Res. 09563-2006 Sala Constitucional — Instrumental legal personality of CONAGEBIO and SINAC is constitutionalPersonalidad jurídica instrumental de la CONAGEBIO y el SINAC es constitucional

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Sala Constitucional

Resolución Nº 09563 - 2006

Fecha de la Resolución: 05 de Julio del 2006 a las 16:06

Expediente: 98-006524-0007-CO

Redactado por: Ana Virginia Calzada Miranda

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia desestimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante

Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: INSTITUCIONES AUTÓNOMAS

Subtemas:

NO APLICA.

9563-06. PERSONALIDAD JURIDICA INSTRUMENTAL DE LA COMISION NACIONAL PARA LA GESTIÓN DE LA BIODIVERSIDAD Y DEL SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION. INSTITUCIONES AUTONOMAS. Artículos 14, 17 inciso 1),19,20,22,25 incisos 1),3,4),5),8), 36,38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad. No. 7788 del 30 de abril de 1998

Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

9563-06. PERSONALIDAD JURIDICA INSTRUMENTAL DE LA COMISION NACIONAL PARA LA GESTIÓN DE LA BIODIVERSIDAD Y DEL SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION. INSTITUCIONES AUTONOMAS. Artículos 14, 17 inciso 1),19,20,22,25 incisos 1),3,4),5),8), 36,38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad. No. 7788 del 30 de abril de 1998

Texto de la resolución

*980065240007CO*

Exp: 98-006524-0007-CO

Res. Nº 2006009563

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y seis minutos del cinco de julio del dos mil seis.

   Acción de inconstitucionalidad promovida por Román Solís Zelaya, mayor, casado, abogado, portador de la cédula de identidad número 1-519-083, en su condición de Procurador General de la República, según Acuerdo Único del Consejo de Gobierno que consta en el artículo Quinto del Acta de la Sesión Ordinaria N° 1, celebrada el 8 de mayo de 1998, publicado en La Gaceta N° 108 del 5 de junio de 1998; ratificado por la Asamblea Legislativa según Acuerdo N° 4025 del 18 de mayo de 1998 y publicado en La Gaceta N° 112 del 11 de junio de 1998; contra los artículos 14, 17 inciso 1),19,20,22,25 incisos 1),3,4),5),8), 36,38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad, número 7788 del 30 de abril de 1998. Intervinienen en el proceso Carlos Manuel Rodríguez Echandi, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con  cédula de identidad número 1-529-682, en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía a.i. según Decretos de nombramiento números 26844-P y 26850-P, publicados en La Gaceta N° 88 del 08 de mayo de 1998; Luis Rojas Bolaños, mayor, soltero, Licenciado en Sociología, vecino de Heredia, con cédula de identidad número 1-394-467, en su condición de Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y el señor Iván Vincenti Rojas, mayor, divorciado, Licenciado en Derecho, vecino de Moravia, con cédula 1-695-983, en su condición de Presidente de la Comisión Nacional para la Gestión de Biodiversidad (CONGEBIO).

Resultando:

             1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis  horas y seis minutos del veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa y ocho (folio 1), el Procurador General de la República solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 14, 17 inciso 1), 19, 20, 22, 25 incisos 1),3,4),5) y 8), 36, 38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad, número 7788 del 30 de abril de 1998 por los siguientes motivos: a)  La creación de la Comisión Nacional y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación como un órgano desconcentrado, que es persona jurídica distinta de  Administración a la que se adscribe, lo que contraría el esquema  que constitucionalmente puede darse el Poder Ejecutivo. Señala que en este sentido  la Sala se ha expresado de la siguiente manera: "...si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de la administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo" que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requería para su creación de una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de miembros de la Asamblea Legislativa (art. 189 Constitución Política..." (RSC 6240-93); b)Que a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad se la dota de competencias (incisos 1,2,3,4 y 5 del artículo 14) para formular y coordinar  políticas nacionales en torno a la biodiversidad; así como para agotar la vía administrativa en alzada sobre las decisiones adoptadas por la Oficina Técnica (inciso 6) del artículo 14), aspecto que resulta inconstitucional, en  tanto no puede un órgano desconcentrado de la administración asumir potestades de dirección y manejo de políticas  nacionales sobre biodiversidad, lo que corresponde, por principio constitucional, al Poder Ejecutivo; c) de acuerdo con la Ley de Biodiversidad, La Comisión Nacional cuenta con el apoyo de una "Oficina Técnica" que ha sido estructurada con un Director Ejecutivo y la asistencia del personal que indicará el reglamento de la ley. Esa oficina tiene dentro de sus competencias inciso 1) del artículo 17, la de "tramitar, aprobar, rechazar y fiscalizar las solicitudes de acceso a los recursos de la biodiversidad". Señala que es inconstitucional que tanto la Oficina Técnica como la Comisión Nacional cuenten con dotación propia de recursos (art. 19) y  puedan administrar los mismos, pues se trata de un órgano desconcentrado de la administración. En el mismo sentido se ha pronunciado esta Sala al señalar "...Por ello es absolutamente inconstitucional autorizar a una Dirección que forma parte de una Cartera del Poder Ejecutivo, cuyo titular es un obligado colaborador del Presidente de la República y no su par, para percibir, presupuestar y girar fondos públicos a su entera conveniencia; lo que implica, además, otra violación constitucional la del texto y doctrina de los artículos 121 inciso 11), 176 y siguientes que regulan el Presupuesto Nacional y, por consiguiente la previsión, la autorización legislativa expresa, el manejo, la disposición y la liquidación de fondos públicos, creándose en el Proyecto lo que el lenguaje popular ha bautizado con el nombre de "cajas chicas", al margen de las normas, la prudencia y el control en el manejo de la Hacienda Pública..."(RSC 6249); d) en torno a las relaciones de servicio, la ley se limita a indicar ( artículo 17) que la Comisión  contará con "...el personal indicado en el reglamento de la ley ..", y ello no asegura la necesaria vinculación de ese personal con los postulados del Servicio Civil en punto al nombramiento a base de idoneidad comprobada y  con la garantía de estabilidad en el cargo (artículos 191 y 192 de la Carta Política); e) finalmente el numeral 39 de la referida ley permite al Consejo Nacional de Áreas de Conservación "...aprobar contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales...", lo que se enfrenta a la potestad exclusiva y excluyente del Poder Ejecutivo en torno a la disposición de bienes de dominio público, según la definición establecida por el artículo 6 de la Ley de Biodiversidad. De manera colateral con lo anterior, se acusa la inconstitucionalidad  de la posibilidad de  otorgar concesiones, situación que para la Procuraduría tiene como vicio de origen la estructura jurídica que se ha conferido a ese órgano desconcentrado de la Administración Pública.  

            2.- Las legitimación que ostenta la Procuraduría General de la República para promover la presente acción de inconstitucionalidad se fundamenta en el párrafo  tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno en su sesión número dieciocho del primero de setiembre del año en curso, Artículo Quinto.

            3.- Por resolución de las diez horas cuarenta minutos del siete de octubre de mil novecientos noventa y ocho (visible a folio 23 del expediente), se le dio curso a la acción y se le confirió audiencia a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, al Sistema Nacional de Áreas de Conservación y al Ministerio de Ambiente y Energía.

            4.- Carlos Manuel Rodríguez Echandi y Luis Rojas Bolaños, por su orden, Ministro de Ambiente y Energía a.i. y Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación contestaron la audiencia conferida en los siguientes términos: Lleva razón la Procuraduría General de República en los reproches de constitucionalidad que formula contra la Ley de Biodiversidad N° 7788. El Ministerio de Ambiente y Energía y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, son órganos de la Administración Pública, según lo definen los artículos 130 y siguientes de la Constitución Política y 21 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; consiguientemente, tal y como lo preceptúa el numeral 26 inciso b) del mismo cuerpo normativo, deben acatar las disposiciones de dirección y coordinación emanadas de la Presidencia de la República y el Ministro del ramo. Estiman que lo más conveniente,  a efecto de que las actuaciones del Estado se apeguen a las normativas y principios que consagra la Carta Política, es que se declare la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas.

            5.- El  Presidente de la Comisión Nacional de Biodiversidad (CONAGEBIO) rindió informe en los siguientes términos: La Procuraduría General de la República lleva razón  al afirmar que  la estructura jurídica de la CONAGEBIO no se ajusta al modelo constitucional, lo que esta Sala puede corregir  al conformar -por interpretación- una estructura conforme al Derecho de la Constitución. Es cierto que los artículos 14 y 22 han originado una atomización de poder, al permitirle a un órgano menor de la administración coordinar y formular políticas en materia ambiental, lo que corresponde en forma exclusiva al Poder Ejecutivo, sin embargo, no  se contrariaría el esquema constitucional si se interpretara que la CONAGEBIO es un órgano de desconcentración máxima, lo que se lograría con sólo declarar inconstitucional los numerales que le atribuyen competencias en la coordinación y formulación de políticas o bien señalando que las competencias que le otorgan los incisos 1,2,3,4, y 5 sólo son conformes con el orden constitucional si se interpretan en el sentido de que la CONAGEBIO deberá someter sus políticas o estrategias al Ministro de Ambiente y Energía para su definitiva aprobación. Señala que  la CONAGEBIO puede desempeñarse como un órgano consultor del Poder Ejecutivo y de las instituciones autónomas en materia de biodiversidad. Por su especialidad técnica podrían rescatarse sus funciones en torno al otorgamiento de los permisos para el acceso a los elementos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad, para proyectos de investigación y bioprospección y en relación con la proposición  (como órgano técnico-asesor) de políticas nacionales de conservación, uso ecológicamente sostenible y restauración de la biodiversidad. Por otra parte, lleva razón la  Procuraduría al señalar que, conforme lo establecen los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, el procedimiento de contratación del personal debe ser el establecido por el Estatuto del Servicio Civil, sin embargo, la Sala debe tener en cuenta que con  la finalidad de ajustar este órgano menor a los parámetros de constitucionalidad existentes, la oficina de la Ministra está tramitando en la Asamblea Legislativa, en la Dirección General del Servicio Civil y ante la autoridad presupuestaria, los respectivos permisos y aprobaciones para dar contenido presupuestario a esas plazas, dentro de la estructura orgánica del Ministerio.  Estima que la conservación de personería jurídica instrumental para el manejo de recursos no es inconstitucional, en tanto recoge el mecanismo del fideicomiso,  avalado por la recientemente promulgada Ley de Administración Financiera y de Presupuestos Públicos. Los fondos que produzca la biodiversidad estarían sometidos a la vigilancia señalada por aquél cuerpo normativo y ello convierte en constitucional el citado régimen. Pide se conserve la Conagebio como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía, pero con personería jurídica instrumental, lo que le permitirá manejar los recursos provenientes de la biodiversidad en los términos que lo admite la Ley de la Administración Financiera, es decir, bajo el control de la Contraloría General de la República.  En relación con la contratación del personal, el Ministerio de Ambiente y Energía tiene claro que ésta debe hacerse conforme a los principios del empleo público, tal y que lo ha venido implementando.

            6.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 212, 213 y 214 del Boletín Judicial, de los días 02, 03 y 04 de noviembre de 1998.

            7.- Mediante resolución de la trece horas cincuenta y nueve minutos del veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y ocho  esta Sala rechazó las solicitudes de coadyuvancia presentadas por Emilce Rojas Rojas, Oldemar Pérez Hernández, Silvia Rodríguez Cervantes y Rafael González Ballar, en su condición de Presidente de la "Asociación Justicia Para la Naturaleza",  en tanto no  acreditaron  el interés con el que actuaban.

            8.-Por resolución  de las trece horas cincuenta y nueve minutos del veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho se turnó la presente acción para su estudio al Magistrado Luis Fernando Solano C., quien figura como ponente de esta resolución.

            9.- Se prescinde de la  audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dado que sobre el tema planteado existe abundante jurisprudencia.

            10.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

           

            Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

 

            I.- De la legitimación del accionante. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisiblidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; sin embargo, el requisito no es necesario en los casos de excepción establecidos en el párrafo segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, y en los supuestos en que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos casos, desde luego, dentro de sus respectivas esferas competenciales. El Procurador General de la República acude ante esta sede de manera directa y en los supuestos de excepción establecidos por la Ley de la Jurisdicción, dentro de su campo de competencia; consiguientemente, la acción es admisible para su estudio.

            II.- Del objeto de la acción. La Procuraduría General de la República solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 14, 17 inciso 1),19,20,22,25 incisos 1),3,4),5) y 8), 36, 38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 del 30 de abril de 1998  en tanto estima que la creación de la  Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación como órganos desconcentrados y personas jurídicas distingas a la  Administración a la que se adscriben,  a los que se otorgan potestades de dirección y manejo de políticas  nacionales, contraría el esquema organizativo y competencial del Poder Ejecutivo.  También encuentra roces de constitucionalidad en  la posibilidad otorgada a estos órganos de manejar recursos públicos y en la de suscribir contratos sobre bienes de dominio público, lo que corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Agrega que  las relaciones de servicio de la Comisión, al margen del Estatuto del Servicio Civil, desconoce los principios recogidos en los numerales 191 y 192 de la Carta Política.

            III.- De las normas impugnadas. Procede de seguido el análisis de los cuestionamientos que se formulan en torno a los artículos 14, 17 inciso 1), 19, 20, 22, 25 incisos 1),3,4),5) y 8), 36, 38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad N° 7788. Un grupo de normas impugnadas está relacionado con la creación de órganos desconcentrados como personas jurídicas independientes del ente al que están adscritos; otro grupo se relaciona con el otorgamiento a esos órganos de competencias que son propias del Poder Ejecutivo, concretamente de la cartera  de Ambiente y Energía; el tercero con el manejo de recursos públicos y la posibilidad de que órganos menores de la administración perfeccionen contratos relacionados con bienes demaniales y por último se  cuestiona  la conformación de un régimen de empleo público que no se ajusta a los principios constitucionales del Estatuto del Servicio Civil. De manera que se procede a revisar las normas cuestionadas bajo las temáticas citadas.

            IV.- La ley de la biodiversidad desconcentra del Ministerio de Ambiente y Energía dos órganos: la Comisión Nacional para la gestión de la biodiversidad y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Al primero le otorga "personería jurídica instrumental" (artículo 14) y al segundo "personería jurídica propia" (artículo 22). Estos 2 artículos, son precisamente las disposiciones impugnadas por el accionante que están  vinculados con el tema de la personería del órgano, las cuales indican:

"Artículo 14.- Créase la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad con personería Jurídica instrumental, como órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía…"

 

"Artículo 22.- Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación

,en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.

    Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos".

            En el caso de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), la disposición es clara en otorgarle una personalidad jurídica instrumental como órgano desconcentrado. Si bien, efectivamente la norma no señala el grado de desconcentración de este órgano, este Tribunal entiende, según las potestades y la competencia específica otorgada, que se trata de una desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía, pues se trata de un órgano especializado en materia de biodiversidad. Sobre este tipo de organización, la Sala en su más reciente jurisprudencia señaló en la sentencia No. 2005-3629:

"IV.- Sobre el fondo. Siendo el punto medular de este estudio la inconstitucionalidad del dotamiento a un órgano administrativo desconcentrado de una personalidad jurídica instrumental que le permita contratar, es conveniente revisar de previo las funciones que constitucionalmente le han sido otorgadas al Poder Ejecutivo y los alcances de esta figura jurídica.

a- Funciones otorgadas por la Constitución Política al Poder Ejecutivo. El artículo 140 de la Constitución nos determina un ámbito de competencias y atribuciones que son exclusivas -y excluyentes- del Poder Ejecutivo, entendiendo por tal, al Presidente de la República y al Ministro respectivo. Así, se demarcan como propias y exclusivas, la función de dirección política o gubernativa y la dirección de la política internacional. En cuanto a la función de dirección política, -que es la única que nos avocaremos a desarrollar, en atención al interés de estudio de esta acción-, es importante resaltar que le corresponde al Poder Ejecutivo una función de orientación política en lo relativo a la actividad estatal, cuya finalidad es la de orientar las políticas estatales en los diversos ámbitos de interés público, a fin de mantener la necesaria unidad del Estado; y ello se logra a través de los diversos mecanismos de autotutela administrativa (potestad de planificación, potestad de dirección -lo relacionado con la emisión de directrices-, la potestad de coordinación -sectorización y regionalización-, la potestad de emitir autorizaciones -aprobaciones, refrendos y vistos buenos-). Así, lejos de ser una competencia de orden legal, se trata de una de orden constitucional, propia del Poder Ejecutivo, según lo ha considerado con anterioridad esta Sala, en virtud de lo cual, es el Ejecutivo el que debe fijar la política en un área de acción determinada y no a la inversa:

"El Poder Ejecutivo -Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos. Es también función esencial del Poder Ejecutivo orientar, coordinar y supervisar el aparato de la Administración (artículo 140, inciso 8 de la Constitución Política) y dictar normas generales que no son solo simple ejecución de normas legales sino delimitantes (art. 140.2 , Constitución Política) ..."(sentencia número 3089-98, de las quince horas del doce de mayo de mil novecientos noventa y ocho).

En este sentido, es importante anotar, que en virtud de los procesos organizativos de la descentralización por la materia -instituciones autónomas- (artículo 188 a 190 de la Constitución Política) y territorial -municipalidades- (artículo 169 y 170 de la Constitución Política), y de la desconcentración (artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública), estas funciones no son realizadas en forma exclusiva por el Poder Ejecutivo; sin embargo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 26 inciso b) y 27.1 de la Ley General de la Administración Pública, se mantiene en el Poder Ejecutivo, la función de dirección y coordinación de las tareas de Gobierno y de la Administración Pública Central en su conjunto, y también de la Administración descentralizada, en lo que corresponde, en virtud del grado de autonomía de gobierno de las municipalidades -dada por norma constitucional-. Esta Sala ya señaló también, en la sentencia número 2002-06513, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del tres de julio del dos mil dos, que la estructura del Estado costarricense quedó determinada por el Constituyente originario en la Constitución Política, y que, aunque su estructura no es cerrada ("números clausus"), el legislador ordinario -poseedor indiscutible de la competencia residual- debe ajustarse, en relación con la creación de entes y órganos y públicos, a los principios de ese orden fundamental. Es así como la doctrina del Derecho Público hace una clara diferenciación entre descentralización y desconcentración administrativas, categorizando a la primera como aquella  conformada por personas jurídicas públicas con personalidad jurídica plena o especial; con una atribución o competencia específica, que desarrolla en forma exclusiva o privativa, y no concurrente, alternativa o paralela, por lo que el Ente mayor (Estado) no puede invadir su esfera de competencias, toda vez que se trata de competencias que han sido trasladadas del Poder Ejecutivo a la nueva institución; para lo cual se les dota de patrimonio y autonomía presupuestaria; de modo que se les reconoce una aptitud legal para administrarse a sí mismas (autonomía administrativa), en los términos previstos en el artículo 188 de la Constitución Política:

"Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión."

Por su parte, por órgano desconcentrado se hace mención al fenómeno que se produce dentro de una misma persona jurídica -sin crear un nuevo ente- con una tarea competencial concreta y dependiente, en lo no desconcentrado, de la jerarquía del ente al que pertenece, según se dispone en los artículos 83.2, 83.3, 83.4 y 83.5 de la Ley General de la Administración Pública:

"2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencias del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima sean de aplicación extensiva en su favor."

De manera que existe desconcentración administrativa cuando por norma legal se atribuye a un órgano inferior del ente una competencia exclusiva, con algún grado de autonomía, con lo que se produce la pérdida de la competencia por parte del superior jerárquico, de donde, su condición nunca puede ser igual a la del superior, aún cuando se trate del grado máximo de la desconcentración. La doctrina es unánime al estimar que la Administración Pública está conformada por el conjunto de entes públicos que conforman la organización administrativa, esto es, por el ente público mayor (Estado o Administración Pública Central), y el resto de los entes públicos menores (Administración Pública Descentralizada, sea institucional o por servicios -instituciones autónomas- o territorial -municipalidades), que han sido creados por un acto de imperio, de orden constitucional (caso de las municipalidades) o legal. En este sentido, la descentralización siempre implicará la creación de entes públicos menores, distinto del Estado, dotados de personalidad jurídica, patrimonio propio (lo cual implica autonomía financiera) y la atribución de una competencia, exclusiva y excluyente que se cercena del Poder Ejecutivo; motivo por el cual el ente público mayor -Estado- no puede invadir su esfera de competencia, aunque si está sujeto a la tutela administrativa (dirección, planificación, coordinación, y control). Así, el elemento fundamental para determinar la presencia de un ente es la dotación de la personalidad jurídica, que es delegada por el Estado para la realización de una competencia específica, y que tiene la consecuencia inmediata de convertirlo en un centro de imputación de derechos y obligaciones, esto es, lo legitima para gestionar por sí y ante sí las competencias delegadas, en atención al grado de autonomía otorgado (administrativa -mínima y de primer grado-, propia de las instituciones autónomas; de gobierno -de segundo grado-, propia de las municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a la administración de los seguros sociales; y de organización -plena o de tercer grado, propia de las universidades del Estado). Es así como la dotación de personalidad jurídica a un ente público lo coloca en una posición diferente de quien, por carecer de personalidad, constituye un órgano. Por tal motivo las actuaciones que realicen estos entes es responsabilidad es del ente, no del Estado en sentido estricto. Por último, es necesario recordar que la descentralización es un modelo de organización de la Administración, con el objeto de buscar la mejor eficiencia de la gestión pública, para la satisfacción del interés público encomendado.

b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio. De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones públicas."

            Bajo esta ponderación, el Tribunal mantiene el criterio de que no resulta inconstitucional, otorgarle personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado de la administración según las consideraciones expuestas. De manera que, la creación de la CONAGEBIO bajo la condición de órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, no resulta inconstitucional. De igual modo, la Sala aplica las consideraciones expuestas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual según el artículo 22 cuestionado, fue constituido como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo con el fin de integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía. Si bien dicha disposición señala que este órgano tendrá personería jurídica propia, lo cierto es que ésta, no puede ser entendida como una personería plena, sino instrumental, pues precisamente el legislador lo creó como un órgano desconcentrado, a fin de atribuirle competencias exclusivas y técnicas, pero con un cierto grado de independencia e imparcialidad, que le permitiera a la administración, lograr un mayor nivel de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad en su actuar. Así las cosas, esta disposición tampoco resulta inconstitucional.

            V.- Se cuestiona además el financiamiento y la administración de los recursos que se otorga a la CONAGEBIO, a la Oficina Técnica en los artículos 19 y 20 y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación en los artículos 35, 36 y 38. Estas disposiciones señalan:

"Artículo 19.- La Comisión y su Oficina Técnica, contarán con los siguientes recursos:

1.- Las partidas que se le asignen anualmente en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

2.- Los legados y las donaciones de las personas físicas o jurídicas, organizaciones nacionales e internacionales, privadas o públicas y los aportes del Estado o sus instituciones.

3.- Los ingresos por concepto de registros, trámites de solicitudes y fiscalización.

4.- Las recaudaciones por multas debidas al incumplimiento de compromisos adquiridos en la ejecución de los proyectos de acceso.

5.- Un porcentaje de los beneficios que se establezcan en los permisos, y las concesiones relativas a la biodiversidad.

6.- El diez por ciento (10%) del Timbre de Parques Nacionales."

 

"Artículo 20.-  Lo recaudado según el artículo anterior se destinará exclusivamente a la operación de la Comisión y su Oficina Técnica de apoyo. Será administrado por el Director Ejecutivo, mediante un fideicomiso u otras mecanismos financieros que se establezcan en el reglamento de esta ley."

           

"Artículo 35.- El Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá diseñar mecanismos de financiamiento que le permitan ejercer sus mandatos con agilidad y eficiencia. Dichos mecanismos incluirán transferencias de los presupuestos de la República, o de cualquier persona física o jurídica, así como los fondos propios que generen las áreas protegidas, incluyendo las tarifas de ingreso, el pago de servicios ambientales, los canjes de deuda, los cánones establecidos por ley, el pago por las actividades realizadas dentro de las áreas protegidas y las donaciones."

 

"Artículo 36.- Para los efectos del artículo anterior, se autoriza al Sistema para administrar fondos  que ingresen al Sistema por cualquier concepto, por medio de fideicomisos u otros instrumentos, ya sean estos para todo el sistema, o específicos para cada Área de Conservación. El Fondo de Parques Nacionales, creado por la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084 del 24 de agosto de 1977, se transforma en el Fideicomiso de áreas protegidas, dedicado exclusivamente a los fines para los que fue creado, a partir de ahora incluso al financiamiento de actividades de protección y consolidación en otras categorías de áreas protegidas de propiedad estatal."

 

"Artículo 38.- El Sistema utilizará en las Áreas de Conservación, para su funcionamiento, la totalidad de los fondos que generen sus actividades tales como las tarifas de ingreso a las áreas protegidas o las concesiones de servicios no esenciales.

Estos serán administrados por medio del Fideicomiso de áreas protegidas. Los fondos que generen las áreas protegidas serán exclusivamente para su protección y desarrollo, en ese orden de prioridad.

El Consejo Nacional de Áreas de Conservación será el órgano que definirá los presupuestos anuales, de manera que el Sistema se fortalezca en su integridad."

Como ya fue indicado, la CONAGEBIO y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, tienen personalidad jurídica instrumental y según consideró este Tribunal en la sentencia No. 2001-11657 y reiterada en la 2005-3629, no resulta inconstitucional, el que un órgano de esta naturaleza reciba fondos y que éstos puedan ser administrados mediante un Fideicomiso:

"…La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos citados, en el entendido de que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental. Posición análoga a la anterior ha sostenido la Procuraduría General de la República en diversos pronunciamientos, tales como los siguientes: C-176-95, C-178-95, C-189-96, Y C-075-98, entre otros. En este caso, no resulta inconstitucional el hecho de que los recursos provenientes del funcionamiento del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría vayan a ser administrados en un fideicomiso en el Banco Internacional de Costa Rica, toda vez que el Consejo Técnico de Aviación Civil es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2° y 166 de la Ley General de Aviación Civil, número 5150 de catorce de mayo de mil novecientos setenta y tres. Lo anterior no impide aclarar que, en relación con los fondos provenientes de impuestos y tasas públicos, el gestor no realiza sino funciones de recaudador. Además, el uso del fideicomiso en cuestión no implica que la Contraloría General de la República ha renunciado a sus potestades de fiscalización y control estricto de los fondos que ingresen y salgan del fideicomiso, sino que por el contrario su actuación de vigilancia -para ser acorde con el Derecho de la Constitución- deberá ser constante y permanente en el buen manejo del fondo, a fin de que los recursos del mismo sean distribuidos de conformidad con los términos pactados en el contrato. Así las cosas, en cuanto a este punto la acción también deberá ser desestimada."

            Así las cosas, y no habiendo variado la Sala el criterio expuesto, tampoco resulta inconstitucional en este caso, el financiamiento del Sistema Nacional, de esta Comisión y de la Oficina adscrita a la misma, ni la administración de dichos recursos a través de un fideicomiso como refieren los artículos 20 y 38 impugnados, tomando en consideración además, que este fideicomiso, estará sujeto al control posterior de la Contraloría General de la República, según lo dispone el artículo 41 de la Ley Forestal, modificado por las disposiciones transitorias de la Ley de Biodiversidad que dice:

"El Fondo Forestal queda autorizado para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo requerido para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos. La administración financiera y contable del Fondo podrá ser contratada con uno o varios bancos del Sistema Bancario Nacional. Corresponderá a la Contraloría General de la República el control posterior de esta administración."

            Como ya fue indicado, estos órganos-persona cuentan con presupuesto, precisamente por las razones de rapidez y celeridad administrativa que les dieron origen, de manera que necesitan contratar ágilmente, recursos materiales y humanos para cumplir sus competencias. Los fines que han sido encomendados a la CONAGEBIO y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, están vinculados a la preservación, el uso ecológicamente sostenible y a la restauración del ambiente. Este Tribunal en reiteradas ocasiones (ver sentencias No. 2004-9927 y 2003-6322) ha señalado que los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación. La declaración que se hizo en la Cumbre de la Tierra en 1992, se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta, ello significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sostenibilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional. Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Dentro de ese contexto de protección se estableció en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, el principio precautorio:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental, la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Es en razón de lo anterior, que resulta plenamente justificable la administración financiera que le ha sido otorgada a estos órganos persona, especializados en la materia de ambiente, toda vez que según quedó expuesto, tanto las políticas de prevención, como de restauración, deben ser oportunas y eficaces, de manera que se debe propiciar un ágil manejo presupuestario de sus recursos, con el fin de evitar un daño ambiental que por el transcurso del tiempo o por razones administrativas, pueda ser eventualmente irreparable e incidir gravemente en la afectación de otros derechos fundamentales, como en la salud. 

            VI.- Por otro lado, señala el accionante que la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, está dotada de competencias específicas para formular políticas nacionales y coordinarlas en torno a los aspectos propios de la ley (incisos 1, 2, 3, 4 y 5 del artículo 14), así como para agotar la vía administrativa en alzada, sobre las decisiones adoptadas por la Oficina Técnica (inciso 6 del artículo 14), lo cual excede la competencia de un órgano desconcentrado. Según el artículo 14 cuestionado, la CONAGEBIO tiene las siguientes atribuciones:

"1.- formular las políticas nacionales referentes a la conservación, el uso ecológicamente sostenible la restauración de la biodiversidad, sujetándose a la convención sobre la biodiversidad biológica y otros convenios y tratados internaciones correspondientes, así como a los intereses nacionales.

2.- formular políticas y responsabilidades establecidas en los capítulos IV, V, y VI de esta ley, y coordinarlos con los diversos organismos responsables de la materia.

3.- formular y coordinar las políticas para el acceso de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado que asegure la adecuada transferencia científico-técnica y la distribución justa de los beneficios que, para los efectos del títulos V de esta ley, se denominarán normas generales.

4.- formular la estrategia nacional de biodiversidad y darle seguimiento.

5.- Coordinar y facilitar la realización de un amplio proceso de divulgación, con sectores políticos, económicos y sociales del país, en torno a las políticas de conservación, el uso ecológicamente sostenible y la restauración de la biodiversidad.

6.- revocar las resoluciones  de la oficina técnica de la Comisión y del servicio de protección fitosanitario en materia de las solicitudes de acceso a los elementos de la biodiversidad, materia en la que agotará la vía administrativa.

7.- Asesorar a otros órganos del Poder Ejecutivo, instituciones autónomas y entes privados, a fin de normar las acciones para el uso, ecológicamente sostenible, de los elementos de la biodiversidad.

8.- Velar porque las acciones públicas y privadas relativas al manejo de los elementos de la biodiversidad cumplan con las políticas establecidas en esta Comisión.

9.- Nombrar al Secretario de la Comisión, a su vez, Director Ejecutivo de la Oficina Técnica, de ese mismo Órgano.

10.- Proponer, ante el Ministro de Ambiente y Energía, con criterios de identidad, a los representantes del país ante las reuniones internacionales relacionadas con la biodiversidad."

            El accionante considera que las potestades otorgadas a la CONAGEBIO son aquellas que fueron reservadas exclusivamente al Poder Ejecutivo, específicamente en lo que respecta a la fijación y formulación de políticas nacionales. No obstante, visto este artículo en relación con el artículo 39 de esta misma ley que dice: "…excepto el ejercicio de las responsabilidades que esta y otras leyes le encomienden, exclusivamente al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, tales como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las Áreas de Conservación.", la Sala considera que la CONAGEBIO en realidad lo que está facultada, como órgano especializado y consultor, según el mismo artículo 21 de la Ley de Biodiversidad, es recomendar cuáles políticas deben fijarse y formularse en materia de biodiversidad, por cuanto la ley en cuestión reconoce claramente que la fijación definitiva de las mismas es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo y su respectivo Ministro. Aunado a lo anterior, la facultad de agotar la vía administrativa, -lo que  en todo caso ya no es un requisito para acudir a la vía judicial, con excepción en materia municipal-, no está establecido en ninguna norma constitucional. De modo que, si la ley le quiso conferir tal potestad a la CONAGEBIO por estar adscrita la Oficina Técnica a ésta, es un asunto de legalidad, que no afecta derecho constitucional alguno. Bajo estos razonamientos, la Sala considera que la norma de estudio no es inconstitucional. 

            VIII.- Igual observación plantea el accionante respecto a las competencias del Consejo Nacional establecidas en el artículo 25 incisos 1, 3, 4, 5 y 8 que dicen:

"Artículo 25.- Serán funciones de este Consejo:

1.- Definir la ejecución de las estrategias y políticas tendientes a la consolidación y desarrollo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y vigilar que se ejecuten.

2.- (...)

3.- Coordinar, en forma conjuntamente con la Comisión, la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, la cual deberá ser ampliamente consultada con la sociedad civil y coordinada con todo el sector público, dentro del marco de cada una de las Áreas de Conservación.

4.- Definir estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales, así como supervisar su manejo.

5.- aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación.

6.- (...)

7.- (...)

8.- Establecer los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación."

            Para resolver este punto resulta importante señalar de previo, que este Consejo Nacional es uno de los órganos que conforma el Sistema Nacional de Areas de Conservación el que según el artículo 24, se encuentra integrado por:

1.- El Ministro del Ambiente y Energía, quien lo preside.

2.- El Director Ejecutivo del Sistema, que actúa como secretario del consejo.

3.- El Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión.

4.- Los directores de cada Área de Conservación.

5.- Un representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación, designado del seno de cada Consejo.

            Nótese que el Ministro del ramo forma parte de él y es quien lo preside, y según las funciones establecidas en el artículo 25, este Concejo debe intentar, coordinar, definir y aprobar estrategias y políticas relacionadas con la conservación y el uso sostenible de las áreas protegidas, lo que resulta afín con su función, que es lo esperado de un órgano especializado. Debe formular posibles soluciones a los problemas que se visualizan en su campo, lo que de ningún modo puede ser equiparado al dictado de las políticas nacionales reservadas exclusivamente al Presidente de la República y a su Ministro. De ahí que este Tribunal, tampoco advierte la violación acusada en este sentido.  

            IX.- Se cuestiona también la constitucionalidad del artículo 39 de la Ley en cuestión, en tanto se autoriza al Consejo Nacional de Áreas de Conservación para aprobar contratos y concesiones, lo cual señala el accionante es una potestad exclusiva del Presidente y el Ministro respectivo. El artículo impugnado dispone:

"Artículo 39.- Autorizase al Consejo Nacional de Áreas de Conservación para aprobar los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, excepto el ejercicio de las responsabilidades que esta y otras leyes le encomienden, exclusivamente al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, tales como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las Áreas de Conservación. Estas concesiones y contratos en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a los elementos de la biodiversidad a favor de terceros; tampoco la construcción de edificaciones privadas.

Los servicios y las actividades no esenciales serán: los estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación.

Estas concesiones o los contratos podrán otorgarse a personas jurídicas, con su personería jurídica vigente, que sean organizaciones sin fines de lucro y tengan objetivos de apoyo a la conservación de los recursos naturales; se les dará prioridad a las organizaciones regionales.

Los concesionarios o permisionarios deberán presentar auditorías externas satisfactorias, realizadas en el último año; todo a juicio del Consejo Regional del Área de Conservación."

            Según se indicó anteriormente, el Consejo Nacional está adscrito al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, órgano persona que cuenta con personalidad jurídica instrumental y presupuesto, precisamente por las razones de rapidez y celeridad administrativa que como ya se indicó, requiere para el cumplimiento de sus fines. De manera que, también necesitan contratar ágilmente recursos materiales y humanos para cumplir eficientemente sus competencias. Esta capacidad de contratar fue reconocida por la Sala en la sentencia No. 2005-3629:

"…De lo anteriormente expuesto, es claro que este Tribunal ya se había pronunciado respecto a los alegatos del accionante y que en aquella oportunidad, cuyo criterio aún sostiene, determinó que no es inconstitucional que al Consejo Técnico de Aviación Civil se le otorgue una personería jurídica instrumental a través de la cual pueda administrar fondos y consecuentemente contratar, en los términos y delimitaciones que este Tribunal indicó. La titularidad de un patrimonio implica autonomía patrimonial y, consecuentemente, de gestión para llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Desconocer su capacidad para contratar como pretende el accionante, sería irrazonable, pues carecería de todo sentido la obtención de fondos sin la posibilidad de administrarlos, lo cual implica necesariamente la capacidad de contratar. Con la autonomía patrimonial, el ente podrá realizar los actos y contratos necesarios que impliquen la gestión de dicho patrimonio con las delimitaciones legales y constitucionales ya establecidas, pues por la naturaleza de algunas contrataciones, éstas estarán reservadas al Presidente y Ministro respectivo, ya que se trata de una contratación meramente instrumental y no esencial. La contratación administrativa del Estado no puede concebirse actualmente, entendiendo que toda contratación con el fin de cumplir la gestión pública sea formalizada por el Presidente y el Ministro respectivo como pretende el accionante, pues ello implicaría una paralización administrativa, atendiendo al crecimiento del sector público y a las necesidades de los administrados. Sobre este aspecto, la Sala en sentencia No. 2660-01 manifestándose respecto a la rigurosidad formal de la contratación administrativa señaló:

"A juicio de esta Sala, existen una serie de elementos que no pueden dejarse de lado en el análisis de la validez constitucional de las normas cuestionadas. En primer término, no puede partirse de un análisis simplista o formal, pues la contratación administrativa es una materia sumamente compleja que se desenvuelve en un entorno de cambios constantes, muchas veces con un ritmo vertiginoso. En efecto, el proceso de adquisición de bienes y servicios está inmerso y a la vez determinado por las condiciones y reglas del mercado, cuyas variables difícilmente pueden aprehenderse en la rigidez de una norma. Por esa razón, y tomando en cuenta que, como bien señaló la Procuraduría, los procedimientos de contratación tienen un carácter instrumental de frente a la satisfacción de los intereses públicos, nunca podrían verse convertidos en un fin en sí mismo, sino que deben conservar su naturaleza de simples medios para la consecución del fin superior. Bajo este razonamiento, cabe preguntarse entonces si es factible prever en un cuerpo normativo todos los posible motivos de excepción que en determinado momento pudieran requerir de un procedimiento como la contratación directa. La función de un tribunal constitucional, al que se le encomienda la labor de descubrir, aclarar  y declarar el significado del ordenamiento primario del Estado, no puede desentenderse del entorno, y, en este caso, de las realidades y problemas que puede enfrentar el Estado en su actividad contractual. Esa perspectiva, claro está, debe guardar en justo equilibrio con la preservación y defensa de la supremacía Constitucional. De ahí que en esta difícil tarea de extraer el sentido lógico y espíritu de las normas constitucionales, éstas deben ser situadas en su contexto, pues de otra forma podrían llegar a convertirse en disposiciones de un carácter muy limitado o inoperante, de poca actualidad y que puede incluso llegar a impedir la satisfacción del interés público que debe perseguir el Estado."

La ley ha tenido que ir desplegando mecanismos que han establecido mayor agilidad en la contratación, tal es el caso de la Ley de Administración Financiera de la República, la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento. La Ley de Administración Financiera y presupuestos públicos, que por ejemplo, dispone en el artículo 106:

"Los jerarcas de los órganos o entes del sector público podrán delegar la suscripción de los contratos asociados al proceso de contratación, de conformidad con la reglamentación que se establezca para el efecto."

Por supuesto, entendiendo que dicha contratación se trata de una actividad instrumental. En el caso del Consejo Técnico de Aviación Civil, esa capacidad contractual es de orden instrumental y está sujeta al ordenamiento jurídico, por ende también a la fiscalización de la Contraloría General de la República."

            En este caso, la misma norma delimita los contratos y concesiones que podrá aprobar el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, a aquellos servicios y actividades que no sean esenciales: estacionamientos, servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación. Incluso el artículo indica que de dicha potestad de contratación están excluidas aquellas materias que impliquen el ejercicio de las responsabilidades que esta y otras leyes, le encomienden exclusivamente, al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, tales como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las Áreas de Conservación. En consecuencia, no se constata la violación constitucional acusada.

X.- La Procuraduría estima además contrario al numeral 191 de la Carta Política, la disposición 17 de la ley de la Biodiversidad que permite a la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Biodiversidad contar con el personal "…indicado en el Reglamento de esta ley...", de lo que según su entender puede derivar, por la forma de  nombramiento establecida para el Director Ejecutivo (artículo 18 del mismo cuerpo normativo)  un tratamiento diferenciado para ese personal, lo que se aparta de los principios establecidos por el numeral 192 Constitucional. Efectivamente esta Sala ya ha indicado en la sentencia No. 1993-6240, que la descentralización ni la desconcentración, supone, la construcción de un régimen de servicio público segregado y que ello potencia dentro de una misma cartera, una desigualdad inadmisible para la ideología constitucional. Sin embargo, este Tribunal no considera que por la redacción de la norma, el personal de la Oficina Técnica esté excluido del Régimen de Servicio Civil. De hecho, el mismo Presidente de la Comisión, al contestar la audiencia a este Tribunal, señaló que la contratación de su personal, se ha tramitado a través de la Oficina del Servicio Civil y de la Autoridad Presupuestaria, a quienes se les ha solicitado la aprobación de las plazas. De conformidad con lo expuesto, no considera la Sala que se esté produciendo violación constitucional alguna en este sentido.

            XI.- Finalmente, el accionante cuestiona la constitucionalidad del artículo 17 inciso 1, en tanto se establece que una de las funciones de la Oficina Técnica es tramitar, aprobar, rechazar y fiscalizar las solicitudes de acceso a los recursos de biodiversidad, lo que considera también una potestad exclusiva del Poder Ejecutivo y su respectivo Ministro. Ahora bien, la ley de Biodiversidad en el artículo 7 indica que esta ley deberá ser interpretada según las definiciones que da, por lo que es importante citar dos de interés:

"1.- Acceso a los elementos bioquímicos y genéticos: Acción de obtener muestras de los elementos de la biodiversidad silvestre o domesticada existentes, en condiciones ex situ o in situ y obtención del conocimiento asociado, con fines de investigación básica, bioprospección o aprovechamiento económico.

2. Biodiversidad: Variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos, acuáticos o en otros complejos ecológicos. Comprende diversidad dentro de cada especie, así como entre las especies y los ecosistemas de los que forma parte.

Para los efectos de esta ley, se entenderán como comprendidos en el término biodiversidad, los elementos intangibles, como son: el conocimiento, la innovación y la práctica tradicional, individual o colectiva, con valor real o potencial asociado a recursos bioquímicos y Genéticos, protegidos o no por los sistemas de propiedad intelectual o sistemas sui generis de registro."

            De conformidad con los conceptos dados, la Oficina Técnica lo que estaría tramitando y eventualmente aprobando, son meras autorizaciones de obtención de muestras de elementos de la biodiversidad, no la suscripción de contratos administrativos, que tengan por objeto, la explotación de los recursos o riquezas naturales propiamente, los cuales efectivamente están reservados como competencia constitucional, al Presidente de la República y al Ministro del ramo respectivo. Bajo esta perspectiva, la norma no resulta inconstitucional según el vicio acusado.  

            XII.- Conclusión.- Como corolario de todo lo expuesto y al no haberse constatado los vicios de inconstitucionalidad alegados, procede desestimar la acción, como en efecto se ordena. Los Magistrados Solano, Mora y Vargas salvan el voto y declaran con lugar la acción con sus consecuencias.

 

 .

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción

Los Magistrados Solano, Mora y Vargas la declaran con lugar con sus consecuencias.

 

Luis Fernando Solano C.

Presidente

 

            Luis Paulino Mora M.                          Ana Virginia Calzada M.

 

            Adrián Vargas B.                                Gilbert Armijo S.  

 

            Fernando Cruz C.                               Jorge Araya G.

 

 

 

 

Exp. N° 98-006524-007-CO

 

VOTO SALVADO de los Magistrados Solano, Mora y Vargas, con redacción del primero.

Los suscritos disentimos del voto de mayoría y declaramos con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada, con todas sus consecuencias.

Sustentamos nuestro voto en las siguientes consideraciones:

            I.- Objeto de la impugnación. La Procuraduría General de la República solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 14, 17 inciso 1),19,20,22,25 incisos 1),3,4),5) y 8), 36, 38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 del 30 de abril de 1998  en tanto estima que la creación de la  Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación como órganos desconcentrados y personas jurídicas distintas a la  Administración a la que se adscriben,  a los que se otorgan potestades de dirección y manejo de políticas  nacionales, contraría el esquema organizativo y competencial del Poder Ejecutivo.  También encuentra roces de constitucionalidad en  la posibilidad otorgada a estos órganos de manejar recursos públicos y en la de suscribir contratos sobre bienes de dominio público, lo que corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Agrega que  las relaciones de servicio de la Comisión, al margen del Estatuto del Servicio Civil, desconoce los principios recogidos en los numerales 191 y 192 de la Carta Política. .

            II.- Síntesis de los alegatos de las partes intervinientes. La Procuraduría General de la República señala que existe un exceso legislativo al crear la  Comisión Nacional de la Gestión de Biodiversidad (artículo 14) y el Sistema Nacional de Conservación (artículo 22), bajo el esquema de órganos desconcentrados de la administración, pero funcionando como una  verdadera persona jurídica que asume competencias propias del Poder Ejecutivo. Agrega que es inconstitucional otorgarle a la Comisión Nacional la coordinación en materia de políticas nacionales ambientales, así como dotarla de autonomía presupuestaria y permitirle perfeccionar contratos administrativos para disponer de bienes demaniales. En punto al régimen de empleo público,  estima que la ley se distancia de los principios recogidos en los numerales 191 y 192 de la Carta Fundamental. 

El Ministro de Ambiente y Energía sostiene que lleva razón la Procuraduría en sus reparos de constitucionalidad, a los que se adhiere.

    Por su parte,  el Presidente de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONGEBIO) sostiene que es importante mantener la actividad del órgano, lo que podrá hacer la Sala con una interpretación conforme al orden fundamental.

            III.-   De las normas impugnadas. Precisados los motivos de la acción, de seguido se analizan los cuestionamientos que se formulan en torno a los artículos 14, 17 inciso 1), 19, 20, 22, 25 incisos 1),3,4),5) y 8), 36, 38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad N° 7788. El primer grupo de normas impugnadas está relacionado con la creación de órganos desconcentrados como personas jurídicas independientes del ente al que están adscritos; el segundo grupo se relaciona con el otorgamiento a esos órganos de competencias que son propias del Poder Ejecutivo, concretamente de la cartera  de Ambiente y Energía; el tercero con el manejo de recursos públicos y la posibilidad de que órganos menores de la administración perfeccionen contratos relacionados con bienes demaniales; por último se  cuestiona  la conformación de un régimen de empleo público que no se ajusta a los principios constitucionales del Estatuto del Servicio Civil.

     Para una mejor comprensión del alcance de la impugnación,  se transcriben los artículos impugnados, con destacados que no son propios del texto legal.

De la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad:

"Artículo 14.- Créase la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad con personería Jurídica instrumental, como órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía. Tendrá las siguientes atribuciones:

1.- formular las políticas nacionales referentes a la conservación, el uso ecológicamente sostenible la restauración de la biodiversidad, sujetándose a la convención sobre la biodiversidad biológica y otros convenios y tratados internaciones correspondientes, así como a los intereses nacionales.

2.- formular políticas y responsabilidades establecidas en los capítulos IV, V, y VI de esta ley, y coordinarlos con los diversos organismos responsables de la materia.

3.- formular y coordinar las políticas para el acceso de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado que asegure la adecuada transferencia científico-técnica y la distribución justa de los beneficios que, para los efectos del títulos V de esta ley, se denominarán normas generales.

4.- formular la estrategia nacional de biodiversidad y darle seguimiento.

5.- Coordinar y facilitar la realización de un amplio proceso de divulgación, con sectores políticos, económicos y sociales del país, en torno a las políticas de conservación, el uso ecológicamente sostenible y la restauración de la biodiversidad.

6.- revocar las resoluciones  de la oficina técnica de la Comisión y del servicio de protección fitosanitario en materia de las solicitudes de acceso a los elementos de la biodiversidad, materia en la que agotará la vía administrativa.

7.- Asesorar a otros órganos del Poder Ejecutivo, instituciones autónomas y entes privados, a fin de normar las acciones para el uso, ecológicamente sostenible, de los elementos de la biodiversidad.

8.- Velar porque las acciones públicas y privadas relativas al manejo de los elementos de la biodiversidad cumplan con las políticas establecidas en esta Comisión.

9.- Nombrar al Secretario de la Comisión, a su vez, Director Ejecutivo de la Oficina Técnica, de ese mismo Órgano.

10.- Proponer, ante el Ministro de Ambiente y Energía, con criterios de identidad, a los representantes del país ante las reuniones internacionales relacionadas con la biodiversidad."

Sobre la Oficina Técnica:

     "Artículo 17.- La Oficina Técnica de apoyo a la Comisión estará integrada por un Director Ejecutivo y el personal indicado en el reglamento de esta ley. Para el cumplimiento de sus funciones, podrá designar comités de expertos ad hoc como asesores.

     Serán funciones de la Oficina Técnica:

1.- Tramitar, aprobar, rechazar y fiscalizar las solicitudes de acceso a los recursos de la biodiversidad.

2.- (...)

3.- (...)

4.- (...)"

En punto al financiamiento de la Comisión y la Oficina Técnica:

"Artículo 19.- La Comisión y su Oficina Técnica, contarán con los siguientes recursos:

1.- Las partidas que se le asignen anualmente en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

2.- Los legados y las donaciones de las personas físicas o jurídicas, organizaciones nacionales e internacionales, privadas o públicas y los aportes del Estado o sus instituciones.

3.- Los ingresos por concepto de registros, trámites de solicitudes y fiscalización.

4.- Las recaudaciones por multas debidas al incumplimiento de compromisos adquiridos en la ejecución de los proyectos de acceso.

5.- Un porcentaje de los beneficios que se establezcan en los permisos, y las concesiones relativas a la biodiversidad.

6.- El diez por ciento (10%) del Timbre de Parques Nacionales."

De la Administración Financiera:

"Artículo 20.-  Lo recaudado según el artículo anterior se destinará exclusivamente a la operación de la Comisión y su Oficina Técnica de apoyo. Será administrado por el Director Ejecutivo, mediante un fideicomiso u otras mecanismos financieros que se establezcan en el reglamento de esta ley."

Sobre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación preceptúa la ley:

"Artículo 22.- Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación

,en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.

    Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos".

En torno a las funciones del Consejo Nacional la ley señala:

"Artículo 25.- Serán funciones de este Consejo:

1.- Definir la ejecución de las estrategias y políticas tendientes a la consolidación y desarrollo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y vigilar que se ejecuten.

2.- (...)

3.- Coordinar, en forma conjuntamente con la Comisión, la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, la cual deberá ser ampliamente consultada con la sociedad civil y coordinada con todo el sector público, dentro del marco de cada una de las Áreas de Conservación.

4.- Definir estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales, así como supervisar su manejo.

5.- aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación.

6.- (...)

7.- (...)

8.- Establecer los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación.

9.- (...)

10.- (...)

11.-  (...)"

El numeral 35 -no impugnado- se ocupa del financiamiento en los siguientes términos:

"El Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá diseñar mecanismos de financiamiento que le permitan ejercer sus mandatos con agilidad y eficiencia. Dichos mecanismos incluirán transferencias de los presupuestos de la República, o de cualquier persona física o jurídica, así como los fondos propios que generen las áreas protegidas, incluyendo las tarifas de ingreso, el pago de servicios ambientales, los canjes de deuda, los cánones establecidos por ley, el pago por las actividades realizadas dentro de las áreas protegidas y las donaciones."

Sobre los  instrumentos financieros se dispone: (aspecto no impugnado);

"Artículo 36.- Para los efectos del artículo anterior, se autoriza al Sistema para administrar fondos  que ingresen al Sistema por cualquier concepto, por medio de fideicomisos u otros instrumentos, ya sean estos para todo el sistema, o específicos para cada Área de Conservación. El Fondo de Parques Nacionales, creado por la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084 del 24 de agosto de 1977, se transforma en el Fideicomiso de áreas protegidas, dedicado exclusivamente a los fines para los que fue creado, a partir de ahora incluso al financiamiento de actividades de protección y consolidación en otras categorías de áreas protegidas de propiedad estatal."

En relación con el autofinanciamiento dice:

Artículo 38.- El Sistema utilizará en las Áreas de Conservación, para su funcionamiento, la totalidad de los fondos que generen sus actividades tales como las tarifas de ingreso a las áreas protegidas o las concesiones de servicios no esenciales.

Estos serán administrados por medio del Fideicomiso de áreas protegidas. Los fondos que generen las áreas protegidas serán exclusivamente para su protección y desarrollo, en ese orden de prioridad.

El Consejo Nacional de Áreas de Conservación será el órgano que definirá los presupuestos anuales, de manera que el Sistema se fortalezca en su integridad.

Sobre concesiones y contratos  se dispone:

Artículo 39.- Autorízase al Consejo Nacional de Áreas de Conservación para aprobar los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, excepto el ejercicio de las responsabilidades que esta y otras leyes le encomienden, exclusivamente al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, tales como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las Áreas de Conservación. Estas concesiones y contratos en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a los elementos de la biodiversidad a favor de terceros; tampoco la construcción de edificaciones privadas.

Los servicios y las actividades no esenciales serán: los estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación.

Estas concesiones o los contratos podrán otorgarse a personas jurídicas, con su personería jurídica vigente, que sean organizaciones sin fines de lucro y tengan objetivos de apoyo a la conservación de los recursos naturales; se les dará prioridad a las organizaciones regionales.

Los concesionarios o permisionarios deberán presentar auditorías externas satisfactorias, realizadas en el último año; todo a juicio del Consejo Regional del Área de Conservación."

Por su conexidad con las normas impugnadas es importante transcribir, en lo conducente, el artículo 41 de la Ley Forestal que fue modificado por las disposiciones transitorias de la Ley de Biodiversidad e indica:

" El Fondo Forestal queda autorizado para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo requerido para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos. La administración financiera y contable del Fondo podrá ser contratada con uno o varios bancos del Sistema Bancario Nacional. Corresponderá a la Contraloría General de la República el control posterior de esta administración."(...)

La ley de biodiversidad también modificó el artículo 11 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, que en lo conducente preceptúa:

" Con el objeto de hacer cumplir los fines de esta ley y atender los gastos que de ello se deriven, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía y la Comisión contarán con el cincuenta por ciento (50%) de los recursos del Fondo de Vida Silvestre, los cuales estarán constituidos por:

1.- el monto resultante del timbre de Vida Silvestre.

2.- Los montos percibidos por concepto de permisos y licencias.

3.- Los legados y donaciones de personas físicas y jurídicas, organizaciones nacionales e internacionales, privadas o públicas, y los aportes del Estado y sus instituciones.

4.- El monto de las multas los comisos que perciba de conformidad con la presente ley.

El fondo de Vida Silvestre queda autorizado para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo, requerido para la debido administración de los recursos de su patrimonio, incluso la constitución de fideicomisos. La Administración financiera contable del Fondo podrá ser contratada con uno a varios bancos del Sistema Bancario Nacional. El control posterior de esa administración corresponderá a la Contraloría General de la República(...)" 

            IV.-  Sobre el fondo. La estructura constitucional de los órganos y entes públicos.  En cuanto al régimen de personas jurídicas definido por el constituyente, la Sala ya se ha pronunciado en el sentido de que la estructura del Estado quedó determinada originariamente, y aunque aquella estructura no es cerrada o "números clausus" el  legislador ordinario debe ajustarse, en relación con la creación de entes y órganos y públicos, a los principios de ese orden fundamental. Lo que está en la Constitución es lo que el constituyente ha querido que aparezca en el texto fundamental y por tanto, tiene un rango y valor de orden supremo. Lo demás, si puede ser regulado por  el legislador mediante ley ordinaria, o por la Administración, según se trate, siempre y cuando el resultado sea compatible con principios y valores fundamentales.

            La doctrina del Derecho Público diferencia entre descentralización y desconcentración administrativas. La primera conformada por personas jurídicas públicas -con personalidad jurídica plena- que buscan fines públicos específicos y que tienen aptitud legal para administrarse a sí mismas; y las segundas, como el fenómeno que se produce dentro de una misma persona jurídica -sin crear un nuevo ente- con una tarea competencial concreta y dependiente, en lo no desconcentrado, de la jerarquía del ente al que pertenece. Existe desconcentración administrativa cuando por norma legal se atribuye a un órgano inferior del ente una competencia exclusiva, con algún grado de autonomía, con lo que se produce la  pérdida de la competencia por parte del superior jerárquico; sin embargo, su condición nunca puede ser igual a la del superior, aún cuando se trate del grado máximo de la desconcentración. En la Constitución Política hay ejemplos de descentralización administrativa en las instituciones autónomas, semiautónomas y las corporaciones municipales y ejemplos de desconcentración en la Tesorería Nacional (186), el Consejo Superior de Educación (81), el Departamento especializado de presupuesto (artículo 177) y el Registro Civil (102 inciso 4), si bien la carta fundamental no utiliza una  definición respecto de los términos doctrinarios que se han expuesto. 

Debe recalcarse que el Poder Ejecutivo -Presidente y Ministro del ramo- es para el Derecho de la Constitución un órgano constitucional, en tanto su actividad -y la de los otros Poderes que funcionan en torno al principio de pesos y contrapesos-, es esencial para la organización y existencia del Estado, lo que siempre va a suponer dirección en la actividad del Estado. Es en atención a lo que se ha expuesto que la Sala  estimó inconstitucional el "... configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a lo sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental..." (sentencia de esta Sala número 1993-06240).

El Poder Ejecutivo posee potestades que le permiten dirigir la actividad diaria del Estado, lo que se conoce doctrinariamente como "dirección política" ,  comprendiendo las de planificación, dirección y coordinación, tanto políticas -de definición-, como administrativas  -de actuación-. Entonces es en el Presidente y sus Ministros en los que descansa la dirección política, y dentro del esquema administrativo es el Ministro el máximo titular de una cartera, con responsabilidades específicas frente al Presidente en razón de la materia cuyo conocimiento le ha sido encomendado (artículos. 130,139 inciso 2 de la Carta Política). Consiguientemente, el otorgamiento de competencias a órganos desconcentrados de la administración para formular, dirigir y coordinar políticas  nacionales, así como la de emitir directrices, como es el caso que nos ocupa, contraría el esquema constitucional de organización del Poder Ejecutivo. En este sentido la Sala advirtió en la sentencia 1993-06240, que:

 "...el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo" que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (art. 189 Constitución Política)), en razón, precisamente, de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponden al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología constitucional."

Por ello, si se pretende redistribuir competencias del Poder Ejecutivo, como bien se desprende del contenido de la normativa impugnada, dada su intencionalidad, el legislador debe optar por crear una institución autónoma con personalidad jurídica plena, es decir, con capacidad para administrarse a sí misma, para lo cual obligatoriamente debe seguir el procedimiento establecido en el numeral 189 de la Carta Política, procedimiento que a todas luces el constituyente instauró con el fin de proteger un sistema organizativo determinado.

            V.-  El fenómeno de la  personalidad jurídica instrumental, la creación y funcionamiento en la ley de la biodiversidad.      La Ley de la Biodiversidad desconcentra del Ministerio de Ambiente y Energía dos órganos: la Comisión Nacional para la gestión de la biodiversidad y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Al primero le otorga "personería jurídica instrumental" (artículo 14) y al segundo "personería jurídica propia"(artículo 22).

La doctrina predominante sostiene que lo que permite diferenciar a un  ente público descentralizado de un órgano desconcentrado es precisamente el otorgamiento -necesariamente por ley - de personalidad jurídica y ello tiene como presupuesto indiscutible la existencia de un claro interés público en el desarrollo de una actividad específica, distinta de la del Estado. Por su naturaleza, el otorgamiento de personalidad jurídica plena es incompatible con la dependencia jerárquica, fenómeno que sería el de descentralización administrativa. La desconcentración, como ya se adelantó, es una técnica  de distribución de competencias específicas en favor de órganos de la misma persona jurídica. Dentro de la desconcentración administrativa es posible encontrar diversos  grados (desde mínima hasta máxima), ocupándose de esa determinación la Ley General de la Administración Pública (El artículo 83.2 se ocupa de la desconcentración mínima, en tanto el 83.3 y 4 de la máxima).    La desconcentración supone un cambio en el ejercicio ordinario de las competencias que, sin embargo, no afecta la titularidad de las mismas. La norma jurídica que desconcentra un órgano debe delimitar la materia desconcentrada y los poderes  que se le han encomendado, y ya esta Sala ha señalado que no es constitucionalmente admisible llevar el fenómeno de la desconcentración al grado de una equiparación genérica y funcional del órgano con el jerarca del ente, el que conserva los poderes relacionados con la materia no desconcentrada. Algunos cuerpos normativos han venido otorgando personalidad jurídica instrumental a los  órganos desconcentrados, y este es el caso de la Comisión Nacional de la Biodiversidad. En las  sentencias de esta Sala  1993-06240  y 1994-03513  se señaló que es constitucionalmente posible otorgarle a  órganos desconcentrados de la administración, personalidad jurídica instrumental para  recibir donaciones, es decir, la Sala admitió en esa oportunidad que el patrimonio que pueda conformar un órgano desconcentrado, en razón de la liberalidad de particulares o de otros Estados u organismos internacionales, puede tener un trato diverso, justificable por el origen de  los recursos.

    Este fenómeno implica otorgar a la personalidad jurídica instrumental efectos limitados y en modo alguno equivalentes a  la personalidad jurídica plena propia de los entes  de la descentralización administrativa.  En la medida en que el legislador asuma  que la personalidad jurídica instrumental conlleva la facultad  de administrar fondos públicos de manera independiente, al modo de una  "personificación presupuestaria", estamos ante una concepción abiertamente inconstitucional.   En efecto,  la personería jurídica instrumental no puede suponer una gestión presupuestaria autónoma en relación con  recursos públicos, ni  es  una autorización para actuar al margen de los  principios constitucionales  de caja única, de universalidad presupuestaria y de control previo,  como tampoco implica una autorización para desaplicar los principios de contratación ordinarios.  Es cierto que los recursos que las personas o entes jurídicos no estatales donan a los órganos menores  de la administración,  se convierten en recursos públicos al ingresar a sus arcas, sin embargo, para la Sala aquella liberalidad les otorga un destino específico que el Estado debe garantizar al  someter estos recursos a los principios de transparencia y al fiscalizar su uso razonable. En relación con estos "fondos" la Contraloría General de la República, con fundamento en las disposiciones de su ley orgánica, puede dictar regulaciones que aseguren la vigencia de aquellos principios, a manera de ejemplo, puede dictar normas que obliguen  a estos órganos a informar, tanto  al particular que hizo la donación como a las autoridades encargadas del presupuesto y la planificación nacional,  sobre el monto de la liberalidad  y el empleo de los recursos. A las autoridades públicas la información  permitirá  excluir o disminuir   del Presupuesto Nacional aquellas partidas que se cubren con los recursos donados, los que podrán destinarse a satisfacer las necesidades no cubiertas y siempre crecientes del Estado.

            VI.-  Del manejo hacendario y el control de los recursos públicos.   Con el advenimiento del Estado Constitucional, el Presupuesto adquiere importancia en los planos jurídicos, políticos y de control. El presupuesto es, en sí mismo, una manifestación del ejercicio democrático y del sistema de pesos y contrapesos, lo que se  manifiesta en la aprobación legislativa del plan financiero de la Hacienda Pública. Con la aprobación se autorizan los ingresos y gastos que la administración podrá realizar durante el ejercicio, así como el destino de los recursos y sus reglas de gestión. Por ello, la intervención del órgano representativo del pueblo en la aprobación del presupuesto, le otorga  a este instrumento un innegable significado político. El Poder Legislativo no solo interviene en las decisiones fundamentales sobre hacienda pública, sino que, además, ejerce un control político de la actuación del Ejecutivo, lo que es interés general en tanto referido a la forma en que se manejan los recursos que, por disposición del legislador (principio de legalidad tributaria), deben sufragar los costarricenses.

            La aprobación presupuestaria por parte de la Asamblea Legislativa asegura el control democrático de la actividad financiera y de la actividad política del gobierno, puesto que es en el presupuesto donde se encuentran los instrumentos para el desarrollo y los recursos para la consecución de los objetivos propuestos, que no deben buscar otra cosa más que el desarrollo de la Nación. El control previo por parte de la  Asamblea Legislativa sobre el presupuesto nacional materializa  la vigencia de diversos principios: Así, el principio constitucional de  unidad presupuestaria  exige un presupuesto único para todos los órganos del Estado;  el de universalidad, obliga a  la inclusión dentro del presupuesto de todos los ingresos y gastos públicos; el de especialidad señala un destino específico para cada gasto y el de temporalidad está referido a la vigencia anual del presupuesto. Finalmente el principio  de equilibrio asegura la necesaria igualdad entre ingresos y gastos.  Estos   principios se erigen como poderosos instrumentos de control por parte del Poder Legislativo,  al que corresponde -como ya se indicó-  procurar al Ejecutivo los ingresos y autorizarle los gastos de su  obrar administrativo.  A los mismos principios están vinculados los presupuestos de la administración descentralizada y de las municipalidades, cuya aprobación la realiza la Contraloría General de la República como órgano auxiliar del Poder Legislativo.

Los artículos 176,180 y 185 de la Constitución Política determinan principios claros en torno al  manejo de la "Hacienda Pública"; el numeral 176 dispone a la letra:

"El presupuesto de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

El Presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre"

     En este artículo encontramos el mandato de incorporar en el Presupuesto de la República, todos los ingresos recibidos y a este  principio deben ajustar su actividad tanto los entes descentralizados (Municipalidades e instituciones autónomas en términos  constitucionales) como los órganos desconcentrados. Por ende, la  atribución de competencias hacendarias a un  órgano desconcentrado de la administración  es abiertamente inconstitucional.

     La Carta Política también tiene reglas claras en torno a la preparación del presupuesto por parte del Poder Ejecutivo. En este sentido el numeral 177 dispone:

"La preparación del proyecto ordinario corresponde  al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializados en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años.

Este Departamento tendrá autorizado para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestos por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo.

En el proyecto se le asignará al Poder Judicial una suma no menor del seis por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico. Sin embargo, cuando esta suma resultare inferior a la requerida para cubrir las necesidades fundamentales presupuestarias por ese Poder, el Departamento mencionado incluirá la diferencia como exceso, con un plan de inversión adicional, para que la Asamblea Legislativa determine lo que corresponda.

Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado.

El Poder Ejecutivo preparará, para el año económico respectivo, los proyectos de presupuesto extraordinarios, a fin de invertir los ingresos provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria."

     En relación con la modificación del presupuesto el texto constitucional señala:

"El Presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. Todo Proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo anterior. Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento".

     De acuerdo con los textos transcritos corresponde al Poder Ejecutivo la elaboración del presupuesto y toda modificación de su contenido deberá ser hecha por ley de la misma naturaleza. En punto al giro de recursos el artículo 185 Constitucional dice:

"La tesorería nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo, deben ingresar a las arcas nacionales"

            Ahora bien, de forma paralela a la aprobación del presupuesto nacional por parte de la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República asumió, entre otros, la aprobación del presupuesto de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al establecerse ahí que los entes públicos no estatales deberán cumplir con el requisito de que la Contraloría examine sus presupuestos para su aprobación o improbación, total o parcial.  La administración de recursos por parte de  órganos con personalidad jurídica instrumental, ha facilitado la creación de mecanismos y figuras jurídicas como fideicomisos, fundaciones, fondos, y otros, a los que se les  vienen transfiriendo recursos públicos. Dispone el artículo 1 de la Ley de la Administración Financiera:

" La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

a)         la Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.

b) Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.

b)         La Administración descentralizada y las empresas públicas del Estado.

c)         Las universidades estatales, las municipalidades, y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerido por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En lo demás, se les exceptúa de los alcance y la aplicación de esta Ley.

También esta ley se aplicará, en lo concierna a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.

Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos, excepto en lo concerniente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como lo ordenado en los Artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley.

Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley serán dictadas por los órganos competentes del Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría General de la República, la cual dictará las correspondientes a las universidades, municipalidades y los bancos públicos.

En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este Artículo para el resto de las disposiciones establecidas."

Por su parte, el artículo 14 de  la ley de la  misma ley preceptúa:

 "los entes establecidos en el artículo 1 no podrán constituir fideicomisos con fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice. Dicha ley regulará las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso".

En otro orden, el  artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República señala en el inciso b)  una competencia facultativa sobre:

 "...los sujetos privados, que sean custodios o administradores, por cualquier título, de fondos y actividades públicas que indica esta ley"

El artículo 18 del mismo cuerpo normativo, en sus texto actual dispone en lo conducente:

 "Corresponde a la Contraloría General de la República examinar para su aprobación o improbación, total o parcial, los presupuestos de los entes referidos en el artículo 184 de la Constitución Política, así como los del resto de la Administración Descentralizada, las instituciones semiautónomas y las empresas públicas. Los entes públicos no estatales deberán cumplir con tal requisito cuando una ley especial así lo exija.

(...)

Los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente igualmente deberán cumplir con lo dispuesto en este artículo. La Contraloría determinará, mediante resolución razonada para estos casos, los presupuestos que por su monto se excluyan de este trámite.

La Contraloría General de la República fiscalizará que los presupuestos sean formulados y presentados para cada ejercicio, de conformidad con las disposiciones legales y técnicas.

(...)

    En cuanto a las disposiciones impugnadas que nos ocupan, el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad reza:

"para los efectos del artículo anterior, se autoriza al Sistema para administrar los fondos que ingresen al Sistema por cualquier concepto, por medio de fideicomisos u otros instrumentos, ya sean estos para todo el sistema, o específicos para cada Area de Conservación. El fondo de Parques Nacionales, creado por la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales N° 6084 del 24 de agosto de 1977 se transforma en el fideicomiso de áreas protegidas, dedicado exclusivamente para los fines para los que fue creado...".

Por su conexidad es importante transcribir, en lo conducente, el contenido del artículo 41 de la Ley de Biodiversidad:

"...el sistema contará con los aportes de los presupuestos de la República y los recursos de los fondos ya existentes en el sistema, los cuales podrán administrarse bajo la figura de un fideicomiso o con los instrumentos financieros que se definan...".

 La ley 7788 reformó el artículo 41 de la Ley Forestal N° 7575 en el siguiente sentido:

 "Manejo de recursos: el Fondo Forestal queda autorizado para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo requerido para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos. La administración financiera y contable del Fondo podrá ser contratada con uno o varios bancos del Sistema Bancario Nacional. Corresponderá a la Contraloría General de la República el control posterior de esta administración. El Ministerio de Hacienda efectuará, trimestralmente, las transferencias o los desembolsos de todos los recursos recaudados para el Fondo Forestal(...) Los procedimientos relativos a la apertura y forma de llevar la contabilidad y operación en general de dicha cuenta, se indican en el reglamento de operación del Fondo que será aprobado por el Director Superior del Sistema Nacional de Areas de Conservación. La revisión y el control estarán a cargo de la Contraloría General de la República.".

            Similar disposición se introdujo con una reforma al artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, la que, en relación con el "el Fondo de Vida Silvestre" , dispone :

"...queda autorizado para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo, requerido para la debido administración de los recursos de su patrimonio, incluso la constitución de fideicomisos..."

            Las disposiciones transcritas evidencian que los recursos obtenidos del presupuesto nacional para los órganos desconcentrados,  son los únicos que en él se registran y los que provienen de otras fuentes -venta de servicios, tasas de ingreso, donaciones, timbres, legados etc.- se manejan de manera autónoma por  esos órganos menores de la administración. Estos recursos se  direccionan hacia figuras jurídicas como fideicomisos, fundaciones, cooperativas, etc. en los que el control previo cede por el control posterior facultativo del órgano auxiliar del Poder Legislativo al que -paradójicamente- el legislador ha  venido limitando  cada vez más; un ejemplo claro de ello es la condición de los entes públicos no estatales, en relación con los cuales la Contraloría solo puede intervenir  en el control previo cuando de manera expresa la ley así lo indique.

            La  existencia de diversos presupuestos origina que el Poder Ejecutivo al elaborar el Presupuesto Nacional, desconozca el monto real de los recursos públicos que manejan sus órganos, para el cumplimiento de determinadas actividades específicas, situación que el constituyente quiso impedir con el sistema de Caja Unica que  exige que todos los recursos del gobierno central sean depositados en la Tesorería Nacional,  la que girará los recursos de acuerdo con las autorizaciones y necesidades presupuestarias.

            No hay duda que corresponde  al Poder Ejecutivo decidir -dentro de la autorización de la ley de presupuesto- la prioridad en la asignación de recursos, pero según lo expuesto, el Poder Ejecutivo puede ignorar los destinos específicos o dejar de asignar recursos a órganos que  el legislador ha desconcentrado para que cumplan con la competencia específica que les ha asignado. La Procuraduría General de la República en un dictamen vinculante para el Ministerio de Hacienda (C-333-2001) señaló sobre este aspecto:

 "..El Poder Ejecutivo no puede decidir no ejecutar las partidas de gastos que se presenten como ineludibles. Aspecto que es sumamente importante porque dentro de estas partidas deben ser consideradas las relativas a transferencias a los entes públicos, gastos corrientes destinados al funcionamiento continuo y normal de la Administración Pública. La discrecionalidad del Ejecutivo tiene como límite el funcionamiento normal de la Administración Pública y, por ende, la satisfacción del fin público que justfica su existencia".

            De lo expuesto debe concluirse que las disposiciones de la ley de biodiversidad, que otorgan competencias hacendarias al Sistema Nacional de Áreas de Conservación -órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía- se enfrentan a aquellas disposiciones del orden fundamental. Por estar en total conexidad con el contenido del numeral 36 impugnado, debe declararse inconstitucional el artículo 35 del mismo cuerpo normativo que se permite al Sistema Nacional de Áreas de Conservación diseñar su propios mecanismos de financiamiento y realizar pagos y transferencias, en trasgresión a las normas del orden fundamental que se han citado. Además, por ser contrario al derecho de la constitución, los fondos que de manera autónoma han venido manejando los órganos con personalidad jurídica instrumental a través de  diversos mecanismos deben nuevamente ingresar al presupuesto nacional, y serán asignados de acuerdo con la planificación y necesidades del órgano, al que debe garantizársele tanto su existencia como el cumplimiento eficiente de los fines que se le  han encomendado

            VII.-  El régimen de contratación del Estado. Ya esta Sala se expresó en el sentido de que el patrimonio nacional está conformado, básicamente,  por los bienes definidos en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política; sean las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua, del suelo y del subsuelo, las bellezas naturales -el entorno-, un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el  patrimonio histórico y artístico de la Nación, las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional, los yacimientos de carbón, las fuentes o yacimientos de petróleo, sustancias hidrocarburadas, depósitos de minerales radioactivos, servicios inalámbricos -lo que modernamente se conoce como espacio electromagnético-, ferrocarriles, muelles y aeropuertos que estén en servicio. También, se ha indicado que esos bienes gozan de especial protección, de manera que no son susceptibles de ser apropiados por particulares y ni siquiera por la Administración Pública de tal suerte que es al legislador al que corresponde indicar los casos en que puedan enajenarse o aplicarse a usos públicos, pero, solamente en los supuestos y por los medios que ella establece. Para la Sala algunos de estos bienes no podrán ser desafectados aún por ley y por ende están fuera  del comercio de los hombres. Otros, sin embargo, sí  pueden ser objeto de explotación racional, tanto por el Estado como por los particulares "de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo determinado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa" (inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política). La especial naturaleza del patrimonio nacional, tiene como consecuencia la necesaria e indisoluble vinculación al uso público de los bienes que el concesionario -sea público o privado- destine o requiera para su desarrollo y explotación, de manera tal que éstos se entienden definitivamente incorporados al demanio público y gozan, por tal razón,  de las características propias de este régimen, de ser inembargables, imprescriptibles e inalienables.

Por disposición constitucional, se debe garantizar a todos los habitantes un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y cuando sea posible explotar el recurso debe buscarse que la misma sea racional, en tanto es el fundamento o razón de ser de la afectación constitucional. A estos bienes solamente por ley se les puede privar del régimen especial que los regula, desafectándolos, es decir, separándolos  del fin público al que están vinculados.  Ha dicho la Sala que la desafectación requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador en sacar del dominio público un bien determinado e individualizado. Por lo cual es imposible una desafectación genérica, ni mucho menos implícita.

            En la Ley de Biodiversidad, en los artículos 2,3,6, se reconoce esa riqueza como  un bien demanial de la Nación y, por el objeto de la regulación,  es inconstitucional otorgar a un órgano menor de la administración la posibilidad de entregarlos en concesión -artículo 39 impugnado-, más aún, cuando ello se puede hacer sin acudir al procedimiento de licitación pública, tal y como se analizará a continuación.

En efecto, el marco constitucional al que debe sujetarse la contratación que realizan todos los órganos y entes públicos, así  como la elección del concesionario, cuando se trata de la aplicación de esta modalidad de contratación o de los bienes que integran el patrimonio de la Nación, está regulado en lo dispuesto en los artículos 121 inciso 14) y 182 de la Constitución Política.  Así deriva el principio esencial de que toda actividad publica que comprometa bienes o fondos públicos, debe hacerse por el procedimiento de licitación, que se rige por los principios del orden constitucional, que han sido desarrollados por la jurisprudencia de esta Sala.  En la  sentencia número 1998-00998 de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho se hizo un resumen de esos principios así:

"Primero: de la relación de los artículos 121 inciso 14) y el 182 de la Carta Fundamental, nace la exigencia de que toda contratación que promueva el Estado  -concepto que se entiende en el sentido más amplio-, debe tramitarse por medio del procedimiento de la licitación, por constituir éste el medio elegido por el constituyente para el mejor control del uso de los bienes públicos y de la hacienda pública, así como para garantizar la correcta disposición de los recursos públicos y sobre todo, por constituir ese,  el medio más idóneo para la selección del co-contratante o, en su caso, del concesionario. Es criterio reiterado en la jurisprudencia de esta Sala que la licitación es un procedimiento de garantía que juega en beneficio del interés público, que sometida al conocimiento general, asegura una efectiva participación de todos los interesados en contratar con el Estado, en virtud de los principios de publicidad, igualdad y libre concurrencia -entre otros-  y que tienen la virtud de orientarlo. Estos principios, de los que la jurisprudencia de la Sala ha dicho son  de relevancia constitucional, resultan de obligado acatamiento y no requieren de norma expresa para su cumplimiento;  resulta claro que para aplicarlos no se requiere de una ley que los desarrolle y  en este sentido, el operador jurídico está obligado a implementarlos de manera directa, aún en el supuesto de que no existiera norma legal de desarrollo.

Segundo: Por licitación debe entenderse el mecanismo, modalidad, medio o conjunto de principios y normas a los que debe sujetarse la Administración - concepto utilizado en el sentido más amplio -, para poder realizar su actividad de contratación o concesión, por cuanto en ella se tienen que dar cumplimiento a los siguiente principios constitucionales: libre concurrencia, igualdad de trato entre los potenciales oferentes, publicidad, legalidad y transparencia de los procedimientos, seguridad jurídica, formalismo en los procedimientos, equilibrio de intereses, principio de buena fe, mutualidad del contrato y control de los procedimientos a cargo de la Contraloría General de la República, cuya intervención en este campo es forzosa e imprescindible. Se dice de contratación o concesión, en razón de que ha sido costumbre jurídica reiterada en nuestro medio, la de separar la concesión del régimen ordinario de contratación administrativa y remitir todo lo concerniente a esa institución, a lo que disponga la ley especial que la regule o, en su caso, a una ley que se constituya como marco general que, de todas formas, debe someterse a los principios generales a que se ha hecho referencia. En otras palabras, al hablarse de concesión en forma separada, no se desdice de su naturaleza de ser una modalidad de contratación administrativa.

Tercero: La obligación constitucional de acudir al procedimiento de licitación, comprende, en principio,  toda la actividad contractual del Estado. La Sala ha admitido que en la norma constitucional está implícita, también, la autorización para acudir a vías diferentes de contratación, como por ejemplo la contratación directa, cuando las circunstancias de los casos específicos así lo aconsejen, en razón de los bajos montos económicos del negocio específico, de la seguridad del país, de la imposibilidad de encontrar más de un proveedor, etc.- Pero de todas formas, no puede excepcionarse libre o discrecionalmente, porque su resultado sería abiertamente inconstitucional, cuando se trata de la materia relacionada con el manejo, uso o explotación de los bienes de la Nación a que alude el inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política.

Cuarto: Todo límite económico fijado por ley,  que convierta la licitación pública en excepción y no en la regla, resulta, por esa sola razón, en inconstitucional;  ya que es claro que el constituyente reservó la licitación privada para las contrataciones cualitativa y cuantitativamente menores, determinación que delegó en el legislador, fijación que en todo caso debe hacer conforme a los principios y parámetros constitucionales señalados, de manera que el legislador, no puede, por vía de legislación ordinaria, originar una desconstitucionalización de esa garantía y tampoco podría hacerlo, con mucha mayor razón, la Administración por la vía del pliego de condiciones de una contratación específica.

Quinto: El constituye erigió un sólido sistema de control y de fiscalización de los bienes y de los recursos públicos, que está a cargo de la Asamblea Legislativa, artículo 121 inciso 14 y de la Contraloría General de la República, artículos 183 y 184, todos de la Constitución Política, otorgándole a ésta condición de auxiliar de aquélla, de manera tal que, toda actividad de la Administración que involucre uso o disposición de bienes públicos o que comprometa fondos también públicos, están sujetos a esos sistemas de control y fiscalización. Se aclara eso sí, que la primera norma (inciso 14, artículo 121) exige que la concesión o contratación sea aprobada por la Asamblea Legislativa, cuando no exista una ley marco en la que ésta haya previsto los principios, regulaciones y controles por lo que se deba tramitar; pero si existiere -y el proyecto de ley que se consulta tiene esa característica- entonces le corresponderá a la Contraloría General de la República ejercer su competencia constitucional, para que se garantice que las contrataciones o concesiones cumplan con esos principios, valores y regulaciones necesarios para proteger adecuadamente los bienes de la Nación. Todo esto ha sido examinado por esta Sala en la sentencia 06240-93, en el examen del proyecto de ley que  autoriza a la Administración Pública para  otorgar concesiones específicas mediante  una ley general reguladora (Ley Marco). El control o fiscalización a cargo de la Contraloría General de la República, ha sido examinado por la Sala, también, en la sentencia número 00998-98 antes referida. Se reitera, eso sí,  que aun cuando no exista norma legal expresa y específica que establezca la intervención de la institución contralora creada en la Constitución -sea porque no se ha promulgado esa norma o porque la que la dispone resulta desaplicada por ley-, aquél órgano de la mayor relevancia constitucional  tiene competencia otorgada por la Carta Superior  para actuar en la  efectiva vigilancia de la hacienda pública y el correcto uso  y explotación de los bienes que conforman el demanio público. Su  competencia en esta materia  tiene rango  constitucional y el desconocimiento de su competencia en materia de control, convierte los actos que así lo declaren o a la norma que lo exprese,  en disposiciones inconstitucionales y todo ello, sin perjuicio de las ulteriores responsabilidades de otra índole. En este sentido, toda norma, reforma o proyecto de orden legal tendente a suprimir, rebajar, disminuir o trasladar estas competencias a otros órganos, es inconstitucional, como lo indicó con anterioridad esta Sala en la tantas veces citada sentencia 00998-98.

Sexto: Tal y como se indicó en sentencia número 05445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, el sistema de control superior obliga a todos los órganos encargados del mismo, incluida desde luego la Contraloría General de la República, a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de constitucionalidad y legalidad aplicables, control que en sentencia número 05445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, fue entendido de la siguiente manera:

"En síntesis, este control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad..."

            De acuerdo con lo reseñado,  es inconstitucional excluir a bienes que por destino están relacionados con la biodiversidad, del régimen de la contratación administrativa y por ello debe anularse el artículo 39 de la ley que le otorga al Consejo Nacional de Áreas de Conservación facultades para  aprobar contratos y concesiones de servicios y actividades "no esenciales" dentro de las áreas silvestres protegidas. Lo anterior, por cuanto se faculta a ese órgano menor para elegir al concesionario de manera directa y establece prioridades que, sin duda alguna, desaplican el régimen de contratación administrativa. Y, por otra parte, dado el establecimiento de una norma abierta sujeta a ser completada por el órgano menor, en términos de "..y otras que defina el Consejo Regional del Área de Conservación" potencia una desafectación implícita, para un número indeterminado de bienes y servicios que -por naturaleza o destino- integran el demanio.

            VIII.- Del régimen laboral.  La Procuraduría estima contrario al numeral 191 de la Carta Política, la disposición 17 de la ley de la Biodiversidad que permite a la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Biodiversidad contar con el personal "..indicado en el Reglamento de esta ley..." , de lo que se puede derivar, por la forma de  nombramiento establecida para el Director Ejecutivo (artículo 18 del mismo cuerpo normativo)  un tratamiento diferenciado para ese personal, lo que se aparta  de los principios recogidos por el numeral 192 Constitucional.

            Esta Sala ya ha indicado (ver sentencia 1993-06240) que ni la descentralización, ni  la desconcentración suponen la construcción de un régimen de servicio público segregado  y que ello potencia dentro de una misma cartera, una desigualdad inadmisible para la ideología constitucional.   Sobre este mismo extremo debe declararse inconstitucional  la remisión reglamentaria de materia que es reserva de ley.  En desarrollo del numeral 192 constitucional el legislador dictó el Estatuto del Servicio Civil que se encuentra debidamente reglamentado por el Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo N° 21 del 16 de enero de 1955), y en esta materia no es posible una regulación reglamentaria autónoma para los entes desconcentrados, razón por la cual  la frase "y el personal indicado en el reglamento de esta ley" introducida en el numeral 17 de la Ley de biodiversidad es inconstitucional y así se declara.

            IX.- De otras disposiciones impugnadas inconstitucionales por conexidad.  Los incisos 7,8, y 10 del artículo 14 de la Ley de Biodiversidad impugnados en esta acción,  otorgan a un órgano desconcentrado funciones de asesoría especializada y de vigilancia en el cumplimiento de la normativa ambiental. Además, la posibilidad de proponer al Ministro del ramo a los representantes del país que podrán asistir a reuniones internacionales;  la que se le otorga de resolver, en razón de su especialidad técnica, sobre el acceso a los recursos de la biodiversidad (artículo 17 inciso a);  el artículo 19 impugnado en tanto establece "destinos específicos" para el financiamiento de estos órganos menores, son todas estas normas que por conexidad  evidente deben igualmente declararse inconstitucionales, en el tanto sobrepasan las funciones propias de un órgano menor,  incluso por encima de la autoridad máxima de una cartera, pues aquellos entes, con estas facultades legales, podrían imponerse al ámbito competencial que por su propia naturaleza le corresponden al ministro del ramo. 

            X.-Conclusiones. Sustentado en lo mencionado con anterioridad, se arriba a las siguientes conclusiones:

a)         Son inconstitucionales los incisos 1, 2, 3, 4, 6, 9 del artículo 14  de la Ley de Biodiversidad, en el tanto dichas funciones deben recaer solo en el Ministro del ramo, siendo imposible constitucionalmente que le sean retiradas dichas competencias para serle otorgadas a un órgano desconcentrado.

b)         Es inconstitucional el artículo 17 de la Ley de Biodiversidad en cuanto permite la promulgación de un reglamento de servicio autónomo e independiente del régimen del Servicio Civil. Se anula por inconstitucional la frase de ese artículo  que señala "y el personal indicado en el reglamento de esta ley". Las plazas que requieran estos órganos menores de la administración deberán integrarse a ese régimen y el personal, así como la contratación de asesorías, será seleccionado de acuerdo con los principios constitucionales atrás reseñados. 

c)         Son inconstitucionales las facultades hacendarias que los artículos 20 y 38 párrafo 3)  que otorgan a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación; por conexidad  y consecuencia se declaran inconstitucionales los artículos 35 y 36 y 41 del mismo cuerpo normativo, así como las disposiciones transitorias que introducen  modificaciones al artículo 41 de la Ley Forestal y  al numeral 11 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre  en tanto  autoriza a un órgano menor de la administración  para "...realizar cualquier negocio jurídico no especulativo requerido para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos ".

d)         Se anula el artículo 22 impugnado, declarando la inconstitucionalidad de la plenitud de la personalidad jurídica otorgada al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por no ser ello compatible con el sistema de desconcentración administrativa.

e)         Es incompatible con la condición subalterna de la desconcentración administrativa, la facultad de dictar políticas y otras establecidas en el artículo 25 incisos 1),3),4),5) y 8) del mismo cuerpo normativo, en tanto ello corresponde al órgano constitucional Presidente de la República y Ministro del ramo.

f)          Es inconstitucional  el artículo 39 de la ley en tanto permite a un órgano menor de la administración, sin acudir al procedimiento de concurso, otorgar concesiones sobre bienes de la Nación.

g)         Son inconstitucionales los incisos 5, 7, 8, y 10 del artículo 14 de la Ley de Biodiversidad, en tanto otorgan a un órgano desconcentrado funciones de asesoría especializada y de vigilancia en el cumplimiento de la normativa ambiental que no le son propias.

h)         Asimismo, es inconstitucional la posibilidad de proponer al Ministro del ramo los representantes del país que podrán asistir a reuniones internacionales, y la posibilidad que se le otorga para resolver, en razón de su especialidad técnica, sobre el acceso a los recursos de la biodiversidad (artículo 17 inciso a). El artículo 19 impugnado es inconstitucional, en tanto establece "destinos específicos" para el financiamiento de estos órganos menores, en los términos en que se indicó en los considerandos de esta sentencia.

 

 

 

 

                  Luis Fernando Solano Carrera                                 Luis Paulino Mora Mora

 

 

 

                                                                Adrián Vargas Benavidez

 

 

 

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 06:58:58.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and six minutes on the fifth of July of two thousand six.

An unconstitutionality action brought by Román Solís Zelaya, of legal age, married, attorney, bearer of identity card number 1-519-083, in his capacity as Attorney General of the Republic, pursuant to the Sole Agreement of the Government Council recorded in Article Five of the Minutes of Ordinary Session No. 1, held on May 8, 1998, published in La Gaceta No. 108 of June 5, 1998; ratified by the Legislative Assembly pursuant to Agreement No. 4025 of May 18, 1998 and published in La Gaceta No. 112 of June 11, 1998; against Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3, 4), 5), 8), 36, paragraph three of Article 38, and 39 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998. Appearing in the proceedings are Carlos Manuel Rodríguez Echandi, of legal age, married, attorney, resident of San José, bearer of identity card number 1-529-682, in his capacity as Acting Minister of Environment and Energy pursuant to Appointment Decrees numbers 26844-P and 26850-P, published in La Gaceta No. 88 of May 8, 1998; Luis Rojas Bolaños, of legal age, single, Bachelor of Sociology, resident of Heredia, bearer of identity card number 1-394-467, in his capacity as Director of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación); and Mr. Iván Vincenti Rojas, of legal age, divorced, Bachelor of Law, resident of Moravia, bearer of identity card number 1-695-983, in his capacity as President of the National Commission for Biodiversity Management (Comisión Nacional para la Gestión de Biodiversidad, CONGEBIO).

Whereas:

1.- By brief received at the Secretariat of the Chamber at sixteen hours and six minutes on September twenty-first, nineteen ninety-eight (folio 1), the Attorney General of the Republic requests that the unconstitutionality of Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3, 4), 5) and 8), 36, paragraph three of Article 38, and 39 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, be declared for the following reasons: a) The creation of the National Commission and the National System of Conservation Areas as a deconcentrated body, which is a legal person distinct from the Administration to which it is attached, contravenes the organizational scheme that the Executive Branch may constitutionally adopt. It notes that in this regard, the Chamber has expressed itself as follows: "...if the legislator opts to deconcentrate a body from a Government Ministry, it cannot endow it with its own legal personality independent from the latter, under the terms of decentralized administration, insofar as the head of the Ministry, together with the President of the Republic, constitutes the constitutional body 'Executive Branch,' which is its necessary hierarchical superior; unless the legislator opts to create a true decentralized or autonomous institution, which, in any case, requires for its creation a law approved by a vote of no less than two-thirds of the total members of the Legislative Assembly (Art. 189 Political Constitution...)" (RSC 6240-93); b) That the National Commission for Biodiversity Management is granted powers (subsections 1, 2, 3, 4, and 5 of Article 14) to formulate and coordinate national policies on biodiversity, as well as to exhaust the administrative channel on appeal regarding decisions adopted by the Technical Office (subsection 6) of Article 14), an aspect that is unconstitutional, since a deconcentrated body of the administration cannot assume powers of direction and management of national policies on biodiversity, which corresponds, by constitutional principle, to the Executive Branch; c) According to the Biodiversity Law, the National Commission has the support of a "Technical Office" that has been structured with an Executive Director and the assistance of the personnel indicated by the regulations to the law. That office has among its powers, under subsection 1) of Article 17, that of "processing, approving, rejecting, and overseeing applications for access to biodiversity resources." It notes that it is unconstitutional for both the Technical Office and the National Commission to have their own endowment of resources (Art. 19) and to be able to administer them, as it is a deconcentrated body of the administration. This Chamber has ruled in the same vein by stating: "...Therefore, it is absolutely unconstitutional to authorize a Directorate that forms part of a Ministry of the Executive Branch, whose head is an obligated collaborator of the President of the Republic and not his peer, to receive, budget, and disburse public funds at its entire convenience; which also implies another constitutional violation, that of the text and doctrine of Articles 121 subsection 11), 176 et seq. that regulate the National Budget and, consequently, the provision, express legislative authorization, management, disposition, and liquidation of public funds, creating in the Bill what popular language has dubbed 'petty cash funds,' outside the norms, prudence, and control in the management of the Public Treasury..."(RSC 6249); d) Regarding service relationships, the law merely indicates (Article 17) that the Commission shall have "...the personnel indicated in the regulations to the law ...", and this does not ensure the necessary linkage of that personnel with the principles of the Civil Service regarding appointment based on proven suitability and with the guarantee of job stability (Articles 191 and 192 of the Political Constitution); e) Finally, numeral 39 of the aforementioned law allows the National Council of Conservation Areas to "...approve contracts and concessions for non-essential services and activities within state-protected wilderness areas...", which conflicts with the exclusive and excluding power of the Executive Branch regarding the disposition of public domain assets, according to the definition established by Article 6 of the Biodiversity Law. Collateral to the foregoing, the unconstitutionality of the possibility of granting concessions is challenged, a situation that for the Attorney General's Office has as a defect of origin the legal structure that has been conferred upon that deconcentrated body of the Public Administration.

2.- The standing held by the Attorney General's Office of the Republic to bring this unconstitutionality action is based on the third paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction and the Agreement adopted by the Government Council in its session number eighteen of September first of the current year, Article Five.

3.- By resolution at ten hours forty minutes on October seventh, nineteen ninety-eight (visible on folio 23 of the case file), the action was admitted and a hearing was granted to the National Commission for Biodiversity Management, the National System of Conservation Areas, and the Ministry of Environment and Energy.

4.- Carlos Manuel Rodríguez Echandi and Luis Rojas Bolaños, respectively, Acting Minister of Environment and Energy and Director of the National System of Conservation Areas, responded to the hearing granted in the following terms: The Attorney General's Office of the Republic is correct in its constitutional objections raised against Biodiversity Law No. 7788. The Ministry of Environment and Energy and the National System of Conservation Areas are bodies of the Public Administration, as defined by Articles 130 et seq. of the Political Constitution and 21 et seq. of the General Law of Public Administration; consequently, as prescribed by numeral 26 subsection b) of the same regulatory body, they must comply with the directives and coordination provisions emanating from the Presidency of the Republic and the Minister of the relevant branch. They consider that the most advisable course, in order for the State's actions to adhere to the norms and principles enshrined in the Political Constitution, is for the unconstitutionality of the challenged provisions to be declared.

5.- The President of the National Biodiversity Commission (CONAGEBIO) submitted a report in the following terms: The Attorney General's Office of the Republic is correct in affirming that the legal structure of CONAGEBIO does not conform to the constitutional model, which this Chamber can correct by shaping—through interpretation—a structure consistent with Constitutional Law. It is true that Articles 14 and 22 have caused a fragmentation of power, by allowing a lower body of the administration to coordinate and formulate policies on environmental matters, which corresponds exclusively to the Executive Branch; however, the constitutional scheme would not be contravened if it were interpreted that CONAGEBIO is a body of maximum deconcentration, which could be achieved simply by declaring unconstitutional the numerals that attribute powers in policy coordination and formulation, or by indicating that the powers granted to it by subsections 1, 2, 3, 4, and 5 are only consistent with the constitutional order if interpreted to mean that CONAGEBIO must submit its policies or strategies to the Minister of Environment and Energy for final approval. It notes that CONAGEBIO can function as an advisory body to the Executive Branch and to autonomous institutions on biodiversity matters. Due to its technical specialty, its functions regarding the granting of permits for access to the genetic and biochemical elements of biodiversity, for research and bioprospecting projects, and in relation to the proposal (as a technical-advisory body) of national policies for the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity could be preserved. Furthermore, the Attorney General's Office is correct in pointing out that, as established by numerals 191 and 192 of the Political Constitution, the staff hiring procedure must be that established by the Civil Service Statute; however, the Chamber must take into account that with the aim of adjusting this lower body to existing constitutionality parameters, the Minister's office is processing the respective permits and approvals before the Legislative Assembly, the General Directorate of the Civil Service, and the budgetary authority, to provide budgetary content to those positions within the organic structure of the Ministry. It considers that preserving instrumental legal personality for the management of resources is not unconstitutional, as it incorporates the trust mechanism, endorsed by the recently enacted Law of Financial Administration and Public Budgets. The funds generated by biodiversity would be subject to the oversight indicated by that regulatory body, and this renders the cited regime constitutional. It requests that CONAGEBIO be preserved as a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy, but with instrumental legal personality, which will allow it to manage the resources derived from biodiversity under the terms permitted by the Law of Financial Administration, that is, under the control of the Comptroller General of the Republic. Regarding staff hiring, the Ministry of Environment and Energy is clear that this must be done in accordance with the principles of public employment, and it has been implementing it as such.

6.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 212, 213, and 214 of the Judicial Bulletin, on November 2, 3, and 4, 1998.

7.- By resolution at thirteen hours fifty-nine minutes on November twenty-eighth, nineteen ninety-eight, this Chamber rejected the joinder requests filed by Emilce Rojas Rojas, Oldemar Pérez Hernández, Silvia Rodríguez Cervantes, and Rafael González Ballar, in his capacity as President of the "Asociación Justicia Para la Naturaleza," as they did not accredit the interest with which they were acting.

8.- By resolution at thirteen hours fifty-nine minutes on November twenty-fifth, nineteen ninety-eight, this action was assigned for study to Magistrate Luis Fernando Solano C., who appears as the reporting judge for this resolution.

9.- The oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, given that there is abundant case law on the issue raised.

10.- The prescriptions of law have been complied with in these proceedings.

Drafted by Magistrate Calzada Miranda; and,

Considering:

I.- Regarding the standing of the petitioner. Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction regulates the preconditions that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a matter pending resolution at the administrative or judicial level in which unconstitutionality is invoked; however, this requirement is not necessary in the exceptional cases established in the second and third paragraphs of that article, that is, when, due to the nature of the norm, there is no individual or direct harm, when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole, and in the cases where it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, or the Ombudsman, in these cases, of course, within their respective spheres of competence. The Attorney General of the Republic appears before this forum directly and under the exceptional circumstances established by the Law of Constitutional Jurisdiction, within his field of competence; consequently, the action is admissible for study.

II.- Regarding the object of the action. The Attorney General's Office of the Republic requests that the unconstitutionality of Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3, 4), 5) and 8), 36, paragraph three of Article 38, and 39 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, be declared, insofar as it considers that the creation of the National Commission for Biodiversity Management and the National System of Conservation Areas as deconcentrated bodies and legal persons distinct from the Administration to which they are attached, to which powers of direction and management of national policies are granted, contravenes the organizational and competency framework of the Executive Branch. It also finds constitutional conflicts in the possibility granted to these bodies to manage public funds and to enter into contracts over public domain assets, which corresponds exclusively to the Executive Branch. It adds that the Commission's service relationships, outside the Civil Service Statute, disregard the principles enshrined in numerals 191 and 192 of the Political Constitution.

III.- Regarding the challenged norms. The analysis of the challenges formulated regarding Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3, 4), 5) and 8), 36, paragraph three of Article 38, and 39 of Biodiversity Law No. 7788 now proceeds. One group of challenged norms is related to the creation of deconcentrated bodies as legal persons independent of the entity to which they are attached; another group relates to the granting to these bodies of powers that are proper to the Executive Branch, specifically the Ministry of Environment and Energy; the third relates to the management of public funds and the possibility for lower bodies of the administration to finalize contracts related to public domain assets; and finally, the formation of a public employment regime that does not conform to the constitutional principles of the Civil Service Statute is challenged. Thus, the norms challenged will be reviewed under the cited themes.

IV.- The Biodiversity Law deconcentrates two bodies from the Ministry of Environment and Energy: the National Commission for Biodiversity Management and the National System of Conservation Areas. To the first, it grants "instrumental legal personality" (Article 14) and to the second "its own legal personality" (Article 22). These two articles are precisely the provisions challenged by the petitioner that are linked to the issue of the body's legal personality, which state:

"Article 14.- The National Commission for Biodiversity Management is hereby created with instrumental legal personality, as a deconcentrated body of the Ministry of Environment and Energy…"

"Article 22.- The National System of Conservation Areas is hereby created, hereinafter referred to as the System, which shall have its own legal personality; it shall be a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system, which shall integrate the powers in forestry, wildlife, and protected areas matters, and the Ministry of Environment and Energy, for the purpose of issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources.

In accordance with the foregoing, the General Directorate of Wildlife, the State Forestry Administration, and the National Parks Service shall exercise their functions and powers as a single instance, through the administrative structure of the System, without prejudice to the objectives for which they were established. The protection and conservation of the use of watersheds and water systems is included within the System's powers."

In the case of the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO), the provision is clear in granting it an instrumental legal personality as a deconcentrated body. Although, effectively, the norm does not indicate the degree of deconcentration of this body, this Court understands, according to the powers and the specific competence granted, that it involves a maximum deconcentration from the Ministry of Environment and Energy, as it is a specialized body in biodiversity matters. Regarding this type of organization, the Chamber, in its most recent case law, stated in Judgment No. 2005-3629:

"IV.- On the merits. As the core point of this study is the unconstitutionality of endowing a deconcentrated administrative body with an instrumental legal personality that allows it to contract, it is advisable to first review the functions constitutionally granted to the Executive Branch and the scope of this legal figure.

a- Functions granted by the Political Constitution to the Executive Branch. Article 140 of the Constitution establishes for us a sphere of powers and attributions that are exclusive—and excluding—to the Executive Branch, understood as the President of the Republic and the respective Minister. Thus, the function of political or governmental direction and the direction of international policy are demarcated as its own and exclusive. Regarding the function of political direction—which is the only one we will address, given the interest of this action—it is important to highlight that the Executive Branch is responsible for a function of political orientation regarding state activity, the purpose of which is to guide state policies in the various areas of public interest, in order to maintain the necessary unity of the State; and this is achieved through the various mechanisms of administrative self-protection (planning power, directive power—related to issuing directives—, coordination power—sectorization and regionalization—, the power to issue authorizations—approvals, countersignatures, and approvals). Thus, far from being a power of a legal nature, it is one of a constitutional nature, proper to the Executive Branch, as previously considered by this Chamber, by virtue of which it is the Executive that must set policy in a given area of action and not the reverse:

'The Executive Branch—Government—, as a political and legal organization, is responsible for organizing, directing, and guiding society in all its political, legal, economic, and social aspects. The executive function is an essential task of the Government in its various bodies or ministries, as is the political directive function of setting the objectives and goals of coordinated action in other public entities, proposing the means and methods to achieve those objectives. It is also an essential function of the Executive Branch to guide, coordinate, and supervise the Administration apparatus (Article 140, subsection 8 of the Political Constitution) and to issue general norms that are not simply the execution of legal norms but also delimiting ones (Art. 140.2, Political Constitution) ...' (Judgment number 3089-98, at fifteen hours on May twelfth, nineteen ninety-eight).

In this sense, it is important to note that, by virtue of the organizational processes of decentralization by subject matter—autonomous institutions—(Articles 188 to 190 of the Political Constitution) and territorial—municipalities—(Articles 169 and 170 of the Political Constitution), and deconcentration (Article 83 of the General Law of Public Administration), these functions are not performed exclusively by the Executive Branch; however, by virtue of the provisions of Articles 26 subsection b) and 27.1 of the General Law of Public Administration, the function of direction and coordination of Government tasks and the Central Public Administration as a whole, and also of the decentralized Administration, as applicable, by virtue of the degree of governmental autonomy of the municipalities—granted by constitutional norm—is maintained in the Executive Branch. This Chamber also already indicated, in Judgment number 2002-06513, at fourteen hours fifty-seven minutes on July third, two thousand two, that the structure of the Costa Rican State was determined by the original Constituent in the Political Constitution, and that, although its structure is not closed ("numerus clausus"), the ordinary legislator—undisputed holder of residual competence—must conform, in relation to the creation of public entities and bodies, to the principles of that fundamental order. This is how Public Law doctrine makes a clear differentiation between administrative decentralization and deconcentration, categorizing the former as that formed by public legal persons with full or special legal personality; with a specific attribution or competence, which they develop in an exclusive or private manner, and not concurrently, alternatively, or in parallel, so that the higher Entity (State) cannot invade their sphere of competence, since these are powers that have been transferred from the Executive Branch to the new institution; for which they are endowed with assets and budgetary autonomy; so that they are recognized as having a legal capacity to administer themselves (administrative autonomy), under the terms provided for in Article 188 of the Political Constitution:

'The autonomous institutions of the State enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of government. Their directors are accountable for their management.'

For its part, a deconcentrated body refers to the phenomenon that occurs within the same legal person—without creating a new entity—with a concrete and dependent competence task, in what is not deconcentrated, on the hierarchy of the entity to which it belongs, as provided in Articles 83.2, 83.3, 83.4, and 83.5 of the General Law of Public Administration:

'2. Minimum deconcentration shall occur when the superior cannot:
a) Avocar the powers of the inferior; and
b) Review or substitute the inferior's conduct, ex officio or at the request of a party.

3. Deconcentration shall be maximum when the inferior is also removed from the orders, instructions, or circulars of the superior.

4. The norms creating minimum deconcentration shall be restrictively applied against the competence of the deconcentrated body, and those creating maximum deconcentration shall be extensively applied in its favor.'

Thus, administrative deconcentration exists when, by legal norm, an exclusive power, with some degree of autonomy, is attributed to a lower body of the entity, resulting in the loss of that power by the hierarchical superior, wherefore its condition can never be equal to that of the superior, even when it involves the maximum degree of deconcentration. Doctrine is unanimous in considering that the Public Administration is comprised of the set of public entities that make up the administrative organization, that is, by the greater public entity (State or Central Public Administration), and the rest of the lesser public entities (Decentralized Public Administration, whether institutional or by services—autonomous institutions—or territorial—municipalities), which have been created by an act of sovereign power, of a constitutional (in the case of municipalities) or legal nature. In this sense, decentralization will always imply the creation of lesser public entities, distinct from the State, endowed with legal personality, their own assets (which implies financial autonomy), and the attribution of an exclusive and excluding power that is severed from the Executive Branch; for which reason the greater public entity—the State—cannot invade their sphere of competence, although it is subject to administrative oversight (direction, planning, coordination, and control). Thus, the fundamental element for determining the presence of an entity is the endowment of legal personality, which is delegated by the State for the performance of a specific power, and which has the immediate consequence of making it a center of imputation of rights and obligations, that is, it legitimizes it to manage by itself and for itself the delegated powers, in accordance with the degree of autonomy granted (administrative—minimum and first-degree—, proper to autonomous institutions; governmental—second-degree—, proper to municipalities and the Costa Rican Social Security Fund regarding the administration of social security; and organizational—full or third-degree—, proper to the state universities). This is how the endowment of legal personality to a public entity places it in a different position from one that, lacking personality, constitutes a body. For this reason, the actions carried out by these entities are the responsibility of the entity, not of the State in the strict sense. Finally, it is necessary to recall that decentralization is a model of Administration organization, aimed at seeking greater efficiency in public management, for the satisfaction of the public interest entrusted.

b- Instrumental legal personality. Now then, the Chamber has held the criterion that the endowment of instrumental legal personality to a deconcentrated body, as a model of administrative organization, is not unconstitutional, in order to achieve greater efficiency in the state apparatus. It has been considered a budgetary personification, which confers on a deconcentrated body the personality to administer its resources independently of the public Entity to which it belongs, although it is subordinated in all other aspects that are proper to the deconcentrated function.

This involves providing the strictly necessary mechanisms and legal instruments for the organ to fulfill the public duties and functions delegated by law, all of which is not only appropriate but necessary under the coverage of two fundamental principles of public management: efficiency and adaptability to change. Thus, this instrumental capacity is subject to the terms and conditions set forth in the law of its creation, and insofar as they are strictly indispensable for the fulfillment of the delegated public function; so that, if the law omits the authority, it must be presumed as belonging to and reserved for the superior. Accordingly, it may hire personnel, goods, and services that are indispensable for the fulfillment of the public function delegated to it, only on the understanding that the law expressly empowers it to do so. On the other hand, all constitutional rules and principles of control and oversight of the Public Treasury are binding and applicable to this type of organ, namely, those governing administrative contracting and those of Budgetary Law. In all other respects, they are subject to the control systems inherent to the activity of public institutions."

            Under this consideration, the Court maintains the criterion that it is not unconstitutional to grant instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) to a deconcentrated organ (órgano desconcentrado) of the administration according to the considerations set forth. Thus, the creation of CONAGEBIO under the condition of a deconcentrated organ with instrumental legal personality is not unconstitutional. Similarly, the Chamber applies the considerations set forth to the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), which according to the challenged Article 22, was constituted as a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system for the purpose of integrating competencies in forest matters, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy. Although said provision indicates that this organ will have its own legal personality (personería jurídica propia), the truth is that this cannot be understood as full legal personality, but rather instrumental, precisely because the legislator created it as a deconcentrated organ, in order to attribute exclusive and technical competencies to it, but with a certain degree of independence and impartiality, allowing the administration to achieve a higher level of effectiveness, efficiency, speed, and agility in its actions. This being so, this provision is also not unconstitutional.

            V.- The financing and administration of resources granted to CONAGEBIO, to the Technical Office (Oficina Técnica) in Articles 19 and 20, and to the National System of Conservation Areas in Articles 35, 36, and 38 are also questioned. These provisions state:

"Article 19.- The Commission and its Technical Office shall have the following resources:

1.- The allocations assigned annually in the ordinary and extraordinary budgets of the Republic.

2.- Bequests and donations from natural or legal persons, national and international organizations, private or public, and contributions from the State or its institutions.

3.- Income from registrations, application processing, and oversight.

4.- Collections from fines due to non-compliance with commitments made in the execution of access projects.

5.- A percentage of the benefits established in permits and concessions related to biodiversity.

6.- Ten percent (10%) of the National Parks Stamp (Timbre de Parques Nacionales)."

 

"Article 20.-  What is collected according to the preceding article shall be allocated exclusively to the operation of the Commission and its support Technical Office. It shall be administered by the Executive Director (Director Ejecutivo), through a trust (fideicomiso) or other financial mechanisms established in the regulation of this law."

           

"Article 35.- The National System of Conservation Areas must design financing mechanisms that allow it to exercise its mandates with agility and efficiency. These mechanisms shall include transfers from the budgets of the Republic, or from any natural or legal person, as well as the own funds generated by the protected areas, including entrance fees, payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales), debt swaps, fees established by law, payment for activities carried out within the protected areas, and donations."

 

"Article 36.- For the purposes of the preceding article, the System is authorized to administer funds that enter the System for any reason, through trusts or other instruments, whether these are for the entire system, or specific to each Conservation Area. The National Parks Fund (Fondo de Parques Nacionales), created by the Law Creating the National Parks Service, No. 6084 of August 24, 1977, is transformed into the Protected Areas Trust (Fideicomiso de áreas protegidas), dedicated exclusively to the purposes for which it was created, henceforth including the financing of protection and consolidation activities in other categories of state-owned protected areas."

 

"Article 38.- The System shall use in the Conservation Areas, for its operation, the totality of the funds generated by its activities such as entrance fees to protected areas or concessions for non-essential services.

These shall be administered through the Protected Areas Trust. The funds generated by the protected areas shall be exclusively for their protection and development, in that order of priority.

The National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación) shall be the organ that defines the annual budgets, so that the System is strengthened in its entirety."

As already indicated, CONAGEBIO and the National System of Conservation Areas have instrumental legal personality and, as this Court considered in judgment No. 2001-11657 and reiterated in 2005-3629, it is not unconstitutional for an organ of this nature to receive funds and for these to be administered through a Trust:

"…The correct position is that sustained in the second of the cited rulings, on the understanding that it is valid in light of Constitutional Law to confer upon a deconcentrated organ instrumental legal personality for the purpose of managing its own budget and thus carrying out more efficiently the public function it is called to perform. Precisely that budgetary personification allows it to administer its resources independently of the Budget of the public entity to which it belongs, although it continues to be subordinate to the latter in all aspects not pertaining to the function given to it by deconcentration and to those derived from its instrumental legal personality. An analogous position has been sustained by the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) in various pronouncements, such as the following: C-176-95, C-178-95, C-189-96, and C-075-98, among others. In this case, it is not unconstitutional that the resources coming from the operation of the Juan Santamaría International Airport will be administered in a trust at the International Bank of Costa Rica, since the Technical Council of Civil Aviation (Consejo Técnico de Aviación Civil) is an organ of maximum deconcentration of the Ministry of Public Works and Transport, endowed with instrumental legal personality, in accordance with the provisions of Articles 2 and 166 of the General Civil Aviation Law, number 5150 of May fourteenth, nineteen seventy-three. The foregoing does not prevent clarifying that, in relation to funds from public taxes and fees, the manager performs only collection functions. Furthermore, the use of the trust in question does not imply that the Comptroller General's Office (Contraloría General de la República) has renounced its powers of oversight and strict control of the funds entering and leaving the trust, but rather on the contrary, its surveillance action—to be consistent with Constitutional Law—must be constant and permanent in the proper management of the fund, so that the resources thereof are distributed in accordance with the terms agreed upon in the contract. This being so, on this point the action must also be dismissed."

            This being so, and the Chamber having not varied the stated criterion, in this case the financing of the National System, this Commission, and the Office attached to it is also not unconstitutional, nor is the administration of said resources through a trust as referred to in the challenged Articles 20 and 38, considering also that this trust will be subject to the subsequent control of the Comptroller General's Office, as provided in Article 41 of the Forestry Law (Ley Forestal), modified by the transitory provisions of the Biodiversity Law which states:

"The Forestry Fund (Fondo Forestal) is authorized to carry out any non-speculative legal transaction required for the proper administration of its assets, including the constitution of trusts. The financial and accounting administration of the Fund may be contracted with one or more banks of the National Banking System. Subsequent control of this administration shall correspond to the Comptroller General's Office."

            As already indicated, these organ-persons have a budget, precisely for the reasons of administrative speed and agility that gave rise to them, so they need to contract material and human resources agilely to fulfill their competencies. The purposes that have been entrusted to CONAGEBIO and the National System of Conservation Areas are linked to the preservation, ecologically sustainable use, and restoration of the environment. This Court on repeated occasions (see judgments No. 2004-9927 and 2003-6322) has pointed out that the origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development style adopted by the country. For example, environmental problems occur when the modalities of exploitation of natural resources give rise to a degradation of ecosystems exceeding their capacity for regeneration, which leads to broad sectors of the population being harmed and a high environmental and social cost being generated that results in a deterioration of the quality of life; precisely because the primary objective of the use and protection of the environment is to obtain development and evolution favorable to the human being. Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc., but more important than that is understanding that although man has the right to make use of the environment for his own development, he also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation into this matter of the principle of "injury," already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: On the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and useful enjoyment of the right itself. Our country has depended and will continue to depend, like any other nation, on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy, whose main source is agriculture and, in recent years, tourism, especially in its ecotourism dimension. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and landscape make up the environmental framework without which basic demands—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible. Similarly, our economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. On the other hand, the goals of sustainable development have to do with the survival and well-being of the human being and with the maintenance of essential ecological processes, that is, environmental quality and the survival of other species. Speaking of sustainable development in terms of satisfaction of present and future human needs and the improvement of the quality of life is speaking of the demand for natural resources at the individual level and the direct or support means necessary for the economy to function, generating employment and creating capital goods, which in turn make possible the transformation of resources into consumer, production, and export products. The declaration made at the Earth Summit in 1992 proclaimed and recognized the integral and interdependent nature of the planet, meaning the acceptance of certain principles that inform the transition from current development styles to sustainability. The signatory States, among which is Costa Rica, committed themselves, within the preservation of sustainable development, to the protection above all of the human being. It was based on the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; the right of present and future generations for development to be carried out in a way that meets their environmental and progress needs was included; the sovereign power of States to exploit their resources was maintained, emphasizing their responsibility to ensure that activities carried out within their jurisdiction and control do not cause environmental damage to other States or areas beyond the limits of their national jurisdiction. They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment and their common responsibilities in that sense; thus, international cooperation in the promotion and support of economic growth and sustainable development will allow better addressing the problems of environmental degradation. Within that context of protection, the precautionary principle was established at the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration:

"Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." (In the same sense, see Article 11 of the Biodiversity Law).

Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt about it—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing is because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the damage has occurred, the biologically and socially harmful consequences can be irreparable; repression may have moral significance, but it will hardly compensate for the damage caused to the environment. It is for this reason that the financial administration that has been granted to these organ-persons, specialized in environmental matters, is fully justifiable, since as stated, both prevention and restoration policies must be timely and effective, so that agile budgetary management of their resources must be promoted in order to avoid environmental damage that, due to the passage of time or administrative reasons, may be eventually irreparable and seriously affect other fundamental rights, such as health.

            VI.- On the other hand, the plaintiff points out that the National Commission for Biodiversity Management is endowed with specific competencies to formulate national policies and coordinate them around the aspects specific to the law (subsections 1, 2, 3, 4, and 5 of Article 14), as well as to exhaust the administrative appeals process regarding decisions adopted by the Technical Office (subsection 6 of Article 14), which exceeds the competence of a deconcentrated organ. According to the challenged Article 14, CONAGEBIO has the following attributions:

"1.- formulate national policies regarding the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity, subject to the convention on biological diversity and other corresponding international conventions and treaties, as well as national interests.

2.- formulate policies and responsibilities established in Chapters IV, V, and VI of this law, and coordinate them with the various bodies responsible for the matter.

3.- formulate and coordinate policies for access to the elements of biodiversity and the associated knowledge ensuring adequate scientific-technical transfer and the fair distribution of benefits which, for the purposes of Title V of this law, shall be called general norms.

4.- formulate the national biodiversity strategy and follow up on it.

5.- Coordinate and facilitate the realization of a broad dissemination process, with political, economic, and social sectors of the country, around the policies of conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity.

6.- revoke the resolutions of the technical office of the Commission and the phytosanitary protection service (servicio de protección fitosanitario) regarding access requests to the elements of biodiversity, a matter in which it shall exhaust the administrative process.

7.- Advise other organs of the Executive Branch, autonomous institutions, and private entities, in order to regulate actions for the ecologically sustainable use of the elements of biodiversity.

8.- Ensure that public and private actions related to the management of the elements of biodiversity comply with the policies established by this Commission.

9.- Appoint the Secretary of the Commission, who is simultaneously the Executive Director of the Technical Office, of that same Organ.

10.- Propose to the Minister of Environment and Energy, with criteria of identity, the country's representatives to international meetings related to biodiversity."

            The plaintiff considers that the powers granted to CONAGEBIO are those that were reserved exclusively for the Executive Branch, specifically regarding the determination and formulation of national policies. However, viewing this article in relation to Article 39 of this same law which states: "…except for the exercise of the responsibilities that this and other laws entrust exclusively to the Executive Branch through the Ministry of Environment and Energy, such as the definition, follow-up of strategies, plans, and budgets of the Conservation Areas.", the Chamber considers that CONAGEBIO is actually empowered, as a specialized and consultative organ, according to Article 21 of the Biodiversity Law itself, to recommend which policies should be determined and formulated in biodiversity matters, since the law in question clearly recognizes that the definitive determination thereof is the exclusive competence of the Executive Branch and its respective Minister. In addition to the foregoing, the power to exhaust the administrative process—which in any case is no longer a requirement to resort to the judicial process, except in municipal matters—is not established in any constitutional norm. So, if the law intended to confer such power on CONAGEBIO because the Technical Office is attached to it, it is a matter of legality, which does not affect any constitutional right. Under this reasoning, the Chamber considers that the norm under study is not unconstitutional.

            VIII.- The same observation is raised by the plaintiff regarding the competencies of the National Council established in Article 25 subsections 1, 3, 4, 5, and 8 which state:

"Article 25.- The functions of this Council shall be:

1.- Define the execution of the strategies and policies aimed at the consolidation and development of the National System of Conservation Areas, and monitor their execution.

2.- (...)

3.- Coordinate, jointly with the Commission, the preparation and updating of the National Strategy for the conservation and sustainable use of biodiversity, which must be broadly consulted with civil society and coordinated with the entire public sector, within the framework of each of the Conservation Areas.

4.- Define strategies and policies related to the consolidation and development of state protected areas, as well as supervise their management.

5.- approve the strategies, the structure of the administrative organs of the protected areas, and the annual plans and budgets of the Conservation Areas.

6.- (...)

7.- (...)

8.- Establish the guidelines and directives to make coherent the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Conservation Areas."

            To resolve this point, it is important to point out beforehand that this National Council is one of the organs that make up the National System of Conservation Areas, which according to Article 24, is composed of:

1.- The Minister of Environment and Energy, who presides over it.

2.- The Executive Director of the System, who acts as secretary of the council.

3.- The Executive Director of the Technical Office of the Commission.

4.- The directors of each Conservation Area.

5.- A representative of each Regional Council of the Conservation Areas (Consejo Regional de las Áreas de Conservación), designated from within each Council.

            Note that the Minister of the sector forms part of it and presides over it, and according to the functions established in Article 25, this Council must attempt to, coordinate, define, and approve strategies and policies related to the conservation and sustainable use of protected areas, which is consistent with its function, which is what is expected of a specialized organ. It must formulate possible solutions to the problems visualized in its field, which in no way can be equated with the issuing of national policies reserved exclusively for the President of the Republic and his Minister. Hence this Court also does not perceive the alleged violation in this regard.

            IX.- The constitutionality of Article 39 of the Law in question is also questioned, insofar as it authorizes the National Council of Conservation Areas to approve contracts and concessions, which the plaintiff points out is an exclusive power of the President and the respective Minister. The challenged article provides:

"Article 39.- The National Council of Conservation Areas is authorized to approve contracts and concessions for non-essential services and activities within state wild protected areas, except for the exercise of the responsibilities that this and other laws entrust exclusively to the Executive Branch through the Ministry of Environment and Energy, such as the definition, follow-up of strategies, plans, and budgets of the Conservation Areas. These concessions and contracts may in no case comprise the authorization of access to the elements of biodiversity in favor of third parties; nor the construction of private buildings.

Non-essential services and activities shall be: parking lots, sanitary services, the administration of physical facilities, food services, shops, the construction and administration of trails, visit administration, and others defined by the Regional Council of the Conservation Area.

These concessions or contracts may be granted to legal persons, with their legal status current, which are non-profit organizations and have objectives of supporting the conservation of natural resources; priority shall be given to regional organizations.

The concessionaires or permit holders must present satisfactory external audits, conducted in the last year; all at the discretion of the Regional Council of the Conservation Area."

            As indicated above, the National Council is attached to the National System of Conservation Areas, an organ-person that has instrumental legal personality and a budget, precisely for the reasons of administrative speed and agility that, as already indicated, it requires to fulfill its purposes. Thus, they also need to contract material and human resources agilely to efficiently fulfill their competencies. This capacity to contract was recognized by the Chamber in judgment No. 2005-3629:

"…From the foregoing, it is clear that this Court had already ruled regarding the plaintiff's allegations and that on that occasion, whose criterion it still holds, it determined that it is not unconstitutional for the Technical Council of Civil Aviation to be granted an instrumental legal personality through which it can administer funds and consequently contract, under the terms and delimitations that this Court indicated. The ownership of an asset base implies patrimonial autonomy and, consequently, management autonomy to carry out more efficiently the public function it is called to perform. Disregarding its capacity to contract as the plaintiff intends would be unreasonable, as obtaining funds without the possibility of administering them would make no sense, which necessarily implies the capacity to contract. With patrimonial autonomy, the entity may carry out the necessary acts and contracts that involve the management of said asset base with the legal and constitutional delimitations already established, because due to the nature of some contracting, these will be reserved to the President and respective Minister, since it is a merely instrumental and non-essential contracting. State administrative contracting cannot currently be conceived by understanding that all contracting for the purpose of fulfilling public management must be formalized by the President and the respective Minister as the plaintiff intends, as this would imply administrative paralysis, attending to the growth of the public sector and the needs of the administered. On this aspect, the Chamber in judgment No. 2660-01, stating its position regarding the formal strictness of administrative contracting, stated:

"In the judgment of this Chamber, there are a series of elements that cannot be left aside in the analysis of the constitutional validity of the questioned norms. In the first place, one cannot start from a simplistic or formal analysis, as administrative contracting is a highly complex matter that unfolds in an environment of constant changes, often at a dizzying pace. Indeed, the process of acquiring goods and services is immersed in and simultaneously determined by market conditions and rules, whose variables can hardly be captured in the rigidity of a norm. For that reason, and taking into account that, as the Attorney General's Office rightly pointed out, contracting procedures have an instrumental character vis-à-vis the satisfaction of public interests, they could never be turned into an end in themselves, but must preserve their nature as simple means for achieving the superior end. Under this reasoning, it is therefore worth asking if it is feasible to foresee in a regulatory body all possible grounds for exception that at a given moment might require a procedure such as direct contracting. The function of a constitutional court, entrusted with the task of discovering, clarifying, and declaring the meaning of the State's primary legal order, cannot ignore the environment, and, in this case, the realities and problems the State may face in its contractual activity. That perspective, of course, must maintain fair balance with the preservation and defense of Constitutional supremacy. Hence, in this difficult task of extracting the logical meaning and spirit of constitutional norms, these must be situated in their context, as otherwise they could become provisions of a very limited or inoperative character, of little relevance, and which could even impede the satisfaction of the public interest that the State must pursue."

The law has had to deploy mechanisms that have established greater agility in contracting, such is the case of the Law of Financial Administration of the Republic, the Administrative Contracting Law, and its regulation.

The Public Financial Administration and Public Budgets Law, which for example, provides in Article 106:

"The heads of the organs or entities of the public sector may delegate the signing of contracts associated with the procurement process, in accordance with the regulations established for that purpose."

Of course, understanding that said procurement is an instrumental activity. In the case of the Consejo Técnico de Aviación Civil, that contractual capacity is instrumental in nature and is subject to the legal system, therefore also to the oversight of the Contraloría General de la República.

In this case, the same rule delimits the contracts and concessions that the Consejo Nacional de Áreas de Conservación may approve, to those services and activities that are not essential: parking lots, sanitary services, the administration of physical facilities, food services, stores, the construction and administration of trails, visitor management, and others defined by the Consejo Regional del Área de Conservación. The article even indicates that excluded from this contracting power are those matters that imply the exercise of the responsibilities that this and other laws exclusively entrust to the Poder Ejecutivo through the Ministerio de Ambiente y Energía, such as the definition and monitoring of strategies, plans, and budgets of the Áreas de Conservación. Consequently, the alleged constitutional violation is not verified.

X.- The Procuraduría also deems contrary to Article 191 of the Carta Política, provision 17 of the Ley de la Biodiversidad which allows the Oficina Técnica of the Comisión Nacional para la Biodiversidad to have the personnel "…indicated in the Reglamento de esta ley...", from which, in its understanding, may derive, due to the form of appointment established for the Executive Director (Article 18 of the same regulatory body), a differentiated treatment for that personnel, which departs from the principles established by Article 192 of the Constitution. Indeed, this Chamber has already indicated in judgment No. 1993-6240, that neither decentralization nor deconcentration involves the construction of a segregated public service regime and that this fosters, within a single ministry, an inadmissible inequality for the constitutional ideology. However, this Tribunal does not consider that, due to the wording of the rule, the personnel of the Oficina Técnica are excluded from the Civil Service Regime. In fact, the President of the Comisión himself, when responding to the hearing before this Tribunal, indicated that the hiring of its personnel has been processed through the Oficina del Servicio Civil and the Autoridad Presupuestaria, from whom approval of the positions has been requested. In accordance with the foregoing, the Chamber does not consider that any constitutional violation is occurring in this regard.

XI.- Finally, the petitioner questions the constitutionality of Article 17, subsection 1, insofar as it establishes that one of the functions of the Oficina Técnica is to process, approve, reject, and oversee access requests to biodiversity resources, which it also considers an exclusive power of the Poder Ejecutivo and its respective Minister. Now then, the Ley de Biodiversidad in Article 7 indicates that this law must be interpreted according to the definitions it provides, for which it is important to cite two of interest:

"1.- Access to biochemical and genetic elements: Action of obtaining samples of the elements of wild or domesticated biodiversity existing, under ex situ or in situ conditions and obtaining the associated knowledge, for purposes of basic research, bioprospecting, or economic exploitation.

2. Biodiversity: Variability of living organisms from any source, whether found in terrestrial, aerial, marine, aquatic ecosystems or in other ecological complexes. It comprises diversity within each species, as well as between species and the ecosystems of which they are part.

For the purposes of this law, the term biodiversity shall be understood to include intangible elements, such as: knowledge, innovation, and traditional practice, individual or collective, with real or potential value associated with biochemical and genetic resources, protected or not by intellectual property systems or sui generis registration systems."

In accordance with the concepts given, the Oficina Técnica would be processing and eventually approving mere authorizations for obtaining samples of biodiversity elements, not the signing of administrative contracts whose purpose is the exploitation of natural resources or riches as such, which are indeed reserved as constitutional competence to the President of the Republic and the Minister of the respective branch. Under this perspective, the rule is not unconstitutional according to the alleged defect.

XII.- Conclusion.- As a corollary of all the foregoing, and having not verified the alleged defects of unconstitutionality, it is appropriate to dismiss the action, as is hereby ordered. Magistrates Solano, Mora, and Vargas dissent and declare the action with merit with its consequences.

.

Therefore:

The action is declared WITHOUT MERIT.

Magistrates Solano, Mora, and Vargas declare it with merit with its consequences.

Luis Fernando Solano C.

Presidente

Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Jorge Araya G.

Exp. N° 98-006524-007-CO

DISSENTING VOTE of Magistrates Solano, Mora, and Vargas, drafted by the first.

The undersigned dissent from the majority vote and declare the action of unconstitutionality filed with merit, with all its consequences.

We base our vote on the following considerations:

I.- Object of the challenge. The Procuraduría General de la República requests that the unconstitutionality of Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3, 4), 5) and 8), 36, 38 third paragraph, and 39 of the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998 be declared, insofar as it deems that the creation of the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación as deconcentrated organs and legal entities distinct from the Administration to which they are attached, to which powers of direction and management of national policies are granted, contradicts the organizational and competence framework of the Poder Ejecutivo. It also finds constitutional friction in the possibility granted to these organs to manage public resources and to sign contracts regarding public domain property, which corresponds exclusively to the Poder Ejecutivo. It adds that the service relations of the Comisión, outside the Estatuto del Servicio Civil, disregard the principles enshrined in Articles 191 and 192 of the Carta Política.

II.- Synthesis of the arguments of the intervening parties. The Procuraduría General de la República indicates that there is a legislative excess in creating the Comisión Nacional de la Gestión de Biodiversidad (Article 14) and the Sistema Nacional de Conservación (Article 22), under the framework of deconcentrated organs of the administration, but functioning as a true legal entity that assumes competencies of the Poder Ejecutivo. It adds that it is unconstitutional to grant the Comisión Nacional coordination in matters of national environmental policies, as well as to provide it with budgetary autonomy and allow it to perfect administrative contracts to dispose of public domain assets. On the subject of the public employment regime, it deems that the law distances itself from the principles enshrined in Articles 191 and 192 of the Carta Fundamental.

The Ministro de Ambiente y Energía maintains that the Procuraduría is correct in its constitutional objections, to which he adheres.

For its part, the President of the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONGEBIO) maintains that it is important to maintain the activity of the organ, which the Chamber may do with an interpretation consistent with the fundamental order.

III.- On the challenged rules. Having specified the grounds for the action, the questions formulated regarding Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3, 4), 5) and 8), 36, 38 third paragraph, and 39 of the Ley de Biodiversidad No. 7788 are analyzed next. The first group of challenged rules is related to the creation of deconcentrated organs as legal entities independent of the entity to which they are attached; the second group is related to the granting to those organs of competencies that are proper to the Poder Ejecutivo, specifically the Ministry of Ambiente y Energía; the third, with the management of public resources and the possibility that minor organs of the administration may perfect contracts related to public domain assets; finally, the formation of a public employment regime that does not conform to the constitutional principles of the Estatuto del Servicio Civil is challenged.

For a better understanding of the scope of the challenge, the challenged articles are transcribed, with highlights that are not part of the legal text.

Regarding the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad:

"Article 14.- The Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad is created with instrumental legal personality, as a deconcentrated organ of the Ministerio de Ambiente y Energía. It shall have the following attributions:

1.- To formulate national policies regarding the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity, subject to the convention on biological diversity and other corresponding international conventions and treaties, as well as to national interests.

2.- To formulate policies and responsibilities established in chapters IV, V, and VI of this law, and coordinate them with the various agencies responsible for the matter.

3.- To formulate and coordinate policies for access to biodiversity elements and associated knowledge that ensure adequate scientific-technical transfer and the fair distribution of benefits, which, for the purposes of Title V of this law, shall be called general rules.

4.- To formulate the national biodiversity strategy and monitor it.

5.- To coordinate and facilitate the realization of a broad dissemination process, with political, economic, and social sectors of the country, on conservation policies, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity.

6.- To revoke the resolutions of the oficina técnica of the Comisión and of the phytosanitary protection service regarding access requests to biodiversity elements, a matter in which it shall exhaust administrative remedies.

7.- To advise other organs of the Poder Ejecutivo, autonomous institutions, and private entities, in order to regulate actions for the ecologically sustainable use of biodiversity elements.

8.- To ensure that public and private actions related to the management of biodiversity elements comply with the policies established by this Comisión.

9.- To appoint the Secretary of the Comisión, who is also the Executive Director of the Oficina Técnica of that same Organ.

10.- To propose, to the Ministro de Ambiente y Energía, with identity criteria, the country's representatives before international meetings related to biodiversity."

Regarding the Oficina Técnica:

"Article 17.- The Oficina Técnica supporting the Comisión shall be composed of an Executive Director and the personnel indicated in the regulations of this law. For the fulfillment of its functions, it may designate ad hoc expert committees as advisors.

The functions of the Oficina Técnica shall be:

1.- To process, approve, reject, and oversee access requests to biodiversity resources.

2.- (...)

3.- (...)

4.- (...)"

Regarding the financing of the Comisión and the Oficina Técnica: "\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n"Article 19.- The Comisión and its Oficina Técnica shall have the following resources:

1.- The appropriations assigned to them annually in the ordinary and extraordinary budgets of the Republic.

2.- Legacies and donations from natural or legal persons, national and international, private or public organizations, and contributions from the State or its institutions.

3.- Income from registrations, application processing, and oversight.

4.- Collections from fines due to non-compliance with commitments acquired in the execution of access projects.

5.- A percentage of the benefits established in permits and concessions related to biodiversity.

6.- Ten percent (10%) of the Timbre de Parques Nacionales."

Regarding Financial Administration:

"Article 20.- The amount collected in accordance with the preceding article shall be used exclusively for the operation of the Comisión and its supporting Oficina Técnica. It shall be administered by the Executive Director through a trust or other financial mechanisms established in the regulations of this law."

Regarding the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, the law provides:

"Article 22.- The Sistema Nacional de Áreas de Conservación is created, hereinafter referred to as the Sistema, which shall have its own legal personality; it shall be a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system, integrating competencies in forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministerio del Ambiente y Energía, in order to issue policies, plan, and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources.

In accordance with the foregoing, the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales shall exercise their functions and competencies as a single instance through the administrative structure of the Sistema, without prejudice to the objectives for which they were established. The protection and conservation of the use of watersheds and water systems is included as a competency of the Sistema."

Regarding the functions of the Consejo Nacional, the law indicates:

"Article 25.- The functions of this Consejo shall be:

1.- To define the execution of strategies and policies aimed at the consolidation and development of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and monitor their execution.

2.- (...)

3.- To coordinate, jointly with the Comisión, the preparation and updating of the National Strategy for the conservation and sustainable use of biodiversity, which must be widely consulted with civil society and coordinated with the entire public sector, within the framework of each of the Áreas de Conservación.

4.- To define strategies and policies related to the consolidation and development of state protected areas, as well as supervise their management.

5.- To approve the strategies, the structure of the administrative organs of the protected areas, and the annual plans and budgets of the Áreas de Conservación.

6.- (...)

7.- (...)

8.- To establish guidelines and directives to make coherent the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Áreas de Conservación.

9.- (...)

10.- (...)

11.- (...)"

Article 35 -not challenged- deals with financing in the following terms:

"The Sistema Nacional de Áreas de Conservación must design financing mechanisms that allow it to exercise its mandates with agility and efficiency. Said mechanisms shall include transfers from the budgets of the Republic, or from any natural or legal person, as well as the own funds generated by the protected areas, including entrance fees, payment for environmental services (pago de servicios ambientales), debt swaps, fees established by law, payment for activities carried out within the protected areas, and donations."

Regarding financial instruments, it is provided (aspect not challenged):

"Article 36.- For the purposes of the preceding article, the Sistema is authorized to administer funds that enter the Sistema for any concept, through trusts or other instruments, whether for the entire Sistema or specific to each Área de Conservación. The Fondo de Parques Nacionales, created by the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 of August 24, 1977, is transformed into the Fideicomiso de áreas protegidas, dedicated exclusively to the purposes for which it was created, henceforth including the financing of protection and consolidation activities in other categories of state-owned protected areas."

Regarding self-financing, it states:

Article 38.- The Sistema shall use in the Áreas de Conservación, for its functioning, the entirety of the funds generated by its activities such as entrance fees to protected areas or concessions for non-essential services.

These shall be administered through the Fideicomiso de áreas protegidas. The funds generated by the protected areas shall be exclusively for their protection and development, in that order of priority.

The Consejo Nacional de Áreas de Conservación shall be the organ that defines the annual budgets, so that the Sistema is strengthened in its integrity.

Regarding concessions and contracts, it is provided:

Article 39.- The Consejo Nacional de Áreas de Conservación is authorized to approve contracts and concessions for non-essential services and activities within state protected wild areas, except for the exercise of the responsibilities that this and other laws exclusively entrust to the Poder Ejecutivo through the Ministerio de Ambiente y Energía, such as the definition and monitoring of strategies, plans, and budgets of the Áreas de Conservación. These concessions and contracts may in no case include the authorization of access to biodiversity elements for the benefit of third parties, nor the construction of private buildings.

Non-essential services and activities shall be: parking lots, sanitary services, the administration of physical facilities, food services, stores, the construction and administration of trails, visitor management, and others defined by the Consejo Regional del Área de Conservación.

These concessions or contracts may be awarded to legal entities, with valid legal status, that are non-profit organizations and have objectives of supporting the conservation of natural resources; priority shall be given to regional organizations.

The concessionaires or permit holders must present satisfactory external audits, conducted in the last year; all at the discretion of the Consejo Regional del Área de Conservación."

Due to its connection with the challenged rules, it is important to transcribe, as relevant, Article 41 of the Ley Forestal, which was amended by the transitory provisions of the Ley de Biodiversidad, and indicates:

"The Fondo Forestal is authorized to carry out any non-speculative legal transaction required for the proper administration of its assets, including the constitution of trusts. The financial and accounting administration of the Fund may be contracted with one or several banks of the Sistema Bancario Nacional. The subsequent control of this administration shall correspond to the Contraloría General de la República." (...)

The Ley de Biodiversidad also amended Article 11 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre, which, as relevant, provides:

"In order to enforce the purposes of this law and cover the expenses derived therefrom, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministerio del Ambiente y Energía and the Comisión shall have fifty percent (50%) of the resources of the Fondo de Vida Silvestre, which shall be constituted by:

1.- The amount resulting from the timbre de Vida Silvestre.

2.- The amounts received for permits and licenses.

3.- Legacies and donations from natural and legal persons, national and international, private or public organizations, and contributions from the State and its institutions.

4.- The amount of fines and seizures received in accordance with this law.

The Fondo de Vida Silvestre is authorized to carry out any non-speculative legal transaction required for the proper administration of its assets, including the constitution of trusts. The financial and accounting administration of the Fund may be contracted with one or several banks of the Sistema Bancario Nacional. The subsequent control of that administration shall correspond to the Contraloría General de la República (...)"

IV.- On the merits. The constitutional structure of public organs and entities. Regarding the regime of legal entities defined by the constituent assembly, the Chamber has already pronounced that the structure of the State was originally determined, and although that structure is not closed or a "numerus clausus," the ordinary legislator must adjust, in relation to the creation of entities and public organs, to the principles of that fundamental order. What is in the Constitution is what the constituent assembly has wanted to appear in the fundamental text and therefore has a rank and value of supreme order. The remainder may be regulated by the legislator through ordinary law, or by the Administration, as appropriate, provided that the result is compatible with fundamental principles and values.

Public Law doctrine differentiates between administrative decentralization and deconcentration. The former is formed by public legal entities -with full legal personality- that pursue specific public purposes and have the legal capacity to administer themselves; and the latter, as the phenomenon that occurs within the same legal entity -without creating a new entity- with a specific competence task and dependent, in what is not deconcentrated, on the hierarchy of the entity to which it belongs. Administrative deconcentration exists when, by legal rule, exclusive competence is attributed to a lower organ of the entity, with some degree of autonomy, thereby producing the loss of competence by the hierarchical superior; however, its condition can never be equal to that of the superior, even in the case of the maximum degree of deconcentration. In the Constitución Política there are examples of administrative decentralization in the autonomous institutions, semi-autonomous institutions, and municipal corporations, and examples of deconcentration in the Tesorería Nacional (186), the Consejo Superior de Educación (81), the specialized budget department (Article 177), and the Registro Civil (102, subsection 4), although the Carta Fundamental does not use a definition with respect to the doctrinal terms that have been set forth.

It must be emphasized that the Poder Ejecutivo -President and Minister of the branch- is, for Constitutional Law, a constitutional organ, insofar as its activity -and that of the other Branches that function around the principle of checks and balances- is essential for the organization and existence of the State, which will always imply direction in the activity of the State. It is in view of what has been set forth that the Chamber deemed unconstitutional the "... configuring an institution with the legal regime proper to a decentralized entity -with contractual capacity, financial and budgetary autonomy, its own assets, etc.-; under the guise of a deconcentrated organ, which by its nature could not have, at most, more than a merely instrumental legal personality..." (judgment of this Chamber number 1993-06240).

The Poder Ejecutivo possesses powers that allow it to direct the daily activity of the State, which is doctrinally known as "political direction," comprising those of planning, direction, and coordination, both political -of definition- and administrative -of action-. Thus, it is in the President and his Ministers that political direction rests, and within the administrative framework, the Minister is the maximum head of a ministry, with specific responsibilities to the President due to the subject matter whose knowledge has been entrusted to him (Articles 130, 139, subsection 2 of the Carta Política). Consequently, the granting of competencies to deconcentrated organs of the administration to formulate, direct, and coordinate national policies, as well as to issue directives, as in the case before us, contradicts the constitutional framework for the organization of the Poder Ejecutivo. In this sense, the Chamber warned in judgment 1993-06240, that:

"...the head of the Ministry integrates, with the President of the Republic, the constitutional organ 'Poder Ejecutivo' which is their necessary superior; unless the legislator chooses to create a true decentralized or autonomous institution, which, in any case, would require for its creation a law approved by a vote of no less than two-thirds of the total members of the Asamblea Legislativa (Art. 189 Constitución Política), precisely because its creation implies the displacement of competencies that constitutionally correspond to the Poder Ejecutivo as head of the Central Administration; otherwise, an exceptional regime would be formed, which could lead to an atomization of the Poder Ejecutivo and its own competencies that is repugnant to the constitutional ideology."

Therefore, if the intention is to redistribute competencies of the Poder Ejecutivo, as clearly emerges from the content of the challenged regulations, given its intentionality, the legislator must choose to create an autonomous institution with full legal personality, that is, with the capacity to administer itself, for which it must necessarily follow the procedure established in Article 189 of the Carta Política, a procedure that the constituent assembly clearly instituted in order to protect a determined organizational system.

V.- The phenomenon of instrumental legal personality, its creation and functioning in the Ley de la Biodiversidad. The Ley de la Biodiversidad deconcentrates two organs from the Ministerio de Ambiente y Energía: the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. To the first, it grants "instrumental legal personality" (Article 14) and to the second, "its own legal personality" (Article 22).

The predominant doctrine holds that what allows differentiating a decentralized public entity from a deconcentrated organ is precisely the granting -necessarily by law- of legal personality, and this has as an indisputable prerequisite the existence of a clear public interest in the development of a specific activity, distinct from that of the State. By its nature, the granting of full legal personality is incompatible with hierarchical dependence, a phenomenon that would be that of administrative decentralization. Deconcentration, as already mentioned, is a technique for distributing specific competencies in favor of organs of the same legal entity. Within administrative deconcentration, it is possible to find various degrees (from minimal to maximum), with the Ley General de la Administración Pública dealing with that determination (Article 83.2 deals with minimal deconcentration, while 83.3 and 4 deal with maximum deconcentration). Deconcentration involves a change in the ordinary exercise of competencies that, however, does not affect the ownership thereof. The legal norm that deconcentrates an organ must delimit the deconcentrated matter and the powers entrusted to it, and this Chamber has already indicated that it is not constitutionally admissible to take the phenomenon of deconcentration to the degree of a generic and functional equivalence of the organ with the head of the entity, who retains the powers related to the non-deconcentrated matter. Some regulatory bodies have been granting instrumental legal personality to deconcentrated organs, and this is the case of the Comisión Nacional de la Biodiversidad. In judgments of this Chamber 1993-06240 and 1994-03513, it was indicated that it is constitutionally possible to grant deconcentrated organs of the administration instrumental legal personality to receive donations, that is, the Chamber admitted on that occasion that the assets that a deconcentrated organ may form, by reason of the liberality of individuals or other States or international organizations, may have a different treatment, justifiable by the origin of the resources.

This phenomenon implies granting instrumental legal personality limited effects and in no way equivalent to the full legal personality characteristic of the entities of administrative decentralization. To the extent that the legislator assumes that instrumental legal personality entails the power to administer public funds independently, in the manner of a "budgetary personification," we are faced with an openly unconstitutional conception.

Indeed, instrumental legal personality cannot entail autonomous budgetary management of public resources, nor is it an authorization to act outside the constitutional principles of the single treasury (caja única), budgetary universality, and prior control, nor does it imply an authorization to disapply ordinary contracting principles. It is true that resources that non-state persons or legal entities donate to minor organs of the administration become public resources upon entering their coffers; however, for the Chamber, that liberality grants them a specific purpose that the State must guarantee by subjecting these resources to the principles of transparency and by overseeing their reasonable use. Regarding these "funds," the Office of the Comptroller General (Contraloría General de la República), based on the provisions of its organic law, may issue regulations that ensure the validity of those principles; for example, it may issue rules that obligate these organs to inform both the individual who made the donation and the authorities responsible for the budget and national planning of the amount of the liberality and the use of the resources. For public authorities, this information will allow the exclusion or reduction from the National Budget of those items covered by the donated resources, which may then be allocated to satisfying the unmet and ever-growing needs of the State.

            VI.- Of treasury management and the control of public resources. With the advent of the Constitutional State, the Budget acquires importance in the legal, political, and control spheres. The budget is, in itself, a manifestation of democratic exercise and the system of checks and balances, which is manifested in the legislative approval of the financial plan of the Public Treasury (Hacienda Pública). Approval authorizes the revenues and expenditures that the administration may carry out during the fiscal year, as well as the destination of the resources and their management rules. Therefore, the intervention of the representative organ of the people in the approval of the budget grants this instrument an undeniable political significance. The Legislative Branch not only intervenes in fundamental decisions regarding the public treasury but also exercises political control over the Executive's actions, which is of general interest insofar as it relates to the manner in which the resources that, by provision of the legislator (principle of tax legality), Costa Ricans must pay are managed.

            Budgetary approval by the Legislative Assembly ensures democratic control of the government's financial activity and political activity, since it is in the budget where the instruments for development and the resources for achieving the proposed objectives are found, which must seek nothing other than the development of the Nation. Prior control by the Legislative Assembly over the national budget materializes the validity of various principles: Thus, the constitutional principle of budgetary unity requires a single budget for all State organs; that of universality obligates the inclusion within the budget of all public revenues and expenditures; that of specificity indicates a specific destination for each expenditure; and that of temporality refers to the annual validity of the budget. Finally, the principle of equilibrium ensures the necessary equality between revenues and expenditures. These principles stand as powerful instruments of control by the Legislative Branch, which is responsible—as already indicated—for securing revenues for the Executive and authorizing the expenditures of its administrative actions. The budgets of the decentralized administration and the municipalities, whose approval is carried out by the Office of the Comptroller General as an auxiliary organ of the Legislative Branch, are bound by the same principles.

Articles 176, 180, and 185 of the Political Constitution determine clear principles regarding the management of the "Public Treasury"; numeral 176 literally provides:

"The budget of the Republic comprises all probable revenues and all authorized expenditures of the Public Administration, during the entire fiscal year. In no case may the amount of budgeted expenditures exceed that of probable revenues.

The Municipalities and the autonomous institutions shall observe the preceding rules when issuing their budgets.

The Budget of the Republic shall be issued for a term of one year, from the first of January to the thirty-first of December."

     In this article, we find the mandate to incorporate into the Budget of the Republic all revenues received, and both decentralized entities (Municipalities and autonomous institutions in constitutional terms) and deconcentrated organs must adjust their activity to this principle. Therefore, the attribution of treasury powers (competencias hacendarias) to a deconcentrated organ of the administration is openly unconstitutional.

     The Political Charter also has clear rules regarding the preparation of the budget by the Executive Branch. In this sense, numeral 177 provides:

"The preparation of the ordinary draft corresponds to the Executive Branch through a specialized Department in the matter, whose head shall be appointed by the President of the Republic for a period of six years.

This Department shall be authorized to reduce or suppress any of the items that appear in the preliminary drafts formulated by the Government Ministries, Legislative Assembly, Supreme Court of Justice, and Supreme Electoral Tribunal. In case of conflict, the President of the Republic shall decide definitively. The expenditures budgeted by the Supreme Electoral Tribunal to give effect to the suffrage may not be objected to by the Department referred to in this article.

In the draft, the Judicial Branch shall be assigned a sum not less than six percent of the ordinary revenues calculated for the fiscal year. However, when this sum proves insufficient to cover the fundamental budgetary needs of that Branch, the aforementioned Department shall include the difference as an excess, with an additional investment plan, so that the Legislative Assembly may determine what corresponds.

To achieve the universalization of social security and to fully guarantee payment of the State's contribution as such and as employer, sufficient revenues shall be created in favor of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social), calculated in such a way as to cover the current and future needs of the Institution. If a deficit arises due to insufficiency of those revenues, the State shall assume it, for which purpose the Executive Branch must include in its next draft budget the respective item determined as necessary by said institution to cover the totality of the State's quotas.

The Executive Branch shall prepare, for the respective fiscal year, the extraordinary budget drafts, in order to invest the revenues derived from the use of public credit or from any other extraordinary source."

     Regarding the modification of the budget, the constitutional text states:

"The ordinary budget and the extraordinary budgets constitute the limit of action of the Public Powers for the use and disposition of State resources, and may only be modified by laws initiated by the Executive Branch. Any modification draft that implies an increase or creation of expenditures must conform to the provisions of the preceding article. However, when the Assembly is in recess, the Executive Branch may vary the destination of an authorized item or open additional credits, but only to satisfy urgent or unforeseen needs in cases of war, internal commotion, or public calamity. In such cases, the Office of the Comptroller may not deny its approval to the ordered expenditures, and the respective decree shall imply convocation of the Legislative Assembly to extraordinary sessions for its cognizance."

     In accordance with the transcribed texts, the preparation of the budget corresponds to the Executive Branch, and any modification of its content must be made by law of the same nature. Regarding the disbursement of resources, Article 185 of the Constitution states:

"The national treasury is the center of operations for all national revenue offices; this organism is the only one with legal authority to pay on behalf of the State and to receive amounts that, as revenues or for any other reason, must enter the national coffers."

            Now then, parallel to the approval of the national budget by the Legislative Assembly, the Office of the Comptroller General assumed, among other things, the approval of the budget of deconcentrated organs with instrumental legal personality, in accordance with the provisions of Article 18 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), where it is established that non-state public entities must comply with the requirement that the Office of the Comptroller examine their budgets for their approval or rejection, total or partial. The administration of resources by organs with instrumental legal personality has facilitated the creation of mechanisms and legal figures such as trusts (fideicomisos), foundations, funds, and others, to which public resources have been transferred. Article 1 of the Financial Administration Law (Ley de la Administración Financiera) provides:

" This Law regulates the economic-financial regime of the organs and entities that administer or have custody of public funds. It shall be applicable to:

a)         the Central Administration, constituted by the Executive Branch and its dependencies.

b) The Legislative and Judicial Branches, the Supreme Electoral Tribunal, their dependencies and auxiliary organs, without prejudice to the principle of separation of Powers established in the Political Constitution.

b)         the Decentralized Administration and public enterprises of the State.

c)         the state universities, the municipalities, and the Costa Rican Social Security Fund, only regarding compliance with the principles established in Title II of this Law, in matters of responsibilities, and the provision of information required by the Ministry of Finance for its studies. In all other respects, they are excepted from the scope and application of this Law.

This law shall also apply, with respect to non-state public entities, companies with minority public sector participation, and private entities, in relation to the Public Treasury resources they administer or dispose of, by any title, to achieve their purposes and that have been transferred or made available to them, through a budgetary item or norm, by the organs and entities referred to in the preceding subsections or by the institutional budgets of the State banks.

The provisions of this Law shall not be applicable to public banks, except regarding the approval process for their budgets, as well as what is ordered in Articles 57 and 94 and in Title X of this Law.

The basic technical standards for applying this Law shall be issued by the competent organs of the Executive Branch, after consultation with the Office of the Comptroller General, which shall issue the corresponding standards for universities, municipalities, and public banks.

Regarding the scope of application of this Law, the restrictions established in this Article for the rest of the established provisions shall govern."

For its part, Article 14 of the same law prescribes:

 "the entities established in Article 1 may not constitute trusts with funds from the public treasury if no special law authorizes them. Said law shall regulate the general conditions to be included in the trust contract."

In another vein, Article 4 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General indicates in subsection b) an optional competence over:

 "...private subjects, who are custodians or administrators, by any title, of public funds and activities indicated by this law."

Article 18 of the same regulatory body, in its current text, provides where relevant:

 "It corresponds to the Office of the Comptroller General to examine for their approval or rejection, total or partial, the budgets of the entities referred to in Article 184 of the Political Constitution, as well as those of the rest of the Decentralized Administration, the semi-autonomous institutions, and the public enterprises. Non-state public entities must comply with this requirement when a special law so requires.

(...)

Organs, executing units, funds, programs, and accounts that independently administer resources must likewise comply with the provisions of this article. The Office of the Comptroller shall determine, by reasoned resolution for these cases, the budgets that, due to their amount, are excluded from this procedure.

The Office of the Comptroller General shall supervise that budgets are formulated and presented for each fiscal year in accordance with legal and technical provisions.

(...)

    Regarding the challenged provisions before us, Article 36 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) reads:

"for the effects of the preceding article, the System is authorized to administer the funds that enter the System by any means, through trusts or other instruments, whether these be for the entire system or specific to each Area of Conservation (Area de Conservación). The National Parks Fund, created by Law No. 6084 of August 24, 1977, establishing the National Parks Service, is transformed into the protected areas trust, dedicated exclusively to the purposes for which it was created..."

Due to its connection, it is important to transcribe, where relevant, the content of Article 41 of the Biodiversity Law:

"...the system shall have the contributions from the budgets of the Republic and the resources of the funds already existing in the system, which may be administered under the figure of a trust or with the financial instruments that are defined..."

 Law 7788 amended Article 41 of the Forestry Law No. 7575 in the following sense:

 "Management of resources: the Forestry Fund is authorized to carry out any non-speculative legal transaction required for the proper administration of the resources of its patrimony, including the constitution of trusts. The financial and accounting administration of the Fund may be contracted with one or more banks of the National Banking System. The Office of the Comptroller General shall have subsequent control over this administration. The Ministry of Finance shall make, on a quarterly basis, the transfers or disbursements of all resources collected for the Forestry Fund (...) The procedures relating to the opening and manner of keeping the accounting and general operation of said account are indicated in the Fund’s operating regulations, which shall be approved by the Senior Director of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Areas de Conservación). Review and control shall be the responsibility of the Office of the Comptroller General."

            A similar provision was introduced with an amendment to Article 11 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), which, in relation to the "Wildlife Fund," provides:

"...it is authorized to carry out any non-speculative legal transaction required for the proper administration of the resources of its patrimony, including the constitution of trusts..."

            The transcribed provisions show that the resources obtained from the national budget for deconcentrated organs are the only ones recorded therein, and those originating from other sources—sale of services, entrance fees, donations, stamps, legacies, etc.—are managed autonomously by these minor organs of the administration. These resources are directed toward legal figures such as trusts, foundations, cooperatives, etc., in which prior control yields to the optional subsequent control of the auxiliary organ of the Legislative Branch, which—paradoxically—the legislator has increasingly limited; a clear example of this is the condition of non-state public entities, regarding which the Office of the Comptroller may only intervene in prior control when the law expressly so indicates.

            The existence of various budgets causes the Executive Branch, when preparing the National Budget, to be unaware of the real amount of public resources managed by its organs for fulfilling certain specific activities, a situation that the framers sought to prevent with the Single Treasury (Caja Unica) system, which requires that all central government resources be deposited in the National Treasury, which will disburse the resources in accordance with budgetary authorizations and needs.

            There is no doubt that the Executive Branch is responsible for deciding—within the authorization of the budget law—the priority in the allocation of resources, but according to the foregoing, the Executive Branch may disregard the specific destinations or fail to allocate resources to organs that the legislator has deconcentrated to fulfill the specific competence assigned to them. The Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), in an opinion binding on the Ministry of Finance (C-333-2001), stated on this aspect:

 "..The Executive Branch cannot decide not to execute expenditure items that appear unavoidable. This aspect is extremely important because, within these items, transfers to public entities and current expenditures destined for the continuous and normal operation of the Public Administration must be considered. The Executive's discretion is limited by the normal operation of the Public Administration and, therefore, by the satisfaction of the public purpose that justifies its existence."

            From the foregoing, it must be concluded that the provisions of the biodiversity law that grant treasury powers to the National System of Conservation Areas—a deconcentrated organ of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía)—conflict with those provisions of the fundamental order. Being fully connected to the content of the challenged numeral 36, Article 35 of the same regulatory body, which permits the National System of Conservation Areas to design its own financing mechanisms and make payments and transfers, must be declared unconstitutional, in violation of the norms of the fundamental order that have been cited. Furthermore, being contrary to constitutional law, the funds that organs with instrumental legal personality have been autonomously managing through various mechanisms must again enter the national budget and shall be allocated in accordance with the planning and needs of the organ, which must be guaranteed both its existence and the efficient fulfillment of the purposes entrusted to it.

            VII.- The State Contracting Regime. This Chamber has already expressed that the national patrimony is composed, basically, of the goods defined in Articles 6, 50, 89, and 121(14) of the Political Constitution; namely, the territorial waters, the coasts, the airspace, the continental shelf, the island shelf, the natural resources and wealth of the water, soil, and subsoil, the natural beauties—the environment—, a healthy and ecologically balanced environment, the historical and artistic patrimony of the Nation, the forces obtainable from public domain waters in the national territory, coal deposits, oil sources or deposits, hydrocarbon substances, deposits of radioactive minerals, wireless services—what is now known as electromagnetic space—, railways, docks, and airports that are in service. It has also been indicated that these goods enjoy special protection, so that they are not susceptible to appropriation by private parties, nor even by the Public Administration, such that it is the legislator who must indicate the cases in which they may be alienated or applied to public uses, but only in the circumstances and by the means that she establishes. For the Chamber, some of these goods may not be divested (desafectados) even by law and therefore are outside the commerce of men. Others, however, may be subject to rational exploitation, both by the State and by private parties, "in accordance with the law or through a special concession granted for a determined time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly" (subsection 14 of Article 121 of the Political Constitution). The special nature of the national patrimony has as a consequence the necessary and indissoluble linkage to public use of the goods that the concessionaire—whether public or private—destines or requires for its development and exploitation, such that these are understood to be definitively incorporated into the public domain (demanio público) and enjoy, for this reason, the characteristic features of this regime: being unattachable, imprescriptible, and inalienable.

By constitutional provision, a healthy and ecologically balanced environment must be guaranteed to all inhabitants, and when it is possible to exploit the resource, it must be sought that such exploitation is rational, as this is the basis or reason for being of the constitutional protection. These goods may only be deprived of the special regime that regulates them by law, by divesting them, that is, separating them from the public purpose to which they are linked. The Chamber has stated that divestiture (desafectación) requires an express and specific legislative act, so that there is no doubt whatsoever of the legislator’s will to remove a determined and individualized good from the public domain. Therefore, a generic divestiture is impossible, much less an implicit one.

            In the Biodiversity Law, in Articles 2, 3, and 6, that wealth is recognized as a public domain good of the Nation, and, due to the subject matter of the regulation, it is unconstitutional to grant a minor organ of the administration the possibility of delivering them in concession—challenged Article 39—even more so when this can be done without resorting to the public bidding procedure, as will be analyzed below.

Indeed, the constitutional framework to which the contracting carried out by all public organs and entities must be subject, as well as the selection of the concessionaire when this contracting modality or the goods that make up the Nation’s patrimony are involved, is regulated by the provisions of Articles 121(14) and 182 of the Political Constitution. Thus, the essential principle derives that all public activity that compromises public goods or funds must be conducted through the bidding procedure, governed by the principles of the constitutional order, which have been developed by the jurisprudence of this Chamber. In judgment number 1998-00998, of eleven hours thirty minutes of the sixteenth of February of nineteen ninety-eight, a summary of those principles was made, as follows:

"First: from the relationship between Articles 121(14) and 182 of the Fundamental Charter arises the requirement that all contracting promoted by the State—a concept understood in the broadest sense—must be processed through the bidding procedure, as this constitutes the means chosen by the framers for the best control of the use of public goods and the public treasury, as well as to guarantee the correct disposition of public resources and, above all, because this constitutes the most suitable means for the selection of the co-contractor or, where applicable, the concessionaire. It is a reiterated criterion in the jurisprudence of this Chamber that bidding is a guarantee procedure that operates for the benefit of the public interest, which, subjected to general knowledge, ensures effective participation of all those interested in contracting with the State, by virtue of the principles of publicity, equality, and free concurrence—among others—which have the virtue of guiding it. These principles, which the Chamber’s jurisprudence has stated are of constitutional relevance, are mandatory and do not require an express norm for their compliance; it is clear that to apply them, a law developing them is not required, and in this sense, the legal operator is obliged to implement them directly, even in the event that no legal development norm exists.

Second: Bidding must be understood as the mechanism, modality, means, or set of principles and norms to which the Administration—a concept used in the broadest sense—must subject itself to carry out its contracting or concession activity, since therein the following constitutional principles must be fulfilled: free concurrence, equality of treatment among potential bidders, publicity, legality, and transparency of procedures, legal certainty, formalism in procedures, balance of interests, principle of good faith, mutuality of the contract, and control of the procedures by the Office of the Comptroller General, whose intervention in this field is mandatory and indispensable. Contracting or concession is mentioned because it has been a reiterated legal custom in our environment to separate concession from the ordinary regime of administrative contracting and to refer everything concerning that institution to what the special law regulating it provides, or, as the case may be, to a law that serves as a general framework, which, in any event, must be subject to the general principles that have been referenced. In other words, when speaking of concession separately, its nature as a modality of administrative contracting is not contradicted.

Third: The constitutional obligation to resort to the bidding procedure comprises, in principle, all the contractual activity of the State. The Chamber has admitted that implicit in the constitutional norm is also the authorization to resort to different methods of contracting, such as direct contracting, when the circumstances of specific cases so advise, due to the low economic amounts of the specific transaction, the country's security, the impossibility of finding more than one supplier, etc. However, it cannot be freely or discretionally excepted, because the result would be openly unconstitutional when dealing with matters related to the management, use, or exploitation of the Nation’s goods referred to in subsection 14 of Article 121 of the Political Constitution.

Fourth: Any economic limit set by law that converts public bidding into the exception rather than the rule is, for that sole reason, unconstitutional, since it is clear that the framers reserved restricted bidding for qualitatively and quantitatively minor contracts, a determination delegated to the legislator, a setting that in any case must conform to the constitutional principles and parameters indicated, so that the legislator cannot, through ordinary legislation, cause a deconstitutionalization of that guarantee, nor could the Administration do so, with even greater reason, through the terms of reference for a specific contract.

Fifth: The framers erected a solid system of control and oversight of public goods and resources, which is the responsibility of the Legislative Assembly (Article 121(14)) and the Office of the Comptroller General (Articles 183 and 184, all of the Political Constitution), granting the latter the status of auxiliary to the former, so that all Administration activities involving the use or disposition of public goods or that commit public funds are subject to those control and oversight systems. It is clarified, however, that the first norm (subsection 14, Article 121) requires that the concession or contract be approved by the Legislative Assembly when no general law exists in which it has provided the principles, regulations, and controls under which it must be processed; but if such a law exists—and the draft law being consulted has that characteristic—then the Office of the Comptroller General shall exercise its constitutional competence to guarantee that the contracts or concessions comply with those principles, values, and regulations necessary to adequately protect the Nation’s goods. All of this has been examined by this Chamber in judgment 06240-93, in the examination of the draft law that authorizes the Public Administration to grant specific concessions through a general regulatory law (Ley Marco). The control or oversight by the Office of the Comptroller General has also been examined by the Chamber in the aforementioned judgment number 00998-98.

It is reiterated, however, that even when there is no express and specific legal provision establishing the intervention of the oversight institution created in the Constitution—whether because that provision has not been promulgated or because the one that provides for it has been disapplied by law—that organ of the greatest constitutional importance has competence granted by the Fundamental Charter to act in the effective oversight of the public treasury and the correct use and exploitation of the assets that make up the public domain. Its competence in this matter has constitutional rank, and the disregard of its competence in matters of control renders the acts that so declare or the provision that so expresses unconstitutional, all without prejudice to subsequent responsibilities of another kind. In this regard, any provision, reform, or legislative project tending to suppress, reduce, diminish, or transfer these competences to other organs is unconstitutional, as this Chamber previously indicated in the oft-cited judgment 00998-98.

Sixth: As indicated in judgment number 05445-99, of fourteen hours thirty minutes on the fourteenth of July of nineteen ninety-nine, the superior control system obligates all organs charged with it, including of course the Contraloría General de la República, to verify compliance with the applicable prerequisites of constitutionality and legality, a control that in judgment number 05445-99, of fourteen hours thirty minutes on the fourteenth of July of nineteen ninety-nine, was understood in the following manner:

"In summary, this control is reduced to the verification of compliance with the applicable prerequisites of legality, prescinding from any allusion to questions of policy or of mere convenience or opportunity in the controlled administration, as well as from the efficiency and profitability of financial administration; of course, as long as convenience or inopportuneness does not exceed the limits beyond which it would become illegality in accordance with the normally recognized criteria regarding the limits of discretion..."

In accordance with what has been recounted, it is unconstitutional to exclude assets that by their intended purpose are related to biodiversity from the administrative contracting regime, and therefore Article 39 of the law, which grants the Consejo Nacional de Áreas de Conservación the authority to approve contracts and concessions for "non-essential" services and activities within protected wild areas, must be annulled. The foregoing, because that subordinate organ is empowered to choose the concessionaire directly and establishes priorities that, without any doubt, disapply the administrative contracting regime. And, moreover, given the establishment of an open provision subject to being completed by the subordinate organ, in terms of "...and others that the Regional Council of the Conservation Area defines," it creates an implicit disaffectation, for an indeterminate number of goods and services that—by nature or intended purpose—integrate the public domain.

VIII.- Of the labor regime. The Procuraduría considers provision 17 of the Biodiversity Law, which allows the Technical Office of the National Commission for Biodiversity to have the staff "...indicated in the Regulations of this law...," to be contrary to numeral 191 of the Political Charter, from which can be derived, by the form of appointment established for the Executive Director (Article 18 of the same body of law), a differentiated treatment for that staff, which departs from the principles embodied in Constitutional numeral 192.

This Chamber has already indicated (see judgment 1993-06240) that neither decentralization nor deconcentration entails the construction of a segregated public service regime and that this creates, within a single ministry, an inadmissible inequality for constitutional ideology. On this same point, the regulatory referral of a matter that is reserved to law must be declared unconstitutional. In development of Constitutional numeral 192, the legislator enacted the Civil Service Statute, which is duly regulated by the Executive Branch (Executive Decree No. 21 of January 16, 1955), and in this matter, autonomous regulatory regulation for deconcentrated entities is not possible, which is why the phrase "and the staff indicated in the regulations of this law" introduced in numeral 17 of the Biodiversity Law is unconstitutional and is so declared.

IX.- Of other challenged provisions unconstitutional by connection. Subsections 7, 8, and 10 of Article 14 of the Biodiversity Law, challenged in this action, grant a deconcentrated organ functions of specialized advisory services and oversight of compliance with environmental regulations. In addition, the possibility of proposing to the relevant Minister the country's representatives who may attend international meetings; the power granted to it to determine, by reason of its technical specialty, access to biodiversity resources (Article 17, subsection a); the challenged Article 19 insofar as it establishes "specific earmarks" for the financing of these subordinate organs—all of these provisions, by evident connection, must likewise be declared unconstitutional, insofar as they exceed the proper functions of a subordinate organ, even above the maximum authority of a ministry, since those entities, with these legal powers, could impose themselves on the scope of competence that by its very nature corresponds to the relevant Minister.

X.- Conclusions. Based on what has been mentioned previously, the following conclusions are reached:

a) Subsections 1, 2, 3, 4, 6, 9 of Article 14 of the Biodiversity Law are unconstitutional, insofar as those functions must fall only to the relevant Minister, it being constitutionally impossible for those competences to be withdrawn and granted to a deconcentrated organ.

b) Article 17 of the Biodiversity Law is unconstitutional insofar as it permits the promulgation of an autonomous service regulation independent of the Civil Service regime. The phrase of that article stating "and the staff indicated in the regulations of this law" is annulled as unconstitutional. The positions required by these subordinate organs of the administration must be integrated into that regime, and the staff, as well as the contracting of advisory services, shall be selected in accordance with the constitutional principles recounted above.

c) The exchequer-related powers that Articles 20 and 38, paragraph 3) grant to the National Commission for Biodiversity Management and the National System of Conservation Areas are unconstitutional; by connection and consequence, Articles 35 and 36 and 41 of the same body of law are declared unconstitutional, as well as the transitory provisions that introduce modifications to Article 41 of the Forest Law and to numeral 11 of the Wildlife Conservation Law, insofar as they authorize a subordinate organ of the administration to "...carry out any non-speculative legal business required for the proper administration of the resources of its patrimony, including the constitution of trusts."

d) The challenged Article 22 is annulled, declaring the unconstitutionality of the full legal personality granted to the National System of Conservation Areas, because it is not compatible with the system of administrative deconcentration.

e) The power to issue policies and others established in Article 25, subsections 1), 3), 4), 5), and 8) of the same body of law is incompatible with the subordinate condition of administrative deconcentration, insofar as that corresponds to the constitutional organ, the President of the Republic and relevant Minister.

f) Article 39 of the law is unconstitutional insofar as it permits a subordinate organ of the administration, without resorting to a competitive bidding procedure, to grant concessions over goods of the Nation.

g) Subsections 5, 7, 8, and 10 of Article 14 of the Biodiversity Law are unconstitutional, insofar as they grant a deconcentrated organ functions of specialized advisory services and oversight of compliance with environmental regulations that are not its own.

h) Likewise, the possibility of proposing to the relevant Minister the country's representatives who may attend international meetings is unconstitutional, as is the power granted to it to determine, by reason of its technical specialty, access to biodiversity resources (Article 17, subsection a). The challenged Article 19 is unconstitutional, insofar as it establishes "specific earmarks" for the financing of these subordinate organs, in the terms indicated in the consideranda of this judgment.

 

 

 

 

                  Luis Fernando Solano Carrera                                     Luis Paulino Mora Mora

 

 

 

                                                                        Adrián Vargas Benavidez

 

 

 

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