Res. 05606-2006 Sala Constitucional — AyA Can Assume Municipal Aqueducts for Service DeficiencyAyA puede asumir acueductos municipales por deficiencia en el servicio

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Sala Constitucional

Resolución Nº 05606 - 2006

Fecha de la Resolución: 26 de Abril del 2006 a las 15:21

Expediente: 05-004344-0007-CO

Redactado por: Luis Paulino Mora Mora

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia interpretativa

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




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Sentencia relevante

Sentencias Relacionadas


Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: INSTITUCIONES AUTÓNOMAS

Subtemas:

NO APLICA.

5606-06. SERVICIOS PUBLICOS PRESTADOS POR MUNICIPALIDADES. AUTONOMIA MUNICIPAL. INSTITUCIONES AUTONOMAS. inciso g) del artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, No. 2726 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno, reformado por Ley No. 5915 de doce de julio de mil novecientos setenta y seis y el artículo 41 del “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 de 11 de abril de 1992, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y alcantarillados en sesión 93.007 de 25 de enero de mil novecientos noventa y tres, artículo seis, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 76 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres.

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: SERVICIOS PÚBLICOS

Subtemas:

NO APLICA.

5606-06. SERVICIOS PUBLICOS PRESTADOS POR MUNICIPALIDADES. AUTONOMIA MUNICIPAL. INSTITUCIONES AUTONOMAS. inciso g) del artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, No. 2726 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno, reformado por Ley No. 5915 de doce de julio de mil novecientos setenta y seis y el artículo 41 del “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 de 11 de abril de 1992, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y alcantarillados en sesión 93.007 de 25 de enero de mil novecientos noventa y tres, artículo seis, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 76 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: SERVICIOS PÚBLICOS

Subtemas:

NO APLICA.

5606-06. SERVICIOS PUBLICOS PRESTADOS POR MUNICIPALIDADES. AUTONOMIA MUNICIPAL. inciso g) del artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, No. 2726 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno, reformado por Ley No. 5915 de doce de julio de mil novecientos setenta y seis y el artículo 41 del “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 de 11 de abril de 1992, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y alcantarillados en sesión 93.007 de 25 de enero de mil novecientos noventa y tres, artículo seis, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 76 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres.  

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Texto de la resolución

*050043440007CO*

 

Exp: 05-004344-0007-CO

Res. Nº 2006-005606

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y veintiún minutos del veintiséis de abril del dos mil seis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado una vez, abogado, cédula de identidad número CED01, vecino de Alajuela, en su condición de Alcalde y representante de la Municipalidad de Alajuela, contra el inciso g) del artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, No. 2726 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno, reformado por Ley No. 5915 de doce de julio de mil novecientos setenta y seis y el artículo 41 del “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 de 11 de abril de 1992, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y alcantarillados en sesión 93.007 de 25 de enero de mil novecientos noventa y tres, artículo seis, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 76 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres. Intervienen en el proceso el Procurador General Adjunto, Farid Beirute Brenes, y Rafael Villalta en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Resultando:

1.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala el quince de abril del dos mil cinco, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de inciso g) del artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno, reformado por Ley No. 5915 de doce de julio de mil novecientos setenta y seis y el artículo 41 del “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 de 11 de abril de 1992,” aprobado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en sesión 93.007 de veinticinco de enero de mil novecientos noventa y tres, artículo seis, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 76 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres. Alega que las normas impugnadas son contrarias a lo dispuesto en los artículos 169, 170, 11, 39, 40, 41 y 45 de la Constitución Política, en la medida en que su aplicación o interpretación dan fundamento a acciones unilaterales por parte del Instituto de Acueductos y Alcantarillados que conducen a la desposesión de bienes que forman parte del demanio municipal. Manifiesta el accionante que el legislador se encuentra impedido de establecer restricciones en el área de acción de las municipalidades que puedan tener como resultado el que un ente nacional desconozca su competencia preferente en materia de servicios locales y lo sustituya en la prestación de un servicio específico, sin contar para ello con la anuencia del gobierno local involucrado, o sin que otro ente público imparcial y objetivo valore si se presentan los supuestos de hecho y se da la justificación suficiente para que opere esa sustitución. Además estima que no es posible crear vía reglamentaria una disposición que permita incidir unilateralmente en forma negativa sobre la titularidad de bienes públicos; a su juicio, sólo el legislador se encuentra facultado para definir los mecanismos por medio de los cuales el Estado resuelva las situaciones presentadas con la eficiencia y operación en general de los servicios públicos brindados por las corporaciones municipales. Estima también que el artículo 41 impugnado contraviene la cláusula 4.03 del empréstito 636/0C-CR aprobado por la Ley 7296, y que existe una extralimitación reglamentaria al incluir la posibilidad de que el AYA como ente rector asuma la administración de los acueductos construidos o reparados con recursos del empréstito, en caso de incumplimiento de las municipalidades beneficiadas, cuando el mismo convenio suscrito entre el A y A y la Municipalidad, establecía como única sanción en caso de incumplimiento, “la ejecución forzosa de la obligación financiera acudiendo a “las vías legales correspondientes”.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, el accionante señala como juicio base el proceso contencioso administrativo interpuesto contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, número 05-000002-0163-CA que se tramita ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José.

3.- La certificación literal del libelo en que se invoca la inconstitucionalidad consta a folio 12.

4.- Por resolución de las dieciséis horas veinte minutos del doce de mayo del año dos mil cinco, visible a folio 76 del expediente principal, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y así como al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

5.- La Procuraduría General de la República rindió su informe que está visible a folios 84 a 128. En cuanto a la legitimación señala que la acción constituye medio razonable de defensa del derecho que se estima violado en los términos del artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que tiene como juicio base el proceso ordinario 05-000002-0613-CA que se tramita en sede contenciosa administrativa. En cuanto al fondo se opone a las pretensiones del accionante de estimar el artículo 2 inciso g) de la Ley Constitutiva del AYA como violatorio de la autonomía municipal, en cuanto estima que el servicio público de agua potable es un tema de interés nacional y no local, y que como tal es válido que haya sido excluido por ley de la autonomía municipal. En cuanto al artículo 41 del Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica impugnado, estima que sí podría contrariar los principio de legalidad y debido proceso al fundamentar en el artículo 2 inciso j) de la Ley del AyA la competencia para asumir la administración de los sistemas de acueducto municipal, que no le da ese soporte y ampliarla al “incumplimiento de los beneficiarios de cualquiera de sus obligaciones”, sin distingo alguno, excediendo la causal del inciso g) del mismo numeral. Finalmente no estima que ninguna de las normas impugnadas sean violatorias del debido proceso o del artículo 45 de la Constitución Política, aunque en cuanto al primer aspecto recomienda que sea la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, quien lleve a cabo el debido proceso con audiencia de ambas partes.

6.- Por su parte, el señor Rafael Villalta Fernández, contesta (folios 129 a 144) la audiencia concedida, manifestando que en materia de recurso hídrico y de abastecimiento de agua potable es sumamente peligroso y riesgoso generar y promover intereses locales por la titularidad del recurso, por cuanto, no todos los cantones cuentan con las mismas condiciones de abastecimiento y de explotación del recurso, lo que el AYA ha solventado adecuadamente por su competencia nacional. En el caso del suministro del servicio de agua potable, el legislador optó por la nacionalización del servicio y asignó la prestación de esta a un ente especializado, de carácter nacional y estatal, al indicarse en el artículo 2 de su Ley Constitutiva, como competencia del A y A, el administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, reservando a favor de los entes corporativos una competencia residual, en el sentido de que se les permitió que siguieran operando sus acueductos siempre y cuando suministraran un servicio eficiente, lo que es una garantía eventual de preservación, no sólo del recurso hídrico, sino también de la salud pública.

7.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 106, 107 y 108 del Boletín Judicial, de los 2, 3 y 6 de junio del 2005 (folio 83).

8-.Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional con fundamento en el artículo 9 de la misma Ley, al existir elementos de juicio suficientes para resolver.

9.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Mora Mora; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. Esta acción constituye un medio razonable de defensa de los derechos del actor, en los términos exigidos por el artículo 75, párrafo 1°, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en virtud de que existe un juicio base, en el que podrían aplicársele las normas cuestionadas. El asunto previo que sirve de fundamento a la acción es el proceso ordinario seguido por la Municipalidad de Alajuela contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) en el Juzgado Contencioso Administrativo, expediente N° 05-000002-0163-CI, para la declaratoria de nulidad absoluta del artículo 41 del Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica impugnado, donde invoca su inconstitucionalidad y la del artículo 2°, inciso g), de la Ley Orgánica del A y A, por los motivos que discute en esta sede. La actora es contraparte en el contrato de préstamo suscrito con ese Instituto el 8 de noviembre de 1995, en cumplimiento del Empréstito que firmó el Estado con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR y 637/OC-CR, aprobado por Ley 7296 del 11 de abril de 1992 (Alcance 4 a La Gaceta 88 del 8 de mayo de 1992), que obliga al ICAA, ejecutor del préstamo, a dictar el Reglamento citado.

II.- Objeto de la impugnación. Las normas impugnas, textualmente señalan:

Artículo 2 inciso g) de la Ley Orgánica del A y A.

“Artículo 2.- Corresponde al Instituto de Acueductos y Alcantarillados:

(...) g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente. Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Área Metropolitana. Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas de sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto. Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios de acuerdo con los reglamentos respectivos. Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regiones que involucren varias municipalidades...”

Artículo 41 del Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades.

“Artículo 41: Sanción.

Ante el incumplimiento de los beneficiarios de cualquiera de sus obligaciones, el Instituto asumirá la administración de los sistemas, conforme con el artículo 2, incisos g) y j) de la Ley Constitutiva de AyA.

Para la verificación de los incumplimientos AyA instaurará el procedimiento legal, conforme lo regula la Ley General de la Administración Pública”.

III.- Sobre el fondo. Estructura Unitaria y Concentrada del Estado. El Estado costarricense es desde su fundación, un Estado unitario, que procura alcanzar de la manera más eficiente los fines, objetivos y metas políticas que tutela el ordenamiento jurídico vigente (artículos 1 y 9 de la Constitución Política; 1 Ley General de la Administración Pública). Partiendo de dicho carácter unitario y por razones funcionales y de limitación del poder, nuestra Constitución Política estableció un diseño organizacional fundado tanto en la división de poderes (artículo 9), como en la creación de un modelo de descentralización administrativa, por territorio (las Municipalidades), y un modelo funcional o institucional y de descentralización corporativa.

Ese carácter unitario es reconocido por la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (vgr. 4091/94; 7528/97) que señala a Costa Rica como un Estado unitario concentrado, sin ningún tipo de descentralización política, pero que reconoce un modelo de descentralización administrativa para, la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica. A pesar del distinto grado de autonomía con que se crean los entes públicos que conforman la administración descentralizada, el Estado como un todo mantiene y debe mantener una unidad y armonía de su accionar.

IV. Autonomía Municipal; alcances. Dentro de este esquema, esta Sala ha reconocido que el régimen municipal es una modalidad de descentralización territorial, de conformidad con la propia redacción del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Su autonomía se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público local para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de autonomía en materia de gobierno y funcionamiento en cuanto se trata de intereses y servicios locales. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.

V-. Si bien está claro que la unidad y concentración del Estado costarricense implica que las municipalidades no son soberanas ni Estados independientes, y que por lo tanto están obligadas a coordinar con el Gobierno Central, por razones históricas que ya ha expuesto esta Sala en la sentencia 5445-99 citada, el legislador constituyente sí las dotó de autonomía respecto de dos aspectos: la materia “local” y en atención a su “territorio.” Es importante retomar este tema para analizar la constitucionalidad del artículo 2 inciso g) de la Ley Orgánica del AyA, pues precisamente el accionante estima que existe una violación de la autonomía municipal, al facultar el legislador a una institución autónoma, a asumir y operar directamente los sistemas de agua potable de las municipalidades, cuando éstas no presten un servicio eficiente.

En cuanto al primer aspecto, el artículo 169 de la Constitución le garantiza al Gobierno Municipal la administración de los “intereses y servicios locales”, y precisamente para definir qué es “local” y que no lo es, se ha aceptado pacíficamente, en nuestro caso desde 1963 por medio de la jurisprudencia, que los intereses y servicios locales referidos en el artículo constitucional citado, serán tanto los que indique la ley como los que reconozca la jurisprudencia. Así lo definió Corte Plena en su sesión extraordinaria del 17 de marzo de 1963, con motivo de un recurso de inconstitucionalidad que presentó la Municipalidad de Goicoechea contra la Ley 2726 que creó el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (hoy AyA), precisamente sobre el tema que ahora se discute. Sobre este punto concreto, el voto de mayoría expresó al respecto lo siguiente:

"...desde que la Carta no enumera cuáles son los intereses y servicios locales (referidos en el art. 169 constitucional), precisa entender que serán los que la ley indique, ley que la Asamblea Legislativa puede modificar y aún derogar, o los que de hecho se realicen, que desde luego mantendrán su condición de locales en tanto la realidad no los transforme en generales o nacionales."

Evidentemente que además de lo señalado, “lo local” tiene también un límite territorial, de tal forma que los temas aunque de interés local, que no puedan ser estrictamente administrados dentro del respectivo territorio, carecen de esa naturaleza autonómica. Cabe aclarar también que si bien la Ley, es un parámetro válido y reconocido para determinar cuándo un interés es local o ha dejado de serlo por voluntad del legislador, esta potestad debe entenderse que no le otorga al legislador una libertad irrestricta para utilizar este instrumento para “degradar” o “vaciar” a las municipalidades y centralizar los intereses locales. Es en casos de evidente interés nacional, que el legislador puede constituir otras administraciones que se ocupen de materias que incluso podría ser de interés local, pero que están referidas a una circunscripción territorial más amplia, como una zona, región o provincia como ha sido el caso de la creación de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, para ejercer su competencia en todo el territorio nacional en materia de agua potable.

VI-. Autonomía municipal y servicio de agua potable. Precisamente, en el caso del agua, los antecedentes refieren que el servicio, originalmente había sido dado a las Municipalidades por la Ley General de Agua Potable, N° 1634 de 18 de setiembre de 1953, (artículo 5) y posteriormente al crearse el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, esa función, pasa a esta Institución según la redacción del artículo 2:

"El original artículo 2 inciso h) de la ley 2726 de 14 de abril de 1961, dispuso como una atribución del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados:

'Elaborar las tasas y tarifas para los servicios públicos objeto de la presente ley, que se presten en el país por empresas públicas y privadas, con base en los principios de servicio al costo y de un porcentaje de utilidad para capitalización y desarrollo.(...) Las tasas y tarifas que el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados elabore, serán "autorizadas" por el organismo que la ley indique."

El artículo 1 (*) le otorgaba la posibilidad de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y disposición de aguas negras y residuos industriales. (*) Este artículo ha sido reformado mediante Ley No. 5915 de 12 de julio de 1976

Veamos:

“Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado.”

Por su parte, el artículo 2 señala que correspondía al Instituto (AYA):

a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas;

...

c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas;

Un estudio del expediente legislativo de la Ley de creación del A y A antes SNEE deja claro que precisamente fueron los problemas relacionados con el abastecimiento de agua potable, aguas negras o servidas y pluviales en las distintas localidades del país, lo que motivó la nacionalización del servicio a través de la creación del AyA frente a la inercia municipal, (ver folio 108 y siguientes del expediente legislativo de la Ley N° 2727), donde además se reconoce que el tema del agua no puede ser tratado como un tema territorial. Al respecto se señaló:

“...no pueden resolverse adecuadamente [se refiere al agua] únicamente tomando en cuenta los intereses de una comunidad determinada, circunscrita a una jurisdicción territorial o administrativa concreta, por cuanto esos servicios afectan habitantes de muchas comunidades distintas y grandes extensiones del territorio, de tal suerte que unos servicios dependen invariablemente de los otros, haciéndose necesaria, en muchos casos, la interconexión de esos servicios.

II.- Que las nacientes de aguas potables y las corrientes de los ríos que se usan para el abastecimiento de los sistemas de cañerías o para la evacuación de aguas negras o servidas, recorren grandes extensiones del territorio, por lo que no pueden utilizar parte de esas aguas, en determinado punto, sin afectar, a veces sustancialmente, todo el cauce y los intereses de las comunidades que el cauce de que se trate atraviese; por otra parte, la conducción de las aguas ya tratadas, por medio de acueductos, cloacas, alcantarillados, o corrientes de aguas al descubierto, se hace a través de varias jurisdicciones administrativas y territoriales, de donde se desprende la íntima relación que existe ente el interés de todas y cada una de las colectividades en la solución de estos problemas lo que, indudablemente, confiere alcance de interés nacional a cualquier proyecto que se elabore para dar solución adecuada a los problemas que se derivan de la captación, tratamiento y distribución de aguas potables, de aguas negras o servidas y de aguas pluviales.

III.- Que la solución con criterio nacional de estos problemas no sólo es conveniente desde el punto de vista sanitario, sino también desde el económico y administrativo, estando, al propio tiempo, en un todo de acuerdo con el ordenamiento constitucional y jurídico vigente. (lo resaltado no es del original)

Sobre este mismo tema la Procuraduría en su oportunidad había señalado “que no existe ninguna razón de orden lógico ni jurídica para considerar que los servicios de agua, aunque hayan venido hasta hoy en poder de las Municipalidades, constituyan por esencia 'servicios locales' en el sentido del artículo 169 citado [se refiere al constitucional], y, en consecuencia, que no existe tampoco ningún obstáculo de orden constitucional para que una ley los integre en un programa y en una institución nacionales, como los proyectados, sin violar para nada la autonomía municipal que define el artículo 170. Al hacerlo, la Asamblea Legislativa estaría simplemente ejerciendo su potestad constitucional específica, superior y exclusiva de emitir leyes ( artículo 121, inc. 1), exceptuando al abastecimiento de agua, válida y justificadamente, del concepto de servicios locales y, por ende, de la jurisdicción municipal. Así se ha hecho antes con otros servicios de parecida o menor importancia, como los eléctricos, telefónicos, ferroviarios, portuarios y aéreos, sanitarios, etc" .

Esta misma tesis del interés nacional en la prestación eficiente del servicio de agua potable fue confirmada posteriormente por la Corte Plena, ejerciendo las funciones de juez constitucional, en la resolución que adoptó en la sesión extraordinaria del 17 de marzo de 1963, con motivo de un recurso de inconstitucionalidad que presentó la Municipalidad de Goicoechea contra la Ley 2726 que creó el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (hoy AyA).

En lo que interesa, el voto de mayoría señala:

“El reconocimiento que la Constitución de 1949 hizo de las Municipalidades como organismos autónomos encargados de la administración local, no elevó a éstas a la categoría de entes soberanos, ni quiso decir con ello que la actividad administrativa que atañe al Cantón debe ser atendido por la Municipalidad en forma exclusiva y con prescindencia de toda otra autoridad u organismo, sino que quedan sujetos a lo que las leyes dispongan en casos especiales. (…) El poder Legislativo puede mediante ley disponer, como lo ha hecho ahora, acerca del manejo de alguno o algunos de los negocios que hoy están bajo la administración de la Municipalidad. Considerar que el Poder Legislativo no puede variar o modificar nada de lo que está bajo el control y administración de las Municipalidades es como pensar que la soberanía no reside en la Nación (art. 2°), sino que hay partes del territorio que están sometidos a la soberanía exclusiva de la Municipalidad y que ésta es absoluta aun con perjuicio del Estado. Ha considerado el legislador que para el mejor servicio público, conviene crear un organismo especial que ha denominado “Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado”, y cuya creación se ha hecho constar en la ley número 2726 de 14 de abril de 1961. Está dentro de las facultades de la Asamblea Legislativa dar esa ley que solamente viene a modificar un sistema por creerlo necesario en beneficio del público. (…). Si el servicio público exige por razones de orden técnico, económico o jurídico crear nuevas entidades, la Asamblea Legislativa podrá hacerlo encomendándole su desempeño, y si tal servicio ya existe a cargo de determinada institución, bien puede, por considerarlo así beneficioso, al nuevo organismo. (…) La Asamblea Legislativa tiene amplia facultad para crear cuantas entidades autónomas crea conveniente para el mejor servicio público”. Por su parte, el Magistrado Nombre02 destacó: “Si una persona pública (municipio o ente autónomo), fuera tan independiente que el poder de la Asamblea Legislativa se detuviera ante ese muro de la autonomía, habría que convenir en que el Estado se ha despojado de su soberanía para otorgársela de igual a igual a la persona pública, o en otros términos, como dice Nombre03, sería el caso de un Estado creado dentro de otro Estado. Es cierto que la autonomía concede al ente público completa independencia para actuar dentro de los límites de la competencia que le han otorgado la Constitución o las leyes en la administración de los servicios públicos descentralizados; lo mismo para darse el Gobierno interno que estime conveniente. Pero si esa competencia para la administración de los servicios descentralizados, no está fijada por la Constitución Política, si ella tiene origen en la disposición de la Asamblea Legislativa, con el poder que tuvo ésta para concederla, puede limitarla, suprimirla en todo o en parte o transferirla a otro ente público. Así lo pregona la doctrina de los más modernos autores que han tratado esta materia. (…) En Costa Rica, la competencia concedida a las Municipalidades para la administración (sólo para la administración) de los sistemas de aguas potables, está dispuesta por la Ley N° 1634 de 18 de setiembre de 1953, en cuyo artículo 5° se dice: “Las Municipalidades tendrán a su cargo la administración plena de los sistemas de abastecimiento de aguas potables que estén bajo su competencia”. Tal competencia, le ha podido ser suprimida a las Municipalidades, y ser transferida a otro ente autónomo, por la Asamblea Legislativa, sin trasgresión del artículo 170 de la Constitución Política”.

La posición de Corte Plena es plenamente conciliable con los argumentos que la Sala Constitucional expuso en el voto 5445-95 supra citado, en el sentido de que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, se puede trasladar esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes, mediante una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso. En el caso del servicio de agua potable y evacuación de aguas servidas mediante alcantarillado, esa nacionalización se dio en su oportunidad con la Ley que crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

VII.-El acceso al agua potable como derecho humano. Adicionalmente a lo señalado, y talvez el aspecto más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida humana. No es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de nacionalización, por su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local. La propia Sala en su jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). Esta misma línea se ha mantenido en las sentencias 2003-04654 y 2004-07779, que en lo que interesa señalan:

“V.- La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador” de 1988), el cual dispone que: “Artículo 11. Derecho a un medio ambiente sano 1.-Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos”. La carencia de recursos no justifica el incumplimiento de los cometidos de las administraciones públicas en la prestación de este servicio básico. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2003-04654 y 2004-007779).

Por su parte, como bien lo reconocen tanto la Procuraduría como el representante del AyA en sus informes, en el campo internacional también es mayoritario el reconocimiento del agua como derecho humano y como una pre-condición necesaria para todos nuestros derechos humanos. Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que "el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana. Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos". Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal.

Por su parte se han dado varias conferencias internacionales entre las que destaca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua llevada a cabo en Mar de Plata en 1977 que reconoció que todos los pueblos tienen derecho al acceso a agua potable para satisfacer sus necesidades básicas. También, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la ONU, de 1986 incluye un compromiso por parte de los Estados de asegurar la igualdad de oportunidades para todos para disfrutar de los recursos básicos.

El concepto de satisfacer las necesidades básicas de agua se fortaleció más durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. En la Agenda 21, los gobiernos acordaron que "al desarrollar y usar los recursos hídricos, debe darse prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas y a la conservación de los ecosistemas. De igual forma, en el Plan de Implementación adoptado en la Cumbre de Johannesburgo en el 2002, los gobiernos se comprometieron a "emplear todos los instrumentos de políticas, incluyendo la regulación, el monitoreo..... y la recuperación de costos de los servicios de agua," sin que los objetivos de recuperación de costos se conviertan en una barrera para el acceso de la gente pobre al agua limpia. Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento.

En síntesis, existen sobrados fundamentos para sostener que el agua no es un tema que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad, de tal forma que el artículo 2 inciso g) de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no es violatorio de la autonomía municipal contenida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Por las mismas razones, no lo es el artículo 41 del Reglamento impugnado en cuanto se basa o reproduce las potestades del inciso g) del artículo 2 citado.

VIII-.Violación de los artículos 40 Y 45 de la Constitución. Para la actora el inciso g) impugnado, y el artículo 41 del Reglamento citado en cuanto se basa en ella, resultan confiscatorios y contrarios a los artículos 45 y 40 de la Constitución, por constituir un mecanismo de apropiación y “pérdida de titularidad” de bienes de patrimonio municipal, sin indemnización previa. Como bien lo señala la Procuraduría en su informe, el argumento presupone la propiedad privada de los bienes, tanto del agua como de las instalaciones y propiedades con ella relacionadas, lo que no es aplicable al caso, en primer término porque el artículo 18 de la Ley 2726, reformado por la Ley N° 5915 del 12 de julio de 1976, expresamente señala que todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinados a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables son patrimonio nacional, por lo tanto con carácter de dominio público, inalienables, imprescriptibles e inembargables, fuera del tráfico jurídico privado y como lo ha señalado esta Sala en su jurisprudencia (votos números 2000-10466 y 2002-03821), gozan de especial protección, de manera que no son susceptibles de ser apropiados por particulares y ni siquiera por la Administración Pública; ni ser destinados a fines distintos de los que determinan su propia esencia y naturaleza, de tal forma que su protección -en términos que resulten necesarios- y administración, corresponde al Estado en nombre de la Nación. También en la sentencia 2004-01923 esta Sala hace un análisis exhaustivo sobre la naturaleza pública del recurso hídrico con ocasión de la protección de los mantos acuíferos. En lo que interesa se indica:

"VII-....En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-. Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad. De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público. Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos. Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional. "

Según lo expuesto, no es jurídicamente viable pretender equiparar el acueducto que administra la Municipalidad de Alajuela, a una propiedad de ésta, ni siquiera en forma temporal -mientras dure su gestión-, aún si se registren a su nombre, con fines administrativos, financieros o tarifarios. Más bien conforme lo ha señalado esta Sala (sentencia 2004-08928) lo que hace una Municipalidad cuando administra un bien demanial, es gestionar un interés nacional, no local, a menos que el uso o fin público a que esté afecto el bien demanial sea la prestación de un servicio de naturaleza local, que no lo es, según lo que se ha expuesto supra.

Naturalmente que, si los bienes relacionados con la administración de los acueductos y las propiedades que los contienen son de la Nación, con mucho mayor razón lo son las aguas y sus fuerzas como está expresamente regulado en los artículos 121 inciso 14) y 50 de la ley Orgánica del Ambiente. El concepto de demanialidad del recurso hídrico aparece consagrado en la Constitución Política en la citada norma que señala que no podrán salir definitivamente del Estado: “las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional”,agregando al final del artículo que podrán ser explotados de acuerdo con la ley o mediante concesión especial, otorgada por tiempo limitado, y determinando sus condiciones y estipulaciones por ley aprobada por la Asamblea Legislativa.

De esta manera quedan consagradas las aguas como bienes del dominio público, sometidas al principio de reserva de ley para su afectación, no pudiendo salir del dominio del Estado. Su explotación puede dar directamente por la administración o por medio de concesión por parte de particulares.

En el artículo 140, inciso 19) de la Constitución establece que son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro:

"Suscribir los contratos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tenga por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado. Se consagra en este artículo que los recursos naturales son del Estado."

Asimismo, el tema de la demanialidad de las aguas se une a la circunstancia de que las fuerzas que se deriven de esas aguas no pueden ser aprovechadas por los particulares salvo que medien los requisitos establecidos constitucionalmente. El agua al ser un bien de dominio público conlleva la aplicación de un régimen jurídico particular, elemento esencial para el aprovechamiento privado de los bienes demaniales que se realiza por medio de concesión o permiso de uso.

El resto de la legislación vigente reafirma estos principios de demanialidad del recurso hídrico:

Así por ejemplo, la Ley General de Agua Potable declara de utilidad pública las obras que tienen que ver con el abastecimiento de agua potable, como ya se mencionó; el Código de Minería dispone el dominio público de todas las aguas del país, en cualquier forma que se presenten. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, regula todo lo referente al dominio, uso y aprovechamiento de las aguas dentro de nuestro territorio, establece cuáles son las aguas de dominio público y cuáles las de dominio privado. Sin embargo, esta distinción se elimina con la promulgación del Código de Minería que publicita las aguas dejando sin efecto las disposiciones de la Ley de Aguas sobre aguas del dominio privado.

La regulación de los usos del agua abarca los aprovechamientos de las aguas que son dados en concesión, tales como el uso de agua para abastecimientos públicos, para el desarrollo de fuerzas hidráulicas, aprovechamiento para riego, para navegación, estanques para viveros, servidumbres legales y naturales, entre otros usos muy específicos, y por último, lo concerniente a las playas y zonas marítimas (que cuentan con ley especial).

La demanialidad del recurso hídrico es retomada en la Ley Orgánica del Ambiente que declara que el agua es de dominio público, su conservación y su uso son de interés social (art. 50).Esta disposición confirma el principio vigente de la demanialidad del recurso hídrico.

Por su parte, en la sentencia número 5976-93 esta Sala precisa la diferencia entre el régimen de la propiedad privada y el de la propiedad pública o del Estado, haciendo énfasis en la precariedad de cualquier título sobre estas últimas:

"... por cuanto la primera es regulada de conformidad con el artículo 45 Constitucional y la normativa del Código Civil pertinente, de manera que se protege la inviolabilidad de la misma, introduciéndose el concepto de función social, de manera que no se puede privar a nadie de la suya si no es motivado en un interés social y mediante ley aprobada por la Asamblea Legislativa con el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Por su parte, la regulación de la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14.) del artículo 121 Constitucional, como ya lo indicó esta Sala por resolución número 2306-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre, de modo que su naturaleza jurídica es virtualmente diferente, la cual indicó que:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, ... los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan."

También sobre este punto en su oportunidad, se pronunció Corte Plena, en funciones de Juez Constitucional, en la citada sesión del 17 de enero de 1961, antecedente aplicable en todos sus extremos al caso en estudio. En lo que interesa se indicó:

“…tampoco es cierto el quebranto del número 45 de la Constitución, pues el traspaso de la atención de los intereses y servicios correspondientes, al “Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados”, es natural que se hiciera con todos los bienes respectivos, sin los cuales esa atención no podía continuarse. Estos bienes, cosas públicas (artículo 2° de la Ley N° 1634 de 18 de setiembre de 1953) dedicadas a un servicio específico, continúan prestándolo. La administración de ellos, antes confiada a las Municipalidades, son los mismos de utilidad pública que deben rendir en manos de la nueva Institución. Bajo una u otra dependencia, las cosas públicas no son objeto de propiedad particular y están fuera del comercio (artículos 261 y 262 del Código Civil); y es claro que el artículo 45 constitucional no se contrapone a éstas. Los Magistrados Nombre04 y otros, en nota separada, razonaron: “Considera la Municipalidad de Goicoechea que al quitarle la administración de las aguas potables de su jurisdicción se le perjudica económicamente parte de su patrimonio. Obsérvese que la Municipalidad no es propietaria de las aguas potables de su cantón, sino tan sólo la administradora de las mismas. El producto del impuesto que los usuarios pagan no pertenece a la Municipalidad, sino que ha de servir para hacer frente a los gastos que la administración requiera. No es una empresa de carácter lucrativo lo que la Municipalidad tiene al manejar las aguas públicas, sino una administración y se supone que lo que recibe por concepto de las tasas respectivas, lo dedica a la administración del mismo servicio, de modo que no puede decirse que al traspasar a otra entidad esa administración se le merman las rentas propias de la Municipalidad. (…) Considera también la recurrente que para despojar a la municipalidad de aquellos efectos o bienes indispensables para la administración que se le ha confiado a la nueva entidad, era preciso una expropiación alegando utilidad pública y desde luego indemnizándola satisfactoriamente. Los bienes dedicados al manejo y administración de las aguas públicas, tratándose como se trata de un servicio público, no forman parte del patrimonio particular de la Municipalidad. Dándole la ley a otra institución esa administración, deben entregársele a ésta todo aquello que sea necesario para cumplir su cometido. Por esa razón el reparo en cuanto a este extremo no tiene fundamento como para considerar que la nueva ley viola los preceptos constitucionales que protegen la propiedad privada, porque ese no es el caso concreto”.

La Procuraduría estima que en este caso a lo sumo puede hablarse de una mutación demanial, referida a la administración de los bienes, entre entes públicos estatales que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, pero que no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. En tal supuesto, el cambio en la administración del acueducto es una consecuencia que viene dada por ley, para asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés público. Al ser un bien de patrimonio nacional, no se produce traslado en su titularidad, ni aumenta el patrimonio y funciones del Instituto. El ordenamiento le encomienda entre sus cometidos primigenios la administración y operación directa de los sistemas de acueductos en todo el país. Al haberse nacionalizado por ley el servicio, son los municipios, los que ostentan la competencia subsidiaria o residual en caso de una administración deficiente del mismo. Es cierto que la autonomía municipal significa que no existe una relación jerárquica con respecto al Gobierno –entendido en sentido amplio-, pero esto lo es cuando administre servicios en interese locales, nada más, en el resto de los casos está limitada por lo que indique la ley, en este caso, a la rectoría de otra institución, bajo los lineamientos que se señalan.

En consecuencia, por las razones señaladas no son de recibo los argumentos del actor en cuanto a la inconstitucionalidad reclamada.

Si cabe aclarar que en caso de asumir el AyA la administración de un acueducto en poder de una Municipalidad, lo hace en su totalidad, es decir, con todos los activos y obligaciones financieras pendientes adquiridas para su construcción, mejora, mantenimiento, ampliación, de tal forma que no sería válido pretender que asuma sólo los activos citados.

IX. Violación a los artículos 39 y 41 (Principio del debido proceso). Se reclama violación al debido proceso por cuanto el AyA, actúa como juez y parte en la “resolución de conflictos con las municipalidades” al declarar la pérdida de la “titularidad y explotación” de los acueductos municipales, por acto unilateral que “incrementa sus funciones y patrimonio” lo que en su criterio desequilibra las reglas del debido proceso el hecho de que la entidad que verifica el cumplimiento de los supuestos de hecho, asuma también la prestación del servicio. Para esta Sala, el respeto al principio del debido proceso se garantizaría con la observancia del procedimiento de la Ley General de la Administración Pública (Reglamento de Crédito, art 41), según el cual la Municipalidad será notificada en tiempo y forma, oída, tendrá oportunidad de defender su punto de vista, presentar pruebas, formular alegaciones, recursos, se dictará una resolución final fundada, con debida acreditación de los hechos, que atienda el interés público, al que ha de servir con objetividad la acción administrativa, en salvaguarda de las necesidades de los usuarios, resolución que, como todo acto administrativo podrá ser revisada en sede jurisdiccional. Decir que el procedimiento de la Ley General de la Administración Pública no es suficiente garantía de debido proceso, porque se es “juez y parte” equivaldría a estimar inconstitucionales todos los órganos disciplinarios establecidos en virtud de esa normativa. Cabe reiterar, cómo se indicó supra, que el AyA no dirime un conflicto en el que tenga un interés propio, tan solo se limita a corroborar, como ente estatal especializado en la materia, si el servicio que presta la Municipalidad es deficiente, con base en el numeral que se refuta y los parámetros técnico-objetivos en vigencia.

La Procuraduría estima que al promulgarse la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), N° 7593 del 9 de agosto de 1996, surge la duda de si la entidad encargada de instruir el procedimiento administrativo conducente a comprobar la deficiencia en la prestación del servicio, lo es la Aresep o el AyA, ello en virtud de que su artículo 5°, asigna como funciones de la Autoridad Reguladora, además de fijar precios y tarifas de los servicios públicos que enumera, la de velar “por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima de los servicios públicos, según el artículo 25 de esa ley. Y entre los servicios públicos abarca el de: “c) Suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales”. El artículo 25 ibid prescribe: “La Autoridad Reguladora emitirá los reglamentos que especifiquen las condiciones de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima con que deberán suministrarse los servicios públicos, conforme a los estándares específicos existentes en el país o en el extranjero en cada caso. Señala la norma que el Poder Ejecutivo promulgará estos reglamentos. Sobre este punto estima la Sala que al no haberse dado una derogatoria expresa, que indique inequívocamente que hubo un cambio de voluntad legislativo en este sentido, no puede decirse que el AYA ha perdido su competencia legalmente otorgada en su artículo 2, para determinar la eficiencia y calidad del servicio público en cuestión. Ya ha dicho este Sala que no porque una solución sea mejor, convierte en inconstitucional la solución dada, si ésta se apega al ordenamiento constitucional, que como se vio según los argumentos supra citados, es garantía suficiente del respeto al debido proceso, no sólo porque el procedimiento de la Ley General de la Administración Pública es garantía de los derechos de audiencia y defensa en forma amplia, sino porque como se indicó, no puede hablarse de que el AYA administra un interés propio en el caso, por el contrario es quizás el órgano técnico mejor calificado para determinar si el servicio público se presta en condiciones de eficiencia. Lo anterior no quiere decir que esta Sala desconozca la existencia de la Ley 7593, sino que acepta que existen dos vías fiscalizadoras del servicio público de agua potable que no se excluyen entre sí, y que incluso permitirían que la propia Aresep fiscalice el servicio que presta el AYA, si así fuere necesario.

X-.Inconstitucionalidad del artículo 41 del Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades. El artículo 41 del Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades beneficiadas con el Programa de Agua Potable de Acueductos Urbanos, Contratos de Préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR y 637/OC-CR, publicado en La Gaceta N° 76 del jueves 26 de abril de 1993, pgs. 35 a 38, se enmarca dentro del Capítulo X, titulado Deberes de los beneficiarios, y literalmente dispone como sanción ante el incumplimiento de los beneficiarios de cualquiera de sus obligaciones, el Instituto asumirá la administración de los sistemas, conforme con el artículo 2, inciso g y j de la Ley Constitutiva del A y A. Para la verificación de los incumplimientos A y A instaurará el procedimiento legal, conforme lo regula la Ley General de la Administración Pública”. En los considerandos anteriores, ya se dio pronunciamiento sobre el artículo 41 en cuanto se basa en lo señalado en el artículo 2 inciso g), desestimándose las pretensiones del actor, sobre la inconstitucionalidad tanto del propio artículo 2 g) citado, como del 41 en aquello en que se apoya en esa norma. Resta ahora analizar si el artículo 41 del Reglamento impugnado es o no constitucional, al citar el inciso j) del artículo 2 como fundamento de sus potestades sancionatorias.

También considera el actor que el artículo 41 impugnado “es abiertamente ilegal” por oponerse al contenido de la Ley 7296, que aprobó Contrato de Préstamo entre el BID y A y A, Cláusula 4.03, la cual sólo condicionó el primer desembolso a la puesta en vigencia por el Organismo Ejecutor de un Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades con términos sustancialmente análogos a los acordados de previo entre el Prestatario y el Banco, y al cumplimiento de obligaciones de la Cláusula 4.02., y afecta el espíritu de ese instrumento financiero, que exigía la titularidad de las obras en la cláusula 2.03, al especificar que terminadas éstas, el A y A las traspasará a las municipalidades beneficiarias mediante convenios de financiamiento y asistencia técnica. Este tema, a juicio de esta Sala, sin duda alguna se circunscribe al plano de legalidad, ya que como ha determinado su jurisprudencia, los empréstitos u otros convenios de crédito público, tienen una naturaleza administrativo-contractual, y la aprobación que de ellos hace la Asamblea Legislativa, no les altera su régimen jurídico-administrativo, ni, por ende, les confiere el carácter de las leyes, aunque sí lo tenga la que los aprueba (ver sentencias 1027-90 y 6240-93). Lo mismo sucede con el tema del condicionamiento del primer desembolso a la observancia de ciertos requisitos en el contrato de préstamo BID-AyA, y sobre las consecuencias del compromiso del traspaso de obras, por parte del A y A a las municipalidades beneficiadas, una vez éstas terminadas, por las mismas razones.

Cabe aclarar que ha de diferenciarse para el traspaso de obras, las situaciones reguladas en los incisos g) y j) del artículo 2°.Una cosa es la situación regulada en el inciso g) que se refiere a la prestación deficiente del servicio de agua potable, que le da potestad de reemplazo de la administración por el AyA, y otra la posibilidad de asumir la administración de los sistemas de acueducto municipal, por “incumplimiento de los beneficiarios de cualquiera de sus obligaciones”, sin distingo alguno, excediendo la causal concreta del inciso g). Con ello se alega que el AyA extendería, por esta vía, su competencia para relevar a las Municipalidades en la administración de los acueductos más allá de los límites impuestos por el legislador, con trasgresión del principio de legalidad. Es decir, se cuestiona la validez de sancionar el incumplimiento de obligaciones financieras, con la deficiente prestación del servicio que sí tiene soporte normativo en el inciso g) de la citada norma. En nuestro criterio, este tema del ámbito de los compromisos contractuales, de índole pecuniaria, también queda circunscrito al plano de legalidad y por ende excluido de análisis en esta sede.

Si cabe reiterar lo dicho con anterioridad en el sentido de que en caso de asumir el AyA la administración del acueducto en poder de la Municipalidad, por deficiencia en el servicio, deberá hacerse cargo de los activos y pasivos que conlleva la administración del mismo, lo que implica asumir las obligaciones financieras pendientes, adquiridas por ésta e invertidas en aquél.

XI.-Conclusión. Se declara sin lugar la acción contra el artículo 2 inciso g) de la Ley Orgánica del AYA; 41 del reglamento en cuanto reproduce las potestades del artículo 2, con la salvedad de que debe interpretarse que en caso de asumir el AyA la administración del acueducto en poder de la Municipalidad, por deficiencia en el servicio, deberá hacerse cargo de los activos y pasivos que conlleva la administración del servicio, lo que implica asumir las obligaciones financieras pendientes, adquiridas por ésta e invertidas en aquél. Se estima que el argumento que reclama que el artículo 41 extiende, por vía reglamentaria, su competencia para relevar a las Municipalidades en la administración de los acueductos más allá de los límites impuestos por el legislador, y que le da la posibilidad de sancionar el incumplimiento de obligaciones financieras, equiparándola con las que la Ley le otorga frente a la deficiente prestación del servicio que sí tiene soporte normativo en el inciso g) de la citada norma, es un tema de mera legalidad que excede las competencias de este Tribunal. Lo mismo sucede con el argumento del actor que reclama la inconstitucionalidad del artículo 41 impugnado por oponerse al contenido de la Ley 7296, que aprobó Contrato de Préstamo entre el BID y A y A, Cláusula 4.03, la cual sólo condicionó el primer desembolso a la puesta en vigencia por el Organismo Ejecutor de un Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades con términos sustancialmente análogos a los acordados de previo entre el Prestatario y el Banco, y al cumplimiento de obligaciones de la Cláusula 4.02., en cuanto estima que afecta el espíritu de ese instrumento financiero, que exigía la titularidad de las obras en la cláusula 2.03, al especificar que terminadas éstas, el A y A las traspasará a las municipalidades beneficiarias mediante convenios de financiamiento y asistencia técnica.

Finalmente sí cabe reiterar lo dicho en el considerando X en el sentido de que por tratarse de una mutación demanial subjetiva, en caso de asumir el AyA la administración del acueducto en poder de la Municipalidad, por deficiencia en el servicio, deberá hacerse cargo de los activos y pasivos que conlleva la administración del servicio, lo que implica asumir las obligaciones financieras pendientes, adquiridas por ésta e invertidas en aquél.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción, con la interpretación conforme que se hace en el considerando final que se refiera a que en caso de asumir el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados la administración del acueducto en poder de la Municipalidad, por deficiencia en el servicio, deberá hacerse cargo de los activos y pasivos que conlleva la administración del mismo, lo que implica asumir las obligaciones financieras pendientes, adquiridas por ésta e invertidas en aquél. Se rechaza por ser materia de legalidad, el argumento que reclama que el artículo 41 extiende, por vía reglamentaria, su competencia para relevar a las Municipalidades en la administración de los acueductos más allá de los límites impuestos por el legislador, y que le da la posibilidad de sancionar el incumplimiento de obligaciones financieras, equiparándola con las que la Ley le otorga frente a la deficiente prestación del servicio, así como el argumento sobre la inconstitucionalidad del artículo 41 impugnado por oponerse al contenido de la Ley número 7296, que aprobó el Contrato de Préstamo entre el Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Notifíquese.

Nombre05.

Presidenta a.i.

Luis Paulino Mora M.                     Adrián Vargas B.

 

Ernesto Jinesta L.                            Rosa María Abdelnour G.

 

Alan Saborío S.                                Max Alberto Esquivel F.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 07-05-2026 06:48:39.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

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Constitutional Chamber

Resolution No. 05606 - 2006

Date of Resolution: April 26, 2006 at 15:21

Case File: 05-004344-0007-CO

Drafted by: Luis Paulino Mora Mora

Type of Matter: Unconstitutionality Action

Constitutional Control: Interpretative Judgment

Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER

Relevance Indicators

Relevant Judgment

Related Judgments

Content of Interest:

Content Type: Majority Vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS

Topic: AUTONOMOUS INSTITUTIONS

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

5606-06. PUBLIC SERVICES PROVIDED BY MUNICIPALITIES. MUNICIPAL AUTONOMY. AUTONOMOUS INSTITUTIONS. subsection g) of article 2 of the Organic Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, No. 2726 of April 14, nineteen sixty-one, reformed by Law No. 5915 of July 12, nineteen seventy-six and article 41 of the “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 of April 11, 1992, approved by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados in session 93.007 of January 25, nineteen ninety-three, article six, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 76 of April 22, nineteen ninety-three.

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Content of Interest:

Content Type: Majority Vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS

Topic: PUBLIC SERVICES

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

5606-06. PUBLIC SERVICES PROVIDED BY MUNICIPALITIES. MUNICIPAL AUTONOMY. AUTONOMOUS INSTITUTIONS. subsection g) of article 2 of the Organic Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, No. 2726 of April 14, nineteen sixty-one, reformed by Law No. 5915 of July 12, nineteen seventy-six and article 41 of the “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 of April 11, 1992, approved by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados in session 93.007 of January 25, nineteen ninety-three, article six, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 76 of April 22, nineteen ninety-three.

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Content Type: Majority Vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS

Topic: PUBLIC SERVICES

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

5606-06. PUBLIC SERVICES PROVIDED BY MUNICIPALITIES. MUNICIPAL AUTONOMY. subsection g) of article 2 of the Organic Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, No. 2726 of April 14, nineteen sixty-one, reformed by Law No. 5915 of July 12, nineteen seventy-six and article 41 of the “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 of April 11, 1992, approved by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados in session 93.007 of January 25, nineteen ninety-three, article six, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 76 of April 22, nineteen ninety-three.

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Text of the resolution

*050043440007CO*

Exp: 05-004344-0007-CO

Res. No. 2006-005606

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and twenty-one minutes on April 26, two thousand six.

Unconstitutionality action filed by Nombre01, of legal age, married once, attorney, identity card number CED01, resident of Alajuela, in his capacity as Mayor and representative of the Municipality of Alajuela, against subsection g) of article 2 of the Organic Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, No. 2726 of April 14, nineteen sixty-one, reformed by Law No. 5915 of July 12, nineteen seventy-six and article 41 of the “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 of April 11, 1992, approved by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Acueductos y alcantarillados in session 93.007 of January 25, nineteen ninety-three, article six, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 76 of April 22, nineteen ninety-three. The Deputy Attorney General, Farid Beirute Brenes, and Rafael Villalta, in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, intervene in the process.

Whereas:

1.- By means of a brief received in the Secretariat of the Chamber on April 15, two thousand five, the plaintiff requests that the unconstitutionality of subsection g) of article 2 of the Organic Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 of April 14, nineteen sixty-one, reformed by Law No. 5915 of July 12, nineteen seventy-six and article 41 of the “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 of April 11, 1992,” approved by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados in session 93.007 of January 25, nineteen ninety-three, article six, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 76 of April 22, nineteen ninety-three, be declared. He alleges that the challenged norms are contrary to the provisions of articles 169, 170, 11, 39, 40, 41 and 45 of the Political Constitution, insofar as their application or interpretation provides grounds for unilateral actions by the Instituto de Acueductos y Alcantarillados that lead to the dispossession of property (bienes) that form part of the municipal public domain (demanio municipal). The plaintiff states that the legislator is prevented from establishing restrictions in the area of action of the municipalities that may result in a national entity disregarding its preferential competence in matters of local services and substituting it in the provision of a specific service, without having the consent of the local government involved, or without another impartial and objective public entity assessing whether the factual assumptions exist and there is sufficient justification for that substitution to occur. In addition, he considers that it is not possible to create, via regulation, a provision that allows unilateral negative impact on the ownership of public property; in his opinion, only the legislator is empowered to define the mechanisms through which the State resolves situations presented with the efficiency and general operation of public services provided by municipal corporations. He also considers that the challenged article 41 contravenes clause 4.03 of loan 636/0C-CR approved by Law 7296, and that there is a regulatory overreach (extralimitación reglamentaria) by including the possibility that AYA, as the governing body, assumes the administration of the aqueducts built or repaired with resources from the loan, in case of non-compliance by the beneficiary municipalities, when the same agreement signed between A y A and the Municipality established the sole penalty for non-compliance as "the forced execution of the financial obligation by resorting to 'the corresponding legal channels'."

2.- In order to substantiate the standing he holds to promote this unconstitutionality action, the plaintiff indicates as the underlying case the contentious-administrative process filed against the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, number 05-000002-0163-CA, which is being processed before the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José.

3.- The literal certification of the brief in which the unconstitutionality is invoked appears on folio 12.

4.- By resolution at sixteen hours twenty minutes on May 12, two thousand five, visible on folio 76 of the main file, the action was admitted, granting a hearing to the Procuraduría General de la República and to the Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

5.- The Procuraduría General de la República submitted its report, which is visible on folios 84 to 128. Regarding standing, it indicates that the action constitutes a reasonable means of defending the right considered violated in the terms of article 75, first paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction, since it has as its underlying case the ordinary process 05-000002-0613-CA being processed in the contentious-administrative jurisdiction. Regarding the merits, it opposes the plaintiff's claims of considering article 2, subsection g) of the Constitutive Law of AYA as violating municipal autonomy, considering that the public service of potable water is a matter of national and not local interest, and that as such, it is valid for it to have been excluded by law from municipal autonomy. Regarding the challenged article 41 of the Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica, it considers that it could contradict the principles of legality and due process by basing the competence to assume the administration of municipal aqueduct systems on article 2, subsection j) of the Law of AyA, which does not provide that support, and by extending it to "the beneficiaries' non-compliance with any of their obligations," without any distinction, exceeding the grounds of subsection g) of the same numeral. Finally, it does not consider that any of the challenged norms are violative of due process or article 45 of the Political Constitution, although regarding the first aspect, it recommends that the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos be the one to carry out the due process with a hearing for both parties.

6.- For his part, Mr. Rafael Villalta Fernández, responds (folios 129 to 144) to the granted hearing, stating that in matters of water resources (recurso hídrico) and potable water supply, it is extremely dangerous and risky to generate and promote local interests over the ownership of the resource, since not all cantons have the same conditions for supply and exploitation of the resource, which AYA has adequately resolved due to its national competence. In the case of the provision of the potable water service, the legislator opted for the nationalization of the service and assigned its provision to a specialized entity, of a national and state character, by indicating in article 2 of its Constitutive Law, as the competence of A y A, to administer and directly operate the aqueduct and sewerage (alcantarillado) systems throughout the country, reserving in favor of the corporate entities a residual competence, in the sense that they were allowed to continue operating their aqueducts provided they supplied an efficient service, which is an eventual guarantee for the preservation, not only of the water resource, but also of public health.

7.- The edicts referred to in the second paragraph of article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 106, 107 and 108 of the Boletín Judicial, of June 2, 3 and 6, 2005 (folio 83).

8.- The oral and public hearing provided for in articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on article 9 of the same Law, as there are sufficient elements of judgment to resolve.

9.- The legal requirements have been met in the proceedings.

Drafted by Magistrate Mora Mora; and,

Considering:

I.- On admissibility. This action constitutes a reasonable means of defending the rights of the plaintiff, in the terms required by article 75, paragraph 1, of the Law of Constitutional Jurisdiction, by virtue of the existence of an underlying case in which the questioned norms could be applied. The prior matter serving as the basis for the action is the ordinary process followed by the Municipality of Alajuela against the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) in the Juzgado Contencioso Administrativo, case file No. 05-000002-0163-CI, for the declaration of absolute nullity of article 41 of the challenged Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica, where it invokes its unconstitutionality and that of article 2, subsection g), of the Organic Law of A y A, for the reasons discussed in this venue. The plaintiff is a counterparty in the loan contract signed with that Institute on November 8, 1995, in compliance with the Loan that the State signed with the Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR and 637/OC-CR, approved by Law 7296 of April 11, 1992 (Supplement 4 to La Gaceta 88 of May 8, 1992), which obliges the ICAA, executor of the loan, to issue the cited Regulation.

II.- Object of the challenge. The challenged norms, textually state:

Article 2, subsection g) of the Organic Law of A y A.

"Article 2.- The Instituto de Acueductos y Alcantarillados is responsible for:

(...) g) Administering and directly operating the aqueduct and sewerage (alcantarillado) systems throughout the country, which will be gradually assumed taking into account convenience and resource availability. The systems that are currently administered and operated by municipal corporations may remain in their charge, as long as they provide an efficient service. Under no concept may it delegate the administration of the aqueduct and sanitary sewerage systems of the Metropolitan Area. Neither may it delegate the administration of systems over which there exists financial responsibility and while this corresponds directly to the Institute. The institution is empowered to agree with local organizations on the administration of such services or to administer them through administrative boards (juntas administradoras) of mixed composition between the Institute and the respective communities, provided it is appropriate for the better provision of services in accordance with the respective regulations. For the same reasons and with the same characteristics, regional administrative boards involving several municipalities may also be created..."

Article 41 of the Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades.

"Article 41: Penalty.

In the event of the beneficiaries' non-compliance with any of their obligations, the Institute will assume the administration of the systems, in accordance with article 2, subsections g) and j) of the Constitutive Law of AyA.

For the verification of non-compliance, AyA will institute the legal procedure, as regulated by the Ley General de la Administración Pública."

III.- On the merits. Unitary and Concentrated Structure of the State. The Costa Rican State is, from its founding, a unitary State, which seeks to achieve in the most efficient manner the political ends, objectives, and goals protected by the current legal framework (articles 1 and 9 of the Political Constitution; 1 Ley General de la Administración Pública). Based on this unitary character and for functional reasons and limitation of power, our Political Constitution established an organizational design founded both on the division of powers (article 9), and on the creation of a model of administrative decentralization, by territory (the Municipalities), and a functional or institutional model and corporative decentralization.

This unitary character is recognized by constitutional jurisprudence in a reiterated manner (e.g., 4091/94; 7528/97) which identifies Costa Rica as a concentrated unitary State, without any type of political decentralization, but which recognizes a model of administrative decentralization for the better satisfaction of local interests, as well as the provision of services and the realization of activities that require technical specialization. Despite the different degree of autonomy with which the public entities forming the decentralized administration are created, the State as a whole maintains and must maintain a unity and harmony of its actions.

IV. Municipal Autonomy; scope. Within this scheme, this Chamber has recognized that the municipal regime is a modality of territorial decentralization, in accordance with the very wording of the first paragraph of article 168 of the Constitution. Its autonomy is defined, mainly, in articles 169 and 170 of the Political Constitution, which state, in what is relevant, that the "administration of local interests and services will be in charge of the Municipal Government formed by a deliberative body of popular election and an executive official designated by law" (nowadays the Municipal Mayor); it is a "corporate system that enjoys autonomy and its own economic resources (budgetary competence)." From this enunciation of the main legal features of the municipal institution, certain elements derive, namely: the existence of a territorial jurisdiction to attend to the interests and services of the local level; the constitution of a population based on ties of neighborhood, such that every inhabitant of the Canton is a citizen (munícipe); the government formed by two differentiated bodies (Council and Mayor) with defined functions and relationships between them; the corporate nature of the institution; constitutional guarantee of independence (autonomy); and the matter subject to its administration, which is formed by everything that is or constitutes "local interest and service." From a political point of view, the municipalities are representative governments with competence over a specific territory (canton), with their own legal personality and public powers vis-à-vis their citizens (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner vis-à-vis the Government of the Republic, and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy that manifests itself in political matters, by determining their own goals and the normative and administrative means in fulfillment of all types of local public service for the satisfaction of the common good in their community. It can be said, in summary, that the municipalities or local governments are territorial entities of a corporate and non-state public nature, endowed with autonomy in matters of government and operation insofar as it involves local interests and services. All of this implies, necessarily, that in order to correctly define the conformation of the Costa Rican State, there must be an exact assembly in the sum of the Municipal Governments as a whole and individually, in order of relations and coordinated functioning with the Government of the Republic, to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, and the confusion of rights and obligations among the various involved parties.

V-. Although it is clear that the unity and concentration of the Costa Rican State implies that the municipalities are not sovereign nor independent States, and that therefore they are obliged to coordinate with the Central Government, for historical reasons already set out by this Chamber in cited judgment 5445-99, the constituent legislator did endow them with autonomy regarding two aspects: "local" matter and in attention to their "territory." It is important to retake this topic to analyze the constitutionality of article 2, subsection g) of the Organic Law of AyA, since precisely the plaintiff considers that there is a violation of municipal autonomy, by empowering the legislator to allow an autonomous institution to assume and directly operate the potable water systems of the municipalities, when they do not provide an efficient service.

Regarding the first aspect, article 169 of the Constitution guarantees the Municipal Government the administration of "local interests and services," and precisely to define what is "local" and what is not, it has been peacefully accepted, in our case since 1963 through jurisprudence, that the local interests and services referred to in the cited constitutional article will be both those indicated by law and those recognized by jurisprudence. This was defined by the Corte Plena in its extraordinary session of March 17, 1963, on the occasion of an unconstitutionality appeal filed by the Municipality of Goicoechea against Law 2726 which created the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (today AyA), precisely on the topic now being discussed. On this specific point, the majority vote expressed the following in this regard:

"...since the Charter does not enumerate which are the local interests and services (referred to in art. 169 of the Constitution), it is necessary to understand that they will be those that the law indicates, a law that the Legislative Assembly can modify and even repeal, or those that are in fact carried out, which of course will maintain their local condition as long as reality does not transform them into general or national ones."

Evidently, in addition to what has been indicated, "the local" also has a territorial limit, such that topics, even if of local interest, that cannot be strictly administered within the respective territory, lack that autonomous nature. It is also worth clarifying that although the Law is a valid and recognized parameter for determining when an interest is local or has ceased to be so by the will of the legislator, this power must be understood as not granting the legislator unrestricted freedom to use this instrument to "degrade" or "empty" the municipalities and centralize local interests. It is in cases of evident national interest that the legislator can constitute other administrations that deal with matters that could even be of local interest, but that are referred to a broader territorial circumscription, such as a zone, region or province, as has been the case with the creation of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, to exercise its competence throughout the national territory in matters of potable water.

VI-. Municipal autonomy and potable water service. Precisely, in the case of water, the background indicates that the service had originally been given to the Municipalities by the Ley General de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953, (article 5) and subsequently, upon the creation of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, that function passes to this Institution according to the wording of article 2:

"The original article 2, subsection h) of law 2726 of April 14, 1961, provided as an attribution of the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados:

'To prepare the fees and rates for the public services object of this law, that are provided in the country by public and private companies, based on the principles of service at cost and a percentage of profit for capitalization and development. (...) The fees and rates that the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados prepares will be "authorized" by the body that the law indicates.'"

Article 1 (*) granted it the possibility of resolving everything related to the supply of potable water and disposal of sewage (aguas negras) and industrial waste. (*) This article has been reformed by means of Law No. 5915 of July 12, 1976

Let us see:

"With the purpose of directing, setting policies, establishing and applying norms, carrying out and promoting the planning, financing and development, and of resolving everything related to the supply of potable water and collection and evacuation of sewage and liquid industrial waste, as well as the normative aspect of storm drainage (alcantarillado pluvial) systems in urban areas, for all the national territory, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is created, as an autonomous institution of the State."

For its part, article 2 indicates that the Institute (AYA) was responsible for:

a) Directing and overseeing everything concerning providing the inhabitants of the republic with a service of potable water, collection and evacuation of sewage and liquid industrial waste and stormwater in urban areas;

...

c) Promoting the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water pollution;

A study of the legislative file of the Law creating A y A, formerly SNEE, makes it clear that it was precisely the problems related to the supply of potable water, sewage or wastewater (aguas negras o servidas), and stormwater in the different localities of the country, which motivated the nationalization of the service through the creation of AyA in the face of municipal inertia, (see folio 108 and following of the legislative file of Law No. 2727), where it is also recognized that the topic of water cannot be treated as a territorial matter. In this regard, it was stated:

“... they cannot be adequately resolved [referring to water] only by taking into account the interests of a specific community, circumscribed to a concrete territorial or administrative jurisdiction, since those services affect inhabitants of many different communities and large extensions of territory, such that some services invariably depend on the others, making necessary, in many cases, the interconnection of those services.

II.- That the springs (nacientes) of potable water and the currents of the rivers that are used for the supply of piping systems or for the evacuation of sewage, run through large extensions of territory, so that part of those waters cannot be used, at a certain point, without affecting, sometimes substantially, the entire watercourse and the interests of the communities that the watercourse in question crosses; on the other hand, the conduction of already treated waters, by means of aqueducts, sewers, drainage systems, or open water currents, is done across several administrative and territorial jurisdictions, from which the intimate relationship that exists between the interest of each and every one of the collectivities in the solution of these problems is deduced, which, undoubtedly, confers national interest scope to any project that is prepared to provide an adequate solution to the problems arising from the catchment, treatment and distribution of potable waters, of sewage or wastewater and of stormwater.

III.- That the solution with a national criterion of these problems is not only convenient from a sanitary point of view, but also from an economic and administrative one, being, at the same time, in complete agreement with the constitutional and current legal framework. (the highlighting is not from the original)

On this same topic, the Procuraduría, in its opportunity, had indicated "that there is no logical or legal reason to consider that water services, even if they have been until now in the hands of the Municipalities, constitute in essence 'local services' in the sense of cited article 169 [referring to the constitutional one], and, consequently, that there is also no constitutional obstacle for a law to integrate them into a national program and institution, as projected, without violating municipal autonomy in any way as defined by article 170. In doing so, the Legislative Assembly would simply be exercising its specific, superior and exclusive constitutional power to issue laws (article 121, subsec. 1), validly and justifiably exempting the supply of water from the concept of local services and, therefore, from municipal jurisdiction. This has been done before with other services of similar or lesser importance, such as electric, telephone, railway, port and air, sanitary, etc."

This same thesis of the national interest in the efficient provision of the potable water service was subsequently confirmed by the Corte Plena, exercising the functions of constitutional judge, in the resolution adopted in the extraordinary session of March 17, 1963, on the occasion of an unconstitutionality appeal filed by the Municipality of Goicoechea against Law 2726 which created the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (today AyA).

In what is relevant, the majority vote states:

"The recognition that the 1949 Constitution made of the Municipalities as autonomous bodies in charge of local administration did not elevate them to the category of sovereign entities, nor did it mean thereby that the administrative activity that pertains to the Canton must be attended by the Municipality in an exclusive manner and disregarding any other authority or body, but rather that they remain subject to what the laws provide in special cases.

The Legislative Branch may, through law, provide, as it has now done, regarding the management of one or some of the matters currently under the administration of the Municipality. To consider that the Legislative Branch cannot vary or modify anything under the control and administration of the Municipalities is like thinking that sovereignty does not reside in the Nation (Art. 2), but rather that there are parts of the territory subject to the exclusive sovereignty of the Municipality and that this sovereignty is absolute, even to the detriment of the State. The legislator has considered that, for better public service, it is appropriate to create a specialized body it has called “Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado,” the creation of which has been recorded in Law No. 2726 of April 14, 1961. The Legislative Assembly has the authority to pass that law, which merely modifies a system it deems necessary for the public’s benefit. (…). If the public service requires, for technical, economic, or legal reasons, the creation of new entities, the Legislative Assembly may do so by entrusting their performance to it, and if such service already exists under the charge of a specific institution, it may well, considering it beneficial, entrust it to the new body. (…) The Legislative Assembly has broad authority to create as many autonomous entities as it deems convenient for better public service.” For his part, Judge Nombre02 highlighted: “If a public person (municipality or autonomous entity) were so independent that the power of the Legislative Assembly were halted before that wall of autonomy, one would have to agree that the State has divested itself of its sovereignty to grant it, on an equal footing, to the public person, or in other terms, as Nombre03 says, it would be a case of a State created within another State. It is true that autonomy grants the public entity complete independence to act within the limits of the competence granted to it by the Constitution or the laws in the administration of decentralized public services; the same applies to establishing its own internal Government as it deems appropriate. But if that competence for the administration of decentralized services is not established by the Political Constitution, if it originates in a provision of the Legislative Assembly, with the same power it had to grant it, it can limit it, suppress it in whole or in part, or transfer it to another public entity. This is proclaimed by the doctrine of the most modern authors who have dealt with this matter. (…) In Costa Rica, the competence granted to the Municipalities for the administration (only for the administration) of potable water systems is provided by Law No. 1634 of September 18, 1953, in Article 5 of which it is stated: ‘The Municipalities shall be in charge of the full administration of the potable water supply systems under their competence.’ Such competence could be removed from the Municipalities and transferred to another autonomous entity by the Legislative Assembly, without violation of Article 170 of the Political Constitution.”

The position of the Full Court is fully reconcilable with the arguments the Constitutional Chamber set forth in decision 5445-95 cited supra, in the sense that when the problem exceeds the territorial circumscription to which local governments are subject, that competence may be transferred to the corresponding national or regional State institutions, through a nationalization or regionalization law, as the case may be. In the case of the service of potable water and wastewater evacuation through sewer systems (alcantarillado), that nationalization occurred, at the appropriate time, with the Law creating the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

VII.- Access to potable water as a human right. In addition to the foregoing, and perhaps the most relevant aspect of this issue, is the nature and function of water for human life. It is not necessary to detail here an explanation of the evident and notorious reality that without water there can be no life, nor quality of life, and that therefore, with or without a nationalization law, by its very essence, this matter is not, nor can it be, a territorial or local matter. The Chamber itself, in its constitutional jurisprudence, has stated that access to potable water is a fundamental human right, insofar as it constitutes an integral part of the content of the right to health and to life. (SALA CONSTITUCIONAL, judgments numbers 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157, 2002-10776; 2004-1923). This same line has been maintained in judgments 2003-04654 and 2004-07779, which, in relevant part, state:

“V.- The Chamber recognizes, as part of Constitutional Law, a fundamental right to potable water, derived from the fundamental rights to health, life, a healthy environment, food, and decent housing, among others, as has also been recognized in international instruments on Human Rights applicable in Costa Rica: thus, it appears explicitly in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (Art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (Art. 24); additionally, it is enunciated in the Cairo International Conference on Population and Development (principle 2), and is declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. Within our Inter-American Human Rights System, the country is particularly obligated in this matter by the provisions of Article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (‘Protocol of San Salvador’ of 1988), which provides that: ‘Article 11. Right to a healthy environment 1.- Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.’ The lack of resources does not justify the failure of public administrations to fulfill their duties in the provision of this basic service. (SALA CONSTITUCIONAL, resolutions 2003-04654 and 2004-007779).

Furthermore, as both the Attorney General’s Office and the representative of AyA acknowledge in their reports, in the international arena, the recognition of water as a human right and as a necessary precondition for all our human rights is also prevalent. It is held that without equitable access to a minimum requirement of potable water, other established rights—such as the right to an adequate standard of living for health and well-being, as well as other civil and political rights—would be unattainable. In November 2002, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights affirmed that access to adequate quantities of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 on the fulfillment of Articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that ‘the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.’ It is also emphasized that the States parties to the International Covenant have the duty to progressively fulfill, without any discrimination, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.

Moreover, several international conferences have been held, among which the United Nations Water Conference held in Mar del Plata in 1977 stands out, recognizing that all peoples have the right to access potable water to meet their basic needs. Also, the Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly in 1986, includes a commitment by States to ensure equal opportunities for all to enjoy basic resources.

The concept of meeting basic water needs was further strengthened during the 1992 Earth Summit in Rio de Janeiro. In Agenda 21, governments agreed that ‘when developing and using water resources, priority must be given to meeting basic needs and conserving ecosystems.’ Similarly, in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg Summit in 2002, governments committed to ‘employing all policy instruments, including regulation, monitoring… and cost recovery of water services,’ without the objectives of cost recovery becoming a barrier to access for poor people to clean water. Likewise, there are dozens of international instruments that directly and indirectly relate to water as a human right of all persons and peoples, such that it is not only a matter that by its nature tends toward nationalization, but toward the internationalization of its use and exploitation.

In summary, there are ample grounds to hold that water is not a matter that qualifies within municipal autonomy, since it is not merely local—but rather of national interest—nor susceptible to being subjected to territorial criteria, such that Article 2, subsection g) of the Organic Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados does not violate the municipal autonomy contained in Articles 169 and 170 of the Political Constitution. For the same reasons, Article 41 of the challenged Regulation is not, insofar as it is based on or reproduces the powers of subsection g) of the cited Article 2.

VIII.- Violation of Articles 40 and 45 of the Constitution. For the plaintiff, the challenged subsection g), and Article 41 of the cited Regulation, insofar as it is based on it, are confiscatory and contrary to Articles 45 and 40 of the Constitution, for constituting a mechanism of appropriation and “loss of ownership” of municipal heritage assets, without prior indemnification. As the Attorney General’s Office correctly points out in its report, the argument presupposes the private ownership of the assets, both of the water and of the installations and properties related to it, which is not applicable to the case, firstly because Article 18 of Law 2726, reformed by Law No. 5915 of July 12, 1976, expressly states that all properties and installations of State bodies destined for the collection, treatment, and distribution of potable water are national heritage, therefore with the character of public domain (dominio público), inalienable, imprescriptible, and immune from seizure, outside private legal commerce, and as this Chamber has indicated in its jurisprudence (decisions numbers 2000-10466 and 2002-03821), they enjoy special protection, such that they are not susceptible to being appropriated by private individuals or even by the Public Administration, nor destined for purposes different from those that determine their own essence and nature, such that their protection—in terms that are necessary—and administration, corresponds to the State on behalf of the Nation. Also, in judgment 2004-01923, this Chamber performs an exhaustive analysis of the public nature of hydric resources regarding the protection of aquifers. In relevant part, it states:

"VII-…. In Water Law, various theses have been held regarding its legal nature — the variation of which depends on historical evolution. Thus, groundwater has been reputed as (a) private goods, making it a res nullius appropriable by the person who brings it to light, that is, by the owner of the land in which it arises, following the maxim of Roman Law according to which ownership extends from the heavens to the depths. The nineteenth-century regulations on hydric resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American legislations, including our Water Law of 1942) gave groundwater a character of (b) mixed goods, such that those brought to light by the owner of private land would be private, and those arising on public domain land or the former after having been used by their owner would be public. Finally, starting in the twentieth century, many legislations classify all groundwater as (c) public domain goods (bienes de dominio público), based on the undeniable unity of the hydrological cycle, thus forming what has been called the ‘public hydraulic domain’ (dominio público hidráulico) as part of the natural and not artificial domain; this position conceives water as a unitary resource subordinated to the general interest, such that a distinction should not be made between surface and groundwater, since they are intimately linked to maintain their quality and quantity. According to this latter thesis, groundwater is not appropriable by any private individual, and its classification as public domain goods constitutes sufficient title to subject it to a very strong and intense regime of administrative intervention to guarantee its integrity and quality and to separate it from the modes of acquisition and enjoyment proper to Private Law. In our legal system, based on a series of dispersed norms, the legal nature of groundwater can be determined, with evident variations, according to the historical-legislative development. Water Law No. 276 of August 27, 1942, and its reforms, in its Article 1, subsections IV, VIII, and IX, classifies, respectively, as public domain waters ‘Those of the (…) springs (manantiales) (…)’, ‘Those of the springs that flow on the beaches, maritime zones, channels, beds, or banks of national property and, in general, all those that arise on public domain lands’ and ‘Underground waters whose bringing to light is not done by means of wells,’ since section 4, subsection III, of that legal text deems private domain—and, therefore, belonging to the owner of the property—‘Underground waters that the owner obtains from his own land by means of wells,’ with the surplus—from wells concessioned to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the land becoming public domain waters. Evidently, the Water Law of 1942 follows a mixed thesis regarding the legal nature of groundwater, since it combines the res nullius character and, consequently, the appropriability thereof if brought to light on private lands, with the demanial character if they arise on land owned by a public entity. Two subsequent laws, enacted during the last quarter of the past century, reformed or tacitly modified the provisions of Articles 1, subsections IV, VIII, and IX, and 4, subsection III, of the Water Law. In reality, these two new normative instruments fall within the contemporary current of conceiving groundwater as public domain goods by virtue of the unity of the hydrological cycle, and therefore constitute sufficient enabling title to admit a strong regime of administrative intervention to conserve the quantity, quality, and ensure rational and sustained exploitation of hydric resources. Thus, the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, and its reforms, in its section 4, provided that ‘(…) mineral sources and waters and underground and surface waters, are reserved for the State and may only be exploited by the State, by private individuals in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (…)’, thereby producing a publicization and nationalization of all groundwater in the country, including that which is brought to light through a well located on private property for domestic use or ordinary needs. Subsequently, the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554 of October 13, 1995, and its reforms, in section 50—whose heading is ‘Public Domain of Water’—reinforced that declaration of demaniality and prescribed that ‘Water is of public domain, its conservation and sustainable use are of social interest.’ This legislative instrument implies an express affectation of continental waters (surface and groundwater—without distinguishing them—) to the public domain of the State and qualifies them as of social interest, thus clearing the path for potential expropriations or limitations due to reasons of social interest (Article 45 of the Political Constitution), their protection, preservation, or conservation, and sustainable or rational use.”

According to the foregoing, it is not legally viable to attempt to equate the aqueduct administered by the Municipality of Alajuela to its property, not even temporarily—while its management lasts—, even if registered in its name for administrative, financial, or tariff purposes. Rather, as this Chamber has indicated (judgment 2004-08928), what a Municipality does when it administers a demanial asset is manage a national interest, not a local one, unless the public use or purpose to which the demanial asset is dedicated is the provision of a service of a local nature, which it is not, according to what has been set forth supra.

Naturally, if the goods related to the administration of aqueducts and the properties containing them belong to the Nation, with much greater reason do the waters and their forces, as is expressly regulated in Articles 121, subsection 14), and 50 of the Organic Law of the Environment. The concept of the demaniality of hydric resources is enshrined in the Political Constitution in the cited norm, which indicates that the following may never permanently leave the domain of the State: “the forces obtainable from public domain waters in the national territory,” adding at the end of the article that they may be exploited in accordance with the law or through a special concession, granted for a limited time, with their conditions and stipulations determined by a law approved by the Legislative Assembly.

In this manner, waters are enshrined as public domain goods (bienes del dominio público), subject to the principle of legal reserve for their affectation, and cannot leave the domain of the State. Their exploitation can be carried out directly by the administration or through a concession granted to private individuals.

Article 140, subsection 19), of the Constitution establishes that it is the joint duty and attribution of the President and the respective Minister:

“To sign contracts not included in subsection 14) of Article 121, with the reservation of submitting them for the approval of the Assembly when they stipulate exemption from taxes or fees, or have as their object the exploitation of public services, natural resources, or wealth of the State. This article enshrines that natural resources belong to the State.”

Likewise, the matter of the demaniality of waters is linked to the circumstance that the forces derived from those waters cannot be utilized by private parties except when the requirements established constitutionally are met. Water, being a public domain good, entails the application of a particular legal regime, an essential element for the private utilization of demanial goods, which is carried out through a concession or use permit.

The rest of the legislation in force reaffirms these principles of demaniality of hydric resources:

Thus, for example, the General Potable Water Law declares the works related to the supply of potable water to be of public utility, as already mentioned; the Mining Code establishes the public domain of all waters in the country, in whatever form they occur. Water Law No. 276 of August 27, 1942, and its reforms, regulates everything concerning the dominion, use, and exploitation of waters within our territory, establishing which are public domain waters and which are private domain waters. However, this distinction is eliminated with the promulgation of the Mining Code, which publicized the waters, rendering the provisions of the Water Law regarding private domain waters without effect.

The regulation of water uses encompasses the utilizations of waters that are given in concession, such as the use of water for public supply, for the development of hydraulic forces, use for irrigation, for navigation, ponds for nurseries, legal and natural easements (servidumbres), among other very specific uses, and lastly, matters concerning beaches and maritime zones (which have a special law).

The demaniality of hydric resources is taken up again in the Organic Law of the Environment, which declares that water is of public domain, its conservation and use are of social interest (Art. 50). This provision confirms the principle in force of the demaniality of hydric resources.

For its part, in judgment number 5976-93, this Chamber specifies the difference between the regime of private property and that of public or State property, emphasizing the precarious nature of any title over the latter:

“… inasmuch as the former is regulated in accordance with Article 45 of the Constitution and the pertinent regulations of the Civil Code, such that its inviolability is protected, introducing the concept of social function, such that no one can be deprived of their property except when motivated by a social interest and through a law approved by the Legislative Assembly with the vote of two-thirds of its members. For its part, the regulation of demanial property is based on subsection 14.) of Article 121 of the Constitution, as this Chamber already indicated in resolution number 2306-91, at fourteen hours and forty-five minutes on the sixth of November, so that its legal nature is virtually different, which indicated that:

‘The public domain is made up of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called dominical goods, demanial goods, public goods or things, which do not belong individually to private parties and are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their nature and vocation. Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, immune from seizure, cannot be mortgaged or be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action replaces possessory actions to recover the domain. As they are outside commerce, these goods cannot be the object of possession, although a right to utilization, though not a right to property, can be acquired. The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the useful domain of the good, with the State always reserving the direct domain over the thing. The precarious nature of any right or use permit is consubstantial to the figure and refers to the possibility that the administration, at any moment, may revoke it, whether due to the State’s need to fully occupy the good, for the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, aesthetics, all to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the good and the permit granted, the natural use of the public thing must prevail. Consequently, the national regime of public domain goods … places them outside the commerce of men, and therefore the permits granted will always be on a precarious basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so dictate.’

This point was also addressed in its time by the Full Court, acting as Constitutional Judge, in the cited session of January 17, 1961, an applicable precedent in all its aspects to the case under study. In relevant part, it indicated:

‘…neither is the violation of number 45 of the Constitution true, for the transfer of the attention of the corresponding interests and services, to the “Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados”, it is natural that it was done with all the respective goods, without which that attention could not continue. These goods, public things (Article 2 of Law No. 1634 of September 18, 1953) dedicated to a specific service, continue to provide it. The administration of them, previously entrusted to the Municipalities, are the same goods of public utility that must perform in the hands of the new Institution. Under one dependency or another, public things are not the object of private property and are outside commerce (Articles 261 and 262 of the Civil Code); and it is clear that Article 45 of the Constitution is not opposed to these. Magistrates Nombre04 and others, in a separate opinion, reasoned: “The Municipality of Goicoechea considers that by taking away the administration of the potable waters in its jurisdiction, part of its assets are economically harmed. Note that the Municipality is not the owner of the potable waters of its canton, but only the administrator of the same. The product of the fee that users pay does not belong to the Municipality, but rather serves to cover the expenses the administration requires. What the Municipality has in managing public waters is not a for-profit enterprise, but an administration, and it is assumed that what it receives for the respective fees is dedicated to the administration of the same service, so it cannot be said that by transferring that administration to another entity, the Municipality’s own revenues are diminished. (…) The petitioner also considers that to deprive the municipality of those effects or goods indispensable for the administration entrusted to the new entity, an expropriation was necessary, claiming public utility and, of course, indemnifying it satisfactorily. The goods dedicated to the management and administration of public waters, dealing as it is with a public service, do not form part of the private assets of the Municipality. By law giving that administration to another institution, everything necessary to fulfill its task must be handed over to it. For this reason, the objection regarding this point has no basis to consider that the new law violates the constitutional precepts that protect private property, because that is not the specific case.’”

The Attorney General’s Office considers that in this case, at most, one can speak of a demanial mutation, referring to the administration of the goods, between State public entities, which give rise to intersubjective relations between administrative entities, but which do not conflict with the rule of inalienability, which only withdraws such goods from private legal commerce, but does not exclude transmissions in the sphere of Public Law, when there is a prevalent or more intense legal interest to protect, they are supported by a legal norm of sufficient rank, and the inseparability of the public domain regime is guaranteed. In such a case, the change in the administration of the aqueduct is a consequence given by law, to ensure the prompt and effective satisfaction of the public interest. Being a national heritage asset, there is no transfer in its ownership, nor does it increase the institution’s assets and functions. The legal system entrusts the Institute, among its original duties, with the direct administration and operation of aqueduct systems throughout the country. As the service has been nationalized by law, it is the municipalities that hold the subsidiary or residual competence in case of deficient administration thereof. It is true that municipal autonomy means there is no hierarchical relationship with respect to the Government—understood in a broad sense—, but this is only when it administers services in local interests, nothing more; in all other cases, it is limited by what the law indicates, in this case, by the direction of another institution, under the guidelines provided.

Consequently, for the reasons stated, the plaintiff’s arguments regarding the alleged unconstitutionality are not acceptable.

It is, however, appropriate to clarify that, in the event that AyA assumes the administration of an aqueduct held by a Municipality, it does so in its entirety, that is, with all the assets and pending financial obligations acquired for its construction, improvement, maintenance, expansion, such that it would not be valid to attempt that it only assumes the aforementioned assets.

IX. Violation of Articles 39 and 41 (Principle of Due Process). A violation of due process is claimed because AyA acts as judge and party in the “resolution of conflicts with municipalities” by declaring the loss of “ownership and exploitation” of the municipal aqueducts, through a unilateral act that “increases its functions and assets,” which, in its view, unbalances the rules of due process—the fact that the entity verifying compliance with the factual assumptions also assumes the provision of the service.

For this Chamber, respect for the principle of due process (debido proceso) would be guaranteed by observing the procedure of the General Public Administration Law (Reglamento de Crédito, art 41), according to which the Municipality will be notified in a timely and proper manner, heard, will have the opportunity to defend its point of view, present evidence, formulate arguments, appeals, and a final reasoned resolution will be issued, with due accreditation of the facts, addressing the public interest, which administrative action must serve with objectivity, safeguarding the needs of the users, a resolution that, like any administrative act, may be reviewed in the jurisdictional sphere. To say that the procedure of the General Public Administration Law is not a sufficient guarantee of due process, because one is "judge and party" would be equivalent to considering all the disciplinary bodies established under that regulation to be unconstitutional. It is worth reiterating, as indicated supra, that AyA does not resolve a conflict in which it has its own interest; it merely limits itself to corroborating, as a state entity specialized in the matter, whether the service provided by the Municipality is deficient, based on the provision being challenged and the technical-objective parameters in force.

The Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that with the promulgation of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (ARESEP), No. 7593 of August 9, 1996, the question arises as to whether the entity responsible for conducting the administrative procedure leading to verifying the deficiency in the provision of the service is Aresep or AyA, by virtue of the fact that its Article 5 assigns as functions of the Regulatory Authority, in addition to setting prices and rates for the public services it lists, that of ensuring "compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of public services," according to Article 25 of that law. And among the public services it covers: "c) Supply of aqueduct and sewerage service, including potable water, collection, treatment, and evacuation of black water, residual water, and rainwater." Article 25 ibid prescribes: "The Regulatory Authority shall issue the regulations that specify the conditions of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision with which public services must be supplied, in accordance with the specific standards existing in the country or abroad in each case. The norm indicates that the Executive Branch shall promulgate these regulations." On this point, the Chamber considers that, in the absence of an express repeal that unequivocally indicates a change in legislative intent in this regard, it cannot be said that AYA has lost its legally granted competence under its Article 2 to determine the efficiency and quality of the public service in question. This Chamber has already stated that just because one solution is better, it does not make the given solution unconstitutional, if it adheres to the constitutional order, which, as seen according to the arguments cited supra, is a sufficient guarantee of respect for due process, not only because the procedure of the General Public Administration Law guarantees the rights to a hearing and defense in a broad manner, but because, as indicated, it cannot be said that AYA administers its own interest in the case; on the contrary, it is perhaps the best qualified technical body to determine whether the public service is provided under conditions of efficiency. The foregoing does not mean that this Chamber ignores the existence of Law 7593, but rather that it accepts that there are two supervisory channels for the potable water public service that are not mutually exclusive, and that would even allow Aresep itself to supervise the service provided by AYA, if necessary.

X-. Unconstitutionality of Article 41 of the Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades. Article 41 of the Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades beneficiadas con el Programa de Agua Potable de Acueductos Urbanos, Contratos de Préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR y 637/OC-CR, published in La Gaceta No. 76 of Thursday, April 26, 1993, pp. 35 to 38, is framed within Chapter X, titled Duties of the beneficiaries, and literally provides as a sanction for the breach by the beneficiaries of any of their obligations, the Institute shall assume the administration of the systems, in accordance with Article 2, subsections g and j of the Constitutive Law of A y A. For the verification of breaches, A y A shall institute the legal procedure, as regulated by the General Public Administration Law. In the previous recitals, a ruling was already issued on Article 41 insofar as it is based on what is indicated in Article 2, subsection g), dismissing the plaintiff's claims regarding the unconstitutionality of both the cited Article 2 g) itself, and of Article 41 in that which it relies on that norm. It remains now to analyze whether Article 41 of the challenged Regulation is constitutional or not, by citing subsection j) of Article 2 as the basis for its sanctioning powers.

The plaintiff also considers that the challenged Article 41 "is openly illegal" for opposing the content of Law 7296, which approved the Loan Contract between the IDB and A y A, Clause 4.03, which only conditioned the first disbursement on the entry into force by the Executing Agency of a Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades with terms substantially analogous to those previously agreed upon between the Borrower and the Bank, and on the fulfillment of the obligations of Clause 4.02., and affects the spirit of that financial instrument, which required the ownership of the works in clause 2.03, by specifying that once completed, A y A shall transfer them to the beneficiary municipalities through financing and technical assistance agreements. This issue, in the judgment of this Chamber, is undoubtedly confined to the plane of legality, since, as its jurisprudence has determined, loans or other public credit agreements have an administrative-contractual nature, and the approval given to them by the Legislative Assembly does not alter their legal-administrative regime, nor, therefore, confers upon them the character of laws, even though the law approving them has it (see judgments 1027-90 and 6240-93). The same applies to the issue of the conditioning of the first disbursement on the observance of certain requirements in the IDB-AyA loan contract, and regarding the consequences of the commitment to transfer works, by A y A to the beneficiary municipalities, once they are completed, for the same reasons.

It is necessary to clarify that, for the transfer of works, a distinction must be made between the situations regulated in subsections g) and j) of Article 2. One thing is the situation regulated in subsection g), which refers to the deficient provision of the potable water service, granting AyA the power to replace the administration, and another is the possibility of assuming the administration of the municipal aqueduct systems, for "breach by the beneficiaries of any of their obligations," without any distinction, exceeding the specific cause of subsection g). With this, it is alleged that AyA would extend, through this means, its competence to replace the Municipalities in the administration of the aqueducts beyond the limits imposed by the legislator, in violation of the principle of legality. That is, the validity of sanctioning the breach of financial obligations is questioned, equating it with the deficient provision of the service that does have normative support in subsection g) of the cited norm. In our opinion, this issue of the scope of contractual commitments, of a pecuniary nature, is also confined to the plane of legality and therefore excluded from analysis in this venue.

It is, however, worth reiterating what was stated previously, in the sense that if AyA assumes the administration of the aqueduct held by the Municipality due to deficiency in the service, it must take charge of the assets and liabilities entailed in its administration, which implies assuming the pending financial obligations acquired and invested in it by the latter.

XI.-Conclusion. The action against Article 2, subsection g) of the Organic Law of AYA is declared without merit; as well as against Article 41 of the regulation insofar as it reproduces the powers of Article 2, with the caveat that it must be interpreted that if AyA assumes the administration of the aqueduct held by the Municipality due to deficiency in the service, it must take charge of the assets and liabilities entailed in the administration of the service, which implies assuming the pending financial obligations acquired and invested in it by the latter. It is considered that the argument claiming that Article 41 extends, through regulatory means, its competence to replace the Municipalities in the administration of the aqueducts beyond the limits imposed by the legislator, and that it gives it the possibility of sanctioning the breach of financial obligations, equating it with those that the Law grants it in the face of the deficient provision of the service, which does have normative support in subsection g) of the cited norm, is a matter of mere legality that exceeds the competences of this Tribunal. The same applies to the plaintiff's argument claiming the unconstitutionality of the challenged Article 41 for opposing the content of Law 7296, which approved the Loan Contract between the IDB and A y A, Clause 4.03, which only conditioned the first disbursement on the entry into force by the Executing Agency of a Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades with terms substantially analogous to those previously agreed upon between the Borrower and the Bank, and on the fulfillment of the obligations of Clause 4.02., insofar as it considers that it affects the spirit of that financial instrument, which required the ownership of the works in clause 2.03, by specifying that once completed, A y A shall transfer them to the beneficiary municipalities through financing and technical assistance agreements.

Finally, it is worth reiterating what was stated in recital X, in the sense that, because it is a subjective public domain mutation (mutación demanial subjetiva), if AyA assumes the administration of the aqueduct held by the Municipality due to deficiency in the service, it must take charge of the assets and liabilities entailed in the administration of the service, which implies assuming the pending financial obligations acquired and invested in it by the latter.

Por tanto:

The action is declared without merit, with the conforming interpretation made in the final recital referring to the fact that if the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados assumes the administration of the aqueduct held by the Municipality due to deficiency in the service, it must take charge of the assets and liabilities entailed in its administration, which implies assuming the pending financial obligations acquired and invested in it by the latter. The argument claiming that Article 41 extends, through regulatory means, its competence to replace the Municipalities in the administration of the aqueducts beyond the limits imposed by the legislator, and that it gives it the possibility of sanctioning the breach of financial obligations, equating it with those that the Law grants it in the face of the deficient provision of the service, is rejected as a matter of legality, as well as the argument regarding the unconstitutionality of the challenged Article 41 for opposing the content of Law number 7296, which approved the Loan Contract between the Banco Interamericano de Desarrollo and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Notifíquese.

Nombre05.

Presidenta a.i.

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

 

Ernesto Jinesta L. Rosa María Abdelnour G.

 

Alan Saborío S. Max Alberto Esquivel F.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 07-05-2026 06:48:39.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República