Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)Al no existir un dato técnico y científico exacto sobre la profundidad del nivel freático del manto, tampoco existe uno con las mismas características sobre los tiempos de tránsito de los efluentes o contaminantes hacia éste para calcular su degradación e inocuidad. Lo anterior aunado a los criterios técnicos que indican que la recarga en el acuífero por infiltración de las precipitaciones es prácticamente inmediata y que los mantos acuíferos de origen volcánico, por su características petrofísicas, son especialmente vulnerables a una serie de actividades de origen antrópico (urbanísticas, industriales, agropecuarias), hacen surgir en este Tribunal un estado dubitativo acerca de la incidencia de un proyecto urbanístico de alta densidad y con tanques sépticos por cada vivienda sobre la calidad y cantidad de las aguas del manto acuífero de Poás –el cual abastece de agua potable a varias comunidades del lugar- que le imponen aplicar el principio precautorio a fin de evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en la gestión sostenible de los recursos hídricos de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental. Finalmente, el principio precautorio o de indubio pro natura resulta de especial aplicación al sub-lite si se toma en consideración que de acuerdo con la hidrogeología ante la contaminación de un manto acuífero la regeneración es extraordinariamente lenta y, en ocasiones, irreversible por el altísimo costo de los medios e instrumentos para hacerlo.
English (translation)Given the lack of precise scientific and technical data on the depth of the aquifer's water table, there is also no similarly reliable data on the transit times of effluents or contaminants toward it to calculate their degradation and harmlessness. This, combined with technical findings that aquifer recharge through rainfall infiltration is practically immediate and that volcanic aquifers, due to their petrophysical characteristics, are especially vulnerable to human activities (urban, industrial, agricultural), leads this Court to a state of uncertainty regarding the impact of a high-density urban project with individual septic tanks on the quality and quantity of water in the Poás aquifer—which supplies drinking water to several local communities. This uncertainty compels the application of the precautionary principle to prevent or suspend any activity that could negatively affect the sustainable management of the region's water resources and, consequently, the right to a healthy and ecologically balanced environment. The precautionary or in dubio pro natura principle is particularly applicable here, considering that, according to hydrogeology, aquifer recovery from contamination is extraordinarily slow and sometimes irreversible due to the high cost of remedial means and instruments.
Granted
Grande Normal Pequeña Sala Constitucional Resolución Nº 01923 - 2004 Fecha de la Resolución: 25 de Febrero del 2004 a las 14:55 Expediente: 03-000468-0007-CO Redactado por: Ernesto Jinesta Lobo Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Sentencia estructural Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés: Temas Estrategicos: Ambiental,Der Económicos sociales culturales y ambientales Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: AMBIENTE Subtemas: ESTUDIOS AMBIENTALES. 01923-04. AMBIENTE. AGUAS SUBTERRÁNEAS Y MANTOS ACUÍFEROS. CASO DEL ACUÍFERO DE POÁS. CON LUGAR. Sobre el otorgamiento de viabilidad ambiental a un proyecto urbanístico que afectará el acuífero de Poás. Aguas Subterráneas: concepto, derechos fundamentales, naturaleza, régimen jurídico, mantos acuíferos y áreas de recarga y descarga, bien de dominio público, tipología de los mantos acuíferos en Costa Rica, contaminación de las aguas subterráneas, contaminación de las aguas subterráneas en el Valle Central de Costa Rica, protección de las aguas subterráneas, protección jurídica de las aguas subterráneas en Costa Rica, entes y órganos administrativos responsables de la protección de las aguas subterráneas y, en especial, de los mantos acuíferos, delimitación de competencias, principio precautorio del derecho ambiental y protección de las aguas subterráneas. VCG05/2020 RE/CO "(...) I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente impugna la resolución vertida por el Ministro de Ambiente y Energía No. R-019-2003 de las 8:30 horas del 13 de enero del 2003, por la cual se rechazó el recurso de apelación interpuesto por el Comité Pro-No Construcción de la Urbanización Linda Vista y otros contra el oficio de la SETENA No. SG-870-2002 del 4 de junio del 2002, a través del cual se le otorgó viabilidad ambiental al proyecto urbanístico referido. En su criterio, ese acto administrativo quebranta los ordinales 1, 11, 21, 27, 33, 41, 45 y 50 de la Constitución Política, puesto que, se autoriza la construcción, en pequeños lotes, de un proyecto urbanístico o habitacional de alta concentración y densidad, dotado de un sistema de tanques sépticos individuales, emplazado sobre las zonas de recarga-descarga del manto acuífero de Póas que abastece a varias comunidades de la zona y, presuntamente, algunas áreas del sector oeste del Valle Central, con lo cual se le pone en grave riesgo de contaminación, por su especial vulnerabilidad. Todo lo anterior, en opinión del recurrente, se agrava si se toma en consideración la relativa baja profundidad del nivel freático del acuífero y la permeabilidad de los suelos. Adicionalmente, estima que el Ministerio de Ambiente y Energía no tomó en consideración una serie de informes y dictámenes técnicos o científicos que ponen en evidencia una serie de contradicciones con los aportados por la empresa constructora para justificar su proyecto. II.- COADYUVANCIAS. En los autos obran diversas solicitudes de coadyuvancia activa, así a folios 50-56, 57-66, 72-77 y 177-184 consta la solicitud de varios vecinos del Cantón de Poás para que se les tenga como parte interesadas o coadyuvantes activos. De la misma forma, las Asociaciones de Desarrollo Comunal de Carrillos, San Juan Sur, Santa Rosa, San Juan Norte, Barrio San Francisco, La Unión Cantonal, Calle Liles, Carrillos Alto, San Rafael, Chilamate, Guatuza, Barrio Santa Cecilia, Calle San José, Barrio Guadalupe, solicitaron intervenir de forma adhesiva o como coadyuvantes activas en el proceso (visibles a folios 162-176). De su parte, el representante legal de Constructora Vega & Vega en memorial visible a folios 78-92, se apersonó a los autos para que se le tuviera como coadyuvante pasiva. De conformidad con el ordinal 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se admiten los pedimentos formulados y se les tienen a los gestionantes como coadyuvantes, respectivamente, activos y pasivo. No resulta de recibo la oposición formulada por el personero de la empresa Constructora Vega & Vega que consta a folios 210-215, a la codyuvancia planteada por las Asociaciones de Desarrollo Comunal, puesto que, obra en autos la constancia del funcionario de la DINADECO del 9 de mayo del 2003 en el sentido que los presidentes de esas corporaciones se encontraban, a ese momento, en funciones. III.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente proceso de amparo se tiene por acreditado el siguiente elenco: 1) La totalidad del Cantón de Poás es área de recarga acuífera y, en las partes altas, constituye una importante área de recarga-descarga, principalmente del acuífero Poás, lo que resulta acreditado por la gran cantidad de manantiales –captados y no captados- y de pozos –registrados y no registrados- existentes en la zona (Análisis de las condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás y del riesgo de contaminación del agua subterránea por la construcción de la Urbanización Linda Vista, SENARA, Hidrog. José W. Pérez M., junio 2003, visible a folios 247-258 del expediente judicial). 2) En el Cantón de Poás se localizan acuíferos y acuitardos de gran importancia para el abastecimiento de agua potable a las comunidades de la zona (Análisis de las condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás y del riesgo de contaminación del agua subterránea por la construcción de la Urbanización Linda Vista, SENARA, Hidrog. José W. Pérez M., junio 2003, visible a folios 247-258 del expediente judicial). 3) El 90% del Cantón de Poás se caracteriza por constituir una zona de alta vulnerabilidad (sensibilidad de los acuíferos a ser contaminados), con excepción de una pequeñísima área localizada al suroeste (Análisis de las condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás y del riesgo de contaminación del agua subterránea por la construcción de la Urbanización Linda Vista, SENARA, Hidrog. José W. Pérez M., junio 2003, visible a folios 247-258 del expediente judicial). 4) El riesgo de contaminación por la alta vulnerabilidad de la zona de acuíferos y acuitardos de la zona , en el caso de la construcción de urbanizaciones, deviene de la carga contaminante –compuesta por coliformes y nitratos- (Análisis de las condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás y del riesgo de contaminación del agua subterránea por la construcción de la Urbanización Linda Vista, SENARA, Hidrog. José W. Pérez M., junio 2003, visible a folios 247-258 del expediente judicial). 5) En el Cantón de Poás se localiza el acuífero del mismo nombre, de tipo multicapa donde se alternan capas de tobas semipermeables con lavas de espesores variables que constituyen las zonas aptas para el almacenamiento de aguas subterráneas que son captadas por medio de pozos y manantiales. En los pozos cercanos el nivel estático se localizó a una profundidad que oscila entre los 34.5 m.b.n.s. en el pozo BA-659, de 38 m.b.n.s en el BA-664, en el mapa Hidrogeológico, debido a la escala, se puede estimar entre 30 y 40 m.b.n.s (Análisis de las condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás y del riesgo de contaminación del agua subterránea por la construcción de la Urbanización Linda Vista, SENARA, Hidrog. José W. Pérez M., junio 2003, visible a folios 247-258 del expediente judicial). 6) El acuífero de Poás tiene una gran heterogeneidad y está conformado por un conjunto de acuíferos libres, colgados, estratificados, discontinuos, constituido por piroclásticos y lavas intercalados que forman parte del macizo del Volcán Poás y que presentan transmisividades que oscilan entre 5 y 1482 metros cuadrados día, los pozos tienen profundidades de 57 a 170 m.b.n.s, el nivel estático oscila entre los 20 y 50 metros m.b.n.s y con producciones de 1.1 a 12 lt/s.( Hidrogeología del Área Oeste del Valle Central, estudio elaborado por el Hidrogeólogo José W. Pérez M., SENARA, Área de Aguas Subterráneas, febrero 2001, p. 18, visible a folios 379-407 expediente administrativo). 7) La zona de recarga del manto acuífero de Poás posee una vulnerabilidad muy alta a la contaminación por la construcción de urbanizaciones con tanques sépticos por cada casa. Lo anterior, debido al tipo de rocas que afloran (lavas fracturadas, piroclastos y delgados espesores de ceniza volcánica reciente), la recarga es casi en forma inmediata a partir de la precipitación o mediante el flujo vertical de las tobas semipermeables saturadas de agua (Oficio No. ASUB-008-2000 del 17 de enero del 2000 del Geólogo Roberto Ramírez Chavarría del Area de Aguas Subterráneas del SENARA, visible a folio 408 del expediente administrativo e informe del Gerente General del SENARA, visible a folios 239-242 del expediente judicial). 8) La empresa Constructora Vega & Vega S.A., pretende desarrollar un proyecto urbanístico denominado Urbanización Linda Vista en San Juan Sur de San Pedro de Poás en un terreno propiedad de Miguel Ángel Hidalgo Saborío y Rita María Rojas Castro con un área de 64085.65 metros cuadrados, inscrito bajo el sistema de folio real matrícula No. 2169371-001 y 002, plano catastrado A-677904-2001 (oficio de Constructora Vega & Vega S.A. de 16 de enero del 2002 y plano catastrado No. A-677904-2001, visibles a folios 47 y 3 del expediente administrativo). 9) El Proyecto Urbanístico Linda Vista se encuentra emplazado en el área de recarga-descarga del manto acuífero de Poás (Oficios A-2002-047 del 4 de febrero del 2002 de la Unidad Ambiental de Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, IMN-DA-2641-2002 del 17 de octubre del Jefe del Departamento de Aguas del Instituto Metereológico Nacional e informe del Gerente General del SENARA, visibles a folios 36 y 419-421 del expediente administrativo y 239-242 del expediente judicial). 10) En el 2001 el Alcalde Municipal y el Departamento de Ingeniería Municipal de Poás autorizaron al urbanizador para realizar movimientos de tierra en el inmueble donde se ubicará el proyecto urbanístico Linda Vista (visible a folio 296 del expediente administrativo). 11) La Municipalidad de Poás concedió permiso para el movimiento de tierras en el proyecto urbanístico sin contar con la viabilidad ambiental por las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, tanto es así que cuando se presentó el FEAP ya se había producido el movimiento de tierras (Oficios Nos. SRG/112 del 14 de febrero del 2002, SG-1073-2002 del 4 de julio del 2002 y PEAP-50-2002-SETENA del 2 de julio del 2002, visibles a folios 77-78, 204-205, 197-198 expediente administrativo). 12) El 14 de enero del 2002, la Directora a.i. de Urbanismo del INVU, mediante oficio PU-C-D-23-2003 le comunicó a uno de los personeros de la empresa urbanizadora que “...según la delimitación de cuadrantes de áreas urbanas para el distrito de San Juan de Poás...el uso es conforme para urbanización” (visible a folio 294 expediente administrativo). 13) En febrero del 2002, la empresa Hidro Consultores S.A. Aragones & Cía. efectúo el “Estudio hidrogeológico para determinar la posible influencia contaminante de un desarrollo habitacional en Distrito San Juan Cantón de Poás”. En este estudio se estima que el nivel freático del manto acuífero se encuentra a los 40 metros de profundidad, siendo que el agua de los tanque sépticos deben recorrer esa distancia antes de llegar al nivel del agua subterránea y el tiempo de tránsito en sentido vertical es de 750 días solo en los primeros 15 metros, todo lo cual permite una degradación de la contaminación bacteriana. La conclusión de tal estudio es que no hay peligro para la contaminación del acuífero existente (visible a folios 49-57 expediente administrativo). 14) El 7 de febrero del 2002, el Concejo Municipal de Poás en la Sesión Ordinaria No. 198, artículo No. 9°, acordó otorgarle disponibilidad de agua al proyecto urbanístico Linda Vista (visible a folio 292-293 expediente administrativo). 15) El 19 de febrero del 2002, el Ingeniero Municipal aprobó la descarga de aguas pluviales del proyecto urbanístico en la quebrada El Indio (visible a folio 289 expediente administrativo). 16) El 20 de febrero del 2002 la SETENA recibió el Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar (FEAP) para el desarrollo urbanístico Linda Vista, asignándosele el expediente No. 087-02-SETENA (FEAP visible a folios 64-73 y oficios Nos. SG-374-2002 (ASA)-SETENA del 4 de marzo del 2002 y SG-782-2002 (ASA)-SETENA del 28 de mayo del 2002, visibles a folios 79 y 112 del expediente administrativo). 17) El 21 de marzo del 2002, el Concejo Municipal de Poás en la Sesión Ordinaria No. 204, artículo 9°, acogió las recomendaciones de la Comisión de Urbanizaciones y, por consiguiente, aprobó los siguientes extremos: a) el anteproyecto de la urbanización Linda Vista, b) levantar el impedimento para continuar trabajos de limpieza y movimientos de tierra y c) otorgar permiso para continuar con las obras preliminares de la urbanización, tales como colocación de tubería pluvial y potable (visible a folios 279-281 expediente administrativo). 18) El 2 de abril del 2002, la Municipalidad de Poás le otorgó el permiso de construcción No. 0014 a uno de los personeros de la Constructora Vega & Vega S.A., para realizar obras complementarias en la urbanización de colocación de tubería pluvial y potable (visible a folio 275 expediente administrativo). 19) El 4 de abril del 2002, la unidad de evaluación ambiental preliminar de la SETENA efectúo la inspección de sitio y cumplimentó el FISEAP –Formulario de Inspección de Sitio para Evaluación Ambiental Preliminar- (visible a folios 83-85). 20) El 6 de mayo del 2002, por resolución No. 296-2002-SETENA de las 10:15 hrs. se le exigió a los encargados del Proyecto Urbanístico Linda Vista, como parte del proceso de evaluación ambiental preliminar, un Plan de Gestión Ambiental, una declaración jurada de compromisos ambientales, un responsable ambiental y una garantía ambiental de un millón quinientos mil colones (visible a folios 86-87 expediente administrativo). 21) El 16 de mayo del 2002 el Ministerio de Salud, a través de la Unidad de Permisos y Controles, aprobó el Proyecto Linda Vista (formulario visible a folio 98). 22) El 22 de mayo del 2002, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados aprobó la Urbanización Linda Vista (oficio visible a folio 99 expediente administrativo, informe del Gerente General del ICAA, visible a folios 274-277 del expediente judicial). 23) El 29 de mayo del 2002, el Concejo Municipal de Poás en la Sesión Ordinaria No. 5, acordó suspender cualquier obra de construcción en el Proyecto Urbanístico Linda Vista hasta tanto no se presentará a la SETENA el Plan de Gestión Ambiental (visible a folios 271-273 expediente administrativo). 24) El 4 de junio del 2002, la SETENA, mediante oficio SG-870-2002, le otorgó viabilidad ambiental al proyecto urbanístico (visible a folios 101 y 270 expediente administrativo). 25) El 5 de junio del 2002, el Concejo Municipal de Poás en la Sesión Ordinaria No. 7, artículo 5°, dispuso mantener la suspensión de construcción de todo tipo de obra civil en el Proyecto Urbanístico Linda Vista en San Juan hasta tanto la SETENA no se pronunciara definitivamente sobre la apelación presentada por los vecinos contra la viabilidad ambiental otorgada (visible a folios 267-269 expediente administrativo). 26) El 12 de junio del 2002, el Comité Pro-No construcción urbanización Linda Vista y otros interpusieron los recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución de la SETENA que le confirió viabilidad ambiental al proyecto urbanístico (visible a folios 159-163 expediente administrativo). 27) El 15 de julio del 2002, el Concejo Municipal de Poás en las Sesión Extraordinaria No. 3 , artículo 1°, acordó ratificar el acuerdo de suspensión de toda obra civil en el proyecto urbanístico (visible a folios 253-254 expediente administrativo). 28) El 16 de agosto del 2002 por resolución No. 605-2002-SETENA de las 14:55 hrs., la SETENA rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por el Comité Pro-No construcción urbanización Linda Vista, contra el oficio SG-780-2002-SETENA, a través del cual se le otorgó viabilidad ambiental a Constructora Vega & Vega para construir la urbanización Linda Vista (visible a folio 311-321 expediente administrativo). 29) En octubre del 2002, el Ing. Sydney Castellón Camacho, confirmó en su informe técnico sobre el Proyecto Urbanístico de marras, las conclusiones del estudio de la empresa Hidro Consultores S.A. Aragonés & Cía. en el sentido que no hay peligro de contaminación del acuífero, puesto que, los tiempos de tránsito de los contaminantes hacia el acuífero son suficientes para asegurar un completa degradación de la contaminación bacteriana. El informe fue ampliado el 14 de febrero del 2003 (visibles, respectivamente, a folios 411-418 expediente administrativo y 96-100 expediente judicial). 30) El 9 de octubre del 2002 el Hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén, del Área de Aguas Subterráneas del SENARA, le indicó al Jefe del Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía, que en el nivel freático del manto acuífero de Poás se encuentra en promedio a 60 metros de profundidad. Sin embargo, en dos pozos existentes en la zona (BA-659 y BA-664) se ha podido identificar un nivel de agua más superficial a 36 metros de profundidad. Por lo anterior recomendó “Realizar tres pruebas de infiltración en el área de estudio a diferentes profundidades; en superficie, en la parte media de la finca y en la parte de menor altura; además se deberán calcular las porosidades, para determinar los Tiempos (sic.) de tránsito con datos obtenidos en el campo, y así saber si las bacterias producidas por los efluentes depositados en el subsuelo (aguas negras y jabonosas) tienen suficiente tiempo para biodegradarse” (visible a folios 409-410 expediente administrativo). 31) El 17 de octubre del 2002, mediante oficio IMN-DA-2641-2002 el Jefe del Departamento de Aguas del Instituto Metereológico Nacional le indicó al Departamento Legal del Ministerio de Ambiente y Energía que el Proyecto Urbanístico Linda Vista representa un alto riesgo para la vulnerabilidad del acuífero de Poás y agregó que “...deberá como todo desarrollo urbanístico asentado en un área de recarga acuífera, proveer de los mejores sistemas de evacuación y tratamiento de aguas negras y residuales, que aseguren un manejo seguro de esta agua” (visible a folios 419-421 expediente administrativo). 32) El 8 de noviembre del 2002, el Ing. Gunther Schosinsky rindió un informe técnico analizando los estudios hidrogeológicos del expediente No. 87-02 del SETENA, relativos al Plan de Gestión Ambiental Urbanización Linda Vista. En este dictamen se concluyó que existen incongruencias serias entre los informes técnicos rendidos por el Ing. Sydney Castellón y Aragonés & Compañía, en relación a la contaminación de los acuíferos, tiempos de tránsito de los efluentes y el tamaño del área de drenaje de los tanques sépticos, además, tales informes no mencionan la contaminación por nitratos que podría ser crítica en 20 o 30 años si no se toman medidas, especialmente en lo atinente al crecimiento urbano basado en tanques sépticos (visible a folios 21-26). 33) El 13 de enero del 2003 el Ministro de Ambiente y Energía, por resolución R-019-2003 de las 8:30 hrs., rechazó el recurso de apelación interpuesto por el Comité Pro-No Construcción de la Urbanización Linda Vista y otros contra el oficio de la SETENA No. SG-870-2002 (visible a folios 11-13). 34) El 26 de mayo del 2003, la Defensoría de los Habitantes, mediante oficio No. 05196-2003-DHR, conoció de la queja planteada por la Asociación de Desarrollo Integral de San Juan de Poás a propósito de los movimientos de tierras realizados en el Proyecto Habitacional Linda Vista y recomendó, entre otros extremos, los siguientes: a) Requerirle al proyectista que los estudios hidrológicos sean evaluados por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y por el SENARA para determinar y precisar si el proyecto se ubica dentro o fuera de la zona de protección cercana o influencia de acuíferos y nacientes y se pronuncien respecto a la vulnerabilidad y posibilidad de riesgo de contaminación; b) mantener la orden de suspensión del proyecto en tanto no se resuelva una apelación que pende ante el MINAE y el presente amparo y c) efectuar las gestiones pertinentes para que los estudios y mapas hidrológicos realizados por el SENARA sean incorporados como zonas de protección de acuíferos (visible a folios 191-209). IV.- HECHOS NO PROBADOS. De importancia para resolver el presente proceso se tienen por indemostrados el elenco siguiente: 1) Que exista absoluta certeza científica y técnica en el sentido que un proyecto urbanístico de alta densidad con tanques sépticos o plantas de tratamiento de aguas residuales y negras no contamine, degrade o afecte el manto acuífero de Poás y sus áreas de carga y descarga. 2) Que el MINAE haya procedido a establecer los perímetros de protección de las áreas de recarga y de captación del manto acuífero de Poás. 3) Que el MINAE haya incoado procesos reivindicatorios del dominio público para recuperar las áreas de carga y descarga del manto acuífero de Poás o, en caso de ser procedente, los procedimientos y diligencias expropiatorias para incorporarlos al demanio público. 4) Que el MINAE haya implementado programas de reforestación en las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos de Poás. 5) Que el MINAE haya establecido las zonas donde se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las zonas de protección de manantiales, nacientes y áreas de recarga de los acuíferos de Poás. 6) Que el MINAE haya diseñado un plan estratégico para la protección y explotación sostenida y racional de los recursos hídricos en el Cantón de Poás. 7) Que el MINAE haya elaborado y promulgado, con la asesoría del SENARA y del ICAA, los reglamentos sobre el inventario, manejo y categorización de los mantos acuíferos –según criterios de vulnerabilidad de sus áreas de recarga, calidad y valor estratégico, tipo de agua subterránea-, manantiales –según caudal y calidad- y de los pozos –según su producción- existentes en el Cantón de Poás. 8) Que el ICAA haya definido en las áreas cercanas a los manantiales y nacientes existentes en el Cantón de Poás, los perímetros de protección donde se prohíbe todo tipo de instalación, edificación o actividad humana. 9) Que el ICAA haya coordinado acciones con el INVU para que este último ente establezca definitivamente los alineamientos. 10) Que el ICAA haya incoado los procesos reinvindicatorios del dominio público de las áreas indicadas y, en caso de ser procedente, los procedimientos y diligencias de expropiación para incorporarlas al demanio público. 11) Que el ICAA haya seleccionado, localizado y, por consiguiente, inventariado y categorizado las aguas destinadas al servicio de cañería en el Cantón de Poás. 12) Que el ICAA haya construido plantas de tratamiento de aguas residuales y negras provenientes del alcantarillado público para no se vertidas en las cuencas hidrográficas del Cantón de Poás. 13) Que el SENARA haya elaborado y confeccionado la cartografía de vulnerabilidad de los acuíferos existentes en el Cantón de Poás. 14) Que la Junta Directiva del SENARA haya emitido acuerdos para recuperar, expropiar o comprar las tierras en que se asienten o subyazcan recursos hídricos en el Cantón de Poás; 15) Que el SENARA haya coordinado, efectivamente, acciones con el MINAE, el ICAA y el INVU para suministrarles asesoría, estudios y mapas hidrogeológicos de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás para trazar, fijar y alinear definitivamente los perímetros de protección de las áreas de recarga y descarga. 16) Que el INVU haya trazado de forma precisa, con fundamento en la información suministrada por el MINAE, el SENARA y el IICA, los alineamientos de los perímetros de protección de las áreas que bordeen los manantiales y nacientes permanentes, los mantos acuíferos y las áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón de Poás. 17) Que el INVU haya elaborado y promulgado, ante la omisión de la Municipalidad de Poás, un reglamento sobre las restricciones en el uso del suelo en las zonas de protección de las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos, manantiales, nacientes y pozos existente en el Cantón de Poás. 18) Que la Municipalidad de Poás haya elaborado y aprobado como parte de un plan regulador, un reglamento de zonificación de las áreas protegidas o reservadas que incluya las localizaciones cartográficas, mapas hidrogeológicos y alineamientos de protección y vulnerabilidad –que hayan efectuado otros entes- de los manantiales, nacientes, mantos acuíferos y áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón. 19) Que la Municipalidad de Poás haya incluido la zonificación de áreas protegidas o reservadas, las restricciones o limitaciones para actividades humanas, sea urbanísticas, agropecuarias, comerciales o industriales para evitar la eventual impermeabilización de los suelos y la contaminación de los mantos acuíferos y, por consiguiente, de los manantiales, nacientes y pozos del Cantón. 20) Que la Municipalidad de Poás haya construido, por propia iniciativa o en asocio con el ICAA, plantas de tratamiento de las aguas residuales y negras provenientes del alcantarillado público para no ser vertidas en las cuencas hidrográficas del Cantón. 21) Que la Municipalidad de Poás haya reforestado las áreas de carga y descarga de los mantos acuíferos existentes en el Cantón. V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas. El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas. El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra. VI.- AGUAS SUBTERRÁNEAS Y DERECHOS FUNDAMENTALES. El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos). La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972). En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-. VII.- NATURALEZA Y REGIMEN JURÍDICOS DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS, MANTOS ACUÍFEROS Y AREAS DE RECARGA: BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-. Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad. De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público. Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos. Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional. VIII.- MANTOS ACUÍFEROS, AREAS DE RECARGA Y DESCARGA. El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero –relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad –conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular. El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal. La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores. La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo –manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres. IX.- TIPOLOGIA DE LOS MANTOS ACUÍFEROS EN COSTA RICA. En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad, poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos. La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes. También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas). Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble. X.- CONTAMINACION DE LAS AGUAS SUBTERRANEAS. A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo. Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural. Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados. XI.- CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN EL VALLE CENTRAL DE COSTA RICA. La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga. En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga. XII.- PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras. Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio. En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes: a) Perímetros de protección de los mantos acuíferos: Una de los instrumentos más novedosos en la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación geológica denominada acuífero. Esa actividad consiste en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de éste, en la que se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones- (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo. La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas. b) Declaración de acuífero sobreexplotado: La sobreexplotación de un acuífero sobreviene cuando las extracciones o aprovechamientos son tan intensivos –descarga- y fuertes que superan los volúmenes de la recarga, con lo que las reservas de agua del acuífero se disminuyen progresivamente y se degradan. La sobreexplotación provoca nefastos efectos económicos y naturales; entre los primeros, los usuarios pueden experimentar el encarecimientos de los costos de extracción –más energía para hacer fluir las mismas cantidades de agua o gastos para reprofundizar un pozo para alcanzar el nivel de agua-, agotamiento de los pozos ubicados en la zonas periféricas del acuífero y en las de mayor concentración de perforaciones; entre los efectos de carácter natural, está la merma en los caudales de aguas en manantiales, ríos, arroyos, quebradas, lagunas, lagos y humedales con lo que se pone en peligro la existencia de éstos y la afectación de la capacidad de las formaciones geológicas – acuíferos – para almacenar agua al disminuir el espacio intersticial en las rocas por falta de la presión interior que aporta el agua, la subsidiencia del terreno por compactación, con alteración del acuífero, aparición de grietas y corrimiento de laderas. En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc.. c) Declaración de acuífero en proceso de intrusiones salinas: Se estima que un acuífero está en proceso de salinización cuando, como consecuencia directa de las extracciones, se registran aumentos generalizados y progresivos de concentración salina de las aguas captadas con lo que se corre el peligro de convertirse en inutilizables. La salinización supone una reducción del espesor de la capa de agua dulce bajo la que asciende el agua marina, de modo que el agua de los pozos deja de ser potable e, incluso, inservible para usos domésticos o de riego, siendo la recuperación de acuífero muy difícil o casi imposible. Este problema que se puede presentar en nuestro país, sobre todo, en los acuíferos costeros sobreexplotados –intrusión de origen marítimo- de forma gradual o generalizada, aunque no cabe descartar, en otros puntos, la intrusión de origen continental. La causa de la intrusión salina se encuentra en una explotación irracional o sobreexplotación, por lo que deben implementarse medidas similares a las dispuestas para cuando se produce ese problema tales como la ordenación, restricción y reparto de los aprovechamientos o usos preexistentes y suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones. d) Estados de necesidad y crisis hídrica: En circunstancias anómalas, excepcionales y coyunturales que provocan una calamidad pública o conmoción interna (v. gr. sequías extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o intrusión salina generalizada de éstos), el Estado –a través del Poder Ejecutivo- y, con fundamento en el principio de necesidad, puede adoptar las medidas necesarias e idóneas respecto a la utilización del dominio público hidráulico para superar ese estado de cosas o evitar que se agrave. Cuando cesa el estado de necesidad y se restablece la normalidad se pueden adoptar otro tipo de medidas como las anteriormente expuestas (perímetros de protección, declaración de acuíferos sobreexplotados o en proceso de salinización). XIII.- PROTECCIÓN JURÍDICA DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN COSTA RICA. El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación –de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos –zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección. De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables –actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación. El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública –órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes –forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad –por contaminación- y caudal –por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”. Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”. En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público –entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales –que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez –de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem). En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta –sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem). La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”. Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”. XIV.- ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible. En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor –Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios –de carácter técnico- y territorialmente –Municipalidades-. 1.- Administración Central. a) Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos el Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas. El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera –por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas. El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”. Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°). Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°). Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes: “ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico. b) Ejercer el dominio, vigilancia, control y administración de las aguas nacionales. c) Tramitar las solicitudes de concesión para el desarrollo de fuerzas hidráulicas para la generación de electricidad. d) Tramitar y autorizar los permisos para la perforación de pozos para la extracción de aguas. (...) J) Inscribir las empresas perforadoras de pozos y las sociedades de usuarios, así como los movimientos que se realicen en sus estatutos y representantes (...) n) Aplicar las sanciones establecidas en la Ley de Aguas, previo cumplimiento del debido proceso (...)” El Jefe de este Departamento, tiene, a su vez, importantes competencias en la materia (artículo 4°), tales como las siguientes: a) emitir informes de recomendación sobre concesiones, traspasos, aumentos de caudal, ampliación de uso o cualquier otro trámite referido al aprovechamiento del recurso hídrico; b) aprobar los permisos de perforación de pozos, etc.. En el ordinal 5° del referido decreto se crea el “Órgano Asesor de Aguas” integrado por representantes de diversos entes involucrados en el sector hídrico (ICAA, SENARA, ICE, Universidades Públicas, UNGL, etc.), entre cuyas funciones figuran las siguientes (artículo 7° ibidem): a) Asesorar y recomendar lineamientos de políticas en materia de recursos hídricos, considerando los planes de desarrollo nacional y sectorial, disponibilidad hídrica y la normativa legal existente); b) Revisar y pronunciarse sobre el Balance Hídrico propuesto por el Departamento de Aguas y su administración para cada región del país y c) Asesorar al Departamento de Aguas en la fijación de dotaciones por parte de éste, para el uso del agua según la actividad productiva y la región en que se desarrolle. b) Ministerio de Salud. Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud – contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem). c) Ministerio de Agricultura y Ganadería. El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...). 2.- Administración descentralizada. a) ICAA (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) La Ley Constitutiva del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) le atribuye, en lo que es de interés, las siguientes competencias (artículo 2°): a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas (...) c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas (...) d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al (...) control de la contaminación de los recursos de agua (...) siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones (...) f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades”. De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”. De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” –órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla. El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado. b) SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento). A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia. Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f). Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°). c) INVU (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo). El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”. d) MUNICIPALIDADES. Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga. Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones. XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación. XVI.- CASO CONCRETO. VULNERABILIDAD DEL ACUÍFERO DE POÁS, EMPLAZAMIENTO DEL PROYECTO URBANÍSTICO SOBRE SU AREA DE RECARGA Y CADENA DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS AUTORIZATORIAS. En el presente asunto ha quedado plenamente acreditado que en el Cantón de Poás se localiza el acuífero volcánico o fisurado del mismo nombre siendo que la profundidad de su nivel freático o estático no ha sido establecida científica o técnicamente de forma unívoca y exacta, asimismo que, prácticamente, la totalidad del Cantón de Poás es área de recarga-descarga, principalmente del acuífero mencionado. Asimismo, se ha demostrado que el 90% del Cantón de Poás es una zona de alta vulnerabilidad para la contaminación de los acuíferos con excepción de una pequeña área localizada al suroeste del Cantón, siendo que el área de recarga del acuífero de Poás tiene una elevada vulnerabilidad a la contaminación por la construcción de urbanizaciones con tanques sépticos, dado que, por las características geomorfológicas del terreno la recarga es casi inmediata a partir de la precipitación o del flujo vertical de las tobas semipermeables saturadas de aguas. Por su parte la empresa Constructora Vega & Vega S.A. pretende desarrollar un proyecto urbanístico de alta densidad y con tanques sépticos por cada vivienda denominado Urbanización Linda Vista en San Juan Sur de San Pedro de Poás, específicamente, en un terreno inscrito bajo el sistema de folio real matrícula 2169371-001 y 002, siendo que ese predio se encuentra exactamente emplazado sobre el área de recarga y descarga del manto acuífero de Poás, según las precisiones cartográficas que han hecho de éste los entes y órganos competentes en la materia, desarrollo que puede impactar negativamente el manto acuífero no solo por la contaminación de nitratos y bacteriológica, sino, también, por su eventual impermeabilización. No obstante lo anterior, este Tribunal ha logrado constatar, a partir de los elementos de convicción que constan en autos, que se produjo una cadena administrativa de autorizaciones y aprobaciones por parte de los órganos y administrativos competentes sin reparar en las circunstancias antes esbozadas, esto es, el emplazamiento del proyecto urbanístico sobre un manto acuífero, sus áreas de recarga y descarga y su elevado nivel de vulnerabilidad frente a las actividades urbanísticas. Así, en el 2001 el Alcalde Municipal y el Departamento de Ingeniería Municipal de Poás autorizaron al urbanizador para realizar movimientos de tierra en el inmueble, el 14 de enero del 2002 la Dirección de Urbanismo del INVU estimó que el uso del suelo en el sitio era conforme para urbanización, el 7 de febrero del 2002 el Concejo Municipal de Póas le otorgó disponibilidad de agua al Proyecto Urbanístico, el 21 de marzo del 2002 el órgano de Gobierno de esa corporación municipal aprobó el anteproyecto de la urbanización, levantó los impedimentos para continuar con trabajos de limpieza y movimientos de tierra y otorgó permiso para continuar con las obras preliminares, el 2 de abril del 2002 la Municipalidad le extendió el permiso de construcción No. 0014 a los personeros de la constructora para efectuar obras complementarias en la urbanización para colocar tubería pluvial y potable, el 16 de mayo el Ministerio de Salud aprobó el Proyecto, el 22 de mayo del 2002 el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados aprobó la urbanización y, finalmente, la SETENA el 4 de junio del 2002 le otorgó viabilidad ambiental al proyecto siendo que por resolución del 13 de enero del 2003 el Ministro de Ambiente y Energía rechazó el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el Comité Pro-No construcción Urbanización Linda Vista. Evidentemente, esta concatenación de actuaciones administrativas revelan una total descoordinación inter-administrativa e inercia en el ejercicio de la competencias asignadas por la Constitución Política y la ley para la protección y conservación de los mantos acuíferos y sus áreas de carga-descarga al momento de otorgarle a la Constructora Vega & Vega S.A. los diversos permisos, autorizaciones y aprobaciones. Pese a tratarse de una actividad potencialmente dañina para el manto acuífero y su área de recarga (contaminación por nitratos, bacteriológica e impermeabilización), esos órganos y entes han autorizado su ejecución a contrapelo de lo establecido en los ordinales 21 y 50 de la Constitución Política. Cabe agregar que, nada le impide, en aras de los principios de la confianza legítima, la buena fe y la intangibilidad del patrimonio, que la empresa constructora pueda acudir ante la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (artículo 49 de la Constitución Política) para demandar, a partir de tales actuaciones públicas irregulares, la responsabilidad administrativa por los daños y perjuicios causados a esa sociedad por la frustración de sus expectativas y los compromisos o endeudamientos eventualmente contraídos para iniciar las primeras fases del proyecto. La empresa Constructora Vega & Vega confió legítimamente en las actuaciones irregulares apuntadas y de buena fe incurrió en una serie de gastos y desembolsos que, de existir mérito, le podrán ser resarcidos en esa vía ordinaria. XVII.- CONTRADICCIÓN DE LOS ESTUDIOS TÉCNICOS ACERCA DE LA INOCUIDAD DEL PROYECTO URBANÍSTICO, ESTADO DUBITATIVO Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO O INDUBIO PRO NATURA. Es menester resaltar que los estudios hidrogeológicos realizados en la zona del manto acuífero de Poás no arrojan un dato técnico científico preciso y unívoco acerca de la profundidad del nivel freático del mismo, así, por ejemplo, se ha afirmado que puede oscilar entre 30 y 40 m.b.n.s (Análisis de la condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás ... Hidrog. José W. Pérez, SENARA, junio 2003, folios 247-258 del expediente judicial), 20 o 50 m.b.n.s (Hidrogeología del Área del Oeste del Valle Central ...José W. Pérez, SENARA, febrero 2001, p. 18 visible a folios 379-407 del expediente administrativo), en 60 metros siendo que en dos pozos existentes en la zona (BA-659 y BA-664) se identificó a un nivel de 36 metros de profundidad (oficio del 9 de octubre del 2002 del Hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén del Área de Aguas Subterráneas del SENARA) o de 40 metros (Hidro Consultores S.A. Aragonés & Cía, Estudio Hidrogeológico para ..., visible a folios 49-57 del expediente administrativo). Prueba fehaciente de tal estado de incerteza o de duda lo constituye el oficio que el Hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén del Área de Aguas Subterráneas del SENARA le envió al Jefe del Departamento de Aguas del MINAE, el 9 de octubre del 2002 en el que recomendó “Realizar tres pruebas de infiltración en el área de estudio a diferentes profundidades; en superficie, en la parte media de la finca y en la parte de menor altura; además se deberán calcular las porosidades, para determinar los Tiempos (sic.) de tránsito con datos obtenidos en el campo, y así saber si las bacterias producidas por los efluentes depositados en el subsuelo (aguas negras y jabonosas) tienen suficiente tiempo para biodegradarse” (visible a folios 409-410 expediente administrativo). Al no existir un dato técnico y científico exacto sobre la profundidad del nivel freático del manto, tampoco existe uno con las mismas características sobre los tiempos de tránsito de los efluentes o contaminantes hacia éste para calcular su degradación e inocuidad. Lo anterior aunado a los criterios técnicos que indican que la recarga en el acuífero por infiltración de las precipitaciones es prácticamente inmediata y que los mantos acuíferos de origen volcánico, por su características petrofísicas, son especialmente vulnerables a una serie de actividades de origen antrópico (urbanísticas, industriales, agropecuarias), hacen surgir en este Tribunal un estado dubitativo acerca de la incidencia de un proyecto urbanístico de alta densidad y con tanques sépticos por cada vivienda sobre la calidad y cantidad de las aguas del manto acuífero de Poás –el cual abastece de agua potable a varias comunidades del lugar- que le imponen aplicar el principio precautorio a fin de evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en la gestión sostenible de los recursos hídricos de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental. Finalmente, el principio precautorio o de indubio pro natura resulta de especial aplicación al sub-lite si se toma en consideración que de acuerdo con la hidrogeología ante la contaminación de un manto acuífero la regeneración es extraordinariamente lenta y, en ocasiones, irreversible por el altísimo costo de los medios e instrumentos para hacerlo. XVIII.- OMISIONES ADMINISTRATIVAS EN LA PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN EL CANTÓN DE POAS. En lo tocante a la inercia u omisión en el ejercicio de las competencias asignadas por el ordenamiento jurídico a los entes y órganos involucrados en el procedimiento de autorización del proyecto urbanístico Linda Vista se debe efectuar una precisión específica según cada ente u órgano responsable. 1) El Ministerio de Ambiente y Energía ha incurrido en las siguientes omisiones materiales y formales: a) A tenor de los artículos 31 de la Ley de Aguas y 33, incisos a) y d), de la Ley Forestal no ha procedido a establecer los perímetros de protección de las áreas de recarga y de captación del manto acuífero de Poás, que son calificadas, respectivamente, por cada uno de esos instrumentos normativos “reserva de dominio a favor de la Nación” o “Áreas de Protección”; b) A pesar de lo dispuesto en la Ley de Agua Potable (artículo 2°) que califica de dominio público “(...) todas aquellas tierras (...) para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, la Ley de Creación del ICAA (artículo 5°, inciso e, párrafo in fine) al declarar “(...) de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua (...)” y la Ley de Creación del SENARA (artículo 15) al estimar “(...) de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”, el MINAE no ha incoado procesos reivindicatorios del dominio público para recuperar esos terrenos o, en caso de ser procedente, los procedimientos y diligencias expropiatorias para incorporarlos al demanio público; c) no se ha implementado programas de reforestación en las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos de Poás, puesto que, no se han trazado los perímetros de protección; d) no se ha establecido las zonas donde se prohíbe la corta o eliminación de árboles al no haberse trazado y definido los perímetros de protección de los manantiales, nacientes y áreas de recarga de los acuíferos; e) no se ha diseñado un plan estratégico para la protección y explotación sostenida y racional de los recursos hídricos en el Cantón de Poás; f) no se ha elaborado y promulgado, con la asesoría del SENARA y del ICAA, los reglamentos sobre el inventario, manejo y categorización de los mantos acuíferos –según criterios de vulnerabilidad de sus áreas de recarga, calidad y valor estratégico, tipo de agua subterránea-, manantiales –según caudal y calidad- y de los pozos –según su producción- existentes en el Cantón de Poás. 2) El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ha incurrido en las siguientes omisiones: a) No ha definido en las áreas cercanas a los manantiales y nacientes existentes en el Cantón de Poás, los perímetros de protección donde se prohíbe todo tipo de instalación, edificación o actividad humana; b) no ha coordinado acciones con el INVU para que este último ente establezca definitivamente los alineamientos; c) Pese a que la Ley de Creación del ICAA califica de dominio público los terrenos que se “(...) consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables (...)”(artículo 2°, inciso h) y declara “(...) de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” (artículo 5°, inciso e), párrafo in fine), el ICAA no ha incoado los procesos reinvindicatorios del dominio público de las áreas indicadas y, en caso de ser procedente, los procedimientos y diligencias de expropiación para incorporarlas al demanio público; d) no ha seleccionado, localizado y, por consiguiente, inventariado y categorizado las aguas destinadas al servicio de cañería en el Cantón de Poás; e) no ha construido plantas de tratamiento de aguas residuales y negras provenientes del alcantarillado público para no se vertidas en las cuencas hidrográficas del Cantón de Poás. 3) El SENARA ha sido de los únicos entes y órganos públicos recurridos en el presente proceso que ha cumplido, casi totalmente, a cabalidad con sus competencias, sin embargo se identifican las siguientes omisiones: a) La elaboración y confección por parte de este ente público –en asocio con otros órganos o entes- de la cartografía de vulnerabilidad de los acuíferos existentes en el Cantón de Poás, los cuales constituyen una herramienta de primer orden, junto con el trazado de los perímetros de protección, para la conservación de los mantos acuíferos y sus recursos; b) su Junta Directiva no ha emitido acuerdos para recuperar, expropiar o comprar las tierras en que se asienten o subyazcan recursos hídricos en el Cantón de Poás; c) no ha coordinado, efectivamente, acciones con el MINAE, el ICAA y el INVU para suministrarles asesoría, estudios y mapas hidrogeológicos de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás para trazar, fijar y alinear definitivamente los perímetros de protección de las áreas de recarga y descarga. 4) El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), ha cometido las siguientes omisiones: a) No ha trazado de forma precisa, con fundamento en la información suministrada por el MINAE, el SENARA y el IICA, los alineamientos de los perímetros de protección de las áreas que bordeen los manantiales y nacientes permanentes, los mantos acuíferos y las áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón de Poás; b) no ha elaborado y promulgado, ante la omisión de la Municipalidad de Poás, un reglamento sobre las restricciones en el uso del suelo en las zonas de protección de las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos, manantiales, nacientes y pozos existente en el Cantón de Poás. 5) La Municipalidad de Poás , ha incurrido en las siguientes omisiones: a) Pese a lo dispuesto por la Ley de Planificación (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968 y sus reformas), hace más de 35 años no ha elaborado y aprobado como parte de un plan regulador, un reglamento de zonificación de las áreas protegidas o reservadas que incluya las localizaciones cartográficas, mapas hidrogeológicos y alineamientos de protección y vulnerabilidad –que hayan efectuado otros entes- de los manantiales, nacientes, mantos acuíferos y áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón de Poás; b) al no haberse emitido el reglamento referido no se ha incluido la zonificación de áreas protegidas o reservadas, las restricciones o limitaciones para actividades humanas, sean urbanísticas, agropecuarias, comerciales o industriales para evitar la eventual impermeabilización de los suelos y la contaminación de los mantos acuíferos y, por consiguiente, de los manantiales, nacientes y pozos del Cantón de Poás; c) no ha construido plantas de tratamiento de las aguas residuales y negras provenientes del alcantarillado público para no ser vertidas en las cuencas hidrográficas del Cantón de Poás; f) no ha reforestado las áreas de carga y descarga de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás. XIX.- COROLARIO. En mérito de las anteriores consideraciones se impone declarar con lugar el recurso de amparo interpuesto con las consecuencias de ley, anular, por quebrantar los derechos a la vida, a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los siguientes actos administrativos: a) Oficio No. PU-C-D-23-2003 del 14 de enero del 2002 de la Dirección de Urbanismo del INVU; b) Artículo 9° de la Sesión Ordinaria No. 204 del Consejo Municipal de Poás del 21 de marzo del 2002 en cuanto aprobó el anteproyecto urbanístico Linda Vista, levantó el impedimento para continuar trabajos de limpieza y movimientos de tierra y otorgó permiso para continuar con las obras preliminares de la urbanización; c) el permiso de construcción No. 0014 otorgado por la Municipalidad de Poás a Constructora Vega & Vega para efectuar obras complementarias en el proyecto; d) la aprobación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados del 22 de mayo del 2002 del proyecto urbanístico Linda Vista; e) Oficio de la SETENA SG-870-2002 del 4 de junio del 2002 que le otorgó viabilidad ambiental al proyecto urbanístico Linda Vista y f) Resolución No. R-019-2003 de las 8:30 horas del 13 de enero del 2003 del Ministro de Ambiente y Energía. Asimismo, en virtud de las diversas omisiones administrativas constatadas en el presente asunto, se debe condenar, al MINAE, el ICAA, el SENARA, el INVU y a la Municipalidad de Poás, a ejecutar las órdenes que se indican en la parte dispositiva de esta fallo. (...)" ... Ver más Sentencias Relacionadas Contenido de Interés: Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 050- Ambiente Subtemas: NO APLICA. Artículo 50 de la Constitución Política “(…) En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente. (…)” VCG05/2020 ... Ver más Texto de la resolución Exp: 03-000468-0007-CO Res: 2004-01923 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cuatro.- Recurso de amparo interpuesto el Comité Pro-No Construcción de la Urbanización Linda Vista, San Juan Sur de Poás, contra el Ministerio de Ambiente y Energía, el Instituto Costarricense de Acueductos, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y la Municipalidad de Poás. Interviene como apoderado especial del referido Comité Juan José Sobrado Chaves. RESULTANDO: 1.- Mediante memorial presentado el 21 de enero del 2003 (visible a folios 1-10), el apoderado especial, del Comité pro-no construcción de la Urbanización Linda Vista, San Juan Sur de Poás de Alajuela, Juan José Sobrado Chaves, interpuso recurso de amparo contra lo dispuesto por el Ministro de Ambiente y Energía en la Resolución No. R-019-2003 de las 8:30 hrs. del 13 de enero del 2003, por la cual se rechazó el recurso de apelación interpuesto por el Comité Pro-No Construcción de la Urbanización Linda Vista y otros contra el oficio de la SETENA No. SG-870-2002 del 4 de junio del 2002, que le otorgara viabilidad ambiental al proyecto urbanístico referido. En su criterio, ese acto administrativo quebranta los ordinales 1, 11, 21, 27, 33, 41, 45 y 50 de la Constitución Política, puesto que, se autoriza la construcción, en pequeños lotes, de un proyecto urbanístico o habitacional de alta concentración y densidad, dotado de un sistema de tanques sépticos individuales, emplazado sobre las zonas de recarga-descarga del manto acuífero de Póas que abastece a varias comunidades de la zona y, presuntamente, algunas áreas del sector oeste del Valle Central, con lo cual se le pone en grave riesgo de contaminación, por su especial vulnerabilidad. Todo lo anterior, en opinión del recurrente, se agrava si se toma en consideración la relativa baja profundidad del nivel freático del acuífero y la permeabilidad de los suelos. Adicionalmente, estima que el Ministerio de Ambiente y Energía no tomó en consideración una serie de informes y dictámenes técnicos o científicos que ponen en evidencia una serie de contradicciones con los aportados por la empresa constructora para justificar su proyecto. 2.- Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 15:39 hrs. del 24 de enero del 2003, se le dio curso al amparo contra el MINAE (visible a folios 33-36). 3.- Mediante libelo presentado el 4 de febrero del 2003 (visible a folios 37-41), el Ministro de Ambiente y Energía rechazó los cargos. Estima que la SETENA por resolución No. 296-2002 le solicitó a los desarrolladores de la urbanización un Plan de Gestión Ambiental del proyecto, una declaración jurada de compromisos ambientales, nombramiento de un responsable ambiental y el depósito de una garantía por un millón quinientos mil colones. Por lo que al haber cumplido los requisitos, en Oficio No. SG-780-2002 del 4 de junio del 2002, la SETENA le otorgó viabilidad ambiental al proyecto. Agrega que, ante las gestiones interpuestas por los recurrentes, se consultó a una serie de órganos y entes técnicos (Departamento de Aguas de ese Ministerio y el SENARA) los que no encontraron que el proyecto impactara el ecosistema y los recursos hídricos del lugar, siendo competencia de la SETENA definir el instrumento de evaluación ambiental que aplica para cada caso particular. Por tales razones, denegó el recurso de apelación que fuera interpuesto contra el oficio SG-780-2002-SETENA. 4.- Por escritos presentados el 13, 18 de febrero y 13 de marzo, todos del 2003 (visibles, respectivamente, a folios 50-56, 57-66, 72-77), varios vecinos del Cantón de Poás solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes activos. 5.- Mediante libelo presentado el 18 de marzo del 2003 (visible a folios 78-93), Rafael Vega Durán, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de Constructora Vega & Vega S.A., solicitó que se le tuviera a esa empresa como coadyuvante pasiva. 6.- Por escritos presentados el 13 de mayo del 2003 (visibles a folios 162-175), las Asociaciones de Desarrollo Comunal de Carrillos, San Juan Sur, Santa Rosa, San Juan Norte, Barrio San Francisco, La Unión Cantonal, Calle Liles, Carrillos Alto, San Rafael, Chilamate, Guatuza, Barrio Santa Cecilia, Calle San José, Barrio Guadalupe y un conjunto de vecinos del Cantón de Poás, solicitaron intervenir de forma adhesiva en el proceso. 7.- Por resolución de las 8:00 hrs. del 3 de julio del 2003, el Magistrado instructor amplió el curso y le otorgó audiencia al SENARA, el INVU, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y la Municipalidad de Poás. 8.- Por escritos presentados el 9 de julio del 2003 (visibles, respectivamente, a folios 239-242, 259-260 y 274-277), el Gerente General del SENARA, el Presidente Ejecutivo del INVU y el Gerente General del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, rindieron informe. 9.- Mediante memorial presentado el 21 de julio del 2003 (visible a folios 309-314), el Alcalde Municipal de Poás rindió informe. 10.- Con el carácter de prueba para mejor resolver, el Magistrado instructor, por resolución de las 11:15 hrs. del 29 de julio del 2003 (visible a folio 322), señaló las 10:30 hrs. del 5 de agosto para realizar un reconocimiento en el lugar donde está emplazado el Proyecto Urbanístico Linda Vista, San Juan Sur de San Pedro de Poás. La Diligencia fue efectuada en la fecha señalada y de la misma se levantó el acta visible a folio 350. 11.- En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones de ley.Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y, CONSIDERANDO: I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente impugna la resolución vertida por el Ministro de Ambiente y Energía No. R-019-2003 de las 8:30 horas del 13 de enero del 2003, por la cual se rechazó el recurso de apelación interpuesto por el Comité Pro-No Construcción de la Urbanización Linda Vista y otros contra el oficio de la SETENA No. SG-870-2002 del 4 de junio del 2002, a través del cual se le otorgó viabilidad ambiental al proyecto urbanístico referido. En su criterio, ese acto administrativo quebranta los ordinales 1, 11, 21, 27, 33, 41, 45 y 50 de la Constitución Política, puesto que, se autoriza la construcción, en pequeños lotes, de un proyecto urbanístico o habitacional de alta concentración y densidad, dotado de un sistema de tanques sépticos individuales, emplazado sobre las zonas de recarga-descarga del manto acuífero de Póas que abastece a varias comunidades de la zona y, presuntamente, algunas áreas del sector oeste del Valle Central, con lo cual se le pone en grave riesgo de contaminación, por su especial vulnerabilidad. Todo lo anterior, en opinión del recurrente, se agrava si se toma en consideración la relativa baja profundidad del nivel freático del acuífero y la permeabilidad de los suelos. Adicionalmente, estima que el Ministerio de Ambiente y Energía no tomó en consideración una serie de informes y dictámenes técnicos o científicos que ponen en evidencia una serie de contradicciones con los aportados por la empresa constructora para justificar su proyecto. II.- COADYUVANCIAS. En los autos obran diversas solicitudes de coadyuvancia activa, así a folios 50-56, 57-66, 72-77 y 177-184 consta la solicitud de varios vecinos del Cantón de Poás para que se les tenga como parte interesadas o coadyuvantes activos. De la misma forma, las Asociaciones de Desarrollo Comunal de Carrillos, San Juan Sur, Santa Rosa, San Juan Norte, Barrio San Francisco, La Unión Cantonal, Calle Liles, Carrillos Alto, San Rafael, Chilamate, Guatuza, Barrio Santa Cecilia, Calle San José, Barrio Guadalupe, solicitaron intervenir de forma adhesiva o como coadyuvantes activas en el proceso (visibles a folios 162-176). De su parte, el representante legal de Constructora Vega & Vega en memorial visible a folios 78-92, se apersonó a los autos para que se le tuviera como coadyuvante pasiva. De conformidad con el ordinal 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se admiten los pedimentos formulados y se les tienen a los gestionantes como coadyuvantes, respectivamente, activos y pasivo. No resulta de recibo la oposición formulada por el personero de la empresa Constructora Vega & Vega que consta a folios 210-215, a la codyuvancia planteada por las Asociaciones de Desarrollo Comunal, puesto que, obra en autos la constancia del funcionario de la DINADECO del 9 de mayo del 2003 en el sentido que los presidentes de esas corporaciones se encontraban, a ese momento, en funciones. III.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente proceso de amparo se tiene por acreditado el siguiente elenco: 1) La totalidad del Cantón de Poás es área de recarga acuífera y, en las partes altas, constituye una importante área de recarga-descarga, principalmente del acuífero Poás, lo que resulta acreditado por la gran cantidad de manantiales –captados y no captados- y de pozos –registrados y no registrados- existentes en la zona (Análisis de las condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás y del riesgo de contaminación del agua subterránea por la construcción de la Urbanización Linda Vista, SENARA, Hidrog. José W. Pérez M., junio 2003, visible a folios 247-258 del expediente judicial). 2) En el Cantón de Poás se localizan acuíferos y acuitardos de gran importancia para el abastecimiento de agua potable a las comunidades de la zona (Análisis de las condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás y del riesgo de contaminación del agua subterránea por la construcción de la Urbanización Linda Vista, SENARA, Hidrog. José W. Pérez M., junio 2003, visible a folios 247-258 del expediente judicial). 3) El 90% del Cantón de Poás se caracteriza por constituir una zona de alta vulnerabilidad (sensibilidad de los acuíferos a ser contaminados), con excepción de una pequeñísima área localizada al suroeste (Análisis de las condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás y del riesgo de contaminación del agua subterránea por la construcción de la Urbanización Linda Vista, SENARA, Hidrog. José W. Pérez M., junio 2003, visible a folios 247-258 del expediente judicial). 4) El riesgo de contaminación por la alta vulnerabilidad de la zona de acuíferos y acuitardos de la zona , en el caso de la construcción de urbanizaciones, deviene de la carga contaminante –compuesta por coliformes y nitratos- (Análisis de las condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás y del riesgo de contaminación del agua subterránea por la construcción de la Urbanización Linda Vista, SENARA, Hidrog. José W. Pérez M., junio 2003, visible a folios 247-258 del expediente judicial). 5) En el Cantón de Poás se localiza el acuífero del mismo nombre, de tipo multicapa donde se alternan capas de tobas semipermeables con lavas de espesores variables que constituyen las zonas aptas para el almacenamiento de aguas subterráneas que son captadas por medio de pozos y manantiales. En los pozos cercanos el nivel estático se localizó a una profundidad que oscila entre los 34.5 m.b.n.s. en el pozo BA-659, de 38 m.b.n.s en el BA-664, en el mapa Hidrogeológico, debido a la escala, se puede estimar entre 30 y 40 m.b.n.s (Análisis de las condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás y del riesgo de contaminación del agua subterránea por la construcción de la Urbanización Linda Vista, SENARA, Hidrog. José W. Pérez M., junio 2003, visible a folios 247-258 del expediente judicial). 6) El acuífero de Poás tiene una gran heterogeneidad y está conformado por un conjunto de acuíferos libres, colgados, estratificados, discontinuos, constituido por piroclásticos y lavas intercalados que forman parte del macizo del Volcán Poás y que presentan transmisividades que oscilan entre 5 y 1482 metros cuadrados día, los pozos tienen profundidades de 57 a 170 m.b.n.s, el nivel estático oscila entre los 20 y 50 metros m.b.n.s y con producciones de 1.1 a 12 lt/s.( Hidrogeología del Área Oeste del Valle Central, estudio elaborado por el Hidrogeólogo José W. Pérez M., SENARA, Área de Aguas Subterráneas, febrero 2001, p. 18, visible a folios 379-407 expediente administrativo). 7) La zona de recarga del manto acuífero de Poás posee una vulnerabilidad muy alta a la contaminación por la construcción de urbanizaciones con tanques sépticos por cada casa. Lo anterior, debido al tipo de rocas que afloran (lavas fracturadas, piroclastos y delgados espesores de ceniza volcánica reciente), la recarga es casi en forma inmediata a partir de la precipitación o mediante el flujo vertical de las tobas semipermeables saturadas de agua (Oficio No. ASUB-008-2000 del 17 de enero del 2000 del Geólogo Roberto Ramírez Chavarría del Area de Aguas Subterráneas del SENARA, visible a folio 408 del expediente administrativo e informe del Gerente General del SENARA, visible a folios 239-242 del expediente judicial). 8) La empresa Constructora Vega & Vega S.A., pretende desarrollar un proyecto urbanístico denominado Urbanización Linda Vista en San Juan Sur de San Pedro de Poás en un terreno propiedad de Miguel Ángel Hidalgo Saborío y Rita María Rojas Castro con un área de 64085.65 metros cuadrados, inscrito bajo el sistema de folio real matrícula No. 2169371-001 y 002, plano catastrado A-677904-2001 (oficio de Constructora Vega & Vega S.A. de 16 de enero del 2002 y plano catastrado No. A-677904-2001, visibles a folios 47 y 3 del expediente administrativo). 9) El Proyecto Urbanístico Linda Vista se encuentra emplazado en el área de recarga-descarga del manto acuífero de Poás (Oficios A-2002-047 del 4 de febrero del 2002 de la Unidad Ambiental de Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, IMN-DA-2641-2002 del 17 de octubre del Jefe del Departamento de Aguas del Instituto Metereológico Nacional e informe del Gerente General del SENARA, visibles a folios 36 y 419-421 del expediente administrativo y 239-242 del expediente judicial). 10) En el 2001 el Alcalde Municipal y el Departamento de Ingeniería Municipal de Poás autorizaron al urbanizador para realizar movimientos de tierra en el inmueble donde se ubicará el proyecto urbanístico Linda Vista (visible a folio 296 del expediente administrativo). 11) La Municipalidad de Poás concedió permiso para el movimiento de tierras en el proyecto urbanístico sin contar con la viabilidad ambiental por las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, tanto es así que cuando se presentó el FEAP ya se había producido el movimiento de tierras (Oficios Nos. SRG/112 del 14 de febrero del 2002, SG-1073-2002 del 4 de julio del 2002 y PEAP-50-2002-SETENA del 2 de julio del 2002, visibles a folios 77-78, 204-205, 197-198 expediente administrativo). 12) El 14 de enero del 2002, la Directora a.i. de Urbanismo del INVU, mediante oficio PU-C-D-23-2003 le comunicó a uno de los personeros de la empresa urbanizadora que “...según la delimitación de cuadrantes de áreas urbanas para el distrito de San Juan de Poás...el uso es conforme para urbanización” (visible a folio 294 expediente administrativo). 13) En febrero del 2002, la empresa Hidro Consultores S.A. Aragones & Cía. efectúo el “Estudio hidrogeológico para determinar la posible influencia contaminante de un desarrollo habitacional en Distrito San Juan Cantón de Poás”. En este estudio se estima que el nivel freático del manto acuífero se encuentra a los 40 metros de profundidad, siendo que el agua de los tanque sépticos deben recorrer esa distancia antes de llegar al nivel del agua subterránea y el tiempo de tránsito en sentido vertical es de 750 días solo en los primeros 15 metros, todo lo cual permite una degradación de la contaminación bacteriana. La conclusión de tal estudio es que no hay peligro para la contaminación del acuífero existente (visible a folios 49-57 expediente administrativo). 14) El 7 de febrero del 2002, el Concejo Municipal de Poás en la Sesión Ordinaria No. 198, artículo No. 9°, acordó otorgarle disponibilidad de agua al proyecto urbanístico Linda Vista (visible a folio 292-293 expediente administrativo). 15) El 19 de febrero del 2002, el Ingeniero Municipal aprobó la descarga de aguas pluviales del proyecto urbanístico en la quebrada El Indio (visible a folio 289 expediente administrativo). 16) El 20 de febrero del 2002 la SETENA recibió el Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar (FEAP) para el desarrollo urbanístico Linda Vista, asignándosele el expediente No. 087-02-SETENA (FEAP visible a folios 64-73 y oficios Nos. SG-374-2002 (ASA)-SETENA del 4 de marzo del 2002 y SG-782-2002 (ASA)-SETENA del 28 de mayo del 2002, visibles a folios 79 y 112 del expediente administrativo). 17) El 21 de marzo del 2002, el Concejo Municipal de Poás en la Sesión Ordinaria No. 204, artículo 9°, acogió las recomendaciones de la Comisión de Urbanizaciones y, por consiguiente, aprobó los siguientes extremos: a) el anteproyecto de la urbanización Linda Vista, b) levantar el impedimento para continuar trabajos de limpieza y movimientos de tierra y c) otorgar permiso para continuar con las obras preliminares de la urbanización, tales como colocación de tubería pluvial y potable (visible a folios 279-281 expediente administrativo). 18) El 2 de abril del 2002, la Municipalidad de Poás le otorgó el permiso de construcción No. 0014 a uno de los personeros de la Constructora Vega & Vega S.A., para realizar obras complementarias en la urbanización de colocación de tubería pluvial y potable (visible a folio 275 expediente administrativo). 19) El 4 de abril del 2002, la unidad de evaluación ambiental preliminar de la SETENA efectúo la inspección de sitio y cumplimentó el FISEAP –Formulario de Inspección de Sitio para Evaluación Ambiental Preliminar- (visible a folios 83-85). 20) El 6 de mayo del 2002, por resolución No. 296-2002-SETENA de las 10:15 hrs. se le exigió a los encargados del Proyecto Urbanístico Linda Vista, como parte del proceso de evaluación ambiental preliminar, un Plan de Gestión Ambiental, una declaración jurada de compromisos ambientales, un responsable ambiental y una garantía ambiental de un millón quinientos mil colones (visible a folios 86-87 expediente administrativo). 21) El 16 de mayo del 2002 el Ministerio de Salud, a través de la Unidad de Permisos y Controles, aprobó el Proyecto Linda Vista (formulario visible a folio 98). 22) El 22 de mayo del 2002, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados aprobó la Urbanización Linda Vista (oficio visible a folio 99 expediente administrativo, informe del Gerente General del ICAA, visible a folios 274-277 del expediente judicial). 23) El 29 de mayo del 2002, el Concejo Municipal de Poás en la Sesión Ordinaria No. 5, acordó suspender cualquier obra de construcción en el Proyecto Urbanístico Linda Vista hasta tanto no se presentará a la SETENA el Plan de Gestión Ambiental (visible a folios 271-273 expediente administrativo). 24) El 4 de junio del 2002, la SETENA, mediante oficio SG-870-2002, le otorgó viabilidad ambiental al proyecto urbanístico (visible a folios 101 y 270 expediente administrativo). 25) El 5 de junio del 2002, el Concejo Municipal de Poás en la Sesión Ordinaria No. 7, artículo 5°, dispuso mantener la suspensión de construcción de todo tipo de obra civil en el Proyecto Urbanístico Linda Vista en San Juan hasta tanto la SETENA no se pronunciara definitivamente sobre la apelación presentada por los vecinos contra la viabilidad ambiental otorgada (visible a folios 267-269 expediente administrativo). 26) El 12 de junio del 2002, el Comité Pro-No construcción urbanización Linda Vista y otros interpusieron los recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución de la SETENA que le confirió viabilidad ambiental al proyecto urbanístico (visible a folios 159-163 expediente administrativo). 27) El 15 de julio del 2002, el Concejo Municipal de Poás en las Sesión Extraordinaria No. 3 , artículo 1°, acordó ratificar el acuerdo de suspensión de toda obra civil en el proyecto urbanístico (visible a folios 253-254 expediente administrativo). 28) El 16 de agosto del 2002 por resolución No. 605-2002-SETENA de las 14:55 hrs., la SETENA rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por el Comité Pro-No construcción urbanización Linda Vista, contra el oficio SG-780-2002-SETENA, a través del cual se le otorgó viabilidad ambiental a Constructora Vega & Vega para construir la urbanización Linda Vista (visible a folio 311-321 expediente administrativo). 29) En octubre del 2002, el Ing. Sydney Castellón Camacho, confirmó en su informe técnico sobre el Proyecto Urbanístico de marras, las conclusiones del estudio de la empresa Hidro Consultores S.A. Aragonés & Cía. en el sentido que no hay peligro de contaminación del acuífero, puesto que, los tiempos de tránsito de los contaminantes hacia el acuífero son suficientes para asegurar un completa degradación de la contaminación bacteriana. El informe fue ampliado el 14 de febrero del 2003 (visibles, respectivamente, a folios 411-418 expediente administrativo y 96-100 expediente judicial). 30) El 9 de octubre del 2002 el Hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén, del Área de Aguas Subterráneas del SENARA, le indicó al Jefe del Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía, que en el nivel freático del manto acuífero de Poás se encuentra en promedio a 60 metros de profundidad. Sin embargo, en dos pozos existentes en la zona (BA-659 y BA-664) se ha podido identificar un nivel de agua más superficial a 36 metros de profundidad. Por lo anterior recomendó “Realizar tres pruebas de infiltración en el área de estudio a diferentes profundidades; en superficie, en la parte media de la finca y en la parte de menor altura; además se deberán calcular las porosidades, para determinar los Tiempos (sic.) de tránsito con datos obtenidos en el campo, y así saber si las bacterias producidas por los efluentes depositados en el subsuelo (aguas negras y jabonosas) tienen suficiente tiempo para biodegradarse” (visible a folios 409-410 expediente administrativo). 31) El 17 de octubre del 2002, mediante oficio IMN-DA-2641-2002 el Jefe del Departamento de Aguas del Instituto Metereológico Nacional le indicó al Departamento Legal del Ministerio de Ambiente y Energía que el Proyecto Urbanístico Linda Vista representa un alto riesgo para la vulnerabilidad del acuífero de Poás y agregó que “...deberá como todo desarrollo urbanístico asentado en un área de recarga acuífera, proveer de los mejores sistemas de evacuación y tratamiento de aguas negras y residuales, que aseguren un manejo seguro de esta agua” (visible a folios 419-421 expediente administrativo). 32) El 8 de noviembre del 2002, el Ing. Gunther Schosinsky rindió un informe técnico analizando los estudios hidrogeológicos del expediente No. 87-02 del SETENA, relativos al Plan de Gestión Ambiental Urbanización Linda Vista. En este dictamen se concluyó que existen incongruencias serias entre los informes técnicos rendidos por el Ing. Sydney Castellón y Aragonés & Compañía, en relación a la contaminación de los acuíferos, tiempos de tránsito de los efluentes y el tamaño del área de drenaje de los tanques sépticos, además, tales informes no mencionan la contaminación por nitratos que podría ser crítica en 20 o 30 años si no se toman medidas, especialmente en lo atinente al crecimiento urbano basado en tanques sépticos (visible a folios 21-26). 33) El 13 de enero del 2003 el Ministro de Ambiente y Energía, por resolución R-019-2003 de las 8:30 hrs., rechazó el recurso de apelación interpuesto por el Comité Pro-No Construcción de la Urbanización Linda Vista y otros contra el oficio de la SETENA No. SG-870-2002 (visible a folios 11-13). 34) El 26 de mayo del 2003, la Defensoría de los Habitantes, mediante oficio No. 05196-2003-DHR, conoció de la queja planteada por la Asociación de Desarrollo Integral de San Juan de Poás a propósito de los movimientos de tierras realizados en el Proyecto Habitacional Linda Vista y recomendó, entre otros extremos, los siguientes: a) Requerirle al proyectista que los estudios hidrológicos sean evaluados por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y por el SENARA para determinar y precisar si el proyecto se ubica dentro o fuera de la zona de protección cercana o influencia de acuíferos y nacientes y se pronuncien respecto a la vulnerabilidad y posibilidad de riesgo de contaminación; b) mantener la orden de suspensión del proyecto en tanto no se resuelva una apelación que pende ante el MINAE y el presente amparo y c) efectuar las gestiones pertinentes para que los estudios y mapas hidrológicos realizados por el SENARA sean incorporados como zonas de protección de acuíferos (visible a folios 191-209). IV.- HECHOS NO PROBADOS. De importancia para resolver el presente proceso se tienen por indemostrados el elenco siguiente: 1) Que exista absoluta certeza científica y técnica en el sentido que un proyecto urbanístico de alta densidad con tanques sépticos o plantas de tratamiento de aguas residuales y negras no contamine, degrade o afecte el manto acuífero de Poás y sus áreas de carga y descarga. 2) Que el MINAE haya procedido a establecer los perímetros de protección de las áreas de recarga y de captación del manto acuífero de Poás. 3) Que el MINAE haya incoado procesos reivindicatorios del dominio público para recuperar las áreas de carga y descarga del manto acuífero de Poás o, en caso de ser procedente, los procedimientos y diligencias expropiatorias para incorporarlos al demanio público. 4) Que el MINAE haya implementado programas de reforestación en las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos de Poás. 5) Que el MINAE haya establecido las zonas donde se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las zonas de protección de manantiales, nacientes y áreas de recarga de los acuíferos de Poás. 6) Que el MINAE haya diseñado un plan estratégico para la protección y explotación sostenida y racional de los recursos hídricos en el Cantón de Poás. 7) Que el MINAE haya elaborado y promulgado, con la asesoría del SENARA y del ICAA, los reglamentos sobre el inventario, manejo y categorización de los mantos acuíferos –según criterios de vulnerabilidad de sus áreas de recarga, calidad y valor estratégico, tipo de agua subterránea-, manantiales –según caudal y calidad- y de los pozos –según su producción- existentes en el Cantón de Poás. 8) Que el ICAA haya definido en las áreas cercanas a los manantiales y nacientes existentes en el Cantón de Poás, los perímetros de protección donde se prohíbe todo tipo de instalación, edificación o actividad humana. 9) Que el ICAA haya coordinado acciones con el INVU para que este último ente establezca definitivamente los alineamientos. 10) Que el ICAA haya incoado los procesos reinvindicatorios del dominio público de las áreas indicadas y, en caso de ser procedente, los procedimientos y diligencias de expropiación para incorporarlas al demanio público. 11) Que el ICAA haya seleccionado, localizado y, por consiguiente, inventariado y categorizado las aguas destinadas al servicio de cañería en el Cantón de Poás. 12) Que el ICAA haya construido plantas de tratamiento de aguas residuales y negras provenientes del alcantarillado público para no se vertidas en las cuencas hidrográficas del Cantón de Poás. 13) Que el SENARA haya elaborado y confeccionado la cartografía de vulnerabilidad de los acuíferos existentes en el Cantón de Poás. 14) Que la Junta Directiva del SENARA haya emitido acuerdos para recuperar, expropiar o comprar las tierras en que se asienten o subyazcan recursos hídricos en el Cantón de Poás; 15) Que el SENARA haya coordinado, efectivamente, acciones con el MINAE, el ICAA y el INVU para suministrarles asesoría, estudios y mapas hidrogeológicos de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás para trazar, fijar y alinear definitivamente los perímetros de protección de las áreas de recarga y descarga. 16) Que el INVU haya trazado de forma precisa, con fundamento en la información suministrada por el MINAE, el SENARA y el IICA, los alineamientos de los perímetros de protección de las áreas que bordeen los manantiales y nacientes permanentes, los mantos acuíferos y las áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón de Poás. 17) Que el INVU haya elaborado y promulgado, ante la omisión de la Municipalidad de Poás, un reglamento sobre las restricciones en el uso del suelo en las zonas de protección de las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos, manantiales, nacientes y pozos existente en el Cantón de Poás. 18) Que la Municipalidad de Poás haya elaborado y aprobado como parte de un plan regulador, un reglamento de zonificación de las áreas protegidas o reservadas que incluya las localizaciones cartográficas, mapas hidrogeológicos y alineamientos de protección y vulnerabilidad –que hayan efectuado otros entes- de los manantiales, nacientes, mantos acuíferos y áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón. 19) Que la Municipalidad de Poás haya incluido la zonificación de áreas protegidas o reservadas, las restricciones o limitaciones para actividades humanas, sea urbanísticas, agropecuarias, comerciales o industriales para evitar la eventual impermeabilización de los suelos y la contaminación de los mantos acuíferos y, por consiguiente, de los manantiales, nacientes y pozos del Cantón. 20) Que la Municipalidad de Poás haya construido, por propia iniciativa o en asocio con el ICAA, plantas de tratamiento de las aguas residuales y negras provenientes del alcantarillado público para no ser vertidas en las cuencas hidrográficas del Cantón. 21) Que la Municipalidad de Poás haya reforestado las áreas de carga y descarga de los mantos acuíferos existentes en el Cantón. V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas. El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas. El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra. VI.- AGUAS SUBTERRÁNEAS Y DERECHOS FUNDAMENTALES. El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos). La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972). En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-. VII.- NATURALEZA Y REGIMEN JURÍDICOS DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS, MANTOS ACUÍFEROS Y AREAS DE RECARGA: BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-. Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad. De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público. Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos. Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional. VIII.- MANTOS ACUÍFEROS, AREAS DE RECARGA Y DESCARGA. El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero –relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad –conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular. El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal. La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores. La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo –manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres. IX.- TIPOLOGIA DE LOS MANTOS ACUÍFEROS EN COSTA RICA. En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad, poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos. La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes. También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas). Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble. X.- CONTAMINACION DE LAS AGUAS SUBTERRANEAS. A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo. Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural. Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados. XI.- CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN EL VALLE CENTRAL DE COSTA RICA. La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga. En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga. XII.- PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras. Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio. En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes: a) Perímetros de protección de los mantos acuíferos: Una de los instrumentos más novedosos en la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación geológica denominada acuífero. Esa actividad consiste en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de éste, en la que se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones- (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo. La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas. b) Declaración de acuífero sobreexplotado: La sobreexplotación de un acuífero sobreviene cuando las extracciones o aprovechamientos son tan intensivos –descarga- y fuertes que superan los volúmenes de la recarga, con lo que las reservas de agua del acuífero se disminuyen progresivamente y se degradan. La sobreexplotación provoca nefastos efectos económicos y naturales; entre los primeros, los usuarios pueden experimentar el encarecimientos de los costos de extracción –más energía para hacer fluir las mismas cantidades de agua o gastos para reprofundizar un pozo para alcanzar el nivel de agua-, agotamiento de los pozos ubicados en la zonas periféricas del acuífero y en las de mayor concentración de perforaciones; entre los efectos de carácter natural, está la merma en los caudales de aguas en manantiales, ríos, arroyos, quebradas, lagunas, lagos y humedales con lo que se pone en peligro la existencia de éstos y la afectación de la capacidad de las formaciones geológicas – acuíferos – para almacenar agua al disminuir el espacio intersticial en las rocas por falta de la presión interior que aporta el agua, la subsidiencia del terreno por compactación, con alteración del acuífero, aparición de grietas y corrimiento de laderas. En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc.. c) Declaración de acuífero en proceso de intrusiones salinas: Se estima que un acuífero está en proceso de salinización cuando, como consecuencia directa de las extracciones, se registran aumentos generalizados y progresivos de concentración salina de las aguas captadas con lo que se corre el peligro de convertirse en inutilizables. La salinización supone una reducción del espesor de la capa de agua dulce bajo la que asciende el agua marina, de modo que el agua de los pozos deja de ser potable e, incluso, inservible para usos domésticos o de riego, siendo la recuperación de acuífero muy difícil o casi imposible. Este problema que se puede presentar en nuestro país, sobre todo, en los acuíferos costeros sobreexplotados –intrusión de origen marítimo- de forma gradual o generalizada, aunque no cabe descartar, en otros puntos, la intrusión de origen continental. La causa de la intrusión salina se encuentra en una explotación irracional o sobreexplotación, por lo que deben implementarse medidas similares a las dispuestas para cuando se produce ese problema tales como la ordenación, restricción y reparto de los aprovechamientos o usos preexistentes y suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones. d) Estados de necesidad y crisis hídrica: En circunstancias anómalas, excepcionales y coyunturales que provocan una calamidad pública o conmoción interna (v. gr. sequías extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o intrusión salina generalizada de éstos), el Estado –a través del Poder Ejecutivo- y, con fundamento en el principio de necesidad, puede adoptar las medidas necesarias e idóneas respecto a la utilización del dominio público hidráulico para superar ese estado de cosas o evitar que se agrave. Cuando cesa el estado de necesidad y se restablece la normalidad se pueden adoptar otro tipo de medidas como las anteriormente expuestas (perímetros de protección, declaración de acuíferos sobreexplotados o en proceso de salinización). XIII.- PROTECCIÓN JURÍDICA DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN COSTA RICA. El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación –de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos –zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección. De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables –actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación. El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública –órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes –forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad –por contaminación- y caudal –por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”. Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”. En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público –entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales –que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez –de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem). En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta –sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem). La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”. Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”. XIV.- ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible. En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor –Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios –de carácter técnico- y territorialmente –Municipalidades-. 1.- Administración Central. a) Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos el Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas. El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera –por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas. El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”. Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°). Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°). Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes: “ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico. b) Ejercer el dominio, vigilancia, control y administración de las aguas nacionales. c) Tramitar las solicitudes de concesión para el desarrollo de fuerzas hidráulicas para la generación de electricidad. d) Tramitar y autorizar los permisos para la perforación de pozos para la extracción de aguas. (...) J) Inscribir las empresas perforadoras de pozos y las sociedades de usuarios, así como los movimientos que se realicen en sus estatutos y representantes (...) n) Aplicar las sanciones establecidas en la Ley de Aguas, previo cumplimiento del debido proceso (...)” El Jefe de este Departamento, tiene, a su vez, importantes competencias en la materia (artículo 4°), tales como las siguientes: a) emitir informes de recomendación sobre concesiones, traspasos, aumentos de caudal, ampliación de uso o cualquier otro trámite referido al aprovechamiento del recurso hídrico; b) aprobar los permisos de perforación de pozos, etc.. En el ordinal 5° del referido decreto se crea el “Órgano Asesor de Aguas” integrado por representantes de diversos entes involucrados en el sector hídrico (ICAA, SENARA, ICE, Universidades Públicas, UNGL, etc.), entre cuyas funciones figuran las siguientes (artículo 7° ibidem): a) Asesorar y recomendar lineamientos de políticas en materia de recursos hídricos, considerando los planes de desarrollo nacional y sectorial, disponibilidad hídrica y la normativa legal existente); b) Revisar y pronunciarse sobre el Balance Hídrico propuesto por el Departamento de Aguas y su administración para cada región del país y c) Asesorar al Departamento de Aguas en la fijación de dotaciones por parte de éste, para el uso del agua según la actividad productiva y la región en que se desarrolle. b) Ministerio de Salud. Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud – contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem). c) Ministerio de Agricultura y Ganadería. El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...). 2.- Administración descentralizada. a) ICAA (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) La Ley Constitutiva del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) le atribuye, en lo que es de interés, las siguientes competencias (artículo 2°): a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas (...) c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas (...) d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al (...) control de la contaminación de los recursos de agua (...) siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones (...) f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades”. De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”. De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” –órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla. El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado. b) SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento). A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia. Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f). Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°). c) INVU (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo). El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”. d) MUNICIPALIDADES. Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga. Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones. XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación. XVI.- CASO CONCRETO. VULNERABILIDAD DEL ACUÍFERO DE POÁS, EMPLAZAMIENTO DEL PROYECTO URBANÍSTICO SOBRE SU AREA DE RECARGA Y CADENA DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS AUTORIZATORIAS. En el presente asunto ha quedado plenamente acreditado que en el Cantón de Poás se localiza el acuífero volcánico o fisurado del mismo nombre siendo que la profundidad de su nivel freático o estático no ha sido establecida científica o técnicamente de forma unívoca y exacta, asimismo que, prácticamente, la totalidad del Cantón de Poás es área de recarga-descarga, principalmente del acuífero mencionado. Asimismo, se ha demostrado que el 90% del Cantón de Poás es una zona de alta vulnerabilidad para la contaminación de los acuíferos con excepción de una pequeña área localizada al suroeste del Cantón, siendo que el área de recarga del acuífero de Poás tiene una elevada vulnerabilidad a la contaminación por la construcción de urbanizaciones con tanques sépticos, dado que, por las características geomorfológicas del terreno la recarga es casi inmediata a partir de la precipitación o del flujo vertical de las tobas semipermeables saturadas de aguas. Por su parte la empresa Constructora Vega & Vega S.A. pretende desarrollar un proyecto urbanístico de alta densidad y con tanques sépticos por cada vivienda denominado Urbanización Linda Vista en San Juan Sur de San Pedro de Poás, específicamente, en un terreno inscrito bajo el sistema de folio real matrícula 2169371-001 y 002, siendo que ese predio se encuentra exactamente emplazado sobre el área de recarga y descarga del manto acuífero de Poás, según las precisiones cartográficas que han hecho de éste los entes y órganos competentes en la materia, desarrollo que puede impactar negativamente el manto acuífero no solo por la contaminación de nitratos y bacteriológica, sino, también, por su eventual impermeabilización. No obstante lo anterior, este Tribunal ha logrado constatar, a partir de los elementos de convicción que constan en autos, que se produjo una cadena administrativa de autorizaciones y aprobaciones por parte de los órganos y administrativos competentes sin reparar en las circunstancias antes esbozadas, esto es, el emplazamiento del proyecto urbanístico sobre un manto acuífero, sus áreas de recarga y descarga y su elevado nivel de vulnerabilidad frente a las actividades urbanísticas. Así, en el 2001 el Alcalde Municipal y el Departamento de Ingeniería Municipal de Poás autorizaron al urbanizador para realizar movimientos de tierra en el inmueble, el 14 de enero del 2002 la Dirección de Urbanismo del INVU estimó que el uso del suelo en el sitio era conforme para urbanización, el 7 de febrero del 2002 el Concejo Municipal de Póas le otorgó disponibilidad de agua al Proyecto Urbanístico, el 21 de marzo del 2002 el órgano de Gobierno de esa corporación municipal aprobó el anteproyecto de la urbanización, levantó los impedimentos para continuar con trabajos de limpieza y movimientos de tierra y otorgó permiso para continuar con las obras preliminares, el 2 de abril del 2002 la Municipalidad le extendió el permiso de construcción No. 0014 a los personeros de la constructora para efectuar obras complementarias en la urbanización para colocar tubería pluvial y potable, el 16 de mayo el Ministerio de Salud aprobó el Proyecto, el 22 de mayo del 2002 el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados aprobó la urbanización y, finalmente, la SETENA el 4 de junio del 2002 le otorgó viabilidad ambiental al proyecto siendo que por resolución del 13 de enero del 2003 el Ministro de Ambiente y Energía rechazó el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el Comité Pro-No construcción Urbanización Linda Vista. Evidentemente, esta concatenación de actuaciones administrativas revelan una total descoordinación inter-administrativa e inercia en el ejercicio de la competencias asignadas por la Constitución Política y la ley para la protección y conservación de los mantos acuíferos y sus áreas de carga-descarga al momento de otorgarle a la Constructora Vega & Vega S.A. los diversos permisos, autorizaciones y aprobaciones. Pese a tratarse de una actividad potencialmente dañina para el manto acuífero y su área de recarga (contaminación por nitratos, bacteriológica e impermeabilización), esos órganos y entes han autorizado su ejecución a contrapelo de lo establecido en los ordinales 21 y 50 de la Constitución Política. Cabe agregar que, nada le impide, en aras de los principios de la confianza legítima, la buena fe y la intangibilidad del patrimonio, que la empresa constructora pueda acudir ante la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (artículo 49 de la Constitución Política) para demandar, a partir de tales actuaciones públicas irregulares, la responsabilidad administrativa por los daños y perjuicios causados a esa sociedad por la frustración de sus expectativas y los compromisos o endeudamientos eventualmente contraídos para iniciar las primeras fases del proyecto. La empresa Constructora Vega & Vega confió legítimamente en las actuaciones irregulares apuntadas y de buena fe incurrió en una serie de gastos y desembolsos que, de existir mérito, le podrán ser resarcidos en esa vía ordinaria. XVII.- CONTRADICCIÓN DE LOS ESTUDIOS TÉCNICOS ACERCA DE LA INOCUIDAD DEL PROYECTO URBANÍSTICO, ESTADO DUBITATIVO Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO O INDUBIO PRO NATURA. Es menester resaltar que los estudios hidrogeológicos realizados en la zona del manto acuífero de Poás no arrojan un dato técnico científico preciso y unívoco acerca de la profundidad del nivel freático del mismo, así, por ejemplo, se ha afirmado que puede oscilar entre 30 y 40 m.b.n.s (Análisis de la condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás ... Hidrog. José W. Pérez, SENARA, junio 2003, folios 247-258 del expediente judicial), 20 o 50 m.b.n.s (Hidrogeología del Área del Oeste del Valle Central ...José W. Pérez, SENARA, febrero 2001, p. 18 visible a folios 379-407 del expediente administrativo), en 60 metros siendo que en dos pozos existentes en la zona (BA-659 y BA-664) se identificó a un nivel de 36 metros de profundidad (oficio del 9 de octubre del 2002 del Hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén del Área de Aguas Subterráneas del SENARA) o de 40 metros (Hidro Consultores S.A. Aragonés & Cía, Estudio Hidrogeológico para ..., visible a folios 49-57 del expediente administrativo). Prueba fehaciente de tal estado de incerteza o de duda lo constituye el oficio que el Hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén del Área de Aguas Subterráneas del SENARA le envió al Jefe del Departamento de Aguas del MINAE, el 9 de octubre del 2002 en el que recomendó “Realizar tres pruebas de infiltración en el área de estudio a diferentes profundidades; en superficie, en la parte media de la finca y en la parte de menor altura; además se deberán calcular las porosidades, para determinar los Tiempos (sic.) de tránsito con datos obtenidos en el campo, y así saber si las bacterias producidas por los efluentes depositados en el subsuelo (aguas negras y jabonosas) tienen suficiente tiempo para biodegradarse” (visible a folios 409-410 expediente administrativo). Al no existir un dato técnico y científico exacto sobre la profundidad del nivel freático del manto, tampoco existe uno con las mismas características sobre los tiempos de tránsito de los efluentes o contaminantes hacia éste para calcular su degradación e inocuidad. Lo anterior aunado a los criterios técnicos que indican que la recarga en el acuífero por infiltración de las precipitaciones es prácticamente inmediata y que los mantos acuíferos de origen volcánico, por su características petrofísicas, son especialmente vulnerables a una serie de actividades de origen antrópico (urbanísticas, industriales, agropecuarias), hacen surgir en este Tribunal un estado dubitativo acerca de la incidencia de un proyecto urbanístico de alta densidad y con tanques sépticos por cada vivienda sobre la calidad y cantidad de las aguas del manto acuífero de Poás –el cual abastece de agua potable a varias comunidades del lugar- que le imponen aplicar el principio precautorio a fin de evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en la gestión sostenible de los recursos hídricos de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental. Finalmente, el principio precautorio o de indubio pro natura resulta de especial aplicación al sub-lite si se toma en consideración que de acuerdo con la hidrogeología ante la contaminación de un manto acuífero la regeneración es extraordinariamente lenta y, en ocasiones, irreversible por el altísimo costo de los medios e instrumentos para hacerlo. XVIII.- OMISIONES ADMINISTRATIVAS EN LA PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN EL CANTÓN DE POAS. En lo tocante a la inercia u omisión en el ejercicio de las competencias asignadas por el ordenamiento jurídico a los entes y órganos involucrados en el procedimiento de autorización del proyecto urbanístico Linda Vista se debe efectuar una precisión específica según cada ente u órgano responsable. 1) El Ministerio de Ambiente y Energía ha incurrido en las siguientes omisiones materiales y formales: a) A tenor de los artículos 31 de la Ley de Aguas y 33, incisos a) y d), de la Ley Forestal no ha procedido a establecer los perímetros de protección de las áreas de recarga y de captación del manto acuífero de Poás, que son calificadas, respectivamente, por cada uno de esos instrumentos normativos “reserva de dominio a favor de la Nación” o “Áreas de Protección”; b) A pesar de lo dispuesto en la Ley de Agua Potable (artículo 2°) que califica de dominio público “(...) todas aquellas tierras (...) para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, la Ley de Creación del ICAA (artículo 5°, inciso e, párrafo in fine) al declarar “(...) de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua (...)” y la Ley de Creación del SENARA (artículo 15) al estimar “(...) de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”, el MINAE no ha incoado procesos reivindicatorios del dominio público para recuperar esos terrenos o, en caso de ser procedente, los procedimientos y diligencias expropiatorias para incorporarlos al demanio público; c) no se ha implementado programas de reforestación en las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos de Poás, puesto que, no se han trazado los perímetros de protección; d) no se ha establecido las zonas donde se prohíbe la corta o eliminación de árboles al no haberse trazado y definido los perímetros de protección de los manantiales, nacientes y áreas de recarga de los acuíferos; e) no se ha diseñado un plan estratégico para la protección y explotación sostenida y racional de los recursos hídricos en el Cantón de Poás; f) no se ha elaborado y promulgado, con la asesoría del SENARA y del ICAA, los reglamentos sobre el inventario, manejo y categorización de los mantos acuíferos –según criterios de vulnerabilidad de sus áreas de recarga, calidad y valor estratégico, tipo de agua subterránea-, manantiales –según caudal y calidad- y de los pozos –según su producción- existentes en el Cantón de Poás. 2) El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ha incurrido en las siguientes omisiones: a) No ha definido en las áreas cercanas a los manantiales y nacientes existentes en el Cantón de Poás, los perímetros de protección donde se prohíbe todo tipo de instalación, edificación o actividad humana; b) no ha coordinado acciones con el INVU para que este último ente establezca definitivamente los alineamientos; c) Pese a que la Ley de Creación del ICAA califica de dominio público los terrenos que se “(...) consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables (...)”(artículo 2°, inciso h) y declara “(...) de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” (artículo 5°, inciso e), párrafo in fine), el ICAA no ha incoado los procesos reinvindicatorios del dominio público de las áreas indicadas y, en caso de ser procedente, los procedimientos y diligencias de expropiación para incorporarlas al demanio público; d) no ha seleccionado, localizado y, por consiguiente, inventariado y categorizado las aguas destinadas al servicio de cañería en el Cantón de Poás; e) no ha construido plantas de tratamiento de aguas residuales y negras provenientes del alcantarillado público para no se vertidas en las cuencas hidrográficas del Cantón de Poás. 3) El SENARA ha sido de los únicos entes y órganos públicos recurridos en el presente proceso que ha cumplido, casi totalmente, a cabalidad con sus competencias, sin embargo se identifican las siguientes omisiones: a) La elaboración y confección por parte de este ente público –en asocio con otros órganos o entes- de la cartografía de vulnerabilidad de los acuíferos existentes en el Cantón de Poás, los cuales constituyen una herramienta de primer orden, junto con el trazado de los perímetros de protección, para la conservación de los mantos acuíferos y sus recursos; b) su Junta Directiva no ha emitido acuerdos para recuperar, expropiar o comprar las tierras en que se asienten o subyazcan recursos hídricos en el Cantón de Poás; c) no ha coordinado, efectivamente, acciones con el MINAE, el ICAA y el INVU para suministrarles asesoría, estudios y mapas hidrogeológicos de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás para trazar, fijar y alinear definitivamente los perímetros de protección de las áreas de recarga y descarga. 4) El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), ha cometido las siguientes omisiones: a) No ha trazado de forma precisa, con fundamento en la información suministrada por el MINAE, el SENARA y el IICA, los alineamientos de los perímetros de protección de las áreas que bordeen los manantiales y nacientes permanentes, los mantos acuíferos y las áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón de Poás; b) no ha elaborado y promulgado, ante la omisión de la Municipalidad de Poás, un reglamento sobre las restricciones en el uso del suelo en las zonas de protección de las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos, manantiales, nacientes y pozos existente en el Cantón de Poás. 5) La Municipalidad de Poás , ha incurrido en las siguientes omisiones: a) Pese a lo dispuesto por la Ley de Planificación (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968 y sus reformas), hace más de 35 años no ha elaborado y aprobado como parte de un plan regulador, un reglamento de zonificación de las áreas protegidas o reservadas que incluya las localizaciones cartográficas, mapas hidrogeológicos y alineamientos de protección y vulnerabilidad –que hayan efectuado otros entes- de los manantiales, nacientes, mantos acuíferos y áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón de Poás; b) al no haberse emitido el reglamento referido no se ha incluido la zonificación de áreas protegidas o reservadas, las restricciones o limitaciones para actividades humanas, sean urbanísticas, agropecuarias, comerciales o industriales para evitar la eventual impermeabilización de los suelos y la contaminación de los mantos acuíferos y, por consiguiente, de los manantiales, nacientes y pozos del Cantón de Poás; c) no ha construido plantas de tratamiento de las aguas residuales y negras provenientes del alcantarillado público para no ser vertidas en las cuencas hidrográficas del Cantón de Poás; f) no ha reforestado las áreas de carga y descarga de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás. XIX.- COROLARIO. En mérito de las anteriores consideraciones se impone declarar con lugar el recurso de amparo interpuesto con las consecuencias de ley, anular, por quebrantar los derechos a la vida, a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los siguientes actos administrativos: a) Oficio No. PU-C-D-23-2003 del 14 de enero del 2002 de la Dirección de Urbanismo del INVU; b) Artículo 9° de la Sesión Ordinaria No. 204 del Consejo Municipal de Poás del 21 de marzo del 2002 en cuanto aprobó el anteproyecto urbanístico Linda Vista, levantó el impedimento para continuar trabajos de limpieza y movimientos de tierra y otorgó permiso para continuar con las obras preliminares de la urbanización; c) el permiso de construcción No. 0014 otorgado por la Municipalidad de Poás a Constructora Vega & Vega para efectuar obras complementarias en el proyecto; d) la aprobación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados del 22 de mayo del 2002 del proyecto urbanístico Linda Vista; e) Oficio de la SETENA SG-870-2002 del 4 de junio del 2002 que le otorgó viabilidad ambiental al proyecto urbanístico Linda Vista y f) Resolución No. R-019-2003 de las 8:30 horas del 13 de enero del 2003 del Ministro de Ambiente y Energía. Asimismo, en virtud de las diversas omisiones administrativas constatadas en el presente asunto, se debe condenar, al MINAE, el ICAA, el SENARA, el INVU y a la Municipalidad de Poás, a ejecutar las órdenes que se indican en la parte dispositiva de esta fallo. POR TANTO: Se declara con lugar el recurso de amparo. Se anulan los siguientes actos administrativos: a) Oficio No. PU-C-D-23-2003 del 14 de enero del 2002 de la Dirección de Urbanismo del INVU; b) Artículo 9° de la Sesión Ordinaria No. 204 del Concejo Municipal de Poás del 21 de marzo del 2002 en cuanto aprobó el anteproyecto urbanístico Linda Vista, levantó el impedimento para continuar trabajos de limpieza y movimientos de tierra y otorgó permiso para continuar con las obras preliminares de la urbanización; c) el permiso de construcción No. 0014 otorgado por la Municipalidad de Poás a Constructora Vega & Vega para efectuar obras complementarias en el proyecto; d) la aprobación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados del 22 de mayo del 2002 del proyecto urbanístico Linda Vista; e) Oficio de la SETENA SG-870-2002 del 4 de junio del 2002 que le otorgó viabilidad ambiental al proyecto urbanístico Linda Vista y f) Resolución No. R-019-2003 de las 8:30 horas del 13 de enero del 2003 del Ministro de Ambiente y Energía. Se le ordena a los jerarcas titulares o interinos de los órganos y entes que a continuación se detallan lo siguiente: 1) Ministerio de Ambiente y Energía, lo siguiente: a) Deberá, en el plazo de 18 meses, delimitar, clara y precisamente, en las respectivas hojas cartográficas los perímetros de protección de las áreas de recarga-descarga de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás, previa consulta al ICAA y al SENARA; b) incoar de inmediato los procesos reivindicatorios de dominio público de los perímetros de protección de las áreas de recarga y descarga –captación- de los mantos acuíferos de existentes en el Cantón de Poás y, en caso de ser procedente, los procedimientos y diligencias de expropiación a efecto de incorporarlas al patrimonio forestal del Estado; c) planificar, implementar y ejecutar, en coordinación con la Municipalidad y los sujetos de derecho privado, programas de reforestación en los perímetros de protección de las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos del Cantón de Poás; d) prohibir la corta y eliminación de árboles en los perímetros de protección de las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos del Cantón de Poás; e) diseñar y elaborar, a través del Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas, un plan estratégico para la gestión ambiental sostenida, eficiente y eficaz de las aguas subterráneas en el Cantón de Poás; f) elaborar y promulgar, en el plazo de un año, con la asesoría del SENARA y del ICAA reglamentos sobre el inventario, manejo y categorización de los mantos acuíferos –según criterios de vulnerabilidad de sus áreas de recarga, calidad y valor estratégico, tipo de agua subterránea-, manantiales –según caudal y calidad- y de los pozos –según su producción- existentes en el Cantón de Poás. 2) Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), lo siguiente: a) definir en el plazo de 18 meses las áreas cercanas a los manantiales y nacientes existentes en el Cantón de Poás donde se prohíbe todo tipo de instalación, edificación o actividad humana y coordinar acciones con el INVU para que este último ente establezca definitivamente los alineamientos; b) incoar los procesos reivindicatorios de los terrenos ubicados en el Cantón de Poás, que se consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables y, en caso de ser procedente, los procedimientos y diligencias de expropiación de los necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación; c) seleccionar, localizar y, por consiguiente, inventariar y categorizar, dentro del mismo plazo, las aguas destinadas al servicio de cañería en el Cantón de Poás; d) construir, en asocio con la Municipalidad, una planta de tratamiento de aguas residuales y negras en el Cantón de Poás. 3) Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), lo siguiente: a) Debe proceder a confeccionar y levantar, en el plazo de 18 meses, la cartografía de vulnerabilidad de los mantos acuíferos ubicados en el Cantón de Poás; b) debe coordinar acciones con el MINAE, el ICAA y el INVU para suministrarles asesoría, los estudios y los mapas hidrogeológicos y de vulnerabilidad de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás para trazar, fijar y alinear definitivamente los perímetros de protección de las áreas de recarga y descarga; c) debe la Junta Directiva dictar los acuerdos necesarios para recuperar, expropiar o comprar los terrenos en que se asienten o subyazcan recursos hídricos en el Cantón de Poás. 4) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), lo siguiente: a) Trazar de forma precisa, en el plazo de 18 meses, con fundamento en la información suministrada por el MINAE, el SENARA y el IICA los alineamientos de los perímetros de protección de las áreas que bordeen los manantiales y nacientes permanentes, los mantos acuíferos y las áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón de Poás; b) elaborar y promulgar, en el mismo plazo, en tanto la Municipalidad de Poás no emita los propios, un reglamento sobre las restricciones en el uso del suelo en las zonas de protección de las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos, manantiales, nacientes y pozos existente en el Cantón de Poás. 5) Municipalidad de Poás, lo siguiente: a) elaborar y aprobar, en el plazo de 24 meses, como parte de un eventual o futuro plan regulador, un reglamento de zonificación de las áreas protegidas o reservadas que incluya las localizaciones cartográficas, mapas hidrogeológicos y alineamientos de protección y vulnerabilidad de los manantiales, nacientes, mantos acuíferos y áreas de recarga de éstos existentes en el Cantón de Poás, que hayan efectuado el MINAE, el ICAA, el SENARA y el INVU; b) incluir en el reglamento de zonificación de áreas protegidas o reservadas restricciones o limitaciones para actividades humanas, sea urbanísticas, agropecuarias, comerciales o industriales para evitar la eventual impermeabilización de los suelos y la contaminación de los mantos acuíferos y, por consiguiente, de los manantiales, nacientes y pozos del Cantón de Poás; c) abstenerse de otorgar permisos de construcción de urbanizaciones, fraccionamientos, segregaciones, condominios o cualquier otro asentamiento urbano, industrias, actividades agrícolas intensivas y comercios ubicados en tales áreas protegidas o de reserva; d) otorgar permisos de construcción de industrias, urbanizaciones, fraccionamientos, segregaciones, condominios o cualquier otro asentamiento urbano, en caso de no estar en las áreas de reserva o protegidas, que cuenten con plantas de tratamiento y, en el caso de las casas de habitación y otros locales, cuando sus aguas residuales y negras sean descargadas al alcantarillado público; e) construir, en asociación con el ICAA, en el plazo de 24 meses las plantas necesarias de tratamiento de las aguas residuales y negras provenientes del alcantarillado público para no ser vertidas en las cuencas hidrográficas del Cantón; f) suspender el otorgamiento de permisos para la construcción de industrias, urbanizaciones, fraccionamientos, segregaciones, condominios o cualquier otro asentamiento urbano hasta tanto no sea promulgado el reglamento de zonificación de las áreas de reserva y protección de los manantiales, nacientes, mantos acuíferos y áreas de recarga de éstos; g) diseñar e implementar programas, en coordinación con la iniciativa privada, para reforestar las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos de Poás con fundamento en los perímetros, alineamientos y zonificaciones que se han indicado anteriormente. Se le advierte a los jerarcas de los órganos y entes condenados, o a quien ocupe su cargo, en su orden, Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Ministro de Ambiente y Energía; Everardo Rodríguez Bastos, Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados; Angelo Altamura Carriero, Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; Sergio Salas Arias, Gerente General del SENARA y Carlos Soto Araya, Alcalde de Poás, que de no acatar las ordenes impartidas en esta sentencia incurrirán en el delito de desobediencia el que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sanciona con prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa a quien reciba una orden que deba cumplir o hacer cumplir dictada en un recurso de amparo y no la cumpla o haga cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y a la Municipalidad de Poás al pago de los daños, perjuicios y costas causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Luis Fernando Solano C. Presidente Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L. José Miguel Alfaro R. Fernando Cruz C. Teresita Rodríguez A. Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa. Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 23-02-2026 15:50:39. SCIJ de Hacienda SCIJ de la Procuraduría General de la República
Deeming relevant for the resolution of this amparo proceeding, the following list is taken as proven: 1) The entirety of the Canton of Poás is an aquifer recharge area and, in the higher parts, constitutes an important recharge-discharge area, mainly of the Poás aquifer, which is proven by the large quantity of springs (nacientes)—captured and not captured—and wells—registered and not registered—existing in the zone (Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás and the risk of contamination of the groundwater by the construction of the Linda Vista Residential Development, SENARA, Hydrog. José W. Pérez M., June 2003, visible at folios 247-258 of the judicial file). 2) In the Canton of Poás, aquifers and aquitards of great importance for the supply of potable water to the communities of the zone are located (Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás and the risk of contamination of the groundwater by the construction of the Linda Vista Residential Development, SENARA, Hydrog. José W. Pérez M., June 2003, visible at folios 247-258 of the judicial file). 3) 90% of the Canton of Poás is characterized as constituting a zone of high vulnerability (sensitivity of the aquifers to being contaminated), with the exception of a very small area located to the southwest (Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás and the risk of contamination of the groundwater by the construction of the Linda Vista Residential Development, SENARA, Hydrog. José W. Pérez M., June 2003, visible at folios 247-258 of the judicial file). 4) The risk of contamination due to the high vulnerability of the zone of aquifers and aquitards in the area, in the case of the construction of residential developments, derives from the contaminant load—comprised of coliforms and nitrates—(Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás and the risk of contamination of the groundwater by the construction of the Linda Vista Residential Development, SENARA, Hydrog. José W. Pérez M., June 2003, visible at folios 247-258 of the judicial file). 5) In the Canton of Poás, the aquifer of the same name is located, of a multilayer type where layers of semi-permeable tuffs alternate with lavas of variable thicknesses that constitute the zones suitable for the storage of groundwater that are captured by means of wells and springs (nacientes). In the nearby wells, the static level was located at a depth that ranges between 34.5 m.b.g.s. in well BA-659, and 38 m.b.g.s. in BA-664; on the Hydrogeological map, due to the scale, it can be estimated between 30 and 40 m.b.g.s. (Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás and the risk of contamination of the groundwater by the construction of the Linda Vista Residential Development, SENARA, Hydrog. José W. Pérez M., June 2003, visible at folios 247-258 of the judicial file). 6) The Poás aquifer has great heterogeneity and is comprised of a set of unconfined, perched, stratified, discontinuous aquifers, made up of intercalated pyroclastics and lavas that form part of the Poás Volcano massif and that present transmissivities ranging between 5 and 1482 square meters per day; the wells have depths of 57 to 170 m.b.g.s., the static level ranges between 20 and 50 meters m.b.g.s., and with productions of 1.1 to 12 l/s. (Hydrogeology of the Western Area of the Central Valley, study prepared by Hydrogeologist José W. Pérez M., SENARA, Groundwater Area, February 2001, p. 18, visible at folios 379-407 of the administrative file). 7) The recharge zone of the Poás aquifer possesses a very high vulnerability to contamination from the construction of residential developments with septic tanks for each house. The foregoing, due to the type of rocks that outcrop (fractured lavas, pyroclasts, and thin thicknesses of recent volcanic ash), recharge occurs almost immediately from precipitation or through the vertical flow of semi-permeable water-saturated tuffs (Official communication No. ASUB-008-2000 of January 17, 2000, from Geologist Roberto Ramírez Chavarría of the Groundwater Area of SENARA, visible at folio 408 of the administrative file, and report of the General Manager of SENARA, visible at folios 239-242 of the judicial file). 8) The company Constructora Vega & Vega S.A. intends to develop a residential development project called Linda Vista Residential Development in San Juan Sur of San Pedro de Poás on land owned by Miguel Ángel Hidalgo Saborío and Rita María Rojas Castro with an area of 64,085.65 square meters, registered under the real folio system, registration numbers 2169371-001 and 002, cadastral plan A-677904-2001 (communication from Constructora Vega & Vega S.A. of January 16, 2002, and cadastral plan No. A-677904-2001, visible at folios 47 and 3 of the administrative file). 9) The Linda Vista Residential Development Project is located in the recharge-discharge area of the Poás aquifer (Official communications A-2002-047 of February 4, 2002, from the Environmental Unit of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, IMN-DA-2641-2002 of October 17 from the Head of the Water Department of the National Meteorological Institute, and report of the General Manager of SENARA, visible at folios 36 and 419-421 of the administrative file and 239-242 of the judicial file). 10) In 2001, the Municipal Mayor and the Municipal Engineering Department of Poás authorized the developer to carry out earthworks (movimientos de tierra) on the property where the Linda Vista residential development project will be located (visible at folio 296 of the administrative file). 11) The Municipality of Poás granted a permit for the earthworks (movimiento de tierras) in the residential development project without having the environmental feasibility (viabilidad ambiental) from the authorities of the Ministry of Environment and Energy, so much so that when the FEAP was submitted, the earthworks (movimiento de tierras) had already occurred (Official communications Nos. SRG/112 of February 14, 2002, SG-1073-2002 of July 4, 2002, and PEAP-50-2002-SETENA of July 2, 2002, visible at folios 77-78, 204-205, 197-198 of the administrative file). 12) On January 14, 2002, the Acting Director of Urbanism of INVU, through official communication PU-C-D-23-2003, communicated to one of the representatives of the development company that “...according to the delimitation of urban area quadrants for the district of San Juan de Poás...the use is conforming for residential development (urbanización)” (visible at folio 294 of the administrative file). 13) In February 2002, the company Hidro Consultores S.A. Aragones & Cía. carried out the “Hydrogeological study to determine the possible contaminating influence of a housing development in the San Juan District, Canton of Poás”. In this study, it is estimated that the water table (nivel freático) of the aquifer is found at 40 meters depth, meaning that the water from the septic tanks must travel that distance before reaching the groundwater level, and the transit time in a vertical direction is 750 days just in the first 15 meters, all of which permits a degradation of the bacterial contamination. The conclusion of said study is that there is no danger of contamination of the existing aquifer (visible at folios 49-57 of the administrative file). 14) On February 7, 2002, the Municipal Council of Poás, in Ordinary Session No. 198, article No. 9, agreed to grant water availability to the Linda Vista residential development project (visible at folio 292-293 of the administrative file). 15) On February 19, 2002, the Municipal Engineer approved the discharge of stormwater from the residential development project into the El Indio stream (quebrada) (visible at folio 289 of the administrative file). 16) On February 20, 2002, SETENA received the Preliminary Environmental Assessment Form (FEAP) for the Linda Vista residential development, being assigned file No. 087-02-SETENA (FEAP visible at folios 64-73 and official communications Nos. SG-374-2002 (ASA)-SETENA of March 4, 2002, and SG-782-2002 (ASA)-SETENA of May 28, 2002, visible at folios 79 and 112 of the administrative file). 17) On March 21, 2002, the Municipal Council of Poás, in Ordinary Session No. 204, article 9, accepted the recommendations of the Residential Developments Commission and, consequently, approved the following points: a) the preliminary project for the Linda Vista residential development, b) lifting the impediment to continue clearing work and earthworks (movimientos de tierra), and c) granting a permit to continue with the preliminary works of the residential development, such as the placement of stormwater and potable water piping (visible at folios 279-281 of the administrative file). 18) On April 2, 2002, the Municipality of Poás granted construction permit No. 0014 to one of the representatives of Constructora Vega & Vega S.A. to carry out complementary works in the residential development involving the placement of stormwater and potable water piping (visible at folio 275 of the administrative file). 19) On April 4, 2002, the preliminary environmental assessment unit of SETENA conducted the site inspection and completed the FISEAP – Site Inspection Form for Preliminary Environmental Assessment – (visible at folios 83-85). 20) On May 6, 2002, by resolution No. 296-2002-SETENA at 10:15 a.m., those in charge of the Linda Vista Residential Development Project were required, as part of the preliminary environmental assessment process, to submit an Environmental Management Plan, a sworn statement of environmental commitments, an environmental responsible party, and an environmental guarantee of one million five hundred thousand colones (visible at folios 86-87 of the administrative file). 21) On May 16, 2002, the Ministry of Health, through the Permits and Controls Unit, approved the Linda Vista Project (form visible at folio 98). 22) On May 22, 2002, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers approved the Linda Vista Residential Development (official communication visible at folio 99 of the administrative file, report of the General Manager of ICAA, visible at folios 274-277 of the judicial file). 23) On May 29, 2002, the Municipal Council of Poás, in Ordinary Session No. 5, agreed to suspend any construction work on the Linda Vista Residential Development Project until the Environmental Management Plan was submitted to SETENA (visible at folios 271-273 of the administrative file). 24) On June 4, 2002, SETENA, through official communication SG-870-2002, granted environmental feasibility (viabilidad ambiental) to the residential development project (visible at folios 101 and 270 of the administrative file). 25) On June 5, 2002, the Municipal Council of Poás, in Ordinary Session No. 7, article 5, resolved to maintain the suspension of construction of any type of civil works on the Linda Vista Residential Development Project in San Juan until SETENA issued a final ruling on the appeal filed by the residents against the environmental feasibility (viabilidad ambiental) granted (visible at folios 267-269 of the administrative file). 26) On June 12, 2002, the Committee Pro-No Construction of the Linda Vista Residential Development and others filed appeals for revocation with a subsidiary appeal against the SETENA resolution that conferred environmental feasibility (viabilidad ambiental) on the residential development project (visible at folios 159-163 of the administrative file). 27) On July 15, 2002, the Municipal Council of Poás, in Extraordinary Session No. 3, article 1, agreed to ratify the agreement to suspend all civil works on the residential development project (visible at folios 253-254 of the administrative file). 28) On August 16, 2002, by resolution No. 605-2002-SETENA at 2:55 p.m., SETENA rejected the appeal for revocation filed by the Committee Pro-No Construction of the Linda Vista Residential Development against official communication SG-780-2002-SETENA, through which environmental feasibility (viabilidad ambiental) was granted to Constructora Vega & Vega to build the Linda Vista residential development (visible at folio 311-321 of the administrative file). 29) In October 2002, Engineer Sydney Castellón Camacho confirmed in his technical report on the aforementioned Residential Development Project the conclusions of the study by the company Hidro Consultores S.A. Aragonés & Cía., to the effect that there is no danger of contamination of the aquifer, since the transit times of the contaminants towards the aquifer are sufficient to ensure complete degradation of the bacterial contamination. The report was expanded upon on February 14, 2003 (visible, respectively, at folios 411-418 of the administrative file and 96-100 of the judicial file). 30) On October 9, 2002, Hydrogeologist Sigifredo Morera Guillén, of the Groundwater Area of SENARA, indicated to the Head of the Water Department of the Ministry of Environment and Energy that the water table (nivel freático) of the Poás aquifer is found at an average depth of 60 meters. However, in two existing wells in the zone (BA-659 and BA-664), a shallower water level has been identified at 36 meters depth. Due to the foregoing, he recommended “Carrying out three infiltration tests in the study area at different depths; at the surface, in the middle part of the property, and in the lowest part; in addition, porosities should be calculated to determine the transit Times (sic.) with data obtained in the field, and thus know if the bacteria produced by the effluents deposited in the subsoil (sewage and soapy water) have sufficient time to biodegrade” (visible at folios 409-410 of the administrative file). 31) On October 17, 2002, through official communication IMN-DA-2641-2002, the Head of the Water Department of the National Meteorological Institute indicated to the Legal Department of the Ministry of Environment and Energy that the Linda Vista Residential Development Project represents a high risk to the vulnerability of the Poás aquifer and added that “...it must, like any residential development located in an aquifer recharge area, provide the best systems for the evacuation and treatment of sewage and residual water, that ensure safe management of this water” (visible at folios 419-421 of the administrative file). 32) On November 8, 2002, Engineer Gunther Schosinsky rendered a technical report analyzing the hydrogeological studies from file No. 87-02 of SETENA, relating to the Environmental Management Plan for the Linda Vista Residential Development. This opinion concluded that there are serious inconsistencies between the technical reports rendered by Engineer Sydney Castellón and Aragonés & Compañía, regarding the contamination of the aquifers, transit times of the effluents, and the size of the drainage area of the septic tanks; furthermore, such reports do not mention contamination by nitrates, which could be critical in 20 or 30 years if measures are not taken, especially concerning urban growth based on septic tanks (visible at folios 21-26). 33) On January 13, 2003, the Minister of Environment and Energy, by resolution R-019-2003 at 8:30 a.m., rejected the appeal filed by the Committee Pro-No Construction of the Linda Vista Residential Development and others against SETENA official communication No. SG-870-2002 (visible at folios 11-13). 34) On May 26, 2003, the Office of the Ombudsman, through official communication No. 05196-2003-DHR, acknowledged the complaint filed by the Asociación de Desarrollo Integral de San Juan de Poás regarding the earthworks (movimientos de tierras) carried out in the Linda Vista Housing Project and recommended, among other points, the following: a) Require the project developer to have the hydrological studies evaluated by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers and by SENARA to determine and specify whether the project is located within or outside the close protection zone or influence area of aquifers and springs (nacientes), and to issue a pronouncement on the vulnerability and potential risk of contamination; b) maintain the suspension order of the project as long as an appeal pending before MINAE and this amparo have not been resolved; and c) carry out the pertinent actions so that the studies and hydrological maps produced by SENARA are incorporated as aquifer protection zones (visible at folios 191-209).
IV.- UNPROVEN FACTS. Of importance for resolving this proceeding, the following list is taken as unproven: 1) That there exists absolute scientific and technical certainty that a high-density residential development project with septic tanks or residual and sewage water treatment plants will not contaminate, degrade, or affect the Poás aquifer and its recharge and discharge areas. 2) That MINAE has proceeded to establish the protection perimeters of the recharge areas and catchment areas of the Poás aquifer. 3) That MINAE has initiated public domain recovery (reivindicatorios) processes to recover the recharge and discharge areas of the Poás aquifer or, if applicable, the expropriation procedures and proceedings to incorporate them into the public domain. 4) That MINAE has implemented reforestation programs in the recharge and discharge areas of the Poás aquifers. 5) That MINAE has established the zones where the felling or elimination of trees is prohibited in the protection zones of springs (manantiales), springs (nacientes), and recharge areas of the Poás aquifers. 6) That MINAE has designed a strategic plan for the protection and sustained, rational exploitation of water resources in the Canton of Poás. 7) That MINAE has prepared and promulgated, with the advice of SENARA and ICAA, the regulations on the inventory, management, and categorization of the aquifers—according to criteria of vulnerability of their recharge areas, quality and strategic value, type of groundwater—, springs (manantiales)—according to flow and quality—, and wells—according to their production—existing in the Canton of Poás. 8) That ICAA has defined, in the areas near the springs (manantiales) and springs (nacientes) existing in the Canton of Poás, the protection perimeters where any type of installation, building, or human activity is prohibited. 9) That ICAA has coordinated actions with INVU so that this latter entity definitively establishes the alignments. 10) That ICAA has initiated the public domain recovery (reinvindicatorios) processes for the indicated areas and, if applicable, the expropriation procedures and proceedings to incorporate them into the public domain. 11) That ICAA has selected, located, and, consequently, inventoried and categorized the waters intended for the public water supply service in the Canton of Poás. 12) That ICAA has built treatment plants for residual and sewage water coming from the public sewer system so that it is not discharged into the hydrographic basins of the Canton of Poás. 13) That SENARA has prepared and produced the vulnerability cartography of the existing aquifers in the Canton of Poás. 14) That the Board of Directors of SENARA has issued agreements to recover, expropriate, or purchase the lands on which water resources are situated or underlie in the Canton of Poás; 15) That SENARA has effectively coordinated actions with MINAE, ICAA, and INVU to supply them with advice, studies, and hydrogeological maps of the aquifers existing in the Canton of Poás to trace, fix, and definitively align the protection perimeters of the recharge and discharge areas. 16) That INVU has precisely traced, based on the information supplied by MINAE, SENARA, and IICA, the alignments of the protection perimeters of the areas bordering the permanent springs (manantiales) and springs (nacientes), the aquifers, and their recharge areas existing in the Canton of Poás. 17) That INVU has prepared and promulgated, given the omission of the Municipality of Poás, a regulation on the restrictions on land use in the protection zones of the recharge and discharge areas of the aquifers, springs (manantiales), springs (nacientes), and wells existing in the Canton of Poás. 18) That the Municipality of Poás has prepared and approved, as part of a regulatory plan, a zoning regulation for the protected or reserved areas that includes the cartographic locations, hydrogeological maps, and protection and vulnerability alignments—that other entities may have produced—of the springs (manantiales), springs (nacientes), aquifers, and their recharge areas existing in the Canton. 19) That the Municipality of Poás has included in the zoning of protected or reserved areas the restrictions or limitations on human activities, whether residential developments, agricultural, commercial, or industrial, to prevent the eventual impermeabilization of the soils and the contamination of the aquifers and, consequently, of the springs (manantiales), springs (nacientes), and wells of the Canton. 20) That the Municipality of Poás has built, on its own initiative or in association with ICAA, treatment plants for the residual and sewage water coming from the public sewer system so that it is not discharged into the hydrographic basins of the Canton. 21) That the Municipality of Poás has reforested the recharge and discharge areas of the existing aquifers in the Canton.
V.- GROUNDWATER. In contrast to waters termed surface waters, insofar as they flow over the earth's crust and can be subject to common or special uses, there are groundwaters. Groundwater is that which is found beneath the earth's surface occupying the empty spaces in the soil or rocks; its most important source is the rainfall that infiltrates the soil. The soil, for its part, is composed of two levels, which are the following: a) Upper level or zone of aeration, in which the empty spaces are occupied by air and the infiltrated water that descends by gravity, and b) another below this one called the zone of saturation, in which the empty spaces are full of water that moves slowly, and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or water table (nivel freático). The waters included in the porous spaces of the zone of saturation, in geological formations, are called aquifers or groundwater bodies. The hydraulic gradient is the difference in altitude between two points of the same water table—water table (nivel freático)—in relation to their horizontal distance; the movement velocity of groundwater depends, in essence, on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle: of the total water of the hydrosphere, 2.4% is fresh water; of this, 78.1% is frozen, 21.5% corresponds to groundwater, and 0.4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the main source of public supply is groundwater, compared to surface waters, which are notably exposed to contamination and degradation from the harmful practices of land use and uncontrolled urban expansion. In the particular case of our country, it has been estimated that the potential annual recharge of groundwater is approximately 47,000 million cubic meters per year, which means 20% of the precipitation; likewise, it has been calculated that of the 750,000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% (500,000 cubic meters per day) comes from groundwater catchments. The consumption and use of groundwater, with respect to surface waters, presents evident and clear qualitative and quantitative advantages, such as the following: a) The investment for the extraction and exploitation of potable groundwater is made gradually depending on the increase in demand for the service, and the catchment areas can be located near the place where the demand arises, all of which reduces conduction, treatment, and storage costs; b) the natural physical-chemical quality of groundwater is more constant than that of surface waters and is potable with little or no treatment; c) because there is soil or rocks above the groundwater, it is more protected from contamination of natural or human origin; d) the variations in quantity and availability in dry seasons or during rainfall are minimal compared to those of surface waters; e) they constitute a strategic reserve to face states of emergency due to public calamity, internal commotion (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.
VI.- GROUNDWATER AND FUNDAMENTAL RIGHTS. The subject of groundwater is intimately linked to various fundamental rights contained in the constitutional text and in international human rights instruments.
Our Constitution, in article 50, sets forth the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain the ecological balance in the habitats of flora and fauna (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Similarly, access to potable water ensures the rights to life –“without water there is no possible life” states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968–, to the health of individuals –indispensable for their food, drink, and hygiene– (article 21 of the Constitution) and, of course, is associated with the socio-economic development and growth of peoples to ensure each individual a dignified well-being and quality of life (article 33 of the Constitution and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights). The scarcity, lack of access or availability, and contamination of this precious liquid causes the impoverishment of peoples and limits social development on a large scale. Consequently, the protection and exploitation of underground water reservoirs is a strategic obligation to preserve the life and health of human beings and, of course, for the proper development of any people. In 1995, it was estimated that 1 billion inhabitants did not have access to potable water, and it is calculated that by the year 2025, approximately 5.5 billion people will experience water scarcity, with 5 to 10 million people dying annually from the use of untreated water. On another note, currently, the duty to preserve, for future generations, conditions of existence at least equal to those inherited (sustainable development) has been recognized, so that the needs of the present must be satisfied without compromising the ability of future generations to meet their own (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972). In essence, water, from an economic and ecological point of view, is a precious good, since it is indispensable for any human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constitutive element for the maintenance of natural ecosystems –non-polluting or environmentally compatible use of water–.
VII.- LEGAL NATURE AND REGIME OF GROUNDWATER, AQUIFERS, AND RECHARGE AREAS: PUBLIC DOMAIN GOODS. In our legal system, there is no single, systematic, and coherent normative body that comprehensively regulates the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources. Additionally, the little existing legislation focuses, predominantly, on surface water, ignoring groundwater. As is typical and inherent to Administrative Law, one can observe in this matter a normative dispersion and a fragmented, chaotic, and ambiguous set of sectoral norms that regulate specific aspects, leaving serious gaps and antinomies, all of which also seriously hinders environmental management by the public entities in charge of the matter. Obviously, the scant regulation of groundwater is no exception to the rule noted above. In Water Law, various theses have been held regarding its legal nature –the variation of which depends on historical evolution–. Thus, groundwater has been reputed as (a) private goods, making it a res nullius appropriable by the one who brings it to light (alumbrador), that is, by the owner of the land where it emerges, following the maxim of Roman Law according to which ownership extends from the sky to hell. Nineteenth-century regulations on water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American legislations, including our Water Law of 1942) would give groundwater the character of (b) mixed goods, so that those brought to light by the owner of a private piece of land would be private, and those emerging on public domain land or the former after their owner has used them would be public. Finally, starting in the 20th century, many legislations would classify all groundwater as (c) public domain goods, based on the unquestionable unity of the hydrological cycle, thus becoming part of what has been called the "public hydraulic domain" as part of the natural and not artificial domain; this position conceives water as a unitary resource subordinated to the general interest, so no distinction should be made between surface and groundwater, since they are intimately linked to maintain their quality and quantity. According to this last thesis, groundwater is not appropriable by any private individual, and its classification as public domain goods constitutes sufficient title to subject it to a very strong and intense administrative intervention regime in order to guarantee its integrity and quality and to separate it from the modes of acquisition and enjoyment typical of Private Law. In our legal system, from a series of dispersed norms, the legal nature of groundwater can be determined, with evident variations, according to the historical-legislative evolution. The Water Law No. 276 of August 27, 1942, and its amendments, in its article 1, subsections IV, VIII, and IX, classifies, respectively, as public domain waters "Those from (...) springs (...)", "Those from springs that gush forth on beaches, maritime zones, channels, beds, or banks of national property and, in general, all those that emerge on public domain lands," and "Those underground waters not brought to light by means of wells," since section 4, subsection III, of that legal text deems as private domain –and, therefore, belonging to the landowner– "The groundwater that the owner obtains from their own land by means of wells," with the surplus –from wells concessioned to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs– that leaves the land becoming public domain waters. Evidently, the Water Law of 1942 follows a mixed thesis regarding the legal nature of groundwater, since it combines the res nullius character, and therefore appropriable, of these waters if brought to light on private lands, with the public domain character if they emerge on land owned by a public entity. It would be two later laws, enacted during the last quarter of the past century, that tacitly reformed or modified what was established in articles 1, subsections IV, VIII, and IX, and 4, subsection III, of the Water Law. In reality, these two new normative instruments fall within the contemporary trend of conceiving groundwater as public domain goods by virtue of the unity of the hydrological cycle, thus serving as sufficient enabling title to admit a strong administrative intervention regime to conserve the quantity, quality, and ensure a rational and sustained exploitation of water resources. Thus, the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, and its amendments, in its numeral 4, provided the following: "(...) mineral springs and waters and ground and surface waters are reserved for the State and may only be exploited by it, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (...)," thus producing a publicization and nationalization of all the country's groundwater, including that brought to light by means of a well located on private land for domestic use or ordinary needs. Subsequently, the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 13, 1995, and its amendments, in numeral 50 –whose heading is "Public Domain of Water"– reinforced that declaration of public domain status (demanialidad) and prescribed that "Water is of public domain; its conservation and sustainable use are of social interest." This legislative instrument implies an express allocation of continental waters (surface water and groundwater –by not distinguishing between them–) to the public domain of the State and qualifies their protection, preservation, or conservation and sustained or rational use as of social interest, thereby clearing the path for potential expropriations or limitations for reasons of social interest (article 45 of the Constitution).
VIII.- AQUIFERS, RECHARGE AND DISCHARGE AREAS. An aquifer (acuífero) is a geological stratum or formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sands, gravels, mixtures of both, sedimentary rocks like limestone, volcanic rocks, etc.) that allows the circulation of water through its pores or fissures, so that humans can utilize it in economically appreciable quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers (mantos acuíferos) are geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two of the hydrogeological parameters to define the functioning of an aquifer (manto acuífero) –the relationship between recharge (recarga) and the extraction of water or discharge (descarga)– are porosity or permeability –hydraulic conductivity– and the storage coefficient. There are a series of geological formations that should not be confused with aquifers (mantos acuíferos). Thus, (a) aquicludes (acuícludos) are geological formations that contain water inside but do not transmit it, preventing its exploitation; regarding the non-renewable, fossil, dead, stagnant, or non-flowing groundwater contained in these, there is no doubt that it is also of public domain, given that articles 4 of the Mining Code and 50 of the Organic Environmental Law do not distinguish between ground and surface water, much less between renewable and non-renewable groundwater, so they cannot be conceived as res nullius susceptible to appropriation by the private individual who brings it to light (alumbrador). The (b) aquitard (acuitardo), for its part, comprises a set of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit it very slowly. Finally, the (c) aquifuge (acuifugo) is that geological formation that neither contains nor can transmit water. Regarding the typology of aquifers (acuíferos), hydrogeology classifies them, according to the hydrostatic pressure of the water enclosed within them, as follows: a) unconfined, non-confined, or phreatic aquifers (acuíferos libres), in which there is a free surface of the water enclosed in them in direct contact with the air; their water table is at atmospheric pressure and is not limited by an impermeable layer; and b) confined, or artesian aquifers (acuíferos cautivos, confinados), in which the water is subjected to a pressure greater than atmospheric. There is also the subcategory of perched aquifers (acuíferos colgados), which are unconfined aquifers (libres) with limited spatial distribution and temporary existence. The natural recharge (recarga) of aquifers (mantos acuíferos) is produced by the volume of water that penetrates them over a period of time due to the infiltration of rainfall or a watercourse (e.g., influent rivers). Recharge areas (áreas de recarga), therefore, are all the zones of the soil surface where rainfall infiltrates the ground until reaching the saturated zone, joining the aquifer (acuífero). The Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, in its article 3, subsection l), defines aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera) as "The surfaces on which the infiltration that feeds the aquifers (acuíferos) and river channels occurs (...)." Natural discharge (descarga) is the volume of water that, over a period of time, naturally leaves the aquifer (acuífero) through surface, subfluvial, or submarine springs, by evapotranspiration, or by vertical percolation to lower aquifers (acuíferos). Artificial discharge (descarga) occurs through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels. The discharge areas (áreas de descarga) of groundwater comprise all those points at which the water table or phreatic level intersects the soil surface –springs, sources, seepages– the course of a river, or marine or lacustrine beds.
IX.- TYPOLOGY OF AQUIFERS IN COSTA RICA. In our country, two types of aquifer (acuífero) families are recognized: a) Volcanic or fissured, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), representing those of greatest dimensions and best quality, and b) Sedimentary or granular in surface formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks naturally have no permeability; they possess secondary porosity caused by the presence of fractures or fissures originated by cooling or tectonic events (areas linked to geological faults), thereby acquiring hydrogeological aptitude. This type of aquifer (acuífero) appears in high-altitude areas where precipitation is high and volcanic rocks particularly exist. Known and studied examples of these are the aquifers (acuíferos) of the Central Valley (e.g., Upper and Lower Colima and Barva). From the perspective of hydrogeology, our country presents ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater, since the Central Volcanic Mountain Range is constituted by volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided they have not been compacted or eroded by human activities, thus fulfilling an essential function in regulating surface water runoff and the recharge (recarga) of aquifers (acuíferos). The high permeability of the fractured and brecciated lava layers and the high rainfall conditions favor the formation of high-potential aquifers (acuíferos). The existing tuffs, in turn, behave as rocks of low permeability that allow the constitution of aquitards (acuitardos) that are the base of the aquifers (acuíferos) and allow the vertical transfer of water between them. The location and geomorphology of the Central Volcanic Mountain Range, with all its aquifers (acuíferos), is a first-order source of water to meet the needs of at least half of the country's population, including the Greater Metropolitan Area and surrounding populations. The use of groundwater in this zone is carried out through wells or the capture of springs for domestic, industrial, and agricultural uses. In the Central Volcanic Mountain Range, as of 1996, SENARA had registered 3,460 wells of varied use and 353 springs for public supply used by the ICAA, municipal corporations, rural aqueduct administrative associations, and other entities. This type of aquifer (acuífero) has also been located in the formations of Liberia and Bagaces (Province of Guanacaste). It is fully established that this type of aquifer (acuífero), due to its petrophysical characteristics, is more vulnerable to contamination in its recharge areas (áreas de recarga) when they are not in protected or reserved zones and are exposed to anthropic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities involving the use of pesticides and agrochemicals, thus being exposed to a dangerous and slow degradation in their environmental quality. Surface aquifers (acuíferos superficiales) are composed of layers of unconsolidated rocks of recent and diverse origin; they are alluvial fillings of some valleys that can reach thicknesses from a few meters to one hundred meters, are separated from the surface by a thin and permeable soil layer, and are therefore highly vulnerable to contamination, especially when located underneath zones of anthropic occupation (urban, industrial development, or agricultural crops). This type of aquifer (acuífero) is exploited in the Central Pacific region, such as, for example, the alluvial filling of the Barranca River Valley, which contains two coastal aquifers (acuíferos costeros), namely the Barranca and El Roble.
X.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER. Unlike the contamination of surface water, which is usually obvious and visible, allowing environmental actions aimed at mitigating or eradicating it, contamination of groundwater, by its very nature, usually goes unnoticed and becomes evident when it has reached large proportions. Aquifers (mantos acuíferos), due to the slow circulation of water, the absorption capacity of the land, and other factors, can take a long time to show contamination. Additionally, the large volume of water contained means that extensive contamination takes a prolonged period to manifest itself, or, in the case of localized contamination, it is detected when it flows to some exploitation site. Certainly, this type of water has a resistance to contamination; however, when it occurs, its regeneration can be extraordinarily slow and, on occasions, is irreversible due to the high cost of the means to achieve it. It has been demonstrated that attempts to repair the damage caused by contamination to an aquifer (acuífero) to achieve potable water levels again have not been successful; the technologies for its cleaning have contributed little to reducing the damage, and the methods are very expensive economically. To the above must be added the lack of organizational infrastructure, material, financial, and human resources, in this last case, duly trained to evaluate, measure, and, in general, monitor the quality of this water and the exact dimension of its contamination. The degradation and contamination of aquifers (mantos acuíferos) impose on the legislator and public administrations the urgent and non-deferrable task of protecting them. Contamination of groundwater can be direct or indirect. It is of the first type when contaminating substances are introduced directly into the aquifer (acuífero), as in the case of cesspools or injection wells. It is of the second type when it occurs through dilution via contamination of the natural recharge (recarga). Contaminating agents can be of very diverse natures, that is, mineral, degradable organic (excreta and purines), slightly or non-degradable organic (pesticides, detergents, hydrocarbons), biological (bacteria, viruses, algae), radioactive, and gaseous. The contamination of aquifers (acuíferos) depends on the geological, hydraulic, and chemical conditioning factors of each location or site, so it is a function of local factors, which is why knowledge of each zone and the study of similar cases is required. The origins of aquifer (acuífero) contamination can be of very diverse natures, such as the following: a) contamination by domestic activity, which is organic and biological and arises from septic tanks, sewage system leaks, and discharge of blackwater, to which must be added the increase in chemical products for domestic use such as detergents; b) contamination by agricultural activities, here we have the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash or natural ones -based on manure-, irrigation with residual and high-salinity waters, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and pesticides); c) contamination by livestock farming, which is essentially organic and biological, similar to domestic contamination but more intense in the case of intensive farms; d) contamination by surface water, when they recharge and are, in turn, contaminated; e) contamination by saline intrusion, occurring when marine and salt waters enter coastal regions due to the overexploitation, through wells, of coastal aquifers (acuíferos costeros); f) contamination by mining activities –mineral–, related to evacuations of mine water and mineral washing sites; g) contamination by industrial activities, this type is as varied as the type of industry that originates it, with those caused by heavy metals from the metallurgical industry being especially harmful, as well as from the chemical, petrochemical, food (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination by nuclear activities, although exceptional in our environment, it can come from plants treating irradiated fuels and radioactive minerals, and from medical activity; i) contamination through poorly constructed wells, wells can interconnect several aquifers (mantos acuíferos), and when they have broken or corroded casings at levels of poor quality water or that allow the entry of surface water, they can cause it; j) contamination through the discharge of residual waters via cesspools, septic tanks, sewage network leaks, or indiscriminate dumping into hydrographic basins; k) contamination by solid waste dumping, occurring when a sanitary landfill is built on permeable or non-waterproofed land through leachates; l) contamination by poorly designed, constructed, or used injection wells –a form of utilizing the subsoil as a waste storage facility–.
XI.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER IN THE CENTRAL VALLEY OF COSTA RICA. The main threat of contamination to aquifers (mantos acuíferos) in Costa Rica and, consequently, to groundwater, consists of two factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas (áreas de recarga), phenomena that generate leachates from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, the inability of soils to infiltrate, the waterproofing of recharge zones (zonas de recarga), and the overexploitation of aquifers (acuíferos); b) the use of agrochemicals in intensive agriculture of coffee, banana, cotton, ornamental plants; and c) waterproofing of recharge areas (áreas de recarga) due to land-use changes (cambios en el uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers (acuíferos) that supply the Greater Metropolitan Area (Upper and Lower Colima, La Libertad, and Barva), evidence has been observed of some impact from bacteriological and industrial contamination and an increase in nitrates, due to urban expansion and intensive agriculture in the recharge areas (áreas de recarga). Regarding nitrates, despite the good physico-chemical and bacteriological quality of the water, an increasing trend in nitrate concentrations has been detected down the hydraulic gradient, which denotes that groundwater is being affected, directly or indirectly, by the discharge from septic tanks and the use of nitrogenated fertilizers used in vegetable crops and coffee plantations. Similarly, overexploitation of groundwater due to concentrated extractions has been detected, which has caused a decline in water levels and in the flow of springs and an eventual waterproofing of the recharge areas (áreas de recarga) since the aquifers (acuíferos) are located in the zones of greatest urban growth with accelerated housing development through subdivisions (urbanizaciones), the effects of which, it is estimated, would be significant if an area greater than 20% of the recharge area (área de recarga) is waterproofed.
XII.- PROTECTION OF GROUNDWATER. Due to the characteristics of contamination of aquifers (mantos acuíferos) destined for public supply and their difficult regeneration, measures to avoid contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specific zones or by ordering security measures on certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative system (legislation, regulations, and decrees) unfortunately lacks precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifers (mantos acuíferos), recharge zones (zonas de recarga), and groundwater catchment areas. In foreign legislation (e.g., Spanish Water Law 29/1985 of August 2), some extraordinary powers of administrative intervention in the water economy are foreseen that directly concern the protection of aquifers (mantos acuíferos), in order to achieve a sustained use of water resources, that is, to guarantee a water availability in sufficient quantity and required quality to meet present and future human and ecological needs. These extraordinary administrative powers, which must be admitted in our legal system –despite the lack of regulation– as implicit in the express and general competence for the protection and conservation of groundwater attributed to the State and the decentralized entities of the water sector, are based on the need to achieve rational and balanced use of water. The scarcity and degradation of the natural conditions of the water resource impose the administrative possibility of adopting such measures to prevent its exhaustion or irreversible deterioration and to temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may generate. This type of administrative measure supposes various drastic restrictions and controls on the multiple uses or exploitations of water –especially general or special private ones– and on pre-existing activities that may affect the resource, insofar as they are justified by a public interest, and therefore do not affect property rights or the integrity of patrimony. In essence, such measures must be deemed as limitations of social interest that do not empty the content of the right to property or expand the public domain over groundwater without prior compensation but rather mold its essential content, so they must be borne, as a general sacrifice or burden, by all users, who, ultimately, are the beneficiaries of these measures, as they are aimed at correcting a temporary situation of scarcity or imminent contamination affecting the economy of the water resource in a specific zone. Such administrative intervention measures, virtually contained in articles 32 of the Water Law of 1942 and 10 of the Regulation for Drilling and Exploitation of Groundwater (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas, Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002), may be the following:
a) Protection perimeters for aquifers (mantos acuíferos): One of the most novel instruments in the protection of water resources is the definition of protection perimeters for the conservation of the resource and its surroundings. This administrative intervention measure seeks to preserve the quality and quantity of the water contained but also of its container, that is, the geological formation called an aquifer (acuífero). This activity consists of projecting and drawing on the surface a demarcation under which an aquifer (acuífero) or part of it sits, in which a specific regime is established for the utilization of the hydraulic domain –ordering and restriction of pre-existing water concessions, prevention of granting new ones– and for the control of activities and installations that may affect it –through authorizations– (e.g., mines, quarries; urban activities including septic tanks, cemeteries, sanitary landfills –storage, transport, and treatment of solid and liquid waste–; agricultural and livestock activities involving the storage and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with residual waters, and farms; industrial activities involving the storage, transport, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.). Evidently, the definition of perimeters by national authorities –MINAE and ICAA– must be respected by local governments (Municipalities) and INVU (given its residual competence in urban planning matters in the absence of local regulatory plans) to compatibilize, develop, and effectively reflect the conditions established in the definition of the protection perimeters in the regulations contained in the respective Regulatory Plans on land uses or territorial planning (e.g., zoning regulations, construction regulations, etc.). Obviously, to the above must be added the protection around catchment areas (wells –WPP: wellhead protection perimeters (PPP: perímetros de protección de los pozos)–, springs, sources, etc.), through the definition of an area around them in which certain human activities are prohibited or limited, regulating or controlling land use. The determination of the perimeter depends on the capture zone or zone of contribution of the well (ZOC) and its extension depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge (recarga) land, since the norms cannot be the same for permeable or fissured terrains as for those with impermeable formations. The definition of perimeters must be combined with the cartography of vulnerability or natural susceptibility of the supply aquifers (mantos acuíferos) to anthropic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through the creation of maps.
Such measures, protection perimeters, and vulnerability mapping are suitable for relocating a specific type of activity, the supply source, or, ultimately, introducing technical methods and instruments for the treatment and disposal of pollutants in a timely manner. The measures to be taken based on the protection perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it concerns (a) an area without territorial occupation, being useful for defining activities that may or may not be installed in the future; (b) areas already occupied, in which case a mapping of the natural vulnerability and the areas with greater susceptibility to contamination is carried out, allowing, in the face of the threat of a high contamination index, the relocation of activities, supply sources, and the introduction of technology for the treatment and disposal of pollutants; (c) areas already contaminated, for which alternative sources may be sought, the spread of contamination plumes may be prevented, and, if possible, given its high cost, the aquifer waters may be treated after extraction; (d) areas for new water intakes, a scenario in which potentially contaminating activities and the impact area of each of these must be inventoried.
b) Declaration of an overexploited aquifer: The overexploitation of an aquifer occurs when the extractions or uses are so intensive—discharge—and heavy that they exceed the recharge volumes, whereby the water reserves of the aquifer are progressively diminished and degraded. Overexploitation causes disastrous economic and natural effects; among the former, users may experience increased extraction costs—more energy to make the same amounts of water flow or expenses to re-deepen a well to reach the water level—depletion of wells located in the peripheral zones of the aquifer and in those with the highest concentration of drillings; among the effects of a natural character are the reduction of water flows in springs, rivers, streams, creeks, lagoons, lakes, and wetlands, thereby endangering their existence, and the impairment of the capacity of geological formations—aquifers—to store water by reducing the interstitial space in rocks due to the lack of the internal pressure provided by water, the subsidence of the land by compaction, with alteration of the aquifer, the appearance of cracks, and slope slipping. In the hypothesis of overexploitation of the aquifer, the competent administrative authority may declare that state in order to reverse the state of affairs through an ordering, restriction, and allocation of pre-existing extractions or uses to achieve rational exploitation and the immediate suspension of new applications or modifications of concessions pending at that time. Of course, measures for saving and good use of resources may also be implemented, such as the treatment and purification of wastewater to be reused in the irrigation of certain crops, drip or nighttime irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, artificial recharge, etc.
c) Declaration of an aquifer in a process of saline intrusion: An aquifer is considered to be in a process of salinization when, as a direct consequence of extractions, generalized and progressive increases in the saline concentration of the water captured are recorded, thereby running the risk of becoming unusable. Salinization implies a reduction in the thickness of the freshwater layer beneath which marine water rises, such that the water from wells ceases to be potable and even becomes unusable for domestic or irrigation uses, with the recovery of the aquifer being very difficult or almost impossible. This problem may occur in our country, especially in overexploited coastal aquifers—intrusion of maritime origin—gradually or in a generalized manner, although intrusion of continental origin cannot be ruled out in other locations. The cause of saline intrusion lies in irrational exploitation or overexploitation, which is why measures similar to those provided for when that problem occurs must be implemented, such as the ordering, restriction, and allocation of pre-existing uses or exploitations and the suspension of new applications or modifications of concessions.
d) States of necessity and water crisis: In anomalous, exceptional, and conjunctural circumstances that cause a public calamity or internal disruption (e.g., extraordinary droughts, severe overexploitation of aquifers, or generalized saline intrusion thereof), the State—through the Executive Branch—and, based on the principle of necessity, may adopt the necessary and suitable measures regarding the use of the public water domain to overcome that state of affairs or prevent it from worsening. When the state of necessity ceases and normality is restored, other types of measures may be adopted, such as those previously outlined (protection perimeters, declaration of overexploited aquifers or aquifers in a process of salinization).
XIII.- LEGAL PROTECTION OF GROUNDWATER IN COSTA RICA. Article 31 of the Water Law No. 246 of August 27, 1942, declares as a “reservation of ownership in favor of the Nation” the following: “a) The lands that surround the sites of water intake or potable water supply sources, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius; b) The forest zone that protects or must protect the set of lands in which the infiltration of potable waters occurs (...)”. This declaration is of utmost importance, since, based on it, the obligation arises for the State, through its competent bodies, to fix and determine the perimeter protection areas of wells or water intake areas—of 200 meters—and, of course, of the recharge areas of the aquifer layers—the zone where “the infiltration of potable waters occurs”—that have or must have a forest cover (cobertura boscosa) for their protection, which are so sensitive for their conservation and protection. Likewise, based on such an express encumbrance, the State may exercise vindicatory and possessory actions to guarantee the integrity of those zones and remove them from all types of contamination by subjecting them to a strict land-use control regime, an attribution that, very probably, it has omitted to exercise in a timely and exact manner. Numeral 32 of the 1942 Water Law establishes that “When in an area larger than the one previously indicated there exists a danger of contamination of surface or groundwater, the Executive Branch, through the Potable Water Section—currently ICAA—(...) shall order in said area the measures it deems appropriate to avoid the danger of contamination”; this norm imposes an inescapable duty of collaboration and cooperation upon the Executive Branch with the ICAA to adopt all appropriate and convenient administrative acts and measures to avert the danger of contamination in an area larger than the protection perimeters of the recharge areas of the aquifers and water intake zones. The content of the norm is extremely significant and rich, since it enables the State to adopt any appropriate measure to avoid irreversible damages and losses that a state of emergency due to a water crisis could cause. Evidently, this is also a competence that has not been exercised responsibly or has been underutilized. The General Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, in its Article 2, establishes that “Those lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health—bodies of the Executive Branch that were replaced by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) by virtue of its Creation Law No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms, and, more specifically, Article 2, subsection h), which entrusted it with enforcing the General Potable Water Law—consider indispensable for constructing or situating any part or parts of potable water supply systems, as well as for ensuring the sanitary and physical protection, and the necessary flow thereof (...), are of public domain”. Evidently, this norm has enormous significance, since the water intake areas that may include springs (nacientes)—a form of natural discharge of groundwater—are declared to be of public domain, and, what is more important, it grants the condition of public domain property to all those lands necessary to ensure sanitary and physical protection and their flow, which necessarily includes the recharge areas of the aquifer layers clearly delimited through the perimeter-defining activity already indicated, since the lack of protection of these zones necessarily affects the quality—due to contamination—and flow—due to impermeabilization or overexploitation—of the waters for human consumption and use that emerge from a spring (naciente). Forestry Law No. 7575 of February 13, 1996, in its Article 33, subsections a) and d), respectively, provides that protection areas are “(...) those bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally” and “The recharge areas and aquifers of springs (manantiales), the limits of which shall be determined by the competent bodies established in the Regulations of this law”. Evidently, these norms provide support for the administrative activity or intervention to define the protection perimeters of aquifers and water intake zones. The Organic Environmental Law No. 7554 of October 13, 1995, in its Article 51, indicates that for the conservation and sustainable use of water, the following criteria must be applied, among others: “a) Protect, conserve, and to the extent possible, recover aquatic ecosystems and the elements that intervene in the hydrological cycle”; “b) Protect the ecosystems that allow the regulation of the water regime”; and “c) Maintain the equilibrium of the water system, protecting each of the components of hydrographic basins”. The need to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle is thus established, without making distinctions, which especially includes groundwater. Finally, Articles 5, subsection e), final paragraph of the ICAA Creation Law (No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms) and 15 of the SENARA Creation Law (No. 6877 of July 18, 1983, and its reforms) crown the normative framework for the institutional protection of groundwater by indicating, respectively: “Those lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary in the water intake (...), are declared of public utility and social interest, and may be expropriated”; “The actions promoted by the State, with the purpose of ensuring the protection and rational use of waters (...), are declared of public interest.” In the legal-administrative water system, we will also find a series of obligations and burdens imposed on private parties and public law subjects—public entities and bodies—for the adequate protection of the public water domain, both groundwater and surface water. Thus, the 1942 Water Law and other legislative bodies establish a series of prohibitions and obligations for owners and users of springs (manantiales)—which are a component of the discharge area of an aquifer layer—such as the following: a) users or concessionaires must comply with police and health regulations regarding surplus waters that are returned to a spring (manantial) to avoid contamination or stench—failing to do so, they may lose their special use and suffer a fine (Articles 57 and 166, subsection III, ibid.), and concordantly, the Wildlife Conservation Law No. 7317 of October 21, 1992, in its Article 132, paragraph 1, prohibits “(...) dumping wastewater, black water, waste, or any contaminating substance in springs (manantiales), rivers, creeks, permanent or non-permanent streams (...) lakes (...)” and imposes a fine of 50,000 to 100,000 colones convertible into a prison term of one to two years on whoever violates the norm. b) The construction of ponds for fish hatcheries in springs (manantiales) destined for the supply of populations is prohibited (Article 63, ibid.). c) The owners of lands in which there are springs (manantiales) whose surrounding forests that provided them shelter have been destroyed are obliged to plant trees on the margins at a distance of no more than 5 meters (Article 148, ibid.). d) The destruction, both in national and private forests, of trees located less than 60 meters from springs (manantiales) that arise in hills or less than 50 meters from those that emerge on flat lands is prohibited (Article 149, ibid.); the Forestry Law, No. 7575 of February 13, 1996, provides, in its Article 34, coincidentally, that “The cutting or elimination of trees in the protection areas bordering permanent springs (nacientes) and recharge areas and the aquifers of springs (manantiales) is prohibited.” e) Every application for the use of living waters, currents, and springs (manantiales) must be directed to the Ministry of Environment and Energy with the presentation of a series of requirements (Article 178, ibid.). Regarding the public entities and bodies that have competence and responsibilities in matters of groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, such as the following: a) Municipalities are prohibited from alienating, mortgaging, or otherwise encumbering, leasing, granting for exploitation, lending, or exploiting on their own account—especially if it involves deforestation—the lands they possess or acquire on the banks of rivers, streams, or springs (manantiales) or in basins or hydrographic watersheds in which springs (manantiales) arise or have their origins (Articles 154 and 155, ibid.). b) Municipalities are obliged to reforest such lands (Article 156, ibid.). c) Every Municipality, Education Board, Social Protection Board, and, in general, every “public body” is obliged to consult the Ministry of Agriculture to obtain the respective permit to alienate, mortgage, lease, grant for exploitation, or exploit on their own account lands they possess or acquire in which there are usable public domain waters (Article 157, ibid.). The General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, and its reforms, for its part, contains specific norms for the effective protection and conservation of groundwater; thus, Article 275 stipulates that “Every natural or legal person is prohibited from contaminating surface water, groundwater (...) directly or indirectly, through drainage or the discharge or storage, voluntary or negligent, of liquid, solid, or gaseous residues or wastes, radioactive or non-radioactive, black water, or substances of any nature, which, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, make it dangerous for the health of persons, terrestrial and aquatic fauna, or unusable for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.” In turn, numeral 276 establishes that only with permission from the Ministry may drainage be carried out or the discharge of solid or liquid residues or wastes or others that may contaminate surface, ground, or maritime water be proceeded with, “(...) adhering to the regulatory safety norms and conditions and the special procedures that the Ministry imposes in the particular case to render them harmless.” Articles 285 and 291 of that regulatory body, respectively, oblige every person to eliminate excreta and black water in an adequate and sanitary manner to avoid “contamination of the soil and natural sources of water for human use and consumption” and prohibit the discharge of industrial waste or waste from health establishments into the sewer system to “avoid the contamination of sources or courses of water.” Finally, Article 309 of that law establishes that the Ministry of Health will approve a development project for developers if, among other things, “(...) it has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, black water, and wastewater.”
XIV.- ADMINISTRATIVE ENTITIES AND BODIES RESPONSIBLE FOR THE PROTECTION OF GROUNDWATER AND, IN PARTICULAR, OF AQUIFER LAYERS. DELIMITATION OF COMPETENCES. The management of groundwater resources encompasses various aspects such as the investigation of their potential, identification, categorization, planning of their uses, protection, rational exploitation, prevention and sanction of ecological damage or contamination, environmental control and monitoring of their use, etc. Consequently, the ideal would be for there to be a single regulatory and governing administrative entity in the matter; however, competences for the integrated management of groundwater resources are dispersed and fragmented, such that they are occasionally exclusive or excluding of a single entity and, most of the time, concurrent, shared, or parallel, which requires a particular administrative coordination effort to ensure their sustainable utilization. In the heterogeneous and dispersed set of administrative entities and bodies that make up the Costa Rican public administration, a sector of these can be identified that have assigned, by law or regulation, a series of non-renounceable, non-transferable, and imprescriptible competences in matters of groundwater conservation and protection that they cannot decline and must exercise effectively in the interests of the right to a healthy and ecologically balanced environment for all the country's inhabitants. In that sector of the public apparatus or service organizations for satisfying the needs of the entire community, a group can be identified that belongs to the central administration or primary public entity—the State—which are, predominantly, some Ministries or bodies thereof—and another made up of functionally decentralized entities or by services—of a technical nature—and territorially—Municipalities.
1.- Central Administration.
a) Ministry of Environment and Energy (MINAE) and its bodies, the Water Department (Departamento de Aguas) and the Water Advisory Body (Órgano Asesor de Aguas).
Article 3, subsection l), of the Forestry Law, No. 7575 of February 13, 1996, imposes upon the Ministry of Environment and Energy (MINAE) the non-declinable competence to delimit aquifer recharge areas—on its own initiative or that of interested organizations, and after consulting the ICAA, the SENARA, or any other technically competent entity in water matters.
Article 17, paragraph 1, of the Wildlife Conservation Law empowers and enables the Ministry of Environment and Energy (MINAE) to “(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that execute agricultural and livestock programs for the conservation of soils, waters, and forests, in order to achieve the 'sustainable' use of wildlife.”
This Ministry plays a fundamentally important role in one of the aspects of water resource management, namely the control or oversight of the use and exploitation of groundwater to ensure its rational extraction. The Regulation for the Drilling and Exploitation of Groundwater (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas, Executive Decree No. 30387 of April 29, 2002), provides in its ordinal 1 that “Every drilling company must register (...) with the Water Department (Departamento de Aguas), in order to be issued the license that allows it to carry out drilling and exploration activities for groundwater.” These functions are shared with the SENARA and the ICAA, since the Water Department (Departamento de Aguas) of MINAE must refer the matter to them so that, respectively, they may issue a technical opinion, assign the well number, register it in the National Well Registry (Registro Nacional de Pozos)—SENARA—and issue an opinion on whether or not it harms the water supply sources destined for human consumption—ICAA—(Article 7). This regulation establishes that the drilling permit shall be denied in zones that do not allow rational exploitation of the water resource, such as those declared by the State or another competent institution as a protection area and aquifer reserve, those suffering overexploitation, those under conditions of vulnerability of the maximum exploitation capacity of the aquifer, those susceptible to saline intrusion, contamination, and other reasons that in the judgment of MINAE and SENARA affect the aquifer and prevent its exploitation, and those involving interference with other wells or springs (nacientes) (Article 10).
Special mention deserves the Water Department (Departamento de Aguas), attached to the National Meteorological Institute (Instituto Meteorológico Nacional)—a body of MINAE—whose functions of interest, among others, according to Article 3 of Executive Decree No. 26635-MINAE of December 18, 1997, are the following:
“a) Define national policies regarding the water resource.
b) Exercise ownership, surveillance, control, and administration of national waters.
c) Process applications for concessions for the development of hydraulic forces for electricity generation.
d) Process and authorize permits for the drilling of wells for water extraction. (...)
j) Register well drilling companies and user associations, as well as changes made to their statutes and representatives (...)
n) Apply the sanctions established in the Water Law, after compliance with due process (...)”
The Chief of this Department also has important competences in the matter (Article 4), such as the following: a) issue recommendation reports on concessions, transfers, flow increases, expansions of use, or any other procedure referring to the use of the water resource; b) approve well drilling permits, etc. In ordinal 5 of the aforementioned decree, the “Water Advisory Body (Órgano Asesor de Aguas)” is created, made up of representatives of various entities involved in the water sector (ICAA, SENARA, ICE, Public Universities, UNGL, etc.), whose functions include the following (Article 7, ibid.): a) Advise and recommend policy guidelines in matters of water resources, considering national and sectorial development plans, water availability, and existing legal regulations; b) Review and issue an opinion on the Water Balance proposed by the Water Department (Departamento de Aguas) and its administration for each region of the country; and c) Advise the Water Department (Departamento de Aguas) in the setting of water allotments by the latter, for the use of water according to the productive activity and the region in which it is carried out.
b) Ministry of Health.
The competences of this ministry are circumscribed to enforcing the prohibitions established in ordinals 275, 276, 285, and 291 of the General Health Law—direct and indirect contamination of surface and groundwater and discharge of industrial or health waste into the sewer system—and sanctioning their transgression. Likewise, it is responsible for approving urban development projects when they have adequate sanitary systems for the disposal of excreta, black water, and wastewater (Article 309, ibid.).
c) Ministry of Agriculture and Livestock (MAG).
The MAG has, really, a secondary or residual competence in the matter, since the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils No. 7779 of April 30, 1998, in its Article 21, imposes upon it, in water matters, the duty to coordinate with the SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country's hydrographic basins, as well as in the practices of improvement, conservation, and protection of soils in the hydrographic basins (...).”
2.- Decentralized Administration.
a) ICAA (Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)
The Constitutive Law of the ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms) attributes to it, in what is of interest, the following competences (Article 2): a) Direct and supervise everything related to providing the inhabitants of the republic with a service of potable water, collection and evacuation of black water and liquid industrial waste, and rainwater in urban areas (...) c) Promote the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water contamination (...) d) Advise other State bodies and coordinate public and private activities in all matters related to (...) the control of contamination of water resources (...) its consultation being obligatory in all cases, and compliance with its recommendations inexcusable (...) f) Exploit, use, govern, or supervise, as the case may be, all public domain waters indispensable for the due compliance with the provisions of this law, in exercise of the rights that the State holds over them, in accordance with Law No. 276 of August 27, 1942, for which purpose the Institute shall be considered the substituting body of the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities.” For its part, Article 5 of that law enables the ICAA to “c) Acquire movable and immovable property” and “e) Process the expropriations necessary for the fulfillment of its purposes, this same subsection in its paragraph 2 declaring of public utility and social interest, and subject to expropriation, '(...) the lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary in the water intake (...).” Numeral 21 of the Creation Law confers upon the ICAA the power to approve or reject every project for the construction, expansion, or modification of wastewater and rainwater disposal systems, public or private, the same being obligatory, under penalty of nullity, in the case of construction of subdivisions (fraccionamientos), urbanizations, or lotifications. Finally, Article 22 of its creation law establishes that “It is the obligation of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA) to cover the expenses demanded by the conservation, expansion, and security of the forests that serve to maintain water sources, on the properties of those Municipalities where it assumes the water and sewer services.”
In accordance with Article 2, subsection h), of the Creation Law of this decentralized entity (No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms), part of its competences is to enforce the Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, it being that Article 16 of this latter regulatory body prohibits installations, buildings, or works within the “zones near supply sources (...) that in any way harm (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these zones shall be fixed by the Ministry of Public Works and Public Health”—bodies that, as already indicated, were substituted, for all legal effects, by the ICAA. Consequently, the ICAA is also responsible for defining the protection areas of supply sources such as springs (manantiales) or springs (nacientes), which are a natural form of discharge of groundwater. Article 34, final paragraph, of the Forestry Law imposes the performance of the alignments of the protection areas upon the INVU. This is, in reality, a competence that is not exclusive or excluding of the ICAA or the INVU, but rather concurrent or shared, so both public entities have the duty to exercise it.
Article 3 of the General Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, imposes upon the ICAA the obligation to “(...) select and locate the waters destined for pipe service (...),” whereby it is the responsibility of this entity to carry out a detailed inventory of springs (nacientes) that may be used to provide water for human consumption to populations, the foregoing regardless of whether the supply and distribution is in the hands of a Municipality in a given canton.
b) SENARA (National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).
Despite having its competence apparently limited to irrigation districts, drainage, and flood control—technical-administrative physical units of an agricultural and livestock character for the achievement of their socioeconomic development defined by Executive Decree at the request of this entity (Articles 17 and 18 of its Creation Law No. 6877 of July 18, 1983, and its reforms)—, the truth is that its constitutive law assigns it important competences in groundwater matters, which evidently have a national vocation and, consequently, are not circumscribed to mere irrigation districts. The foregoing is corroborated by the background of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973—which ratified and substituted Executive Decree No. 1878-P of July 22, 1972—, currently repealed, created the National Groundwater Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, SENAS) with a clearly national vocation for the planning, research, and advisory on everything related to the matter.
Thus, among other objectives, SENARA has that of pursuing the optimal and fair use of (...) water resources –both surface and groundwater– in agricultural activities (...) in the irrigation districts (distritos de riego)” (article 2°). Among its functions is that of “Investigating, protecting and promoting the use of the country’s water resources, both surface and groundwater” and “Carrying out, coordinating, promoting and keeping updated hydrological and hydrogeological investigations (...)” (article 3°, subsections d and e). Article 4° establishes that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities competent in matters such as “Prevention, correction and elimination of all types of water pollution in the irrigation districts”, “Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the evaluation of their potential use for purposes of utilization in the irrigation districts” and “Construction and maintenance of the works necessary for the conservation and renewal of the aquifers (manos acuíferos) usable for agricultural activities in the irrigation districts” (subsections c, ch and f). Among the powers of the Board of Directors is that of issuing the agreements for the request of recovery, expropriation or purchase of the “(...) lands on which water resources are situated or underlie (...)” (articles 6° and 7°).
c) INVU (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).
Paragraph 2° of article 34 of the Forest Law (Ley Forestal) provides that the alignments of the protection areas contemplated in its article 33, among which are those bordering permanent springs (nacientes permanentes), recharge areas and the aquifers of the springs (manantiales), shall be carried out by INVU. Additionally, Executive Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, imposes on that entity the oversight of the “Urban Control Area” which comprises some of the districts of the Provinces of San José, Alajuela, Heredia and Cartago, provided that the Municipal Government has not enacted a Zoning Regulation, it being the case that in the “special protection zone” all construction must be built under strict control, an Environmental Impact Study must be approved by MINAE, and a treatment plant for wastewater authorized by ICAA and the Ministry of Health must be built to prevent “(...) the contamination of the aquifers and of the waterways into which they flow.”
d) MUNICIPALITIES.
Municipal corporations have a leading role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968), more than 35 years ago, based on section 169 of the Political Constitution –insofar as they are responsible for “The administration of local interests and services in each Canton”– imposed on them the duty to enact a regulatory plan to plan and control urban development and the related urban development regulations (articles 15 and following). Within that regulatory plan and the zoning regulation, the Municipalities must identify, for the purpose of regulating, controlling and restricting human activities (industrial, urban development, agricultural, etc.), the areas or zones reserved because an aquifer or its recharge or discharge area is located therein. By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution), to human life and health (article 21 ibid.) and in pursuit of sustainable development, the cantons that, due to their geomorphological characteristics, have within their jurisdiction lands that host aquifers, recharge and discharge areas of these, and springs (manantiales y nacientes) are especially called upon and obliged to regulate and govern, responsibly, efficiently and effectively, such matters, given that, on occasion, groundwater not only supplies the consumption and use of the populations of the canton but also of various cantons, which demonstrates a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of the land and waters derived from the determination and establishment of such protected areas, since it is for the benefit of them, of the inhabitants of the other cantons that are supplied with the waters that flow through the aquifer and that emerge or discharge in other cantons and, of course, of future generations.
XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE (PRINCIPIO PRECAUTORIO) OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle or prudential avoidance. This principle is set forth in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states “Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation”. In the domestic legal system, the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), in its article 11, sets forth the following principles as hermeneutical parameters: “1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures”. In Vote of this Chamber No. 1250-99 of 11:24 hours on February 19, 1999 (reiterated in Votes Nos. 9773-00 of 9:44 hours on November 3, 2000, 1711-01 of 16:32 hours on February 27, 2001 and 6322-03 of 14:14 hours on July 3, 2003) this Court held the following: “(...) Prevention seeks to anticipate negative effects, and ensure the protection, conservation and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people’s health. In this way, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage –or a doubt in this regard–, a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question. The foregoing because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the socially harmful biological consequences have already occurred, repression may have moral significance, but it will hardly compensate for the damage caused to the environment”. Subsequently, in Vote No. 3480-03 of 14:02 hours on May 2, 2003, this Court indicated that “Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but in the face of the lack of certainty that such facts will effectively produce harmful effects on the environment”. In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle (principio precautorio) or in dubio pro natura implies that when there are no studies or reports carried out in accordance with the unequivocal rules and exact application of science and technology that allow reaching a state of absolute certainty regarding the harmlessness of the activity intended to be carried out on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving or permitting any new or modification request, suspend those in progress until the doubtful state is cleared, and, in parallel, adopt all measures tending to their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater involves protecting the resource before its contamination or degradation.
XVI.- SPECIFIC CASE. VULNERABILITY OF THE POÁS AQUIFER, LOCATION OF THE URBAN DEVELOPMENT PROJECT ON ITS RECHARGE AREA AND CHAIN OF AUTHORIZING ADMINISTRATIVE ACTIONS. In the present matter, it has been fully proven that in the Canton of Poás is located the volcanic or fractured aquifer of the same name, it being the case that the depth of its water table (nivel freático) or static level has not been established scientifically or technically in an unequivocal and exact manner, and also that, practically, the entirety of the Canton of Poás is a recharge-discharge area, mainly of the aforementioned aquifer. Likewise, it has been demonstrated that 90% of the Canton of Poás is a zone of high vulnerability to aquifer contamination, with the exception of a small area located in the southwest of the Canton, it being the case that the recharge area of the Poás aquifer has a high vulnerability to contamination by the construction of developments (urbanizaciones) with septic tanks, given that, due to the geomorphological characteristics of the terrain, recharge is almost immediate from precipitation or from the vertical flow of semi-permeable tuffs saturated with water. For its part, the company Constructora Vega & Vega S.A. intends to develop a high-density urban development project with septic tanks for each dwelling called Urbanización Linda Vista in San Juan Sur de San Pedro de Poás, specifically, on a property registered under the folio real system, registration numbers 2169371-001 and 002, it being the case that this property is located exactly on the recharge and discharge area of the Poás aquifer, according to the cartographic determinations that the entities and bodies competent in the matter have made of it, a development that could negatively impact the aquifer not only through nitrate and bacteriological contamination, but also through its eventual impermeabilization. Notwithstanding the foregoing, this Court has been able to verify, based on the elements of conviction that appear in the record, that an administrative chain of authorizations and approvals was produced by the competent administrative bodies and organs without heeding the circumstances outlined above, that is, the location of the urban development project on an aquifer, its recharge and discharge areas and its high level of vulnerability to urban development activities. Thus, in 2001 the Municipal Mayor and the Municipal Engineering Department of Poás authorized the developer to carry out earthworks (movimientos de tierra) on the property, on January 14, 2002 the Urbanism Directorate of INVU considered that the land use on the site was compliant for development, on February 7, 2002 the Municipal Council of Poás granted water availability to the Urban Development Project, on March 21, 2002 the governing body of that municipal corporation approved the preliminary project of the development, lifted the impediments to continue with clearing and earthworks (movimientos de tierra) and granted permission to continue with the preliminary works, on April 2, 2002 the Municipality issued construction permit No. 0014 to the company’s representatives to carry out complementary works in the development to install stormwater and potable water pipes, on May 16 the Ministry of Health approved the Project, on May 22, 2002 the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados approved the development and, finally, SETENA on June 4, 2002 granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the project, it being the case that by resolution of January 13, 2003 the Minister of Environment and Energy rejected the appeal timely filed by the Comité Pro-No construcción Urbanización Linda Vista. Evidently, this concatenation of administrative actions reveals a total inter-administrative lack of coordination and inertia in the exercise of the competencies assigned by the Political Constitution and the law for the protection and conservation of aquifers and their recharge-discharge areas at the time of granting Constructora Vega & Vega S.A. the various permits, authorizations and approvals. Despite dealing with a potentially harmful activity for the aquifer and its recharge area (nitrate and bacteriological contamination and impermeabilization), these bodies and entities have authorized its execution contrary to what is established in sections 21 and 50 of the Political Constitution. It should be added that, nothing prevents, in the interest of the principles of legitimate expectation (confianza legítima), good faith and the intangibility of private property, the construction company from appearing before the Contentious-Administrative Jurisdiction (article 49 of the Political Constitution) to claim, based on such irregular public actions, administrative liability for the damages caused to that company by the frustration of its expectations and the commitments or indebtedness possibly incurred to begin the first phases of the project. The company Constructora Vega & Vega legitimately relied on the aforementioned irregular actions and in good faith incurred a series of expenses and disbursements that, if merited, may be compensated through that ordinary channel.
XVII.- CONTRADICTION OF TECHNICAL STUDIES REGARDING THE HARMLESSNESS OF THE URBAN DEVELOPMENT PROJECT, DOUBTFUL STATE AND APPLICATION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE (PRINCIPIO PRECAUTORIO) OR IN DUBIO PRO NATURA. It is necessary to highlight that the hydrogeological studies carried out in the zone of the Poás aquifer do not yield a precise and unequivocal technical-scientific datum regarding the depth of its water table (nivel freático), thus, for example, it has been affirmed that it may oscillate between 30 and 40 m.b.n.s (Análisis de la condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás ... Hidrog. José W. Pérez, SENARA, June 2003, folios 247-258 of the judicial file), 20 or 50 m.b.n.s (Hidrogeología del Área del Oeste del Valle Central ...José W. Pérez, SENARA, February 2001, p. 18 visible at folios 379-407 of the administrative file), at 60 meters it being the case that in two wells existing in the zone (BA-659 and BA-664) it was identified at a level of 36 meters depth (official communication of October 9, 2002 from Hydrogeologist Sigifredo Morera Guillén of the Groundwater Area of SENARA) or 40 meters (Hidro Consultores S.A. Aragonés & Cía, Estudio Hidrogeológico para ..., visible at folios 49-57 of the administrative file). Reliable proof of such a state of uncertainty or doubt is constituted by the official communication that Hydrogeologist Sigifredo Morera Guillén of the Groundwater Area of SENARA sent to the Head of the Water Department of MINAE on October 9, 2002, in which he recommended “Carry out three infiltration tests in the study area at different depths; on the surface, in the middle part of the property and in the part of lower elevation; in addition, porosities should be calculated, to determine Transit Times with data obtained in the field, and thus know if the bacteria produced by the effluents deposited in the subsoil (blackwater and soapy water) have sufficient time to biodegrade” (visible at folios 409-410 administrative file). Since there is no exact technical and scientific datum on the depth of the water table (nivel freático) of the aquifer, there is also none with the same characteristics on the transit times of the effluents or contaminants towards it to calculate their degradation and harmlessness. The foregoing, coupled with the technical criteria that indicate that recharge in the aquifer by infiltration of precipitation is practically immediate and that aquifers of volcanic origin, due to their petrophysical characteristics, are especially vulnerable to a series of activities of anthropic origin (urban development, industrial, agricultural), gives rise in this Court to a doubtful state about the impact of a high-density urban development project with septic tanks for each dwelling on the quality and quantity of the waters of the Poás aquifer –which supplies potable water to several communities in the area– that requires applying the precautionary principle (principio precautorio) in order to avoid or suspend any activity that could negatively affect the sustainable management of the water resources of the zone and, consequently, the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the fundamental norm. Finally, the precautionary principle (principio precautorio) or in dubio pro natura is of special application to the sub-lite case if it is taken into consideration that, according to hydrogeology, in the event of contamination of an aquifer, regeneration is extraordinarily slow and, on occasion, irreversible due to the extremely high cost of the means and instruments to do so.
XVIII.- ADMINISTRATIVE OMISSIONS IN THE PROTECTION AND CONSERVATION OF GROUNDWATER IN THE CANTON OF POAS. Regarding the inertia or omission in the exercise of the competencies assigned by the legal system to the entities and bodies involved in the authorization procedure for the Linda Vista urban development project, a specific detail must be made according to each responsible entity or body. 1) The Ministry of Environment and Energy has incurred the following material and formal omissions: a) Pursuant to articles 31 of the Water Law (Ley de Aguas) and 33, subsections a) and d), of the Forest Law (Ley Forestal), it has not proceeded to establish the protection perimeters of the recharge and capture areas of the Poás aquifer, which are classified, respectively, by each of those normative instruments as “public domain reserve (reserva de dominio) in favor of the Nation” or “Protection Areas”; b) Despite the provisions of the Potable Water Law (article 2°) which classifies as public domain “(...) all those lands (...) to ensure the sanitary and physical protection, and necessary flow thereof (...)”, the Law Creating ICAA (article 5°, subsection e, final paragraph) in declaring “(...) of public utility and social interest, and may be expropriated, the lands necessary for the conservation and protection of water resources (...)” and the Law Creating SENARA (article 15) in considering “(...) of public interest the actions promoted by the State, with the aim of ensuring the protection and rational use of waters (...)”, MINAE has not initiated recovery actions (procesos reivindicatorios) of the public domain to recover those lands or, where appropriate, the expropriation procedures and proceedings to incorporate them into the public domain; c) reforestation programs have not been implemented in the recharge and discharge areas of the Poás aquifers, given that the protection perimeters have not been drawn; d) the zones where the cutting or elimination of trees is prohibited have not been established, as the protection perimeters of the springs (manantiales, nacientes) and recharge areas of the aquifers have not been drawn and defined; e) a strategic plan for the sustained and rational protection and exploitation of water resources in the Canton of Poás has not been designed; f) with the advice of SENARA and ICAA, the regulations on the inventory, management and categorization of aquifers –according to vulnerability criteria of their recharge areas, quality and strategic value, type of groundwater–, springs (manantiales) –according to flow and quality– and wells –according to their production– existing in the Canton of Poás have not been prepared and enacted. 2) The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has incurred the following omissions: a) It has not defined, in the areas near the springs (manantiales y nacientes) existing in the Canton of Poás, the protection perimeters where all types of installations, construction or human activity are prohibited; b) it has not coordinated actions with INVU so that the latter entity definitively establishes the alignments; c) Despite the fact that the Law Creating ICAA classifies as public domain the lands that are “(...) considered indispensable to build or to situate any part or parts of the potable water supply systems (...)” (article 2°, subsection h) and declares “(...) of public utility and social interest, and may be expropriated, the lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary in the collection (...)” (article 5°, subsection e), final paragraph), ICAA has not initiated the recovery actions of the public domain of the indicated areas and, where appropriate, the expropriation procedures and proceedings to incorporate them into the public domain; d) it has not selected, located and, consequently, inventoried and categorized the waters destined for the pipeline service in the Canton of Poás; e) it has not built treatment plants for residual and blackwater from the public sewer system to prevent them from being discharged into the hydrographic basins of the Canton of Poás. 3) SENARA has been one of the only public entities and bodies summoned in this process that has complied, almost completely and thoroughly, with its competencies; however, the following omissions are identified: a) The preparation and production by this public entity –in association with other bodies or entities– of the vulnerability cartography of the aquifers existing in the Canton of Poás, which constitute a first-order tool, together with the drawing of protection perimeters, for the conservation of aquifers and their resources; b) its Board of Directors has not issued agreements to recover, expropriate or purchase the lands on which water resources are situated or underlie in the Canton of Poás; c) it has not effectively coordinated actions with MINAE, ICAA and INVU to provide them with advice, studies and hydrogeological maps of the aquifers existing in the Canton of Poás to definitively trace, establish and align the protection perimeters of the recharge and discharge areas. 4) The Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), has committed the following omissions: a) It has not precisely traced, based on the information provided by MINAE, SENARA and IICA, the alignments of the protection perimeters of the areas bordering permanent springs (manantiales y nacientes permanentes), the aquifers and the recharge areas thereof existing in the Canton of Poás; b) it has not prepared and enacted, given the omission of the Municipality of Poás, a regulation on land-use restrictions in the protection zones of the recharge and discharge areas of aquifers, and spring (manantiales, nacientes) and wells existing in the Canton of Poás. 5) The Municipality of Poás has incurred the following omissions: a) Despite the provisions of the Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968 and its amendments), for more than 35 years it has not prepared and approved, as part of a regulatory plan, a zoning regulation for protected or reserved areas that includes the cartographic locations, hydrogeological maps and protection and vulnerability alignments –that other entities may have made– of the springs (manantiales, nacientes), aquifers and recharge areas thereof existing in the Canton of Poás; b) due to the failure to issue the referred regulation, the zoning of protected or reserved areas, and the restrictions or limitations for human activities, whether urban development, agricultural, commercial or industrial, have not been included to prevent the eventual impermeabilization of the soils and the contamination of the aquifers and, consequently, of the springs (manantiales, nacientes) and wells of the Canton of Poás; c) it has not built treatment plants for residual and blackwater from the public sewer system to prevent them from being discharged into the hydrographic basins of the Canton of Poás; f) it has not reforested the recharge and discharge areas of the aquifers existing in the Canton of Poás.
XIX.- COROLLARY. By virtue of the foregoing considerations, it is necessary to declare the amparo appeal filed to be with merit, with the consequences of law, to annul, for violating the rights to life, to health and to a healthy and ecologically balanced environment, the following administrative acts: a) Official Communication No. PU-C-D-23-2003 of January 14, 2002 from the Urbanism Directorate of INVU; b) Article 9° of Ordinary Session No. 204 of the Municipal Council of Poás of March 21, 2002 insofar as it approved the Linda Vista urban development preliminary project, lifted the impediment to continue clearing and earthworks (movimientos de tierra) and granted permission to continue with the preliminary works of the development; c) construction permit No. 0014 granted by the Municipality of Poás to Constructora Vega & Vega to carry out complementary works in the project; d) the approval of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados of May 22, 2002 of the Linda Vista urban development project; e) Official Communication of SETENA SG-870-2002 of June 4, 2002 that granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the Linda Vista urban development project and f) Resolution No. R-019-2003 of 8:30 hours on January 13, 2003 of the Minister of Environment and Energy. Likewise, by virtue of the various administrative omissions verified in this matter, MINAE, ICAA, SENARA, INVU and the Municipality of Poás must be ordered to execute the orders indicated in the operative part of this ruling. (...)
SG-780-2002 of June 4, 2002, SETENA granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the project. It adds that, in response to the actions filed by the appellants, a series of technical bodies and entities were consulted (the Department of Water of that Ministry and SENARA), which did not find that the project would impact the ecosystem and water resources of the area, it being SETENA's competence to define the environmental assessment instrument applicable to each particular case. For these reasons, it denied the appeal that had been filed against official communication SG-780-2002-SETENA.
4.- By briefs filed on February 13, 18, and March 13, all of 2003 (visible, respectively, at folios 50-56, 57-66, 72-77), several residents of the Cantón de Poás requested to be admitted as active coadjuvants (coadyuvantes activos).
5.- By pleading presented on March 18, 2003 (visible at folios 78-93), Rafael Vega Durán, in his capacity as unlimited general proxy with no limit on amount of Constructora Vega & Vega S.A., requested that the company be admitted as a passive coadjuvant (coadyuvante pasiva).
6.- By briefs presented on May 13, 2003 (visible at folios 162-175), the Community Development Associations of Carrillos, San Juan Sur, Santa Rosa, San Juan Norte, Barrio San Francisco, La Unión Cantonal, Calle Liles, Carrillos Alto, San Rafael, Chilamate, Guatuza, Barrio Santa Cecilia, Calle San José, Barrio Guadalupe, and a group of residents of the Cantón de Poás, requested to intervene in the proceeding in a supportive capacity.
7.- By resolution of 8:00 a.m. on July 3, 2003, the Investigating Magistrate expanded the proceedings and granted a hearing to SENARA, INVU, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and the Municipalidad de Poás.
8.- By briefs presented on July 9, 2003 (visible, respectively, at folios 239-242, 259-260, and 274-277), the General Manager of SENARA, the Executive President of INVU, and the General Manager of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, submitted their reports.
9.- By memorial presented on July 21, 2003 (visible at folios 309-314), the Mayor of Poás submitted a report.
10.- As evidence for better decision-making, the Investigating Magistrate, by resolution of 11:15 a.m. on July 29, 2003 (visible at folio 322), scheduled 10:30 a.m. on August 5 to conduct an on-site inspection at the place where the Proyecto Urbanístico Linda Vista is located, San Juan Sur de San Pedro de Poás. The proceeding was carried out on the scheduled date, and the minutes thereof were drawn up, visible at folio 350.
11.- In the processing of the case, the legal requirements have been observed.
WHEREFORE:
I.- PURPOSE OF THE APPEAL. The appellant challenges the resolution issued by the Minister of Environment and Energy No. R-019-2003 of 8:30 a.m. on January 13, 2003, by which the appeal filed by the Committee Pro-No Construction of the Urbanización Linda Vista and others was rejected against SETENA's official communication No. SG-870-2002 of June 4, 2002, through which environmental viability was granted to the aforementioned urban development project. In their view, that administrative act violates articles 1, 11, 21, 27, 33, 41, 45, and 50 of the Political Constitution, since it authorizes the construction, in small lots, of a high-concentration and high-density urban development or housing project, equipped with a system of individual septic tanks (tanques sépticos), situated on the recharge-discharge zones of the Poás aquifer (manto acuífero) that supplies several communities in the area and, allegedly, some areas of the western sector of the Valle Central, thereby putting it at serious risk of contamination, due to its special vulnerability. All of the foregoing, in the appellant's opinion, is aggravated if one takes into consideration the relatively shallow depth of the water table (nivel freático) of the aquifer and the permeability of the soils. Additionally, they consider that the Ministry of Environment and Energy did not take into consideration a series of technical or scientific reports and opinions that reveal a series of contradictions with those provided by the construction company to justify its project.
II.- COADJUVANCIES. The case file contains various requests for active coadjuvancy (coadyuvancia activa): thus, at folios 50-56, 57-66, 72-77, and 177-184, the request of several residents of the Cantón de Poás appears to be admitted as interested parties or active coadjuvants. Similarly, the Community Development Associations of Carrillos, San Juan Sur, Santa Rosa, San Juan Norte, Barrio San Francisco, La Unión Cantonal, Calle Liles, Carrillos Alto, San Rafael, Chilamate, Guatuza, Barrio Santa Cecilia, Calle San José, Barrio Guadalupe requested to intervene supportively or as active coadjuvants in the proceeding (visible at folios 162-176). For its part, the legal representative of Constructora Vega & Vega, by memorial visible at folios 78-92, appeared in the proceedings to be admitted as a passive coadjuvant. In accordance with article 34, paragraph 3, of the Law of Constitutional Jurisdiction, the requests made are admitted, and the parties are recognized as active and passive coadjuvants, respectively. The opposition filed by the representative of the company Constructora Vega & Vega, which appears at folios 210-215, to the coadjuvancy sought by the Community Development Associations is not admissible, since the record contains certification from the DINADECO official of May 9, 2003, to the effect that the presidents of those corporations were, at that time, in office.
III.- PROVEN FACTS. Of relevance for resolving this amparo proceeding, the following list is held to be accredited: 1) The entirety of the Cantón de Poás is an aquifer recharge area, and, in the higher elevations, it constitutes an important recharge-discharge area, mainly of the Poás aquifer, which is evidenced by the large quantity of springs (manantiales)—captured and uncaptured—and wells (pozos)—registered and unregistered—existing in the area (Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás and the risk of groundwater contamination due to the construction of the Urbanización Linda Vista, SENARA, Hydrogeologist José W. Pérez M., June 2003, visible at folios 247-258 of the judicial file). 2) In the Cantón de Poás, aquifers and aquitards of great importance for supplying potable water to the communities of the area are located (Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás and the risk of groundwater contamination due to the construction of the Urbanización Linda Vista, SENARA, Hydrogeologist José W. Pérez M., June 2003, visible at folios 247-258 of the judicial file). 3) 90% of the Cantón de Poás is characterized as constituting an area of high vulnerability (sensitivity of the aquifers to contamination), with the exception of a very small area located to the southwest (Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás and the risk of groundwater contamination due to the construction of the Urbanización Linda Vista, SENARA, Hydrogeologist José W. Pérez M., June 2003, visible at folios 247-258 of the judicial file). 4) The risk of contamination due to the high vulnerability of the area of aquifers and aquitards of the zone, in the case of the construction of urban developments, arises from the contaminant load—composed of coliforms and nitrates—(Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás and the risk of groundwater contamination due to the construction of the Urbanización Linda Vista, SENARA, Hydrogeologist José W. Pérez M., June 2003, visible at folios 247-258 of the judicial file). 5) The aquifer of the same name is located in the Cantón de Poás, of a multilayer type where layers of semipermeable tuffs alternate with lavas of variable thicknesses that constitute the zones suitable for groundwater storage, which is captured by means of wells and springs. In nearby wells, the static level was located at a depth ranging between 34.5 meters below ground surface (m.b.n.s.) in well BA-659, and 38 m.b.n.s. in well BA-664; on the hydrogeological map, due to the scale, it can be estimated between 30 and 40 m.b.n.s. (Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás and the risk of groundwater contamination due to the construction of the Urbanización Linda Vista, SENARA, Hydrogeologist José W. Pérez M., June 2003, visible at folios 247-258 of the judicial file). 6) The Poás aquifer has great heterogeneity and is made up of a set of unconfined, perched, stratified, discontinuous aquifers, constituted by intercalated pyroclastics and lavas that form part of the massif of the Volcán Poás and that present transmissivities ranging between 5 and 1482 square meters per day; the wells have depths from 57 to 170 m.b.n.s.; the static level ranges between 20 and 50 meters m.b.n.s.; and with yields from 1.1 to 12 liters per second (Hydrogeology of the Western Area of the Valle Central, study prepared by Hydrogeologist José W. Pérez M., SENARA, Groundwater Area, February 2001, p. 18, visible at folios 379-407 of the administrative file). 7) The recharge zone of the Poás aquifer possesses very high vulnerability to contamination from the construction of urban developments with septic tanks for each house. This is due to the type of rocks that outcrop (fractured lavas, pyroclasts, and thin thicknesses of recent volcanic ash); recharge occurs almost immediately from precipitation or through the vertical flow of semipermeable tuffs saturated with water (Official Communication No. ASUB-008-2000 of January 17, 2000, from Geologist Roberto Ramírez Chavarría of the Groundwater Area of SENARA, visible at folio 408 of the administrative file, and report of the General Manager of SENARA, visible at folios 239-242 of the judicial file). 8) The company Constructora Vega & Vega S.A. intends to develop an urban development project called Urbanización Linda Vista in San Juan Sur de San Pedro de Poás on a property owned by Miguel Ángel Hidalgo Saborío and Rita María Rojas Castro, with an area of 64,085.65 square meters, registered under the folio real system, registration No. 2169371-001 and 002, cadastral plan A-677904-2001 (communication from Constructora Vega & Vega S.A. of January 16, 2002, and cadastral plan No. A-677904-2001, visible at folios 47 and 3 of the administrative file). 9) The Proyecto Urbanístico Linda Vista is located in the recharge-discharge area of the Poás aquifer (Official Communications A-2002-047 of February 4, 2002, from the Environmental Unit of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; IMN-DA-2641-2002 of October 17 from the Head of the Water Department of the Instituto Metereológico Nacional; and report of the General Manager of SENARA, visible at folios 36 and 419-421 of the administrative file, and 239-242 of the judicial file). 10) In 2001, the Mayor and the Municipal Engineering Department of Poás authorized the developer to carry out earthworks (movimientos de tierra) on the property where the Proyecto Urbanístico Linda Vista will be located (visible at folio 296 of the administrative file). 11) The Municipalidad de Poás granted a permit for the earthworks in the urban development project without having the environmental viability from the authorities of the Ministry of Environment and Energy, such that when the FEAP was submitted, the earthworks had already been carried out (Official Communications Nos. SRG/112 of February 14, 2002, SG-1073-2002 of July 4, 2002, and PEAP-50-2002-SETENA of July 2, 2002, visible at folios 77-78, 204-205, 197-198 of the administrative file). 12) On January 14, 2002, the Acting Director of Urbanism of INVU, through official communication PU-C-D-23-2003, informed one of the representatives of the development company that "...according to the delimitation of urban area quadrants for the district of San Juan de Poás...the use is compliant for urban development" (visible at folio 294 of the administrative file). 13) In February 2002, the company Hidro Consultores S.A. Aragones & Cía. carried out the "Hydrogeological study to determine the possible contaminant influence of a housing development in the District of San Juan, Cantón de Poás." In this study, it is estimated that the water table of the aquifer is found at 40 meters deep, meaning that the water from septic tanks must travel that distance before reaching the groundwater level, and the travel time in the vertical direction is 750 days in the first 15 meters alone, all of which permits degradation of bacterial contamination. The conclusion of this study is that there is no danger of contamination of the existing aquifer (visible at folios 49-57 of the administrative file). 14) On February 7, 2002, the Concejo Municipal de Poás, in Ordinary Session No. 198, Article No. 9, agreed to grant water availability to the Proyecto Urbanístico Linda Vista (visible at folios 292-293 of the administrative file). 15) On February 19, 2002, the Municipal Engineer approved the discharge of stormwater from the urban development project into the El Indio creek (quebrada) (visible at folio 289 of the administrative file). 16) On February 20, 2002, SETENA received the Preliminary Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, FEAP) for the urban development Linda Vista, and it was assigned file No. 087-02-SETENA (FEAP visible at folios 64-73 and official communications Nos. SG-374-2002 (ASA)-SETENA of March 4, 2002, and SG-782-2002 (ASA)-SETENA of May 28, 2002, visible at folios 79 and 112 of the administrative file). 17) On March 21, 2002, the Concejo Municipal de Poás, in Ordinary Session No. 204, Article 9, adopted the recommendations of the Urban Development Commission and, consequently, approved the following points: a) the preliminary project of the urbanización Linda Vista, b) lifting the impediment to continue clearing and earthworks, and c) granting a permit to continue with the preliminary works of the urban development, such as the installation of stormwater and potable water piping (visible at folios 279-281 of the administrative file). 18) On April 2, 2002, the Municipalidad de Poás granted construction permit No. 0014 to one of the representatives of Constructora Vega & Vega S.A. to carry out complementary works in the urban development for the installation of stormwater and potable water piping (visible at folio 275 of the administrative file). 19) On April 4, 2002, the preliminary environmental assessment unit of SETENA conducted the site inspection and completed the FISEAP—Site Inspection Form for Preliminary Environmental Assessment (Formulario de Inspección de Sitio para Evaluación Ambiental Preliminar)—(visible at folios 83-85). 20) On May 6, 2002, by resolution No. 296-2002-SETENA at 10:15 a.m., the persons in charge of the Proyecto Urbanístico Linda Vista were required, as part of the preliminary environmental assessment process, to submit an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), a sworn statement of environmental commitments, an environmental responsible party, and an environmental guarantee of one million five hundred thousand colones (visible at folios 86-87 of the administrative file). 21) On May 16, 2002, the Ministry of Health, through the Permits and Controls Unit, approved the Proyecto Linda Vista (form visible at folio 98). 22) On May 22, 2002, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados approved the Urbanización Linda Vista (official communication visible at folio 99 of the administrative file, report of the General Manager of ICAA, visible at folios 274-277 of the judicial file). 23) On May 29, 2002, the Concejo Municipal de Poás, in Ordinary Session No. 5, agreed to suspend any construction work on the Proyecto Urbanístico Linda Vista until the Environmental Management Plan was submitted to SETENA (visible at folios 271-273 of the administrative file). 24) On June 4, 2002, SETENA, through official communication SG-870-2002, granted environmental viability to the urban development project (visible at folios 101 and 270 of the administrative file). 25) On June 5, 2002, the Concejo Municipal de Poás, in Ordinary Session No. 7, Article 5, ordered that the suspension of construction of all types of civil works on the Proyecto Urbanístico Linda Vista in San Juan be maintained until SETENA issued a final ruling on the appeal filed by the neighbors against the environmental viability granted (visible at folios 267-269 of the administrative file). 26) On June 12, 2002, the Committee Pro-No Construction of the Urbanización Linda Vista and others filed a motion for reconsideration with an appeal in subsidy (recursos de revocatoria con apelación en subsidio) against SETENA's resolution granting environmental viability to the urban development project (visible at folios 159-163 of the administrative file). 27) On July 15, 2002, the Concejo Municipal de Poás, in Extraordinary Session No. 3, Article 1, agreed to ratify the decision to suspend all civil works on the urban development project (visible at folios 253-254 of the administrative file). 28) On August 16, 2002, by resolution No. 605-2002-SETENA at 2:55 p.m., SETENA rejected the motion for reconsideration filed by the Committee Pro-No Construction of the Urbanización Linda Vista against official communication SG-780-2002-SETENA, through which environmental viability was granted to Constructora Vega & Vega to build the urbanización Linda Vista (visible at folios 311-321 of the administrative file). 29) In October 2002, Engineer Sydney Castellón Camacho, in his technical report on the aforementioned Urban Development Project, confirmed the conclusions of the study by the company Hidro Consultores S.A. Aragonés & Cía., to the effect that there is no danger of contamination of the aquifer, since the travel times of contaminants to the aquifer are sufficient to ensure complete degradation of bacterial contamination. The report was supplemented on February 14, 2003 (visible, respectively, at folios 411-418 of the administrative file and 96-100 of the judicial file). 30) On October 9, 2002, Hydrogeologist Sigifredo Morera Guillén, of the Groundwater Area of SENARA, informed the Head of the Water Department of the Ministry of Environment and Energy that the water table of the Poás aquifer is found at an average depth of 60 meters. However, in two wells existing in the area (BA-659 and BA-664), a shallower water level has been identified at a depth of 36 meters. Based on the foregoing, he recommended: "Carry out three infiltration tests in the study area at different depths; at the surface, in the middle part of the property, and in the part of lower elevation; in addition, porosities must be calculated, to determine the travel times with data obtained in the field, and thus know if the bacteria produced by the effluents deposited in the subsoil (black and soapy water) have sufficient time to biodegrade" (visible at folios 409-410 of the administrative file). 31) On October 17, 2002, through official communication IMN-DA-2641-2002, the Head of the Water Department of the Instituto Metereológico Nacional informed the Legal Department of the Ministry of Environment and Energy that the Proyecto Urbanístico Linda Vista represents a high risk to the vulnerability of the Poás aquifer and added that "...it must, like any urban development situated in an aquifer recharge area, provide the best systems for the evacuation and treatment of black and residual waters, that ensure safe management of this water" (visible at folios 419-421 of the administrative file). 32) On November 8, 2002, Engineer Gunther Schosinsky submitted a technical report analyzing the hydrogeological studies of SETENA file No. 87-02, relating to the Environmental Management Plan for the Urbanización Linda Vista. This opinion concluded that there are serious inconsistencies between the technical reports submitted by Engineer Sydney Castellón and Aragonés & Compañía, in relation to the contamination of the aquifers, travel times of the effluents, and the size of the drainage area of the septic tanks; moreover, such reports do not mention nitrate contamination, which could be critical in 20 or 30 years if measures are not taken, especially with regard to urban growth based on septic tanks (visible at folios 21-26). 33) On January 13, 2003, the Minister of Environment and Energy, by resolution R-019-2003 of 8:30 a.m., rejected the appeal filed by the Committee Pro-No Construction of the Urbanización Linda Vista and others against SETENA's official communication No. SG-870-2002 (visible at folios 11-13). 34) On May 26, 2003, the Defensoría de los Habitantes, through official communication No. 05196-2003-DHR, took cognizance of the complaint filed by the Asociación de Desarrollo Integral de San Juan de Poás concerning the earthworks carried out on the Proyecto Habitacional Linda Vista and recommended, among other points, the following: a) Require the developer to have the hydrological studies evaluated by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and by SENARA to determine and specify whether the project is located within or outside the zone of proximate protection or influence of aquifers and springs (nacientes) and to pronounce on the vulnerability and possibility of contamination risk; b) maintain the suspension order of the project as long as an appeal pending before MINAE and this amparo are not resolved; and c) carry out the necessary actions so that the studies and hydrological maps prepared by SENARA are incorporated as aquifer protection zones (visible at folios 191-209).
IV.- UNPROVEN FACTS. Of importance for resolving this proceeding, the following list is held to be unproven: 1) That there exists absolute scientific and technical certainty to the effect that a high-density urban development project with septic tanks or residual and black water treatment plants would not contaminate, degrade, or affect the Poás aquifer and its recharge and discharge areas. 2) That MINAE has proceeded to establish the protection perimeters of the recharge and catchment areas of the Poás aquifer. 3) That MINAE has initiated public domain recovery actions (procesos reivindicatorios del dominio público) to recover the recharge and discharge areas of the Poás aquifer or, where appropriate, expropriation procedures and proceedings to incorporate them into the public domain (demanio público). 4) That MINAE has implemented reforestation programs in the recharge and discharge areas of the Poás aquifers. 5) That MINAE has established the zones where the cutting or elimination of trees is prohibited in the protection zones of springs, sources (nacientes), and recharge areas of the Poás aquifers. 6) That MINAE has designed a strategic plan for the protection and sustained and rational exploitation of water resources in the Cantón de Poás. 7) That MINAE has drafted and promulgated, with the advice of SENARA and ICAA, regulations on the inventory, management, and categorization of aquifers—according to criteria of vulnerability of their recharge areas, quality, and strategic value, type of groundwater—, springs—according to flow and quality—, and wells—according to their yield—existing in the Cantón de Poás. 8) That ICAA has defined, in areas near the springs and sources existing in the Cantón de Poás, the protection perimeters where all types of installations, buildings, or human activity are prohibited. 9) That ICAA has coordinated actions with INVU so that the latter entity definitively establishes alignments. 10) That ICAA has initiated public domain recovery actions for the indicated areas and, where appropriate, expropriation procedures and proceedings to incorporate them into the public domain. 11) That ICAA has selected, located, and, consequently, inventoried and categorized waters intended for public water supply service in the Cantón de Poás. 12) That ICAA has built treatment plants for residual and black waters from the public sewer system so that they are not discharged into the hydrological basins of the Cantón de Poás. 13) That SENARA has prepared and produced vulnerability mapping of the aquifers existing in the Cantón de Poás. 14) That the Board of Directors of SENARA has issued agreements to recover, expropriate, or purchase lands on which water resources sit or underlie in the Cantón de Poás. 15) That SENARA has effectively coordinated actions with MINAE, ICAA, and INVU to provide them with advice, studies, and hydrogeological maps of the aquifers existing in the Cantón de Poás to trace, fix, and definitively align the protection perimeters of the recharge and discharge areas. 16) That INVU has precisely traced, based on information provided by MINAE, SENARA, and IICA, the alignments of the protection perimeters of the areas bordering the permanent springs and sources, the aquifers, and the recharge areas thereof, existing in the Cantón de Poás. 17) That INVU has drafted and promulgated, given the omission of the Municipalidad de Poás, a regulation on land-use restrictions in the protection zones of the recharge and discharge areas of the aquifers, springs, sources, and wells existing in the Cantón de Poás. 18) That the Municipalidad de Poás has drafted and approved, as part of a regulatory plan, a zoning regulation for protected or reserved areas that includes the cartographic locations, hydrogeological maps, and protection and vulnerability alignments—prepared by other entities—of the springs, sources, aquifers, and their recharge areas existing in the Canton. 19) That the Municipalidad de Poás has included in the zoning of protected or reserved areas the restrictions or limitations for human activities, whether urban development, agricultural, commercial, or industrial, to prevent the eventual impermeabilization of the soils and contamination of the aquifers and, consequently, of the springs, sources, and wells of the Canton. 20) That the Municipalidad de Poás has built, on its own initiative or in partnership with ICAA, treatment plants for residual and black waters from the public sewer system to prevent their discharge into the hydrological basins of the Canton. 21) That the Municipalidad de Poás has reforested the recharge and discharge areas of the aquifers existing in the Canton.
V.- GROUNDWATER. As opposed to so-called surface waters, which flow over the earth's crust and may be subject to common or special uses, there are underground waters. Groundwater is that which is found beneath the earth's surface occupying the void spaces in the soil or rocks; its most important source is rainwater that infiltrates the soil. The soil, in turn, is composed of two levels, which are the following: a) Upper zone or aeration zone, in which the void spaces are occupied by air and infiltrated water descending by gravity, and b) another below it called the saturation zone, in which the void spaces are filled with water that moves slowly and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or water table. The waters contained in the porous spaces of the saturation zone, in geological formations, are called aquifers or groundwater bodies. The hydraulic gradient is the difference in altitude between two points on the same water table, in relation to their horizontal distance; the velocity of groundwater movement depends, essentially, on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle; thus, of the total water of the hydrosphere, 2.4% is freshwater; of this, 78.1% is frozen, 21.5% corresponds to groundwater, and 0.4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the main source of public supply is groundwater, as opposed to surface water, which is notably exposed to contamination and degradation due to harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the particular case of our country, it has been estimated that the potential annual aquifer recharge is approximately 47,000 million cubic meters per year, which represents 20% of precipitation; it has also been calculated that of the 750,000 cubic meters of water per day used for human consumption, 70% (500,000 cubic meters per day) comes from groundwater intakes.
The consumption and use of groundwater, compared to surface water, presents evident and clear qualitative and quantitative advantages such as the following: a) The investment for the extraction and exploitation of potable groundwater is made gradually depending on the increase in demand for the service, and the catchment areas can be located near the place where the demand arises, all of which reduces conduction, treatment, and storage costs; b) the natural physical-chemical quality of groundwater is more constant than that of surface water and is potable with little or no treatment; c) since soil or rocks exist above the groundwater, it is more protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability during dry or rainy seasons are minimal compared to those of surface water; e) it constitutes a strategic reserve to face states of emergency due to public calamity, internal unrest (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.
VI.- GROUNDWATER AND FUNDAMENTAL RIGHTS. The issue of groundwater is intimately linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human rights instruments. Our Political Constitution, in its article 50, enunciates the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain the ecological balance in the habitats of flora and fauna (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to potable water ensures the rights to life—"without water, no life is possible" states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968—, to people's health—indispensable for their food, drink, and hygiene— (article 21 of the Political Constitution), and, of course, is associated with the socio-economic development and growth of peoples to ensure each individual a dignified well-being and quality of life (article 33 of the Political Constitution and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights). The scarcity, lack of access or availability, and contamination of this precious liquid cause the impoverishment of peoples and severely limit social development. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation to preserve the life and health of human beings and, of course, for the proper development of any people. In 1995, it was estimated that 1 billion inhabitants lacked access to potable water, and it is calculated that by the year 2025, nearly 5.5 billion people will suffer from water scarcity, with 5 to 10 million people dying annually from the use of untreated water. In another vein, the duty to preserve, for future generations, conditions of existence at least equal to those inherited (sustainable development) has currently been recognized, so the needs of the present must be satisfied without compromising the ability of future generations to meet their own (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972). In essence, water, from an economic and ecological point of view, is a precious good, since it is indispensable for any human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constitutive element for the maintenance of natural ecosystems—non-polluting or environmentally compatible water use—.
VII.- LEGAL NATURE AND REGIME OF GROUNDWATER, AQUIFERS, AND RECHARGE AREAS: PUBLIC DOMAIN ASSETS. In our legal system, there is no single, systematic, and coherent regulatory body that comprehensively regulates the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources. Additionally, the limited existing legislation focuses predominantly on surface water, ignoring groundwater. As is typical and inherent to Administrative Law, one can observe in this matter a regulatory dispersion and a fragmented, chaotic, and ambiguous set of sectoral rules that regulate specific aspects, leaving serious gaps and antinomies, all of which also seriously hinders environmental management by the public entities responsible for the matter. Obviously, the scarce regulation of groundwater does not constitute an exception to the aforementioned rule. In Water Law, various theses have been held regarding its legal nature—the variation of which depends on historical evolution—. Thus, groundwater has been reputed as (a) private assets, making it a res nullius appropriable by its discoverer, that is, by the owner of the land on which it emerges, following the maxim of Roman Law according to which property extends from the sky to the depths. The nineteenth-century regulations on water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American legislations, including our Water Law of 1942) will give groundwater a character of (b) mixed asset, so that those discovered by the owner of a private plot will be private, and those that originate on public domain land, or the former after their owner has used them, will be public. Finally, starting in the 20th century, many legislations will classify all groundwater as (c) public domain assets, based on the undoubted unity of the hydrological cycle, thereby becoming part of what has been called the "public hydraulic domain" as part of the natural and not artificial domain; this position conceives water as a unitary resource subordinated to the general interest, so no distinction should be made between surface and groundwater, since they are intimately linked to maintain their quality and quantity. According to this last thesis, groundwater is not appropriable by any private individual, and its classification as a public domain asset constitutes sufficient grounds to subject it to a very strong and intense administrative intervention regime in order to guarantee its integrity and quality and to remove it from the modes of acquisition and enjoyment characteristic of Private Law. In our legal system, based on a series of dispersed rules, the legal nature of groundwater can be determined, with evident variations, according to the historical-legislative evolution. Law No. 276, the Water Law, of August 27, 1942, and its amendments, in its article 1, subsections IV, VIII, and IX, respectively classifies as public domain waters "Those from (...) springs (manantiales) (...)", "Those from springs (manantiales) that flow on beaches, maritime zones, channels, basins, or riverbanks of national property and, in general, all those that originate on public domain lands," and "Subterranean waters whose discovery is not made by means of wells," since section 4, subsection III, of that legal text deems as private domain—and, therefore, belonging to the owner of the property— "Subterranean waters that the owner obtains from his own land by means of wells," with the surplus—from wells concessionally obtained for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the land becoming public domain waters. Evidently, the Water Law of 1942 follows a mixed thesis regarding the legal nature of groundwater, since it combines the res nullius and, therefore, appropriable character of these if discovered on private lands with the public domain character if they originate on land owned by a public entity. It was two subsequent laws, enacted during the last quarter of the last century, that tacitly reformed or modified the provisions established in articles 1, subsections IV, VIII, and IX, and 4, subsection III, of the Water Law. In reality, these two new regulatory instruments are inscribed within the contemporary current of conceiving groundwater as public domain assets by virtue of the unity of the hydrological cycle, thus constituting sufficient enabling grounds to admit a strong administrative intervention regime to conserve the quantity, quality, and ensure the rational and sustained exploitation of water resources. Thus, the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, and its amendments, in its section 4, established the following: "(...) mineral sources and waters, and subterranean and surface waters, are reserved for the State and may only be exploited by it, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and in accordance with the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (...)." In this way, a publicization and nationalization of all the country's groundwater occurred, including that which is discovered by means of a well located on a private property for domestic uses or ordinary needs. Subsequently, the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 13, 1995, and its amendments, in section 50—whose heading is "Public domain of water"—reinforced that declaration of public domain status and prescribed that "Water is of public domain; its conservation and sustainable use are of social interest." This legislative instrument implies an express allocation of continental waters (surface and groundwater—since it does not distinguish them—) to the public domain of the State and qualifies it as of social interest, thereby clearing the path for potential expropriations or limitations by reason of social interest (article 45 of the Political Constitution), its protection, preservation, or conservation, and sustained or rational use.
VIII.- AQUIFERS, RECHARGE AND DISCHARGE AREAS. An aquifer (acuífero) is a stratum or geological formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sands, gravels, mixtures of both, sedimentary rocks like limestone, volcanic rocks, etc.) that allows the circulation of water through its pores or cracks, so that humans can use it in economically appreciable quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers are the geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two of the hydrogeological parameters for defining the functioning of an aquifer—the relationship between recharge and water extraction or discharge—are porosity or permeability—hydraulic conductivity—and the storage coefficient. There are a series of geological formations that should not be confused with aquifers, such as (a) aquicludes, which are geological formations that contain water inside but do not transmit it, preventing its exploitation; regarding the non-renewable, fossil, dead, stagnant, or non-flowing groundwater contained in these, there is no doubt whatsoever that it is also of public domain, given that articles 4 of the Mining Code and 50 of the Organic Environmental Law do not distinguish between groundwater and surface water and, much less, between renewable and non-renewable groundwater, so they cannot be conceived as a res nullius susceptible to appropriation by the private discoverer. The (b) aquitard, for its part, comprises a set of geological formations that contain appreciable amounts of water but transmit it very slowly. Finally, the (c) aquifuge is that geological formation that contains no water and cannot transmit it. Regarding the typology of aquifers, hydrogeology classifies them, according to the hydrostatic pressure of the water enclosed within them, as follows: a) unconfined, non-confined, or phreatic aquifers in which there is a free surface of the water enclosed in them in direct contact with the air; their water table is at atmospheric pressure and is not bounded by an impermeable layer; and b) confined, captive, or pressure aquifers in which the water is subjected to pressure greater than atmospheric pressure. There also exists the subcategory of perched aquifers, which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporary existence. The natural recharge of aquifers occurs through the volume of water that penetrates them during a period of time due to the infiltration of rainfall or a watercourse (e.g., influent rivers). Recharge areas, therefore, are all the zones of the soil surface where rainfall infiltrates the ground until it reaches the saturated zone, joining the aquifer. The Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, in its article 3, subsection l), defines aquifer recharge areas as "The surfaces on which the infiltration that feeds the aquifers and river channels occurs (...)." Natural discharge is the volume of water that, during a period of time, naturally leaves the aquifer through surface, subfluvial, or submarine springs (manantiales), by evapotranspiration, or by vertical percolation towards lower aquifers. Artificial discharge occurs through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels. Groundwater discharge areas comprise all those points where the water table or phreatic level intersects the soil surface—springs (manantiales), rises (nacientes), seepages—the course of a river, or the marine or lake beds.
IX.- TYPOLOGY OF AQUIFERS IN COSTA RICA. In our country, two types of aquifer families are recognized: a) Volcanic or fissured, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive); they represent those of larger dimensions and better quality; and b) Sedimentary or granular in superficial formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks naturally have no permeability; they possess a secondary porosity originating from the presence of fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas linked to geological faults), thereby acquiring hydrogeological aptitude. This type of aquifer arises in high areas where precipitation is elevated and volcanic rocks particularly exist; known and studied examples of these are the aquifers of the Central Valley (e.g., Upper and Lower Colima and Barva). From the perspective of hydrogeology, our country presents ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater, since the Central Volcanic Range is constituted by volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided they have not been compacted or eroded by human activities, thereby fulfilling an essential function in regulating surface water runoff and aquifer recharge. The high permeability of the fractured and brecciated lava layers and the conditions of high rainfall favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as rocks of low permeability that allow the constitution of aquitards that are the base of the aquifers and allow the vertical transfer of water between them. The location and geomorphology of the Central Volcanic Range, with all its aquifers, is a primary source of water to satisfy the needs of, at least, half of the country's population, including the Greater Metropolitan Area and surrounding populations. The use of groundwater in this area is carried out through wells or the catchment of springs (manantiales) for domestic, industrial, and agricultural uses. In the Central Volcanic Range, as of 1996, SENARA had registered 3,460 wells for various uses and 353 springs (manantiales) for public supply used by the ICAA, municipal corporations, rural aqueduct administration associations, and other entities. This type of aquifer has also been located in the Liberia and Bagaces formations (Province of Guanacaste). It is fully established that this type of aquifer, due to its petrophysical characteristics, is more vulnerable to contamination in its recharge areas when these are not located in protected or reserved zones and are exposed to anthropic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities involving the use of pesticides and agrochemicals, thus being exposed to a dangerous and slow degradation in their environmental quality. Superficial aquifers are formed by layers of unconsolidated rocks of recent and diverse origin; they are alluvial fills of some valleys that can reach thicknesses from a few meters to one hundred meters, are separated from the surface by a thin and permeable soil layer, and are therefore highly vulnerable to contamination, especially when located under zones of anthropic occupation (urban, industrial development, or agricultural crops). This type of aquifer is exploited in the Central Pacific region, such as, for example, the alluvial fill of the Barranca River Valley, which contains two coastal aquifers, those of Barranca and El Roble.
X.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER. Unlike the contamination of surface water, which is usually patent and visible, allowing for environmental actions aimed at mitigating or eradicating it, groundwater contamination, by its very nature, often goes unnoticed and becomes evident when it has reached large proportions. Aquifers, due to the slow circulation of water, the absorption capacity of the terrain, and other factors, can take a long time to show contamination. Additionally, the large volume of water contained means that extensive contaminations take a prolonged period to manifest, or, in the case of localized contaminations, they are detected when they flow at some exploitation site. Certainly, this type of water has a resistance to becoming contaminated; however, when this occurs, its regeneration can be extraordinarily slow and sometimes irreversible due to the high cost of the means to do so. It has been demonstrated that attempts to repair the damage caused by contamination to an aquifer to once again achieve potability levels for the water have not been successful; cleaning technologies have contributed little to reducing the damage, and the methods are economically very expensive. To the above must be added the lack of organizational infrastructure, material, financial, and human resources—in the latter case, duly trained personnel—to evaluate, measure, and, in general, monitor the quality of this water and the exact extent of its contamination. The degradation and contamination of aquifers imposes on the legislator and public administrations the urgent and non-deferrable task of protecting them. Groundwater contamination can be direct or indirect; it is of the first type when contaminating substances are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools or injection wells; it is of the second type when it occurs through dilution due to contamination of the natural recharge. The contaminating agents can be of very diverse nature, that is, mineral, degradable organic (excreta and purines), slightly or non-degradable organic (pesticides, detergents, hydrocarbons), biological (bacteria, viruses, algae), radioactive, and gaseous. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each location or site, so it is a function of local factors, which is why knowledge of each area and the study of similar cases are required. The origins of aquifer contamination can be of very diverse nature, such as the following: a) contamination by domestic activity, which is organic and biological and originates from septic tanks, sewer system leaks, discharge of sewage, to which must be added the increase in chemical products for domestic use such as detergents; b) contamination by agricultural activities, here we have the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash, or natural ones—based on manure—, irrigation with residual and high-salinity water, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and plaguicides); c) contamination by livestock farming, essentially organic and biological, similar to domestic but more intense in the case of intensive farms; d) contamination by surface water, when it recharges and is, in turn, contaminated; e) contamination by saline intrusion, which occurs when marine and salt waters enter coastal regions due to the over-exploitation, through wells, of coastal aquifers; f) contamination by mining activities—mineral—, related to evacuations of mine water and mineral washing plants; g) contamination by industrial activities, this type is as varied as the type of industry that originates it, being especially harmful those caused by heavy metals from the metallurgical industry, as well as from the chemical, petrochemical, food (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination by nuclear activities, although exceptional in our context, can come from plants for treating irradiated fuels and radioactive minerals, and from medical activity; i) contamination through poorly constructed wells, wells can interconnect several aquifers, and when they have broken or corroded casings at levels of poor quality water or that allow the entry of surface water, they can cause it; j) contamination through the discharge of wastewater through cesspools, septic tanks, sewer network leaks, or indiscriminate discharge into watersheds; k) contamination by solid waste disposal, which occurs when a sanitary landfill is built on permeable or non-waterproofed terrains through leachates; l) contamination by poorly designed, constructed, or used injection wells—a form of utilizing the subsoil as a waste storage site—.
XI.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER IN THE CENTRAL VALLEY OF COSTA RICA. The main threat of contamination to aquifers in Costa Rica and, consequently, to groundwater consists of two factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas, phenomena that generate leachates from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, the inability of soils to infiltrate, the waterproofing of recharge zones, and the over-exploitation of aquifers; b) the use of agrochemicals in the intensive agriculture of coffee, bananas, cotton, ornamental plants; and c) waterproofing of recharge areas due to changes in land use (cambio de uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers that supply the Greater Metropolitan Area (Upper and Lower Colima, La Libertad, and Barva), evidence of some impact from bacteriological and industrial contamination and an increase in nitrates has been observed, due to urban expansion and intensive agriculture in the recharge areas. Regarding nitrates, despite the good physical-chemical and bacteriological quality of the water, a tendency towards increasing nitrate concentrations has been detected, hydraulically downstream, which indicates that the groundwater is being affected, directly or indirectly, by the discharge from septic tanks and the use of nitrogenous fertilizers used in vegetable crops and coffee plantations. Likewise, an over-exploitation of groundwater has been detected due to concentrated extractions, which has caused a decline in water levels and in the flow of springs (manantiales), and a potential waterproofing of the recharge areas, as the aquifers are located in the zones of greatest urban growth with accelerated housing development through subdivisions (urbanizaciones), the effects of which, it is estimated, would be significant if an area greater than 20% of the recharge area is waterproofed.
XII.- PROTECTION OF GROUNDWATER. Due to the characteristics of contamination of aquifers intended for public supply and their difficult regeneration, measures to avoid contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specific zones or by ordering safety measures on certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative system (legislation, regulations, and decrees) unfortunately lacks precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifers, recharge zones, and groundwater catchment areas. In foreign legislation (e.g., the Spanish Water Law 29/1985 of August 2), some extraordinary powers of administrative intervention in the water economy are foreseen that directly concern the protection of aquifers, in order to achieve sustained use of water resources, that is, to guarantee the availability of water in sufficient quantity and required quality to meet present and future human and ecological needs. These extraordinary administrative powers, which must be admitted in our legal system—despite their lack of regulation—as implicit in the express and general competence for the protection and conservation of groundwater attributed to the State and the decentralized entities of the water sector, are based on the need to achieve rational and balanced use of water. The scarcity and degradation of the natural conditions of the water resource impose the administrative possibility of adopting such measures to avoid its exhaustion or irreversible deterioration and to temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may generate. These types of administrative measures involve various drastic restrictions and controls over the multiple uses or exploitations of water—especially the general or special ones of a private nature—and over pre-existing activities that may affect the resource, insofar as they are justified by a public interest and therefore do not affect the right of property or the integrity of the patrimony. In essence, such measures must be deemed as limitations of social interest that do not empty the right of property of its content or expand the public domain over groundwater without prior compensation, but rather shape its essential content, and must therefore be borne, as a sacrifice or a general burden, by all users, who, ultimately, are the beneficiaries of these measures, as long as they are aimed at correcting a conjunctural situation of scarcity or imminent contamination affecting the economy of the water resource in a specific area. Such administrative intervention measures, virtually contained in articles 32 of the Water Law of 1942 and 10 of the Regulation for the Drilling and Exploitation of Groundwater (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas, Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002), may be the following:
a) Protection perimeters for aquifers: One of the most novel instruments in the protection of water resources is the definition of protection perimeters for the conservation of the resource and its surroundings. This administrative intervention measure seeks to preserve the quality and quantity of the contained water, but also of its container, that is, the geological formation called an aquifer (acuífero). This activity consists of projecting and tracing on the surface a demarcation under which an aquifer (acuífero) or part thereof is situated, in which a specific regime for the use of the hydraulic domain—ordering and restriction of pre-existing water concessions, impediment to granting new ones—and for the control of activities and installations that may affect it—through authorizations—is established (e.g., mines, quarries; urban activities including septic tanks, cemeteries, sanitary landfills—storage, transport, and treatment of solid and liquid waste—; agricultural and livestock activities involving the deposit and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with residual waters, and farms; industrial activities with the storage, transport, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.).
Evidently, the definition of perimeters by the national authorities –MINAE and ICAA– must be respected by local governments (Municipalities) and INVU (given its residual competence in urban planning in the absence of local regulatory plans) in order to harmonize, develop, and effectively reflect the conditions established in the definition of protection perimeters within the regulations contained in the respective Regulatory Plans on land uses or territorial planning (e.g., zoning regulations, building regulations, etc.). Obviously, to the above must be added the protection around catchment areas (wells -PPP: wellhead protection perimeters-, springs, springs (nacientes), etc.), through the definition of a surrounding zone in which certain human activities are prohibited or limited, regulating or controlling land use. The determination of the perimeter depends on the well's capture or contributing zone (zona de captura o de carga del pozo, ZOC) and its extent depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge terrain, since the rules cannot be the same for permeable or fissured terrains as for those with impermeable formations. The definition of perimeters must be combined with the vulnerability mapping or natural susceptibility of the supplying aquifer mantles to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through map surveying. Both measures, protection perimeters and vulnerability mapping, are suitable for timely relocating a particular type of activity, the supply source, or, ultimately, introducing technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminating agents. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it is (a) an area without territorial occupation, being useful for defining which activities may or may not be installed in the future; (b) already occupied areas, in which case a mapping of natural vulnerability and areas with greater susceptibility to contamination is carried out, allowing, in the face of the threat of a high contamination index, the relocation of activities, supply sources, and the introduction of technology for contaminant treatment and disposal; (c) already contaminated areas, for which alternative sources can be sought, the spread of contamination plumes can be prevented, and, if possible due to its high cost, the aquifer waters can be treated after extraction; (d) areas for new catchment points (captaciones), a scenario in which potentially contaminating activities and the impact area of each must be inventoried.
b) Declaration of an overexploited aquifer: Overexploitation of an aquifer occurs when the withdrawals or uses are so intensive –discharge– and heavy that they exceed the recharge volumes, such that the aquifer's water reserves progressively diminish and degrade. Overexploitation causes disastrous economic and natural effects; among the former, users may experience increased extraction costs –more energy to flow the same amounts of water or expenses to deepen a well to reach the water level–, depletion of wells located in the peripheral zones of the aquifer and in those with the highest concentration of perforations; among the natural effects is the decrease in water flows in springs, rivers, streams, creeks (quebradas), lagoons, lakes, and wetlands, endangering the existence of these and affecting the capacity of geological formations –aquifers– to store water by diminishing the interstitial space in the rocks due to the lack of internal pressure provided by the water, land subsidence due to compaction, with alteration of the aquifer, the appearance of cracks, and slope creep. In the hypothesis of aquifer overexploitation, the competent administrative authority can declare that state to reverse the situation through the regulation, restriction, and allocation of pre-existing withdrawals or uses to achieve rational exploitation and the immediate suspension of new applications or modifications to concessions pending at that time. Of course, savings and proper resource utilization measures can also be implemented, such as the treatment and purification of wastewater for reuse in the irrigation of certain crops, drip or nighttime irrigation systems to alleviate the effects of evapotranspiration, artificial recharge, etc.
c) Declaration of an aquifer undergoing saline intrusion: An aquifer is considered to be in a salinization process when, as a direct consequence of withdrawals, generalized and progressive increases in the saline concentration of the captured waters are recorded, creating the danger of them becoming unusable. Salinization involves a reduction in the thickness of the freshwater layer beneath which seawater rises, such that the water from wells ceases to be potable and even becomes unusable for domestic or irrigation purposes, with the recovery of the aquifer being very difficult or almost impossible. This problem can occur in our country, especially in overexploited coastal aquifers –intrusion of maritime origin– in a gradual or generalized manner, although continental-origin intrusion in other locations cannot be ruled out. The cause of saline intrusion lies in irrational exploitation or overexploitation, which is why measures similar to those prescribed when that problem occurs must be implemented, such as the regulation, restriction, and allocation of pre-existing uses or exploitations and the suspension of new applications or modifications to concessions.
d) States of necessity and water crisis: In anomalous, exceptional, and temporary circumstances that cause a public calamity or internal disturbance (e.g., extraordinary droughts, severe aquifer overexploitation, or generalized saline intrusion thereof), the State –through the Executive Branch– and, based on the principle of necessity, can adopt the necessary and suitable measures regarding the use of the public hydraulic domain to overcome that situation or prevent it from worsening. When the state of necessity ceases and normalcy is restored, other types of measures can be adopted, such as those previously described (protection perimeters, declaration of overexploited aquifers or those undergoing salinization).
XIII.- LEGAL PROTECTION OF GROUNDWATER IN COSTA RICA. Article 31 of the Water Law No. 246 of August 27, 1942, declares as “reserve of ownership in favor of the Nation” the following: “a) The lands surrounding water catchment sites or potable water supply intakes, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius; b) The forest zone that protects or should protect the set of lands where the infiltration of potable waters occurs (...)”. This declaration is of utmost importance, since from it arises the obligation of the State, through its competent bodies, to fix and determine the perimeter protection areas of wells or catchment areas –of 200 meters– and, of course, of the recharge areas of the aquifer mantles –zone in which “the infiltration of potable waters occurs”– that have or must have a forest cover for their protection, which are so sensitive for their conservation and protection. Likewise, based on such an express affectation, the State can exercise replevin and possessory actions to guarantee the integrity of those zones and remove them from all types of contamination by subjecting them to a strict land-use control regime, an attribution that, very probably, it has omitted to exercise in a timely and exact manner. Numeral 32 of the Water Law of 1942 establishes that “When in an area larger than the one previously indicated there exists a danger of contamination in surface waters or groundwater, the Executive Branch, through the Potable Water Section –currently ICAA– (...) shall order in said area the measures it deems appropriate to avoid the danger of contamination”; this provision imposes an unavoidable duty of collaboration and cooperation upon the Executive Branch with ICAA to adopt all opportune and convenient administrative acts and measures to avert the danger of contamination in an area larger than the protection perimeters of the aquifer recharge areas and catchment areas (zonas de captación). The content of the provision is extremely significant and rich, since it enables the State to adopt any opportune measure to avoid the irreversible damages and losses that a state of emergency due to water crisis could cause. Evidently, this is also a competence that has not been exercised responsibly or has been underutilized. The General Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, in its article 2, establishes that “All those lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health –Executive Branch bodies that were replaced by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers by virtue of its Creation Law No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms and, more specifically, article 2, subsection h), which entrusted it with enforcing the General Potable Water Law– consider indispensable for constructing or situating any part or parts of the potable water supply systems, as well as to ensure their necessary sanitary and physical protection and flow (...), are public domain”; evidently, this provision has enormous significance, since the catchment areas that may include springs or springs (nacientes) –a natural form of groundwater discharge– are declared public domain, and, more importantly, it grants the status of demanial property to all those lands necessary to ensure sanitary and physical protection and their flow, which necessarily includes the recharge areas of the aquifer mantles clearly delimited through the perimeter-defining activity already indicated, since the lack of protection of these zones necessarily affects the quality –due to contamination– and flow –due to sealing or overexploitation– of the waters for human consumption and use that emerge from a spring. Forest Law No. 7575 of February 13, 1996, in its article 33, subsections a) and d), respectively, provides that protection areas are those “(...) bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally” and “The recharge areas and aquifers of the springs, whose limits shall be determined by the competent bodies established in the Regulation of this law”; evidently these provisions support the administrative activity or intervention to define the protection perimeters of aquifers and catchment areas. Organic Environmental Law No. 7554 of October 13, 1995, in its article 51, indicates that for the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied: “a) Protect, conserve, and where possible, recover aquatic ecosystems and the elements that intervene in the hydrological cycle”, “b) Protect the ecosystems that allow the regulation of the water regime”, and “c) Maintain the balance of the water system, protecting each one of the components of the hydrographic basins”. Thus, the need to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle without making distinctions is established, which especially includes groundwater. Finally, articles 5, subsection e), final paragraph of the Law Creating ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms) and 15 of the Law Creating SENARA (No. 6877 of July 18, 1983, and its reforms) crown the normative framework for the institutional protection of groundwater by indicating, respectively, “The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions needed in catchment (...), are declared of public utility and social interest, and may be expropriated” “The actions promoted by the State, for the purpose of ensuring the protection and rational use of waters (...), are declared of public interest”. In the legal-administrative ordering of waters, we will also find a series of obligations and burdens imposed on private individuals and public law subjects –public entities and bodies– for the adequate protection of the underground and surface public hydraulic domain. Thus, the Water Law of 1942 and other legislative bodies establish a series of prohibitions and obligations for the owners and users of springs –which are a component of the discharge area of an aquifer mantle–, such as the following: a) users or concessionaires must adhere to police and health regulations regarding surplus waters that are returned to a spring to avoid contamination or stench –failure to do so may result in losing the special use and suffering a penalty of a fine– (articles 57 and 166, subsection III, ibidem); concordantly, the Wildlife Conservation Law No. 7317 of October 21, 1992, in its article 132, paragraph 1, prohibits “(...) discharging wastewater, black water, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, creeks, permanent or non-permanent streams (...) lakes (...)” and imposes on anyone who violates the provision a fine of 50,000 to 100,000 colones convertible into a prison sentence of one to two years. b) The construction of ponds for fish farms in springs destined for the supply of populations is prohibited (article 63 ibidem). c) The owners of lands where there are springs whose surrounding forests that provided them shelter have been destroyed are obligated to plant trees on the banks at a distance of no more than 5 meters (article 148 ibidem). d) It is prohibited to destroy, in both national and private forests, the trees located less than 60 meters from springs that originate in the hills or less than 50 meters from those that emerge on flat terrain (article 149 ibidem); the Forest Law, No. 7575 of February 13, 1996, provides, in its article 34, coincidentally, that “The cutting or elimination of trees in the protection areas bordering permanent springs and recharge areas and the aquifers of the springs is prohibited”. e) Any application for the use of live waters, running waters, and springs must be addressed to the Ministry of Environment and Energy with the submission of a series of requirements (article 178 ibidem). Regarding the entities and public bodies that have competence and responsibilities in the area of groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, such as the following: a) Municipalities are prohibited from alienating, mortgaging, or otherwise encumbering, leasing, sharecropping, lending, or exploiting on their own account –especially if it involves deforestation– the lands they possess or acquire on the banks of rivers, streams, or springs or in hydrographic basins or hollows where springs emerge or have their origins (articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalities are obligated to reforest such lands (article 156 ibidem). c) Every Municipality, Education Board, Social Protection Board, and, in general, any “public body” is obligated to consult and obtain the respective permit from the Ministry of Agriculture to alienate, mortgage, lease, sharecrop, or exploit on their own account lands they possess or acquire where there exist usable public domain waters (article 157 ibidem). The General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, and its reforms, for its part, contains specific provisions for the effective protection and conservation of groundwater; thus, article 275 stipulates that “Any natural or juridical person is prohibited from contaminating surface waters, groundwater (...) directly or indirectly, through drainage or the discharge or storage, voluntary or negligent, of liquid, solid, or gaseous residues or waste, radioactive or non-radioactive, black water or substances of any nature, which, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, make it dangerous for the health of persons, terrestrial and aquatic fauna, or unusable for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.”; for its part, numeral 276 establishes that only with permission from the Ministry may drainage be carried out or proceeds to the discharge of solid or liquid residues or waste or others that could contaminate surface, ground, or maritime water, “(...) adhering to the regulatory safety norms and conditions and the special procedures that the Ministry imposes in the particular case to render them innocuous”. Articles 285 and 291 of that normative body, respectively, obligate every person to eliminate excreta and black water in an adequate and sanitary manner to avoid “contamination of the soil and natural sources of water for human use and consumption” and prohibit the discharge of industrial residues or health establishment residues into the sewer system to “avoid the contamination of water sources or courses”. Finally, article 309 of that law establishes that the Ministry of Health will approve the project for urban developers, among other things, if it “(...) has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, black water, and grey water”.
XIV.- ADMINISTRATIVE ENTITIES AND BODIES RESPONSIBLE FOR THE PROTECTION OF GROUNDWATER AND, IN PARTICULAR, OF AQUIFER MANTLES. DELIMITATION OF COMPETENCES. The management of underground water resources comprises various aspects such as the investigation of their potential, identification, categorization, planning of their uses, protection, rational use, prevention and punishment of ecological damage or contamination, environmental control and monitoring of their use, etc. Consequently, it would be ideal for there to be a single regulatory and governing administrative entity in the matter; however, the competences for the integrated management of underground water resources are dispersed and fragmented, so that they are occasionally exclusive or excluding to a single entity and, most of the time, concurrent, shared, or parallel, which requires a particular administrative coordination effort to ensure their sustainable use. Within the heterogeneous and dispersed set of administrative entities and bodies that make up the Costa Rican public administration, a sector of them can be identified that have been assigned, by law or regulation, a series of inalienable, non-transferable, and imprescriptible competences in the area of groundwater conservation and protection, which they cannot decline and must exercise effectively for the sake of a right to a healthy and ecologically balanced environment for all the country's inhabitants. Within that sector of the public apparatus or service organizations for the satisfaction of the needs of the entire community, a group can be identified that belongs to the central administration or the larger public entity –the State– which are, predominantly, some Ministries or their bodies – and another composed of functionally decentralized entities or bodies –of a technical nature– and territorially decentralized ones –Municipalities–.
1.- Central Administration.
a) Ministry of Environment and Energy and its bodies the Water Department and the Water Advisory Body.
Article 3, subsection l), of the Forest Law, No. 7575 of February 13, 1996, imposes upon the Ministry of Environment and Energy the non-declinable competence to delimit aquifer recharge areas –on its own initiative or that of interested organizations, and after consulting ICAA, SENARA, or any other entity technically competent in water matters.
Article 17, paragraph 1, of the Wildlife Conservation Law empowers and enables the Ministry of Environment and Energy to “(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that execute agricultural, soil, water, and forest conservation programs, in order to achieve the sustainable use of wildlife”.
This Ministry plays a fundamentally important role in one of the aspects of the administration of water resources, which is the control or oversight of the use and exploitation of groundwater to ensure its rational exploitation. The Regulation for the Drilling and Exploitation of Groundwater (Executive Decree No. 30387 of April 29, 2002), provides in its section 1 that “Every drilling company must register (...) before the Water Department, in order to be issued the license allowing it to carry out groundwater drilling and exploration activities”. These functions are shared with SENARA and ICAA, since the Water Department of MINAE must refer the matter to them so that, respectively, they issue a technical opinion, assign the well number, register it in the National Well Registry –SENARA– and rule on whether or not there is harm to the supply sources of water destined for human consumption –ICAA– (article 7). This regulation establishes that a drilling permit shall be denied in zones that do not allow rational exploitation of the water resource, such as those declared by the State or another competent institution as an aquifer protection and reserve area, those suffering from overexploitation, under conditions of vulnerability to the maximum exploitation capacity of the aquifer, those susceptible to saline intrusion, contamination, and other reasons that in the judgment of MINAE and SENARA affect the aquifer and prevent its exploitation, and those causing interference with other wells or water springs (article 10).
Special mention deserves the Water Department, attached to the National Meteorological Institute –a body of MINAE–, whose functions of interest, among others, as per article 3 of Executive Decree No. 26635-MINAE of December 18, 1997, are the following:
“ a) Define national policies regarding the water resource.
b) Exercise domain, vigilance, control, and administration of national waters.
c) Process concession applications for the development of hydraulic forces for electricity generation.
d) Process and authorize permits for the drilling of wells for water extraction. (...)
J) Register well-drilling companies and user associations, as well as any changes made to their statutes and representatives (...)
n) Apply the sanctions established in the Water Law, after due process is observed (...)”
The Head of this Department has, in turn, important competences in the matter (article 4), such as the following: a) issue recommendation reports on concessions, transfers, flow increases, use expansions, or any other procedure referring to the use of the water resource; b) approve well-drilling permits, etc. In section 5 of the referenced decree, the “Water Advisory Body” is created, composed of representatives from various entities involved in the water sector (ICAA, SENARA, ICE, Public Universities, UNGL, etc.), whose functions include the following (article 7 ibidem): a) Advise on and recommend policy guidelines on water resources, considering national and sectoral development plans, water availability, and the existing legal regulations); b) Review and issue an opinion on the Water Balance proposed by the Water Department and its administration for each region of the country; and c) Advise the Water Department on the setting of allowances by it for water use according to the productive activity and the region in which it is developed.
b) Ministry of Health.
The competences of this ministry are circumscribed to making effective the prohibitions established in sections 275, 276, 285, and 291 of the General Health Law –direct and indirect contamination of surface water and groundwater and discharge of industrial or health residues into the sewer system– and sanctioning their transgression. Likewise, it is responsible for approving urban development projects when they have adequate sanitary systems for the disposal of excreta, black water, and grey water (article 309 ibidem).
c) Ministry of Agriculture and Livestock.
The MAG has, in reality, a secondary or residual competence in the matter, since the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils No. 7779 of April 30, 1998, in its article 21, imposes upon it the duty in water matters to coordinate with SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological investigations in the country's hydrographic basins, as well as in practices for the improvement, conservation, and protection of soils in the hydrographic basins (...).
2.- Decentralized Administration.
a) ICAA (Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers)
The Constitutive Law of ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms) attributes to it, in what is of interest, the following competences (article 2): a) Direct and oversee everything concerning providing the inhabitants of the republic with a service of potable water, collection and evacuation of black water and liquid industrial residues, and of rainwater in urban areas (...) c) Promote the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water resource contamination (...) d) Advise other State bodies and coordinate public and private activities in all matters relating to the (...) control of contamination of water resources (...) its consultation being mandatory in all cases, and compliance with its recommendations being inexcusable (...) f) Use, utilize, govern, or oversee, as the case may be, all public domain waters indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law, in exercise of the rights the State has over them, in accordance with law number 276 of August 27, 1942, for which purpose the Institute shall be considered the substitutive body of the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities”. For its part, article 5 of that law enables ICAA to “c) Acquire ownership of movable and immovable property” and “e) Process the expropriations necessary for the fulfillment of its purposes, with this same subsection in its paragraph 2 declaring of public utility and social interest, and subject to expropriation, “(...) the lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions needed in catchment (...). Numeral 21 of the Creation Law confers upon ICAA the power to approve or reject any project for the construction, expansion, or modification of grey water and rainwater disposal systems, public or private, which approval is mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions (fraccionamientos), urbanizations, or lotifications. Finally, article 22 of its creation law establishes that “It is the obligation of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers to defray the expenses demanded by the conservation, expansion, and security of the forests that serve to maintain water sources, on the properties of those Municipalities where it assumes the water and sewer services”.
In accordance with article 2, subsection h), of the Creation Law of this decentralized entity (No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms), part of its competences is to enforce the Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, with article 16 of this latter normative body prohibiting installations, edificaciones, or works included in the “zones close to supply sources (...) that harm in any way (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these zones shall be fixed by the Ministry of Public Works and Public Health” –bodies that, as already indicated, were replaced, for all legal purposes, by ICAA–. Consequently, ICAA is also responsible for defining the protection areas of supply sources such as springs or springs (nacientes), which are a natural form of groundwater discharge. Article 34, final paragraph, of the Forest Law imposes the task of carrying out the alignments of the protection areas on INVU. This is, in reality, a competence that is not exclusive or excluding to ICAA or INVU, but rather concurrent or shared, so that both public entities have the duty to exercise it.
Article 3 of the General Potable Water Law, No.
1634 of September 18, 1953, imposes the obligation on the ICAA to "(...) select and locate the waters destined for the piped water service (...)," whereby it is the responsibility of this entity to carry out a detailed inventory of the springs (nacientes) that may be used to provide water for human consumption to the populations, the foregoing being independent of whether the supply and distribution are in the hands of a Municipality in a given canton.
b) SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).
Despite having its competence apparently limited to irrigation districts, drainage and flood control—physical technical-administrative units of an agricultural nature for the achievement of their socioeconomic development defined by Executive Decree at the request of this entity (articles 17 and 18 of its Creation Law No. 6877 of July 18, 1983, and its amendments)—it is true that its constituent law assigns it important competences regarding groundwater, which evidently have a national scope and, consequently, are not circumscribed to mere irrigation districts. The foregoing is corroborated by the background of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973—which ratified and replaced Executive Decree No. 1878-P of July 22, 1972—, now repealed, created the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) with a clearly national scope for planning, research, and advisory services concerning everything related to the matter. Thus, among other objectives, SENARA has that of pursuing the optimal and fair use of "(...) water resources—both surface and underground—in agricultural activities (...) in the irrigation districts" (Article 2). Among its functions is that of "Investigating, protecting, and promoting the use of the country's water resources, both surface and underground" and "Carrying out, coordinating, promoting, and keeping updated hydrological, hydrogeological research (...)" (Article 3, subsections d and e). Article 4 establishes that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities competent in matters such as "Prevention, correction, and elimination of all types of water contamination in the irrigation districts," "Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the evaluation of their potential use for purposes of utilization in the irrigation districts," and "Construction and maintenance of the works necessary for the conservation and renewal of the aquifers (manos acuíferos) usable for agricultural activities in the irrigation districts" (subsections c, ch, and f). Among the powers of the Board of Directors is that of issuing recovery, expropriation, or purchase request agreements for the "(...) lands on which water resources sit or underlie (...)" (Articles 6 and 7).
c) INVU (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).
Article 34, paragraph 2, of the Ley Forestal provides that the alignments of the protection areas contemplated in its Article 33, among which are those bordering permanent springs (nacientes), the recharge areas (áreas de recarga), and the aquifers of the springs (manantiales), shall be carried out by the INVU. Additionally, Executive Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, imposes on that entity the oversight of the "Urban Control Area" (Área de Control Urbanístico) that comprises some of the districts of the Provinces of San José, Alajuela, Heredia, and Cartago, provided the Municipal Government has not enacted a Zoning Regulation, with the understanding that in the "special protection zone" (zona de especial protección) all construction must be built under strict control, an environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) must be approved by MINAE, and a treatment plant for wastewater authorized by the ICAA and the Ministry of Health must be built to avoid "(...) the contamination of the aquifers and the river channels into which they (sic.) flow."
d) MUNICIPALITIES (MUNICIPALIDADES).
Municipal corporations have a primary role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968), more than 35 years ago, based on Article 169 of the Political Constitution—insofar as they are responsible for "The administration of local interests and services in each Canton"—imposed on them the duty to enact a regulatory plan (plan regulador) to plan and control urban development and the related urban development regulations (articles 15 and following). Within that regulatory plan and the zoning regulation, the Municipalities must identify, for the purpose of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urban, agricultural, etc.), the areas or zones reserved because an aquifer or its recharge or discharge area is located there. By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Political Constitution), to human life and health (Article 21 ibid.), and in the interest of sustainable development, the cantons that, due to their geomorphological characteristics, have lands within their circumscription that harbor aquifers and their recharge and discharge areas, springs (manantiales), and springs (nacientes) are especially called upon and obliged to regulate and norm, responsibly, efficiently, and effectively, such matters, since, on occasion, groundwater not only provides for the consumption and use of the populations of the canton but of several cantons, which demonstrates a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of the land and waters derived from the determination and establishment of such protected areas, since it is for the benefit of them, of the inhabitants of the other cantons that are supplied with the waters that flow through the aquifer and that emerge or discharge in other cantons, and, of course, of future generations.
XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE (PRINCIPIO PRECAUTORIO) OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle or principle of prudent avoidance. This principle is set forth in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states, "Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." In the domestic legal system, the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998), in its Article 11, sets forth the following principles as hermeneutical parameters: "1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures." In Ruling No. 1250-99 of this Chamber of 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Rulings Nos. 9773-00 of 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 of 4:32 p.m. on February 27, 2001, and 6322-03 of 2:14 p.m. on July 3, 2003), this Court held the following: "(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of persons. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or any doubt regarding it—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing is because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the biologically and socially harmful consequences have already occurred, repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment." Subsequently, in Ruling No. 3480-03 of 2:02 p.m. on May 2, 2003, this Court indicated that "Properly understood, the precautionary principle (principio precautorio) refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but in the face of a lack of certainty that such facts will indeed produce harmful effects on the environment." In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or principle of in dubio pro natura implies that when there are no studies or reports carried out according to the unequivocal and precisely applicable rules of science and technology that allow one to reach a state of absolute certainty about the harmlessness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those in progress until the state of doubt is resolved, and, in parallel, adopt all measures tending to their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater requires protecting the resource before its contamination or degradation.
XVI.- SPECIFIC CASE. VULNERABILITY OF THE POÁS AQUIFER, LOCATION OF THE URBAN DEVELOPMENT PROJECT ON ITS RECHARGE AREA, AND CHAIN OF AUTHORIZING ADMINISTRATIVE ACTIONS. In the present matter, it has been fully proven that the volcanic or fractured aquifer of the same name is located in the Canton of Poás, and that the depth of its water table (nivel freático) or static level has not been unequivocally and exactly established scientifically or technically; likewise, practically the entirety of the Canton of Poás is a recharge-discharge area, primarily of the aforementioned aquifer. Likewise, it has been demonstrated that 90% of the Canton of Poás is a zone of high vulnerability to aquifer contamination, with the exception of a small area located to the southwest of the Canton, and that the recharge area of the Poás aquifer has a high vulnerability to contamination from the construction of residential developments (urbanizaciones) with septic tanks (tanques sépticos), given that, due to the geomorphological characteristics of the terrain, recharge is almost immediate from precipitation or from the vertical flow of semi-permeable tuffs saturated with water. For its part, the company Constructora Vega & Vega S.A. intends to develop a high-density urban development project with septic tanks (tanques sépticos) for each dwelling called Urbanización Linda Vista in San Juan Sur of San Pedro de Poás, specifically, on a property registered under the real estate folio system, title number 2169371-001 and 002, and this property is exactly located on the recharge and discharge area of the Poás aquifer, according to the cartographic details provided by the competent entities and bodies on the matter, a development that could negatively impact the aquifer not only through nitrate and bacteriological contamination, but also through its eventual impermeabilization. Notwithstanding the foregoing, this Court has been able to verify, from the elements of conviction that appear in the record, that an administrative chain of authorizations and approvals was produced by the competent administrative bodies without taking into account the circumstances outlined above, that is, the location of the urban development project on an aquifer, its recharge and discharge areas, and its high level of vulnerability to urban activities. Thus, in 2001 the Municipal Mayor and the Municipal Engineering Department of Poás authorized the developer to carry out earthworks (movimientos de tierra) on the property; on January 14, 2002, the Urban Planning Directorate of the INVU considered that the land use (uso del suelo) at the site was suitable for development; on February 7, 2002, the Municipal Council of Poás granted water availability to the Urban Development Project; on March 21, 2002, the governing body of that municipal corporation approved the preliminary project (anteproyecto) of the development, lifted the impediments to continue with clearing and earthworks (movimientos de tierra), and granted permission to continue with the preliminary works; on April 2, 2002, the Municipality issued Construction Permit No. 0014 to the representatives of the construction company to carry out complementary works in the development to install stormwater and potable water piping. On May 16, the Ministry of Health approved the Project; on May 22, 2002, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados approved the development; and, finally, SETENA, on June 4, 2002, granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the project, and by resolution of January 13, 2003, the Minister of Environment and Energy rejected the appeal timely filed by the Comité Pro-No construcción Urbanización Linda Vista. Evidently, this concatenation of administrative actions reveals a total inter-administrative lack of coordination and inertia in the exercise of the competences assigned by the Political Constitution and the law for the protection and conservation of aquifers and their recharge-discharge areas at the time of granting the various permits, authorizations, and approvals to Constructora Vega & Vega S.A. Despite being a potentially harmful activity for the aquifer and its recharge area (nitrate and bacteriological contamination, and impermeabilization), these bodies and entities have authorized its execution contrary to the provisions of Articles 21 and 50 of the Political Constitution. It should be added that, in the interest of the principles of legitimate expectations (confianza legítima), good faith (buena fe), and the inviolability of assets, nothing prevents the construction company from resorting to the Contentious-Administrative Jurisdiction (Article 49 of the Political Constitution) to claim, based on these irregular public actions, administrative liability for the damages caused to that company by the frustration of its expectations and the commitments or indebtedness eventually incurred to begin the first phases of the project. The company Constructora Vega & Vega legitimately relied on the irregular actions noted and, in good faith, incurred a series of expenses and disbursements that, if merit exists, may be compensated through that ordinary channel.
XVII.- CONTRADICTION OF THE TECHNICAL STUDIES REGARDING THE HARMLESSNESS OF THE URBAN DEVELOPMENT PROJECT, STATE OF DOUBT, AND APPLICATION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE OR IN DUBIO PRO NATURA. It is necessary to highlight that the hydrogeological studies carried out in the area of the Poás aquifer do not yield a precise and unequivocal scientific technical data point regarding the depth of its water table (nivel freático); thus, for example, it has been stated that it can range between 30 and 40 m.b.g.s. (Analysis of the hydrogeological conditions of San Pedro de Poás ... Hydrog. José W. Pérez, SENARA, June 2003, folios 247-258 of the judicial file), 20 or 50 m.b.g.s. (Hydrogeology of the Area of the West of the Central Valley ... José W. Pérez, SENARA, February 2001, p. 18, visible at folios 379-407 of the administrative file), at 60 meters, given that in two existing wells in the area (BA-659 and BA-664) it was identified at a level of 36 meters deep (official communication of October 9, 2002, from Hydrogeologist Sigifredo Morera Guillén of the Groundwater Area of SENARA), or at 40 meters (Hidro Consultores S.A. Aragonés & Cía, Hydrogeological Study for ..., visible at folios 49-57 of the administrative file). Reliable proof of such a state of uncertainty or doubt is the official communication that Hydrogeologist Sigifredo Morera Guillén of the Groundwater Area of SENARA sent to the Head of the Water Department of MINAE on October 9, 2002, in which he recommended "Carrying out three infiltration tests in the study area at different depths; on the surface, in the middle part of the property, and in the lowest part; in addition, the porosities must be calculated to determine the transit times with data obtained in the field, and thus know if the bacteria produced by the effluents deposited in the subsoil (sewage and soapy waters) have sufficient time to biodegrade" (visible at folios 409-410 of the administrative file). Since there is no exact technical and scientific data on the depth of the water table (nivel freático), neither is there one with the same characteristics on the transit times of the effluents or contaminants towards it in order to calculate their degradation and harmlessness. The foregoing, combined with the technical criteria indicating that recharge in the aquifer by infiltration from precipitation is practically immediate and that aquifers of volcanic origin, due to their petrophysical characteristics, are especially vulnerable to a series of anthropogenic activities (urban, industrial, agricultural), gives rise in this Court to a state of doubt regarding the impact of a high-density urban development project with septic tanks (tanques sépticos) for each dwelling on the quality and quantity of the waters of the Poás aquifer—which supplies potable water to several communities in the area—which compels it to apply the precautionary principle in order to avoid or suspend any activity that could negatively affect the sustainable management of the water resources of the zone and, consequently, the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the fundamental norm. Finally, the precautionary principle (principio precautorio) or in dubio pro natura is of special application to the sub-lite case if one takes into consideration that, according to hydrogeology, when an aquifer is contaminated, regeneration is extraordinarily slow and, on occasion, irreversible due to the very high cost of the means and instruments to do so.
XVIII.- ADMINISTRATIVE OMISSIONS IN THE PROTECTION AND CONSERVATION OF GROUNDWATER IN THE CANTON OF POAS. Regarding the inertia or omission in the exercise of the competences assigned by the legal system to the entities and bodies involved in the authorization procedure for the Linda Vista urban development project, a specific detail must be made for each responsible entity or body. 1) The Ministry of Environment and Energy has incurred the following material and formal omissions: a) Pursuant to Articles 31 of the Water Law (Ley de Aguas) and 33, subsections a) and d), of the Ley Forestal, it has not proceeded to establish the protection perimeters of the recharge and catchment areas of the Poás aquifer, which, respectively, are classified by each of those normative instruments as "reserva de dominio a favor de la Nación" or "Áreas de Protección"; b) Despite the provisions of the Potable Water Law (Ley de Agua Potable, Article 2) which classifies as public domain (dominio público) "(...) all those lands (...) to ensure the sanitary and physical protection, and necessary flow thereof (...)", the Law Creating the ICAA (Article 5, subsection e, final paragraph) by declaring "(...) of public utility and social interest, and subject to expropriation, the lands necessary for the conservation and protection of water resources (...)", and the Law Creating SENARA (Article 15) by deeming "(...) of public interest the actions promoted by the State, with the aim of ensuring the protection and rational use of the waters (...)", MINAE has not initiated public domain recovery proceedings to recover those lands or, where appropriate, the expropriation procedures and proceedings to incorporate them into the public domain; c) reforestation programs have not been implemented in the recharge and discharge areas of the Poás aquifers, since the protection perimeters have not been delineated; d) the zones where the cutting or elimination of trees is prohibited have not been established, as the protection perimeters of the springs (manantiales), springs (nacientes), and recharge areas of the aquifers have not been delineated and defined; e) a strategic plan for the sustained and rational protection and exploitation of water resources in the Canton of Poás has not been designed; f) the regulations on the inventory, management, and categorization of aquifers—according to criteria of vulnerability of their recharge areas, quality and strategic value, type of groundwater—, springs (manantiales)—according to flow and quality—, and wells—according to their production—existing in the Canton of Poás have not been prepared and enacted, with the advice of SENARA and the ICAA. 2) The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has incurred the following omissions: a) It has not defined, in the areas near the springs (manantiales) and springs (nacientes) existing in the Canton of Poás, the protection perimeters where all types of installation, building, or human activity are prohibited; b) it has not coordinated actions with the INVU for the latter entity to definitively establish the alignments; c) Despite the fact that the Law Creating the ICAA classifies as public domain the lands that "(...) are considered indispensable for constructing or for situating any part or parts of the potable water supply systems (...)" (Article 2, subsection h) and declares "(...) of public utility and social interest, and subject to expropriation, the lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary in the catchment (...)" (Article 5, subsection e), final paragraph), the ICAA has not initiated public domain recovery proceedings for the indicated areas and, where appropriate, the expropriation procedures and proceedings to incorporate them into the public domain; d) it has not selected, located, and, consequently, inventoried and categorized the waters destined for the piped water service in the Canton of Poás; e) it has not built treatment plants for wastewater and sewage from the public sewer system so that they are not discharged into the hydrographic basins of the Canton of Poás. 3) SENARA has been one of the only public entities and bodies joined in the present process that has fulfilled its competences fully, or almost fully; however, the following omissions are identified: a) The preparation and production by this public entity—in association with other bodies or entities—of the vulnerability cartography of the aquifers existing in the Canton of Poás, which constitute a primary tool, together with the delineation of the protection perimeters, for the conservation of the aquifers and their resources; b) its Board of Directors has not issued agreements to recover, expropriate, or purchase the lands on which water resources sit or underlie in the Canton of Poás; c) it has not effectively coordinated actions with MINAE, the ICAA, and the INVU to provide them with advice, studies, and hydrogeological maps of the aquifers existing in the Canton of Poás to definitively delineate, fix, and align the protection perimeters of the recharge and discharge areas. 4) The Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) has committed the following omissions: a) It has not precisely delineated, based on the information provided by MINAE, SENARA, and the IICA, the alignments of the protection perimeters of the areas bordering the permanent springs (manantiales) and springs (nacientes), the aquifers, and their recharge areas existing in the Canton of Poás; b) it has not prepared and enacted, in light of the omission by the Municipality of Poás, a regulation on land-use restrictions in the protection zones of the recharge and discharge areas of the aquifers, springs (manantiales), springs (nacientes), and wells existing in the Canton of Poás. 5) The Municipality of Poás has incurred the following omissions: a) Despite the provisions of the Planning Law (Ley de Planificación, No. 4240 of November 15, 1968, and its amendments), for more than 35 years it has not prepared and approved, as part of a regulatory plan, a zoning regulation for the protected or reserved areas that includes the cartographic locations, hydrogeological maps, and protection and vulnerability alignments—that other entities have produced—of the springs (manantiales), springs (nacientes), aquifers, and their recharge areas existing in the Canton of Poás; b) as the referred regulation has not been issued, the zoning of protected or reserved areas has not included the restrictions or limitations for human activities, whether urban, agricultural, commercial, or industrial, to prevent the eventual impermeabilization of soils and the contamination of aquifers and, consequently, of the springs (manantiales), springs (nacientes), and wells of the Canton of Poás; c) it has not built treatment plants for wastewater and sewage from the public sewer system so that they are not discharged into the hydrographic basins of the Canton of Poás; f) it has not reforested the recharge and discharge areas of the aquifers existing in the Canton of Poás.
XIX.- COROLLARY. By merit of the foregoing considerations, it is appropriate to grant the amparo action filed, with all consequent legal effects, and to annul, for violating the rights to life, to health, and to a healthy and ecologically balanced environment, the following administrative acts: a) Official communication No. PU-C-D-23-2003 of January 14, 2002, from the Urban Planning Directorate of the INVU; b) Article 9 of Ordinary Session No. 204 of the Municipal Council of Poás of March 21, 2002, insofar as it approved the Urbanización Linda Vista preliminary project, lifted the impediment to continue clearing works and earthworks (movimientos de tierra), and granted permission to continue with the preliminary works of the development; c) Construction Permit No. 0014 granted by the Municipality of Poás to Constructora Vega & Vega to carry out complementary works on the project; d) the approval by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados of May 22, 2002, of the Urbanización Linda Vista project; e) Official communication from SETENA SG-870-2002 of June 4, 2002, which granted environmental viability to the Urbanización Linda Vista project; and f) Resolution No. R-019-2003 of 8:30 a.m. on January 13, 2003, of the Minister of Environment and Energy. Likewise, by virtue of the diverse administrative omissions verified in the present matter, MINAE, the ICAA, SENARA, the INVU, and the Municipality of Poás must be ordered to execute the orders indicated in the operative part of this ruling.
POR TANTO:
The amparo action is granted. The following administrative acts are annulled: a) Official communication No. PU-C-D-23-2003 of January 14, 2002, from the Urban Planning Directorate of the INVU; b) Article 9 of Ordinary Session No. 204 of the Municipal Council of Poás of March 21, 2002, insofar as it approved the Urbanización Linda Vista preliminary project, lifted the impediment to continue clearing works and earthworks (movimientos de tierra), and granted permission to continue with the preliminary works of the development; c) Construction Permit No. 0014 granted by the Municipality of Poás to Constructora Vega & Vega to carry out complementary works on the project; d) the approval by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados of May 22, 2002, of the Urbanización Linda Vista project; e) Official communication from SETENA SG-870-2002 of June 4, 2002, which granted environmental viability to the Urbanización Linda Vista project; and f) Resolution No.
R-019-2003 of 8:30 a.m. on January 13, 2003, of the Minister of Environment and Energy.
The incumbent or acting heads of the following bodies and entities are ordered as follows:
1) Ministry of Environment and Energy, the following: a) Must, within a period of 18 months, clearly and precisely delineate, on the respective cartographic sheets, the protection perimeters of the recharge-discharge areas of the existing aquifers (mantos acuíferos) in the Canton of Poás, after consulting the ICAA and the SENARA; b) immediately initiate proceedings to reclaim public ownership (procesos reivindicatorios de dominio público) of the protection perimeters of the recharge and discharge –captation– areas of the aquifers existing in the Canton of Poás and, where appropriate, expropriation proceedings and measures for the purpose of incorporating them into the forest heritage of the State; c) plan, implement, and execute, in coordination with the Municipality and private-law subjects, reforestation programs in the protection perimeters of the recharge and discharge areas of the aquifers of the Canton of Poás; d) prohibit the felling and removal of trees in the protection perimeters of the recharge and discharge areas of the aquifers of the Canton of Poás; e) design and develop, through the Water Department and the Water Advisory Body, a strategic plan for the sustained, efficient, and effective environmental management of groundwater in the Canton of Poás; f) develop and enact, within a period of one year, with the advice of SENARA and ICAA, regulations on the inventory, management, and categorization of the aquifers –according to vulnerability criteria of their recharge areas, quality and strategic value, type of groundwater–, springs (manantiales) –according to flow and quality– and wells –according to their yield– existing in the Canton of Poás.
2) Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA), the following: a) define within a period of 18 months the areas near the springs and springs (nacientes) existing in the Canton of Poás where all types of installations, buildings, or human activity are prohibited, and coordinate actions with the INVU so that the latter entity definitively establishes the alignments (alineamientos); b) initiate proceedings to reclaim ownership of lands located in the Canton of Poás that are deemed indispensable for constructing or locating any part or parts of potable water supply systems, and, where appropriate, expropriation proceedings and measures for those necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for constructions that become necessary for captation; c) select, locate, and, consequently, inventory and categorize, within the same period, the waters intended for piping service in the Canton of Poás; d) construct, in partnership with the Municipality, a plant for the treatment of residual and black waters in the Canton of Poás.
3) National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (SENARA), the following: a) Must proceed to prepare and produce, within a period of 18 months, the vulnerability mapping of the aquifers located in the Canton of Poás; b) must coordinate actions with MINAE, ICAA, and INVU to provide them with advice, studies, and hydrogeological and vulnerability maps of the aquifers existing in the Canton of Poás in order to trace, fix, and definitively align the protection perimeters of the recharge and discharge areas; c) the Board of Directors must issue the necessary agreements to recover, expropriate, or purchase the lands on which water resources sit or underlie in the Canton of Poás.
4) National Institute of Housing and Urbanism (INVU), the following: a) Precisely trace, within a period of 18 months, based on information provided by MINAE, SENARA, and IICA, the alignments of the protection perimeters of the areas bordering permanent springs and springs (manantiales y nacientes permanentes), the aquifers, and their recharge areas existing in the Canton of Poás; b) develop and enact, within the same period, as long as the Municipality of Poás has not issued its own, a regulation on land-use restrictions in the protection zones of the recharge and discharge areas of the aquifers, springs, springs, and wells existing in the Canton of Poás.
5) Municipality of Poás, the following: a) develop and approve, within a period of 24 months, as part of a potential or future regulatory plan (plan regulador), a zoning regulation (reglamento de zonificación) for protected or reserved areas that includes the cartographic locations, hydrogeological maps, and protection and vulnerability alignments of the springs (manantiales), springs (nacientes), aquifers, and their recharge areas existing in the Canton of Poás, which have been prepared by MINAE, ICAA, SENARA, and INVU; b) include in the zoning regulation for protected or reserved areas restrictions or limitations on human activities, whether urban development, agricultural, commercial, or industrial, to prevent the eventual impermeabilization of soils and the contamination of the aquifers and, consequently, of the springs, springs, and wells of the Canton of Poás; c) refrain from granting construction permits for developments (urbanizaciones), subdivisions (fraccionamientos), segregations, condominiums, or any other urban settlement, industries, intensive agricultural activities, and businesses located in such protected or reserve areas; d) grant construction permits for industries, developments, subdivisions, segregations, condominiums, or any other urban settlement, in cases where they are not in reserve or protected areas, provided they have treatment plants, and, in the case of dwellings and other premises, when their residual and black waters are discharged into the public sewer system; e) construct, in association with ICAA, within a period of 24 months, the necessary plants for the treatment of residual and black waters coming from the public sewer system so that they are not discharged into the watersheds of the Canton; f) suspend the granting of permits for the construction of industries, developments, subdivisions, segregations, condominiums, or any other urban settlement until the zoning regulation for the reserve and protection areas of the springs, springs, aquifers, and their recharge areas is enacted; g) design and implement programs, in coordination with private initiative, to reforest the recharge and discharge areas of the aquifers of Poás based on the perimeters, alignments, and zonings indicated above.
The heads of the convicted bodies and entities, or whoever holds their office, specifically, Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Minister of Environment and Energy; Everardo Rodríguez Bastos, Executive President of the National Institute of Aqueducts and Sewers; Angelo Altamura Carriero, Executive President of the National Institute of Housing and Urbanism; Sergio Salas Arias, General Manager of SENARA; and Carlos Soto Araya, Mayor of Poás, are warned that failure to comply with the orders issued in this judgment will constitute the crime of disobedience, which, in accordance with Article 71 of the Law of Constitutional Jurisdiction, is punishable by imprisonment of three months to two years or a fine of twenty to sixty days for anyone who receives an order that they must fulfill or enforce, issued in an amparo appeal, and does not fulfill it or enforce it, provided the crime is not more severely punished.
The State, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the National Institute of Housing and Urbanism, the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, and the Municipality of Poás are ordered to pay the damages, losses, and costs caused by the facts serving as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the enforcement of judgment phase of the administrative contentious jurisdiction.
Luis Fernando Solano C.
President
Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. José Miguel Alfaro R.
Fernando Cruz C. Teresita Rodríguez A.
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