Res. 18051-2006 Sala Constitucional — Earthworks over aquifers — duty of coordination and precautionary principleMovimiento de tierras sobre acuíferos — deber de coordinación y principio precautorio

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Sala Constitucional

Resolución Nº 18051 - 2006

Fecha de la Resolución: 15 de Diciembre del 2006 a las 08:51

Expediente: 06-004284-0007-CO

Redactado por: Fernando Cruz Castro

Clase de asunto: Recurso de amparo

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante



Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Pro natura

Subtemas:

NO APLICA.

Por los motivos anteriores, resulta completamente contraria a los principios que informan el derecho ambiental, en particular, al in dubio pro natura y al principio precautorio, así como al interés público ambiental, la interpretación del gestionante de que está excluida la obligación del estudio de impacto ambiental previo al otorgamiento de la concesión de explotación minera. Asimismo, debe realizarse la audiencia pública correspondiente en los términos señalados en la sentencia que aquí se cuestiona. Consecuente con lo anterior, procede declarar no ha lugar la gestión de adición y aclaración formulada. Sentencia: 14421-06.- 18051-06.-

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: TEMAS ANTERIORES

Tema: Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento

Tema: Aguas de dominio público

Subtemas:

El agua en nuestro país es considerada de dominio público, por lo que nadie puede impedir su acceso a otras personas..
Obligación del Estado por medio de las corporaciones municipales de velar por su preservación para la protección de la salud pública.
Principio precautorio en materia de derecho ambiental.
Área de recarga y descarga.

“IV.- Sobre el Derecho Fundamental a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado.- De previo a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Sala ya había reconocido la protección y preservación del medio ambiente como un derecho fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución. Como ya ha indicado este Tribunal (resolución 2005-01173 de las quince horas con once minutos del ocho de febrero del dos mil cinco) el artículo 50 de la Constitución fue reformado mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, precisamente con el objetivo de hacer una declaratoria de la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos plena acción para defenderlo, dando así contenido expreso en ella al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. a-Tutela del derecho ambiental, un deber Estatal. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de este Tribunal, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas. b- Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa) sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio. La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras. c-El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:

 

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).

 

Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. d- La coordinación entre las dependencias públicas, debe garantizar la protección del medio ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia; así como también las instituciones descentralizadas; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Es por ello, que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve). Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc.

V.- Sobre la protección de los mantos acuíferos.- Esta Sala ya tuvo la oportunidad de analizar la protección constitucional de las aguas subterráneas y los mantos acuíferos. Al respecto dice la resolución número 04-001923 de las 14 horas 55 minutos del 25 de febrero del 2004:

“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas. El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua -nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas. El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.

VI.- AGUAS SUBTERRÁNEAS Y DERECHOS FUNDAMENTALES. El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida -“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas -indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos). La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972). En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales -uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.

VII.- NATURALEZA Y REGIMEN JURÍDICOS DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS, MANTOS ACUÍFEROS Y AREAS DE RECARGA: BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica -cuya variación depende de la evolución histórica-. Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad. De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado -y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes - de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público. Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos. Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.

VIII.- MANTOS ACUÍFEROS, AREAS DE RECARGA Y DESCARGA. El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero -relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad -conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular. El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal. La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores. La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo -manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres.

IX.- TIPOLOGIA DE LOS MANTOS ACUÍFEROS EN COSTA RICA. En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad, poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos. La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes. También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas). Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble.

X.- CONTAMINACION DE LAS AGUAS SUBTERRANEAS. A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo. Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural. Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras - mineral -, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.

XI.- CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN EL VALLE CENTRAL DE COSTA RICA. La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga. En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.

XII.- PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras. Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua -en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio. En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:

a) Perímetros de protección de los mantos acuíferos: Una de los instrumentos más novedosos en la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación geológica denominada acuífero. Esa actividad consiste en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de éste, en la que se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico -ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo -a través de autorizaciones- (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios -almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales -MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo. La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.

b) Declaración de acuífero sobreexplotado: La sobreexplotación de un acuífero sobreviene cuando las extracciones o aprovechamientos son tan intensivos -descarga- y fuertes que superan los volúmenes de la recarga, con lo que las reservas de agua del acuífero se disminuyen progresivamente y se degradan. La sobreexplotación provoca nefastos efectos económicos y naturales; entre los primeros, los usuarios pueden experimentar el encarecimientos de los costos de extracción -más energía para hacer fluir las mismas cantidades de agua o gastos para reprofundizar un pozo para alcanzar el nivel de agua-, agotamiento de los pozos ubicados en la zonas periféricas del acuífero y en las de mayor concentración de perforaciones; entre los efectos de carácter natural, está la merma en los caudales de aguas en manantiales, ríos, arroyos, quebradas, lagunas, lagos y humedales con lo que se pone en peligro la existencia de éstos y la afectación de la capacidad de las formaciones geológicas - acuíferos - para almacenar agua al disminuir el espacio intersticial en las rocas por falta de la presión interior que aporta el agua, la subsidiencia del terreno por compactación, con alteración del acuífero, aparición de grietas y corrimiento de laderas. En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..

c) Declaración de acuífero en proceso de intrusiones salinas: Se estima que un acuífero está en proceso de salinización cuando, como consecuencia directa de las extracciones, se registran aumentos generalizados y progresivos de concentración salina de las aguas captadas con lo que se corre el peligro de convertirse en inutilizables. La salinización supone una reducción del espesor de la capa de agua dulce bajo la que asciende el agua marina, de modo que el agua de los pozos deja de ser potable e, incluso, inservible para usos domésticos o de riego, siendo la recuperación de acuífero muy difícil o casi imposible. Este problema que se puede presentar en nuestro país, sobre todo, en los acuíferos costeros sobreexplotados -intrusión de origen marítimo- de forma gradual o generalizada, aunque no cabe descartar, en otros puntos, la intrusión de origen continental. La causa de la intrusión salina se encuentra en una explotación irracional o sobreexplotación, por lo que deben implementarse medidas similares a las dispuestas para cuando se produce ese problema tales como la ordenación, restricción y reparto de los aprovechamientos o usos preexistentes y suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones.

d) Estados de necesidad y crisis hídrica: En circunstancias anómalas, excepcionales y coyunturales que provocan una calamidad pública o conmoción interna (v. gr. sequías extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o intrusión salina generalizada de éstos), el Estado -a través del Poder Ejecutivo- y, con fundamento en el principio de necesidad, puede adoptar las medidas necesarias e idóneas respecto a la utilización del dominio público hidráulico para superar ese estado de cosas o evitar que se agrave. Cuando cesa el estado de necesidad y se restablece la normalidad se pueden adoptar otro tipo de medidas como las anteriormente expuestas (perímetros de protección, declaración de acuíferos sobreexplotados o en proceso de salinización).

XIII.- PROTECCIÓN JURÍDICA DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN COSTA RICA. El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación -de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos -zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección. De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables -actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación. El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública -órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes -forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad -por contaminación- y caudal -por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”. Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”. En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público -entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales -que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez -de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem). En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta -sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem). La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”. Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.

XIV.- ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible. En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor -Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios -de carácter técnico- y territorialmente -Municipalidades-.

1.- Administración Central.

a) Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos el Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas.

El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera -por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.

El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.

Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos -SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano -ICAA- (artículo 7°). Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).

Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional -órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:

“ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.

b) Ejercer el dominio, vigilancia, control y administración de las aguas nacionales.

c) Tramitar las solicitudes de concesión para el desarrollo de fuerzas hidráulicas para la generación de electricidad.

d) Tramitar y autorizar los permisos para la perforación de pozos para la extracción de aguas. (...)

J) Inscribir las empresas perforadoras de pozos y las sociedades de usuarios, así como los movimientos que se realicen en sus estatutos y representantes (...)

n) Aplicar las sanciones establecidas en la Ley de Aguas, previo cumplimiento del debido proceso (...)”

El Jefe de este Departamento, tiene, a su vez, importantes competencias en la materia (artículo 4°), tales como las siguientes: a) emitir informes de recomendación sobre concesiones, traspasos, aumentos de caudal, ampliación de uso o cualquier otro trámite referido al aprovechamiento del recurso hídrico; b) aprobar los permisos de perforación de pozos, etc.. En el ordinal 5° del referido decreto se crea el “Órgano Asesor de Aguas” integrado por representantes de diversos entes involucrados en el sector hídrico (ICAA, SENARA, ICE, Universidades Públicas, UNGL, etc.), entre cuyas funciones figuran las siguientes (artículo 7° ibidem): a) Asesorar y recomendar lineamientos de políticas en materia de recursos hídricos, considerando los planes de desarrollo nacional y sectorial, disponibilidad hídrica y la normativa legal existente); b) Revisar y pronunciarse sobre el Balance Hídrico propuesto por el Departamento de Aguas y su administración para cada región del país y c) Asesorar al Departamento de Aguas en la fijación de dotaciones por parte de éste, para el uso del agua según la actividad productiva y la región en que se desarrolle.

b) Ministerio de Salud.

Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud - contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).

c) Ministerio de Agricultura y Ganadería.

El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).

2.- Administración descentralizada.

a) ICAA (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)

La Ley Constitutiva del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) le atribuye, en lo que es de interés, las siguientes competencias (artículo 2°): a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas (...) c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas (...) d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al (...) control de la contaminación de los recursos de agua (...) siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones (...) f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades”. De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.

De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” -órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla.

El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.

b) SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).

A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones -unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 -que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia. Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas -tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f). Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).

c) INVU (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).

El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.

d) MUNICIPALIDADES.

Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga. Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.

XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación. “

VI.- Sobre el caso concreto.- Tomando como base lo expresado en los considerandos anteriores se procede a analizar el caso concreto que se plantea. Los recurrentes consideran que los movimientos de tierra que la Municipalidad de Osa autorizó hacer en la propiedad de la sociedad La Gruta de Plata S.A. ponen en riesgo de contaminación los acuíferos de la zona, concretamente de los que se toma el agua para abastecer a los poblados de Uvita, Bahía, La Colonia y alrededores, ello por cuanto dicho permiso se otorgó sin los respectivos permisos del MINAE. Al respecto, de los informes rendido por los representantes de las autoridades recurridas -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, no se logra probar que los mantos acuíferos, o sus zona de recarga no vayan a ser afectados por los movimientos de tierra efectuados en la propiedad en cuestión de la sociedad La Gruta de Plata S.A., sino más bien la duda del riesgo de contaminación se refuerza sobretodo con vista de los siguientes hechos. Primero, al día siguiente al que el representante de la sociedad La Gruta de Plata S.A. solicita autorización a la Municipalidad de Osa para realizar movimientos de tierra en una finca de su propiedad, el 14 de febrero del 2006, se presenta un inspector municipal a dicha finca y recomienda inspección del Minae para que emitan un criterio técnico. Segundo, a pesar de lo anterior, y sin que se acreditaran a esta Sala razones legales para ello, el Alcalde de la Municipalidad de Osa, José Gabriel Villachica Zamora, otorgó el permiso de movimiento de tierra, procediendo a realizar el cobro respectivo. Tercero, debido a una denuncia presentada, nuevamente un funcionario municipal se presenta a la finca en cuestión el 21 de marzo del 2006, y extiende una notificación solicitando paralizar los trabajos de inmediato; sin embargo, y de nuevo sin que conste explicación legal alguna, el mismo Alcalde Municipal mencionado procede el 18 de abril del 2006 a dejar sin efecto tal suspensión, diciendo –pero sin probarlo- que había conversado con funcionarios del Minae y que éstos le habían indicado que no existía problema alguno, todo esto sin que conste informe técnico alguno por parte del Minae, y sin que conste que dicha conversación se haya llevado a cabo. Cuarto, por si lo anterior ya no hiciera dudar a esta Sala sobre la posibilidad de un riesgo de contaminación de los mantos acuíferos de la zona, el 29 de marzo del 2006, mediante visita de funcionarios del ICAA al sitio, éstos concluyen que existen cuatro nacientes que abastecen las comunidades de Bahía Uvita y que en la parte alta de dichas nacientes se están realizando movimientos de tierra a una distancia de 200 metros arriba, recomendando con urgencia la presencia de un hidrogeólogo para que realice un estudio profundo sobre las consecuencias negativas que el proyecto podría ocasionar. Es decir, al momento, existe duda de funcionarios municipales y del ICAA sobre el impacto de dichos movimientos de tierra sobre los mantos acuíferos. Quinto, según el criterio externado ante esta Sala por parte del Departamento de Aguas del MINAE, para este tipo de movimientos de tierra se debió presentar al SETENA un estudio de impacto ambiental (folio 176). Así entonces, aunque no exista claridad sobre la identificación de los mantos acuíferos que existen en la zona, ni sobre sus zonas de recarga y protección, y aunque el SENARA no cuenta con información hidrogeológica en el área de interés –como una omisión inexcusable que lo único que denota es negligencia y poca atención de parte de todas las Autoridades Estatales involucradas- subsiste la duda, sobretodo en vista de las inspecciones y visitas realizadas anteriormente mencionadas, sobre si efectivamente esos movimientos de tierra podrían producir contaminación del agua de donde se abastecen las comunidades de Bahía Uvita. Nótese cómo incluso miembros de la Asociación Administradora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía –recurrente en este amparo- le informan a los funcionarios del ICAA que desde marzo del 2006 se están dando problemas por arrastre de sedimentos, tanto que las turbiedades del agua en el tanque de almacenamiento obligó a suspender el servicio de agua a la población (folio 139). De forma tal que, para esta Sala, ninguna de las pruebas aportadas por el representante de la sociedad La Gruta de Plata S.A. tuvieron la fuerza suficiente como disipar tal duda, sobretodo cuando se afirma como un juicio de valor más que como juicio de hecho que “la construcción de los planteles y la servidumbre antes dicha, no afectan ni dañan de modo alguno el área de protección de la naciente, ya que el perímetro de protección de la naciente es de 100 metros en sentido radial” no demostrándose el fundamento de dicha afirmación. Pues tal como se dijo en el precedente citado a diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Además, la determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas.

VII.- En virtud del principio “in dubio pro natura” se duda sobre la contaminación del o los mantos acuíferos de la zona subsiste que podría producir los movimientos de tierra.- Así entonces, la duda sobre la posible contaminación del o los mantos acuíferos de la zona subsiste. Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas, pero justamente por ello se le han dado competencias a las Municipalidades, el Ministerio de Ambiente y Energía, entre otros, en los términos expresados supra. De esta forma, en virtud del principio precautorio o “in dubio pro natura” que opera en materia ambiental, principio que según lo expresado se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas, esta Sala admite la tesis de los recurrentes en cuanto a que existe una duda sobre el riesgo de daño grave o irreversible de continuarse con los movimientos de tierra, sin contar con un criterio técnico del MINAE. Razón por la cual, se considera que el permiso de movimiento de tierras que otorgó la Municipalidad de Osa debió haberse condicionado a la presentación de dichos estudios al MINAE, y no como se hizo, prescindiéndose de ellos. Así entonces, se denota actuaciones inconstitucionales principalmente de la Alcaldía Municipal de Osa y del mismo Concejo Municipal que no presentó objeción alguna a dicha actuación del Alcalde. Pero igualmente, actuaciones inconstitucionales del MINAE, pues, aunque no se precisa el departamento al que pertenecían los supuestos funcionarios mencionados por los recurridos, supuestamente funcionarios de ese Ministerio se presentaron a realizar una inspección en la zona, hablaron con el Alcalde de Osa y con los contratistas que estaban realizando los movimientos de tierra, indicándoles -sin documento técnico que lo respaldara- que no había problema alguno con el ambiente. Es más, para este Tribunal resulta tan grave dichas actuaciones que ameritan una remisión del caso al Ministerio Público, para que investigue la posible comisión de delitos por parte del Alcalde Municipal y por parte de los funcionarios del Minae. Asimismo, procede la declaratoria con lugar en contra de la empresa La Gruta de Plata S.A. por haber procedido a los movimientos de tierra sin haber obtenido con anterioridad los permisos correspondientes en el MINAE, ya que, no basta alegar que se les dijo verbalmente que todo estaba bien, sino que debían conocer que para este tipo de permisos se requiere una autorización por escrito. Finalmente, en cuanto al ICAA no se comprueba actuación violatoria de derechos fundamentales, sino todo lo contrario.”

 

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Texto de la resolución

*060042840007CO*

Exp: 06-004284-0007-CO

Res. Nº 2006-018051

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas y cincuenta y uno minutos del quince de diciembre del dos mil seis.

Recurso de amparo interpuesto por ROGER GONZALEZ JIMENEZ, cédula de identidad número 106070096, en su condición de representante legal de LA ASOCIACION ADMINISTRADORA DEL ACUEDUCTO COMUNAL DE UVITA Y BAHIA, EN OSA, MARIA VICTORIA CALDERON JIMENEZ, en su condición de Presidenta de LA ASOCIACION DE DESARROLLO INTEGRAL DE UVITA, FRANKLIN SEQUEIRA VALENCIA, en su condición de Presidente de ASOPARQUE, ELBA MONTERO MARIN, en su condición de Presidenta de LA ASOCIACION DAMAS, RODOLFO CERDAS, en su condición de Gerente de COOPEUVITA, y ANIA DIAZ, del COMITE LOCAL PARQUE NACIONAL MARINO BALLENA, contra el ALCALDE MUNICIPAL DE OSA.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09 horas 45 minutos del 11 de abril del 2006, las asociaciones recurrentes interponen recurso de amparo contra el ALCALDE MUNICIPAL DE OSA y manifiestan que: a) A finales de febrero del año en curso, la comunidad de Bahía-Uvita de Osa detectó movimientos de tierra a unos 200 metros de las tomas de agua para el servicio de acueducto de Uvita y Bahía, que abastecen los poblados de Uvita, Bahía, a Colonia y sus alrededores; exactamente, sobre las áreas de recarga acuífera en la parte alta de la comunidad de Uvita; b) Según se pudo averiguar con los operarios de la maquinaria, el objetivo es construir en esa área, por lo menos, ocho planteles que se venderán para desarrollos habitacionales; c) Estas construcciones podrían afectar la calidad del agua que se suple a los aproximadamente 3.000 habitantes de la zona, y se corre el riesgo de que las nacientes se sequen por la construcción de los pozos profundos que probablemente tengan que hacerse para suplir de agua al complejo en construcción, incluso ahora ya existen daños en el área, en el tanto se obstruye el paso de una de las quebradas, situación que se agudiza por ser tiempo seco; d) Como Asociación responsable ante AyA, la Asociación Administradora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía de Osa, solicitó ver los permisos para hacer esos movimientos de tierra y lo que observó fue un documento expedido por la municipalidad para el pago de tributos con fecha de 14 de febrero de 2006, en que el Lic. David Zúñiga Jiménez cancela ¢ 25.000 y lo firma el señor alcalde Gabriel Villachica con fecha de 15 de febrero de 2006. Asimismo, se le preguntó a los operarios de las maquinas sí contaban con los permisos respectivos de la municipalidad y el MINAE ya que es un terreno inestable y de recarga acuífera y su respuesta fue que la Municipalidad nunca les solicitó estudios específicos; e) En razón de las irregularidades existentes, acudieron al Alcalde Municipal Gabriel Villachica para que se suspendieran los permisos mientras se realizan los estudios técnicos, pero el Alcalde se negó, siendo -en criterio de los recurrentes- negligente para atender los intereses comunales y la protección de los recursos naturales; f) Al proceder de ese modo, el Alcalde inclusive irrespetó un acuerdo del Concejo Municipal de Osa que aprobó detener dicha obra hasta que no se verifique el posible daño al recurso hídrico que puede ocasionar. Consideran que se violan los artículos 21 y 50 de la Constitución Política y solicitan la suspensión de las actividades hasta que se realicen los estudios técnicos respectivos.

2.- Mediante resolución de las 13:39 horas del 11 de abril del 2006 se ordena al Alcalde Municipal de Osa suspender en forma inmediata las obras de construcción y movimiento de tierras que presuntamente se están llevando a cabo sobre las áreas de recarga acuífera situadas en la parte alta de la comunidad de Uvita, hasta tanto la Sala no resuelva en sentencia el recurso, o no disponga otra cosa.

3.- Informa bajo juramento EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, en su calidad de Presidente del Concejo Municipal de Osa con recargo de la Alcaldía Municipal de Osa (folio 023), que: a) El día 13 de febrero del 2006 el señor David Zúñiga Jiménez presentó ante esa corporación municipal una solicitud de autorización para realizar movimientos de tierra dentro de la finca propiedad de la empresa La Gruta de Plata S.A. que se ubica en el Distrito cuarto Bahía Ballena del cantón de Osa. Los movimientos de tierra consisten en la limpieza y ampliación de una servidumbre, la limpieza y ampliación de ocho planteles y la apertura de una trocha de acceso a dichos planteles; b) El 14 de febrero del 2006 un inspector municipal presenta informa de la inspección realizada y recomienda inspección del Minae para que emitan un criterio técnico y se pueda dar el visto bueno a los permisos solicitados; c) E nota del 18 de abril del 2006 el Alcalde Municipal y la Jefe del Area de Tributos le comunican al solicitante los permisos pues dice que en conversación con los funcionarios del Minae no se determinó anomalía en los trabajos realizados; d) Según informe de la Jefe del Area de Tributos y Bienes Inmuebles el 15 de febrero del 2006 el Alcalde Municipal otorgó el permiso de movimiento de tierra y a raíz de la denuncia el 21 de marzo se realizó inspección al lugar, solicitándose la paralización de los trabajos, siendo que el 18 de abril del 2006 el Alcalde Municipal le solicitó dejar sin efecto la paralización anterior ya que él había ido personalmente a realizar la inspección y había conversado con algunos funcionarios del Minae; e) No se está afectando la calidad del agua de la comunidad, considerándose que con base en la información que consta en el expediente no se está provocando ninguna afectación directa al ambiente; f) El argumento de los recurrentes de que se construirían pozos profundos es una suposición, además ello no es competencia municipal sino del Departamento de Aguas del Minae; g) El permiso otorgado es sólo para movimiento de tierras, no habiéndose solicitado licencia de construcción para construir desarrollo habitacional (licencia que requiere visto bueno del INVU, Colegio Federado y Setena). Solicita que se desestime el recurso planteado.

4.- Manifiesta como parte interesada y según audiencia concedida JORGE ROSS ARAYA, en su calidad de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la Sociedad La Gruta de Plata S.A. que: a) Su representada es propietaria de una finca en Bahía Ballena, Península de Osa, Provincia de Puntarenas, siendo que el 13 de febrero del 2006 procedieron a solicitar a la Municipalidad de Osa autorización para tres aspectos: limpieza y ampliación de servidumbre, limpieza y ampliación de 8 planteles y apertura de una trocha de acceso a dichos planteles; b) El 15 de febrero el Alcalde Municipal otorgó el permiso respectivo; c) En el área en discusión no se ha solicitado permiso para construir ningún tipo de proyecto habitacional con tanques sépticos o cloacas u otro tipo de contaminantes de las aguas subterráneas que puedan allí existir, sino que la mayor parte del terreno está cubierto por tacotales (maleza) y árboles de melinda, los cuales no representan una especie en protección; d) El asunto fue conocido por funcionarios del Minae quienes no emitieron objeción alguna en relación con la autorización municipal, habiendo realizado inspección; e) No puede afirmarse que en esa zona existen áreas de protección, ni daño a la única naciente sobre la que los recurrentes tienen concesión de uso y protección; además porque esa única naciente se encuentra a mucha distancia del terreno de su representada; f) Todo ello evidencia la mala fe de los recurrentes de hacer imposible el disfrute del derecho a la propiedad privada, y si lo que querían era impugnar el permiso otorgado debió hacerse por la vía legal correspondiente; además la institución encargada de determinar la existencia de nacientes y delimitar el área de protección es el AYA, en el caso de marras no existe tal estudio y sin embargo se procedió a limitar el derecho de propiedad de su representada. Solicita se deje sin efecto la orden de suspensión y se declare sin lugar el recurso.

5.- Manifiesta el recurrente ROGER GONZALEZ JIMENEZ, mediante escrito que corre al folio 075 que: a) En la lista de documentos adjuntos a la solicitud de la empresa no se menciona el permiso o autorización que debe solicitarse para este tipo de suelos ante SETENA; b) Primero se dice que el inspector municipal recomendó un informe del Minae y luego que de manera totalmente arbitraria y unilateral el Alcalde deja sin efecto tal recomendación, pues se requiere de un informe que garantice que no se determinó ninguna anomalía o que no corre peligro ningún recurso natural, documento que no existe pues sólo se dice que existieron “conversaciones con funcionarios del Minae”, lo cual puede interpretarse más como un favorecimiento inadecuado; c) El Municipio considera que no hay afectación directa al ambiente, pero con qué argumentos fundamenta esa manifestación; d) Dejando de lado lo que se proyecte para esos terrenos, con solo el movimiento de tierras se está poniendo en peligro los mantos acuíferos y las nacientes de agua que alimentan el acueducto. Solicitan que se ordene a la Municipalidad de Osa, al Minae de la Región Palmar y al Area Ambiental del AYA efectuar los estudios técnicos necesarios.

6.- Mediante resolución de las 16:34 horas del 09 de agosto del 2006 se solicitó como prueba para mejor resolver informe a: 1) El Alcalde Municipal de la Municipalidad de Osa a fin de que indique con precisión el nombre y puesto de los funcionarios del Minae con los que habló el Alcalde de entonces Gabriel Villachica Zamora cuando le manifestaron que no había problemas ambientales con el movimiento de tierras, debiendo aportar copia del informe rendido por este Ministerio. 2) Al representante de la Sociedad La Gruta de Plata S.A para que aporte copia del informe realizado por los funcionarios del Minae que dice realizaron inspección en el sitio, según manifiesta en la contestación al folio 068. 3) El Ministro de Ambiente y Energía, el Departamento de Aguas y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) de dicho Ministerio, así como el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Director del Area Ambiental de la Región Brunca de dicha entidad a fin de que: a) informen las gestiones realizadas en relación con la denuncia planteada por los recurrentes sobre el posible daño en los acuíferos de la zona que abastecen el Acueducto Rural de la Comunidad de Bahía-Uvita de Osa producto del permiso de movimientos de tierras dado por la Municipalidad de Osa a la propiedad en cuestión; b) concretamente indique las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía las inspecciones realizadas al sitio, el detalle de las conversaciones sostenidas con el Alcalde Municipal, y copia de los informes rendidos al respecto; c) informen sobre la veracidad de la existencia de acuíferos en la zona, sobre su área de protección y si los movimientos de tierra realizados en la propiedad en cuestión conllevan algún tipo de riesgo ambiental para dichos acuíferos (folio 087).

7.- Fuera del plazo otorgado contesta CARLOS VARGAS PIZARRO, en su calidad de Apoderado Especial Judicial de la sociedad “La Gruta de Plata S.A.”, sobre la prueba solicitada (folio 095) que: a) Según informe de un ingeniero forestal adjunto no se percibe la existencia de manto acuífero alguno, ni área de recarga acuífera dentro de la finca ni cerca de sus linderos; asimismo se desprende que los movimientos de tierra no afectan ni dañan de modo alguno el área de protección de la única naciente que se encuentra concesionada a la Asociación Administradora del Acueducto de Bahía y Uvita de Osa; b) De la visita del anterior ingeniero, como del examen hecho por SENARA se evidencia que no existe prueba alguna que demuestre la existencia de ningún manto acuífero en la finca propiedad de su representada o en las áreas colindantes; ni tampoco existe evidencia de que se pretenda desarrollar un proyecto urbanístico que implique la construcción de tanques sépticos que puedan contaminar (en caso de que existiera) un supuesto manto acuífero; c) Del mismo informe del ingeniero forestal se evidencia no existen, ni en la finca de su representada, ni en las áreas colindantes, fuentes de contaminación de acuíferos; d) Sobre el aporte de la copia del informe relacionado con la inspección hecha por funcionarios del MINAE, tal como indicaron antes, el 07 de julio los funcionarios del MINAE que visitaron la finca le informaron verbalmente a los contratistas, que por estar la naciente aludida a distancia considerable de donde se estaban realizando los movimientos de tierra, éstos no causaban daño alguno a dicha naciente, la cual consta en la declaración jurada rendida por los citados contratistas; e) A pesar de lo anterior, los trabajos en la finca de su representada se paralizaron; f) Por otro lado, a efectos de salvaguardar sus obligaciones ambientales, desde el 18 de agosto le solicitaron al Director del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas les indicara si existen mantos acuíferos o zonas de recarga acuífera registradas en la zona de Uvita, en el área en donde se encuentra ubicada la finca de su representada, sin haber recibido todavía información al respecto.

8.- Fuera del plazo otorgado informa RAFAEL GUILLERMO HERNANDEZ TRIGUEROS, en su calidad de Asesor Legal de la Municipalidad de Osa, acatando instrucciones del Presidente del Concejo Municipal con recargo de la Alcaldía, sobre la prueba solicitada (folio 117) que el nombre y puesto de los funcionarios del MINAE con los que habló el anterior Alcalde Municipal son Doney Atencio Bermúdez, Técnico de la Oficina Subrregional Diques del Area de Conservación de Osa, quien tuvo a su cargo la elaboración del Acta de Inspección y el nombre del funcionario con el que el anterior Alcalde Municipal conversó telefónicamente el día 15 de febrero del 2006 fue el señor Johnny Cabezas Vargas, Inspector Forestal de la Oficina Subrregional Diques del Area de Conservación de Osa. No aportan copia del acta de inspección del primer funcionario porque le indicaron que se encontraba incapacitado.

9.- Fuera del plazo otorgado informa RODRIGO INFANTE CESPEDES, en su calidad de Jefe del Departamento de Gestión Ambiental de la Región Brunca del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (folio 120) que: a) El 27 de marzo se recibió llamado telefónica de la administradora de ASADA de Uvita y Bahía donde informa de los movimientos de tierras, aguas arriba de la nacientes que abastecen a dicho acueducto; b) El 28 de marzo funcionarios de dicha institución realizaron una visita y pudieron constatar lo que se denunciaba, cuyo informe vertido en oficio URGA-RB-048-2006 del 29 de marzo del 2006 dice que existen cuatro nacientes mediante captación directa que abastecen a las comunidades y alrededores de Bahía Uvita, el terreno donde se ubican las nacientes se encuentra en bosque primario, en la parte donde afloran las nacientes, pero en la parte alta en el área de recarga y drenaje se ubica el sitio del proyecto en cuestión, mediante la visita se logra establecer que en toda la parte alta de las nacientes se está realizando movimientos de tierra, por la formación del suelo se le dificulta emitir un criterio exacto sobre los daños que pueden ocasionar los trabajos, pero lo que sí debe dejarse claro es que los movimientos de tierra se están realizando en la parte alta de la microcuenca a 200 metros arriba de las captaciones que abastecen de agua a las comunidades de Bahía Uvita de Osa; c) Desde ese momento se le ha dado seguimiento al caso, pero no se ha podido ingresar al sitio por ser propiedad privada; d) En la última visita realizada el 29 de agosto en el oficio RB-DGRH-131-2006 se anota que la empresa sociedad La Gruta de Plata S.A. realizó los movimientos de tierra y corta de árboles sin supuestamente haber solicitado los permisos necesarios, principalmente en la Municipalidad de Osa. Solicita declarar sin lugar el recurso en lo que al Instituto se refiere.

10.- Fuera del plazo otorgado informa RICARDO SANCHO CHAVARRIA, en su calidad de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (folio 136) que: a) El 27 de marzo se recibió llamado telefónica de la administradora de ASADA de Uvita y Bahía donde informa de los movimientos de tierras, aguas arriba de la nacientes que abastecen a dicho acueducto; b) El 28 de marzo funcionarios de dicha institución realizaron una visita y pudieron constatar lo que se denunciaba, cuyo informe vertido en oficio URGA-RB-048-2006 del 29 de marzo del 2006 dice que existen cuatro nacientes mediante captación directa que abastecen a las comunidades y alrededores de Bahía Uvita, el terreno donde se ubican las nacientes se encuentra en bosque primario, en la parte donde afloran las nacientes, pero en la parte alta en el área de recarga y drenaje se ubica el sitio del proyecto en cuestión, mediante la visita se logra establecer que en toda la parte alta de las nacientes se está realizando movimientos de tierra, por la formación del suelo se le dificulta emitir un criterio exacto sobre los daños que pueden ocasionar los trabajos, pero lo que sí debe dejarse claro es que los movimientos de tierra se están realizando en la parte alta de la microcuenca a 200 metros arriba de las captaciones que abastecen de agua a las comunidades de Bahía Uvita de Osa; c) Desde ese momento se le ha dado seguimiento al caso, pero no se ha podido ingresar al sitio por ser propiedad privada; d) En la última visita realizada el 29 de agosto en el oficio RB-DGRH-131-2006 se anota que la empresa sociedad La Gruta de Plata S.A. realizó los movimientos de tierra y corta de árboles sin supuestamente haber solicitado los permisos necesarios, principalmente en la Municipalidad de Osa; e) Ante denuncia se recorrió la zona el 23 de junio del 2006 de donde se recabó la siguiente información: las obras de movimientos de tierra iniciaron en febrero del 2006, los problemas de arrastre de sedimentos se presentaron en marzo, como resultado se presentó asolvamiento del tanque de almacenamiento y turbiedades que obligaron a suspender el servicio de agua, 3 de las 4 nacientes se encuentran al pie de la zona alterada por el proyecto que se pretende construir, la naciente señalada es la de mayor producción ubicada en el cauce natural donde discurren las aguas; f) Actualmente se está en la preparación del informe técnico el cual concluirá el 15 de setiembre del 2006; g) En conclusión se requiere delimitar y definir el área de protección de los acuíferos, se ha demostrado que los movimientos de tierra afectaron a la población al inducir turbiedades que ingresaron al sistema de abastecimiento, lo cual indica la comunicación de las aguas de nacientes con materiales de escorrentía; h) Se debe demostrar los extremos de la afectación, así como el riesgo para la población, una vez concluidas las etapas indicadas; asimismo se considera necesario que se le de traslado a SETENA y al SENANA, con la finalidad de que indique si otorgó el permiso respectivo, y de ser así aporte el sustento técnico. Solicita a la Sala el otorgamiento del plazo de un mes para concluir los estudios, y se aclare la duda sobre los acuíferos de la zona y las nacientes que capta el AyA. Solicita que se declare sin lugar el recurso contra el AyA y con lugar contra la Municipalidad de Osa, dado que ésta debió coordinar antes de otorgar la autorización para el movimiento de tierras con el AyA y el Minae.

11.- Fuera del plazo otorgado informa JOSE MIGUEL ZELEDON CALDERÓN, en su calidad de Jefe del Departamento de Aguas del Minae (folio 172) que: a) El Departamento de Aguas hasta ahora tiene conocimiento del asunto, porque no consta denuncia o queja de los recurrentes; así entonces no hay inspecciones realizadas; b) Para poder determinar la existencia de acuíferos en la zona, sobre sus áreas de protección y si los movimientos de tierra conllevan algún tipo de riesgo ambiental es necesario la existencia de una cantidad considerable de estudios que no realiza ese Departamento, sino que corresponden al Senara; c) En cuanto a las zonas de recarga, protección e identificación de acuíferos, al día de hoy, en el territorio nacional, aún no se han delimitado las zonas de recarga acuífera, dado lo complejo que resulta realizar la elaboración de los estudios que se deben realizar. Solicita declarar sin lugar el recurso en contra de ese Departamento.

12.- Fuera del plazo otorgado informa ROBERTO DOBLES MORA, en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía (folio 172) que no existe denuncia sobre el tema en cuestión, y para poder determinar la existencia de acuíferos en la zona sobre sus áreas de protección y si los movimientos de tierra conllevan algún tipo de riesgo ambiental es necesaria la realización de varios estudios, los cuales no puede realizar el Departamento de Aguas por no tener los medios.

13.- Manifiesta el representante de La Gruta de Plata S.A. que el SENARA les contesta el 08 de setiembre del 2006 indicándoles que no cuenta con información hidrogeológica en al área de interés. Así, no existe manto acuífero, ni zona de recarga acuífera registrada en la finca de su representada (folio 186).

14.- Fuera del plazo otorgado informa BERNAL SOTO ZÚÑIGA, en su calidad de Gerente del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, riego y avenamiento (SENARA) (folio 172) que: a) Con respecto al posible daño en los acuíferos de la zona que abastecen el acueducto rural de la Comunidad de Bahía Uvita de Osa, producto de movimientos de tierras, no consta en SENARA ninguna solicitud de estudio del caso específico gestionada, por lo que no consta que se verifique el tipo de obra que se pretende realizar y que no causará daños a los mantos acuíferos; b) La información que dispone SENARA es la que versa en el mapa geológico nacional, el cual describe la presencia de un acuífero aluvional sin que se disponga de un nivel de detalle que permita ofrecer una veracidad sobre el área de protección del acuífero; c) Su recomendación es ordenar al interesado que realice los estudios hidrogeológicos pertinentes y que los someta a valoración por parte de Senara.

15.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.- Objeto del recurso.- Los recurrentes, representantes de la Asociación Administadora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía y de otras asociaciones comunales, consideran violado el derecho a la vida y el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado por cuanto, los movimientos de tierra detectados cerca de las nacientes de agua que abastecen los poblados de Uvita, Bahía, La Colonia y alrededores, para la construcción de desarrollos habitacionales, se han realizado sin contar con los permisos municipales y del Minae. Lo anterior se agrava ante la inercia del Alcalde de la Municipalidad de Osa quien no ha suspendido la actividad hasta tanto verificar el posible daño al recurso hídrico.

II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a) Que el 13 de febrero del 2006 el señor David Zúñiga Jiménez presentó ante la Municipalidad de Osa una solicitud de autorización para realizar movimientos de tierra dentro de la finca propiedad de la empresa La Gruta de Plata S.A. que se ubica en el Distrito cuarto Bahía Ballena del cantón de Osa. Los movimientos de tierra consisten en la limpieza y ampliación de una servidumbre, la limpieza y ampliación de ocho planteles y la apertura de una trocha de acceso a dichos planteles (informe al folio 040, folio 056).

b) Que el 14 de febrero del 2006 un inspector municipal presenta informa de la inspección realizada y recomienda inspección del Minae para que emitan un criterio técnico y se pueda dar el visto bueno a los permisos solicitados (informe al folio 042, folio 055).

c) El 15 de febrero del 2006 el Alcalde Municipal otorgó y cobró el permiso de movimiento de tierra (informe al folio 043).

d) Que el 20 de marzo del 2006 la Administradora de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de Bahía Ballena denuncia ante la Municipalidad de Osa sobre la situación del permiso otorgado para un desarrollo y solicita realizar inspección (folio 09).

e) Que, a raíz de una denuncia presentada, el 21 de marzo del 2006 un funcionario municipal realizó una inspección al lugar extendiendo una notificación solicitando se paralizaran los trabajos de inmediato (informe al folio 043).

f) Que el 22 de marzo del 2006 la Administradora de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de Bahía Ballena solicita al Área Ambiental del AyA San José realizar inspección sobre las áreas de recarga de las tomas de agua para el servicio del Acueducto de Uvita y Bahía (folio 08).

g) Que el 29 de marzo del 2006 un biólogo del Área Ambiental del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados emite el informe n°URGA-RB-048-2006 donde consta que realizó visita a las nacientes del acueducto de Bahía Uvita de Osa y que: “Luego de realizada la visita de campo, se obtuvo los siguientes resultados:

1- Existen cuatro nacientes mediante captación directa que abastecen a las comunidades del centro y alrededores de Bahía Uvita…

…

3- Mediante la visita de campo se logra establecer que en toda la parte alta de las nacientes se está realizando movimientos de tierra, con maquinaria de gran tamaño (draga)…

4- … me dificulta o impide emitir un criterio exacto de los daños que puedan ocasionar los trabajos que se realizan en la parte alta.

5- Lo que sí debe quedar claro es que los movimientos de tierra se están realizando en la parte alta de la microcuenca, a una distancia de 200 metros arriba de las captaciones que abastecen de agua a las comunidades de Bahía Uvita de Osa.

6- Como recomendación sugiero se solicite con URGENCIA la presencia de un Hidrogeólogo de la Dirección Ambiental para que se realice un estudio profundo y concreto de este sitio y de las consecuencias negativas que dicho proyecto pueda ocasionar.” (folio 07).

h) Que el 18 de abril del 2006 el Alcalde Municipal deja sin efecto la notificación anterior, diciendo que él había ido personalmente a realizar la inspección y había conversado con algunos funcionarios del Minae, quienes le indicaron que no existía problema alguno con esos trabajos (informe al folio 043, folio 051).

i) Que el permiso otorgado es sólo para movimiento de tierras, no habiéndose solicitado licencia de construcción para construir desarrollo habitacional alguno (informe al folio 045).

j) Que el 12 de mayo del 2006 el Alcalde Municipal de la Municipalidad de Osa le informa a los representantes de la Sociedad La Gruta de Plata S.A. que, en cumplimiento de la orden emanada por esta Sala Constitucional, se ordena la suspensión del permiso de movimiento de tierras otorgado y por tanto suspender en forma inmediata las obras de construcción y movimientos de tierras que se están realizando con base al permiso suspendido (folio 048-049).

k) Que el 23 de junio del 2006 en inspección realizada por autoridades del AyA de la Región Brunca en el sitio de captación de las fuentes que abastecen a la localidad de Bahía y Uvita, la Dirección de Gestión Ambiental del AyA se comprometió a realizar: en agosto del 2006 un levantamiento cartográfico y de infraestructura de uso del recurso hídrico, en octubre del 2006 un estudio de área de recarga de las nacientes y en noviembre del 2006 un informe final (informe al folio 140).

l) Que no existe para todo el territorio nacional una identificación de las zonas de recarga y protección de los acuíferos (informe al folio 173).

m) Que por el tipo de actividad, movimientos de tierra, el desarrollador debió haber realizado y presentado ante SETENA el estudio de impacto ambiental para valorar los efectos que podría ocasionar (folio 176).

n) Que el 08 de setiembre del 2006 el Area de Aguas Subterráneas del SENARA mediante oficio ASUB-368-06 le informa al representante de la sociedad en cuestión que: “el SENARA no cuenta con información hidrogeológica en el área de interés, por lo cual cualquier actividad industrial tipo A según el decreto n°26041-S, así como cualquier otra donde se genere residuos contaminantes que puedan ser de riesgo para la salud humana y contaminación de las aguas, deben de realizar para una valoración del proyecto un estudio hidrogeológico exhaustivo…” (folio 187).

III.- Hechos no probados. No se estiman demostrados los siguientes hechos de relevancia para esta resolución:

a) Que inspectores del Minae hayan procedido a emitir un informe de supuesta inspección realizada a inicios de abril del 2006, en la zona en cuestión.

b) Que el Alcalde Municipal de Osa haya tenido conversaciones con funcionarios del Minae y que éstos le hayan manifestado, con fundamento en un informe técnico, que no existía problema ambiental con el permiso de movimiento de tierras otorgado.

c) Que el o los mantos acuíferos, o sus zonas de recarga de la zona en cuestión no vayan a ser afectados por los movimientos de tierra efectuados en la propiedad en cuestión de la sociedad La Gruta de Plata S.A.

IV.- Sobre el Derecho Fundamental a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado.- De previo a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Sala ya había reconocido la protección y preservación del medio ambiente como un derecho fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución. Como ya ha indicado este Tribunal (resolución 2005-01173 de las quince horas con once minutos del ocho de febrero del dos mil cinco) el artículo 50 de la Constitución fue reformado mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, precisamente con el objetivo de hacer una declaratoria de la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos plena acción para defenderlo, dando así contenido expreso en ella al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. a-Tutela del derecho ambiental, un deber Estatal. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de este Tribunal, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas. b- Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa) sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio. La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras. c-El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:

 

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).

 

Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. d- La coordinación entre las dependencias públicas, debe garantizar la protección del medio ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia; así como también las instituciones descentralizadas; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Es por ello, que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve). Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc.

V.- Sobre la protección de los mantos acuíferos.- Esta Sala ya tuvo la oportunidad de analizar la protección constitucional de las aguas subterráneas y los mantos acuíferos. Al respecto dice la resolución número 04-001923 de las 14 horas 55 minutos del 25 de febrero del 2004:

“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas. El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua -nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas. El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.

VI.- AGUAS SUBTERRÁNEAS Y DERECHOS FUNDAMENTALES. El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida -“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas -indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos). La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972). En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales -uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.

VII.- NATURALEZA Y REGIMEN JURÍDICOS DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS, MANTOS ACUÍFEROS Y AREAS DE RECARGA: BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica -cuya variación depende de la evolución histórica-. Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad. De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado -y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes - de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público. Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos. Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.

VIII.- MANTOS ACUÍFEROS, AREAS DE RECARGA Y DESCARGA. El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero -relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad -conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular. El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal. La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores. La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo -manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres.

IX.- TIPOLOGIA DE LOS MANTOS ACUÍFEROS EN COSTA RICA. En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad, poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos. La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes. También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas). Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble.

X.- CONTAMINACION DE LAS AGUAS SUBTERRANEAS. A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo. Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural. Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras - mineral -, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.

XI.- CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN EL VALLE CENTRAL DE COSTA RICA. La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga. En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.

XII.- PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras. Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua -en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio. En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:

a) Perímetros de protección de los mantos acuíferos: Una de los instrumentos más novedosos en la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación geológica denominada acuífero. Esa actividad consiste en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de éste, en la que se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico -ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo -a través de autorizaciones- (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios -almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales -MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo. La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.

b) Declaración de acuífero sobreexplotado: La sobreexplotación de un acuífero sobreviene cuando las extracciones o aprovechamientos son tan intensivos -descarga- y fuertes que superan los volúmenes de la recarga, con lo que las reservas de agua del acuífero se disminuyen progresivamente y se degradan. La sobreexplotación provoca nefastos efectos económicos y naturales; entre los primeros, los usuarios pueden experimentar el encarecimientos de los costos de extracción -más energía para hacer fluir las mismas cantidades de agua o gastos para reprofundizar un pozo para alcanzar el nivel de agua-, agotamiento de los pozos ubicados en la zonas periféricas del acuífero y en las de mayor concentración de perforaciones; entre los efectos de carácter natural, está la merma en los caudales de aguas en manantiales, ríos, arroyos, quebradas, lagunas, lagos y humedales con lo que se pone en peligro la existencia de éstos y la afectación de la capacidad de las formaciones geológicas - acuíferos - para almacenar agua al disminuir el espacio intersticial en las rocas por falta de la presión interior que aporta el agua, la subsidiencia del terreno por compactación, con alteración del acuífero, aparición de grietas y corrimiento de laderas. En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..

c) Declaración de acuífero en proceso de intrusiones salinas: Se estima que un acuífero está en proceso de salinización cuando, como consecuencia directa de las extracciones, se registran aumentos generalizados y progresivos de concentración salina de las aguas captadas con lo que se corre el peligro de convertirse en inutilizables. La salinización supone una reducción del espesor de la capa de agua dulce bajo la que asciende el agua marina, de modo que el agua de los pozos deja de ser potable e, incluso, inservible para usos domésticos o de riego, siendo la recuperación de acuífero muy difícil o casi imposible. Este problema que se puede presentar en nuestro país, sobre todo, en los acuíferos costeros sobreexplotados -intrusión de origen marítimo- de forma gradual o generalizada, aunque no cabe descartar, en otros puntos, la intrusión de origen continental. La causa de la intrusión salina se encuentra en una explotación irracional o sobreexplotación, por lo que deben implementarse medidas similares a las dispuestas para cuando se produce ese problema tales como la ordenación, restricción y reparto de los aprovechamientos o usos preexistentes y suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones.

d) Estados de necesidad y crisis hídrica: En circunstancias anómalas, excepcionales y coyunturales que provocan una calamidad pública o conmoción interna (v. gr. sequías extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o intrusión salina generalizada de éstos), el Estado -a través del Poder Ejecutivo- y, con fundamento en el principio de necesidad, puede adoptar las medidas necesarias e idóneas respecto a la utilización del dominio público hidráulico para superar ese estado de cosas o evitar que se agrave. Cuando cesa el estado de necesidad y se restablece la normalidad se pueden adoptar otro tipo de medidas como las anteriormente expuestas (perímetros de protección, declaración de acuíferos sobreexplotados o en proceso de salinización).

XIII.- PROTECCIÓN JURÍDICA DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN COSTA RICA. El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación -de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos -zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección. De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables -actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación. El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública -órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes -forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad -por contaminación- y caudal -por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”. Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”. En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público -entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales -que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez -de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem). En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta -sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem). La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”. Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.

XIV.- ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible. En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor -Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios -de carácter técnico- y territorialmente -Municipalidades-.

1.- Administración Central.

a) Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos el Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas.

El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera -por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.

El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.

Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos -SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano -ICAA- (artículo 7°). Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).

Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional -órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:

“ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.

b) Ejercer el dominio, vigilancia, control y administración de las aguas nacionales.

c) Tramitar las solicitudes de concesión para el desarrollo de fuerzas hidráulicas para la generación de electricidad.

d) Tramitar y autorizar los permisos para la perforación de pozos para la extracción de aguas. (...)

J) Inscribir las empresas perforadoras de pozos y las sociedades de usuarios, así como los movimientos que se realicen en sus estatutos y representantes (...)

n) Aplicar las sanciones establecidas en la Ley de Aguas, previo cumplimiento del debido proceso (...)”

El Jefe de este Departamento, tiene, a su vez, importantes competencias en la materia (artículo 4°), tales como las siguientes: a) emitir informes de recomendación sobre concesiones, traspasos, aumentos de caudal, ampliación de uso o cualquier otro trámite referido al aprovechamiento del recurso hídrico; b) aprobar los permisos de perforación de pozos, etc.. En el ordinal 5° del referido decreto se crea el “Órgano Asesor de Aguas” integrado por representantes de diversos entes involucrados en el sector hídrico (ICAA, SENARA, ICE, Universidades Públicas, UNGL, etc.), entre cuyas funciones figuran las siguientes (artículo 7° ibidem): a) Asesorar y recomendar lineamientos de políticas en materia de recursos hídricos, considerando los planes de desarrollo nacional y sectorial, disponibilidad hídrica y la normativa legal existente); b) Revisar y pronunciarse sobre el Balance Hídrico propuesto por el Departamento de Aguas y su administración para cada región del país y c) Asesorar al Departamento de Aguas en la fijación de dotaciones por parte de éste, para el uso del agua según la actividad productiva y la región en que se desarrolle.

b) Ministerio de Salud.

Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud - contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).

c) Ministerio de Agricultura y Ganadería.

El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).

2.- Administración descentralizada.

a) ICAA (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)

La Ley Constitutiva del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) le atribuye, en lo que es de interés, las siguientes competencias (artículo 2°): a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas (...) c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas (...) d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al (...) control de la contaminación de los recursos de agua (...) siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones (...) f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades”. De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.

De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” -órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla.

El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.

b) SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).

A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones -unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 -que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia. Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas -tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f). Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).

c) INVU (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).

El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.

d) MUNICIPALIDADES.

Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga. Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.

XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación. “

VI.- Sobre el caso concreto.- Tomando como base lo expresado en los considerandos anteriores se procede a analizar el caso concreto que se plantea. Los recurrentes consideran que los movimientos de tierra que la Municipalidad de Osa autorizó hacer en la propiedad de la sociedad La Gruta de Plata S.A. ponen en riesgo de contaminación los acuíferos de la zona, concretamente de los que se toma el agua para abastecer a los poblados de Uvita, Bahía, La Colonia y alrededores, ello por cuanto dicho permiso se otorgó sin los respectivos permisos del MINAE. Al respecto, de los informes rendido por los representantes de las autoridades recurridas -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, no se logra probar que los mantos acuíferos, o sus zona de recarga no vayan a ser afectados por los movimientos de tierra efectuados en la propiedad en cuestión de la sociedad La Gruta de Plata S.A., sino más bien la duda del riesgo de contaminación se refuerza sobretodo con vista de los siguientes hechos. Primero, al día siguiente al que el representante de la sociedad La Gruta de Plata S.A. solicita autorización a la Municipalidad de Osa para realizar movimientos de tierra en una finca de su propiedad, el 14 de febrero del 2006, se presenta un inspector municipal a dicha finca y recomienda inspección del Minae para que emitan un criterio técnico. Segundo, a pesar de lo anterior, y sin que se acreditaran a esta Sala razones legales para ello, el Alcalde de la Municipalidad de Osa, José Gabriel Villachica Zamora, otorgó el permiso de movimiento de tierra, procediendo a realizar el cobro respectivo. Tercero, debido a una denuncia presentada, nuevamente un funcionario municipal se presenta a la finca en cuestión el 21 de marzo del 2006, y extiende una notificación solicitando paralizar los trabajos de inmediato; sin embargo, y de nuevo sin que conste explicación legal alguna, el mismo Alcalde Municipal mencionado procede el 18 de abril del 2006 a dejar sin efecto tal suspensión, diciendo –pero sin probarlo- que había conversado con funcionarios del Minae y que éstos le habían indicado que no existía problema alguno, todo esto sin que conste informe técnico alguno por parte del Minae, y sin que conste que dicha conversación se haya llevado a cabo. Cuarto, por si lo anterior ya no hiciera dudar a esta Sala sobre la posibilidad de un riesgo de contaminación de los mantos acuíferos de la zona, el 29 de marzo del 2006, mediante visita de funcionarios del ICAA al sitio, éstos concluyen que existen cuatro nacientes que abastecen las comunidades de Bahía Uvita y que en la parte alta de dichas nacientes se están realizando movimientos de tierra a una distancia de 200 metros arriba, recomendando con urgencia la presencia de un hidrogeólogo para que realice un estudio profundo sobre las consecuencias negativas que el proyecto podría ocasionar. Es decir, al momento, existe duda de funcionarios municipales y del ICAA sobre el impacto de dichos movimientos de tierra sobre los mantos acuíferos. Quinto, según el criterio externado ante esta Sala por parte del Departamento de Aguas del MINAE, para este tipo de movimientos de tierra se debió presentar al SETENA un estudio de impacto ambiental (folio 176). Así entonces, aunque no exista claridad sobre la identificación de los mantos acuíferos que existen en la zona, ni sobre sus zonas de recarga y protección, y aunque el SENARA no cuenta con información hidrogeológica en el área de interés –como una omisión inexcusable que lo único que denota es negligencia y poca atención de parte de todas las Autoridades Estatales involucradas- subsiste la duda, sobretodo en vista de las inspecciones y visitas realizadas anteriormente mencionadas, sobre si efectivamente esos movimientos de tierra podrían producir contaminación del agua de donde se abastecen las comunidades de Bahía Uvita. Nótese cómo incluso miembros de la Asociación Administradora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía –recurrente en este amparo- le informan a los funcionarios del ICAA que desde marzo del 2006 se están dando problemas por arrastre de sedimentos, tanto que las turbiedades del agua en el tanque de almacenamiento obligó a suspender el servicio de agua a la población (folio 139). De forma tal que, para esta Sala, ninguna de las pruebas aportadas por el representante de la sociedad La Gruta de Plata S.A. tuvieron la fuerza suficiente como disipar tal duda, sobretodo cuando se afirma como un juicio de valor más que como juicio de hecho que “la construcción de los planteles y la servidumbre antes dicha, no afectan ni dañan de modo alguno el área de protección de la naciente, ya que el perímetro de protección de la naciente es de 100 metros en sentido radial” no demostrándose el fundamento de dicha afirmación. Pues tal como se dijo en el precedente citado a diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Además, la determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas.

VII.- En virtud del principio “in dubio pro natura” se duda sobre la contaminación del o los mantos acuíferos de la zona subsiste que podría producir los movimientos de tierra.- Así entonces, la duda sobre la posible contaminación del o los mantos acuíferos de la zona subsiste. Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas, pero justamente por ello se le han dado competencias a las Municipalidades, el Ministerio de Ambiente y Energía, entre otros, en los términos expresados supra. De esta forma, en virtud del principio precautorio o “in dubio pro natura” que opera en materia ambiental, principio que según lo expresado se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas, esta Sala admite la tesis de los recurrentes en cuanto a que existe una duda sobre el riesgo de daño grave o irreversible de continuarse con los movimientos de tierra, sin contar con un criterio técnico del MINAE. Razón por la cual, se considera que el permiso de movimiento de tierras que otorgó la Municipalidad de Osa debió haberse condicionado a la presentación de dichos estudios al MINAE, y no como se hizo, prescindiéndose de ellos. Así entonces, se denota actuaciones inconstitucionales principalmente de la Alcaldía Municipal de Osa y del mismo Concejo Municipal que no presentó objeción alguna a dicha actuación del Alcalde. Pero igualmente, actuaciones inconstitucionales del MINAE, pues, aunque no se precisa el departamento al que pertenecían los supuestos funcionarios mencionados por los recurridos, supuestamente funcionarios de ese Ministerio se presentaron a realizar una inspección en la zona, hablaron con el Alcalde de Osa y con los contratistas que estaban realizando los movimientos de tierra, indicándoles -sin documento técnico que lo respaldara- que no había problema alguno con el ambiente. Es más, para este Tribunal resulta tan grave dichas actuaciones que ameritan una remisión del caso al Ministerio Público, para que investigue la posible comisión de delitos por parte del Alcalde Municipal y por parte de los funcionarios del Minae. Asimismo, procede la declaratoria con lugar en contra de la empresa La Gruta de Plata S.A. por haber procedido a los movimientos de tierra sin haber obtenido con anterioridad los permisos correspondientes en el MINAE, ya que, no basta alegar que se les dijo verbalmente que todo estaba bien, sino que debían conocer que para este tipo de permisos se requiere una autorización por escrito. Finalmente, en cuanto al ICAA no se comprueba actuación violatoria de derechos fundamentales, sino todo lo contrario.

VIII.- En conclusión.- Así las cosas, el recurso debe declararse con lugar en contra principalmente de la Municipalidad de Osa, por actuaciones del Alcalde anterior y el actual, por cuanto sin cuestionamiento alguno procedieron a dar el permiso de movimientos de tierra. Con lugar también en contra del Minae puesto que, no es admisible para este Tribunal que como órgano rector en materia ambiental procedan unos funcionarios suyos a realizar una inspección y no emitan criterio técnico alguno por escrito. Con lugar también en contra de la empresa La Gruta de Plata S.A., por haber procedido a realizar el movimiento de tierras sin contar con el permiso correspondiente del MINAE.

Por tanto:

Se declara CON lugar el recurso en virtud del principio in dubia pro natura. Se anula el permiso de movimientos de tierra otorgado a la empresa La Gruta de Plata S.A. el 15 de febrero del 2005 por parte de la Municipalidad de Osa. Se ordena a EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, en su calidad de Alcalde Municipal de Osa, o a quien en su lugar ocupe este cargo, que de solicitarse nuevamente este permiso de movimientos de tierra, éste quede condicionado a que se logre probar, mediante el respetivo permiso del Ministerio de Ambiente y Energía, que ello no producirá daños a los mantos acuíferos o a sus zonas de recarga. Lo anterior bajo apercibimiento de que podría incurrir en el delito tipificado en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual dispone que se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado, a la Municipalidad de Osa y a la empresa La Gruta de Plata S.A. al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo, y en la ejecución de sentencia de lo civil, respectivamente. Se ORDENA testimoniar piezas para que Ministerio Público investigue las actuaciones de las autoridades y funcionarios públicos en relación con la obtención del permiso de movimientos de tierra. Notifíquese de forma personal a EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, en su calidad de Alcalde Municipal de Osa y a ROBERTO DOBLES MORA, en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía, o a quienes en su lugar ocupen estos cargos. Comuníquese a todas las partes.-

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Horacio González Q. Jorge Araya G.

FCC/mhernandezr/jacm.-

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 11-03-2026 13:17:59.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

Grande
Normal
Pequeña
Constitutional Chamber

Resolution No. 18051 - 2006

Date of Resolution: December 15, 2006 at 08:51

Case File: 06-004284-0007-CO

Drafted by: Fernando Cruz Castro

Type of matter: Amparo action

Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER



Relevance Indicators

Relevant ruling


Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE

Topic: Pro natura

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

For the foregoing reasons, the petitioner's interpretation that the obligation of an environmental impact study prior to the granting of a mining exploitation concession is excluded is completely contrary to the principles that inform environmental law, in particular, in dubio pro natura and the precautionary principle (principio precautorio), as well as the public environmental interest. Likewise, the corresponding public hearing (audiencia pública) must be held under the terms set forth in the ruling challenged herein. Consistent with the foregoing, it is appropriate to declare the request for addition and clarification filed without merit. Ruling: 14421-06.- 18051-06.-

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Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: PREVIOUS TOPICS

Topic: National Service of Groundwater, Irrigation, and Drainage

Topic: Public domain waters

Subtopics:

Water in our country is considered public domain, meaning no one can prevent others from accessing it.
Obligation of the State, through municipal corporations, to ensure its preservation for the protection of public health.
Precautionary principle in environmental law matters.
Recharge and discharge area (área de recarga y descarga).

"IV.- On the Fundamental Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment.- Prior to the reform of Article 50 of the Political Constitution, the Chamber's jurisprudence had already recognized the protection and preservation of the environment as a fundamental right (ruling number 2233-93), deriving it from the provisions of Articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement for the 'rational exploitation of the land'), and 89 (protection of natural beauties), all of the Constitution. As this Court has already indicated (resolution 2005-01173 at fifteen hours and eleven minutes on February eight, two thousand five), Article 50 of the Constitution was reformed by Law number 7412 of June three, nineteen ninety-four, precisely with the objective of making a declaration of the State's obligation to protect the environment and grant citizens full standing to defend it, thus giving express content therein to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Environmental protection is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life for all, which necessitates the intervention of the Public Powers regarding factors that can alter its balance and hinder a person's development and unfolding in a healthy environment. a- Protection of environmental law, a State duty. Starting from the reform of Article 50 of the Constitution, in which environmental law was expressly enshrined as a fundamental right, the obligation of the State to guarantee, defend, and safeguard this right was also established in categorical terms, whereby the State becomes the guarantor in the protection and safeguarding of the environment and natural resources. It is by virtue of this provision, in relation to Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State's responsibility to exercise a tutelary and governing role in this matter was derived, as provided by the constitutional norm itself under commentary, a function that environmental legislation develops. Thus, the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right. In this vein, it must be considered that the regulations establish the Ministry of Environment and Energy as the governing body of the natural resources, energy, and mining sector, as provided in Article 2 of the Organic Law of this ministry, number 7152 of June four, nineteen ninety. This governing role in environmental matters, in this Court's opinion, includes not only the establishment of adequate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided by Article 56 of the Organic Law of the Environment, but also confers upon it the important function of exercising governance in environmental matters, consisting of maintaining a preponderant role in this area. In this sense, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State as provided in Article 50 of the Constitution, insofar as it provides, in what is relevant in the third paragraph: 'The State shall guarantee, defend, and preserve that right'; which is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the Branches of State from delegating the exercise of functions that are their own, especially when these are essential. Thus, in the case of environmental protection, the functions of governance, control, and oversight of environmental matters correspond to the State, through its various administrative dependencies. b- Rational use of resources. A balance between the country's development and the right to the environment. Based on Article 69 of the Constitution, insofar as it provides for the 'rational use of natural resources,' the Chamber, in its jurisprudence, has established the constitutional parameters for their appropriate use; by virtue of which it is clear that environmental protection must be directed toward the adequate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), to thereby safeguard the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of environmental use and protection is that, through the production and use of technology, not only economic gains (freedom of enterprise) are obtained but also a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing harm or damage. The Chamber has indicated that the environment must be understood as a potential for development to be used appropriately, and action must be taken in an integrated manner regarding its natural, sociocultural, technological, and political relationships, since, otherwise, its productivity is degraded for the present and future, and the heritage of future generations could be put at risk. While humans have the right to use the environment for their own development, they also have the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. c- The Precautionary Principle in environmental law matters. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which provides:

 

"Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." (In the same sense, see Article 11 of the Biodiversity Law).

 

As the Chamber has already indicated, the term prevention derives from the Latin "praeventio," which alludes to the action and effect of preventing, to those preparations and dispositions made in advance to avoid a risk or execute a thing. Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health. Thus, in the event that a risk of serious or irreversible damage exists—or a doubt regarding it—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing is because in environmental matters, ex post facto coercion proves ineffective, since if the damage has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment. d- Coordination among public dependencies must guarantee environmental protection. On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to everyone equally, that is, there is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, that endanger the health of those administered. In this task, the term public institution must be understood to include both the Central Administration—Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which, by reason of the subject matter, have broad participation and responsibility regarding environmental conservation and preservation; which act, most of the time, through their specialized dependencies in the matter—as well as decentralized institutions; a task in which municipalities, of course, have great responsibility concerning their territorial jurisdiction. It is for this reason that it is necessary to establish a series of coordination relationships among the various dependencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions entrusted to them. This Chamber has previously—and quite clearly—referred to the principle of coordination of public dependencies with municipalities in achieving common purposes—which, obviously, must be extended to the relationship that Central Administration institutions and decentralized ones carry out in this important function—for which reference is made to what was indicated on that occasion (ruling number 5445-99, at fourteen hours thirty minutes on July fourteen, nineteen ninety-nine). On the other hand, omissions in the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are of constitutional relevance, because, as a consequence of the Administration's inertia in this matter, damage to the environment and natural resources can occur, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration's actions; such as the authorization of regulatory plans (planes reguladores), or constructions without the approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), or the lack of control and oversight in the execution of management plans (planes de manejo) for protected areas (áreas protegidas) by the General Directorate of Wildlife of the Ministry of Environment and Energy, or allowing the operation of businesses without health permits regarding the treatment of blackwater or wastewater (Aqueducts and Sewers and Ministry of Health), or failing to verify sound controls in bars, karaoke bars, and discotheques (municipalities and Ministry of Health), etc.

V.- On the protection of aquifers (mantos acuíferos).- This Chamber has already had the opportunity to analyze the constitutional protection of groundwater (aguas subterráneas) and aquifers. Regarding this, resolution number 04-001923 at 14 hours 55 minutes on February 25, 2004, states:

"V.- GROUNDWATER. As opposed to so-called surface water, insofar as it flows over the earth's crust and can be subject to common or special uses, there is groundwater. Groundwater is that which is found beneath the earth's surface occupying the empty spaces in the soil or rocks; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, for its part, is composed of two levels, which are as follows: a) Upper or aeration zone, in which the empty spaces are occupied by air and infiltrated water that descends by gravity, and b) another below this called the saturation zone, in which the empty spaces are filled with water that moves slowly and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or phreatic level. The water included in the porous spaces of the saturation zone, in geological formations, is called aquifers or groundwater bodies. The hydraulic gradient is the difference in altitude between two points of the same water table—phreatic level—in relation to their horizontal distance; the movement speed of groundwater depends, essentially, on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle; thus, of the total water in the hydrosphere, 2.4% is fresh water, of this 78.1% is frozen, 21.5% corresponds to groundwater, and 0.4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the main source of public supply is groundwater, as opposed to surface water, which is notably exposed to contamination and degradation due to harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. For the specific case of our country, it has been estimated that the potential annual recharge of groundwater is approximately 47,000 million cubic meters per year, which represents 20% of precipitation; likewise, it has been calculated that of the 750,000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% (500,000 cubic meters per day) comes from groundwater catchments. The consumption and use of groundwater, compared to surface water, presents evident and clear qualitative and quantitative advantages, such as the following: a) The investment for the extraction and exploitation of potable groundwater is carried out gradually depending on the increase in demand for the service, and capture areas can be located near the place where the demand arises, all of which reduces conduction, treatment, and storage costs; b) the natural physical-chemical quality of groundwater is more constant than that of surface water and is potable with little or no treatment; c) because there is soil or rocks above the groundwater, it is more protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability during dry seasons or periods of rainfall are minimal compared to those of surface water; e) they constitute a strategic reserve to face emergency situations due to public calamity, internal disturbance (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.

VI.- GROUNDWATER AND FUNDAMENTAL RIGHTS. The issue of groundwater is intimately linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human rights instruments. Our Political Constitution, in its Article 50, enunciates the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and for maintaining the ecological balance in the habitats of flora and fauna (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to potable water ensures the rights to life—'without water, no life is possible,' states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968—to people's health—indispensable for their food, drink, and hygiene (Article 21 of the Political Constitution)—and, of course, is associated with the socio-economic development and growth of peoples to ensure each individual a decent well-being and quality of life (Article 33 of the Political Constitution and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights). Scarcity, lack of access or availability, and contamination of that precious liquid cause the impoverishment of peoples and limit social development on a large scale. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation to preserve the life and health of human beings and, of course, for the adequate development of any people. In 1995, it was estimated that 1,000 million inhabitants did not have access to potable water, and it is calculated that by the year 2025, about 5,500 million people will experience water scarcity, with between 5 and 10 million people dying annually from the use of untreated water. In another vein, it is currently recognized that there is a duty to preserve, for future generations, conditions of existence at least equal to those inherited (sustainable development), so that present needs must be met without compromising the ability of future generations to meet their own (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972). In essence, water, from an economic and ecological point of view, is a precious commodity, since it is indispensable for any human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constitutive element for the maintenance of natural ecosystems—use of water that is non-polluting or compatible with the environment—.

VII.- LEGAL NATURE AND REGIME OF GROUNDWATER, AQUIFERS, AND RECHARGE AREAS: PUBLIC DOMAIN GOODS. In our legal system, there is no single, systematic, and coherent normative body that globally regulates the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources. Additionally, the scarce existing legislation focuses predominantly on surface water, ignoring groundwater. As is typical and inherent to Administrative Law, one can verify in this matter a normative dispersion and a fragmented, chaotic, and ambiguous set of sectoral norms that regulate specific aspects, leaving serious gaps and antinomies, all of which also seriously hinders environmental management by the public entities in charge of the matter. Obviously, the scant regulation of groundwater is no exception to the rule previously noted. In Water Law, various theses have been held concerning its legal nature—the variation of which depends on historical evolution. Thus, groundwater has been reputed as (a) private goods, therefore a res nullius appropriable by its discoverer, that is, by the owner of the land on which it emerges, following the maxim of Roman Law according to which ownership extends from the heavens to hell. Nineteenth-century regulations on water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American legislations, including our Water Law of 1942) will give groundwater a character of (b) mixed goods, such that water made to emerge by the owner of private land will be private, and water springing from public domain land or the former after its owner has used it will be public. Finally, starting in the 20th century, many legislations will classify all groundwater as (c) public domain goods, based on the undeniable unity of the hydrological cycle, thereby becoming part of what has been termed the "public hydraulic domain" as part of the natural, not artificial, domain; this position conceives water as a unitary resource subordinated to the general interest, so no distinction should be made between surface water and groundwater, since they are intimately linked to maintain their quality and quantity. According to this last thesis, groundwater is not appropriable by any private individual, and its classification as public domain goods constitutes sufficient title to subject it to a very strong and intense regime of administrative intervention for the sake of guaranteeing its integrity and quality and removing it from the modes of acquisition and enjoyment proper to Private Law. In our legal system, based on a series of dispersed norms, the legal nature of groundwater can be determined, with evident variations, according to the historical-legislative evolution. Water Law No. 276 of August 27, 1942, and its amendments, in its Article 1, subparagraphs IV, VIII, and IX, respectively classifies as public domain waters 'Those of the (...) springs (manantiales) (...)', 'Those of the springs (manantiales) that emerge on the beaches, maritime zones, channels, beds, or banks of national ownership and, in general, all those that spring from public domain lands,' and 'Groundwater whose discovery is not made by means of wells,' since Article 4, subparagraph III of that legal text considers as private domain—and, therefore, belonging to the owner of the property— 'Groundwater that the owner obtains from his own land by means of wells,' with the surplus—from concessioned wells to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the land becoming public domain waters. Evidently, the 1942 Water Law follows a mixed thesis on the legal nature of groundwater, since it combines the res nullius character, and therefore appropriable, of such water if discovered on private land, with the public domain character if it emerges on land whose owner is a public entity. Two later laws, enacted during the last quarter of the past century, will tacitly reform or modify the provisions of Articles 1, subparagraphs IV, VIII, and IX, and 4, subparagraph III, of the Water Law. In reality, these two new regulatory instruments fall within the contemporary current of conceiving groundwater as public domain goods by virtue of the unity of the hydrological cycle, thus serving as sufficient enabling title to admit a strong regime of administrative intervention to conserve quantity and quality and ensure rational and sustained exploitation of water resources. Thus, the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, and its amendments, in its Article 4 provided the following: '(...) mineral springs and waters and groundwater and surface water are reserved to the State and may only be exploited by it, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (...).' In this way, there was a publicization and nationalization of all of the country's groundwater, even that which is discovered through a well located on private property for domestic uses or ordinary needs. Subsequently, the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 13, 1995, and its amendments, in Article 50—whose heading is 'Public domain of water'—reinforced that declaration of public domain status and prescribed that 'Water is public domain, its conservation and sustainable use are of social interest.' This legislative instrument supposes an express dedication of continental waters (surface water and groundwater—without distinguishing them) to the public domain of the State and classifies it as of social interest, thereby paving the way for eventual expropriations or limitations for reasons of social interest (Article 45 of the Political Constitution), their protection, preservation, or conservation and sustained or rational use.

VIII.- AQUIFERS, RECHARGE AND DISCHARGE AREAS (ÁREAS DE RECARGA Y DESCARGA). An aquifer is a stratum or geological formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sands, gravels, mixtures of both, sedimentary rocks such as limestone, volcanic rocks, etc.) that allows water to circulate through its pores or fissures, so that humans can tap it in economically appreciable quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers are geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two of the hydrogeological parameters for defining the functioning of an aquifer—the relationship between recharge and water extraction or discharge—are porosity or permeability—hydraulic conductivity—and the storage coefficient. There are a series of geological formations that should not be confused with aquifers; thus (a) aquicludes are geological formations that contain water in their interior but do not transmit it, impeding its exploitation; regarding the non-renewable groundwater, fossil water, dead water, stagnant water, or non-flowing water contained in these, there is no doubt that it is also public domain, given that Articles 4 of the Mining Code and 50 of the Organic Law of the Environment do not distinguish between groundwater and surface water, much less between renewable and non-renewable groundwater, and therefore it cannot be conceived as a res nullius susceptible to appropriation by the private discoverer. An (b) aquitard, for its part, comprises a set of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit it very slowly. Finally, an (c) aquifuge is that geological formation that neither contains water nor can transmit it. Regarding the typology of aquifers, hydrogeology classifies them, according to the hydrostatic pressure of the water enclosed within them, as follows: a) unconfined aquifers, water-table aquifers, or phreatic aquifers, in which there is a free surface of the water enclosed in them in direct contact with the air, their water table is at atmospheric pressure, and they are not bounded by an impermeable layer; and b) confined aquifers, artesian aquifers, or pressure aquifers, in which the water is subject to pressure greater than atmospheric pressure. There also exists the subcategory of perched aquifers, which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporal existence. The natural recharge of aquifers is produced by the volume of water that enters them during a period of time due to the infiltration of rainfall or a water course (e.g., influent rivers). Recharge areas (áreas de recarga), consequently, are all the zones on the soil surface where rainfall infiltrates the soil until reaching the saturated zone, incorporating into the aquifer. The Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, in its Article 3, subparagraph l), defines aquifer recharge areas as "The surfaces on which infiltration occurs that feeds aquifers and river channels (...)." Natural discharge is the volume of water that, during a period of time, naturally leaves the aquifer through surface springs (manantiales), subfluvial or submarine springs, by evapotranspiration, or by vertical percolation toward lower aquifers. Artificial discharge is produced through the extraction of water by means of wells, trenches, ditches, or tunnels. Groundwater discharge areas (áreas de descarga) comprise all those points at which the water table or phreatic level intersects the soil surface—springs (manantiales), springs (nacientes), seepages—the course of a river, or marine or lake beds.

IX.- TYPOLOGY OF AQUIFERS IN COSTA RICA. In our country, two types of aquifer families are recognized: a) Volcanic or fractured aquifers, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), represent the largest in size and the best quality; and b) Sedimentary or granular aquifers in superficial formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks do not naturally have permeability; they possess a secondary porosity originating from the presence of fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas linked to geological faults), with which they acquire hydrogeological aptitude. This type of aquifer arises in high zones where precipitation is high and particularly where volcanic rocks exist; known and studied examples of these are the aquifers of the Central Valley (e.g., Colima Superior and Inferior and Barva).

From the perspective of hydrogeology, our country presents ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater, since the Cordillera Volcánica Central is constituted by volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided they have not been compacted or eroded by human activities, thereby fulfilling an essential function in regulating surface water runoff and aquifer recharge. The high permeability of fractured and brecciated lava layers and the conditions of high rainfall favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as rocks of low permeability that allow the constitution of aquitards (acuitardos) that are the base of the aquifers and permit the vertical transfer of water between them. The location and geomorphology of the Cordillera Volcánica Central, with all its aquifers, is a first-order source of water to satisfy the needs of at least half of the country’s population, including the Gran Área Metropolitana and surrounding populations. The use of groundwater in this zone is carried out through wells or the capture of springs for domestic, industrial, and agricultural uses. In the Cordillera Volcánica Central, for the year 1996, SENARA had registered 3,460 wells of varied use and 353 springs for public supply used by ICAA, municipal corporations, rural aqueduct administrative associations, and other entities. This type of aquifer has also been located in the Liberia and Bagaces formations (Provincia de Guanacaste). It is fully established that this type of aquifer, due to its petrophysical characteristics, is more vulnerable to contamination in its recharge areas when they are not in protected or reserved zones and are exposed to anthropic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities that involve the use of pesticides and agrochemicals, thus being exposed to a dangerous and slow degradation in their environmental quality. Superficial aquifers (acuíferos superficiales) are formed by layers of unconsolidated rocks of recent and diverse origin; these are alluvial fills of some valleys that can reach thicknesses from a few meters to one hundred meters, are separated from the surface by a thin and permeable layer of soil, and are therefore highly vulnerable to contamination, especially when they are found beneath anthropic occupation zones (urban, industrial, or agricultural crop development). This type of aquifer is exploited in the Central Pacific region, such as, for example, the alluvial fill of the Valle del Río Barranca that contains two coastal aquifers, those of Barranca and El Roble.

X.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER. Unlike the contamination of surface waters, which is usually patent and visible, allowing environmental actions aimed at mitigating or eradicating it, contamination of groundwater, by its very nature, often goes unnoticed and becomes evident when it has reached large proportions. Aquifer layers, due to the slow circulation of waters, the absorption capacity of the terrain, and other factors, can take a long time to show contamination. Additionally, the large volume of contained water means that extensive contamination takes a prolonged period to manifest itself, or when it involves localized contamination, it is detected when it flows to some exploitation site. Certainly, this type of water has a resistance to becoming contaminated; however, when this occurs, its regeneration can be extraordinarily slow and is sometimes irreversible due to the high cost of the means to do so. It has been demonstrated that attempts to repair the damage caused by contamination to an aquifer to achieve potability levels again have not been successful, technologies for its cleanup have contributed little to reducing the damage, and the methods are economically very elevated. To the above must be added the lack of organizational infrastructure, material, financial, and human resources—in this last case, duly trained to evaluate, measure, and, in general, monitor the quality of this water and the exact dimension of its contamination. The degradation and contamination of aquifer layers imposes upon the legislator and public administrations the urgent and non-deferrable task of protecting them. Contamination of groundwater can be direct or indirect; it is of the first type when contaminating substances are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools (pozos negros) or injection wells (pozos de inyección), and it is of the second type when it is produced by dilution through contamination of natural recharge. Contamination agents can be of very diverse nature, that is, mineral, degradable organic (excreta and purines), little or non-degradable organic (pesticides, detergents, hydrocarbons), biological (bacteria, viruses, algae), radioactive, and gaseous. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditioning factors of each place or location, and is therefore a function of local factors, which is why knowledge of each zone and the study of similar cases is required. The origins of aquifer contamination can be of very diverse nature, such as the following: a) contamination by domestic activity, which is organic and biological and arises from septic tanks, leaks from the sewerage system, discharge of blackwater, to which must be added the increase in chemical products of domestic use such as detergents; b) contamination by agricultural activities, here we have the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash, or natural ones—based on manure—irrigation with residual and high-salinity waters, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and plaguicides); c) contamination by livestock farming, essentially organic and biological, similar to domestic but more intense when it involves intensive farms; d) contamination by surface waters, when they recharge and are, in turn, contaminated; e) contamination by saline intrusion, produced when marine and saline waters are introduced in coastal regions due to overexploitation, through wells, of coastal aquifers; f) contamination by mining activities—mineral—related to evacuations of mine water and mineral washing sites; g) contamination by industrial activities, this type is as varied as the type of industry that originates it, being especially harmful those caused by heavy metals from the metallurgical industry, as well as from chemical, petrochemical, food (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination by nuclear activities, although exceptional in our environment, may come from plants for treating irradiated fuels and radioactive minerals and from medical activity; i) contamination through poorly constructed wells, wells can interconnect various aquifer layers and when they have casings that are broken or corroded at levels of poor-quality water or that allow the entry of surface waters, can cause it; j) contamination through the discharge of residual waters via cesspools (pozos negros), septic tanks, leaks from the sewerage network, or indiscriminate dumping into hydrographic basins; k) contamination by disposal of solid waste, produced when a landfill (relleno sanitario) is constructed on permeable or non-waterproofed terrains through leachates; l) contamination by injection wells (pozos de inyección)—a form of using the subsoil as a repository for residuals—that are poorly planned, constructed, or used.

XI.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER IN THE VALLE CENTRAL OF COSTA RICA. The main threat of contamination to aquifer layers in Costa Rica and, consequently, to groundwater is constituted by two factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas, phenomena that generate leachates from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, the incapacity of soils for infiltration, the waterproofing of recharge zones, and the overexploitation of aquifers; b) the use of agrochemicals in the intensive agriculture of coffee, banana, cotton, ornamental plants; and c) waterproofing of recharge areas due to land-use changes (cambios en el uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers that supply the Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad, and Barva), evidence has been observed of some bacteriological and industrial contamination impact and an increase in nitrates, due to urban expansion and intensive agriculture in recharge areas. Regarding nitrates, despite the good physicochemical and bacteriological quality of the water, a trend has been detected toward an increase in nitrate concentrations, down the hydraulic gradient, which denotes that the groundwater is being affected, directly or indirectly, by the discharge from septic tanks and the use of nitrogenous fertilizers used in vegetable and coffee plantations. Similarly, overexploitation of groundwater has been detected through concentrated extractions, which has caused a decline in water levels and in the flow of springs, and an eventual waterproofing of recharge areas, as the aquifers are located in zones of greatest urban growth with accelerated housing development through subdivisions (urbanizaciones), the effects of which, it is estimated, would be significant if an area greater than 20% of the recharge area is waterproofed.

XII.- PROTECTION OF GROUNDWATER. Due to the characteristics of contamination of aquifer layers destined for public supply and their difficult regeneration, measures to prevent contamination must be preventive and protective, by prohibiting certain human activities in designated zones or ordering safety measures on certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative order (legislation, regulations, and decrees) unfortunately lacks precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifer layers, recharge zones, and groundwater catchment areas. In foreign legislation (e.g., Spanish Water Law 29/1985 of August 2), certain extraordinary powers of administrative intervention in the water economy are provided for that directly concern the protection of aquifer layers, in order to achieve sustained use of water resources, that is, to guarantee water availability in sufficient quantity and required quality to meet present and future human and ecological needs. These extraordinary administrative powers, which must be admitted in our legal order—despite their lack of regulation—as implicit in the express and general competence of protection and conservation of groundwater attributed to the State and the decentralized entities of the water sector, are grounded in the need to achieve rational and balanced water use. The scarcity and degradation of the natural conditions of the water resource impose the administrative possibility of adopting such measures to avoid their exhaustion or irreversible deterioration and to temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may generate. This type of administrative measures supposes various restrictions and drastic controls over the multiple uses or exploitations of water—especially general or special ones of a private nature—and over preexisting activities that may affect the resource, inasmuch as they are justified by a public interest, and therefore do not affect the right to property or the integrity of the patrimony. In essence, such measures must be regarded as limitations of social interest that do not empty the content of the right to property or expand the public domain over groundwater without prior compensation, but rather mold its essential content and must therefore be borne, as a sacrifice or general burden, by all users, who, ultimately, are the beneficiaries of these, since they are aimed at correcting a conjunctural situation of scarcity or imminent contamination that affects the economy of the water resource in a determined zone. Such administrative intervention measures, virtually contained in Article 32 of the Ley de Aguas of 1942 and Article 10 of the Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002), may be the following:

a) Protection perimeters of aquifer layers (Perímetros de protección de los mantos acuíferos): One of the most novel instruments in the protection of water resources is the definition of protection perimeters for the conservation of the resource and its surroundings. This administrative intervention measure seeks to preserve the quality and quantity of the water contained, but also of its container, that is, the geological formation called an aquifer. This activity consists of projecting and tracing on the surface a demarcation under which an aquifer or part of it lies, in which a specific regime of use of the hydraulic domain is established—ordering and restriction of preexisting water concessions, impediment to granting new ones—and control of activities and installations that may affect it—through authorizations—(e.g., mines, quarries; urban activities that include septic tanks, cemeteries, landfills (rellenos sanitarios)—storage, transport, and treatment of solid and liquid waste—; agricultural and livestock activities with deposit and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with residual waters, and farms; industrial activities with storage, transport, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries, and slaughterhouses, etc.). Evidently, the definition of perimeters by the national authorities—MINAE and ICAA—must be respected by local governments (Municipalities) and INVU (given its residual competence in urban planning in the absence of local regulatory plans) to make compatible, develop, and effectively reflect the conditioning factors established in the definition of protection perimeters in the regulations contained in the respective Regulatory Plans on land uses or territorial planning (e.g., zoning regulations, construction regulations, etc.). Obviously, to the above must be added protection around catchment areas (wells—PPPP: wellhead protection perimeters—, springs, water sources, etc.), by defining an area around them in which certain human activities are prohibited or limited, regulating or controlling land use. The determination of the perimeter depends on the capture zone of the well (zona de captura, ZOC) and its extension depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge terrain, since the rules cannot be the same for permeable or fissured terrains as for those with impermeable formations. The definition of perimeters must be combined with vulnerability mapping or natural susceptibility of supply aquifer layers to anthropic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through the surveying of maps. Both measures, protection perimeters and vulnerability mapping, are suitable to be able to relocate in time a determined type of activity, the supply source, or, ultimately, to introduce methods and technical instruments for the treatment and disposal of contaminating agents. The measures to be taken based on perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it is (a) an area without territorial occupation, being useful for defining activities that may or may not be installed in the future; (b) already occupied areas, in which case mapping is carried out of the natural vulnerability and of the areas with greater susceptibility to contamination, and it being possible, in the face of the threat of a high contamination index, to relocate activities, supply sources, and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) already contaminated areas, for which alternative sources may be sought, the spread of contamination plumes avoided, and, if possible, given its high cost, the aquifer waters treated after extraction; (d) areas for new catchments, a case in which potentially contaminating activities and the area of impact of each one must be inventoried.

b) Declaration of overexploited aquifer (declaración de acuífero sobreexplotado): Overexploitation of an aquifer occurs when extractions or exploitations are so intensive—discharge—and strong that they exceed recharge volumes, whereby the aquifer’s water reserves are progressively diminished and degraded. Overexploitation causes harmful economic and natural effects; among the former, users may experience increased extraction costs—more energy to make the same quantities of water flow or expenses to re-deepen a well to reach the water level—, exhaustion of wells located in the peripheral zones of the aquifer and in those of greater concentration of drillings; among the effects of a natural character are the reduction in water flows in springs, rivers, streams, creeks, lagoons, lakes, and wetlands, thereby endangering their existence, and the affectation of the capacity of the geological formations—aquifers—to store water by reducing the interstitial space in rocks due to lack of the interior pressure provided by water, land subsidence by compaction, with alteration of the aquifer, appearance of cracks, and hillside slippage. In the hypothesis of aquifer overexploitation, the competent administrative authority may declare that state to reverse the state of things through ordering, restriction, and apportionment of preexisting extractions or exploitations to achieve rational exploitation and the immediate suspension of new applications or modifications of concessions pending at that moment. Of course, savings and good-use measures of resources may also be implemented, such as treatment and purification of residual waters to be reused in the irrigation of certain crops, drip or nocturnal irrigation systems to palliate the effects of evapotranspiration, artificial recharge, etc.

c) Declaration of aquifer in process of saline intrusion (declaración de acuífero en proceso de intrusiones salinas): An aquifer is deemed to be in a process of salinization when, as a direct consequence of extractions, generalized and progressive increases in saline concentration of the captured waters are recorded, with the danger of becoming unusable. Salinization supposes a reduction in the thickness of the freshwater layer beneath which marine water rises, so that well water ceases to be potable and even becomes unusable for domestic or irrigation uses, with aquifer recovery being very difficult or nearly impossible. This problem, which may arise in our country, especially in overexploited coastal aquifers—intrusion of maritime origin—in a gradual or generalized manner, although intrusion of continental origin cannot be ruled out in other points. The cause of saline intrusion lies in irrational exploitation or overexploitation, so measures similar to those provided for when that problem occurs must be implemented, such as ordering, restriction, and apportionment of preexisting exploitations or uses and suspension of new applications or modifications of concessions.

d) States of necessity and water crisis (estados de necesidad y crisis hídrica): In anomalous, exceptional, and conjunctural circumstances that provoke a public calamity or internal commotion (e.g., extraordinary droughts, severe aquifer overexploitation, or generalized saline intrusion thereof), the State—through the Executive Branch—and, based on the principle of necessity, may adopt the necessary and suitable measures regarding the use of the public hydraulic domain to overcome that state of things or prevent it from worsening. When the state of necessity ceases and normality is restored, other types of measures may be adopted, such as those set out above (protection perimeters, declaration of overexploited aquifers or aquifers in process of salinization).

XIII.- LEGAL PROTECTION OF GROUNDWATER IN COSTA RICA. Article 31 of the Ley de Aguas No. 246 of August 27, 1942, declares as “reserve of domain in favor of the Nation” the following: “a) The lands that surround the sites of catchment or potable water intakes, in a perimeter of no less than two hundred meters in radius; b) The forest zone that protects or must protect the set of terrains in which infiltration of potable waters occurs (...).” This declaration is of utmost importance, since, from it arises the obligation of the State, through its competent organs, to fix and determine the areas of perimeter protection of wells or catchment areas—of 200 meters—and, of course, of the recharge areas of aquifer layers—the zone in which “infiltration of potable waters occurs”—that have or must have a forest layer for their protection, which are so sensitive for their conservation and protection. Similarly, from such express affectation, the State may exercise replevin and possessory actions to guarantee the indemnity of those zones and remove them from all types of contamination, subjecting them to a strong regime of land-use control, an attribution that, very probably, it has omitted to exercise in a timely and exact manner. Article 32 of the Ley de Aguas of 1942 establishes that “When in an area greater than that previously indicated there exists a danger of contamination of surface or groundwater, the Executive Branch, through the Sección de Aguas Potables—currently ICAA—(...) shall provide in said area the measures it deems opportune to avoid the danger of contamination,” this norm imposes an unavoidable duty of collaboration and cooperation on the Executive Branch with ICAA to adopt all opportune and convenient administrative acts and provisions to avert the danger of contamination in an area larger than the protection perimeters of the recharge areas of aquifers and catchment zones. The content of the norm is extremely significant and rich, since it empowers the State to adopt any opportune measure to avoid the irreversible damages and prejudices that a state of emergency due to water crisis could provoke. Evidently, this is also a competence that has not been responsibly exercised or is underutilized. The Ley General de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953, in its Article 2, establishes that “All those lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health—organs of the Executive Branch that were replaced by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by virtue of its Creation Law No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms, and, more specifically, Article 2, subsection h), which entrusted it with enforcing the Ley General de Agua Potable—consider indispensable to construct or situate any part or parts of potable water supply systems, as well as to ensure the sanitary and physical protection, and necessary flow of the same, are of public domain (...),” evidently, this norm has enormous transcendence, since it declares as public domain the catchment areas that may include springs or water sources (nacientes)—forms of natural discharge of groundwater—and, what is more important, grants the condition of demanial good to all those terrains necessary to ensure sanitary and physical protection and their flow, which necessarily includes the recharge areas of aquifer layers clearly delimited through the perimeter-defining activity already indicated, since the lack of protection of these zones necessarily affects the quality—by contamination—and flow—by waterproofing or overexploitation—of the waters for human consumption and use that emerge from a spring. The Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, in its Article 33, subsections a) and d), respectively, provides that areas of protection are those “(...) bordering permanent springs (nacientes), defined in a radius of one hundred meters measured horizontally” and “The recharge areas and aquifers of the springs, whose limits shall be determined by the competent organs established in the Regulation of this law,” evidently these norms give support to the administrative activity or intervention to define protection perimeters of aquifers and catchment zones. The Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 13, 1995, in its Article 51, indicates that for the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied: “a) Protect, conserve, and if possible, recover aquatic ecosystems and the elements that intervene in the hydrological cycle,” “b) Protect the ecosystems that allow regulation of the hydrological regime,” and “c) Maintain the balance of the water system, protecting each of the components of the hydrographic basins.” The need is thus established to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle without making distinctions, which especially includes groundwater. Finally, Article 5, subsection e), final paragraph of the Creation Law of ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms) and Article 15 of the Creation Law of SENARA (No. 6877 of July 18, 1983, and its reforms) crown the normative framework for the institutional protection of groundwater by respectively stating: “The terrains necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary in the catchment, are declared of public utility and social interest, and may be expropriated (...)” “The actions promoted by the State, with the object of ensuring the protection and rational use of waters, are declared of public interest (...).” In the legal-administrative order of waters, we will also find a series of obligations and burdens imposed on private parties and public law subjects—entities and public organs—for an adequate protection of the public hydraulic domain, both subterranean and superficial. Thus, the Ley de Aguas of 1942 and other legislative bodies establish a series of prohibitions and obligations for owners and users of springs—which are a component of the discharge area of an aquifer layer—, such as the following: a) users or concessionaires must comply with police and health regulations regarding excess waters that are returned to a spring to avoid contamination or fetidness—failing to do so may result in the loss of the special use and suffer a fine—(articles 57 and 166, subsection III, ibidem), concordantly, the Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 of October 21, 1992, in its Article 132, paragraph 1, prohibits “(...) throwing wastewater, blackwater, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, creeks, permanent or non-permanent streams (...) lakes (...)” and imposes on those who violate the norm a fine of 50,000 to 100,000 colones convertible into a prison sentence of one to two years. b) The construction of ponds for fish farms in springs destined for the supply of populations is prohibited (Article 63 ibidem). c) Owners of lands on which there are springs where the forests that gave them shelter have been destroyed around their contours are obligated to plant trees on the banks at a distance of no more than 5 meters (Article 148 ibidem). d) It is prohibited to destroy, whether in national forests or private ones, trees located within less than 60 meters of springs that arise in the hills or within less than 50 meters of those that emerge on flat land (Article 149 ibidem); the Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, coincidentally provides, in its Article 34, that “The cutting or elimination of trees in the protection areas bordering permanent springs (nacientes) and recharge areas and the aquifers of the springs is prohibited.” e) Every application for the use of living waters, currents, and springs must be directed to the Ministerio de Ambiente y Energía with the presentation of a series of requirements (Article 178 ibidem).

Regarding the public entities and bodies that have competence and responsibilities in the area of groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, such as the following: a) Municipalities are prohibited from alienating, mortgaging, or otherwise encumbering, leasing, exploiting for timber (dar en esquilmo), lending, or exploiting on their own account—especially if it involves deforestation—the lands they own or acquire on the banks of rivers, streams, or springs (manantiales) or in hydrographic basins or watersheds where springs (manantiales) emerge or have their origins (Articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalities are obligated to reforest such lands (Article 156 ibidem). c) Every Municipality, Board of Education (Junta de Educación), Social Protection Board (Junta de Protección Social), and, in general, every “public-character body” is obligated to consult the Ministry of Agriculture to obtain the respective permit before alienating, mortgaging, leasing, exploiting for timber (dar en esquilmo), or exploiting on their own account lands they own or acquire in which there exist usable public-domain waters (Article 157 ibidem). The General Health Law (Ley General de Salud), No. 5395 of October 30, 1973, and its amendments, for its part, contains specific norms for the effective protection and conservation of groundwater; thus, Article 275 stipulates that “Any natural or legal person is prohibited from contaminating surface waters, groundwaters (...) directly or indirectly, by means of drainage or the discharge or storage, voluntary or negligent, of liquid, solid, or gaseous waste or residues, radioactive or non-radioactive, black waters (aguas negras), or substances of any nature, which, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, render it dangerous to the health of persons, terrestrial and aquatic fauna, or unusable for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.”; in turn, Article 276 establishes that only with permission from the Ministry may drainage be carried out or discharges of solid or liquid waste or residues or others that may contaminate surface water, groundwater, or maritime water be made, “(...) adhering to the regulatory safety norms and conditions and to the special procedures that the Ministry imposes in the particular case to render them harmless.” Articles 285 and 291 of that normative body, respectively, obligate every person to eliminate excreta and black waters (aguas negras) in an adequate and sanitary manner to avoid “contamination of the soil and of the natural sources of water for human use and consumption” and prohibit the discharge of industrial waste or waste from health establishments into the sewer system to “avoid contamination of the water sources or courses.” Finally, Article 309 of that law establishes that the Ministry of Health shall approve a developer’s (urbanizadores) project, among other things, if it “(...) has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, black waters (aguas negras), and greywater (aguas servidas).”

XIV.- ADMINISTRATIVE ENTITIES AND BODIES RESPONSIBLE FOR THE PROTECTION OF GROUNDWATER AND, IN PARTICULAR, OF AQUIFERS. DELIMITATION OF COMPETENCES. The management of groundwater resources encompasses diverse aspects such as the investigation of their potential, identification, categorization, planning of their uses, protection, rational exploitation, prevention and sanctioning of ecological damage or contamination, environmental control and monitoring of their use, etc. Consequently, the ideal would be the existence of a single administrative entity regulating and governing the matter; however, the competences for the integrated management of groundwater resources are dispersed and fragmented, such that, occasionally, they are exclusive or excluding of a single entity and, most of the time, concurrent, shared, or parallel, which requires a particular effort of administrative coordination to ensure their sustainable utilization. Within the heterogeneous and dispersed set of administrative entities and bodies that make up the Costa Rican public administration, a sector can be identified that has been assigned, by law or regulation, a series of non-waivable (irrenunciables), non-transferable (intransferibles), and imprescriptible competences in the area of groundwater conservation and protection, which they cannot decline and must exercise effectively for the sake of the right to a healthy and ecologically balanced environment for all the country’s inhabitants. Within that sector of the public apparatus or of service organizations for the satisfaction of the needs of the entire community, a group can be identified that belongs to the central administration or larger public entity—the State—which are, predominantly, certain Ministries or their bodies—and another composed of functionally decentralized entities or by services—of a technical nature—and territorially—Municipalities.

1.- Central Administration.

a) Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) and its bodies, the Department of Waters (Departamento de Aguas) and the Water Advisory Body (Órgano Asesor de Aguas).

Article 3, subsection l), of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, imposes upon the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) the non-declinable competence to delimit aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera)—on its own initiative or that of interested organizations, and after prior consultation with the ICAA, the SENARA, or any other technically competent entity in water matters.

Article 17, first paragraph, of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) empowers and enables the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) to “(...) coordinate actions with centralized (sic) or decentralized entities that execute agricultural programs for the conservation of soils, waters, and forests, in order to achieve the ‘sustainable’ use of wildlife.”

This Ministry plays a fundamentally important role in one of the aspects of water resource administration, namely control or oversight of the development and use of groundwater to ensure its rational exploitation. The Regulation for the Drilling and Exploitation of Groundwater (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas) (Executive Decree No. 30387 of April 29, 2002), provides in its Article 1 that “Every drilling company must register (...) before the Department of Waters (Departamento de Aguas), so that the license that allows it to carry out groundwater drilling and exploration activities may be issued to it.” These functions are shared with the SENARA and the ICAA, since the Department of Waters (Departamento de Aguas) of the MINAE must refer the matter to them so that, respectively, they may issue a technical opinion, assign the well number, register it in the National Well Registry (Registro Nacional de Pozos)—SENARA—and rule on whether or not there is harm to the sources of water supply intended for human consumption—ICAA (Article 7). This regulation establishes that the drilling permit shall be denied in zones that do not permit rational exploitation of the water resource, such as those declared by the State or another competent institution as an aquifer protection and reserve area (área de protección y reserva acuífera), those suffering overexploitation, under conditions of vulnerability of the aquifer’s maximum exploitation capacity, those susceptible to saline intrusion, contamination, and other reasons that in the judgment of the MINAE and SENARA affect the aquifer and prevent its exploitation, and those involving interference with other wells or water springs (nacientes) (Article 10).

The Department of Waters (Departamento de Aguas), assigned to the National Meteorological Institute (Instituto Metereológico Nacional)—a body of the MINAE—deserves special mention, whose functions of interest, among others, pursuant to Article 3 of Executive Decree No. 26635-MINAE of December 18, 1997, are the following:

“a) Define national policies regarding the water resource.

b) Exercise ownership, surveillance, control, and administration of national waters.

c) Process concession applications for the development of hydraulic forces for electricity generation.

d) Process and authorize permits for the drilling of wells for water extraction. (...)

f) Register well-drilling companies and user associations, as well as any changes made to their bylaws and representatives (...)

n) Apply the sanctions established in the Water Law (Ley de Aguas), after complying with due process (...)”

The Head of this Department has, in turn, important competences in the matter (Article 4), such as the following: a) issue recommendation reports on concessions, transfers, increases in flow rate, expansion of use, or any other procedure related to the utilization of the water resource; b) approve well-drilling permits, etc. Article 5 of the referenced decree creates the “Water Advisory Body (Órgano Asesor de Aguas)” composed of representatives from various entities involved in the water sector (ICAA, SENARA, ICE, Public Universities, UNGL, etc.), whose functions include the following (Article 7 ibidem): a) Advise on and recommend policy guidelines regarding water resources, considering national and sectoral development plans, water availability, and existing legal regulations; b) Review and pronounce on the Water Balance proposed by the Department of Waters (Departamento de Aguas) and its administration for each region of the country; and c) Advise the Department of Waters (Departamento de Aguas) in setting allowances by the latter, for water use according to the productive activity and the region in which it is carried out.

b) Ministry of Health.

The competences of this ministry are circumscribed to enforcing the prohibitions established in Articles 275, 276, 285, and 291 of the General Health Law (Ley General de Salud)—direct and indirect contamination of surface waters and groundwaters and the discharge of industrial or health waste into the sewer system—and sanctioning their transgression. Likewise, it is responsible for approving urban development projects when they have adequate sanitary systems for the disposal of excreta, black waters (aguas negras), and greywater (aguas servidas) (Article 309 ibidem).

c) Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería).

The MAG has, in reality, a secondary or residual competence in the matter, since the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils (Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos), No. 7779 of April 30, 1998, in its Article 21, imposes upon it, in water matters, the duty to coordinate with the SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country’s hydrographic basins, as well as in soil improvement, conservation, and protection practices in the hydrographic basins (...)”

2.- Decentralized Administration.

a) ICAA (Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)

The Constitutive Law of the ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, and its amendments) attributes to it, in what is of interest, the following competences (Article 2): a) Direct and oversee everything concerning the provision to the inhabitants of the republic of a service of potable water, collection and evacuation of black waters (aguas negras) and liquid industrial waste, and rainwater in urban areas (...) c) Promote the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water contamination (...) d) Advise other State bodies and coordinate public and private activities in all matters related to (...) control of contamination of water resources (...) its consultation being mandatory in all cases, and compliance with its recommendations inexcusable (...) f) Develop, utilize, govern, or oversee, as the case may be, all public-domain waters indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law, in exercise of the rights that the State holds over them, pursuant to Law No. 276 of August 27, 1942, for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities.” For its part, Article 5 of that law empowers the ICAA to “c) Acquire movable and immovable property in ownership” and “e) Process the expropriations necessary for the fulfillment of its purposes, with this same subsection in its second paragraph declaring of public utility and social interest, and subject to expropriation, “(...) the lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary in the catchment (...).” Article 21 of the Law of Creation confers upon the ICAA the power to approve or disapprove any public or private project for the construction, expansion, or modification of greywater (aguas servidas) and rainwater disposal systems, said approval being mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions (fraccionamientos), housing developments (urbanizaciones), or lotifications. Finally, Article 22 of its law of creation establishes that “It is the obligation of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado) to defray the expenses demanded by the conservation, expansion, and security of the forests that serve to maintain water sources, on the properties of those Municipalities where it assumes the water and sewer services.”

In accordance with Article 2, subsection h), of the Law of Creation of this decentralized entity (No. 2726 of April 14, 1961, and its amendments), part of its competences is to enforce the Potable Water Law (Ley de Agua Potable), No. 1634 of September 18, 1953, given that Article 16 of this latter normative body prohibits installations, constructions, or works within the “zones near supply sources (...) that harm in any way (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these zones shall be fixed by the Ministry of Public Works and Public Health (Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública)”—bodies that, as already indicated, were substituted, for all legal purposes, by the ICAA. Consequently, the ICAA is also responsible for defining the protection areas for supply sources such as springs (manantiales) or springs (nacientes), which are a natural form of groundwater discharge. Article 34, final paragraph, of the Forestry Law (Ley Forestal) imposes the performance of the alignments of the protection areas on the INVU. It is, in reality, a competence that is not exclusive or excluding of the ICAA or the INVU, but rather concurrent or shared, so both public entities have the duty to exercise it.

Article 3 of the General Potable Water Law (Ley General de Agua Potable), No. 1634 of September 18, 1953, imposes the obligation on the ICAA to “(...) select and locate the waters destined for piped service (...),” making it the responsibility of this entity to carry out a detailed inventory of the springs (nacientes) that may be used to supply water for human consumption to the populations, the foregoing regardless of whether supply and distribution are in the hands of a Municipality in a particular canton.

b) SENARA (National System of Groundwater, Irrigation, and Drainage, Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).

Despite having its competence apparently limited to irrigation districts, drainage, and flood control—technical-administrative physical units of an agricultural nature for the achievement of their socioeconomic development defined by Executive Decree at the request of this entity (Articles 17 and 18 of its Law of Creation No. 6877 of July 18, 1983, and its amendments)—the fact is that its constitutive law assigns it important competences in groundwater matters, which, evidently, have a national scope and, consequently, are not limited to mere irrigation districts. The foregoing is corroborated by the antecedents of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973—which ratified and replaced Executive Decree No. 1878-P of July 22, 1972—, currently repealed, created the National Groundwater Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, SENAS) with a clearly national scope for the planning, investigation, and advising of everything related to the matter. Thus, among other objectives, the SENARA has that of ensuring the optimal and fair utilization of (...) water resources—both surface and ground—in agricultural activities (...) in the irrigation districts” (Article 2). Among its functions is that of “Investigating, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface and ground” and “Carrying out, coordinating, promoting, and keeping updated hydrological, hydrogeological research (...)” (Article 3, subsections d and e). Article 4 establishes that the SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities competent in matters such as “Prevention, correction, and elimination of all types of water contamination in the irrigation districts,” “Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the evaluation of their potential use for exploitation purposes in the irrigation districts,” and “Construction and maintenance of the works necessary for the conservation and renewal of aquifers usable for agricultural activities in the irrigation districts” (subsections c, ch, and f). Among the powers of the Board of Directors (Junta Directiva) is that of issuing the agreements for the request for recovery, expropriation, or purchase of “(...) lands on which water resources sit or underlie (...)” (Articles 6 and 7).

c) INVU (National Institute of Housing and Urbanism, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).

Article 34, second paragraph, of the Forestry Law (Ley Forestal) provides that the alignments of the protection areas contemplated in its Article 33, among which are those bordering permanent springs (nacientes), recharge areas, and the aquifers of the springs (manantiales), shall be carried out by the INVU. Additionally, Executive Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, imposes upon that entity the oversight of the “Urban Control Area (Área de Control Urbanístico)” that encompasses some of the districts of the Provinces of San José, Alajuela, Heredia, and Cartago, provided that the Municipal Government has not enacted a Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación), given that in the “special protection zone” all construction must be built under strict control, with an environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) needing to be approved by the MINAE and a treatment plant for residual waters authorized by the ICAA and the Ministry of Health needing to be built to avoid “(...) the contamination of aquifers and the river channels into which they discharge.”

d) MUNICIPALITIES.

Municipal corporations have a leading role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (No. 4240 of November 15, 1968), more than 35 years ago, based on Article 169 of the Political Constitution—inasmuch as they are responsible for “The administration of local interests and services in each Canton”—imposed upon them the duty to enact a regulatory plan (plan regulador) to plan and control urban development and the related urban development regulations (Articles 15 et seq.). Within that regulatory plan (plan regulador) and the zoning regulation (reglamento de zonificación), Municipalities must identify, for the purpose of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urban development, agricultural, etc.), the areas or zones reserved because an aquifer or its recharge or discharge area is located therein. By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Political Constitution), to human life and health (Article 21 ibidem), and for the sake of sustainable development, cantons that, due to their geomorphological characteristics, have within their circumscription lands that harbor aquifers, their recharge and discharge areas, springs (manantiales), and springs (nacientes) are especially called upon and obligated to regulate and norm, responsibly, efficiently, and effectively, such matters, since, on occasion, groundwater not only supplies the consumption and use of the canton’s populations but also that of various cantons, which demonstrates a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of the land and waters derived from the determination and setting of such protected areas, since it is for the benefit of them, of the inhabitants of the other cantons that are supplied with the waters that flow through the aquifer and that emerge or discharge in other cantons, and, of course, of future generations.

XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle (principio precautorio) or principle of prudent avoidance. This principle is enshrined in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states: “Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In the domestic legal system, the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) (No. 7788 of April 30, 1998), in its Article 11, incorporates the following principles as hermeneutical parameters: “1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and to the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures.” In Ruling No. 1250-99 of this Chamber, issued at 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Rulings Nos. 9773-00 of 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 of 4:32 p.m. on February 27, 2001, and 6322-03 of 2:14 p.m. on July 3, 2003), this Court considered the following: “(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid containing the possible affectation of the environment or the health of people. Thus, in the event that there is a risk of grave or irreversible harm—or a doubt about it—a precautionary measure must be adopted, and even the activity in question must be postponed. The foregoing because, in environmental matters, ex-post coercion is ineffective, since if the socially harmful biological consequences have already occurred, repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment.” Subsequently, in Ruling No. 3480-03, issued at 2:02 p.m. on May 2, 2003, this Court indicated that “Properly understood, the precautionary principle (principio precautorio) refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but rather in the face of a lack of certainty that such facts will effectively produce harmful effects on the environment.” In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle (principio precautorio) or in dubio pro natura implies that when there are no studies or reports carried out in accordance with the univocal and exactly applicable rules of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty about the innocuousness of the activity intended to be developed on the environment, or when these are contradictory among themselves, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those underway until the state of doubt is cleared, and, in parallel, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater involves protecting the resource before its contamination or degradation. ”

VI.- On the specific case.- Based on what has been stated in the preceding recitals, we proceed to analyze the specific case presented. The plaintiffs consider that the earthworks (movimientos de tierra) that the Municipality of Osa authorized on the property of the company La Gruta de Plata S.A. place the aquifers of the zone at risk of contamination, specifically those from which water is taken to supply the towns of Uvita, Bahía, La Colonia, and surroundings, because said permit was granted without the respective permits from the MINAE. In this regard, from the reports rendered by the representatives of the respondent authorities—which are taken as given under oath with the consequences, including criminal ones, provided in Article 44 of the Law governing this Jurisdiction—and the evidence provided for the resolution of the present matter, it is not possible to prove that the aquifers or their recharge zones will not be affected by the earthworks (movimientos de tierra) carried out on the property in question of the company La Gruta de Plata S.A.; rather, the doubt regarding the risk of contamination is reinforced, especially in view of the following facts. First, the day after the representative of the company La Gruta de Plata S.A. requested authorization from the Municipality of Osa to carry out earthworks (movimientos de tierra) on a farm of his property, on February 14, 2006, a municipal inspector went to said farm and recommended an inspection by the MINAE to issue a technical opinion. Second, despite the foregoing, and without reasons for it being legally accredited before this Chamber, the Mayor of the Municipality of Osa, José Gabriel Villachica Zamora, granted the earthworks (movimiento de tierra) permit, proceeding to collect the respective fee. Third, due to a complaint filed, a municipal official again appeared at the farm in question on March 21, 2006, and issued a notification requesting that work be stopped immediately; however, and again without any legal explanation being on record, the same Municipal Mayor mentioned proceeded on April 18, 2006, to annul such suspension, stating—but without proving it—that he had spoken with MINAE officials and that they had indicated to him that there was no problem whatsoever, all this without any technical report from the MINAE being on record, and without it being on record that said conversation took place. Fourth, as if the foregoing were not enough to raise doubts for this Chamber about the possibility of a risk of contamination of the area’s aquifers, on March 29, 2006, through a visit by ICAA officials to the site, they concluded that there are four springs (nacientes) that supply the communities of Bahía Uvita and that in the upper part of said springs (nacientes) earthworks (movimientos de tierra) are being carried out at a distance of 200 meters above, urgently recommending the presence of a hydrogeologist to conduct a thorough study on the negative consequences that the project could cause. That is to say, at present, there is doubt on the part of municipal officials and the ICAA regarding the impact of said earthworks (movimientos de tierra) on the aquifers. Fifth, according to the opinion expressed before this Chamber by the Department of Waters (Departamento de Aguas) of the MINAE, an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) should have been submitted to SETENA for this type of earthworks (movimientos de tierra) (folio 176). Thus, although there is no clarity on the identification of the aquifers that exist in the zone, nor on their recharge and protection zones, and although the SENARA does not have hydrogeological information in the area of interest—an inexcusable omission that only denotes negligence and little attention on the part of all the State Authorities involved—doubt persists, especially in view of the previously mentioned inspections and visits, as to whether those earthworks (movimientos de tierra) could indeed produce contamination of the water from which the communities of Bahía Uvita are supplied. Note how even members of the Administrative Association of the Communal Aqueduct of Uvita and Bahía (Asociación Administradora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía)—plaintiff in this amparo—informed the ICAA officials that since March 2006 there have been problems due to sediment drag, so much so that the turbidity of the water in the storage tank forced the suspension of water service to the population (folio 139). Thus, for this Chamber, none of the evidence provided by the representative of the company La Gruta de Plata S.A. had sufficient force to dispel such doubt, especially when it is asserted as a value judgment rather than a factual judgment that “the construction of the facilities and the aforementioned easement (servidumbre) do not affect or harm in any way the protection area of the spring (naciente), since the protection perimeter of the spring (naciente) is 100 meters in a radial direction,” without demonstrating the basis for that assertion.

Thus, as stated in the precedent cited above, unlike contamination of surface waters, which is usually evident and visible—allowing environmental actions to be taken to mitigate or eradicate it—contamination of groundwater, by its very nature, often goes unnoticed and becomes evident only when it has reached large proportions. Furthermore, the determination of the perimeter depends on the zone of capture or contribution (zona de captura o de carga, ZOC) of the well, and its extent depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge area, since the rules cannot be the same for permeable or fractured terrains as for those with impermeable formations. The definition of perimeters must be combined with mapping of the vulnerability or natural susceptibility of the supply aquifer layers (mantos acuíferos) to anthropogenic pollution loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through mapping.

VII.— By virtue of the “in dubio pro natura” principle, the doubt regarding the contamination of the aquifer layer or layers of the subsisting zone that the earthworks (movimientos de tierra) could produce remains. Thus, the doubt regarding the possible contamination of the aquifer layer or layers of the zone remains. Given the characteristics of the contamination of aquifer layers destined for public supply and their difficult regeneration, the measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in determined zones or by ordering security measures on certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative system (legislation, regulations, and decrees) unfortunately lacks precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifer layers, recharge zones (zonas de recarga), and groundwater catchment areas, but precisely for this reason, competencies have been given to the Municipalities, the Ministry of Environment and Energy, among others, in the terms expressed above. Consequently, by virtue of the precautionary principle or “in dubio pro natura” that operates in environmental matters—a principle which, according to what has been expressed, is based on the need to take and assume all precautionary measures to prevent and contain the possible affectation of the environment or the health of people—this Chamber admits the thesis of the appellants in that there exists a doubt regarding the risk of grave or irreversible damage if the earthworks (movimientos de tierra) continue, without having a technical opinion from MINAE. For this reason, it is considered that the earthworks (movimientos de tierra) permit granted by the Municipality of Osa should have been conditioned upon the presentation of said studies to MINAE, and not as was done, dispensing with them. Thus, unconstitutional actions are noted primarily by the Municipal Mayoralty of Osa and by the Municipal Council itself, which did not present any objection to said action of the Mayor. But equally, unconstitutional actions by MINAE, since, although the department to which the supposed officials mentioned by the respondents belonged is not specified, supposedly officials of that Ministry appeared to carry out an inspection in the zone, spoke with the Mayor of Osa and with the contractors who were performing the earthworks (movimientos de tierra), indicating to them—without a technical document to support it—that there was no problem whatsoever with the environment. Moreover, for this Court, said actions are so serious that they warrant a referral of the case to the Public Ministry, so that it may investigate the possible commission of crimes by the Municipal Mayor and by the officials of MINAE. Likewise, the declaration with merit proceeds against the company La Gruta de Plata S.A. for having proceeded with the earthworks (movimientos de tierra) without having previously obtained the corresponding permits from MINAE, since it is not enough to allege that they were told verbally that everything was fine; rather, they should have known that for this type of permits, written authorization is required. Finally, regarding the ICAA, no action violative of fundamental rights is proven, but quite the contrary.”

 

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Citations of Legislation and Doctrine
Text of the resolution

*060042840007CO*

Exp: 06-004284-0007-CO

Res. No. 2006-018051

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eight hours and fifty-one minutes on the fifteenth of December of two thousand six.

Amparo action filed by ROGER GONZALEZ JIMENEZ, identity card number 106070096, in his capacity as legal representative of LA ASOCIACION ADMINISTRADORA DEL ACUEDUCTO COMUNAL DE UVITA Y BAHIA, IN OSA, MARIA VICTORIA CALDERON JIMENEZ, in her capacity as President of LA ASOCIACION DE DESARROLLO INTEGRAL DE UVITA, FRANKLIN SEQUEIRA VALENCIA, in his capacity as President of ASOPARQUE, ELBA MONTERO MARIN, in her capacity as President of LA ASOCIACION DAMAS, RODOLFO CERDAS, in his capacity as Manager of COOPEUVITA, and ANIA DIAZ, of the COMITE LOCAL PARQUE NACIONAL MARINO BALLENA, against the MUNICIPAL MAYOR OF OSA.

Whereas:

1.- By brief received at the Secretariat of the Chamber at 09 hours 45 minutes on April 11, 2006, the appellant associations file an amparo action against the MUNICIPAL MAYOR OF OSA and state that: a) At the end of February of the current year, the community of Bahía-Uvita de Osa detected earthworks (movimientos de tierra) approximately 200 meters from the water intakes for the aqueduct service of Uvita and Bahía, which supply the towns of Uvita, Bahía, La Colonia, and their surroundings; specifically, on the aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera) in the upper part of the community of Uvita; b) As could be ascertained with the machinery operators, the objective is to build, in that area, at least eight building pads (planteles) that will be sold for housing developments; c) These constructions could affect the quality of the water supplied to the approximately 3,000 inhabitants of the zone, and there is a risk that the springs (nacientes) may dry up due to the construction of the deep wells that will probably have to be made to supply water to the complex under construction; indeed, there are already damages in the area, as the passage of one of the streams is being obstructed, a situation that is aggravated because it is the dry season; d) As the Association responsible before AyA, the Asociación Administradora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía de Osa requested to see the permits to carry out those earthworks (movimientos de tierra) and what was observed was a document issued by the municipality for the payment of taxes dated February 14, 2006, in which Lic. David Zúñiga Jiménez pays ¢25,000 and it is signed by the mayor Mr. Gabriel Villachica with the date of February 15, 2006. Likewise, the machinery operators were asked if they had the respective permits from the municipality and MINAE, since it is unstable terrain and an aquifer recharge area (área de recarga acuífera), and their response was that the Municipality never requested specific studies; e) Due to the existing irregularities, they went to Municipal Mayor Gabriel Villachica to have the permits suspended while the technical studies are carried out, but the Mayor refused, being—in the appellants' opinion—negligent in attending to community interests and the protection of natural resources; f) By proceeding in that manner, the Mayor even disrespected an agreement of the Municipal Council of Osa that approved stopping said work until the possible damage to the water resource that it could cause is verified. They consider that Articles 21 and 50 of the Political Constitution are violated and request the suspension of the activities until the respective technical studies are carried out.

2.- By resolution at 13:39 hours on April 11, 2006, the Municipal Mayor of Osa is ordered to immediately suspend the construction works and earthworks (movimiento de tierras) that are allegedly being carried out on the aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera) located in the upper part of the community of Uvita, until such time as the Chamber resolves the action in judgment, or does not order otherwise.

3.- EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, in his capacity as President of the Municipal Council of Osa with the additional duties of the Municipal Mayoralty of Osa, reports under oath (folio 023) that: a) On February 13, 2006, Mr. David Zúñiga Jiménez presented before that municipal corporation an application for authorization to carry out earthworks (movimientos de tierra) within the property owned by the company La Gruta de Plata S.A., which is located in the Fourth District, Bahía Ballena, of the canton of Osa. The earthworks (movimientos de tierra) consist of the cleaning and widening of an easement (servidumbre), the cleaning and widening of eight building pads (planteles), and the opening of a trail for access to said building pads (planteles); b) On February 14, 2006, a municipal inspector presents a report of the inspection carried out and recommends an inspection by MINAE so that they may issue a technical opinion and the requested permits can be approved; c) In a note dated April 18, 2006, the Municipal Mayor and the Head of the Tax Area communicate the permits to the applicant, stating that in conversation with officials from MINAE no anomaly was determined in the works carried out; d) According to a report from the Head of the Tax and Real Estate Area, on February 15, 2006, the Municipal Mayor granted the earthworks (movimiento de tierra) permit, and as a result of the complaint, on March 21, an inspection of the place was carried out, requesting the stoppage of the works; on April 18, 2006, the Municipal Mayor requested that the prior stoppage be left without effect since he had personally gone to perform the inspection and had spoken with some officials from MINAE; e) The quality of the community's water is not being affected; it is considered that, based on the information contained in the file, no direct affectation to the environment is being caused; f) The appellants' argument that deep wells would be built is a supposition; moreover, that is not a municipal competence but rather belongs to the Department of Waters of MINAE; g) The permit granted is only for earthworks (movimiento de tierras), no construction license having been requested to build a housing development (a license that requires the approval of INVU, Colegio Federado, and SETENA). He requests that the action filed be dismissed.

4.- JORGE ROSS ARAYA, in his capacity as General Attorney-in-Fact without limit of sum of the Company La Gruta de Plata S.A., states as an interested party and pursuant to a granted hearing that: a) His represented party is the owner of a property in Bahía Ballena, Península de Osa, Province of Puntarenas; on February 13, 2006, they proceeded to request authorization from the Municipality of Osa for three aspects: cleaning and widening of an easement (servidumbre), cleaning and widening of 8 building pads (planteles), and opening of a trail for access to said building pads (planteles); b) On February 15, the Municipal Mayor granted the respective permit; c) In the area under discussion, no permit has been requested to build any type of housing project with septic tanks or sewers or other type of contaminants of the groundwater that may exist there; rather, the majority of the land is covered with scrubland (tacotales) (weeds) and melinda trees, which do not represent a protected species; d) The matter was known by officials from MINAE, who did not issue any objection in relation to the municipal authorization, having carried out an inspection; e) It cannot be stated that in that zone there are protection areas, nor damage to the only spring (naciente) over which the appellants have a concession for use and protection; furthermore, because that only spring (naciente) is located at a great distance from the property of his represented party; f) All of this evidences the bad faith of the appellants in trying to make impossible the enjoyment of the right to private property, and if what they wanted was to challenge the permit granted, it should have been done through the corresponding legal channel; in addition, the institution responsible for determining the existence of springs (nacientes) and delimiting the protection area is AyA; in the case at hand, no such study exists and yet the property right of his represented party was limited. He requests that the suspension order be left without effect and the action be declared without merit.

5.- The appellant ROGER GONZALEZ JIMENEZ states, by brief that appears at folio 075, that: a) In the list of documents attached to the company's application, the permit or authorization that must be requested before SETENA for this type of soil is not mentioned; b) First it is said that the municipal inspector recommended a report from MINAE, and then that the Mayor, in a totally arbitrary and unilateral manner, leaves said recommendation without effect; a report is required that guarantees that no anomaly was determined or that no natural resource is in danger, a document that does not exist since it is only stated that there were “conversations with officials from MINAE,” which can be interpreted more as an improper favor; c) The Municipality considers that there is no direct affectation to the environment, but with what arguments does it base that statement? d) Leaving aside what may be projected for those lands, the earthworks (movimiento de tierras) alone is endangering the aquifer layers (mantos acuíferos) and the water springs (nacientes) that feed the aqueduct. They request that the Municipality of Osa, MINAE of the Palmar Region, and the Environmental Area of AyA be ordered to carry out the necessary technical studies.

6.- By resolution at 16:34 hours on August 9, 2006, a report was requested as evidence for a better resolution from: 1) The Municipal Mayor of the Municipality of Osa, so that he may precisely indicate the name and position of the MINAE officials with whom the then Mayor, Gabriel Villachica Zamora, spoke when they stated to him that there were no environmental problems with the earthworks (movimiento de tierras), and must provide a copy of the report rendered by that Ministry. 2) The representative of the Company La Gruta de Plata S.A., so that he may provide a copy of the report made by the MINAE officials who he says carried out an inspection on the site, as he states in his response at folio 068. 3) The Minister of Environment and Energy, the Department of Waters, and the National Service for Groundwater, Irrigation, and Drainage (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, SENARA) of said Ministry, as well as the Executive President of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers and the Director of the Environmental Area of the Brunca Region of said entity, so that: a) they may inform on the actions taken in relation to the complaint filed by the appellants regarding the possible damage to the aquifers (acuíferos) of the zone that supply the Rural Aqueduct of the Community of Bahía-Uvita de Osa as a result of the earthworks (movimientos de tierras) permit given by the Municipality of Osa for the property in question; b) specifically, the authorities of the Ministry of Environment and Energy should indicate the inspections carried out at the site, the details of the conversations held with the Municipal Mayor, and a copy of the reports rendered in that regard; c) they should inform on the veracity of the existence of aquifers (acuíferos) in the zone, on their protection area, and whether the earthworks (movimientos de tierra) carried out on the property in question entail any type of environmental risk for said aquifers (acuíferos) (folio 087).

7.- Outside the granted time limit, CARLOS VARGAS PIZARRO, in his capacity as Special Judicial Attorney of the company “La Gruta de Plata S.A.”, responds regarding the evidence requested (folio 095) that: a) According to an attached report from a forestry engineer, the existence of any aquifer layer (manto acuífero) is not perceived, nor any aquifer recharge area (área de recarga acuífera) within the property or near its boundaries; likewise, it is apparent that the earthworks (movimientos de tierra) do not affect or damage in any way the protection area of the only spring (naciente) that is under concession to the Asociación Administradora del Acueducto de Bahía y Uvita de Osa; b) From the visit of the aforementioned engineer, as well as from the examination made by SENARA, it is evident that there is no proof whatsoever demonstrating the existence of any aquifer layer (manto acuífero) on the property owned by his represented party or in the adjacent areas; nor is there evidence that a urban development project is intended to be developed that would involve the construction of septic tanks that could contaminate (if one existed) a supposed aquifer layer (manto acuífero); c) From the same forestry engineer's report, it is evident that there are no sources of contamination of aquifers (acuíferos), neither on the property of his represented party nor in the adjacent areas; d) Regarding the provision of the copy of the report related to the inspection made by MINAE officials, as indicated before, on July 7, the MINAE officials who visited the property verbally informed the contractors that, because the aforementioned spring (naciente) was at a considerable distance from where the earthworks (movimientos de tierra) were being carried out, these caused no damage whatsoever to said spring (naciente), which is recorded in the sworn statement rendered by the cited contractors; e) Despite the aforementioned, the works on the property of his represented party were paralyzed; f) On the other hand, in order to safeguard its environmental obligations, since August 18 they requested the Director of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas to indicate whether there are any aquifer layers (mantos acuíferos) or registered aquifer recharge zones (zonas de recarga acuífera) in the Uvita zone, in the area where the property of his represented party is located, without having yet received information in that regard.

8.- Outside the granted time limit, RAFAEL GUILLERMO HERNANDEZ TRIGUEROS, in his capacity as Legal Advisor of the Municipality of Osa, complying with instructions from the President of the Municipal Council with the additional duties of the Mayoralty, reports regarding the evidence requested (folio 117) that the name and position of the MINAE officials with whom the former Municipal Mayor spoke are Doney Atencio Bermúdez, Technician of the Subregional Office Diques of the Area de Conservación de Osa, who was in charge of preparing the Inspection Record, and the name of the official with whom the former Municipal Mayor spoke by telephone on February 15, 2006, was Mr. Johnny Cabezas Vargas, Forest Inspector of the Subregional Office Diques of the Area de Conservación de Osa. They do not provide a copy of the inspection record of the first official because they were informed that he was on sick leave.

9.- Outside the granted time limit, RODRIGO INFANTE CESPEDES, in his capacity as Head of the Department of Environmental Management of the Brunca Region of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, reports (folio 120) that: a) On March 27, a telephone call was received from the administrator of the ASADA of Uvita and Bahía, reporting the earthworks (movimientos de tierras) upstream of the springs (nacientes) that supply said aqueduct; b) On March 28, officials from said institution carried out a visit and were able to verify what was being reported; their report, set forth in official letter URGA-RB-048-2006 of March 29, 2006, states that there are four springs (nacientes) via direct intake that supply the communities and surroundings of Bahía Uvita; the land where the springs (nacientes) are located is in primary forest, in the part where the springs (nacientes) emerge, but in the upper part, in the recharge and drainage area, the site of the project in question is located. Through the visit, it was possible to establish that in the entire upper part of the springs (nacientes), earthworks (movimientos de tierra) are being carried out. Due to the soil formation, it is difficult to issue an exact opinion on the damages that the works could cause, but what must be made clear is that the earthworks (movimientos de tierra) are being carried out in the upper part of the micro-basin, 200 meters above the intakes that supply water to the communities of Bahía Uvita de Osa; c) Since that time, the case has been monitored, but it has not been possible to enter the site because it is private property; d) In the last visit carried out on August 29, in official letter RB-DGRH-131-2006, it is noted that the company La Gruta de Plata S.A. carried out the earthworks (movimientos de tierra) and tree cutting without supposedly having requested the necessary permits, mainly from the Municipality of Osa. He requests that the action be declared without merit as far as the Institute is concerned.

10.- Outside the granted time limit, RICARDO SANCHO CHAVARRIA, in his capacity as Executive President of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, reports (folio 136) that: a) On March 27, a telephone call was received from the administrator of the ASADA of Uvita and Bahía, reporting the earthworks (movimientos de tierras) upstream of the springs (nacientes) that supply said aqueduct; b) On March 28, officials from said institution carried out a visit and were able to verify what was being reported; their report, set forth in official letter URGA-RB-048-2006 of March 29, 2006, states that there are four springs (nacientes) via direct intake that supply the communities and surroundings of Bahía Uvita; the land where the springs (nacientes) are located is in primary forest, in the part where the springs (nacientes) emerge, but in the upper part, in the recharge and drainage area, the site of the project in question is located. Through the visit, it was possible to establish that in the entire upper part of the springs (nacientes), earthworks (movimientos de tierra) are being carried out. Due to the soil formation, it is difficult to issue an exact opinion on the damages that the works could cause, but what must be made clear is that the earthworks (movimientos de tierra) are being carried out in the upper part of the micro-basin, 200 meters above the intakes that supply water to the communities of Bahía Uvita de Osa; c) Since that time, the case has been monitored, but it has not been possible to enter the site because it is private property; d) In the last visit carried out on August 29, in official letter RB-DGRH-131-2006, it is noted that the company La Gruta de Plata S.A. carried out the earthworks (movimientos de tierra) and tree cutting without supposedly having requested the necessary permits, mainly from the Municipality of Osa; e) Following the complaint, the zone was surveyed on June 23, 2006, from which the following information was gathered: the earthworks (movimientos de tierra) works began in February 2006; sediment drag problems occurred in March; as a result, there was silting of the storage tank and turbidity that forced the suspension of the water service; 3 of the 4 springs (nacientes) are located at the foot of the area altered by the project that is intended to be built; the spring (naciente) indicated is the one with the highest production, located in the natural channel through which the waters flow; f) The technical report is currently being prepared and will be concluded on September 15, 2006; g) In conclusion, it is necessary to delimit and define the protection area of the aquifers (acuíferos); it has been demonstrated that the earthworks (movimientos de tierra) affected the population by inducing turbidity that entered the supply system, which indicates the communication of the spring (naciente) waters with runoff materials; h) The scope of the affectation must be demonstrated, as well as the risk to the population, once the indicated stages are concluded; likewise, it is considered necessary to forward the matter to SETENA and SENARA, so that they may indicate whether the respective permit was granted, and if so, provide the technical support. He requests the Chamber to grant a one-month extension to conclude the studies, and to clarify the doubt regarding the aquifers (acuíferos) of the zone and the springs (nacientes) that AyA captures. He requests that the action be declared without merit against AyA and with merit against the Municipality of Osa, given that the latter should have coordinated before granting the authorization for the earthworks (movimiento de tierras) with AyA and MINAE.

11.- Outside the granted time limit, JOSE MIGUEL ZELEDON CALDERÓN, in his capacity as Head of the Department of Waters of MINAE, reports (folio 172) that: a) The Department of Waters is only now becoming aware of the matter, because there is no record of a complaint or grievance from the appellants; therefore, there are no inspections carried out; b) In order to determine the existence of aquifers (acuíferos) in the zone, their protection areas, and whether the earthworks (movimientos de tierra) entail any type of environmental risk, a considerable number of studies are necessary, which that Department does not carry out but rather correspond to SENARA; c) Regarding recharge zones (zonas de recarga), protection, and identification of aquifers (acuíferos), as of today, in the national territory, the aquifer recharge zones (zonas de recarga acuífera) have not yet been delimited, given the complexity of carrying out the studies that must be conducted. He requests that the action be declared without merit against that Department.

12.- Outside the granted time limit, ROBERTO DOBLES MORA, in his capacity as Minister of Environment and Energy, reports (folio 172) that there is no complaint regarding the matter in question, and to determine the existence of aquifers (acuíferos) in the zone, their protection areas, and whether the earthworks (movimientos de tierra) entail any type of environmental risk, several studies are necessary, which the Department of Waters cannot carry out because it does not have the means.

13.- The representative of La Gruta de Plata S.A. states that SENARA replied on September 8, 2006, indicating that it does not have hydrogeological information in the area of interest. Thus, there is no aquifer layer (manto acuífero), nor a registered aquifer recharge zone (zona de recarga acuífera) on the property of his represented party (folio 186).

14.- Outside the granted time limit, BERNAL SOTO ZÚÑIGA, in his capacity as Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, riego y avenamiento (SENARA), reports (folio 172) that: a) Regarding the possible damage to the aquifers (acuíferos) of the zone that supply the rural aqueduct of the Community of Bahía Uvita de Osa, as a result of earthworks (movimientos de tierras), there is no record in SENARA of any specific study of the case being requested, so there is no record verifying the type of work intended to be carried out and that it will not cause damage to the aquifer layers (mantos acuíferos); b) The information that SENARA possesses is that which appears on the national geological map, which describes the presence of an alluvial aquifer without a level of detail available that allows offering veracity regarding the protection area of the aquifer (acuífero); c) Its recommendation is to order the interested party to carry out the pertinent hydrogeological studies and submit them for assessment by SENARA.

15.- In the proceedings followed, the legal requirements have been observed.

Drafted by Magistrate Cruz Castro; and,

Considering:

I.- Object of the action.- The appellants, representatives of the Asociación Administradora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía and of other community associations, consider the right to life and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment violated, in that the earthworks (movimientos de tierra) detected near the water springs (nacientes) that supply the towns of Uvita, Bahía, La Colonia, and surroundings, for the construction of housing developments, have been carried out without having the municipal and MINAE permits. The foregoing is aggravated by the inertia of the Mayor of the Municipality of Osa, who has not suspended the activity until the possible damage to the water resource is verified.

II.- Proven facts. Of importance for the decision of this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been accredited as such or because the respondent has omitted to refer to them as provided in the initial order:

a) That on February 13, 2006, Mr. David Zúñiga Jiménez presented before the Municipality of Osa an application for authorization to carry out earthworks (movimientos de tierra) within the property owned by the company La Gruta de Plata S.A., which is located in the Fourth District, Bahía Ballena, of the canton of Osa.

The earthworks (movimientos de tierra) consist of the clearing and expansion of an easement (servidumbre), the clearing and expansion of eight sites (planteles), and the opening of an access trail to said sites (report at folio 040, folio 056).

b) That on February 14, 2006, a municipal inspector submitted a report of the inspection carried out and recommended an inspection by MINAE so that they could issue a technical opinion and the requested permits could be approved (report at folio 042, folio 055).

c) On February 15, 2006, the Municipal Mayor granted and collected payment for the earthworks permit (report at folio 043).

d) That on March 20, 2006, the Administrator of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de Bahía Ballena reported to the Municipality of Osa about the situation of the permit granted for a development and requested that an inspection be carried out (folio 09).

e) That, as a result of a complaint filed, on March 21, 2006, a municipal official conducted an inspection of the site, issuing a notification ordering that work be stopped immediately (report at folio 043).

f) That on March 22, 2006, the Administrator of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de Bahía Ballena requested the Environmental Area of AyA San José to conduct an inspection of the recharge areas for the water intakes serving the Uvita and Bahía Aqueduct (folio 08).

g) That on March 29, 2006, a biologist from the Environmental Area of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados issued report No. URGA-RB-048-2006, which states that he conducted a visit to the springs (nacientes) of the Bahía Uvita de Osa aqueduct and that: “After conducting the field visit, the following results were obtained:

1- There are four springs via direct intake that supply the communities of the center and surrounding areas of Bahía Uvita…

…

3- Through the field visit, it was established that in the entire upper area of the springs, earthworks are being carried out with large machinery (dredge)…

4- … it is difficult or impossible for me to issue an exact opinion on the damage that the work being carried out in the upper area may cause.

5- What must be clear is that the earthworks are being carried out in the upper part of the micro-watershed, at a distance of 200 meters above the intakes that supply water to the communities of Bahía Uvita de Osa.

6- As a recommendation, I suggest URGENTLY requesting the presence of a Hydrogeologist from the Environmental Directorate to conduct a deep and specific study of this site and the negative consequences that said project may cause.” (folio 07).

h) That on April 18, 2006, the Municipal Mayor revoked the previous notification, stating that he had personally gone to conduct the inspection and had spoken with some MINAE officials, who told him that there was no problem whatsoever with those works (report at folio 043, folio 051).

i) That the permit granted is only for earthworks, no building permit having been requested to construct any housing development (report at folio 045).

j) That on May 12, 2006, the Municipal Mayor of the Municipality of Osa informed the representatives of Sociedad La Gruta de Plata S.A. that, in compliance with the order issued by this Constitutional Chamber, the suspension of the granted earthworks permit is ordered, and therefore, the construction works and earthworks being carried out based on the suspended permit must be stopped immediately (folio 048-049).

k) That on June 23, 2006, during an inspection conducted by AyA authorities of the Brunca Region at the intake site of the sources that supply the locality of Bahía and Uvita, the Environmental Management Directorate of AyA committed to carrying out: in August 2006, a cartographic and infrastructure survey of water resource use; in October 2006, a study of the recharge area of the springs; and in November 2006, a final report (report at folio 140).

l) That there is no identification of aquifer recharge and protection zones for the entire national territory (report at folio 173).

m) That due to the type of activity, earthworks, the developer should have conducted and submitted the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) to SETENA to assess the effects it could cause (folio 176).

n) That on September 8, 2006, the Groundwater Area of SENARA, through official letter ASUB-368-06, informed the representative of the company in question that: “SENARA does not have hydrogeological information in the area of interest, therefore, any type A industrial activity according to Decree No. 26041-S, as well as any other where contaminating waste is generated that may pose a risk to human health and water contamination, must conduct an exhaustive hydrogeological study for a project assessment…” (folio 187).

III.- Facts not proven. The following facts of relevance for this resolution are not considered demonstrated:

a) That MINAE inspectors proceeded to issue a report on a supposed inspection conducted in early April 2006, in the area in question.

b) That the Municipal Mayor of Osa had conversations with MINAE officials and that they stated to him, based on a technical report, that there was no environmental problem with the granted earthworks permit.

c) That the aquifer(s) (mantos acuíferos), or their recharge zones in the area in question, will not be affected by the earthworks carried out on the property in question belonging to Sociedad La Gruta de Plata S.A.

IV.- On the Fundamental Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment.- Prior to the reform of Article 50 of the Political Constitution, the Chamber's jurisprudence had already recognized the protection and preservation of the environment as a fundamental right (judgment number 2233-93), deriving it from the provisions of Articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement for the "rational exploitation of the land"), and 89 (protection of natural beauties), all of the Constitution. As this Tribunal has already indicated (resolution 2005-01173 of fifteen hours and eleven minutes of February eight, two thousand five), Article 50 of the Constitution was reformed by Law number 7412, of June three, nineteen ninety-four, precisely with the objective of making a declaration of the State's obligation to protect the environment and granting citizens full standing to defend it, thus giving express content within it to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. The protection of the environment is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life for all, which necessitates the intervention of Public Powers over factors that can alter its balance and hinder a person from developing and thriving in a healthy environment. a-Protection of the environmental right, a State duty. Starting from the reform of constitutional Article 50, in which environmental law was expressly enshrined as a fundamental right, the State's obligation to guarantee, defend, and protect this right was also established in a conclusive manner, whereby the State becomes the guarantor in the protection and safeguarding of the environment and natural resources. It is pursuant to this provision, in relation to Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State's responsibility to exercise a protective and governing function in this matter was derived, as set forth by the constitutional norm under discussion itself, a function developed by environmental legislation. This is how the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right. In this vein, it must be considered that the regulations establish the Ministry of Environment and Energy as the governing body of the natural resources, energy, and mines sector, as set forth in Article 2 of the Organic Law of this ministry, number 7152, of June four, nineteen ninety. This governing function in environmental matters, in this Tribunal's opinion, includes not only the establishment of adequate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also set forth in Article 56 of the Organic Environmental Law, but also confers upon it the important function of exercising governance in environmental matters, consisting of maintaining a preponderant role in this area. In this sense, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State as set forth in Article 50 of the Constitution, insofar as it provides, in the pertinent part of the third paragraph: "The State shall guarantee, defend, and preserve this right"; which is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the Powers of the State from delegating the exercise of functions that are inherent to it, especially when they are essential. In this way, regarding environmental protection, the functions of governance, control, and oversight of environmental matters correspond to the State, under the charge of the various administrative dependencies. b- Rational use of resources. A balance between the country's development and the right to the environment. Based on constitutional Article 69, insofar as it provides for the "rational use of natural resources," this Chamber in its jurisprudence has established the constitutional parameters for the adequate use thereof; and by virtue of which it is clear that environmental protection must be directed toward the adequate and intelligent utilization of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), to thereby safeguard the heritage to which present and future generations have a right. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic gains (freedom of enterprise) are obtained but also a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing damage or harm. The Chamber has indicated that the environment must be understood as a potential for development to be used adequately, acting in an integrated manner in its natural, sociocultural, technological, and political relationships, since otherwise, its productivity is degraded for the present and the future, and the heritage of future generations could be at risk. While man has the right to make use of the environment for his own development, he also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. c-The Precautionary Principle in environmental law. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which provides:

 

"Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." (In the same sense, see Article 11 of the Biodiversity Law).

 

As the Chamber has already indicated, the term prevention derives from the Latin "praeventio," which alludes to the action and effect of preventing, to those preparations and dispositions made in advance to avoid a risk or execute something. Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or doubt thereof—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question must be postponed. The foregoing is because, in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the damage has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; repression may have moral significance, but it will hardly compensate for the damage caused to the environment. d- Coordination among public agencies must guarantee environmental protection. On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to everyone equally, that is, there is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, which endanger the health of the administered. In this task, the term public institution must be understood to include both the Central Administration—Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which, by reason of the subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their specialized dependencies in the matter; as well as decentralized institutions; a task in which, of course, municipalities have great responsibility regarding their territorial jurisdiction. This is why it is necessary to establish a series of coordination relationships among the various dependencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to be able to carry out the functions entrusted to them. This Chamber has previously—and quite clearly—referred to the principle of coordination of public agencies with municipalities in the achievement of common goals—which, obviously, must be extended to the relationship that the institutions of the Central Administration and the decentralized ones carry out in this important function—, for which it refers to what was indicated on that occasion (judgment number 5445-99, of fourteen hours thirty minutes of July fourteen, nineteen ninety-nine). On the other hand, omissions in the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are of constitutional relevance, because as a result of the Administration's inertia in this matter, damage to the environment and natural resources can occur, sometimes with similar or greater consequences than those deriving from the Administration's actions; such as the authorization of regulatory plans, or constructions without the approval of the environmental impact study by the National Environmental Technical Secretariat, or the lack of control and oversight in the execution of management plans for protected areas by the General Directorate of Wildlife of the Ministry of Environment and Energy, or allowing the operation of businesses without health permits regarding the treatment of black or wastewater (AyA and Ministry of Health), or not verifying sound controls in bars, karaokes, and discotheques (municipalities and Ministry of Health), etc.

V.- On the protection of aquifers.- This Chamber has already had the opportunity to analyze the constitutional protection of groundwater and aquifers. In this regard, resolution number 04-001923 of 14 hours 55 minutes of February 25, 2004, states:

"V.- GROUNDWATER. In contrast to so-called surface waters, insofar as they flow over the earth's crust and can be the object of common or special uses, there are underground waters. Groundwater is that which is found beneath the earth's surface occupying the empty spaces in the soil or rocks; its most important source is pluvial precipitation that infiltrates the soil. The soil, for its part, is composed of two levels which are as follows: a) Upper or aeration zone, in which the empty spaces are occupied by air and infiltrated water descending by gravity, and b) another below this called the saturation zone, in which the empty spaces are filled with slowly moving water and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or phreatic level. The water included in the porous spaces of the saturation zone, in geological formations, is called aquifers (mantos acuíferos) or groundwater bodies. The hydraulic gradient is the difference in altitude between two points on the same water table—phreatic level—, in relation to their horizontal distance; the movement speed of groundwater depends, essentially, on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle; thus, of the total water in the hydrosphere, 2.4% is fresh water, of this, 78.1% is frozen, 21.5% corresponds to groundwater, and 0.4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the main source of public supply is groundwater, as opposed to surface water, which is notably exposed to contamination and degradation due to harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the specific case of our country, it has been estimated that the potential annual recharge of groundwater is approximately 47,000 million cubic meters per year, which means 20% of precipitation; likewise, it has been calculated that of the 750,000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% (500,000 cubic meters per day) comes from groundwater intakes. The consumption and use of groundwater, compared to surface water, presents evident and clear qualitative and quantitative advantages such as the following: a) The investment for the extraction and exploitation of potable groundwater is carried out gradually depending on the increase in service demand, and the catchment areas can be located near where the demand occurs, all of which reduces conduction, treatment, and storage costs; b) the natural physical-chemical quality of groundwater is more constant than surface water and is potable with little or no treatment; c) as there is soil or rocks above the groundwater, it is more protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability in dry or rainy seasons are minimal compared to those of surface water; e) it constitutes a strategic reserve to face states of emergency due to public calamity, internal unrest (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.

VI.- GROUNDWATER AND FUNDAMENTAL RIGHTS. The topic of groundwater is intimately linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human rights instruments. Our Political Constitution, in its Article 50, proclaims the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain the ecological balance in the habitats of flora and fauna (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to potable water ensures the rights to life—'without water, no life is possible' states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968—, to the health of people—indispensable for their food, drink, and hygiene—(Article 21 of the Political Constitution) and, of course, is associated with the socio-economic development and growth of peoples to ensure each individual a dignified well-being and quality of life (Article 33 of the Political Constitution and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights). The scarcity, lack of access or availability, and contamination of this precious liquid causes the impoverishment of peoples and limits social development in great proportions. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation to preserve the life and health of human beings and, of course, for the adequate development of any people. In 1995, it was estimated that 1 billion inhabitants did not have access to potable water, and it is calculated that by the year 2025, nearly 5.5 billion people will experience water scarcity, with between 5 and 10 million people dying annually from the use of untreated water. In another vein, the duty has now been recognized to preserve, for future generations, conditions of existence at least equal to those inherited (sustainable development), so that the needs of the present must be met without compromising the ability of future generations to meet their own (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972). In essence, water, from an economic and ecological point of view, is a precious good, since it is indispensable for any human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transport route, support for recreational activities, and a constituent element for the maintenance of natural ecosystems—non-polluting or environmentally compatible water use—.

VII.- LEGAL NATURE AND REGIME OF GROUNDWATER, AQUIFERS, AND RECHARGE AREAS: PUBLIC DOMAIN GOODS. In our legal system, there is no single, systematic, and coherent normative body that globally regulates the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources. Additionally, the little existing legislation focuses predominantly on surface water, overlooking groundwater. As is characteristic and inherent to Administrative Law, a regulatory dispersion and a fragmented, chaotic, and ambiguous set of sectoral norms regulating specific aspects can be observed in this matter, leaving serious gaps and antinomies, all of which also seriously hinders environmental management by the public entities in charge of the matter. Obviously, the scarce regulation of groundwater does not constitute an exception to the rule previously noted. In Water Law, various theses have been held about its legal nature—the variation of which depends on historical evolution. Thus, groundwater has been reputed as (a) private goods, therefore being a res nullius appropriable by its discoverer, that is, by the owner of the land where it emerges, following the maxim of Roman Law according to which property extends from the sky to hell. Nineteenth-century regulations on water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American legislations, including our Water Law of 1942) would give groundwater a character of (b) mixed goods, meaning that those made to emerge by the owner of a private piece of land would be private, and those that emerge on public domain land, or the former after having been used by their owner, would be public. Finally, starting in the 20th century, many legislations would classify all groundwater as (c) public domain goods, based on the unquestionable unity of the hydrological cycle, thereby becoming part of what has been called the "hydraulic public domain" as part of the natural and not artificial domain; this position conceives water as a unitary resource subordinated to the general interest, so no distinction should be made between surface and groundwater, since they are intimately linked to maintain their quality and quantity. According to this last thesis, groundwater is not appropriable by any individual, and its classification as a public domain good constitutes sufficient title to subject it to a very strong and intense regime of administrative intervention in order to guarantee its integrity and quality and to separate it from the modes of acquisition and enjoyment characteristic of Private Law. In our legal system, based on a series of scattered norms, the legal nature of groundwater can be determined, with evident variations, according to the historical-legislative evolution. Water Law No. 276 of August 27, 1942, and its reforms, in its Article 1, subsections IV, VIII, and IX, respectively classifies as public domain waters "Those from (...) springs (manantiales) (...)," "Those from springs that flow on beaches, maritime zones, channels, beds, or banks of national property and, in general, all those that emerge on public domain land," and "Underground waters whose discovery is not made by means of wells," since subsection 4, part III, of that legal text deems as private domain—and, therefore, belonging to the owner of the property—"The groundwater that the owner obtains from his own land by means of wells," with the surplus—from wells concessioned to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the land becoming public domain waters. Evidently, the 1942 Water Law follows a mixed thesis regarding the legal nature of groundwater, since it combines the res nullius character, and consequently, the appropriable nature of these if discovered on private land, with the public domain character if they emerge on land whose owner is a public entity. Two subsequent laws, enacted during the course of the last quarter of the past century, were the ones that reformed or tacitly modified the provisions of Articles 1, subsections IV, VIII, and IX, and 4, subsection III, of the Water Law. In reality, these two new normative instruments are part of the contemporary trend of conceiving groundwater as public domain goods by virtue of the unity of the hydrological cycle, therefore being sufficient enabling title to admit a strong regime of administrative intervention to conserve quantity, quality, and ensure rational and sustained exploitation of water resources. Thus, the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, and its reforms, in its numeral 4 provided the following: "(...) mineral sources and waters and groundwater and surface water are reserved for the State and may only be exploited by the State, by individuals in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and in accordance with the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (...)," in this way, a publicization and nationalization of all the country's groundwater occurred, even that which is discovered through a well located on private property for domestic use or ordinary needs. Subsequently, the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 13, 1995, and its reforms, in numeral 50—whose heading is "Public domain of water"—reinforced this declaration of public domain status and established that "Water is of public domain, its conservation and sustainable use are of social interest," this legislative instrument implies an express affectation of continental waters (surface and groundwater—since it does not distinguish between them) to the public domain of the State and qualifies them as of social interest, thereby paving the way for eventual expropriations or limitations by reason of social interest (Article 45 of the Political Constitution), their protection, preservation or conservation, and sustained or rational use.

VIII.- AQUIFERS, RECHARGE AND DISCHARGE AREAS. An aquifer is a stratum or geological formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sands, gravels, mixtures of both, sedimentary rocks like limestone, volcanic rocks, etc.) that allows the circulation of water through its pores or cracks, so that humans can utilize it in economically appreciable quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers (mantos acuíferos) are the geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two of the hydrogeological parameters for defining the functioning of an aquifer—the relationship between recharge and extraction of water, or discharge—are porosity or permeability—hydraulic conductivity—and the storage coefficient.

There are a series of geological formations that should not be confused with aquifers (mantos acuíferos). Thus, (a) aquicludes (acuícludos) are geological formations that contain water within but do not transmit it, preventing its exploitation. Regarding the non-renewable, fossil, dead, stagnant, or non-flowing groundwater contained in these, there is no doubt that it is also public domain, given that Article 4 of the Mining Code (Código de Minería) and Article 50 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) do not distinguish between groundwater and surface water, much less between renewable and non-renewable groundwater; therefore, they cannot be conceived as res nullis susceptible to appropriation by a private discoverer. (b) The aquitard (acuitardo), for its part, comprises a set of geological formations that contain appreciable amounts of water but transmit it very slowly. Finally, (c) the aquifuge (acuifugo) is a geological formation that neither contains water nor can transmit it. Regarding the typology of aquifers, hydrogeology classifies them, according to the hydrostatic pressure of the water enclosed within them, as follows: a) unconfined aquifers (acuíferos libres, no confinados o freáticos), in which there is a free surface of the water enclosed in them in direct contact with the air; their water table is at atmospheric pressure and is not limited by an impermeable layer, and b) confined aquifers (acuíferos cautivos, confinados o a presión), in which the water is subjected to a pressure higher than atmospheric. There is also the subcategory of perched aquifers (acuíferos colgados), which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporary existence. The natural recharge of aquifers occurs through the volume of water that penetrates them over a period of time due to the infiltration of pluvial precipitation or from a watercourse (for example, influent rivers). The recharge areas (áreas de recarga), consequently, are all the zones of the soil surface where pluvial precipitation filters into the soil until it reaches the saturated zone, incorporating into the aquifer. Forestry Law No. 7575 (Ley Forestal No. 7575) of February 13, 1996, in its Article 3, subsection l), defines aquifer recharge areas as "The surfaces in which the infiltration that feeds the aquifers and river channels occurs (...)". Natural discharge is the volume of water that, during a period of time, leaves the aquifer naturally through surface springs (manantiales), subfluvial or submarine springs, by evapotranspiration, or by vertical percolation to lower aquifers. Artificial discharge occurs through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels. The discharge areas of groundwater (áreas de descarga de las aguas subterráneas) include all those points where the water table or phreatic level (nivel freáctico) intersects the soil surface — springs (manantiales, nacientes), seepages — the course of a river, or the marine or lake beds.

IX.- TYPOLOGY OF AQUIFERS IN COSTA RICA. In our country, two types of aquifer families are recognized: a) Volcanic or fractured aquifers, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), representing the largest dimensions and best quality, and b) Sedimentary or granular aquifers in surface formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks naturally have no permeability; they possess a secondary porosity originated by the presence of fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas linked to geological faults), thereby acquiring hydrogeological suitability. This type of aquifer arises in high areas where precipitation is elevated and volcanic rocks particularly exist; known and studied examples of these are the aquifers of the Central Valley (Valle Central) (e.g., Colima Superior and Inferior, and Barva). From the perspective of hydrogeology, our country presents ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater, since the Central Volcanic Mountain Range (Cordillera Volcánica Central) is constituted by volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided they have not been compacted or eroded by human activities, fulfilling an essential function by regulating surface water runoff and aquifer recharge. The high permeability of the fractured and brecciated lava layers and the conditions of high pluvial precipitation favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as low-permeability rocks that allow the constitution of aquitards (acuitardos) that are the base of the aquifers and permit the vertical transfer of water between them. The location and geomorphology of the Central Volcanic Mountain Range, with all its aquifers, is a first-order source of water to satisfy the needs of at least half of the country's population, including the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana) and surrounding populations. The use of groundwater in this zone is carried out through wells or the capture of springs (manantiales) for domestic, industrial, and agricultural uses. In the Central Volcanic Mountain Range, for the year 1996, SENARA had registered 3,460 wells of varied use and 353 springs (manantiales) for public supply used by the ICAA, municipal corporations, associations managing rural aqueducts, and other entities. This type of aquifer has also been located in the Liberia and Bagaces formations (Province of Guanacaste). It is fully established that this type of aquifer, due to its petrophysical characteristics, is more vulnerable to contamination in its recharge areas when not located in protected or reserved zones and exposed to anthropic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities involving the use of pesticides and agrochemicals, exposing them to a dangerous and slow degradation in their environmental quality. Surface aquifers (acuíferos superficiales) are formed by layers of unconsolidated rocks of recent and diverse origin; these are alluvial fills of some valleys that can reach thicknesses from a few meters to one hundred meters. They are separated from the surface by a thin and permeable soil layer, making them highly vulnerable to contamination, especially when located under zones of anthropic occupation (urban, industrial development, or agricultural crops). This type of aquifer is exploited in the Central Pacific region, such as the alluvial fill of the Barranca River Valley (Valle del Río Barranca), which contains two coastal aquifers: Barranca and El Roble.

X.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER. Unlike the contamination of surface water, which is usually patent and visible, allowing environmental actions aimed at mitigating or eradicating it, groundwater contamination, by its very nature, often goes unnoticed and becomes evident only when it has reached large proportions. Aquifers, due to the slow circulation of water, the absorption capacity of the terrain, and other factors, can take a long time to show contamination. Additionally, the large volume of contained water means that extensive contaminations take a prolonged period to manifest themselves, or when they are localized contaminations, they are detected when they flow at some exploitation site. Certainly, this type of water has a resistance to contamination; however, when it occurs, its regeneration can be extraordinarily slow and is sometimes irreversible due to the high cost of the means to do so. It has been demonstrated that attempts to repair the damage caused by contamination to an aquifer to achieve potable water levels again have not been successful; cleaning technologies have contributed little to reducing the damage, and the methods are economically very expensive. To this must be added the lack of organizational infrastructure, material, financial, and human resources—in the latter case, duly trained to evaluate, measure, and, in general, monitor the quality of this water and the exact dimension of its contamination. The degradation and contamination of aquifers impose on the legislator and public administrations the urgent and non-deferrable task of protecting them. Contamination of groundwater can be direct or indirect. It is of the first type when contaminating substances are introduced directly into the aquifer, such as the case of cesspools or injection wells; it is of the second type when dilution occurs through contamination of natural recharge. Contaminating agents can be of very diverse nature, that is, mineral, degradable organic (excreta and purines), slightly or non-degradable organic (pesticides, detergents, hydrocarbons), biological (bacteria, viruses, algae), radioactive, and gaseous. The contamination of aquifers depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each place or location, meaning it is a function of local factors, which requires knowledge of each zone and the study of similar cases. The origins of aquifer contamination can be of very diverse nature, such as the following: a) contamination from domestic activity, which is organic and biological and originates from septic tanks, leaks from the sewer system, discharge of black water, to which must be added the increase of chemical products for domestic use such as detergents; b) contamination from agricultural activities, including the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash or natural ones—based on manure—irrigation with residual and high-salinity water, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and pesticides); c) contamination from livestock farming, essentially organic and biological, similar to domestic but more intense in the case of intensive farms; d) contamination from surface water, when they recharge and are, in turn, contaminated; e) contamination from saline intrusion, which occurs when marine and saline waters enter coastal regions due to the overexploitation, through wells, of coastal aquifers; f) contamination from mining activities—mineral—related to discharges from mine water and mineral washing sites; g) contamination from industrial activities, this type being as varied as the type of industry that originates it, being especially harmful those caused by heavy metals from the metallurgical industry, as well as from chemical, petrochemical, food (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination from nuclear activities, although exceptional in our environment, can come from plants treating irradiated fuels and radioactive minerals and from medical activity; i) contamination through poorly constructed wells; wells can interconnect various aquifers and, when they have broken or corroded casings at levels of poor-quality water or that allow the entry of surface water, can cause it; j) contamination through the discharge of residual water via cesspools, septic tanks, leaks from the sewer system, or indiscriminate discharge into hydrographic basins; k) contamination from the discharge of solid waste, which occurs when a landfill is built on permeable or non-waterproofed terrains through leachates; l) contamination from poorly designed, constructed, or used injection wells—a form of utilizing the subsoil as a waste repository.

XI.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER IN THE CENTRAL VALLEY OF COSTA RICA. The main threat of contamination of aquifers in Costa Rica, and consequently of groundwater, consists of two factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas, phenomena that generate leachates from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, the inability of soil infiltration, the waterproofing of recharge zones, and the overexploitation of aquifers; b) the use of agrochemicals in intensive agriculture of coffee, banana, cotton, ornamental plants; and c) waterproofing of recharge areas due to changes in land use (cambio de uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers supplying the Greater Metropolitan Area (Colima Superior and Inferior, La Libertad, and Barva), evidence has been observed of some impact from bacteriological and industrial contamination and an increase in nitrates, due to urban expansion and intensive agriculture in the recharge areas. Regarding nitrates, despite the good physical-chemical and bacteriological quality of the water, a trend toward increasing nitrate concentrations has been detected, down the hydraulic gradient, indicating that the groundwater is being affected, directly or indirectly, by the discharge from septic tanks and the use of nitrogenous fertilizers used in vegetables and coffee plantations. Similarly, overexploitation of groundwater has been detected through concentrated extractions, which has caused a decline in water levels and in the flow of springs (manantiales), and eventual waterproofing of the recharge areas since the aquifers are located in the zones of greatest urban growth with accelerated housing development through residential subdivisions (urbanizaciones), the effects of which, it is estimated, would be significant if an area greater than 20% of the recharge area is waterproofed.

XII.- PROTECTION OF GROUNDWATER. Due to the characteristics of contamination of aquifers destined for public supply and their difficult regeneration, measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specific zones or by ordering safety measures on certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative order (legislation, regulations, and decrees) lacks, unfortunately, precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifers, recharge zones, and groundwater capture areas. In foreign legislation (e.g., Spanish Water Law 29/1985 of August 2), some extraordinary powers of administrative intervention in the water economy are provided for, which directly concern the protection of aquifers, in order to achieve sustained use of water resources, that is, to guarantee water availability in sufficient quantity and required quality to meet present and future human and ecological needs. These extraordinary administrative powers, which must be admitted in our legal order—despite the lack of regulation—as implicit in the express and general competence of protection and conservation of groundwater attributed to the State and decentralized entities of the water sector, are based on the need to achieve rational and balanced water use. The scarcity and degradation of the natural conditions of the water resource impose the administrative possibility of adopting such measures to avoid its exhaustion or irreversible deterioration and to temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may generate. This type of administrative measures supposes various drastic restrictions and controls on the multiple uses or exploitations of water—especially general or special ones of a private nature—and on pre-existing activities that may affect the resource, insofar as they are justified by a public interest, so they do not affect property rights or the integrity of patrimony. In essence, such measures must be considered limitations of social interest that do not empty the content of property rights or expand the public domain over groundwater without prior compensation but rather shape their essential content, and therefore must be borne, being a sacrifice or a general burden, by all users, who, ultimately, are the beneficiaries of these measures, as they are oriented to correct a conjunctural situation of scarcity or imminent contamination affecting the economy of the water resource in a specific zone. Such administrative intervention measures, virtually contained in Article 32 of the Water Law (Ley de Aguas) of 1942 and Article 10 of the Regulation for the Drilling and Exploitation of Groundwater (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas) (Executive Decree No. 30387 of April 29, 2002), may be the following:

a) Protection perimeters for aquifers: One of the most innovative instruments in the protection of water resources is the definition of protection perimeters (perímetros de protección) for the conservation of the resource and its surroundings. This administrative intervention measure seeks to preserve the quality and quantity of the water contained but also of its container, that is, the geological formation called aquifer. This activity consists of projecting and drawing on the surface a demarcation under which an aquifer or part of it sits, in which a specific regime is established for the use of the water domain—planning and restriction of pre-existing water concessions, impediment to granting new ones—and for the control of activities and installations that may affect it—through authorizations—(e.g., mines, quarries; urban activities including septic tanks, cemeteries, landfills—storage, transport, and treatment of solid and liquid waste—; agricultural and livestock activities with deposit and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with residual water, and farms; industrial activities with storage, transport, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.). Evidently, the definition of perimeters by the national authorities—MINAE and ICAA—must be respected by local governments (Municipalities) and INVU (given its residual competence in urban planning matters in the absence of local regulatory plans) to compatibilize, develop, and effectively reflect the conditions established in the definition of protection perimeters in the regulations contained in the respective Regulatory Plans on land uses or territorial planning (e.g., zoning regulation, construction regulations, etc.). Obviously, to the above must be added the protection around capture areas (wells—PPP: wellhead protection perimeters—, springs (manantiales, nacientes), etc.), by defining an area around them in which certain human activities are prohibited or limited, and land use is regulated or controlled. The determination of the perimeter depends on the capture zone or wellhead capture zone (ZOC), and its extension depends on the characteristics and properties of the capture area and the recharge terrain, since the rules cannot be the same for permeable or fractured terrains as for those with impermeable formations. The definition of perimeters must be combined with the mapping of the vulnerability or natural susceptibility of the supply aquifers to anthropic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved by creating maps. Both measures, protection perimeters and vulnerability mapping, are suitable for being able to relocate a specific type of activity in time, the supply source, or, ultimately, introduce methods and technical instruments for the treatment and disposal of contaminating agents. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it is an (a) area without territorial occupation, being useful to define the activities that may or may not be installed in the future; (b) already occupied areas, in which case a mapping of natural vulnerability and of the areas with greater susceptibility to contamination is carried out, making it possible, in the face of the threat of a high contamination index, to relocate activities, supply sources, and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) already contaminated areas, for which alternative sources can be sought, prevent the propagation of contamination plumes, and, if possible, due to its high cost, treat the aquifer's water after extraction; (d) areas for new catchments, a case in which potentially contaminating activities and the impact area of each of these must be inventoried.

b) Declaration of an overexploited aquifer: Overexploitation of an aquifer occurs when the extractions or exploitations are so intensive—discharge—and heavy that they exceed the recharge volumes, whereby the water reserves of the aquifer are progressively diminished and degraded. Overexploitation causes harmful economic and natural effects; among the former, users may experience increased extraction costs—more energy to make the same amounts of water flow or expenses to deepen a well to reach the water level—exhaustion of wells located in the peripheral zones of the aquifer and in those of greater concentration of perforations; among the natural effects, there is a reduction in the water flow in springs (manantiales), rivers, streams, creeks, lagoons, lakes, and wetlands, endangering their existence, and the affectation of the capacity of geological formations—aquifers—to store water by decreasing the interstitial space in the rocks due to the lack of internal pressure provided by water, and land subsidence due to compaction, with alteration of the aquifer, appearance of cracks, and landslides. In the event of overexploitation of an aquifer, the competent administrative authority can declare this state to reverse the state of affairs through planning, restriction, and distribution of the pre-existing extractions or exploitations to achieve rational exploitation, and the immediate suspension of new requests or modification of concessions pending at that time. Of course, measures for saving and good use of resources can also be implemented, such as the treatment and purification of residual water to be reused in the irrigation of certain crops, drip or nighttime irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, artificial recharge, etc..

c) Declaration of an aquifer in process of saline intrusion: An aquifer is considered to be in a process of salinization when, as a direct consequence of extractions, generalized and progressive increases in the saline concentration of the captured water are recorded, posing the danger of becoming unusable. Salinization implies a reduction in the thickness of the freshwater layer under which the marine water rises, so that the water from the wells ceases to be potable and even becomes useless for domestic or irrigation uses, making the recovery of the aquifer very difficult or almost impossible. This problem could occur in our country, especially in overexploited coastal aquifers—intrusion of maritime origin—in a gradual or generalized manner, although continental-origin intrusion cannot be ruled out in other places. The cause of saline intrusion is found in irrational exploitation or overexploitation; therefore, measures similar to those provided for when that problem occurs must be implemented, such as planning, restriction, and distribution of pre-existing exploitations or uses, and suspension of new requests or modification of concessions.

d) States of necessity and water crisis: In anomalous, exceptional, and conjunctural circumstances that cause a public calamity or internal commotion (e.g., extraordinary droughts, severe aquifer overexploitation, or generalized saline intrusion thereof), the State—through the Executive Branch (Poder Ejecutivo)—and based on the principle of necessity, may adopt the necessary and suitable measures regarding the use of the public water domain to overcome that state of affairs or prevent it from worsening. When the state of necessity ceases and normality is restored, other types of measures can be adopted, such as those previously described (protection perimeters, declaration of overexploited aquifers or those in process of salinization).

XIII.- LEGAL PROTECTION OF GROUNDWATER IN COSTA RICA. Article 31 of the Water Law No. 246 of August 27, 1942 (Ley de Aguas No. 246), declares as "domain reserve in favor of the Nation (reserva de dominio a favor de la Nación)" the following: "a) The lands that surround the capture sites or intakes supplying potable water, within a perimeter no less than two hundred meters in radius; b) The forested zone that protects or must protect the set of terrains in which the infiltration of potable waters occurs (...)". This declaration is of utmost importance, since, from it, arises the obligation of the State, through its competent organs, to fix and determine the perimeter protection areas of wells or capture areas—200 meters—and, of course, of the recharge areas of aquifers—the zone in which "the infiltration of potable waters occurs"—that have or must have a forest cover (cobertura boscosa) for their protection, which are so sensitive for their conservation and protection. Similarly, from such express affectation, the State can exercise reivindicatory and possessory actions to guarantee the indemnity of those zones and remove them from all types of contamination, subjecting them to a strong regime of land-use control, an attribution that, most probably, it has failed to exercise in a timely and exact manner. Article 32 of the Water Law of 1942 establishes that "When in an area greater than the aforementioned, there exists a danger of contamination in surface or groundwater, the Executive Branch, through the Potable Water Section (Sección de Aguas Potables) —currently ICAA— (...) shall order in said area the measures it deems opportune to avoid the danger of contamination"; this norm imposes an unavoidable duty of collaboration and cooperation on the Executive Branch with the ICAA to adopt all administrative acts and measures that are opportune and convenient to avert the danger of contamination in an area larger than the protection perimeters of the recharge areas of aquifers and capture zones. The content of the norm is extremely significant and rich, since it enables the State to adopt any opportune measure to avoid the irreversible damages and losses that a state of emergency due to water crisis could cause. Evidently, it is also a competence that has not been exercised responsibly or has been underutilized. The General Law of Potable Water (Ley General de Agua Potable), No. 1634 of September 18, 1953, in its Article 2, establishes that "All those lands that both the Ministry of Public Works (Ministerio de Obras Públicas) and the Ministry of Public Health (Ministerio de Salubridad Pública) —organs of the Executive Branch that were replaced by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) by virtue of its Creation Law No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms, and more specifically, Article 2, subsection h), which entrusted it to enforce the General Law of Potable Water— consider indispensable to build or to situate any part or parts of the potable water supply systems, as well as to ensure the sanitary and physical protection, and necessary flow of the same (...), are of public domain." Evidently, this norm has enormous transcendence, since it declares as public domain the capture areas that may include springs (manantiales o nacientes)—a form of natural discharge of groundwater—and, what is more important, grants the status of public domain property (bien demanial) to all those lands necessary to ensure sanitary and physical protection and their flow, which necessarily includes the recharge areas of aquifers clearly delimited through the already indicated perimeter-setting activity, since the lack of protection of these zones necessarily affects the quality—due to contamination—and flow—due to waterproofing or overexploitation—of the water for human consumption and use that springs from a spring (manantial). Forestry Law No. 7575 (Ley Forestal No. 7575) of February 13, 1996, in its Article 33, subsections a) and d), respectively, provides that protection areas are " (...) those bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally" and "The recharge areas and aquifers of springs (manantiales), the limits of which shall be determined by the competent organs established in the Regulation of this law"; evidently these norms support the administrative activity or intervention to define the protection perimeters of aquifers and capture zones. The Organic Environmental Law No.

7554 of October 13, 1995, in its Article 51, indicates that for the conservation and sustainable use of water, the following criteria must be applied, among others: “a) Protect, conserve, and insofar as possible, recover aquatic ecosystems and the elements that intervene in the hydrological cycle,” “b) Protect the ecosystems that regulate the water regime,” and “c) Maintain the balance of the water system, protecting each of the components of the hydrographic basins.” The need to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle without distinctions, which especially includes groundwater, is thus established. Finally, Articles 5, subsection e), final paragraph of the Law Creating the ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, and its amendments) and 15 of the Law Creating SENARA (No. 6877 of July 18, 1983, and its amendments) crown the normative framework for the institutional protection of groundwater by stating, respectively, “The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary in catchment (...) are declared of public utility and social interest, and may be expropriated.” “The actions promoted by the State, with the purpose of ensuring the protection and rational use of waters (...), are declared of public interest.” In the legal-administrative ordering of waters, we will also encounter a series of obligations and burdens imposed on private parties and public legal subjects—public entities and bodies—for the adequate protection of the underground and surface public hydraulic domain. Thus, the Water Law of 1942 and other legislative bodies establish a series of prohibitions and obligations for owners and users of springs—which are a component of the discharge area of an aquifer (manto acuífero)—such as the following: a) users or concessionaires must comply with police and health regulations regarding excess water that is returned to a spring to prevent contamination or fetidity—failure to do so may result in losing the special use and suffering a fine—(Articles 57 and 166, subsection III, ibidem); concordantly, the Wildlife Conservation Law No. 7317 of October 21, 1992, in its Article 132, paragraph 1, prohibits “(...) dumping sewage, black water, waste, or any contaminating substance in springs, rivers, streams, permanent or non-permanent brooks (...) lakes (...)” and imposes a fine of 50,000 to 100,000 colones, convertible into a prison sentence of one to two years, on those who violate the rule. b) The construction of ponds for fish farming in springs destined for the supply of populations is prohibited (Article 63 ibidem). c) Owners of lands where springs exist on whose contours the forests that provided shelter have been destroyed are obligated to plant trees on the banks at a distance no greater than 5 meters (Article 148 ibidem). d) It is prohibited to destroy, both in national and private forests, trees located less than 60 meters from springs that arise in hills or less than 50 meters from those that emerge on flat land (Article 149 ibidem); the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, coincidentally provides in its Article 34 that “The cutting or elimination of trees in the protection areas bordering permanent springs and recharge areas and the aquifers of springs is prohibited.” e) Every application for the use of live water, running water, and springs must be addressed to the Ministry of Environment and Energy with the submission of a series of requirements (Article 178 ibidem). Regarding public entities and bodies that have competence and responsibilities in the matter of groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, such as the following: a) Municipalities are prohibited from alienating, mortgaging, or otherwise encumbering, leasing, giving in sharecropping, lending, or exploiting on their own account—especially if it involves deforestation—the lands they own or acquire on the banks of rivers, streams, or springs, or in basins or hydrographic watersheds where springs emerge or originate (Articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalities are obligated to reforest such lands (Article 156 ibidem). c) Every Municipality, Education Board, Social Protection Board, and, in general, every “public body,” is obligated to consult the Ministry of Agriculture to obtain the respective permit to alienate, mortgage, lease, sharecrop, or exploit on their own account lands they own or acquire where there exist usable public-domain waters (Article 157 ibidem). The General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, and its amendments, for its part, contains specific norms for the effective protection and conservation of groundwater; thus, Article 275 stipulates that “It is prohibited for any natural or legal person to contaminate surface waters, groundwater (...) directly or indirectly, through drainage or the voluntary or negligent discharge or storage of liquid, solid, or gaseous waste or residues, radioactive or non-radioactive, black water, or substances of any nature, which, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, make it dangerous to the health of persons, terrestrial and aquatic fauna, or unusable for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.” In turn, numeral 276 establishes that only with permission from the Ministry may drainage be done or the discharge of solid or liquid waste or residues or others that may contaminate surface water, groundwater, or maritime water be carried out, “(...) adhering to the regulatory safety norms and conditions and the special procedures that the Ministry imposes in the particular case to render them innocuous.” Articles 285 and 291 of that normative body, respectively, obligate every person to eliminate excreta and black water in an adequate and sanitary manner to avoid “contamination of the soil and natural water sources for human use and consumption” and prohibit the discharge of industrial waste or waste from health establishments into the sewer system to “prevent the contamination of water sources or courses.” Finally, Article 309 of that law establishes that the Ministry of Health will approve urban development projects, among other things, if the project “(...) has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, black water, and sewage (aguas servidas).”

XIV.- ADMINISTRATIVE ENTITIES AND BODIES RESPONSIBLE FOR THE PROTECTION OF GROUNDWATER AND, ESPECIALLY, AQUIFERS (MANTOS ACUÍFEROS). DELIMITATION OF COMPETENCIES. The management of underground water resources encompasses various aspects, such as research into their potential, identification, categorization, planning of their uses, protection, rational use, prevention and sanction of ecological damage or contamination, environmental control and monitoring of their use, etc. Consequently, the ideal would be for a single regulatory and governing administrative entity to exist in the matter; however, the competencies for the integrated management of underground water resources are dispersed and fragmented, such that they are, occasionally, exclusive or excluding of a single entity, and, most of the time, concurrent, shared, or parallel, which requires a particular effort of administrative coordination to ensure their sustainable utilization. Within the heterogeneous and dispersed set of administrative entities and bodies that make up the Costa Rican public administration, a sector of these can be identified that have been assigned, by law or regulation, a series of inalienable, non-transferable, and imprescriptible competencies in the matter of conservation and protection of groundwater, which they cannot decline and must exercise effectively for the sake of the right to a healthy and ecologically balanced environment for all the country’s inhabitants. In that sector of the public apparatus or of service organizations for meeting the needs of the entire community, one can identify a group belonging to the central administration or larger public entity—the State—which are, predominantly, some Ministries or their bodies—and another made up of functionally decentralized entities or by services—of a technical nature—and territorially—Municipalities.

1.- Central Administration.

a) Ministry of Environment and Energy and its bodies, the Water Department (Departamento de Aguas) and the Water Advisory Body (Órgano Asesor de Aguas).

Article 3, subsection l), of the Forest Law, No. 7575 of February 13, 1996, imposes on the Ministry of Environment and Energy the non-declinable competence to delimit aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera)—on its own initiative or at the request of interested organizations, and after prior consultation with the ICAA, SENARA, or any other technically competent entity in water matters.

Article 17, paragraph 1, of the Wildlife Conservation Law empowers and enables the Ministry of Environment and Energy to “(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that execute agricultural soil, water, and forest conservation programs, for the purpose of achieving the ‘sustainable’ use of wildlife.”

This Ministry plays a fundamentally important role in one of the aspects of water resource administration, namely, control or oversight over the use and exploitation of groundwater to ensure its rational exploitation. The Regulation for the Drilling and Exploitation of Groundwater (Executive Decree No. 30387 of April 29, 2002), provides in its numeral 1 that “Every drilling company must register (...) before the Water Department, in order to be issued the license that allows it to carry out groundwater drilling and exploration activities.” These functions are shared with SENARA and the ICAA, since the Water Department of MINAE must refer the matter to them so that, respectively, they issue a technical opinion, assign the well number, register it in the National Well Registry (Registro Nacional de Pozos)—SENARA—and rule on whether it harms or not the water supply sources destined for human consumption—ICAA—(Article 7). This regulation establishes that the drilling permit shall be denied in zones that do not allow rational exploitation of the water resource, such as those declared by the State or another competent institution as an aquifer protection and reserve area, those suffering overexploitation, those under conditions of vulnerability of the maximum exploitation capacity of the aquifer, those susceptible to saline intrusion, contamination, and other reasons that, in the judgment of MINAE and SENARA, affect the aquifer and impede its exploitation, and those involving interference with other wells or water springs (Article 10).

Special mention deserves the Water Department, attached to the National Meteorological Institute (Instituto Metereológico Nacional)—a body of MINAE—whose functions of interest, among others, under the terms of Article 3 of Executive Decree No. 26635-MINAE of December 18, 1997, are the following:

“ a) Define national policies regarding the water resource.

b) Exercise domain, surveillance, control, and administration of national waters.

c) Process concession applications for the development of hydraulic forces for electricity generation.

d) Process and authorize permits for well drilling for water extraction. (...)

j) Register well drilling companies and user associations, as well as any changes made to their statutes and representatives (...)

n) Apply the sanctions established in the Water Law, after complying with due process (...)”

The Head of this Department, in turn, has important competencies in the matter (Article 4), such as the following: a) issue recommendation reports on concessions, transfers, flow increases, expansion of use, or any other procedure referring to the use of the water resource; b) approve well drilling permits, etc. In numeral 5 of the referred decree, the “Water Advisory Body” is created, composed of representatives of various entities involved in the water sector (ICAA, SENARA, ICE, Public Universities, UNGL, etc.), whose functions include the following (Article 7 ibidem): a) Advise and recommend policy guidelines in the matter of water resources, considering national and sectoral development plans, water availability, and the existing legal norms); b) Review and pronounce on the Water Balance proposed by the Water Department and its administration for each region of the country; and c) Advise the Water Department in setting allocations by the latter for water use according to the productive activity and the region in which it is developed.

b) Ministry of Health.

The competencies of this Ministry are circumscribed to enforcing the prohibitions established in numerals 275, 276, 285, and 291 of the General Health Law—direct and indirect contamination of surface water and groundwater and discharge of industrial or health waste into the sewer system—and sanctioning their transgression. Likewise, it is responsible for approving urban projects when they have adequate sanitary systems for the disposal of excreta, black water, and sewage (Article 309 ibidem).

c) Ministry of Agriculture and Livestock (MAG).

The MAG really has a secondary or residual competence in the matter, since the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils No. 7779 of April 30, 1998, in its Article 21, imposes on it, in water matters, the duty to coordinate with SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country’s hydrographic basins, as well as in the practices of improvement, conservation, and protection of soils in the hydrographic basins (...).”

2.- Decentralized Administration.

a) ICAA (Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers)

The Constitutive Law of the ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, and its amendments) attributes to it, in what is of interest, the following competencies (Article 2): a) Direct and oversee everything concerning providing the inhabitants of the Republic with a service of potable water, collection and evacuation of black water and liquid industrial waste, and rainwater in urban areas (...) c) Promote the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water contamination (...) d) Advise other State bodies and coordinate public and private activities in all matters relating to (...) control of the contamination of water resources (...) with its consultation being, in any case, mandatory and the fulfillment of its recommendations inexcusable (...) f) Exploit, use, govern, or monitor, as the case may be, all public-domain waters indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law, in exercise of the rights that the State has over them, in accordance with Law No. 276 of August 27, 1942, for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities.” For its part, Article 5 of that law empowers the ICAA to “c) Acquire as property movable and immovable goods” and “e) Process the expropriations necessary for the fulfillment of its purposes, this same subsection in its paragraph 2 declaring of public utility and social interest, and may be expropriated, “(...) the lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary in the catchment (...). Numeral 21 of the Law Creating the ICAA grants the ICAA the power to approve or disapprove any project for the construction, expansion, or modification of sewage and rainwater disposal systems, public or private, this being mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions, urbanizations, or lotifications. Finally, Article 22 of its law of creation establishes that “It is the obligation of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers to cover the expenses required for the conservation, expansion, and security of the forests that serve to maintain water sources, on the properties of those Municipalities where it assumes the water and sewer services.”

According to Article 2, subsection h), of the Law Creating this decentralized entity (No. 2726 of April 14, 1961, and its amendments), it is within its competencies to enforce the Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, and Article 16 of this latter normative body prohibits installations, buildings, or works included in the “zones near supply sources (...) that harm in any way (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these zones shall be determined by the Ministry of Public Works and Public Health”—bodies which, as already indicated, were substituted, for all legal purposes, by the ICAA. Consequently, the ICAA is also competent to define the protection areas for supply sources such as springs or spring (naciente)s that are a natural form of groundwater discharge. Article 34, final paragraph, of the Forest Law imposes on INVU the duty to carry out the delineations of the protection areas. This is, in reality, a competence that is not exclusive or excluding of the ICAA or INVU, but concurrent or shared, such that both public entities have the duty to exercise it.

Article 3 of the General Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, imposes the obligation on the ICAA to “(...) select and locate the waters destined for the piped water service (...)”, whereby it is the responsibility of this entity to carry out a detailed inventory of the springs that can be used to supply water for human consumption to populations, the above regardless of whether the supply and distribution are in the hands of a Municipality in a given canton.

b) SENARA (National System of Groundwater, Irrigation, and Drainage).

Despite its competence being apparently limited to irrigation districts, drainage, and flood control—technical-administrative physical units of an agricultural nature for achieving their socioeconomic development defined by Executive Decree at the request of this entity (Articles 17 and 18 of its Law of Creation No. 6877 of July 18, 1983, and its amendments)—the truth is that its constitutive law assigns it important competencies in groundwater matters, which evidently have a national vocation and, consequently, are not confined to mere irrigation districts. This is corroborated by the antecedents of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973—which ratified and replaced Executive Decree No. 1878-P of July 22, 1972—currently repealed, created the National Groundwater Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, SENAS) with a clearly national vocation for planning, research, and advising on everything related to the subject. Thus, among other objectives, SENARA aims to seek the optimal and fair use of (...) water resources—both surface and underground—in agricultural activities (...) in the irrigation districts” (Article 2). Its functions include “Investigating, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface and underground,” and “Carrying out, coordinating, promoting, and keeping updated hydrological, hydrogeological research (...)” (Article 3, subsections d and e). Article 4 establishes that SENARA is competent to promote and direct coordination and collaboration with other institutions and entities competent in matters such as “Prevention, correction, and elimination of all types of water contamination in the irrigation districts,” “Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the evaluation of their potential use for utilization purposes in the irrigation districts,” and “Construction and maintenance of works necessary for the conservation and renewal of aquifers (manos acuíferos) usable for agricultural activities in the irrigation districts” (subsections c, ch, and f). Among the powers of its Board of Directors is that of issuing the agreements requesting recovery, expropriation, or purchase of “(...) lands on which water resources sit or underlie (...)” (Articles 6 and 7).

c) INVU (National Institute of Housing and Urbanism).

Article 34, paragraph 2, of the Forest Law provides that the delineations of the protection areas contemplated in its Article 33, among which are those bordering permanent springs, recharge areas, and aquifers of springs, shall be carried out by INVU. Additionally, Executive Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, imposes on that entity the oversight of the “Urban Control Area” that comprises some of the districts of the Provinces of San José, Alajuela, Heredia, and Cartago, provided that the Municipal Government has not enacted a Zoning Regulation, and in the “special protection zone,” all construction must be built under strict control, with an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) needing to be approved by MINAE and a treatment plant for residual waters authorized by the ICAA and the Ministry of Health to avoid “(...) the contamination of the aquifers (mantos acuíferos) and the fluvial channels into which (sic.) they discharge.”

d) MUNICIPALITIES.

The municipal corporations play a primary role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968), more than 35 years ago, based on numeral 169 of the Political Constitution—insofar as they are responsible for “The administration of local interests and services in each Canton”—imposed on them the duty to enact a regulatory plan to plan and control urban development and the related urban development regulations (Articles 15 and following). Within that regulatory plan and the zoning regulation, Municipalities must identify, for the purpose of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urbanistic, agricultural, etc.), the areas or zones reserved because an aquifer (manto acuífero) or its recharge or discharge area is located there. By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Political Constitution), to human life and health (Article 21 ibidem), and for the sake of sustainable development, the cantons that, due to their geomorphological characteristics, have lands within their jurisdiction that harbor aquifers (mantos acuíferos), recharge and discharge areas thereof, and springs are especially called upon and obligated to regulate and norm, responsibly, efficiently, and effectively, such aspects, since on occasion groundwater not only supplies the consumption and use of the canton’s populations but also various cantons, demonstrating a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of land and waters derived from the determination and establishment of such protected areas, since it is for the benefit of them, the inhabitants of other cantons that are supplied with the waters that flow through the aquifer (manto acuífero) and that outcrop or discharge in other cantons, and, of course, future generations.

XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND GROUNDWATER PROTECTION. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary or prudential avoidance principle. This principle is set forth in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states “Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In the domestic legal order, the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), in its Article 11, sets out the following principles as hermeneutical parameters: “1.- Preventive criterion: It is recognized that it is vitally important to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures.” In Ruling of this Chamber No. 1250-99 of 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Rulings Nos. 9773-00 of 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 of 4:32 p.m. on February 27, 2001, and 6322-03 of 2:14 p.m. on July 3, 2003), this Court held the following: “(...) Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of persons. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or any doubt in this regard—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. This is because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the socially harmful biological consequences have already occurred, repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment.” Subsequently, in Ruling No. 3480-03 of 2:02 p.m. on May 2, 2003, this Court indicated that “Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but in the face of a lack of certainty that such facts will actually produce harmful effects on the environment.” In the case of groundwater contained in aquifers (mantos acuíferos) and recharge and discharge areas, the precautionary or in dubio pro natura principle supposes that when there are no studies or reports carried out in accordance with the univocal and exact application rules of science and technology that allow reaching a state of absolute certainty regarding the innocuousness of the activity to be developed on the environment, or when these are contradictory among themselves, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those underway until the state of doubt is resolved, and, in parallel, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater involves protecting the resource before its contamination or degradation.”

VI.- On the specific case.- Based on what was expressed in the preceding recitals, we proceed to analyze the specific case presented. The appellants consider that the earthworks (movimientos de tierra) that the Municipality of Osa authorized to be carried out on the property of the company La Gruta de Plata S.A. put the aquifers of the zone at risk of contamination, specifically those from which water is taken to supply the towns of Uvita, Bahía, La Colonia, and surrounding areas, because said permit was granted without the respective permits from MINAE. In this regard, from the reports rendered by the representatives of the respondent authorities—which are taken as given under oath with the consequences, including criminal ones, provided for in Article 44 of the Law governing this Jurisdiction—and the evidence provided for the resolution of this matter, it is not proven that the aquifers (mantos acuíferos), or their recharge zone, will not be affected by the earthworks (movimientos de tierra) carried out on the property in question of the company La Gruta de Plata S.A., but rather, the doubt as to the risk of contamination is reinforced especially in view of the following facts. First, on the day after the representative of the company La Gruta de Plata S.A.

applies to the Municipality of Osa for authorization to carry out earthworks (movimientos de tierra) on a property owned by it, on February 14, 2006, a municipal inspector appears at said property and recommends an inspection by MINAE so that they may issue a technical opinion. Second, despite the foregoing, and without legal reasons for doing so having been demonstrated to this Chamber, the Mayor of the Municipality of Osa, José Gabriel Villachica Zamora, granted the earthworks permit, proceeding to collect the respective fee. Third, due to a complaint filed, a municipal official again appears at the property in question on March 21, 2006, and delivers a notification requesting the immediate halt of the work; however, and again without any legal explanation being on record, the same aforementioned Municipal Mayor proceeds on April 18, 2006, to nullify such suspension, stating—but without proving it—that he had spoken with MINAE officials and that they had indicated to him that no problem existed, all of this without any technical report from MINAE being on record, and without it being on record that said conversation took place. Fourth, as if the foregoing were not enough to raise doubts in this Chamber about the possibility of a risk of contamination of the aquifers (mantos acuíferos) of the area, on March 29, 2006, through a site visit by ICAA officials, they conclude that there are four springs (nacientes) that supply the communities of Bahía Uvita and that in the upper part of said springs, earthworks are being carried out at a distance of 200 meters above, urgently recommending the presence of a hydrogeologist to conduct a thorough study on the negative consequences that the project could cause. That is to say, at this time, doubt exists among municipal officials and the ICAA regarding the impact of said earthworks on the aquifers. Fifth, according to the opinion expressed before this Chamber by the Department of Waters of MINAE, for this type of earthworks, an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) should have been submitted to SETENA (folio 176). Thus then, although there is no clarity on the identification of the aquifers existing in the area, nor on their recharge and protection zones, and although SENARA does not have hydrogeological information in the area of interest—as an inexcusable omission that only denotes negligence and little attention on the part of all the State Authorities involved—the doubt subsists, especially in view of the previously mentioned inspections and visits, as to whether these earthworks could actually produce contamination of the water from which the communities of Bahía Uvita are supplied. Note how even members of the Uvita and Bahía Communal Aqueduct Administrative Association—appellant in this amparo—inform ICAA officials that since March 2006, problems have been occurring due to sediment drag, such that the water turbidity in the storage tank forced the suspension of water service to the population (folio 139). In such a way that, for this Chamber, none of the evidence provided by the representative of the corporation La Gruta de Plata S.A. had sufficient force to dispel such doubt, especially when it is affirmed as a value judgment rather than as a factual judgment that "the construction of the facilities and the aforementioned easement (servidumbre) do not affect or harm in any way the protection area of the spring, since the protection perimeter of the spring is 100 meters in a radial sense," without demonstrating the basis for said affirmation. For as was stated in the cited precedent, unlike contamination of surface waters, which is usually patent and visible, allowing environmental actions aimed at mitigating or eradicating it, contamination of groundwater, by its very nature, usually goes unnoticed and becomes evident when it has reached large proportions. Furthermore, the determination of the perimeter depends on the capture zone or zone of contribution (ZOC) of the well and its extent depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge terrain, since the standards cannot be the same for permeable or fractured terrains as for those with impermeable formations. The definition of perimeters must be combined with the cartography of vulnerability or natural susceptibility of the supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through the mapping process.

VII.- By virtue of the principle "in dubio pro natura," the doubt subsists regarding contamination of the aquifer(s) of the area that the earthworks could produce.- Thus then, the doubt regarding the possible contamination of the aquifer(s) of the area subsists. Due to the characteristics of contamination of aquifers intended for public supply and their difficult regeneration, measures to avoid contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in determined zones or by ordering safety measures for certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative system (legislation, regulations, and decrees) unfortunately lacks precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifers, recharge zones, and groundwater catchment areas, but precisely for this reason, competencies have been given to the Municipalities, the Ministry of Environment and Energy, among others, in the terms expressed above. In this way, by virtue of the precautionary or "in dubio pro natura" principle that operates in environmental matters, a principle that, according to what has been expressed, is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible effect on the environment or the health of persons, this Chamber admits the appellants' thesis to the extent that there exists a doubt about the risk of serious or irreversible damage if the earthworks continue, without having a technical opinion from MINAE. Reason for which, it is considered that the earthworks permit granted by the Municipality of Osa should have been conditioned upon the presentation of said studies to MINAE, and not as it was done, dispensing with them. Thus then, unconstitutional actions are denoted mainly by the Municipal Mayor's Office of Osa and by the Municipal Council itself, which did not present any objection to said action by the Mayor. But equally, unconstitutional actions by MINAE, since, although the department to which the supposed officials mentioned by the respondents belonged is not specified, supposedly officials of that Ministry appeared to carry out an inspection in the area, spoke with the Mayor of Osa and with the contractors who were carrying out the earthworks, indicating to them—without a technical document to support it—that there was no problem with the environment. Moreover, for this Tribunal, said actions are so serious that they warrant a referral of the case to the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público), so that it may investigate the possible commission of crimes by the Municipal Mayor and by the MINAE officials. Likewise, a ruling with merit proceeds against the company La Gruta de Plata S.A. for having proceeded with the earthworks without having previously obtained the corresponding permits from MINAE, since it is not sufficient to allege that they were told verbally that everything was fine, but rather they should have known that for this type of permit, written authorization is required. Finally, regarding the ICAA, no action violating fundamental rights is proven, but quite the opposite.

VIII.- In conclusion.- Thus, the matter being so, the appeal must be granted with merit mainly against the Municipality of Osa, for actions of the former and current Mayor, inasmuch as without any questioning they proceeded to grant the earthworks permit. With merit also against MINAE since, it is inadmissible for this Tribunal that as the governing body in environmental matters, some of its officials proceed to carry out an inspection and issue no written technical opinion whatsoever. With merit also against the company La Gruta de Plata S.A., for having proceeded to carry out the earthworks without having the corresponding permit from MINAE.

Therefore:

The appeal is GRANTED with merit by virtue of the principle in dubia pro natura. The earthworks permit granted to the company La Gruta de Plata S.A. on February 15, 2005, by the Municipality of Osa is annulled. EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, in his capacity as Municipal Mayor of Osa, or whoever occupies this position in his stead, is ordered that, should this earthworks permit be requested again, it be conditioned upon being able to prove, through the respective permit from the Ministry of Environment and Energy, that it will not produce damage to the aquifers or their recharge zones. The foregoing under warning that he could incur in the crime typified in Article 71 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), which provides that imprisonment of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed on whomever receives an order that must be complied with or enforced, issued in an amparo proceeding, and does not comply with it or does not enforce it, provided that the crime is not more severely punished. The State, the Municipality of Osa, and the company La Gruta de Plata S.A. are condemned to pay the costs, damages, and losses caused by the facts serving as the basis for this ruling, which shall be liquidated in the execution of the judgment in the contentious-administrative jurisdiction, and in the execution of the civil judgment, respectively. It is ORDERED that certified copies of the relevant documents be prepared so that the Public Prosecutor's Office may investigate the actions of the authorities and public officials in relation to obtaining the earthworks permit. Notify personally EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, in his capacity as Municipal Mayor of Osa, and ROBERTO DOBLES MORA, in his capacity as Minister of Environment and Energy, or whomever occupies these positions in their stead. Communicate to all parties.-

Ana Virginia Calzada M.
Acting President
Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Horacio González Q. Jorge Araya G.
FCC/mhernandezr/jacm.-
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