Res. 02063-2007 Sala Constitucional — Prohibition on titling lands in national reservesProhibición de titular tierras en reservas nacionales

Grande
Normal
Pequeña
Sala Constitucional

Resolución Nº 02063 - 2007

Fecha de la Resolución: 14 de Febrero del 2007 a las 14:40

Expediente: 06-007154-0007-CO

Redactado por: Luis Fernando Solano Carrera

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante

Sentencias Relacionadas


Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: PROPIEDAD

Subtemas:

NO APLICA.

2063-07. TITULACION DE TIERRAS EN AREAS PROTEGIDAS.  Artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002, y publicado en La Gaceta 173, del 10 de setiembre del 2002 y los decretos 27726-MINAE- MAG (Programa del INDER Titulación de las llanuras de San Carlos y Sarapiquí), 27861 MINAE-MAG (Traspaso en forma gratuita al Instituto de Desarrollo Rural Tierras Fuera de las Excepciones de Leyes 2825 y 7575 Ley de Tierras y Colonización y Ley Forestal respectivamente), 28743 MINAE-MAG (Traspaso Tierras al INDER Programa Titulación Tierras Altas de Santa Cruz), 28745 MINAE-MAG (Traspaso tierras al INDER programa de Titulación Cuenca del Río Aranjuez)  y 28746 MINAE-MAG (Traspaso de Tierras al INDER del programa de titulación de los Santos).

... Ver más
Texto de la resolución
*060071540007CO*

 

*060071540007CO*

 

 

Exp: Nº 06-007154-0007-CO

Res: Nº 2007-02063

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con cuarenta minutos del catorce de febrero del dos mil siete.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, mayor, casada, cédula de identidad número 4-127-782, vecina de Curridabat, en su condición de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, de conformidad con el Acuerdo del Consejo de Gobierno número 93, del veintitrés de marzo del dos mil cuatro, publicado en La Gaceta número 82 del veintiocho de abril del dos mil cuatro), ratificado por Acuerdo Legislativo número 68189-04-05, de, veintiuno de julio del dos mil cuatro, publicado en La Gaceta número 158 del trece de agosto del dos mil cuatro; contra el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, el Reglamento para la titulación en reservas nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002, y publicado en La Gaceta 173, del 10 de setiembre del 2002 y los decretos 27.726-MINAE- MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas del veintitrés minutos del quince de junio del dos mil seis, la Procuraduría General de la República accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones normativas: a.) contra el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, por permitir al Instituto de Desarrollo Agrario dictar reglamentos para la ejecución de esa ley, sin que la norma establezca distinción alguna respecto si se trata de una reglamentación ejecutiva o autónoma, teniendo como base que la competencia para dictar los primeros, por mandato constitucional –artículo 140 inciso 3)– ha sido sido reservada en exclusiva al Poder Ejecutivo, y en su defecto, solicita que se interprete que esa regulación se refiere en exclusiva a la segunda categoría; b.) el Reglamento para la titulación en reservas nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002, y publicado en La Gaceta 173, del 10 de setiembre del 2002, sobre la base de las siguientes consideraciones: i.- por  estimar que se trata de un reglamento ejecutivo, no autónomo, al disponer que tiene como finalidad reglamentar la Ley de Tierras y Colonización en lo relativo a la titulación de tierras en reservas nacionales, otorgando seguridad jurídica a la tenencia de la tierra en áreas donde sus poseedores han adquirido el derecho de la titulación, lo que estima lesivo del infracción del principio de reserva legal (artículos 11 constitucional y 11 de la Ley General de la Administración Pública; ii.- por la indebida motivación legal del reglamento (leyes 2825 y 6735) , por cuanto la Ley de Tierras y Colonización no se ocupa de la titulación de tierras sino de la parcelación y colonización, ni tampoco faculta al IDA a emitir reglamentación para la titulación de tierras en reservas nacionales, siendo que la Ley de creación del IDA únicamente le reconoce potestad normativa para dictar reglamentos autónomos de organización y funcionamiento; iii.- al establecer un procedimiento especial y diferenciado del dispuesto en la Ley de Informaciones Posesorias (número 139,  del catorce de julio de mil novecientos cuarenta y uno) para titular tierras, regula materia que está reservada a la ley –con la consiguiente infracción de los artículos 39, 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política y 19.1 de la Ley General de la Administración Pública–, en atención a que disciplina aspectos que atañen al derecho fundamental de la propiedad y los atinentes al debido proceso, inclusive incide en el régimen de la libertad pública, al atribuir carácter de declaración jurada a las manifestaciones del titulante y a los testimonios de los testigos, ambos con trascendencia penal, existiendo una reserva legal en esta materia al tenor del artículo 311 del Código Penal; iv.- por traducirse en una desprotección de los bienes públicos, en concreto del patrimonio natural del Estado, con inmediata infracción de los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como de normas internacionales de la  materia (Protocolo de San Salvador, ratificado por Ley número 7907, del tres de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ratificado por Ley número 7414, del trece de junio de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad  Biológica, ratificado por Ley número 7416, del treinta de junio de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 5 de la Convención para la protección del patrimonio cultural y natural, Ley número 5980, del dieciséis de noviembre de mil novecientos setenta y seis, y los artículos 10, 13 inciso c) y 14 del Convenio para la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, ratificado por Ley número 7433, del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro), de la que se derivan compromisos internacionales adquiridos por nuestro país para ser desarrollados para la obtención de los fines propustos, por cuanto, en el procedimiento de titulación no se tiene como parte a la Procuraduría, a quien le compete la defensa de los bienes de dominio público y que conforman el patrimonio natural del Estado (zona marítimo terrestre, áreas protegidas, zona limítrofe, bienes ferroviarios, reservas indígenas, etc.), teniéndose en cuenta que la acción de recuperación de los inmuebles adquiridos en forma ilícita no es un medio idóneo de tutela; la titulación tiene efectos nocivos al medio ambiente, al traducirse en la pérdida del bosque y la erosión de las tierras, al posibilitar diversos usos agrícolas en la zona, con lo cual se quebranta el principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, que rige la materia ambiental; y faculta la operatividad del silencio positivo con el simple transcurso del plazo, en contradicción de la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional y del artículo 4 de la Ley Forestal, que establecen la inoperatividad del silencio positivo en la materia ambiental; y c.) los decretos 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG,  que traspasan tierras de la reserva nacional al IDA para el proyecto de titulación, por estimarlos violatorios del principio de razonabilidad, sobre la base de la inconstitucionalidad declarada de la Ley de Titulación en reservas nacionales (número 7599), motivo por el que estima ilógico mantener su vigencia, ya que carecen de todo sustento legal para alcanzar el objetivo que se pretendió; además de que, al tenor de la jurisprudencia del Tribunal Agrarario, se exige para su titulación la sujeción a los procedimientos dispuestos en la Ley de Tierras y Colonización, sin considerar la existencia de derechos de dominio previo.

2.- El párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, faculta a esta Sala a rechazar de plano, en cualquier momento procesal, incluso desde su formulación, las gestiones evidentemente improcedentes o infundadas. Asimismo, el párrafo tercero del mismo numeral, la faculta para acoger interlocutoriamente la gestión cuando considere suficiente fundarla en principios o normas evidentes o en sus propios precedentes o jurisprudencia.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

A.- CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

I.- DEL OBJETO DE LA ACCIÓN.- La Procuraduría General de la República accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones normativas: a.) contra el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, por permitir al Instituto de Desarrollo Agrario dictar reglamentos para la ejecución de esa ley, sin que la norma establezca distinción alguna respecto si se trata de una reglamentación ejecutiva o autónoma, teniendo como base que la competencia para dictar los primeros, por mandato constitucional –artículo 140 inciso 3)– ha sido sido reservada en exclusiva al Poder Ejecutivo, y en su defecto, solicita que se interprete que esa regulación se refiere en exclusiva a la segunda categoría; b.) el Reglamento para la titulación en reservas nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002, y publicado en La Gaceta 173, del 10 de setiembre del 2002, sobre la base de las siguientes consideraciones: i.- por  estimar que se trata de un reglamento ejecutivo, no autónomo, al disponer que tiene como finalidad reglamentar la Ley de Tierras y Colonización en lo relativo a la titulación de tierras en reservas nacionales, otorgando seguridad jurídica a la tenencia de la tierra en áreas donde sus poseedores han adquirido el derecho de la titulación, lo que estima lesivo del infracción del principio de reserva legal (artículos 11 constitucional y 11 de la Ley General de la Administración Pública; ii.- por la indebida motivación legal del reglamento (leyes 2825 y 6735) , por cuanto la Ley de Tierras y Colonización no se ocupa de la titulación de tierras sino de la parcelación y colonización, ni tampoco faculta al IDA a emitir reglamentación para la titulación de tierras en reservas nacionales, siendo que la Ley de creación del IDA únicamente le reconoce potestad normativa para dictar reglamentos autónomos de organización y funcionamiento; iii.- al establecer un procedimiento especial y diferenciado del dispuesto en la Ley de Informaciones Posesorias (número 139,  del catorce de julio de mil novecientos cuarenta y uno) para titular tierras, regula materia que está reservada a la ley –con la consiguiente infracción de los artículos 39, 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política y 19.1 de la Ley General de la Administración Pública–, en atención a que disciplina aspectos que atañen al derecho fundamental de la propiedad y los atinentes al debido proceso, inclusive incide en el régimen de la libertad pública, al atribuir carácter de declaración jurada a las manifestaciones del titulante y a los testimonios de los testigos, ambos con trascendencia penal, existiendo una reserva legal en esta materia al tenor del artículo 311 del Código Penal; iv.- por traducirse en una desprotección de los bienes públicos, en concreto del patrimonio natural del Estado, con inmediata infracción de los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como de normas internacionales de la  materia (Protocolo de San Salvador, ratificado por Ley número 7907, del tres de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ratificado por Ley número 7414, del trece de junio de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad  Biológica, ratificado por Ley número 7416, del treinta de junio de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 5 de la Convención para la protección del patrimonio cultural y natural, Ley número 5980, del dieciséis de noviembre de mil novecientos setenta y seis, y los artículos 10, 13 inciso c) y 14 del Convenio para la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, ratificado por Ley número 7433, del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro), de la que se derivan compromisos internacionales adquiridos por nuestro país para ser desarrollados para la obtención de los fines propustos, por cuanto, en el procedimiento de titulación no se tiene como parte a la Procuraduría, a quien le compete la defensa de los bienes de dominio público y que conforman el patrimonio natural del Estado (zona marítimo terrestre, áreas protegidas, zona limítrofe, bienes ferroviarios, reservas indígenas, etc.), teniéndose en cuenta que la acción de recuperación de los inmuebles adquiridos en forma ilícita no es un medio idóneo de tutela; la titulación tiene efectos nocivos al medio ambiente, al traducirse en la pérdida del bosque y la erosión de las tierras, al posibilitar diversos usos agrícolas en la zona, con lo cual se quebranta el principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, que rige la materia ambiental; y faculta la operatividad del silencio positivo con el simple transcurso del plazo, en contradicción de la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional y del artículo 4 de la Ley Forestal, que establecen la inoperatividad del silencio positivo en la materia ambiental; y c.) los decretos 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG,  que traspasan tierras de la reserva nacional al IDA para el proyecto de titulación, por estimarlos violatorios del principio de razonabilidad, sobre la base de la inconstitucionalidad declarada de la Ley de Titulación en reservas nacionales (número 7599), motivo por el que estima ilógico mantener su vigencia, ya que carecen de todo sustento legal para alcanzar el objetivo que se pretendió; además de que, al tenor de la jurisprudencia del Tribunal Agrarario, se exige para su titulación la sujeción a los procedimientos dispuestos en la Ley de Tierras y Colonización, sin considerar la existencia de derechos de dominio previo.

II.- DE LA LEGIMITACIÓN DE LA ACCIONANTE.- Al tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se faculta a la Procuraduría General de la República para la formulación directa de acciones de inconstitucionalidad, esto es sin la existencia de un asunto pendiente de resolver –tanto en la vía administrativa (en la fase de agotamiento de la vía) como jurisdiccional–, motivo por el que procede tener por legitimada a la accionante para la formulación de esta acción. Asimismo, es importante considerar que, en atención a la materia que se pretende defender en este caso – del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado – resulta posible reconocer una legitimación abierta, a modo de acción popular, en los términos previstos en el propio artículo 50 constitucional, que legitima a toda persona –sin distingo de condición alguna– para denunciar toda infracción que se infrinja al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al estimarse que la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular, tal y como lo consideró sentencias número 2001- 08239, 2002-9703, 2003-3656,  2003-06323 y 2006-17126, por sobre la base que se trata de intereses que atañen a la colectividad nacional al trascender

"[...] la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad;[...]"

En virtud de lo cual se encuentra legitimada la accionante, no sólo en la condición subjetiva, esto es como la Procuradora General de la República, sino también en razón del objeto de impugnación, por traducirse en la defensa del ambiente.

III.- DE LA INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN RESPECTO DE LOS DECRETOS IMPUGNADOS.- No obstante la legitimación directa que ostenta la Procuraduría General de la República para acudir en la vía de la acción, estima este Tribunal que no es admisible la impugnación que hace respecto de los decretos 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG, por cuanto los mismos no tienen carácter normativo, en tanto se tratan de actos concretos de la Administración, en los que el Poder Ejecutivo traspasó tierras de la reserva nacional (patrimonio natural del Estado) al Instituto de Desarrollo Agrario, para hacer efectivo el proyecto de titulación que se había dispuesto en la Ley de Titulación en Reservas Nacionales, número 7599. Y a tal efecto, aún cuando el artículo 95 de la Ley que rige esta Jurisdicción faculta a esta Sala a anular actos administrativos, debe entenderse que los mismos deben ser conexos con la normativa impugnada, caso contrario, estaríamos ordinariando esta jurisdicción, al pretender que mediante esta vía se declare la nulidad absoluta de los actos administrativos. En este caso, debe tenerse presente que estos actos impugnados se motivan en la Ley número 7599, sin embargo en esta acción lo impugnado es el Reglamento para la titulación en reservas nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del doce de agosto del dos mil dos, y el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización; mientras que los decretos impugnados se motivan en la Ley de Titulación en Reservas Nacionales, número 7599, normativa de la que es importante aclarar que mediante sentencia constitucional número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de 1999, esta Sala declaró inconstitucional el artículo 8 de dicha Ley, el mismo que autorizaba al Instituto de Desarrollo Agrario para titular tierras en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras y limítrofes a favor de los poseedores, que al entrar en vigencia de esa ley, tuviesen más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica e ininterrumpida, para lo cual se autorizó al Ministerio de Ambiente y Energía y a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica a realizar los traspasos de inmuebles para hacer efectiva dicha ley; y en sentencia número 2001-8560, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno, la Sala anuló la totalidad de esa ley. En virtud de lo anterior, habiéndose dispuesto en el ordenamiento jurídico –artículos 48 de la Constitución Política y 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional– un recurso específico –recurso de amparo– para la impugnación de la actuación administrativa que se estime violatoria de los derechos fundamentales establecidos en la norma fundamental y en los tratados internacionales de derechos humanos, estima este Tribunal que en tanto el párrafo segundo del artículo 50 constitucional reconoce una legitimación abierta para la defensa del ambiente –reconocido "a toda persona"–, permite interpretar que también lo están las instancias públicas según su competencia legal, motivo por el que es posible tener como debidamente legitimada a la Procuraduría para la formulación de un recurso de amparo en defensa del ambiente, en atención a que su Ley Orgánica le encomienda la defensa del patrimonio nacional –artículo 3 inciso i)–. Así, debe de certificarse el escrito de interposición de la acción (que corre a folios 1 a 29 del expediente), que se dejará en autos para que se tramite como amparo en lo relativo a la impugnación de estos decretos que transfieren reservas nacionales al Instituto de Desarrollo Agrario para su posterior titulación.

B.- ANTECEDENTES DOCTRINARIOS Y JURISPRUDENCIALES EN TORNO AL TEMA DE FONDO PLANTEADO.

IV.- DEL DERECHO A LA TUTELA A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DE ESTE DERECHO. Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual previamente había sido reconocido por este Tribunal ambiente como un derecho  fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. Sin embargo, en la norma constitucional la tutela del ambiente se reconoce en una doble dimensión, primero, como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido es individualizable (nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto su defensa atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo, como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. Así,  se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, mediante los mecanismos (actuaciones formales y materiales, disposiciones legales y reglamentarias) que se traduzcan en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral –físico, psíquico, mental–. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705- 93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656).

V.-  DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE CONDICIONAN LA ACTUACIÓN DEL ESTADO EN LA TUTELA DEL AMBIENTE.- La acción del Estado para garantizar la efectiva tutela ambiental está condiciona por los principios constitucionales ambientales, los cuales coadyuvan a determinar el contenido del derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Ya con anterioridad esta Sala enunció algunos; siendo de relevancia para la resolución de esta acción los siguientes:

1.- De la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado: por cuanto del artículo 50 constitucional se deriva la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. De manera que, conforme al texto constitucional, debe

"[...] garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie, garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir es impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar contra él mismo [sic] contra el derecho de contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales." (Sentencia constitucional número 0644-99, de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, reiterada en las número 2002-4947, de las nueve horas veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo del dos mil dos y 2003-6322.)

2.- Principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas técnicas u operativas para evitar, prevenir o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

3.- La objetivación de la tutela ambiental, el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior, en tanto el mismo se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la  técnica", elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación –en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública–.De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura).

4.- La inoperatividad del silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales, instituto que propio del Derecho Administrativo, y se aplica en relación con el otorgamiento de los permisos, licencias y autorizaciones que se tramitan ante la Administración Pública, conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública; para que sea procedente su declaratoria  es necesario, no sólo que se constate una conducta omisiva de parte de la Administración ante una solicitud de permiso, licencia o autorización de parte de un administrado, y su previsión legal –en atención a la sujeción de la actuación pública al  principio de legalidad–, sino también en cumplimiento de todos los requisitos y exigencias que en relación a la gestión formulada, el ordenamiento jurídico disponga. Sin embargo, se advierte que este instituto no tiene operatividad en relación con la materia ambiental así como tampoco con los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se trata –que compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– y al tipo de bien de que se trata –los cuales son imprescriptibles, inembargables e inalienables, en tanto, por vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general–; como lo ha considerado nuestra jurisprudencia constitucional (así, entre otras, pueden consultarse las sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322). Es así que en relación con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales no opera el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, precisamente en virtud del interés público ambiental, que compromete los valores fundamentales de la vida, la salud y el equilibrio ecológico de la tutela del ambiente, así como de la conceptualización de la tutela ambiental como un verdadero  derecho ambiental:

 "[...] de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada" (sentencia número 6836-93, supra citada).

Con posterioridad a estos fallos, este principio fue acogido en la normativa legal ambiental de manera expresa, en tanto en el párrafo primero del artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, dispone en lo interesa:

"En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública."

VI.- DEL DEMANIO PÚBLICO.- Como lo ha considerado esta Sala en diversos precedentes (sentencias número 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466,  2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), el régimen jurídico de los bienes de dominio público es especial y diferenciado en atención al tipo de bienes de que se trata. La distinción entre bienes o cosas privadas y bienes y cosas públicas se hace depender, en primer lugar, en la "titularidad" o "dominio" del bien, por cuanto de este elemento se define su naturaleza y régimen jurídico diferenciados; y en consecuencia, del derecho aplicable, en tanto el primero se sujeta al derecho privado, y el segundo al derecho público. Es así, como por bienes demaniales o dominicales deben de entenderse el conjunto de bienes –tanto inmuebles como muebles– que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a los privados, en tanto se trata de bienes que por expresa voluntad del constituyente o el legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, es decir, no pueden pertenecer individualmente a los particulares,  ni al Estado –en sentido estricto–, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, los bienes de dominio público y los de dominio privado del Estado (fiscales) se diferencian por su finalidad y el sujeto titular, en tanto lo que define la naturaleza jurídica de los primeros  es el destino que se da a este tipo de bienes, sea, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, en los términos previstos en el artículo 261 del Código Civil (En este mismo sentido, se pueden consultar las sentencias número 2306-91 y 2988-99, entre otras.) Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco–), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal– (contíguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.

VII.- DEL RÉGIMEN DE DESAFECTACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICOS.- Para poder hacer referencia al régimen de desafectación de los bienes de dominio público, es necesario primero tener en cuenta lo relativo a su afectación, entendiendo por tal la incorporación bienes al demanio público, y en tal virtud, se constituye en el elemento más tradicional y característico de la teoría del dominio público, que cumple con dos funciones esenciales: En primer lugar, hace referencia al especial condicionamiento finalista al que está sujeto el bien (tanto público como privado) que se afecta, en tanto en el régimen del patrimonio natural del Estado y del patrimonio histórico-arquitectónico es posible reconocer su naturaleza jurídica dual, que se deriva de su titularidad; que hace que, tratándose de bienes incorporados al demanio público, es esa finalidad la que precisamente define su especial régimen jurídico (bienes de dominio público); y tratándose de bienes adscritos al régimen de la propiedad privada, motiva y sustenta la limitación de interés social que le ha sido impuesta. En este sentido, debe tenerse en consideración que el acto de la incorporación de un bien al demanio público no está librado al azar, esto es, nunca es caprichoso ni arbitrario, y aún cuando se trata de un concepto indeterminado para la ciencia jurídica, es determinable por cuanto se nutre de la conjugación de otras disciplinas –biología, historia, arquitectura, geología, ingeniería ambiental, arqueología, tecnología, arte, etc.–, con lo cual, se trata de un juicio valorativo objetivo basado en la aportación de disciplinas no jurídicas y que son de índole técnico, a fin de determinar el valor ambiental del bien. Por tal motivo es que para la incorporación de bienes a este régimen especial de tutela jurídica se requiere de estudios técnicos previos y propios de esas otras disciplinas. Se trata de bienes que, por voluntad expresa del legislador –artículo 261 del Código Civil– tienen un destino especial de servir a la comunidad –al interés público–, esto es, están afectados por su naturaleza y vocación; de suerte que no pertenecen a ningún particular, ni siquiera al Estado, sino a la Nación, lo cual se traduce en un régimen jurídico distinto, que los saca del comercio de los hombres (sentencias número 0447-91, 1556-91, 2306-91, 5399-93, 5976-93, 1347-95; 320-96, 1345-96, 3145-96, 5026-97, 0304-98, 2000-10466; 2003-3480, 2005-7158, y 2002-3821). Y, en segundo lugar, la afectación se constituye en un instrumento que hace evidente la dinámica del bien afectado, que tratándose de un bien demanial, demarca el inicio de esa demanialidad; y, en relación con los bienes particulares, denota el momento en que se impone la limitación de interés social a la propiedad privada. Por su parte, la desafectación de los bienes incorporados al patrimonio del Estado (natural o histórico-arquitectónico) tiene el efecto jurídico contrario, esto es, se traduce en el fin de esa demanialidad, con lo cual esos bienes adquieren la condición de bienes fiscales (que posee el Estado bajo el régimen de la propiedad privada); y respecto de los bienes particulares, el fin de la afectación de interés social a la propiedad. En virtud de lo cual, resulta de trascendental importancia determinar el procedimiento, y además el órgano competente para declararla, en atención –fundamentalmente– a que por este acto, el bien pierde los atributos de protección que le dota su incorporación al régimen en cuestión, estos son la inalienabilidad, la imprescriptibilidad, la inembargabilidad y la sujeción al poder de policía; con lo cual, regresan al comercio de los hombres, pudiendo ser transformados, embargados, vendidos y traspasados a tercero sin ninguna limitación sobre ellos. 

VIII.- CONTINUACIÓN.- Tratándose de los bienes demaniales, debe distinguirse los que lo son en carácter de la Nación, precisamente por su titularidad y por la fuente normativa de afectación, en tanto la determinación deriva de las propias normas constitucionales –se tienen aquellos que están definidos y determinados precisamente en la propia Constitución Política, en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución, sea las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua del suelo y del subsuelo, las bellezas naturales, el patrimonio histórico y artístico de la Nación, las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional, los yacimientos de carbón, las fuentes o yacimientos de petróleo, sustancias hidrocarburadas, depósitos de minerales radioactivos, servicios inalámbricos –lo que modernamente se conoce como espacio electromagnético–, los ferrocarriles, muelles y aeropuertos que estén en servicio–; y los que lo son por disposición de la ley o decreto ejecutivo –en los casos previstos en la ley–, donde es el decreto el que determina los inmuebles que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, su categoría y la sujeción al respectivo plan de manejo, y según se anotó anteriormente, también su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique su demanialidad. Es así como interesa resaltar que los bienes dominicales o demaniales tienen ese carácter en virtud de una afectación dada, o por una norma expresa de nuestra Carta Fundamental o por disposición legal, que denota su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique esa demanialidad. En virtud de lo cual, siendo la afectación la vinculación jurídica por el que el bien se integra a esta categoría de bienes, según su destino y conforme a las correspondientes previsiones legales, ello implica, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar de ese régimen especial que los regula, para separarlos de ese fin público al que están vinculados (esto es, para su desafectación); y es en este sentido que se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado; motivo por el cual es que esta Sala ha estimado que no es posible una desafectación genérica, y mucho menos, la implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", para que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete, señalándolos; y en este sentido, es importante recordar que toda desafectación, como debe provenir de acto legislativo, estará sujeta a los controles jurisdiccionales correspondientes –en este sentido, ver sentencias número 2000- 10466 y 2002-8321. Asimismo, debe recordarse que para la desafectación del patrimonio forestal –lo que se traduce en la reducción o eliminación del área silvestre protegida–, sólo se puede hacer mediante ley de la República, después de realizarse los estudios técnicos previos (estudio de impacto ambiental) que justifique la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por último es importante resaltar que, tratándose de los bienes demaniales de la Nación, su desafectación sólo podría darse por reforma constitucional, en aplicación del principio del paralelismo de las formas, se repite, previo estudio técnico que acredite la desafectación, según se indicó anteriormente. Además, en lo concerniente a su uso y/o concesión sólo puede ser aprobada por el Plenario Legislativo, no así por Comisiones Legislativas Plenas, en los términos previstos en el artículo 124 constitucional (sentencias número 2002-8321 y 2004-8928).

IX.- DE LA POTESTAD NORMATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN: FUNDAMENTO, CONTENIDO Y LÍMITES.- En tanto se está cuestionando un reglamento dictada por la Administración –en este caso de una institución autónoma–, resulta necesario hacer unas breves reflexiones en torno a la potestad normativa de la Administración Pública, con sustento en las normas y principios constitucionales, basamento de nuestro ordenamiento jurídico.

Primero. Debe tenerse en consideración que al tenor de lo dispuesto en los incisos 3) y 18) de la Constitución Política, se ha reconocido la competencia del Poder Ejecutivo –entendiendo por tal al Presidente de la República y al Ministro del ramo respectivo– para dictar, en primer lugar, los reglamentos ejecutivos, esto es, en desarrollo de la ley, y en segundo lugar, los denominados reglamentos autónomos, que son aquellos que no se sustentan en una ley previa –de ahí su denominación– y que están referidos a la materia eminentemente administrativa, esto es, a organizar las dependencias administrativas y el funcionamiento de los servicios que presta (reglamentos de organización y funcionamiento). (Al respecto pueden consultarse las sentencias número 876-90, 1635-93, 5227-94, 2382-96, 2000-2856, entre otras.) Y, aún cuando no exista una norma constitucional que disponga en forma expresa la potestad normativa de los entes descentralizados (instituciones autónomas y municipalidades), ello no es obstáculo para su reconocimiento, pero referida única y exclusivamente a los reglamentos autónomos, en virtud de la dotación de la autonomía administrativa (o de primer grado) a las instituciones autónomas, al tenor del artículo 188 de la Constitución Política, que se traduce en la capacidad de auto-organizarse y de disponer de los recursos humanos, materiales y financieros de la manera que estime más conveniente para el cumplimiento de los fines asignados; de la autonomía de gobierno (o de segundo grado)  a la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de administración de los seguros sociales y a las municipalidades, de conformidad con los artículos 73 y 170 constitucionales, que comprende la autonomía de primer grado y la de definir los lineamientos, objetivos, metas y fines del ente; y la autonomía organizativa o plena (o de tercer grado) a las universidades estatales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 84 constitucional, que abarca la de primer y segundo grado, más la posibilidad de dictar su propia organización interna. Así, en atención a que en forma expresa el texto fundamental –inciso 3) del artículo 140 constitucional– delega la potestad para dictar los reglamentos ejecutivos al Poder Ejecutivo, no resulta posible intentar hacer una interpretación extensiva a favor de las otras dependencias públicas. [Sentencias número 1876-90, 1635-93, 5227-94, 9236-99 y 3027- 2000].

Segundo. Una de las características esenciales de las disposiciones reglamentarias es precisamente la sujeción al principio de la jerarquía normativa, lo cual se traduce, en primer lugar, en la subordinación de éstas a lo dispuesto en las normas de mayor jerarquía (constitucionales, tratados internacionales y leyes), de manera que en modo alguno pueden modificarlas o pretender sustituirlas; y en segundo lugar, en el respeto de la competencia atribuida al ente u órgano, ya sea por mandato constitucional o legal, principio que está recogido en los artículos 6 y 59 de la Ley General de la Administración Pública.

Tercero Tratándose de los reglamentos ejecutivos, es característica propia y esencial que se distinguen por ser normas secundarias, en tanto están subordinadas por entero a la ley, ya que no se producen más que en los ámbitos que ésta le permite, y no pueden dejar sin efecto los preceptos legales, contradecirlos, así como tampoco suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador, o establecer un contenido no contemplado en la norma que reglamenta, como lo ha desarrollado la jurisprudencia constitucional –en forma reiterada–:

"El reglamento, como producto de la Administración que es, está subordinado inicialmente al propio campo de las funciones que la misma tiene atribuidas al concierto público, esto es, propiamente la función administrativa. Por ello no cabe reconocer que la Administración pueda dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una regulación propia. Así, se llama reglamento a toda norma escrita, dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son propias. Lo propio del reglamento es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Obra de la Administración, por lo que requiere de una justificación, caso por caso. Su sumisión a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley, allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el «orden jerárquico de las normas»." (Sentencia número 5227-94, de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro. En igual sentido, la número 1130- 90, de las diecisiete horas con treinta minutos del día dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa; 3550-92, supra citada, 0243-93, de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres; 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de 1993, 2382-96, de las once horas quince minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis; 6689-96, de las once horas quince minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis; 2000-2856, de las quince horas cuarenta y ocho minutos del veintinueve de marzo del dos mil.)

Cuarto. En cuanto a los reglamentos autónomos, debe tenerse en cuenta que su ámbito está circunscrito a la materia administrativa, esto es, a los aspectos organizativos de la Administración, en el desempeño de las funciones que le son propias, con lo cual, regulan la competencia propia de su autor, esto es, organizar y regular la actividad que le ha sido delegada, con la finalidad de lograr un mejor cumplimiento del fin público asignado. Así, la doctrina los ha clasificado de dos tipos: los reglamentos autónomos de organización y los reglamentos autónomos de servicio, donde los primeros encuentran su fundamento en la potestad de auto-organización de la propia administración, y los segundos tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a su cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Así, los primeros (los de organización y funcionamiento) están referidos al ámbito interno de la estructura organizacional de la Administración, con lo cual no pueden afectar derechos de terceros; y los segundos (los de servicio) pueden regular el ejercicio de los derechos administrativos (creados por el poder administrador mediante un acto administrativo autorizado por ley) frente al sujeto privado que los titula, una vez que ha entrado en contacto con la Administración o se ha convertido en usuario de sus servicios. Surge así un nuevo orden jurídico, con la finalidad de hacer posible el mejor funcionamiento del servicio, en beneficio de ambas partes interesadas en su prestación (el jerarca administrativo y el particular usuario). Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos administrativos de los administrativos que han entrado en relación con la Administración; pero se reitera, sin que puedan imponer regulaciones atinentes al ejercicio de las libertades pública y los derechos Fundamentales, tal y como se deriva de los artículos 28 constitucional y 19.2 de la Ley General de la Administración Pública, a excepción de que existiese una ley que expresamente. [Sentencias número 9236-99, 2000-2856, ambas supra citadas y 2006-17599, de las quince horas seis minutos del seis de diciembre del dos mil seis.]

X.- CONTINUACIÓN.- Es con fundamento en las anteriores consideraciones que se denotan los límites del ejercicio de la potestad normativa a cargo de la Administración. En primer lugar, el respeto al orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, de manera que el ordenamiento jurídico administrativo debe sujetarse a esa jerarquía. En segundo lugar, la materia, en un triple sentido, al estar referido a la especialidad funcional de la entidad, conforme a la potestad que le ha sido delegada en virtud de mandato constitucional o legal; a la materia, en tanto debe referirse al ámbito exclusivamente administrativo, esto es limitado a la organización y/o funcionamiento interno de la entidad; y no puede exceder el ámbito que le demarca la ley; y en tercer lugar, no puede regular ni limitar el ejercicio de los derechos fundamentales, según se deriva de lo dispuesto en los artículos 28 constitucional y 19.2 de la Ley General de la Administración Pública. Es así como se estima necesario aclarar que no resulta posible acreditar un orden jurídico parcial fundado en una potestad de supremacía especial, tácita y de principio, derivado del poder de policía en relación con el ejercicio de los derechos fundamentales. Y en este ámbito, aún cuando en algunos supuestos es necesaria la autorización administrativa respectiva –para que el particular haga lo que antes no podía– se trata de la remoción de una limitación a un derecho pre-existente, que la Administración no ha concedido, sino que es anterior por su carácter de libertad pública y/o derecho fundamental, de manera que debe estimarse como un acto de control sobre un derecho originario y en modo alguno como una regulación a un derecho administrativo o de un servicio público. Ahora bien, es importante hacer mención que tratándose de las relaciones de sujeción especial, hay un trato diverso, por cuanto respecto de éstas, se ha reconocido la potestad normativa e interventora de la Administración, a fin de la lograr la consecución de los fines públicos encomendados a esa entidad, de manera que se ha entendido que se trata de un ordenamiento sectorial, en tanto está dirigido a aquellos sujetos que tienen un vínculo jurídico con la Administración Pública (relación jurídico- administrativa) derivado de un acto o contrato administrativo  de duración –a largo plazo– (artículo 14.2 de la Ley General de la Administración Pública) [Sentencia número 9236- 99, supra citada.]; pero se insiste, sin que pueda restringirse mediante este tipo de regulación derechos fundamentales, si no es que existe una ley que le de sustento a esa reglamentación.

C.- ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMATIVA IMPUGNADA.-

XI.- DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL REGLAMENTO PARA LA TITULACIÓN EN RESERVAS NACIONALES APROBADO POR EL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO.- El primer motivo de inconstitucionalidad de la reglamentación impugnada está dado en las mismas consideraciones dadas por este Tribunal Constitucional cuando declaró la inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, número 8599, del veintinueve de abril de mil novecientos noventa y seis, en sentencia número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve, y anuló –por inconstitucional– la totalidad de esa ley en sentencia número 2001-8560, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno, toda vez que su objetivo es facilitar y permitir la titulación de tierras en las Reservas Nacionales para , otorgar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra mediante el reconocimiento del dominio pleno en áreas donde sus poseedores han adquirido el derecho a la titulación registral (artículo 1° del Reglamento para la titulación de tierras en reservas nacionales), esto es, de zonas que han sido afectadas y

"[...] protegidas precisamente por la importancia y relevancia que tiene para nuestro país, el mantener un ambiente ecológico equilibrado, aunado a los compromisos que ha asumido el país en una serie de convenios internacionales en busca de la protección mundial del medio ambiente" (sentencia número 2988-99, supra citada).

En efecto,

"En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas protegidas, precisamente por lo importante que resulta su conservación frente a las diversas actividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que se desarrolla en estos lugares, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes para la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua. El legislador en la presente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones ambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la vulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas, lo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde hace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna que se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio ambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde mas bien su presencia estén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de que se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que expropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.

Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible  convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito" (sentencia número 2988-99, supra citada).

A tal efecto, interesa resaltar que la definición del concepto de  reserva nacional está dado en la propia regulación –de la relación de los artículos 3 inciso k), 6 y 7– de manera tal que permite concluir con absoluta claridad que se trata de los inmuebles que precisamente han sido incorporados al régimen del patrimonio natural del Estado, precisamente para la debida tutela y conservación del ambiente natural.

XII.- CONTINUACIÓN.- Con fundamento en los antecedentes jurisprudenciales de este Tribunal –supra transcritos– es que resulta obligado hacer un breve análisis a la definición que hace la reglamentación impugnada. En efecto, en el inciso k) del artículo 3) señala que por reservas nacionales deben tenerse los "terrenos comprendidos dentro de los límites de la República que, no estén inscritos a nombre de terceros, de las Municipalidades, Instituciones Autónomas o del Estado en general". Al respecto es importante considerar que no es posible en nuestro ordenamiento jurídico la existencia de res nullius, esto es, aquellos bienes que la doctrina tiene como susceptibles de apropiación privada bajo el régimen de la propiedad privada a través de la ocupación, en tanto en su estado natural, no tienen un titular, por cuanto, precisamente al tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 261 del Código Civil, claramente se indica que los bienes que no sean demaniales, deben de considerarse como

"[...] cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona"

Asimismo, tal definición debe completarse con el resto de la reglamentación, que, expresamente posibilitan la titulación sobre zonas "afectadas por algún tipo de limitación o restricción, tales como reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas, humedales o cualquier otra categoría de manejo dentro de las áreas de conservación declaradas según la legislación vigente, patrimonio del Estado" (artículo 6); de manera que, "no existiendo objeciones por parte del MINAE, la Presidencia Ejecutiva solicitará al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Sector Agropecuario, para que, mediante Decreto, le sea traspasada la propiedad de las tierras comprendidas en esas Zonas de Reserva Nacional" (artículo 7). Sobre este punto deben hacerse dos observaciones esenciales: En primer lugar, cabe advertir que la norma impugnada no impide la titulación de estas zonas protegidas, sino más bien las facilita, y ni siquiera toma en consideración la naturaleza jurídica de estos bienes –demaniales– sobre los que pesa algún tipo de afectación, que se repite, es con fines de efectivizar la tutela ambiental –como lo manda el artículo 50 constitucional–, de  manera que únicamente queda la constancia de tal afectación, y permite la titulación de estos bienes demaniales; tal y como lo manifestó con anterioridad este Tribunal:

"Dentro de las zonas protegidas quedan comprendidos los terrenos que se encuentran situados en las reservas nacionales, cierta zona a lo largo de los ríos, una faja a uno y otro lado de la depresión máxima  de las cuencas hidrológicas, los terrenos que bordean los manantiales que nacen en los cerros y también los que nacen en terrenos planos, cierta área en la ribera de los ríos arroyos, lagos, lagunas, o embalses naturales" (sentencia número 2988-99, supra citada).

En segundo lugar, no toma en consideración la existencia de otros tipos de bienes demaniales, tales como la zona marítimo terrestre, cuya administración está a cargo de las municipalidades, y/o los patrimonios histórico-arquitectónico y arqueológico, que están bajo la administración del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes; con lo cual, su posible afectación ni siquiera es consultada previamente por el Instituto de Desarrollo Agrario para efectos de una futura titulación, ni tampoco prevé impedimento para su titulación –en este sentido, ver artículo 10 de este Reglamento–. En virtud de lo cual, se evidencia la grave situación que permite esta regulación, desconociendo las características esenciales de los bienes de dominio público, que precisamente los sacan del comercio de los hombres –contrario a lo previsto con antelación el artículo 262 del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y seis–, y que en consecuencia hace que sea absolutamente imposible su posesión, venta o gravación, sin antes haberse desafectado, materia que se repite, está reservada a la ley formal y material (emanada de la Asamblea Legislativa conforme a los procedimientos ordinarios de formación de las leyes), previo estudio técnico al efecto, que determine los efectos de la convivencia del hombre con los ecosistemas, como lo exige el principio de la objetivación ambiental o vinculación a la ciencia y técnica, desarrollado en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente; lo anterior por cuanto, aún cuando las zonas protectoras no son zonas perpetuas, y a tal efecto pueden ser desafectas, no resulta legítima su desafectación para proteger otros intereses públicos o privados –como lo es la dotación de vivienda o de la tenencia de la tierra– en menoscabo de la tutela ambiental y del disfrute a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (sentencia número 7294-98). Por ello, será inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica, y máxime cuando se trate de bienes que conforman el patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su denominación o categoría –parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales, monumentos naturales– zona marítimo terrestre, zonas de protección hidrográfica, reservas indígenas, patrimonio histórico-arquitectónico, recursos mineros, patrimonio arqueológico, zona limítrofe,  para someterlas al régimen de dominio privado, máxime cuando no se cuenta con el estudio técnico-científico previo, según se ha anotado.

XIII.- OTRAS INFRACCIONES CONSTITUCIONALES.- Asimismo, se dan las siguientes infracciones constitucionales en relación con la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, previsto en el artículo 50 constitucional:

1.- Al principio ambiental de  la tutela del ambiente a cargo del Estado, que deriva directamente del artículo 50 de la Constitución Política, en tanto le corresponde a todas las instituciones del Estado –entre ellas al Instituto de Desarrollo Agrario– la tutela del ambiente, de donde, permitir la titulación de bienes que conforman el patrimonio natural del Estado se constituye en una directa lesión al ambiente, por los efectos nocivos que provoca, tanto a nivel nacional como internacional (En este sentido, pueden consultarse las sentencias número 4480- 94, 0132-99, 2002-1220, 2005-8945, 2003-06323, 2004-1923 y 2005-12039). Es claro que por el contenido de este reglamento, al permitir la titulación de las reservas nacionales, que son parte de las zonas protegidas y que comprenden el patrimonio natural del Estado –bienes de dominio público–, se obvia la obligación constitucional enunciada. En este sentido es que en la sentencia 2988-99 (supra citada), esta Sala consideró:

"En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente. Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante  en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inherte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas. Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación."

Por tal motivo, es que el contenido de la reglamentación se traduce en una desviación del fin; por cuanto no obstante que la regulación impugnada pretende atender una necesidad pública –la de dotar de tierra a campesinos para coadyuvar a su sustento–, desconoce en forma abierta y clara la finalidad de la preservación del patrimonio natural del Estado; con el consiguiente menoscabo de un derecho fundamental, en este caso, el derecho que tiene toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal y como lo señaló anteriormente este Tribunal en las sentencias número 99-2988, 2001-8560.

2.- La normativa internacional de derechos humanos –en este caso, en forma concreta, se infringen los artículos 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 3 párrafo tercero del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, 5 de la Convención para la Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central–, y que conforman el Derecho de la Constitución, en los términos previstos en los artículos 7 y 48 de la Carta Fundamental y 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con lo cual, se trata de cuerpos normativos incorporados a nuestro ordenamiento jurídico, con valor superior al de la ley, por disposición expresa del artículo 7 de la Constitución Política, y que en este caso, le imponen una serie de compromisos a nuestro Estado en pro de una efectiva tutela al ambiente.

3.- Al principio preventivo que rige la materia ambiental (artículos 50 de la Constitución Política y 15 de la Convención de Río), que obliga a la Administración a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles. En este sentido, cabe advertir que dicha regulación no establece mecanismos apropiados de tutela del patrimonio natural del Estado, al no garantizar la participación de la Procuraduría General de la República ni de ninguna otra institución pública en los procedimientos de titulación, que garantice que no se trata de un bien de dominio público o del área protegida, no siendo suficiente la única publicación que se ordena hacer en el periódico oficial La Gaceta, tal y como se consideró en la sentencias número 2001-8678.-

4.- Desconoce el principio constitucional ambiental desarrollado por la jurisprudencia constitucional de la inoperancia del silencio positivo en la materia ambiental, y recogido también en el artículo 4 de la Ley Forestal. En efecto, el artículo 13 del Reglamento impugnado dispone la obtención de la titulación con el transcurso del plazo del mes calendario de la publicación del aviso en el diario Oficial La Gaceta, dispuesto para que quien tiene mejor derecho sobre el inmueble ejerza sus derechos.

 XIV.- DE LAS LESIONES AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.- Con anterioridad y en forma reiterada la jurisprudencia constitucional es conteste en señalar que el simple quebranto del principio de legalidad –como es el exceso del ejercicio la potestad reglamentaria– es un asunto de mera legalidad, cuyo análisis debe residenciarse en la vía ordinaria  toda vez que por voluntad de nuestros constituyentes el mismo fue residenciado en la jurisdicción contencioso- administrativa (artículo 49 de la Constitución). Sin embargo, también es lo cierto que, se ha admitido su análisis, cuando su infracción se acompaña de la lesión de otros derechos fundamentales, y en este caso, es lo cierto, como se demostró en los considerandos anteriores, que la reglamentación impugnada es violatoria del derecho a la debida tutela ambiental, que deriva del artículo 50 de la Constitución Política. Por ello es que se entran a analizar los alegatos que se refieren a la lesión del principio de legalidad, y que en el caso concreto se circunscriben a dos temas fundamentales. En primer lugar, y con fundamento en las razones dadas en los Considerandos IX y X de esta sentencia, este Tribunal constata el exceso de la potestad reglamentaria que el ordenamiento jurídico le reconoce al Instituto de Desarrollo Agrario, quien, al tenor de la autonomía administrativa de que goza –como institución autónoma–, sólo puede dictar reglamentos de organización y funcionamiento, y no ejecutivos, en atención a que es una competencia que la propia Constitución Política ha reservado en exclusiva al Poder Ejecutivo. En efecto, del contenido de la regulación se denota que trasciende el ámbito interno de organización y funcionamiento de esta institución, pudiéndose considerar –se repite, por su contenido– en un reglamento ejecutivo, esto es, que desarrolla a la ley, en este caso, a la Ley de Tierras y Colonización, número 2825, de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno.  Por tales motivos es que resulta improcedente la impugnación del artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, que expresamente le reconoce la potestad de normativa, tanto al Poder Ejecutivo como al Instituto de Desarrollo Agrario "en lo que a cada uno respecta" para reglamentar esa ley, lo cual, de conformidad con el Derecho de la Constitución debe de entenderse en la forma señalada, sea, que al Poder Ejecutivo le corresponde la reglamentación de la ley –decreto ejecutivo–, y al Instituto de Desarrollo Agrario, le faculta para dictar los correspondientes reglamentos autónomos para la aplicación de esa ley. En segundo lugar, se advierte la indebida motivación del reglamento, tanto en orden a la falta de competencia del IDA para su dictado (dado que en modo alguno tiene potestad para reglamentar una ley); como de los presupuestos legales que lo sustentan, por cuanto la Ley que supuestamente sustenta esta reglamentación en modo alguno faculta al Estado a titular las reservas nacionales dentro del proyecto de titulación del Instituto de Desarrollo Agrario –disposición que de existir, sería abiertamente contraria a la tutela del derecho al ambiente–, sino únicamente a la promoción de la tenencia de la tierra para fines exclusivamente agrícolas (artículo 1° de la Ley de Tierras y Colonización), mediante los contratos de adjudicación de tierras, como lo señaló esta Sala en sentencia número 2006-1806, de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del quince de febrero del año en curso. En este sentido llama la atención que el procedimiento que se dispone para la titulación de estas reservas es semejante al de las informaciones posesorias (artículos 10 a 17), no así, al contrato de adjudicación de tierras dispuesto en la Ley de Tierras y Colonización, que supuestamente le da vida a este reglamento, con lo cual, aún en el supuesto de estarse ante un reglamento ejecutivo, otra vez se evidencia el exceso del ejercicio de la potestad normativa de esta institución autónoma.

XV.- DE LOS EFECTOS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD QUE SE DECLARA.- Al tenor de lo dispuesto en los artículos 90 párrafo primero y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la estimación de inconstitucionalidad que se hace en esta sentencia en relación con el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario por el artículo 11 de la sesión número 055-02, del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 173, del diez de agosto del dos mil dos, tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de este cuerpo reglamentario, sea el doce de agosto del dos mil dos, lo anterior, de manera que procede la recuperación de los bienes que, siendo de dominio público, hayan sido objeto de titulación al tenor de la normativa que ahora se anula, lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado que derive de esta inconstitucionalidad.

XVI.- CONCLUSIONES.- Es con fundamento en las anteriores consideraciones que procede resolver la acción interpuesta por la Procuraduría General de la República debe de resolverse de la siguiente manera, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 9, 29, 173 inciso b) y 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional:

a.)  en lo relativo a la impugnación que hace de los decretos decretos 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG, que traspasaron  tierras de reserva nacional al Instituto de Desarrollo Agrario para proyectos de titulación de tierras, por tratarse de actos administrativos concretos, debe de certificarse el escrito de interposición de la acción (que corre a folios 1 a 29 del expediente), que se dejará en autos para que se tramite como amparo;

b.) no es inconstitucional el artículo 179 de la Ley Ley de Tierras y Colonización en el tanto se aplique e interprete que la potestad normativa que se confiere al Instituto de Desarrollo Agrario para reglamentar esa ley es únicamente la que deriva de su autonomía administrativa, esto es, para dictar reglamentos autónomos de organización y funcionamiento y para regular los servicios públicos que presta, por cuanto por mandato constitucional –inciso 3) del artículo 140– la potestad de dictar reglamentos ejecutivos está reservada al Poder Ejecutivo en forma exclusiva;

c.) procede acoger con lugar la acción en forma interlocutoria, en relación con la impugnación que se hace del Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario por el artículo 11 de la sesión número 055-02, del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 173, del diez de agosto del dos mil dos, por existir antecedentes jurisprudenciales –sentencias 2988-99, 2001-8560 y 2001-8678, en los cuales se ha declarado la inconstitucionalidad de la Ley de Titulación en Reservas Nacionales, número 7599, del veintinueve de abril de mil novecientos noventa y seis– sobre la materia, que ha estimado disconforme con el Derecho de la Constitución la posibilidad de titular reservas nacionales, en atención a que se constituye en una amenaza al patrimonio natural del Estado, y con ello, al derecho que tienen todas las personas a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por tanto:

Se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en sesión 055-02 del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en La Gaceta 173, del diez de setiembre del dos mil dos.

Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas que se anulan, sea el doce de agosto del dos mil dos, y el dieciséis de abril de mil novecientos noventa y seis, respectivamente. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado que derive de esta inconstitucionalidad.

Se declara que no es inconstitucional el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, siempre y cuando se interprete que la potestad de emitir reglamentos ejecutivos recae únicamente en el Poder Ejecutivo.

Certifíquese el escrito de interposición de la acción (agregados a folios 1 al 29 del expediente) que se dejará en autos, para que se tramite como amparo en lo relativo a la impugnación que se hace respecto a los decreto 27726-MINAE-MAG, 27861-MINAE-MAG, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG y 28746-MINAE-MAG, que traspasaron tierras de reserva nacional al Instituto de Desarrollo Agrario para proyectos de titulación de tierras. Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y al Instituto de Desarrollo Agrario. Reséñese este pronunciamiento en el Diario oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.-

 

 

 

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

 

 

Luis Paulino Mora M.                                                                                   Gilbert Armijo S.

 

 

 

 

 

Fernando Cruz C.                                                                                          Federico Sosto L.

 

 

 

 

 

Rosa María Abdelnour G.                                                                                 Jorge Araya G.

 

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 07-05-2026 17:36:34.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

Large
Normal
Small
Constitutional Chamber

Resolution No. 02063 - 2007

Resolution Date: February 14, 2007 at 14:40

Docket: 06-007154-0007-CO

Drafted by: Luis Fernando Solano Carrera

Type of matter: Unconstitutionality action

Constitutional control: Upholding judgment

Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER



Relevance Indicators

Relevant ruling

Related Rulings


Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS

Topic: PROPERTY

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

2063-07. LAND TITLING IN PROTECTED AREAS. Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización, the Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, approved by agreement of the Board of Directors of IDA, in session 055-02, of August 12, 2002, and published in La Gaceta 173, of September 10, 2002, and decrees 27726-MINAE- MAG (INDER Program for Titling of the plains of San Carlos and Sarapiquí), 27861 MINAE-MAG (Transfer free of charge to the Instituto de Desarrollo Rural of Lands Outside the Exceptions of Laws 2825 and 7575 Ley de Tierras y Colonización and Ley Forestal respectively), 28743 MINAE-MAG (Transfer of Lands to INDER for the Titling Program for the Highlands of Santa Cruz), 28745 MINAE-MAG (Transfer of lands to INDER for the Titling Program of the Aranjuez River Basin) and 28746 MINAE-MAG (Transfer of Lands to INDER for the titling program of Los Santos).

... See more
Text of the resolution
*060071540007CO*

 

*060071540007CO*

 

 

Docket: No. 06-007154-0007-CO

Res: No. 2007-02063

 

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and forty minutes on February fourteenth, two thousand seven.-

Unconstitutionality action brought by ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, of legal age, married, identity card number 4-127-782, resident of Curridabat, in her capacity as ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC, in accordance with Government Council Agreement number 93, of March twenty-third, two thousand four, published in La Gaceta number 82 of April twenty-eighth, two thousand four), ratified by Legislative Agreement number 68189-04-05, of July twenty-first, two thousand four, published in La Gaceta number 158 of August thirteenth, two thousand four; against article 179 of the Ley de Tierras y Colonización, the Reglamento para la titulación en reservas nacionales, approved by agreement of the Board of Directors of IDA, in session 055-02, of August 12, 2002, and published in La Gaceta 173, of September 10, 2002, and decrees 27,726-MINAE-MAG, 27,861 MINAE-MAG, 28,743 MINAE-MAG, 28,745 MINAE-MAG and 28,746 MINAE-MAG.

Whereas:

1.- By brief received at the Secretariat of the Chamber at fifteen hours and twenty-three minutes on June fifteenth, two thousand six, the plaintiff Office of the Attorney General of the Republic requests the declaration of unconstitutionality of the following normative provisions: a.) against article 179 of the Ley de Tierras y Colonización, for allowing the Instituto de Desarrollo Agrario to issue regulations for the execution of that law, without the norm establishing any distinction as to whether it concerns executive regulation (reglamentación ejecutiva) or autonomous regulation (autónoma), based on the fact that the competence to issue the former, by constitutional mandate –article 140 subsection 3)– has been reserved exclusively to the Executive Branch, and failing that, requests that this regulation be interpreted as referring exclusively to the second category; b.) the Reglamento para la titulación en reservas nacionales, approved by agreement of the Board of Directors of IDA, in session 055-02, of August 12, 2002, and published in La Gaceta 173, of September 10, 2002, on the basis of the following considerations: i.- for considering that it constitutes an executive regulation, not an autonomous one, by providing that its purpose is to regulate the Ley de Tierras y Colonización regarding land titling (titulación de tierras) in national reserves, granting legal certainty to land tenure (tenencia de la tierra) in areas where its possessors have acquired the right to titling, which it considers injurious to the principle of legal reserve (reserva legal) (articles 11 of the Constitution and 11 of the Ley General de la Administración Pública); ii.- for the improper legal basis of the regulation (laws 2825 and 6735), given that the Ley de Tierras y Colonización does not deal with land titling but rather with parceling and colonization, nor does it empower IDA to issue regulations for land titling in national reserves, since the Law creating IDA only recognizes the normative power to issue autonomous regulations for organization and operation; iii.- by establishing a special procedure differentiated from that provided in the Ley de Informaciones Posesorias (number 139, of July fourteenth, nineteen forty-one) for titling lands, it regulates a matter reserved to the law –with the consequent violation of articles 39, 105 and 121 subsection 1) of the Political Constitution and 19.1 of the Ley General de la Administración Pública–, considering that it disciplines aspects concerning the fundamental right of property and those pertaining to due process (debido proceso), even affecting the regime of public liberty, by attributing the character of sworn statement (declaración jurada) to the statements of the title applicant and the testimony of witnesses, both with criminal implications, there being a legal reserve on this matter under article 311 of the Penal Code; iv.- for resulting in a lack of protection of public property, specifically the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), with immediate violation of articles 7, 50, 89 and 121 subsection 14) of the Political Constitution, as well as international norms on the matter (Protocol of San Salvador, ratified by Law number 7907, of September third, nineteen ninety-nine, the third paragraph of article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change, ratified by Law number 7414, of June thirteenth, nineteen ninety-four, article 8 of the Convention on Biological Diversity, ratified by Law number 7416, of June thirtieth, nineteen ninety-four, article 5 of the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Law number 5980, of November sixteenth, nineteen seventy-six, and articles 10, 13 subsection c) and 14 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wildland Areas in Central America, ratified by Law number 7433, of September fourteenth, nineteen ninety-four), from which derive international commitments acquired by our country to be developed to achieve the proposed ends, because, in the titling procedure the Attorney General's Office, which is responsible for the defense of public domain property and that which constitutes the natural heritage of the State (maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), protected areas (áreas protegidas), border zone (zona limítrofe), railway properties, indigenous reserves, etc.), is not included as a party, taking into account that the action for recovery of properties acquired illicitly is not an ideal means of protection; titling has harmful effects on the environment, resulting in the loss of forest and land erosion, by enabling various agricultural uses in the area, thereby violating the preventive principle against the deterioration of natural resources, which governs environmental matters; and it enables the operation of positive silence (positive administrative silence, silencio positivo) by the mere passage of time, in contradiction of the binding jurisprudence of the Constitutional Chamber and article 4 of the Ley Forestal, which establish the inoperativeness of positive silence in environmental matters; and c.) decrees 27,726-MINAE-MAG, 27,861 MINAE-MAG, 28,743 MINAE-MAG, 28,745 MINAE-MAG and 28,746 MINAE-MAG, which transfer lands from the national reserve to IDA for the titling project, considering them violative of the principle of reasonableness (razonabilidad), on the basis of the declared unconstitutionality of the Law of Titling in National Reserves (number 7599), for which reason it considers it illogical to maintain its validity, since they lack any legal support to achieve the intended objective; in addition, according to the jurisprudence of the Agrarian Tribunal, for their titling, subjection to the procedures provided in the Ley de Tierras y Colonización is required, without considering the existence of prior domain rights.

2.- The first paragraph of article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers this Chamber to reject outright, at any procedural stage, even from its filing, actions that are manifestly improper or unfounded. Likewise, the third paragraph of the same numeral empowers it to uphold the action by interlocutory decision when it considers it sufficient to base it on evident principles or norms or on its own precedents or jurisprudence.

Drafted by Magistrate Calzada Miranda; and,

Considering:

A.- PROCEDURAL MATTERS AND ADMISSION OF THE ACTION.

I.- THE OBJECT OF THE ACTION.- The plaintiff Office of the Attorney General of the Republic requests the declaration of unconstitutionality of the following normative provisions: a.) against article 179 of the Ley de Tierras y Colonización, for allowing the Instituto de Desarrollo Agrario to issue regulations for the execution of that law, without the norm establishing any distinction as to whether it concerns executive regulation or autonomous regulation, based on the fact that the competence to issue the former, by constitutional mandate –article 140 subsection 3)– has been reserved exclusively to the Executive Branch, and failing that, requests that this regulation be interpreted as referring exclusively to the second category; b.) the Reglamento para la titulación en reservas nacionales, approved by agreement of the Board of Directors of IDA, in session 055-02, of August 12, 2002, and published in La Gaceta 173, of September 10, 2002, on the basis of the following considerations: i.- for considering that it constitutes an executive regulation, not an autonomous one, by providing that its purpose is to regulate the Ley de Tierras y Colonización regarding land titling in national reserves, granting legal certainty to land tenure in areas where its possessors have acquired the right to titling, which it considers injurious to the principle of legal reserve (articles 11 of the Constitution and 11 of the Ley General de la Administración Pública); ii.- for the improper legal basis of the regulation (laws 2825 and 6735), given that the Ley de Tierras y Colonización does not deal with land titling but rather with parceling and colonization, nor does it empower IDA to issue regulations for land titling in national reserves, since the Law creating IDA only recognizes the normative power to issue autonomous regulations for organization and operation; iii.- by establishing a special procedure differentiated from that provided in the Ley de Informaciones Posesorias (number 139, of July fourteenth, nineteen forty-one) for titling lands, it regulates a matter reserved to the law –with the consequent violation of articles 39, 105 and 121 subsection 1) of the Political Constitution and 19.1 of the Ley General de la Administración Pública–, considering that it disciplines aspects concerning the fundamental right of property and those pertaining to due process, even affecting the regime of public liberty, by attributing the character of sworn statement to the statements of the title applicant and the testimony of witnesses, both with criminal implications, there being a legal reserve on this matter under article 311 of the Penal Code; iv.- for resulting in a lack of protection of public property, specifically the natural heritage of the State, with immediate violation of articles 7, 50, 89 and 121 subsection 14) of the Political Constitution, as well as international norms on the matter (Protocol of San Salvador, ratified by Law number 7907, of September third, nineteen ninety-nine, the third paragraph of article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change, ratified by Law number 7414, of June thirteenth, nineteen ninety-four, article 8 of the Convention on Biological Diversity, ratified by Law number 7416, of June thirtieth, nineteen ninety-four, article 5 of the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Law number 5980, of November sixteenth, nineteen seventy-six, and articles 10, 13 subsection c) and 14 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wildland Areas in Central America, ratified by Law number 7433, of September fourteenth, nineteen ninety-four), from which derive international commitments acquired by our country to be developed to achieve the proposed ends, because, in the titling procedure the Attorney General's Office, which is responsible for the defense of public domain property and that which constitutes the natural heritage of the State (maritime-terrestrial zone, protected areas, border zone, railway properties, indigenous reserves, etc.), is not included as a party, taking into account that the action for recovery of properties acquired illicitly is not an ideal means of protection; titling has harmful effects on the environment, resulting in the loss of forest and land erosion, by enabling various agricultural uses in the area, thereby violating the preventive principle against the deterioration of natural resources, which governs environmental matters; and it enables the operation of positive silence by the mere passage of time, in contradiction of the binding jurisprudence of the Constitutional Chamber and article 4 of the Ley Forestal, which establish the inoperativeness of positive silence in environmental matters; and c.) decrees 27,726-MINAE-MAG, 27,861 MINAE-MAG, 28,743 MINAE-MAG, 28,745 MINAE-MAG and 28,746 MINAE-MAG, which transfer lands from the national reserve to IDA for the titling project, considering them violative of the principle of reasonableness, on the basis of the declared unconstitutionality of the Law of Titling in National Reserves (number 7599), for which reason it considers it illogical to maintain its validity, since they lack any legal support to achieve the intended objective; in addition, according to the jurisprudence of the Agrarian Tribunal, for their titling, subjection to the procedures provided in the Ley de Tierras y Colonización is required, without considering the existence of prior domain rights.

II.- THE STANDING OF THE PLAINTIFF.- Pursuant to the provisions of the second paragraph of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Office of the Attorney General of the Republic is empowered to directly file unconstitutionality actions, that is, without the existence of a pending matter to be resolved –both in the administrative track (in the stage of exhaustion of administrative remedies) and jurisdictional track–, which is why it is proper to hold the plaintiff as having standing to bring this action. Likewise, it is important to consider that, in view of the matter sought to be defended in this case – the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment – it is possible to recognize open standing (legitimación abierta), by way of a popular action (acción popular), under the terms provided in article 50 of the Constitution itself, which entitles every person –without distinction of any condition– to denounce any infringement against the right to a healthy and ecologically balanced environment, considering that the injury to that fundamental right is suffered by both the community and the individual in particular, as considered in rulings number 2001-08239, 2002-9703, 2003-3656, 2003-06323 and 2006-17126, on the basis that these are interests concerning the national community as they transcend

"[...] the sphere traditionally recognized for diffuse interests (intereses difusos), since they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups thereof; an environmental harm does not affect only the neighbors of a region or the consumers of a product, but rather injures or places at serious risk the natural heritage (patrimonio natural) of the entire country and even of Humanity;[...]"

By virtue of which the plaintiff has standing, not only in the subjective condition, that is, as the Attorney General of the Republic, but also by reason of the object of the challenge, as it constitutes a defense of the environment.

III.- THE INADMISSIBILITY OF THE ACTION REGARDING THE CHALLENGED DECREES.- Notwithstanding the direct standing held by the Office of the Attorney General of the Republic to resort to this action, this Tribunal considers that the challenge made regarding decrees 27,726-MINAE-MAG, 27,861 MINAE-MAG, 28,743 MINAE-MAG, 28,745 MINAE-MAG and 28,746 MINAE-MAG is inadmissible, because they do not have normative character, given that they are concrete acts of the Administration, in which the Executive Branch transferred lands from the national reserve (natural heritage of the State) to the Instituto de Desarrollo Agrario, to carry out the titling project that had been provided for in the Law of Titling in National Reserves, number 7599. And to this effect, even though article 95 of the Law governing this Jurisdiction empowers this Chamber to annul administrative acts, it must be understood that these must be connected to the challenged normative provisions; otherwise, we would be converting this jurisdiction into an ordinary one, by seeking through this track to declare the absolute nullity of administrative acts. In this case, it must be borne in mind that these challenged acts are based on Law number 7599; however, in this action, what is challenged is the Reglamento para la titulación en reservas nacionales, approved by agreement of the Board of Directors of IDA, in session 055-02, of August twelfth, two thousand two, and article 179 of the Ley de Tierras y Colonización; whereas the challenged decrees are based on the Law of Titling in National Reserves, number 7599, a law regarding which it is important to clarify that, by constitutional ruling number 2988-99, of eleven hours and fifty-seven minutes on April twenty-third, 1999, this Chamber declared article 8 of said Law unconstitutional, the same article that authorized the Instituto de Desarrollo Agrario to title lands in forest reserves, national wildlife refuges, protective zones and border zones in favor of possessors who, upon the entry into force of that law, had more than ten years of quiet, public, peaceful and uninterrupted possession (posesión quieta, pública, pacífica e ininterrumpida), for which purpose the Ministry of Environment and Energy and the Board of Port Administration and Development of the Atlantic Slope (Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica) were authorized to carry out the transfers of properties to implement said law; and in ruling number 2001-8560, of fifteen hours and thirty-seven minutes on August twenty-eighth, two thousand one, the Chamber annulled the entirety of that law. By virtue of the foregoing, given that the legal system –articles 48 of the Political Constitution and 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional– provides a specific remedy –amparo (recurso de amparo)– for challenging administrative actions deemed violative of fundamental rights established in the fundamental norm and in international human rights treaties, this Tribunal considers that insofar as the second paragraph of article 50 of the Constitution recognizes open standing for the defense of the environment –recognized "to every person"–, it allows interpreting that public bodies are also entitled according to their legal competence, which is why it is possible to consider the Attorney General's Office as duly having standing to file an amparo action in defense of the environment, considering that its Organic Law entrusts it with the defense of the national heritage –article 3 subsection i)–. Thus, the brief filing the action (which runs from folios 1 to 29 of the case file) must be certified, and it will be kept in the record so that it is processed as an amparo action regarding the challenge of these decrees that transfer national reserves to the Instituto de Desarrollo Agrario for their subsequent titling.

B.- DOCTRINAL AND JURISPRUDENTIAL BACKGROUND ON THE UNDERLYING ISSUE RAISED.

IV.- THE RIGHT TO PROTECTION OF A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. CONSTITUTIONAL BASIS AND JURISPRUDENTIAL DEVELOPMENT OF THIS RIGHT. With the reform of article 50 of the Political Constitution through Law number 7412, of June third, nineteen ninety-four, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text, a right that had previously been recognized by this Tribunal as a fundamental right –in particular, see rulings number 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– derived from the provisions of articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement for "rational exploitation of the land") and 89 (protection of natural beauties), all of the Political Constitution. However, in the constitutional norm, environmental protection is recognized in a dual dimension: first, as a true fundamental right, recognizable to every person and, in that sense, is individualizable (national, foreigner, of legal age or minor, incapacitated person, natural or legal person), since its defense concerns the community as a whole (not only nationals, but the entire global community); and second, as a true public power, which, as such, translates into concrete obligations for the State as a whole, thereby conditioning political objectives, and consequently, the action of public powers in general, to fully comply with this fundamental right. Thus, a true obligation of the State is established to protect the environment, through mechanisms (formal and material actions, legal and regulatory provisions) that result in effective protection of the environment and the natural resources that compose it, with the purpose of improving the living environment of the human being, thereby overflowing the criteria of natural conservation, to place itself within the entire sphere in which the person develops, facilitating their integral development –physical, psychological, mental–. The impact that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within the activity of the State finds its first manifestation in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals, but rather have transcendence in the very structure of the State, in its role as guarantor thereof, and, secondly, because the activity of the State is directed towards satisfying the interests of the community. Likewise, it is important to highlight that in constitutional jurisprudence, the concept of "environment" has not been limited to the primary elements of nature, be it soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and landscape; from which the environmental framework is formed, without which basic demands –such as food, energy, housing, sanitation and recreation– would be impossible; but rather it has been understood in an integral manner, establishing a "macro-environmental" concept, by also including aspects related to the economy, regarding the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (ruling number 5893-95, of nine hours and forty-eight minutes on October twenty-seventh, nineteen ninety-five; and in the same sense, numbers 3705-93, cited above, and number 2988-99, of eleven hours and fifty-seven minutes on April twenty-third, nineteen ninety-nine); and those related to urban activity, which includes city planning, the determination of land uses (usos de suelo), waste treatment (solid, toxic waste, wastewater), noise control, planning of public roads, and the regulation of advertising signs (ruling number 2003-3656).

V.- CONSTITUTIONAL PRINCIPLES THAT CONDITION THE STATE'S ACTIONS IN ENVIRONMENTAL PROTECTION.- The State's action to guarantee effective environmental protection is conditioned by constitutional environmental principles, which contribute to determining the content of every person's fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. This Chamber has previously enunciated some; the following being relevant for the resolution of this action:

1.- The State's responsibility for the protection of environmental rights: since article 50 of the Constitution derives the State's obligation to guarantee, defend and protect this right, thus the State constitutes itself as the guarantor in the protection and defense of the environment and natural resources. So that, according to the constitutional text, it must

"[...] guarantee, defend and preserve that right. Prima facie, to guarantee is to ensure and protect the right against some risk or need, to defend is to forbid, prohibit, to impede any activity that threatens the right, and to preserve is an action aimed at safeguarding the right in advance from possible dangers in order to make it endure for future generations. The State must assume a double behavior of doing and not doing; on one hand, it must refrain from attacking by itself the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other hand, it must undertake the task of issuing the measures that allow compliance with the constitutional requirements." (Constitutional ruling number 0644-99, of eleven hours and twenty-four minutes on January twenty-ninth, nineteen ninety-nine, reiterated in numbers 2002-4947, of nine hours and twenty-four minutes on May twenty-fourth, two thousand two and 2003-6322.)

2.- Precautionary principle or "principle of prudent avoidance" (principio de la evitación prudente), a concept developed in rulings number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 and 2005-12039 of this Tribunal, based on article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which refers to the necessary action and effect of preventing possible damages in advance to the constituent elements of the environment; thus advocating for the implementation of actions aimed at the due protection, conservation and adequate management of resources, that is, the adoption of all technical or operational measures to avoid, prevent or contain the possible impact on the environment or the health of persons.

Thus, should there be a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponing the activity in question; since subsequent coercion is ineffective in this area, given that, in most cases, the biological effects are irreversible, where repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment.

3.- The objectification of environmental protection, which, as this Court stated in judgment number 14293-2005, at fourteen fifty-two hours on October nineteenth, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the previous one, inasmuch as it translates into the need to support decision-making in this area with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and provisions of a general nature—legal and regulatory—from which derives the requirement of "linkage to science and technique," an element that provides a technical-scientific foundation for the Administration's decisions in this area, and by virtue thereof, limit and condition the Administration's discretion in its actions—in the terms provided in article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). Thus, in light of the results derived from those technical studies—such as environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental)—objective technical criteria become evident that denote either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or human health, a circumstance that compels the establishment of precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity; and in the case of a "reasonable doubt," it is obligatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle).

4.- The inoperability of positive silence (silencio positivo) in matters of natural resource use, an institute proper to Administrative Law, applied in relation to the granting of permits, licenses, and authorizations processed before the Public Administration, pursuant to the rules contained in articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration; for its declaration to be applicable, it is necessary not only to verify an omission on the part of the Administration in response to a request for a permit, license, or authorization from an administrated party, and its legal provision—in consideration of the subjection of public action to the principle of legality—but also compliance with all the requirements and demands that the legal system establishes in relation to the application made. However, it is noted that this institute does not operate in relation to environmental matters, nor with public domain assets, in consideration of the subject matter at hand—which compromises the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—and the type of asset involved—which are imprescriptible, unattachable, and inalienable, inasmuch as, by their nature, they are destined for the use and enjoyment of the collective whole—; as our constitutional jurisprudence has considered (thus, among others, judgments number 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322 may be consulted). It is thus that in relation to the use and exploitation of natural resources, positive silence, contemplated in articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration, does not operate, precisely by virtue of the environmental public interest, which compromises the fundamental values of life, health, and the ecological balance of environmental protection, as well as the conceptualization of environmental protection as a true environmental right:

 "[...] so that it cannot be understood that positive silence operates simply by the lapse of the period within which the Administration should have ruled on the forest exploitation permit, without having done so, as this would imply placing the nation's forest heritage in imminent danger by allowing, through this means, its irrational and indiscriminate exploitation" (judgment number 6836-93, cited above).

Subsequent to these rulings, this principle was expressly adopted in environmental legal regulations, as the first paragraph of article 4 of the Forestry Law (Ley Forestal), number 7575, of February thirteenth, nineteen hundred ninety-six, provides, in relevant part:

 "In matters of natural resources, positive silence, contemplated in articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration, shall not operate."

VI.- ON THE PUBLIC DOMAIN (DEMANIO PÚBLICO).- As this Chamber has considered in various precedents (judgments number 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), the legal regime of public domain assets is special and differentiated in consideration of the type of assets involved. The distinction between private goods or things and public goods and things depends, first, on the "ownership" or "dominion" of the asset, as this element defines its differentiated nature and legal regime; and consequently, the applicable law, as the former is subject to private law, and the latter to public law. Thus, domanial or demanial assets must be understood as the set of assets—both real and personal property—that have a nature and legal regime virtually opposite to private ones, inasmuch as they are assets that, by express will of the constitution-maker or the legislator, are affected to a special purpose of serving the community, that is, the public interest, and for that reason, cannot be the object of private property, such that they are outside the commerce of men, that is, they cannot belong individually to private parties, nor to the State—in the strict sense—since the State is limited to their administration and protection. Thus, public domain assets and the State's private domain assets (fiscal assets) are differentiated by their purpose and the owner entity, inasmuch as what defines the legal nature of the former is the destiny given to this type of asset, that is, they are affected and are at the service of public use, in the terms provided in article 261 of the Civil Code (In this same sense, judgments number 2306-91 and 2988-99, among others, may be consulted.) It is thus that the following enter into this category—without constituting a closed list—the maritime-terrestrial zone, the forest or natural heritage of the State (protected areas)—composed of national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (article 32 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), number 7554, of September eighteenth, nineteen hundred ninety-five)—, the hydrographic protection zones (article 33 of the Forestry Law)—adjacent to springs, riverbanks, and lake shores—, the border zones (article 10 of the Law of Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), number 13, of January tenth, nineteen hundred thirty-nine), the right-of-way (derecho de vía), railway lines, indigenous reserves, historical-architectural heritage, mining resources, archaeological heritage, etc. These are assets that, by their vocation and destiny, are outside the commerce of men, such that they are inalienable, imprescriptible, and unattachable, so neither their dominion nor their possession is possible, whether gratuitously or for consideration; they cannot be lost by prescription, nor gained by adverse possession, so they are assets that permanently retain their legal validity; and they are not subject to attachment; in addition to being subject to the police power, regarding their exploitation and use, since it is conditioned upon the granting of the respective licenses and permits and the control and oversight of the Administration.

VII.- ON THE REGIME OF DEAFFECTATION (DESAFECTACIÓN) OF PUBLIC DOMAIN ASSETS.- To be able to refer to the regime of deaffectation of public domain assets, it is first necessary to consider what pertains to their affectation (afectación), understanding by this the incorporation of assets into the public domain, and by virtue thereof, it constitutes the most traditional and characteristic element of public domain theory, fulfilling two essential functions: First, it refers to the special finalistic conditioning to which the asset (both public and private) that is affected is subject, inasmuch as in the regime of the State's natural heritage and historical-architectural heritage it is possible to recognize its dual legal nature, which derives from its ownership; which means that, in the case of assets incorporated into the public domain, it is that purpose that precisely defines their special legal regime (public domain assets); and in the case of assets assigned to the regime of private property, it motivates and supports the social-interest limitation that has been imposed. In this sense, it must be taken into consideration that the act of incorporating an asset into the public domain is not left to chance, that is, it is never capricious or arbitrary, and even though it is an indeterminate concept for legal science, it is determinable in that it is nourished by the combination of other disciplines—biology, history, architecture, geology, environmental engineering, archaeology, technology, art, etc.—whereby it involves an objective value judgment based on the contribution of non-legal disciplines of a technical nature, in order to determine the environmental value of the asset. For this reason, the incorporation of assets into this special regime of legal protection requires prior technical studies specific to those other disciplines. These are assets that, by the express will of the legislator—article 261 of the Civil Code—have a special purpose of serving the community—the public interest—that is, they are affected by their nature and vocation; such that they belong to no private party, nor even to the State, but to the Nation, which translates into a distinct legal regime that removes them from the commerce of men (judgments number 0447-91, 1556-91, 2306-91, 5399-93, 5976-93, 1347-95; 320-96, 1345-96, 3145-96, 5026-97, 0304-98, 2000-10466; 2003-3480, 2005-7158, and 2002-3821). And, second, affectation constitutes an instrument that makes evident the dynamic of the affected asset, which, in the case of a demanial asset, marks the beginning of that demaniality; and, in relation to private assets, denotes the moment when the social-interest limitation is imposed on private property. For its part, the deaffectation of assets incorporated into the State's heritage (natural or historical-architectural) has the opposite legal effect, that is, it translates into the end of that demaniality, whereby those assets acquire the condition of fiscal assets (which the State possesses under the private property regime); and regarding private assets, the end of the social-interest affectation on the property. By virtue thereof, it is of transcendental importance to determine the procedure, and also the competent body to declare it, in consideration—fundamentally—of the fact that through this act, the asset loses the protective attributes conferred by its incorporation into the regime in question, these being inalienability, imprescriptibility, unattachability, and subjection to police power; whereby they return to the commerce of men, and can be transformed, attached, sold, and transferred to a third party without any limitation upon them.

VIII.- CONTINUED.- In the case of demanial assets, a distinction must be made between those that are so by character of the Nation, precisely by their ownership and the normative source of affectation, inasmuch as the determination derives from constitutional norms themselves—including those defined and determined precisely in the Political Constitution itself, in articles 6, 50, 89, and 121 section 14) of the Constitution, namely territorial waters, coastlines, airspace, continental shelf, insular shelf, the natural resources and riches of the water, soil, and subsoil, natural beauties, the historical and artistic heritage of the Nation, the forces obtainable from public domain waters in the national territory, coal deposits, oil sources or deposits, hydrocarbon substances, radioactive mineral deposits, wireless services—which is modernly known as electromagnetic spectrum—, railways, docks, and airports that are in service—; and those that are so by provision of law or executive decree—in cases provided for by law—, where it is the decree that determines the real properties incorporated into the State's forest heritage, their category, and subjection to the respective management plan, and as noted previously, also their subjection to a specific public purpose, as it marks the destination of the asset to public use or service or to another determining purpose that justifies its demaniality. It is thus important to highlight that dominical or demanial assets have that character by virtue of a given affectation, either by an express norm of our Fundamental Charter or by legal provision, which denotes their subjection to a specific public purpose, as it marks the destination of the asset to public use or service or to another determining purpose that justifies that demaniality. By virtue thereof, affectation being the legal bond by which the asset is integrated into this category of assets, according to its destiny and in conformity with the corresponding legal provisions, this implies, as a logical consequence, that only by law can they be deprived of that special regime that regulates them, in order to separate them from that public purpose to which they are bound (that is, for their deaffectation); and it is in this sense that an express and concrete legislative act is required, in such a way that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a determined and individualized asset from the public domain; which is the reason why this Chamber has deemed that a generic deaffectation is not possible, much less an implicit one; that is, in this matter there cannot be an "open type of deaffectation," so that the Administration, through its discretionary acts, completes and designates them; and in this sense, it is important to recall that all deaffectation, as it must come from a legislative act, will be subject to the corresponding jurisdictional controls—in this sense, see judgments number 2000-10466 and 2002-8321. Likewise, it must be remembered that the deaffectation of the forest heritage—which translates into the reduction or elimination of the protected wild area—can only be done by law of the Republic, after conducting the prior technical studies (environmental impact assessment) that justify the measure, in the terms provided in article 38 of the Organic Law of the Environment. Finally, it is important to emphasize that, in the case of the demanial assets of the Nation, their deaffectation could only occur by constitutional amendment, in application of the principle of parallelism of forms—it is repeated—prior to a technical study that accredits the deaffectation, as indicated previously. Furthermore, regarding their use and/or concession, it can only be approved by the Legislative Plenary, not by Full Legislative Commissions, in the terms provided in article 124 of the Constitution (judgments number 2002-8321 and 2004-8928).

IX.- ON THE NORMATIVE POWER OF THE ADMINISTRATION: BASIS, CONTENT, AND LIMITS.- Insofar as a regulation issued by the Administration is being challenged—in this case, of an autonomous institution—, it is necessary to make some brief reflections on the normative power of the Public Administration, grounded in constitutional norms and principles, the foundation of our legal system.

First. It must be taken into consideration that pursuant to the provisions of sections 3) and 18) of the Political Constitution, the competence of the Executive Branch—understood as the President of the Republic and the Minister of the respective portfolio—has been recognized to issue, firstly, executive regulations (reglamentos ejecutivos), that is, in development of the law, and secondly, so-called autonomous regulations (reglamentos autónomos), which are those not grounded in a prior law—hence their name—and which refer to eminently administrative matters, that is, organizing administrative dependencies and the functioning of the services they provide (organization and functioning regulations). (In this regard, judgments number 876-90, 1635-93, 5227-94, 2382-96, 2000-2856, among others, may be consulted.) And, even though there is no constitutional norm expressly providing for the normative power of decentralized entities (autonomous institutions and municipalities), this is not an obstacle to its recognition, but it refers solely and exclusively to autonomous regulations, by virtue of the grant of administrative autonomy (or first-degree autonomy) to autonomous institutions, pursuant to article 188 of the Political Constitution, which translates into the capacity to self-organize and to dispose of human, material, and financial resources in the manner it deems most convenient for fulfilling the assigned purposes; of governmental autonomy (or second-degree autonomy) to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social) in matters of social security administration and to municipalities, in accordance with articles 73 and 170 of the Constitution, which encompasses first-degree autonomy and that of defining the guidelines, objectives, goals, and purposes of the entity; and organizational or full autonomy (or third-degree autonomy) to state universities, pursuant to article 84 of the Constitution, which encompasses first- and second-degree autonomy, plus the possibility of establishing their own internal organization. Thus, in consideration of the fact that the fundamental text expressly—section 3) of article 140 of the Constitution—delegates the power to issue executive regulations to the Executive Branch, it is not possible to attempt an extensive interpretation in favor of other public dependencies. [Judgments number 1876-90, 1635-93, 5227-94, 9236-99, and 3027-2000].

Second. One of the essential characteristics of regulatory provisions is precisely their subjection to the principle of normative hierarchy, which translates, firstly, into their subordination to the provisions of higher-ranking norms (constitutional, international treaties, and laws), such that in no way can they modify them or attempt to substitute them; and secondly, into respect for the competence attributed to the entity or body, whether by constitutional or legal mandate, a principle that is enshrined in articles 6 and 59 of the General Law of Public Administration.

Third. In the case of executive regulations, it is a proper and essential characteristic that they are distinguished by being secondary norms, as they are entirely subordinate to the law, since they are produced only in the areas permitted by the law, and they cannot nullify legal precepts, contradict them, nor can they supplement the law by producing a certain effect not desired by the legislator, or establish content not contemplated in the norm being regulated, as constitutional jurisprudence has developed—repeatedly—:

 "The regulation, as a product of the Administration that it is, is initially subordinate to the very field of functions that the Administration has assigned in the public realm, that is, properly the administrative function. Therefore, it cannot be recognized that the Administration may issue regulations that can replace laws in their proper regulation. Thus, regulation is any written norm issued by the Executive Branch in the performance of its proper functions. The nature of a regulation is that it is a secondary, subaltern, inferior, and complementary norm to the law. A work of the Administration, it therefore requires a justification, case by case. Its submission to the law is absolute, in several senses: it is produced only in the areas that the law leaves it, it cannot attempt to nullify legal precepts or contradict them, it cannot supplement the law where it is necessary to produce a certain effect or regulate a certain content. On this basis, what is called the 'hierarchical order of norms' is articulated." (Judgment number 5227-94, at fifteen hours six minutes on September thirteenth, nineteen hundred ninety-four. In the same sense, number 1130-90, at seventeen hours thirty minutes on September eighteenth, nineteen hundred ninety; 3550-92, cited above, 0243-93, at fifteen hours forty-five minutes on January nineteenth, nineteen hundred ninety-three; 2934-93, at fifteen hours twenty-seven minutes on June twenty-second, 1993; 2382-96, at eleven hours fifteen minutes on May seventeenth, nineteen hundred ninety-six; 6689-96, at eleven hours fifteen minutes on May seventeenth, nineteen hundred ninety-six; 2000-2856, at fifteen hours forty-eight minutes on March twenty-ninth, two thousand.)

Fourth. Regarding autonomous regulations, it must be considered that their scope is circumscribed to administrative matters, that is, to the organizational aspects of the Administration, in the performance of its proper functions, whereby they regulate the competence proper to their author, that is, organizing and regulating the activity that has been delegated to them, with the aim of achieving a better fulfillment of the assigned public purpose. Thus, doctrine has classified them into two types: autonomous organization regulations and autonomous service regulations, where the former find their basis in the self-organization power of the Administration itself, and the latter have their support in the competence of the administrative head to regulate the provision of the service under their charge, without the need for a prior law on the matter. Thus, the former (organization and functioning regulations) are referred to the internal sphere of the Administration's organizational structure, whereby they cannot affect the rights of third parties; and the latter (service regulations) can regulate the exercise of administrative rights (created by the administrative authority through an administrative act authorized by law) vis-à-vis the private subject who holds them, once that subject has come into contact with the Administration or has become a user of its services. Thus arises a new legal order, with the aim of enabling the better functioning of the service, for the benefit of both parties interested in its provision (the administrative head and the private user). These are regulations that create special subjection regimes and that come to limit the administrative rights of those administrated parties who have entered into a relationship with the Administration; but it must be reiterated, without being able to impose regulations pertaining to the exercise of public liberties and Fundamental Rights, as derived from articles 28 of the Constitution and 19.2 of the General Law of Public Administration, except if there were a law that expressly [did so]. [Judgments number 9236-99, 2000-2856, both cited above, and 2006-17599, at fifteen hours six minutes on December sixth, two thousand six.]

X.- CONTINUED.- It is on the basis of the foregoing considerations that the limits of the exercise of the normative power by the Administration are denoted. First, respect for the hierarchical order, to which all State bodies must be subject in accordance with the so-called principle of legality (article 11 of the Political Constitution) or, what is the same, that none of them is permitted to arbitrarily alter that hierarchical scale, which, in our case, has been enshrined in article 6 of the General Law of Public Administration, so that the administrative legal order must be subject to that hierarchy. Second, the subject matter, in a triple sense: being referred to the functional specialty of the entity, in conformity with the power delegated to it by virtue of a constitutional or legal mandate; to the subject matter, in that it must refer to the exclusively administrative sphere, that is, limited to the internal organization and/or functioning of the entity; and it cannot exceed the scope demarcated by law; and third, it cannot regulate or limit the exercise of fundamental rights, as derived from articles 28 of the Constitution and 19.2 of the General Law of Public Administration. It is thus deemed necessary to clarify that it is not possible to accredit a partial legal order based on a special supremacy power, tacit and in principle, derived from the police power in relation to the exercise of fundamental rights. And in this area, even though in some cases the respective administrative authorization is necessary—so that the private party may do what they previously could not—it involves the removal of a limitation on a pre-existing right, which the Administration has not granted, but which is prior in its character as a public liberty and/or fundamental right, so that it must be deemed an act of control over an original right and in no way as a regulation of an administrative right or a public service. That being so, it is important to mention that in the case of special subjection relationships, there is a different treatment, as in respect of these, the normative and intervention power of the Administration has been recognized, in order to achieve the fulfillment of the public purposes entrusted to that entity, such that it has been understood that this concerns a sectoral legal order, in that it is directed to those subjects who have a legal bond with the Public Administration (legal-administrative relationship) derived from an administrative act or contract of duration—long-term—(article 14.2 of the General Law of Public Administration) [Judgment number 9236-99, cited above.]; but it must be insisted, without being able to restrict fundamental rights through this type of regulation, unless there is a law that supports that regulation.

C.- ANALYSIS OF THE CONSTITUTIONALITY OF THE CHALLENGED REGULATIONS.-

XI.- ON THE UNCONSTITUTIONALITY OF THE REGULATION FOR THE TITLING IN NATIONAL RESERVES (REGLAMENTO PARA LA TITULACIÓN EN RESERVAS NACIONALES) APPROVED BY THE INSTITUTE OF AGRARIAN DEVELOPMENT (INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO).- The first ground of unconstitutionality of the challenged regulation lies in the same considerations made by this Constitutional Court when it declared the unconstitutionality of article 8 of the Law on Land Titling in National Reserves (Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales), number 8599, of April twenty-ninth, nineteen hundred ninety-six, in judgment number 2988-99, at eleven hours fifty-seven minutes on April twenty-third, nineteen hundred ninety-nine, and annulled—as unconstitutional—the entirety of that law in judgment number 2001-8560, at fifteen hours thirty-seven minutes on August twenty-eighth, two thousand one, since its objective is to facilitate and permit the titling of lands in the National Reserves to provide legal certainty in land tenure through the recognition of full dominion in areas where their possessors have acquired the right to registry titling (article 1 of the Regulation for Land Titling in National Reserves), that is, of zones that have been affected and

 "[...] protected precisely because of the importance and relevance for our country of maintaining an ecologically balanced environment, coupled with the commitments the country has undertaken in a series of international agreements seeking worldwide environmental protection" (judgment number 2988-99, cited above).

Indeed,

 "In the case under examination, the challenged norm attempts to title areas that have been declared protected, precisely because of how important their conservation is in the face of various human activities that alter the ecosystems and habitat of the environment that develops in these places, as well as the preservation of forests, which are important for the generation of essential and invaluable goods, such as water."

In this law, the legislature highlights the need to grant a property title to the occupants of the areas in question, making it understood that the acquisition is subject to the environmental limitations and protections that exist in this regard; however, from the study of the challenged norm, it is clear that the power to issue title in these areas falls upon an indiscriminate scope of application, which, should it occur, could result in titling areas in which many of the activities carried out by humans are incompatible and could seriously harm the ecosystem developed there, as well as the violation that would exist on the part of the State in being able to exercise adequate oversight over them. This, even assuming that these people have been occupying these areas, which are public domain assets (bienes de dominio público), for many years, in no way justifies titling just any of these areas, since the State itself, in protection of the environment, can order the eviction of these people from areas where their presence is producing a counterproductive effect, which would consequently mean that if such areas were titled, the State would have to expropriate an asset that it may have once had to expropriate to declare it a protection zone (zona de protección), incurring in an unreasonable act.

The foregoing does not imply that the State cannot release (desafectar) a specific area because the purposes for which it was protected are no longer being fulfilled, or even that it intends to title specific zones; however, this can be done where there is a prior technical study demonstrating the nature of the area to be titled and the possible coexistence of both humans and the ecosystem, as well as the consequences that derive from it. Therefore, it cannot be permitted that areas of this nature be titled indiscriminately, as this would go against the very environmental conservation policies that the State has pursued by virtue of the duties mandated by the Political Constitution and the International Conventions it has signed" (Judgment No. 2988-99, cited above).

To this effect, it is important to highlight that the definition of the concept of national reserve (reserva nacional) is given in the regulation itself—from the relationship of Articles 3 subsection k), 6, and 7—in such a way that it allows one to conclude with absolute clarity that these are the properties that have precisely been incorporated into the regime of the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado), precisely for the due protection and conservation of the natural environment.

XII.- CONTINUATION.- Based on the jurisprudential precedents of this Court—transcribed above—a brief analysis of the definition made by the challenged regulation is obligatory. Indeed, subsection k) of Article 3 states that national reserves must be understood as "lands included within the limits of the Republic that are not registered in the name of third parties, Municipalities, Autonomous Institutions, or the State in general." In this regard, it is important to consider that the existence of res nullius is not possible in our legal system; that is, those assets that legal doctrine considers susceptible to private appropriation under the private property regime through occupation, since in their natural state they have no owner. This is because, precisely according to the provisions of the first paragraph of Article 261 of the Civil Code, it is clearly indicated that assets that are not public domain assets (demaniales) must be considered as

"[...] things are private and subject to particular property, even if they belong to the State or to the Municipalities, who in this case, as civil persons, are not different from any other person"

Likewise, this definition must be completed with the rest of the regulation, which expressly enables the titling of zones "affected by some type of limitation or restriction, such as forest reserves (reservas forestales), protected zones (zonas protectoras), national parks (parques nacionales), wildlife refuges (refugios de vida silvestre), biological reserves (reservas biológicas), wetlands (humedales), or any other management category within the conservation areas declared according to current legislation, State heritage" (Article 6); so that, "there being no objections from MINAE, the Executive Presidency shall request the Executive Branch, through the Ministry of the Agricultural Sector, so that, by Decree, the ownership of the lands included in those National Reserve Zones be transferred to it" (Article 7). Two essential observations must be made on this point: First, it should be noted that the challenged norm does not prevent the titling of these protected zones, but rather facilitates it, and does not even take into consideration the legal nature of these assets—public domain assets (demaniales)—over which some type of encumbrance (afectación) exists, which, it bears repeating, is for the purpose of making environmental protection effective—as mandated by Article 50 of the Constitution—such that only a record of such encumbrance remains, and the titling of these public domain assets is permitted; as this Court previously stated:

"Within the protected zones are included the lands situated in the national reserves, a certain zone along rivers, a strip on both sides of the maximum depression of hydrological basins, the lands bordering the springs (nacientes) that emerge in the hills and also those that emerge in flat lands, a certain area on the banks of rivers, streams, lakes, lagoons, or natural reservoirs" (Judgment No. 2988-99, cited above).

Second, it does not take into consideration the existence of other types of public domain assets, such as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), whose administration is the responsibility of the municipalities, and/or the historical-architectural and archaeological heritages (patrimonios histórico-arquitectónico y arqueológico), which are under the administration of the Ministry of Culture, Youth, and Sports; whereby, their possible encumbrance is not even previously consulted by the Instituto de Desarrollo Agrario for purposes of a future titling, nor does it foresee any impediment to their titling—in this regard, see Article 10 of this Regulation. By virtue of which, the serious situation that this regulation allows is evident, ignoring the essential characteristics of public domain assets, which precisely remove them from the commerce of men—contrary to what was previously provided for in Article 262 of the Civil Code, dating from eighteen eighty-six—and which consequently makes their possession, sale, or encumbrance absolutely impossible, without having first been released (desafectado), a matter which, it bears repeating, is reserved to formal and material law (emanating from the Legislative Assembly according to the ordinary procedures for law formation), after a prior technical study to that effect, which determines the effects of the coexistence of man with ecosystems, as required by the principle of environmental objectification or linkage to science and technology (principio de la objetivación ambiental o vinculación a la ciencia y técnica), developed in Article 38 of the Organic Law of the Environment; the foregoing because, even though protected zones are not perpetual zones, and to that effect can be released, their release to protect other public or private interests—such as the provision of housing or land tenure—is not legitimate to the detriment of environmental protection and the enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment (Judgment No. 7294-98). Therefore, any normative provision that allows or empowers the Administration to title public domain assets in a generic manner will be unconstitutional, and especially when these are assets that constitute the natural heritage of the State, whatever their name or category—national parks, forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, natural monuments, maritime-terrestrial zone, hydrographic protection zones (zonas de protección hidrográfica), indigenous reserves (reservas indígenas), historical-architectural heritage, mining resources, archaeological heritage, border zone (zona limítrofe)—to subject them to the private domain regime, especially when there is no prior technical-scientific study, as has been noted.

XIII.- OTHER CONSTITUTIONAL VIOLATIONS.- Likewise, the following constitutional violations occur in relation to the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, provided for in Article 50 of the Constitution:

1.- The environmental principle of environmental protection (tutela del ambiente) by the State, which derives directly from Article 50 of the Political Constitution, insofar as all State institutions—including the Instituto de Desarrollo Agrario—are responsible for environmental protection, whence, allowing the titling of assets that constitute the natural heritage of the State constitutes a direct injury to the environment, due to the harmful effects it causes, both nationally and internationally (In this sense, see Judgments No. 4480-94, 0132-99, 2002-1220, 2005-8945, 2003-06323, 2004-1923, and 2005-12039). It is clear that by the content of this regulation, by allowing the titling of national reserves, which are part of the protected zones and comprise the natural heritage of the State—public domain assets—the stated constitutional obligation is obviated. In this sense, in Judgment 2988-99 (cited above), this Chamber considered:

"In our country, as has already been mentioned, the interest in the protection of forest resources dates back years, thus, for example, Decree No. 5 of June 26, 1945, makes manifest this tendency towards the protection of forest lands and the forest resources derived from them, not only for the value of the resources as such, but also for the function they perform within what are, in this case, the protected zones. The State is interested in them by acquiring lands for forest protection, to determine if, due to their scenic, cultural, scientific, or protective conditions, they constitute an asset that must be preserved as terrain of incalculable value. By reason of this valuation, the State creates the so-called protected zones, which come to constitute forested areas or areas of forest aptitude in which the conservation of the forest and the conservation of forest lands is inspired by purposes of soil protection, or of maintaining and regulating the hydrological regime, the climate, the environment. They are suitable for soil protection, because the roots of the trees hold and retain the topsoil and the leaves that fall from them cover the soil where water runs and prevent the dragging of soil particles, that is, they stop or at least diminish the erosion process, which brings with it the nutritional imbalance of the soil by dragging important nutrients from the earth, necessary for plant growth. The protected zones play a preponderant role in the balance of the environment, understood as the set of things that surround the individual such as: climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in the balance of the ecosystem through the exchange relationship that occurs between the living part of nature and the inert part thereof. Hence, the soil, the regulation of the hydrological regime, the conservation of the environment, and that of the hydrographic basins must be protected. These zones are created by law or by decree of the Executive Branch and in them, also by legal provision, it is prohibited to carry out agricultural activities or the destruction of vegetation."

For this reason, the content of the regulation translates into a deviation from the purpose; because even though the challenged regulation seeks to address a public need—that of providing land to farmers to contribute to their sustenance—it openly and clearly disregards the purpose of preserving the natural heritage of the State; with the consequent impairment of a fundamental right, in this case, the right that every person has to a healthy and ecologically balanced environment, as this Court previously indicated in Judgments No. 99-2988, 2001-8560.

2.- International human rights law—in this case, specifically, Articles 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights, 3, third paragraph, of the United Nations Framework Convention on Climate Change, 8 of the Convention on Biological Diversity, 5 of the Convention for the Protection of Priority Wilderness Areas in Central America—are infringed, which constitute the Law of the Constitution, under the terms provided in Articles 7 and 48 of the Fundamental Charter and 1 and 2 of the Law of Constitutional Jurisdiction, whereby these are normative bodies incorporated into our legal system, with a value superior to that of the law, by express provision of Article 7 of the Political Constitution, and which in this case impose a series of commitments on our State in favor of effective environmental protection.

3.- The preventive principle that governs environmental matters (Articles 50 of the Political Constitution and 15 of the Rio Convention), which obliges the Administration to adopt the necessary measures to give full protection to the environment and avoid damages that are irreversible. In this sense, it should be noted that said regulation does not establish appropriate mechanisms for the protection of the natural heritage of the State, as it does not guarantee the participation of the Procuraduría General de la República or any other public institution in the titling procedures, to guarantee that it is not a public domain asset or a protected area, the sole publication ordered in the official newspaper La Gaceta not being sufficient, as was considered in Judgments No. 2001-8678.-

4.- It disregards the constitutional environmental principle developed by constitutional jurisprudence of the ineffectiveness of positive silence (silencio positivo) in environmental matters, also contained in Article 4 of the Ley Forestal. Indeed, Article 13 of the challenged Regulation provides for the obtaining of title with the lapse of a one-calendar-month period from the publication of the notice in the Official Journal La Gaceta, provided for so that whoever has a better right over the property can exercise their rights.

XIV.- ON THE VIOLATIONS OF THE PRINCIPLE OF LEGALITY.- Previously and repeatedly, constitutional jurisprudence has consistently indicated that the simple breach of the principle of legality—such as the excess in the exercise of regulatory power—is a matter of mere legality, whose analysis must be placed in the ordinary courts since, by the will of our constituents, it was placed in the contentious-administrative jurisdiction (Article 49 of the Constitution). However, it is also true that its analysis has been admitted when its violation is accompanied by the violation of other fundamental rights, and in this case, it is true, as demonstrated in the previous recitals, that the challenged regulation violates the right to due environmental protection, which derives from Article 50 of the Political Constitution. For this reason, we proceed to analyze the arguments referring to the violation of the principle of legality, which in this specific case are limited to two fundamental issues. First, and based on the reasons given in Recitals IX and X of this judgment, this Court confirms the excess of the regulatory power that the legal system recognizes to the Instituto de Desarrollo Agrario, which, according to the administrative autonomy it enjoys—as an autonomous institution—can only issue regulations of organization and functioning (reglamentos de organización y funcionamiento), and not executive regulations (reglamentos ejecutivos), considering it is a competence that the Political Constitution itself has reserved exclusively to the Executive Branch. Indeed, from the content of the regulation, it is denoted that it transcends the internal sphere of organization and functioning of this institution, and can be considered—it bears repeating, due to its content—an executive regulation, that is, one that develops the law, in this case, the Ley de Tierras y Colonización (Land and Colonization Law), No. 2825, of October fourteenth, nineteen sixty-one. For these reasons, the challenge to Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización is inadmissible, which expressly recognizes the normative power of both the Executive Branch and the Instituto de Desarrollo Agrario "in what pertains to each one" to regulate that law, which, in accordance with the Law of the Constitution, must be understood in the indicated manner, i.e., that the Executive Branch is responsible for the regulation of the law—executive decree (decreto ejecutivo)—and the Instituto de Desarrollo Agrario is empowered to issue the corresponding autonomous regulations for the application of that law. Second, the improper motivation of the regulation is noted, both regarding the lack of competence of the IDA to issue it (since it in no way has the power to regulate a law); as well as the legal bases that support it, because the Law that supposedly supports this regulation in no way empowers the State to title national reserves within the titling project of the Instituto de Desarrollo Agrario—a provision that, if it existed, would be openly contrary to the protection of the right to the environment—but only to the promotion of land tenure for exclusively agricultural purposes (Article 1 of the Ley de Tierras y Colonización), through land adjudication contracts (contratos de adjudicación de tierras), as this Chamber indicated in Judgment No. 2006-1806, at fourteen hours fifty-five minutes of February fifteenth of the current year. In this sense, it is striking that the procedure provided for the titling of these reserves is similar to that of possessory information proceedings (informaciones posesorias) (Articles 10 to 17), and not the land adjudication contract provided in the Ley de Tierras y Colonización, which supposedly gives life to this regulation, whereby, even under the assumption of being an executive regulation, the excess of the exercise of the normative power of this autonomous institution is once again evident.

XV.- ON THE EFFECTS OF THE DECLARED UNCONSTITUTIONALITY.- Pursuant to the provisions of Articles 90, first paragraph, and 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the finding of unconstitutionality made in this judgment in relation to the Regulation for the Titling of Lands in National Reserves (Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales), approved by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario by Article 11 of Session No. 055-02, of August twelfth, two thousand two, and published in the Official Journal La Gaceta No. 173, of August tenth, two thousand two, has declaratory and retroactive effects to the effective date of this regulatory body, i.e., August twelfth, two thousand two. The foregoing, so that the recovery of assets that, being public domain, have been subject to titling under the norm that is now annulled, proceeds, without prejudice to the patrimonial liability of the State deriving from this unconstitutionality.

XVI.- CONCLUSIONS.- It is based on the foregoing considerations that the action filed by the Procuraduría General de la República must be resolved in the following manner, based on the provisions of Articles 9, 29, 173 subsection b), and 89 of the Law of Constitutional Jurisdiction:

a.) regarding the challenge made to Decrees 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG, and 28.746 MINAE-MAG, which transferred national reserve lands to the Instituto de Desarrollo Agrario for land titling projects, as they are specific administrative acts, the filing brief of the action (which runs on folios 1 to 29 of the file) must be certified, which will be left in the record so that it is processed as an amparo action;

b.) Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización is not unconstitutional insofar as it is applied and interpreted that the normative power conferred to the Instituto de Desarrollo Agrario to regulate that law is only that which derives from its administrative autonomy, that is, to issue autonomous regulations of organization and functioning and to regulate the public services it provides, because by constitutional mandate—subsection 3) of Article 140—the power to issue executive regulations is reserved to the Executive Branch exclusively;

c.) the action must be partially upheld on an interlocutory basis, in relation to the challenge made of the Regulation for the Titling of Lands in National Reserves, approved by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario by Article 11 of Session No. 055-02, of August twelfth, two thousand two, and published in the Official Journal La Gaceta No. 173, of August tenth, two thousand two, as there are jurisprudential precedents—Judgments 2988-99, 2001-8560, and 2001-8678, in which the unconstitutionality of the Ley de Titulación en Reservas Nacionales (Law on Titling in National Reserves), No. 7599, of April twenty-ninth, nineteen ninety-six—was declared on the matter, which has deemed the possibility of titling national reserves to be inconsistent with the Law of the Constitution, considering that it constitutes a threat to the natural heritage of the State, and thereby, to the right that all persons have to a healthy and ecologically balanced environment.

Por tanto:

The action is declared PARTIALLY UPHELD. Consequently, the Regulation for Titling in National Reserves, approved by agreement of the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario in Session 055-02 of August twelfth, two thousand two, and published in La Gaceta 173, of September tenth, two thousand two, is annulled.

This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the norms that are annulled, i.e., August twelfth, two thousand two, and April sixteenth, nineteen ninety-six, respectively. The foregoing, without prejudice to the patrimonial liability of the State deriving from this unconstitutionality.

It is declared that Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización is not unconstitutional, as long as it is interpreted that the power to issue executive regulations falls solely on the Executive Branch.

Certify the filing brief of the action (attached at folios 1 to 29 of the file) which will be left in the record, so that it is processed as an amparo action regarding the challenge made with respect to Decrees 27726-MINAE-MAG, 27861-MINAE-MAG, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG, and 28746-MINAE-MAG, which transferred national reserve lands to the Instituto de Desarrollo Agrario for land titling projects. Communicate this ruling to the Legislative, Executive, and Judicial Powers and to the Instituto de Desarrollo Agrario. Summarize this ruling in the Official Journal La Gaceta and publish it integrally in the Judicial Bulletin. Notify.-

 

 

 

Ana Virginia Calzada M.

Acting Presiding Judge a.i.

 

 

Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

 

 

 

 

 

Fernando Cruz C. Federico Sosto L.

 

 

 

 

 

Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.

 

Classification prepared by the Constitutional Chamber of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution in onerous form is prohibited.

Is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 07-05-2026 17:36:34.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República