) requires total certainty of minimal impact on natural resources, for so peremptorily imposes Article 50 of the Political Charter. In any case, the warning must be made that the conduct and approval of the environmental impact assessment (EIA) does not in itself imply the commencement of the project in question, insofar as it is only one of the requirements demanded to complete the authorization process (judgment number 5321-96, supra cited), which in some cases will be obtaining the health permit, the approval of the housing development plans by the respective municipality, the approval of the concession by the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), the granting of commercial licenses, etc. This is so because, when dealing with the environment, one cannot speak of unmodifiable variables; quite the contrary, by its very nature the environment is, by itself and to a greater degree through human intervention, changeable. The approval of an environmental impact assessment (EIA) on the terms set forth in the Organic Environmental Law also does not constitute an unmodifiable authorization to carry out a specific human project, since through the oversight work under the charge of the Administration, upon detecting damage to the environment, the permit must be revoked, in order to guarantee the right established in section 50 of the Political Constitution.

6.- Only a declared state of necessity exempts compliance with environmental standards: The state of emergency is a source of Law, which entails, in some cases, a displacement, and in others, an increase in public powers, precisely for the purpose of being able to confront the exceptional situation that arises ("urgent or unforeseen needs in cases of war, internal unrest, or public calamity"); so that the Executive Power is empowered to exempt the normal procedures of its activities or processes, with exceptional, more expeditious, and simplified procedures being provided for such cases. It is, by definition, a matter of transitory and urgent situations in which it is necessary to maintain the continuity of public services, so that the Administration is permitted to improvise an authority for the service of general interests that cannot be sacrificed to legalistic scruples.

Thus, the law of exception—formed by the set of rules enacted at the moment of necessity—becomes unconstitutional in a situation of normality, since it is an essentially temporary law, that is, solely and exclusively for resolving the specific emergency being faced, given that

"[...] exceptional treatment is not admissible for carrying out ordinary administrative activity, even if it is of an urgent nature; [...]" (judgment number 2001-6503, cited above).

In this sense, a distinction must be made between "mere urgency," a term that acts as a qualifier, and which in many cases is not even necessarily fundamental or imminent, as

"[...] it is nothing more than the prompt execution or remedy of a given situation, which has originated in the effects of how it has been managed itself, [...]" (Judgment number 3410-92, of fourteen hours forty-five minutes of November ten, nineteen ninety-two);

therefore, it can well be understood as the Administration's need to act in a specific situation, and in most cases, it is due to its own inertia in finding a solution, according to the instruments provided by the legal system; and the "state of necessity," understood as eventual situations—that is, those not occurring within the framework of normality—and of such magnitude that they can imminently affect life and property, public interest and order, or public safety, such that they cannot be controlled, managed, or mastered through the ordinary regulations available to the Government, and which make administrative intervention unavoidable and unpostponable, even outside the law. For this reason, it is contrary to Constitutional Law, not only the regulations, but also the actions of public institutions that dispense with the ordinary formalities and procedures for the ordinary action of the Administration, and which in this case, refer to the dispensation of environmental regulations, such as—for example—carrying out the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) or requesting health permits. Faced with situations of necessity that are foreseeable in the long, medium, or short term, the exception from compliance with environmental obligations cannot be sought, since they become ordinary activity of the Administration (case of the construction of dikes in rivers to protect the population from floods (judgment number 2001-6503)). In this regard, it must be clear that for an emergency measure to be considered constitutionally valid, it must attend solely and exclusively to solving the emergency situation that motivates it, and also have—as its purpose—the common good: that is, it must be just and also reasonable (proportionality in the strict sense).

7.- The lack of economic resources of public institutions is not an excuse that justifies the omission of providing protection to environmental law: Constitutional jurisprudence has been constant in the sense that the lack of budgets (economic, material resources, and/or qualified personnel) cannot constitute a limit between respect for and violation of fundamental rights, that is, it cannot be a reason for the Administration not to act and take concrete actions so that, through its management, it finds a solution to the problems that individuals require in environmental matters; for this reason, in the various amparo actions brought before this Chamber, in which the requested institution has justified its inaction on this ground, the Chamber has compelled it to fulfill its constitutional obligations, to give effective content to the right to a healthy and ecologically balanced environment, contained in Article 50 of the Constitution, precisely in consideration of the value of the human person and the environment as such (natural resources, biodiversity, surroundings):

"[...] this Court considers the administrative action aimed at remedying the contamination problem, which the interested parties vehemently allege, to be insufficient. The Ministry has stated more or less expressly that the prolongation of the problem under examination is due to purely resource-scarcity reasons of human and material resources. However, that is not a valid excuse. On other occasions, this Chamber has stated that given the hierarchy and transcendence of the human and constitutional value at stake; that is, people's health, as well as their right to a healthy environment, and ultimately, their right to breathe and live in an atmosphere within health standards; the simple excuse of lack of material means by the State to face the problems is not admissible, because [in] these cases the Administration has the obligation to prioritize solutions and carry out, with its limited resources, whatever is necessary according to the legal system to implement them promptly.-" (Judgment number 0695-96, of fifteen hours forty-two minutes of February seven, nineteen ninety-six).

In the same vein, see judgments number 4504-93, of seventeen hours thirty-six minutes of September eight, nineteen ninety-three; 3705-93, of fifteen hours of May thirty, nineteen ninety-three; number 7154-94, of sixteen hours forty-eight minutes of December two, nineteen ninety-four; number 0915-95, of sixteen hours six minutes of February fifteen; number 4149-95, of nine hours thirty minutes of July twenty-eight; both of nineteen ninety-five; number 0459-96, of fifteen hours nine minutes of January twenty-two, nineteen ninety-six; and number 0726-98, of twelve hours twenty-one hours of February six, nineteen ninety-eight.

8.- coordination among the various public agencies in order to guarantee environmental protection: On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to everyone equally, that is, there is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, which endanger the health of the administered. In this task, "public institution" must be understood to include both the Central Administration—Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) and the Ministry of Health (Ministerio de Salud), which, by reason of subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their specialized agencies in the matter, such as, for example, the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); as well as decentralized institutions, in the case of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Instituto Costarricense de Turismo, or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; a task in which, of course, municipalities have great responsibility, regarding their territorial jurisdiction (a duty to which specific reference will be made in the next section). In light of the above, one might think that this multiple responsibility could cause chaos in administrative management, which is not true, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it becomes necessary to establish a series of relationships and coordinated functioning among the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to be able to carry out the functions that have been entrusted to them. Previously—and quite clearly—this Chamber referred to the principle of coordination of public agencies with municipalities in the realization of common purposes—which, obviously, must be extended to the relationship that the institutions of the Central Administration and the decentralized ones carry out in this important function—, for which it refers to what was indicated on that occasion (judgment number 5445-99, of fourteen hours thirty minutes of July fourteen, nineteen ninety-nine):

"So that coordination is the ordering of the relationships between these various independent activities, which takes charge of that concurrence in the same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the acting subjects. As there is no hierarchical relationship of the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, it is not possible to impose certain conducts on them, with which the indispensable inter-institutional «concert», in a strict sense, arises, insofar as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of the municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, which results in agreed forms of coordination, excluding any imperative form to the detriment of their autonomy, that would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the State (through the «administrative oversight» (tutela administrativa) of the State, and specifically, in the function of legality control that corresponds to it, with powers of general surveillance over the entire sector).

The defined cooperative relationship has been understood by the Constitutional Chamber, which has repeatedly indicated that for the projects of the various public institutions to be carried out, it must be done with respect for the legal system: first, the constitutional norms, and then, the legal and regulatory ones, in such a way that, for the Executive Branch or other public entities to carry out projects on their own initiative in a specific locality, they must have the respective municipal permits and licenses, if applicable, as indicated in amparo judgment number 02231-96, transcribed, in pertinent part, in the Considerando VIII of this judgment.

This obligation of coordination between State institutions and municipalities is implicit in the Political Constitution itself; thus, for example, with regard to municipal tax authority, insofar as the initiative must be from the Councils themselves, both for its approval by the Legislative Assembly, and for the exemption of taxes, even when dealing with the economic policy of the State, as indicated in judgment number 2311-95, cited above; whereby, it is being said that there must be due and obligatory coordination between the State and the local corporate entities, thus fulfilling what is ordered by this provision, without this implying an invasion of municipal autonomy. Equally, the Chamber considers that in matters of urban planning, this same relationship of coordination must occur, even though it has been defined—by constitutional provision—that urban planning is the competence of local governments, it should be ordered in accordance with the general directives and guidelines of the National Urban Plan prepared by the Executive Branch (at the proposal of the Dirección de Urbanismo of the INVU and the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) and integrated into the National Development Plan referred to by the National Planning Law, on the understanding that this Plan must be approved by an ordinary law."

Thus, the protection, implementation, and development of environmental matters is of the greatest interest for the Nation, meaning that all public agencies, including municipalities, are obliged to "coordinate their duties" (coordinar sus cometidos), in order to make environmental law effective and guarantee the citizen true coverage of the right to the environment. Precisely, Article 3 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) recognizes this principle by providing:

"Article 3. Joint participation to fulfill objectives

The Government shall set a harmonious and interrelated set of objectives, aimed at improving the environment and adequately managing natural resources.

Specific decisions and actions aimed at their fulfillment shall be incorporated into these objectives, with the support of norms, institutions, and procedures that allow achieving the functionality of these policies."

In application of the above, in judgment number 1888-95, cited above, when the Chamber learned of the infractions of environmental law norms and the damages caused in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, it considered

"[...] but considers, however, that there has been negligence on the part of the State as a whole, because despite the time elapsed, the basic problem of this amparo has not been solved. From the reports sent to this Chamber by the other entities petitioned in this matter, one reaches the conclusion that there is no coordination among them to carry out the protection and control of such a rich and varied area with the responsibility—which must be shared—of each one of them for an integral management of said environment, so much so that within the Refugio de Gandoca-Manzanillo, those who wish to carry out activities or projects; the treatment of water and solid waste form part of the requirements to consider, which clearly must be controlled by the Ministry of Health."

Within this same approach, in judgment number 2002-4830, of sixteen hours of May twenty-one, two thousand two, the Chamber ordered the coordination of the municipality of the respective canton with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to find a solution to the problem of the lack of planning regarding the treatment of black or residual waters (aguas negras o residuales) in that locality:

"X.- Conclusion. Based on what is stated in the preceding paragraphs, this Chamber concludes that the inexcusable inaction of the Municipality of Garabito and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has caused (or at least accentuated) the very serious environmental and sanitary problem alleged by the petitioners, for which reason, in accordance with the provisions of Article 29 of the Law of Constitutional Jurisdiction, this amparo appeal must be granted with respect to these two institutions. Consequently, both institutions are ordered to coordinate the necessary measures so that within a period of one year counted from the notification of this resolution, they have definitively resolved the lack of a sanitary sewer system in Jacó, either through its construction by the Corporation, with the support and advice of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, or through the assumption of the service by the Institute, in accordance with the terms of Article 2 subsection g) of Law number 7226 of April fourteen, nineteen sixty-one."

In the same sense, see judgments number 4480-94, of ten hours fifty-one minutes of August nineteen, nineteen ninety-four; number 2671-95, of sixteen hours forty-five minutes of May twenty-four, nineteen ninety-five; 1499-96, of nine hours of March twenty-nine, nineteen ninety-six; 1360-97, of fifteen hours eighteen minutes of March five, nineteen ninety-seven; 1886-95, of nine hours twelve minutes of April seven, nineteen ninety-five; and 2863-97, of fifteen hours forty-five minutes of May twenty-two, nineteen ninety-seven.

The duty of coordination among the various public agencies was recognized in the Stockholm Declaration on the Human Environment, in its Principle number 13—but from the perspective of the interrelation of disciplines, in order to give greater exclusivity and stability to the environmental legal system—, in which it was determined:

"In order to achieve a more rational management of resources and thus to improve the environment, States should adopt an integrated and coordinated approach to their development planning so as to ensure that development is compatible with the need to protect and improve the human environment for the benefit of their population."

9.- the injury to this environmental right occurs both by action and by omission: Omissions of the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are of constitutional relevance, because as a consequence of the Administration's inertia in this matter, damage can be caused to the environment and natural resources, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration's actions; such as the authorization of regulatory plans (planes reguladores), or constructions without the approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or the lack of control and oversight in the execution of management plans for protected areas by the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), or allowing the operation of companies without health permits regarding the treatment of black or residual waters (Acueductos y Alcantarillados and Ministry of Health), or not verifying sound controls in bars, karaokes, and discotheques (municipalities and Ministry of Health), etc. In this sense, constitutional jurisprudence has been clear and forceful in pointing out that this omission in the duty of care and protection of the environment constitutes a violation of the obligation enshrined in Article 50 of the Political Constitution. (In relation to this topic, among others see judgments number 1888-95, cited above, and 2000-5798, of sixteen hours sixteen minutes of July eleven, two thousand).

10.- positive silence does not operate in matters of natural resource use: The institute of positive silence (silencio positivo) that applies in matters of permits and authorizations before the Public Administration is governed according to the rules contained in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). However, these rules do not apply in matters of permits for the use of natural resources (forestry, mining, marine, waters of the Nation, forces derived from water resources, etc.) according to constitutional jurisprudence (judgments number 6836-93, of eight hours fifty-four minutes of December twenty-four, nineteen ninety-three and number 1730-94, of fifteen hours six minutes of April thirteen, nineteen ninety-four), precisely by virtue of the superior value (public interest) of environmental protection, and precisely because of the conceptualization of environmental law as a fundamental right:

"[...] so it cannot be understood that positive silence operates simply by the lapse of the period within which the Administration should have ruled on the forestry exploitation permit, without having done so, because that would imply putting the country's forestry heritage in imminent danger by allowing, through that means, its irrational and indiscriminate exploitation" (judgment number 6836-93, cited above).

Recently, this principle was included in the first paragraph of Article 4 of the Forestry Law (Ley Forestal), number 7575, of February thirteen, nineteen ninety-six, which in pertinent part textually provides:

"In matters of natural resources, the positive silence contemplated in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration shall not operate."

11.- citizen participation in environmental matters: Citizen participation in environmental matters encompasses two essential points: the right to information related to environmental projects, or projects that may cause harm to natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on these matters. Therefore, the Costa Rican State must not only invite citizen participation but must also promote and respect it when it occurs (Judgments number 2001-10466, cited above). Thus, it is of great importance to make available to interested parties the information on the matter held in public offices, such as that relating to environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) in charge of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or that required for the approval of regulatory plans (planes reguladores) of the respective municipalities, for example. It was the Rio Convention that, in Principle 10, elevated this participation to the rank of principle in environmental matters, by stating

"The best way to address environmental issues is with the participation of all concerned citizens, at the appropriate level. At the national level, each individual must have adequate access to environmental information held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided."

From this principle, the importance given at the international level to environmental issues, and in general, and above all, to the participation of civil society in decisions of great transcendence for the community, is clearly evident. As Costa Rica is a signatory State, this instrument certainly binds and conditions it, because that is the consequence of its subscription, as this Court considered, in judgment number 8319-2000, of ten hours eighteen minutes of September eight, two thousand:

"Thus, its purpose is that governmental decisions are the consequence of a discussion that is not restricted to small official or partial-interest groups, but that other opinions are taken into consideration, with the necessary openness to create an expanded debate, although without ceasing to fulfill, of course, the requirements established by the corresponding legislation. It is not a matter of deconstitutionalizing the principle of legality of the Public Administration, although it is, of course, a form of more democratic government, which expands the forums for debate on topics such as environmental protection, and by virtue of this, they are open to citizen intervention and opinion. We are, then, before an option already widely accepted in the evolution of the concept of democracy, and this amparo offers a magnificent opportunity to give it clear and effective validity, so that it does not remain mere discourse. For that reason, the environmental issue is a topic that the Chamber has already recognized as one that grants individuals a special standing (legitimación), and which is recognized as a «reactional right» (derecho reaccional) (see judgment 2233-93 and 3705-93 of this Chamber).

«In environmental law, the procedural prerequisite of standing tends to extend and expand in such a dimension that it necessarily leads to the abandonment of the traditional concept, it being understood that in general terms, any person can be a party and that their right does not emanate from property titles, rights, or specific actions they could exercise according to the rules of conventional law, but rather their procedural action responds to what modern scholars call a diffuse interest, through which the original standing of the legitimate interested party or even the simple interested party diffuses among all members of a certain category of persons who are thus equally affected by the illegal acts that harm them. In the case of environmental protection, the typically diffuse interest that legitimizes the subject to bring an action is transformed, by virtue of its incorporation into the list of human rights, becoming a true "reactional right," which, as its name indicates, empowers its holder to "react" against the violation originating from illegitimate acts or omissions.» (see judgment 3705-93)

It is for this reason that, through Law 7412 of June 3, 1994, the Legislative Assembly reformed Article 50 of the Political Constitution, guaranteeing every person the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this matter, then, there is standing to denounce acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused, through effective access to judicial and administrative procedures. In this way, when the Political Constitution mentions that the Government of the Republic is popular, representative, alternating, and responsible, we must be clear that citizen participation would not be limited to the mere exercise of the right to vote, or to the aspiration of attaining a popularly elected public office, but also, and in this new vision, to offering people the real opportunity to contribute to the making of the State's political decisions, especially when these have national transcendence, or could eventually affect the fundamental rights of certain sectors of the population. From Articles 1 and 50 of the Constitution, then, is rescued the consideration that citizens deserve in a democratic state, in which they can at least have access to the information on the environment held by public authorities, as the petitioners indicate. The commented precept, then, incorporates the cited principle through access to the available information and its dissemination, so that decision-making is not circumscribed to a limited group of interests. Certainly, in the matter we are now analyzing, our legal system already provides that individuals can request SETENA to hold public hearings, in order for the positions formulated by the interested communities to be taken into account in the making of decisions that affect the environment, which has been included in the Organic Environmental Law and its Regulations, as the petitioned authority reported."

Precisely, the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) recognizes this principle in Articles 6 and 23, which textually provide in pertinent part:

"Article 6. Participation of the inhabitants

The State and the municipalities shall encourage the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment."

"Article 23. Publicity of information

The information contained in the environmental impact assessment record shall be of a public nature and shall be available for consultation by any person or organization."

Likewise, in the Regulation on Procedures of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, this principle is also included, by providing in Chapter IV, which regulates the public hearing provided for within the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) procedure (articles 35 to 40), in which the active participation of both civil society and municipalities is provided for—in their condition as an entity

"[...] constituted by the group of resident neighbors of a same canton, who promote and administer their own interests through the municipal government" (Article 1 of the Municipal Code).

A similar norm is found in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), regarding the approval by municipalities of regulatory plans (planes reguladores), by requiring them to

"1) Convene a public hearing through the Official Gazette and the additional dissemination necessary, indicating the place, date, and time to learn about the project and the verbal or written observations that neighbors or interested parties may wish to make. The notice must be made no less than fifteen business days in advance" (Article 17 of the Urban Planning Law).

This principle of citizen participation in environmental matters arises and is justified precisely from the application of the positivization of the democratic principle—enshrined in Article 1 of the Political Constitution—.

It is important to emphasize that this participation can be achieved individually, through associative groups of a private nature, as well as through local governments, which, by their competence assigned in Article 169 of the Constitution, are recognized as having full competence to promote it in matters that may in some way affect the community of their jurisdiction, and rather, if they do not do so, they would be failing to fulfill one of the duties that the constituent assigned to them, and which has been developed in ordinary legislation

"Municipalities shall foster the active, conscious, and democratic participation of the people in local government decision-making. Public institutions shall be obligated to collaborate so that these decisions are duly fulfilled" (Article 5 of the Código Municipal).

It is clear that citizen and municipal participation is of transcendental importance in order to promote awareness of environmental problems and to assist in the decision-making of the institutions responsible for the preservation, vigilance, and protection of the environment and natural resources. This principle had already been recognized in the dissenting vote (voto salvado) of Magistrates Piza, Solano, and Arguedas in judgment number 4423-93, cited above, not only as a right of participation, but also as a duty of the community and municipality in the decision-making and discussions on the location of a landfill (relleno sanitario) in Esparza. In this same sense, in judgment number 10466-2000, at ten hours and seventeen minutes on November twenty-fourth, two thousand, the Chamber indicated that in no way

"[...] can the human being—who will receive the effects of governmental decisions on environmental matters—be excluded from participating in the decision of issues linked to this matter."

Previously, this Tribunal recognized the importance of the participation of local governments in this type of process (environmental impact studies, estudios de impacto ambiental) under the following considerations:

"[...] it is clear to the Chamber that in the procedures of environmental impact study (estudio de impacto ambiental) and declaration of environmental viability (viabilidad ambiental) of projects in which the exploitation of natural resources is intended, the participation of the municipalities must be active; however, in no way can the substitution of the directing body of the same —in this case the Secretaría Técnica Nacional Ambiental— by the municipalities be intended. In the specific case, that participation translates into the participation of local governments in the entire procedure, and for that reason, their actions have full place in said procedures, but as one more party, which is why they are notified of all the actions carried out within that procedure. In any case, the procedure provided in Articles 35 to 40 of the Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, provides not only for the participation of civil society, but above all, of the municipalities, with which it will coordinate the holding of the public hearing (audiencia pública) (Article 36), but as a collaborator of this entity with the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, without in any way being able to claim decision-making power. Moreover, municipal competencies with respect to the preservation and protection of the environment cannot be seen as limited to the organization of the public hearing—which by legal provision corresponds to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental—but goes much further, such as the raising of awareness among residents regarding citizen participation, the filing of complaints—with technical evidence—before administrative entities and courts of justice, the adequate management of garbage and industrial waste, the control and oversight to ensure that environmental laws are complied with, and the promotion of pertinent legal resources, such as the request for suspension of administrative acts that they deem harmful to the environment, but not through constitutional channels, rather in the contentious-administrative and civil jurisdiction of the Treasury (jurisdicción contencioso-administrativa y civil de Hacienda), among other duties" (judgment number 2001-5737, at fourteen hours and forty-one minutes on June twenty-seventh, two thousand one).

In this sense, it is indispensable that the hearing be held in a place where the neighbors can attend, and preferably at the location of the events, since otherwise, the holding of the hearing ordered by the Administration would fail to achieve its purpose, where obviously the lack of resources cannot constitute an obstacle to bringing into the file all the evidentiary elements that the Administration requires to make a decision on matters of such fundamental importance, since it will necessarily have implications on the environment and the community. Likewise, the importance of the participation of municipalities in the preparation of environmental impact studies has been recognized in the Ley Orgánica Ambiental itself in the second paragraph of Article 22, which provides:

"Within the five business days following the receipt of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall send an extract of it to the municipalities in whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. Likewise, it shall give wide dissemination, through mass media, to the list of studies submitted for its consideration"

Thus highlighting that community participation in decision-making on environmental matters is part of the procedure to which the State must subject itself, and at the same time is a component of the fundamental right of every person, in the terms provided in Article 50 of the Constitución Política. Therefore, constitutional jurisprudence has repeatedly held that the right to a hearing (derecho de audiencia) is part of substantive due process (debido proceso sustantivo) and is a form of expression of participatory democracy (in this sense, among others see the dissenting vote (voto salvado) of Magistrates Piza, Solano, and Arguedas of judgment number 4423-93, at twelve hours on September seventh, nineteen ninety-three; 2331-96, at fourteen hours and thirty-three minutes on May fourteenth, nineteen ninety-six; 3521-95, at seventeen hours and three minutes on July tenth, nineteen ninety-six; 6640-00, at nine hours and sixteen minutes on July twenty-eighth, two thousand; and 10466-2000, at ten hours and sixteen minutes on November twenty-fourth, two thousand). On the topic of information in environmental matters, it has been indicated

"In matters of the environment, we must transfer this concept of the right to information to a new perspective that every individual or community has to request information and to be informed by any state entity [information] that cannot be obstructed by state institutions regarding any project that may affect the enjoyment of their right to a healthy and ecologically balanced environment. This is, then, the guarantee that will allow any individual or community to participate, making use of diffuse interests (intereses difusos) of access to participation, within the decision-making processes that affect that right, because otherwise it would be illusory and the constitutional norm would be superfluous [...]" (judgment number 2331-96, cited above).

In this special matter, every person must have adequate information about materials and activities or projects that may imply a danger or threat to communities (right to health), and to the conservation and preservation of the environment (right to a healthy and ecologically balanced environment), as well as for the effective opportunity to participate in the processes of adopting such decisions; given that in dealing with the right to the environment, standing corresponds to the human being as such, since the injury to this fundamental right is suffered by both the community—as a whole—and the individual in particular. Therefore, the Administration must facilitate and encourage the sensitivity and participation of the population by making information available to all, not only to the members of the community, but also to the general citizenry, as in environmental matters the existence of a true diffuse interest (interés difuso) has been considered (as noted earlier in this judgment).

C.- UNCONSTITUTIONALITY OF THE CHALLENGED DECRETO EJECUTIVO.

X.- OF THE CONSTITUTIONAL REQUIREMENT TO CARRY OUT THE ENVIRONMENTAL IMPACT STUDY. Previously, and recently, in judgment number 1220-2002, cited above, this Chamber referred to the requirement to carry out the environmental impact study. On that occasion, it considered that it could not be exempted from its completion, based on general criteria or conditions established in laws and regulations, because that implies emptying the right to a healthy and ecologically balanced environment of its content, regulated in Article 50 of the Constitución Política, under the following considerations:

"Constitutional Article 50 is the direct source of the right of 'every person' to a healthy and ecologically balanced environment, which binds the Public Powers in the protection of the environment, conceptualized in the broadest possible sense, in the application of the protective norm. Repeatedly, this Chamber has indicated that the development of fundamental rights and public liberties is reserved to law (reserva de ley); it is for this reason that in this field, the regulatory power (potestad reglamentaria) that the Constitución Política itself reserves to the Executive Branch is unimaginable without the existence of a law. It has already been advanced that the Ley Orgánica del Ambiente establishes in Article 17, as a development of what constitutional Article 50 provides, the obligation to have an environmental impact study to carry out activities or projects that by their nature may alter or contaminate the environment. As the Procuraduría rightly points out in its report, the environmental impact study is conceived, by the legislator, as a technical procedure that allows controlling a possible environmental alteration with the consequent affectation of ecosystems. Without a doubt, it is a technical matter whose regulation in detail escapes the logic of the legislative procedure and can, as a matter of principle and within the existing legal framework, be regulated by the Executive Branch. The Ley Orgánica del Ambiente clearly indicates that '... Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment created in this law ...', which allows affirming, in correct reading, that no human activity that may alter or contaminate the environment can dispense with the referred environmental impact study. The formula that the Executive Branch has devised so that it can be established, 'prima facie', if the human activity undertaken can alter or destroy the environment, has been the presentation of the form called 'de Evaluación Ambiental Preliminar'. It is not then, as the Tribunal Ambiental Administrativo maintains in its report, that the Executive Branch has absolute discretion to indicate the projects that must carry out the environmental impact study, since by provision of the Constitución Política itself (Art. 50) and the Ley Orgánica del Ambiente, as a general principle, all human activity modifying the environment 'shall require' the referred study. It is then the condition of the project or the work that will determine, in each case, whether the environmental impact study is required or not, and not the establishment of arbitrary conditions through regulations. The regulation should only establish the way in which the conditions of the project will be known, and it is that which will determine the appropriateness or inappropriateness of the environmental impact study. This means that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, conceptualized in constitutional Article 50, is the fundamental right of every person and functions as an unavoidable general principle, so that in this matter it is not possible to make generic exceptions (in urban planning matters and other topics dealt with in Articles 19 and 20) to exonerate compliance with environmental obligations, because doing so runs the risk of deconstitutionalizing the guarantee of state response in defense of the environment. Thus, the mechanism used by the Decreto Ejecutivo determining 'a priori' activities or works that are exempt from the environmental impact study, in consideration of the size of the work, the existence of regulatory plans (planes reguladores), the number of people in the operation or activity, the number of rooms, the project's classification (social interest) or the land use, evidences an excess in the exercise of the regulatory power that surpasses the referral to Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente and that empties the right of the inhabitants for the Public Powers to exercise direct environmental control—not by delegation to regencies (regencias)—in the application of protective legislation. It is not meant by this that the Executive Branch cannot, through regulations, determine, based on precise technical studies, that a specific activity or project does not require environmental impact studies; but that presupposes that such a definition is duly reasoned and justified. It should be remembered that in the case of exempting a higher-level control (constitutional), the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance will be reviewable by the judge, whether through ordinary legal channels or constitutional control. But to the general regime conceived by the derived Constituent, a generalized exception that has no other motivation or basis than the very existence of the norm that so declares it is inadmissible."

By reason of the foregoing, the provision contained in the final sentence of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, as it states textually

"The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental),"

must be understood in the context and in the manner treated in the judgment cited above, that is, that in no way can it be intended or legitimized that by legal provision and, much less, by regulatory provision, the application and respect of environmental law can be exempted, leading to the deconstitutionalization of this right, or what is the same, emptying it of its content, in the terms explained in the previous Considerandos.

XI.- OF THE CONSTITUTIONAL REQUIREMENT TO CARRY OUT THE ENVIRONMENTAL IMPACT STUDY FOR THE ESTABLISHMENT OF LANDFILLS. In this order of ideas, it must be taken into account that in judgment number 5977-2002, at eight hours and thirty minutes on June fourteenth, two thousand two, reiterated in number 6782-2002, at fifteen hours and twenty minutes on July ninth, two thousand two, the Chamber expressly changed its criterion regarding the legal and regulatory referral for the determination of activities that require the environmental impact study, deeming that an exception in that sense is a violation of Article 50 of the Constitución Política, under the following considerations:

“III.- On the other hand, in view of the latest events in the case under study and the SETENA report issued barely on November 2, 2001, through official letter SG-2336-2001, the Chamber reconsiders the criteria expressed in its jurisprudence regarding the application of Decreto Ejecutivo No. 27443-S, in the sense that ALL LANDFILL PROJECTS MUST BE SUBJECT TO AN ENVIRONMENTAL IMPACT STUDY. As Article 17 of the Ley Orgánica de Ambiente well indicates, human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, a requirement that shall be indispensable to initiate the activities, works, or projects. While it is true that the same law indicates that the laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require said study, this Tribunal considers that in the case of landfills, the exclusion of this study cannot be stipulated for population reasons, considering the very harmful effects caused by the large-scale deposition of waste in contact with the environment. As the appellant and the coadjuvants in this amparo rightly indicate, the principle of in dubio pro natura must be safeguarded in order to avoid irreversible damage caused to the environment. The inadequate management of solid waste can generate significant negative impacts on human health, as these are a source of disease transmission, contaminate water resources used for daily consumption and use, also cause floods by obstructing drainage channels and sewage systems, destroy flora and fauna by impeding their growth, contaminate the soil, the air, and the ecosystem itself. Given such impacts, the decision to determine whether a landfill requires an environmental impact study cannot be left to the discretion of the Ministry of Health when it does not exceed 75,000 inhabitants of the place where it is intended to be established, as established by this Decree, because this decision, which may be negligent in many cases or unpredictable, can cause damage that would be irreversible and for which, later, there would be nothing left but to lament and try to mitigate some of its effects, when the situation could have been prevented. Precaution which in any case is established in the United Nations Conference on Environment and Development of 1992 where Costa Rica subscribed along with other nations to the Río Declaration, for which it is pertinent to point out Principle 15: 'In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.' and Principle 17: 'Environmental impact assessment, as a national instrument, shall be undertaken for proposed activities that are likely to have a significant adverse impact on the environment and are subject to a decision of a competent national authority.' By reason of all the foregoing, and it being of general knowledge that the management and treatment of waste or garbage can always imply a negative impact on the environment, it is a duty emanating from the Constitution itself and from International Treaties to require in this type of activities the environmental impact study as a prerequisite”.

XII.- The examination of the constitutionality of the challenged norm requires a substantial assessment of its reasonableness. As the Chamber has indicated in repeated pronouncements, the elements that make up reasonableness are essentially three: suitability, necessity, and proportionality. Suitability translates into the adequacy of the means to the end, that is, the norm must be apt to effectively achieve the intended objective. Necessity refers to the nature or magnitude of the limitation that a right or liberty must bear by that means, so that among a variety of possible means, the one chosen must be that which represents a lesser limitation. And proportionality means that, although the chosen means is the one that represents a lesser limitation, this limitation must be proportionate, that is, it cannot be of such magnitude that it implies emptying the right in question of its minimum essential content. Legal reasonableness requires the confrontation of the act, whose technical reasonableness has been examined, with the Law of the Constitution. Finally, axiological reasonableness aims to demand a basic quota of intrinsic justice in the norms, so that those that are notoriously unjust are unconstitutional. XIII.- Article 39 of Decreto Ejecutivo number 19049-S, reformed by Decreto #27443-S, exempts municipal corporations that provide solid waste collection and final disposal services in intermediate and rural cities from the obligation to carry out the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) in question, provided that they are “Manual Landfills (Rellenos Sanitarios Manuales)” with a design population equal to or less than seventy-five thousand inhabitants. However, the prior Environmental Impact Study constitutes the suitable technical instrument to fulfill the precautionary principle that governs environmental matters, for which reason, dispensing with it implies omitting the due prevention regarding human intervention in the environment. Allowing the construction and operation of “Manual Landfills” without previously requiring the preparation of the corresponding Environmental Impact Study would imply putting the environment in grave danger and contravening the constitutional parameters of use and disposal of the environment. Thus, the exception provided in the challenged norm violates the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment by being contrary to the principle of protection of the environment, in charge of the State, in the terms provided in Article 50 of the Carta Fundamental, that is, to guarantee, ensure, and protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. The challenged norm attempts to justify itself on the consideration that municipal corporations have economic limitations that make the preparation of such technical studies impossible, but such an argument is not in accordance with the Constitution, since—as previously considered—it is not possible to invoke the lack of economic resources to exempt the Administration from its constitutional obligation to guarantee the effective protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

XIV.- Likewise, it must be considered that the control and oversight work in charge of the Administration, in this case in charge of the Secretaría Técnica Ambiental, the Ministry of Health, and the corresponding Municipality, must occur both prior to and after the authorization for the installation of the landfill, that is, once put into operation, it must have the technical and objective supervision of the corresponding administrative dependencies, a task which, as previously noted, is non-delegable, due to the nature of the matter in question, that is, the protection and preservation of the environment, as well as the health of the population.

XV.- CONCLUSIONS. Due to the fact that exempting the Administration from the obligation to prepare Environmental Impact Studies prior to the construction and operation of landfills constitutes an injury to the right to a healthy and ecologically balanced environment, it is proper to declare the unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad) with merit, by virtue of which the second paragraph of Article 39 of Decreto Ejecutivo number 19049-S, as introduced by the reforms provided in Article 1 of Decreto Ejecutivo #27443-S of November thirteenth, nineteen ninety-eight, is annulled.

This judgment has declarative and retroactive effects to the date of validity of the annulled regulation, that is, November twenty-fifth, nineteen ninety-eight.

XVI.- UNCONSTITUTIONALITY BY CONNECTION AND CONSEQUENCE. Likewise, by connection and consequence, the reform of the same Article 39 of the Reglamento sobre manejo de basuras, introduced by Decreto Ejecutivo number 25.128-S, of April twenty-second, nineteen ninety-six, is annulled, for identical reasons indicated regarding Decreto Ejecutivo number 27.443-S, given that this reform had also exempted from the completion of the environmental impact study when the landfill had a design population equal to or less than fifty thousand inhabitants.

This unconstitutionality is declarative and retroactive to the date of entry into force of the norm, that is, May fifteenth, nineteen ninety-six, without prejudice to rights acquired in good faith.

Por tanto:

The accumulated actions are declared WITH MERIT. Consequently, the second paragraph of Article 39 of Decreto Ejecutivo number 19049-S of June 20, 1989, “Reglamento sobre Manejo de Basuras”, as introduced by the reforms provided in Article 1 of Decreto Ejecutivo number 27.443-S, of November thirteenth, nineteen ninety-eight, and in Article 1 of Decreto Ejecutivo number 25.128-S, of April twenty-second, nineteen ninety-six, is annulled. This judgment has a declarative and retroactive effect to the date of validity of said reforms: November twenty-fifth, nineteen ninety-eight, regarding the one introduced by Decreto Ejecutivo number 27.443-S, and May fifteenth, nineteen ninety-six, regarding the one introduced by Decreto Ejecutivo number 25.128-S, all without prejudice to rights acquired in good faith.

With respect to the non-compliance alleged by the petitioner Marco Machore Levy, prior certification that must be left in the record, detach the brief visible on folios 82 to 97, and add it to the amparo appeals being processed in expedientes number 02-002350-0007-CO and number 02-003743, for whatever is appropriate.

Let this pronouncement be reported in the Diario Oficial La Gaceta and published in its entirety in the Boletín Judicial. Notify. Communicate to the Ministerio de Ambiente y Energía, the Ministry of Health, and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).

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Luis Fernando Solano C.

Presidente

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Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.

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Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

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Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

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It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 07-05-2026 06:06:10.

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