Res. 08713-2008 Sala Constitucional — Annulment of Cabo Velas Zoning Regulation for encroaching Las Baulas Marine National ParkAnulación del Reglamento de Zonificación de Cabo Velas por invadir Parque Nacional Marino Las Baulas

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Sala Constitucional

Resolución Nº 08713 - 2008

Fecha de la Resolución: 23 de Mayo del 2008 a las 09:06

Expediente: 06-008369-0007-CO

Redactado por: Federico Sosto López

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con nota separada

Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante

Sentencias Relacionadas

Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 045- Propiedad privada

Subtemas:

NO APLICA.

“II.- Objeto de la impugnación.  La acción de inconstitucionalidad plantea el conflicto entre la Ley de creación del Parque Nacional Marino Las Baulas Guanacaste, y el Reglamento de Zonificación del Distrito Cabo Velas emitido por la Municipalidad de Santa Cruz.  Para dirimirlo, la Sala debe tener en cuenta que están en disputa varias cuestiones en cuanto a la definición espacial del Parque Nacional Marino Las Baulas y el régimen de protección de la tortuga Baula en nuestro ordenamiento jurídico.  La Procuraduría General de la República sostiene que se debe determinar si el Reglamento de Zonificación del Distrito Cabo Velas vulnera el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la supremacía normativa de los tratados e instrumentos internacionales, y el deber de proteger las bellezas escénicas, garantizados en los artículos 7, 50 y 89 de la Constitución Política.  Lo anterior, por regular dentro de su ámbito territorial de aplicación, terrenos que forman parte del Parque Nacional Marino Las Baulas.  La Sala considera también que deberán analizarse otros intereses y derechos en disputa: a saber, el Derecho a la Propiedad Privada, las distribución de competencias del Estado y la Corporación Municipal y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.  Así, existen posibles infracciones, las cuales una vez determinadas permitirán a este Tribunal arribar a una conclusión que permitirá resguardar  efectivamente el ambiente y el derecho a la propiedad.

III.- Sobre el fondo.  El accionante acusa que el Reglamento de Zonificación impugnado interpreta erróneamente la Ley No. 7524 de 10 de julio de 1995 y la opinión jurídica OJ-15-2004 de la Procuraduría General de la República, toda vez que perjudica el área de protección que pretende el Parque Nacional.  Para resolver todo lo anterior, la Sala lo analizará de conformidad con lo siguiente: A) Si existe efectivamente la afectación territorial alegada en la acción; B) El derecho a la propiedad privada; C)  Si las competencias constitucionales y legales de las Municipalidades en el campo de los Reglamentos de Zonificación pueden competir frente a intereses nacionales, además debe dirimirse si el Reglamento de Zonificación es legítimo sin un Plan Regulador que lo autorice, D) El área de protección que debe darse a la Tortuga Baula. 

A.- Sobre la afectación del Parque Nacional Marino Baulas.  Las partes son claras al establecer en la acción de inconstitucionalidad los orígenes normativos del Parque Nacional Marino Las Baulas Guanacaste. La Sala coincide con lo anterior, salvo en lo argumentado por la Municipalidad de Santa Cruz en su informe cuando indica que el Decreto Ejecutivo No. 20518- MIRENEM al basarse en la Ley No. 7174 (que se constituyó en la reforma integral de la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969), quedó totalmente derogada por la Ley Forestal ahora vigente, Ley No. 7575 de 13 de febrero de 1996.  No obstante lo anterior, la Sala ha resuelto similares argumentos, y concluye que un Decreto Ejecutivo que declara Áreas Silvestres Protegidas no queda derogado implícita o tácitamente con las modificaciones normativas posteriores a la Ley 7174, pues esas disposiciones nacen al amparo de una determinada legislación, y queda amparada al mandato constitucional del artículo 50.  En tal sentido, la Sala reitera el criterio enunciado en la sentencia No. 1998-07294, que establece:

“En primer lugar, aún cuando el Decreto No. 17023-MAG se fundamente parcialmente en el texto de la Ley No. 4465, Ley Forestal del 25 de noviembre de 1969, normativa de rango legal vigente que en su momento amparó la creación de la Zona Protectora Tivives, la derogatoria de dicho ordenamiento no implica la derogatoria automática del referido decreto. No debe olvidarse que, en última instancia, tanto la Ley No. 4465 -hoy derogada- como el Decreto No. 17023-MAG no son sino desarrollo del contenido del artículo 50 constitucional, de modo que aún cuando la normativa inmediata que dio fundamento al decreto haya sido sustituida por otra, éste subsiste tanto por haber sido promulgado al amparo de la normativa vigente en su momento, como por tener su último fundamento en el citado artículo constitucional”.

Como esta acción de inconstitucionalidad esta muy relacionada con el principio de vinculatoriedad de la normativa ambiental, obligación que se deriva no solo de los artículos 11 y 50 de la Constitución Política, y de toda la legislación que el Estado desarrolla para la tutela del medio ambiente, resulta insostenible el argumento de la Municipalidad.  En tal sentido, ni siquiera los particulares pueden desconocer el contenido de la legislación ambiental, mucho menos cualquier autoridad pública.  En una sentencia más reciente 2006-17126 se indica que se “…denota su indisponibilidad respecto de las instituciones públicas -condición que también se da respecto de los particulares-, esto es, no está sujeto a pacto o convenio en razón de la trascendencia que tiene para la vida y sobrevivencia de la humanidad; lo que hace imposible su excepción, salvo claro está, en situaciones de urgencia o emergencia, que en sí mismo, es una condición de fuente de derecho (al respecto consultar la sentencia 2340-92).”  Es así como las instituciones del Estado, Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Municipalidades, así como cualesquiera otras instituciones están, todas ligadas a la legislación ambiental o aquella que esté relacionada con el medio ambiente.

La Sala reconoce que la ubicación del Parque Nacional Marino Las Baulas es un aspecto relevante para decidir la presente acción de inconstitucionalidad.  El Poder Ejecutivo crea el Parque Nacional mediante el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta No. 129 del 9 de julio de 1991, cuando indica lo siguiente:

“Créase el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, cuyos límites serán las siguientes, según las hojas cartográficas Villareal y Matapalo escala 1:50,000 del Instituto Geográfico Nacional.

Partiendo de un punto ubicado en el extremo sur de Playa Ventanas, sigue por una línea recta con orientación N 45 X E, y una distancia de 125 metros desde la pleamar ordinaria.  Continúa el límite por una línea imaginaria paralela a la zona pública y distante de la misma 75 metros, con dirección sureste hasta el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050.

Este parque nacional abarcará también el estero Ventanas y sus manglares, el cerro inmediatamente atrás de Punta Ventanas, la Punta Carbón, la Isla Capitán, la zona pública localizada entre Punta Conejo y el extremo Sur de Playa Langosta hasta la línea de pleamar ordinaria” (el subrayado no es del original).

 

Nace de esta forma el Parque Nacional, en aplicación de la legislación que faculta al Poder Ejecutivo para hacer este tipo de declaratorias.  Posteriormente, la Asamblea Legislativa emite la Ley denominada “Creación del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste”, Ley No. 7524 del 10 de julio de 1995, publicada en La Gaceta No. 154 del 16 de agosto de 1995, con la cual establece como límites lo siguiente:

“Se crea el Parque Nacional Marino las Baulas de Guanacaste, cuyos límites, según las hojas cartográficas Villarreal y Matapalo escala 1:50.000 del Instituto Geográfico Nacional, serán los siguientes: partiendo de un punto ubicado en las coordenadas N 259.100 y E 332.000, sigue por una línea recta hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa, distante ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas adentro. Por esta línea imaginaria, continúa el límite con dirección sureste, hasta terminar en el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050. El Parque también abarcará los esteros Tamarindo, Ventanas y San Francisco y sus manglares; el cerro localizado inmediatamente detrás de playa Ventanas, el cerro El Morro, la isla Capitán, la isla Verde, la zona pública de cincuenta metros, medida desde la pleamar ordinaria, entre la punta San Francisco y el estero San Francisco y las aguas territoriales de la bahía Tamarindo, comprendidas entre punta Conejo y el extremo sur de playa Langosta, hasta la línea de pleamar ordinaria” (el destacado no es del original).

 

Esta legislación demarca similarmente el área de los límites del Parque Nacional, sin embargo, con un cambio significativo, pues evidentemente del texto de la norma anterior, invierte la protección del Parque Nacional quedando opuesto a lo que estableció el Poder Ejecutivo mediante el Decreto No. 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta No. 129 del 9 de julio de 1991, en el artículo 1° antes trascrito, pues la Ley establece que la línea inicial del Parque Nacional se define de la pleamar ordinaria “aguas adentro”. De ahí que la confusión que se genera, queda agravada con la promulgación del Reglamento de Zonificación Distrito Cabo Velas, Sector Costero: Del sector Norte de Playa Ventanas hasta el sector Sur de Playa Langosta, por parte de la Municipalidad de Santa Cruz.   Su artículo 1° relacionado con el Ámbito de aplicación indica:

“Las disposiciones contenidas en este articulado serán obligatorias para todo desarrollo (obra, proyecto o actividad), que se ubique dentro de las coordenadas 264.875N:335000E; y hasta 269.425N:331.800E se constituyen en criterios básicos de ordenamiento local, afines a los mecanismos establecidos en el artículo 30 de la Ley Orgánica del Ambiente, …”.

 

La Procuraduría General de la República señala que el Reglamento impugnado abarca el área geográfica que se ubica a  partir de las coordenadas 264.875 N y 335000 E y finaliza en las coordenadas 269.425 N y 331.800 E, lo que se constituye en el área donde se autoriza el desarrollo y construcción de las edificaciones, de acuerdo con los usos de suelo previstos para las zonas reguladas: Playa Grande Centro, Norte y Sur.  Sostiene que se extiende sobre los setenta y cinco metros que forman parte del Parque Nacional.  En tal sentido, se constata que los artículos 6, 10, 22, 23, 27, 40, 41, 45, y 59 del Reglamento de Zonificación son disposiciones donde la Municipalidad extiende su jurisdicción más allá de lo que le sería permitido.  La Municipalidad alega que actúa para satisfacer intereses locales, más aún, los de los propietarios de fincas que colindan con el área del Parque Nacional quienes pueden ejercer todas las facultades de dominio, sobre los terrenos que aún no han sido expropiados, y que, en ese tanto deben regular las autoridades locales, quienes han emitido las disposiciones necesarias para dar solución a lo anterior, al mismo tiempo que conciliándolo todos los intereses con la necesidades y criterios técnicos ambientales. 

 

B.- El Derecho a la Propiedad Privada.-  Antecedentes de la zona de Playa Grande.  El artículo 45 constitucional dispone:

“La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social.” 

La Sala Constitucional ha reconocido en este derecho constitucional una serie de intereses que lo hacen complejo, porque no solo participa de connotaciones individuales, sino que también comparte otras de naturaleza social, incluso de conformidad con el destino que tenga, de ahí que el legislador puede imponer limitaciones.  La Sala desarrolla en su doctrina jurisprudencial criterios que amplían el derecho a la propiedad privada, aún más que lo que señala la legislación infra-constitucional como el Código Civil, para incluir todos los intereses apreciables de un individuo, que alcancen un valor económico en otras leyes individuales.  De ahí que, el contenido de la propiedad privada es la posibilidad de poseer de forma exclusiva de una cosa, de gozar de ella y disponer de la misma sin más limitaciones que las que la Ley disponga o la que imponga por propia voluntad su dueño.  Ciertamente, la Sala reconoce que no siempre se puede interferir en las facultades que posee el propietario, como es la posesión, el uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de los bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización.  Sin embargo, el Estado en aras de buscar un equilibrio social puede establecer una serie de regulaciones normativas, como prohibiciones o la imposición de deberes sobre los titulares, sobre todo en el ejercicio de facultades supracitadas.  En tal sentido, han sido examinados por esta Sala Constitucional los casos de los plazos sobre los derechos a la propiedad intelectual, del patrimonio histórico, natural, forestal, de propiedades cercanas a los aeropuertos, entre otros, en los cuales el uso y transformación de la propiedad está legítimamente limitado.  En tales casos, la Sala ha sostenido que “tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado.  Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho.  Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia.  El derecho de propiedad no escapó a tal situación.  Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad.  A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones.” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original).

La acción de inconstitucionalidad debe cuestionar la naturaleza de los terrenos, los cuales aún inscritos quedan afectados a un verdadero y claro destino natural.  Precisamente porque la Sala sostiene que no hay ningún derecho fundamental absoluto, según ha venido evolucionando el concepto del derecho a la propiedad, cada uno se encuentra delimitado por otro (u otros), y por su interacción, es que se ha sostenido que pueden haber regulaciones o límites razonables para tutelar otros derechos, valores o intereses que también gozan de reconocimiento constitucional mientras no se afecte el contenido mínimo esencial.  Frente a la propiedad privada tenemos el dominio público que se integra por bienes que son la manifestación, por voluntad expresa del legislador, de un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.  Se les denomina bienes dominicales, bienes dominiales, demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometido a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.  La afectación que soportan la reciben de su propia naturaleza y vocación, que es precisamente el problema que conlleva esta acción de inconstitucionalidad, sobre terrenos que evidentemente soportan un destino muy particular y de gran interés científico. 

Por lo pronto debe señalarse que la Sala en su sentencia No 1991-0447 analizó el tema desde una perspectiva similar a lo que nos ocupa, y que resulta necesaria traer a esta discusión, pues en ella se indicó que:

“Ahora bien, lo que procede analizar de seguido es si la Ley No. 6043 impone limitaciones a la propiedad privada, o si simplemente regula lo relativo al dominio público de la zona marítimo terrestre. La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil que dispone:

"Son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona". 

El artículo siguiente deja fuera del comercio las cosas públicas y hasta tanto no se disponga lo contrario legalmente. El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía. Sería una tarea que excede el propósito de esta resolución señalar los antecedentes normativos que recogen el carácter de "cosa pública" (para usar los términos del Código Civil) de la zona marítimo terrestre, que no hacen más que plasmar con carácter mandatorio algo que la misma doctrina ha aceptado como un "destino natural"; dadas las particularidades de las playas y costas, otorgándoles a éstas, entonces un "destino de afectación". ”

[…]

“Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. Tómese en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas. La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación -bastante profusa- en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de "cosa común" a que se referían los romanos. Debe hacerse notar, también, que a estas alturas la ley únicamente conceptúa como del dominio público una franja de doscientos metros de los que cincuenta son zona pública, diríase "estrictamente pública" mientras que los restantes ciento cincuenta pueden denominarse como "zona restringida", en la que se permite cierta y condicionada posesión por los particulares, lo cual es prueba de una "desafectación" legal de parte de esa zona ya que, como es sabido, durante muchos años la normativa se aplicó a una franja de una milla, por lo que aún hoy se habla de la "milla marítima" para referirse a esta normativa. Debe tenerse presente que la Constitución Política, en su artículo 121 inciso 14), aunque utilizando el término sociológico de "nación" que venía desde la Constitución de 1871, otorga a la Asamblea Legislativa la facultad de "afectar" bienes del Estado al uso público, de manera que cobija claramente la situación de examen, desde que bajo su amparo se dictó la legislación impugnada, no sólo está última (No. 6043), sino todas las que en el pasado regularon esta materia. No hay pues, ninguna limitación a la propiedad particular, ya que la Ley cuestionada reconoce y respeta aquélla existente a su promulgación, mientras que por otra parte, lo que hace es reproducir o recoger el concepto y reglas aplicables al dominio público, existente en el país desde tiempo atrás”.

 

Son varios los puntos que interesan rescatar de la anterior sentencia, entre ellos que la Zona Marítimo Terrestre es un bien de dominio público, que su reconocimiento se hace desde tiempo inmemorial, la cual se ha venido estableciendo en la legislación de nuestro país, para formar parte de la propiedad del Estado, a lo largo de la costa marina, una milla marítima o más (Ley 162 del 28 de junio de 1828 y posterior legislación).  La Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 vino a establecer el régimen actual de toda la zona pública y las áreas de concesión.  En criterio de la Sala, su condicionamiento de bien de dominio público no se debilita con el paso del tiempo, por el contrario es inalienable e imprescriptible, aún cuando posteriores leyes fijen distintos regímenes de administración, protección, uso y aprovechamiento.   En el caso que nos ocupa, su valor como bien de dominio público no solo está en la Zona Marítimo Terrestre, sino también en la reserva o aplicación que tiene la cosa a su fin, lo cual se ha venido reflejando en la distinta normativa promulgada por la Asamblea Legislativa y sancionada por el Poder Ejecutivo. 

La Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas Marinas, Ley No. 7906 del 23 de agosto de 1999, vigente desde el 24 de septiembre de 1999, establece:

“Artículo I

Términos empleados

Para los propósitos de esta Convención:

1.- Por “tortuga marina” se entiende cualquiera de las especies enumeradas en el Anexo I.

2.- Por “hábitats de tortugas marinas” se entiende todos los ambientes acuáticos y terrestres utilizados por ellas durante cualquier etapa de su ciclo de vida.

3.- Por “Partes” se entiende los Estados que hayan consentido en obligarse por esta Convención y respecto de los cuales la Convención esté en vigor.

4.- …”

“Artículo II

Objetivo

El objetivo de esta Convención es promover la protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de los hábitats de los cuales dependen, basándose en los datos científicos más fidedignos disponibles y considerando las características ambientales, socioeconómicas y culturales de las Partes.

Artículo III

Área de aplicación de la convención

El área de aplicación de esta Convención, en adelante “el área de la Convención”, abarca el territorio terrestre de cada una de las Partes en el continente americano, así como las áreas marítimas del Océano Atlántico, el Mar Caribe y el Océano Pacífico, respecto a los cuales cada una de las Partes ejerce soberanía, derecho de soberanía o jurisdicción sobre los recursos marinos vivos, de acuerdo con el derecho internacional, tal como se refleja en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho de Mar.” (la negrita y letra cursiva no es del original).

Las tortugas marinas protegidas en la Convención Interamericana están enunciadas en el Anexo I, la cual incluye la Dermochelys coriacea, que es objeto de protección de la presente acción de inconstitucionalidad, pero vale aclarar que no es la única según se afirmó en la vista oral y pública que llevó a cabo la Sala Constitucional el día 24 de abril de 2008 (folio 223 del expediente), pues pueden anidar otras especies que igualmente exigen protección de los ambientes acuáticos y terrestres, utilizados en cualquiera de sus etapas de su ciclo de vida.  En tal sentido, nuestro país, con este Tratado Internacional, se comprometió a ejercer en todos sus niveles gubernamentales, las medidas señaladas en el Artículo IV, en cuanto establece lo siguiente:

“1.- Cada Parte tomará las medidas apropiadas y necesarias, de conformidad con el derecho internacional y sobre la base de los datos científicos más fidedignos disponibles, para la protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de sus hábitats:

a.       En su territorio terrestre y en las áreas marítimas respecto a las cuales ejerce soberanía, derechos de soberanía o jurisdicción, comprendidos en el área de la Convención;

b.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo III, en áreas de alta mar, con respecto a las embarcaciones autorizadas a enarbolar su pabellón.

2.- Tales medidas comprenderán:

a) …

b)

c) En medida de lo posible, la restricción de las actividades humanas que puedan afectar gravemente a las tortugas marinas, sobre todo durante los períodos de reproducción, incubación y migración;

d) La protección, conservación y, según proceda, la restauración del hábitat y de los lugares de desove de las tortugas marinas, así como el establecimiento de las limitaciones que sean necesarias en cuanto a la utilización de esas zonas mediante, entre otras cosas, la designación de áreas protegidas, tal como está previsto en el Anexo II;

…” 

Evidentemente, existe ésta y otras disposiciones que son aplicables al tema, que evidencian una afectación natural e inmemorial a los terrenos adyacentes al mar, resguardadas primero por razones de seguridad en el Siglo XIX, y ahora en el Siglo XXI por la protección a la flora y fauna, las cuales determinan una forma de sujeción especial sobre los propietarios, pues científicamente se establece una fuerte vinculación de la vida silvestre en toda la franja de la Zona Marítimo Terrestre que interesa en la acción de inconstitucionalidad, énfasis que se ha venido incrementando con los compromisos internacionales y la legislación nacional, la cual si bien ha declarado -aunque por lo dicho hasta ahora insuficientemente regulado como Parque Nacional- y como un asunto de interés público para la investigación científica (Ley No. 8325), así como la necesidad internacional de dar protección a las tortugas marinas y su hábitat. 

 

C.- Competencia de la Municipalidad de Santa Cruz versus Interés Nacional.  Frente a todo lo anterior, se pretende y se arrogan la protección de la tortuga Baula, principalmente dos jurisdicciones administrativas que compiten entre sí y actualmente concurren en una misma área geográfica.  La cuestión a dilucidar es si lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y la Ley de Planificación Urbana otorga suficiente apoyo jurídico a la Municipalidad de Santa Cruz para asumir la planificación urbana a nivel local con exclusión del Poder Central.  La Sala ha sostenido como válidos los lineamientos que establece la Dirección de Urbanismo -del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (del Ministerio de Planificación y Política Económica), al ser éstos los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de la áreas urbanas.  En esa sentencia de la Sala, No. 2003- 11397 la Sala concluye que: “… se trata de una reforma al Plan Regional de Desarrollo Urbano, deben entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes.  No se trata de una imposición como lo indica la Defensoría, sino de una coordinación entre los intereses locales y nacionales.”  La Sala ha establecido jurisprudencia que señala no solo la importancia de los Gobiernos Locales frente a las funciones de la ordenación urbanística, y como excepción y residualmente, la aplicación de los planes reguladores del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, los cuales, se ha sostenido, solo pueden afectar los intereses municipales si son aprobados por el ente local.  Sin embargo, el problema que nos ocupa es distinto, por cuanto, la Municipalidad de Santa Cruz ha extendido su jurisdicción con base en una interpretación de diversas normas, ya no sobre un tema que la Sala ha reconocido como atinente a los “intereses locales” en sentido estricto, sino nacional, en el tanto la legislación de Zonificación incursiona en áreas declaradas Parque Nacional. Para dilucidar lo anterior,  será necesario resolver lo siguiente: a)  Alcances de la autonomía municipal; y b) La Ley de la Zona Marítimo Terrestre que le otorga la competencia a la Municipalidades. 

a) Alcances de la autonomía municipal.  Uno de los temas que ha ocupado a la Sala tiene relación con las Municipalidades del país y su inserción en el Estado Constitucional de Derecho, el cual las dota de una serie de obligaciones y atribuciones.  El reconocimiento que se le ha dado a estos entes, es a la capacidad legal que tiene para decidir su propia organización con libertad y responsabilidad.  Ha caracterizado a la jurisprudencia de este Tribunal el determinar que el ámbito de atribuciones constitucionales encuentra sus límites en la finalidad propia del Municipio, de ahí que, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales (sentencia No. 1999-05445). De ahí que, este Tribunal determina las   relaciones propias de la autonomía municipal frente a las de los otros entes estatales.  En este mismo orden de ideas, […] la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede divergir de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos.  Si bien, la Sala debe interpretar la Constitución Política de manera que integre a las Municipalidades con todo el engranaje del Estado, con una autonomía relativa que permita defender los intereses locales, cuyo funcionamiento se desarrolle conforme con el espíritu del legislador y constituyente.  Pero frente a lo anterior, no se trata de entes autónomos absolutamente, que pueden llevar a cabo sus políticas y potestad reglamentaria con exclusión de los intereses públicos que representa el Estado costarricense.  De ahí, la discusión debe obligatoriamente concluir con lo resuelto en una consulta legislativa, en la que se estableció por sentencia No. 2002-03493 lo siguiente: 

 

“Sobre la capacidad de reglamentar lo concerniente a un cuerpo de seguridad pública, la Sala ha reconocido a los gobiernos locales, junto con la autonomía política, tributaria y administrativa, la autonomía normativa, “en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio)” (Sentencia #5445-99). Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio de que “el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y  solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen” (idem).”

 

b) La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, establece el régimen jurídico -como lo indica su nombre- de la zona marítimo terrestre, declarándola que constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible (artículo 1).  De igual manera, declara que la Ley es de orden público (numeral 82), pero a la vez, en el mismo cuerpo normativo, la disposición del artículo 73 de la Ley establece que:

“La presente ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva.”

El problema que surge conforme se ha visto anteriormente, es que el Parque Nacional Marino Las Baulas no se extiende formalmente hasta los doscientos metros de la línea de la pleamar ordinaria, lo que obliga a esta Sala a cuestionar si esta última disposición priva al Estado de la posibilidad de continuar el ejercicio de su jurisdicción, tanto en la Zona Pública como la Zona Restringida.  Como lo sostuvo la Sala, el grado de especialización resulta determinante para decidir si existe competencia o no de las municipalidades en materia ambiental, cuando analizó los permisos y licencias que una Municipalidad otorgó en áreas de un Refugio Nacional de Vida Silvestre (ver sentencias No. 1995-1886 y 1995-1887).  En tal sentido se consideró que “Si bien es cierto el territorio del Refugio contiene áreas que conceptualmente estarían comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977, es lo cierto que de conformidad con el artículo 73 de esa Ley, su aplicación resulta excluida de esos terrenos.  […] Aunque el texto transcrito no incluye expresamente la denominación "refugios de vida silvestre", deben entenderse éstos incluidos dentro de la frase "reservas equivalentes", ya que necesariamente, en atención a los fines de protección ambiental que los informan, su manejo debe considerar aspectos técnicos en la materia, que son más propios de los organismos especializados respectivos que de las corporaciones municipales: de allí que su administración se regule por normativa específica. En consecuencia, no resulta de aplicación al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo lo dispuesto por el artículo 3 de dicha Ley en el sentido de que el usufructo y la administración de la zona corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva, sea en este caso la municipalidad de Talamanca.”. 

Al ser la Municipalidad una corporación, de base asociativa como se indicó en la sentencia No. 1999-5445, la administración que el Estado le encomienda mediante la Ley No. 6043, no le impide retomar la totalidad de la Zona Marítimo Terrestre y ejercer la jurisdicción sobre su totalidad.  Por el contrario, una vez declaradas las mismas mediante un Decreto Ejecutivo o mediante una Ley especial, se regirán por dicha normativa sin perjuicio de lo establecido en ellas, pero de ningún modo la reducción del área protegida puede ir en contra de lo que está previamente declarado, mucho menos, en perjuicio de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. La Sala considera que la disposición evita una colisión de competencias municipales en cuanto a las concesiones que se puedan otorgar en el área restringida, y las demás disposiciones continúan siendo aplicables para el resto de las instituciones del Estado, positiva y negativamente.  La Municipalidad de Santa Cruz aporta a la acción de inconstitucionalidad el Acta de la Sesión No. 004 del 7 de junio de 1995, en la cual la Comisión Plena Tercera conoce dos mociones que modifican el texto del proyecto de la ley.  Adicionalmente, esta Sala ha tenido a la vista el recurso de amparo No. 06-014727-0007-CO, dentro del cual se aporta copia del expediente legislativo 11202 que dio origen a la Ley No. 7524.  De la prueba que aporta la Municipalidad al expediente, es evidente, la finalidad del proyecto que crea el Parque Nacional Marino Las Bualas de Guanacaste, que la misma queda truncado o mutilado mediante una moción del Diputado Fournier Origgi, que extrañamente desguarnece la pretendida protección que el Estado costarricense debe a las tortugas Baula.  El proyecto de la ley de creación del Parque se venía tramitando para dar protección “… hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa y distante 125 metros de la pleamar ordinaria.”.  El Legislador en aquel momento pretendía esos límites para contener la principal fuente de amenaza a la vida silvestre y marina, de ahí que se indica que el parque se extiende mediante un línea paralela a la “costa”.  En este sentido, el Diccionario de la Real Academia Española define “costa”, en su primera acepción y de uso común como: “ Orilla del mar, de un río, de un lago, etc., y tierra que está cerca de ella.” , con lo cual, la definición legal del límite del Parque en modo alguno excluye el área de la playa. Lamentablemente, la moción del Diputado Fournier Origgi modifica el artículo 1°, cuando propone agregar, después de 125 metros de la pleamar ordinaria, “aguas adentro”, con lo cual la protección legal que originalmente se pretendió dar a la tortuga Baula quedó entorpecida, en el peor de los casos por el legislador. 

Mediante sentencia No. 1998-01822 la Sala estableció que:

“… En síntesis, es el legislador -que tiene como límite el respeto  al marco esencial de las competencias municipales- y eventualmente el Juez, el que debe establecer, en cada caso, si estamos ante un interés local o nacional. V. La Sala estima que, como ya se adelantó,  en el caso concreto nos encontramos ante un interés nacional del que participa el interés local. En efecto, mediante Ley N°. 7152 del cinco de junio de mil novecientos noventa el legislador creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que encomendó, por su especialidad técnica, y en su condición de rector del sector ambiental la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch) de la Ley 7152). En la Ley Orgánica del Ambiente N°. 7554 del 6 de setiembre de 1995, se facultó al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, proceda al establecimiento de áreas protegidas. En torno a la zona marítimo terrestre, que es el caso que se  discute  ahora, conviene recordar que, la Sala estableció  en la sentencia número 447 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991 lo siguiente: "La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público..." y la ley sobre la zona marítimo terrestre así lo dispuso en el numeral 1. Ahora bien, sobre esta zona,  la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977 otorgó a las Municipalidades el usufructo y administración (artículo 3); sin embargo, como con acierto lo indica la Procuraduría en su informe, la misma Ley 6040 fijó una serie de excepciones a ese principio general, entre ellas, la contenida en el artículo 73 idem que dispone : "La presente ley no se aplica a la zona marítimo terrestre incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva", y para la Sala ello equivale a decir, por la fuerza propia del artículo 50 Constitucional y las leyes que se han citado, -cuya promulgación es incluso posterior a la Ley 6040 que si la zona en cuestión fue declarada por el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas zona protegida, en  el ejercicio de sus potestades legales y constitucionales, ese interés de protección cede, por peso propio, ante el de administración local que pretende un uso diferente que conlleva, en su esencia, desprotección a la biodiversidad.”

De este modo, la Sala al interpretar el artículo 3 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, concluye que efectivamente la administración de la Zona Marítimo Terrestre esta dada en usufructo y administración a las Municipalidades, lo que también equivale a sostener, que si el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus funciones y atribuciones, recupera en nombre del Estado la administración de ese territorio para sus instituciones, para salvaguardar un claro interés nacional, el artículo 50 de la Constitución Política refuerza aquella posición, en virtud de las diferentes obligaciones internacionales vigentes.  Esto implica que una Ley posterior no puede venir a desconocer, modificar o suprimir los límites normativamente establecidos, salvo para proteger el medio ambiente, como se indicó arriba, por el Decreto Ejecutivo No. 20518- MIRENEM, al crear el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, y su afectación solo se debe tomar mediante una decisión fundada en criterio técnicos y científicos unívocos, en cumplimiento de los requisitos de Ley establecidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente.  La propia jurisprudencia de la Sala señala que los estudios de impacto ambiental resultan necesarios para las regulaciones: tanto para su afectación como para su reducción;

“Si bien es cierto el problema se vislumbra hasta aquí, aparentemente, como un problema de competencia, es un asunto que trasciende hasta la esfera de derechos constitucionalmente tutelados, como lo es el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La actuación de una corporación municipal, en este caso la del cantón de Talamanca que carecía de la competencia necesaria en razón de la normativa especial aplicable al caso, generó el reconocimiento de derechos a favor de particulares cuya concesión viola, o al menos amenaza violar el derecho al ambiente en la zona, debido a la carencia de estudios y criterios técnicos que avalaran tal actuación. Y aún en el supuesto, que no es el caso, de que se tratara de una actividad propia de la competencia de la corporación municipal, la falta de estudios técnicos, sobre todo de impacto ambiental, determina en sí una amenaza al equilibrio del ambiente y da lugar a conceder el amparo solicitado.” Sentencia 1995-1886.

D.- El área de protección que debe darse a la Tortuga Baula.  Aún cuando la Sala no tiene dudas sobre la inviabilidad de los criterios que sirven de apoyo al Reglamento de Zonificación impugnado, así como para determinar si la población de las tortugas Baula se encuentra en un grave declive, y resolver cuál debe ser el área optima para garantizar que las tortugas desoven en las playas que regula el mencionado Reglamento de Zonificación, existen los Tratados internacionales y el artículo 50 constitucional como mecanismos jurídicos para dar protección pedida a este Tribunal.  El principio precautorio obliga a la Sala a estimar la acción de inconstitucionalidad, en los términos que indica la jurisprudencia que “en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda objetiva al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” (sentencia No. 2006-17126).  El Parque Nacional Las Bualas de Guanacaste tiene una finalidad muy clara: la protección del área de desove de la Tortuga Baula, que conforme al Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM se hace necesario para asegurar la perpetuidad de la colonia de la tortuga baula (Dermochelys coriacea) y otros recursos naturales, de la actividad turística y ecológica, respecto de la nidificación que se da durante todo el año.   Llama a la atención de esta Sala que el proyecto de Ley de Creación del Parque reitera algunos criterios expresados por el Decreto Ejecutivo, y la preocupación por desarrollos hoteleros, pues con ello se implantará la iluminación, desechos, tránsito de personas, ruido de motores fuera de borda, música, discotecas y automóviles que vendrá a destruir este habitat natural.  De ahí que se propuso inicialmente en el trámite legislativo una franja de protección de doscientos metros desde la pleamar ordinaria, sin embargo con el Dictamen Afirmativo de Mayoría, aún cuando se mantienen esas mismas justificaciones, reduce la franja de protección a 125 metros de la pleamar ordinaria, en el mismo sentido que lo hace el Decreto Ejecutivo mencionado.  Como nuestro país se ha comprometido internacionalmente a observar la protección y “hábitats de tortugas marinas” la acción de inconstitucionalidad debe declararse con lugar, y conforme al principio precautorio, así como el de vinculatoriedad de la normativa ambiental, la Zona Marítimo Terrestre igualmente debe incluirse como área de protección necesaria para las diferentes tortugas marinas que utilizan esa área como parte del ambiente utilizado por ellas durante sus etapas de su ciclo de vida.”

“NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO ARMIJO SANCHO. Una vez examinados los argumentos que se exponen en la sentencia dictada en este asunto, concuerdo con ellos plenamente y considero innecesario agregar razones a la estimatoria, por lo que renuncio a la nota que en su momento

consigné.”










“…La Sala desarrolla en su doctrina jurisprudencial criterios que amplían el derecho a la propiedad privada, aún más que lo que señala la legislación infra-constitucional como el Código Civil, para incluir todos los intereses apreciables de un individuo, que alcancen un valor económico en otras leyes individuales.  De ahí que, el contenido de la propiedad privada es la posibilidad de poseer de forma exclusiva de una cosa, de gozar de ella y disponer de la misma sin más limitaciones que las que la Ley disponga o la que imponga por propia voluntad su dueño.  Ciertamente, la Sala reconoce que no siempre se puede interferir en las facultades que posee el propietario, como es la posesión, el uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de los bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización.  Sin embargo, el Estado en aras de buscar un equilibrio social puede establecer una serie de regulaciones normativas, como prohibiciones o la imposición de deberes sobre los titulares, sobre todo en el ejercicio de facultades supracitadas.  En tal sentido, han sido examinados por esta Sala Constitucional los casos de los plazos sobre los derechos a la propiedad intelectual, del patrimonio histórico, natural, forestal, de propiedades cercanas a los aeropuertos, entre otros, en los cuales el uso y transformación de la propiedad está legítimamente limitado…” Sentencia 08713-08










 

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: MUNICIPALIDAD.

Subtemas:

NO APLICA.

8713-08. PROTECCIÓN PARQUE NACIONAL MARINO LAS BAULAS. Reglamento de Zonificación del distrito de Cabo Velas, sector costero: del sector norte de playa Ventanas hasta el sector sur de playa Langosta emitido por la Municipalidad de Santa Cruz .

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Texto de la resolución
* 060083690007CO *

 

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Exp: Nº 06-008369-0007-CO

Res:  Nº 2008-008713

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y seis minutos del veintitrés de mayo del dos mil ocho.

Acción de inconstitucionalidad promovida por MARIO ANDRES BOZA LORIA, mayor, casado una vez, portador de la cédula de identidad número 1-297-932, vecino de Sabana sur, en su condición de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la organización conservacionista FIDEICOMISO BAULAS  con cédula jurídica número 3-012-292175; contra el REGLAMENTO DE ZONIFICACION DEL DISTRITO DE CABO VELAS, SECTOR COSTERO: DEL SECTOR NORTE DE PLAYA VENTANAS HASTA EL SECTOR SUR DE PLAYA LANGOSTA emitido por la Municipalidad de Santa Cruz. Intervinieron también en el proceso Jorge Enrique Chavarría Carrillo en su condición de Alcalde Municipal de Santa Cruz y Farid Beirute Brenes, en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:30 horas del 10 de julio del 2006, el accionante alega que el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, ubicado en Playa Grande del Cantón de Santa Cruz, fue creado mediante Decreto Ejecutivo N. 20518- MIRENEM de 9 de julio de 1991 y ratificado por Ley 7524 de 10 de julio de 1995 para proteger las playas de anidación de la Tortuga Baula (Playas Grande, Ventanas y langosta).  El parque está constituido por una franja de terreno de 125 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de las playas mencionadas, en donde incluye la protección del habitat marino-costero, siendo el ecosistema terrestre necesario para que la tortuga baula pueda anidar y perpetuar su especie, constituyendo una zona mínima de amortiguamiento necesario para lograr que las tortugas aniden sin presencia humana no regulada y sin el efecto nocivo de las luces y el ruido provenientes de casas, hoteles, animales domésticos u otras actividades humanas.  Debido a que esta especie es de las que corre mayor peligro declarado por la Convención para el Comercio Internacional de Especies en peligro de extinción (CITES) desde 1975, y a nivel nacional está como especie en peligro por el Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre desde 1994, ratificado por Decreto N. 32633-MINAE de 10 de marzo de 2005.  Que no obstante, la Municipalidad de Santa Cruz mediante acuerdo de su Concejo, adoptó el Reglamento impugnado publicado en la Gaceta N. 127 de 3 de julio de 2006.  Indican que el reglamento se funda en premisas falsas como que el Parque Nacional solamente protege un área marina fundándose en un oficio de la Procuraduría General de la República C-444-2005 de diciembre de 2005, mediante el cual atendió una consulta del Departamento Legal del Ministerio del Ambiente y Energía en cuanto al artículo primero de la ley, específicamente en lo relativo a la expresión “aguas adentro” siendo “aguas afuera” lo que se consideró un error de redacción. Que por mandato de ley, corresponde a la Procuraduría la función consultiva por medio de la cual se orienta la actividad administrativa del Estado garantizando el apego al ordenamiento jurídico, todo lo cual se expresa por dictámenes vinculantes que aunque no se compartan tienen peso jurídico.  Que pese a que la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre establece que la administración de esa zona queda en manos de las municipalidades, tratándose de Parques Nacionales la administración terrestre comprendida en áreas de conservación es competencia del Ministerio de Ambiente y Energía.  La misma Ley 7524, en su artículo 3, establece que el parque será administrado por el servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, además, la Ley Orgánica del Ambiente en su artículo 32 establece que las áreas protegidas serán administradas por el Ministerio, razón por la cual esa cartera ya ha iniciado la expropiación de aproximadamente 190 fincas afectadas por la declaratoria del parque, lo que denota que no solo se trata de un parque marino, como lo hace ver el reglamento impugnado. Indican que con la acción de inconstitucionalidad no se pretende desconocer la potestad reglamentaria municipal, ni su función de ordenar el uso del suelo y el desarrollo turístico en la zona costera, lo que puede realizar fuera de las áreas de conservación, pero,  ha sucedido que en playa Tamarindo, vecina al parque, se ha dado un desarrollo desordenado y no planificado afectando por contaminación lumínica, sónica y ambiental al parque en forma general y la anidación de la tortuga en específico.  Que en una gran cantidad de instituciones en conjunto elaboraron el Plan de Manejo del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, el que fuera aprobado por el Comité Técnico del Area de Conservación Tempisque y su respectivo reglamento de uso pronto será publicado, siendo este el único plan de manejo del uso del suelo dentro del parque.  Otro de los fundamentos del reglamento impugnado es que el habitat de la tortuga baula en el mar por lo que es allí donde debe reforzarse la protección, desconociendo que todas las fases de la vida de una especie en peligro de extinción son importantes, por ejemplo, la protección de las playas de anidación.  Que a pesar de los esfuerzos del Ministerio, el parque nacional está sometido a una gran presión por el desarrollo turístico que sufre la zona, eliminándose algunas condiciones naturales de las playas como la vegetación, la construcción de drenajes, la utilización de maquinaria pesada que altera el ecosistema y se han permitido construcciones que perturban con ruido y luz la anidación de las tortugas, lo que se ve ahora acrecentado con la aprobación del reglamento impugnado que ha generado la expectativa en la zona, de iniciar a la mayor brevedad con el desarrollo de los terrenos, así este reglamento más que una zonificación es una justificación para la realización de una infraestructura turística y urbanística sin criterios de sostenibilidad y sin basarse en estudios técnicos, autorizando construcciones en los límites del parque, sin importar el impacto irreversible ambiental.

Consideran que les asiste un interés difuso que los legitima para la presentación de la acción de inconstitucionalidad, en la que se alega la violación al derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado determinado en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, ya que con la reglamentación impugnada se afecta todo el ecosistema. Asimismo, violenta una serie de convenios internacionales que han sido ratificados por el país cuyo propósito es la conservación de la flora y fauna a nivel global, como lo son la Convención Interamericana para la protección y conservación de las tortugas marinas ratificada mediante ley 7906 de 23 de agosto de 1999; el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central, ratificado por ley 7433 de 14 de setiembre de 1994; La Convención para la protección de la flora, de la fauna y las bellezas escénicas naturales de los países de América, ratificado por ley 3763 de 19 de octubre de 1976; el Convenio de la Biodiversidad Biológica, ratificado por ley 7416 de 30 de junio de 1994; la Convención para la protección del patrimonio mundial, cultural y natural  ratificado por ley 5980 de 16 de noviembre de 1976.  Además, consideran que se transgredió la siguiente normativa ambiental: La Ley de protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas, N. 8325 de 4 de noviembre de 2002; la Ley de Servicio Nacional de Parques Nacionales N. 6084 de 24 de agosto de 1977; La ley orgánica del ambiente N. 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley Forestal N. 7575 de 13 de febrero de 1996 y finalmente la Ley de Biodiversidad N. 7788 de 23 de abril de 1998. Asimismo,  existe una  basta jurisprudencia de la Sala Constitucional encaminada a la protección al derecho ambiental, por todo lo cual solicitan se declare con lugar la acción y se anule el reglamento que se acusa. Y que de acogerse para su estudio y como medida cautelar se ordene la suspensión de la aplicación del reglamento hasta tanto no se resuelva por el fondo la acción, o por lo menos que en los procesos y procedimientos administrativos en que se discuta la aplicación de lo cuestionado, no se dicte resolución final que agote la vía administrativa, hasta tanto no se de el pronunciamiento definitivo de la Sala. 

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que les asiste un interés difuso por la violación al derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, determinado en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política.

3.- Por resolución de las 13:40 horas del 21 de marzo de 2007 (visible a folio 59 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Municipalidad de Santa Cruz.

4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 63 a 82 , señalando que la organización accionante argumenta que el reglamento de zonificación del distrito de Cabo Velas es inconstitucional porque violenta el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la supremacía normativa de los tratados e instrumentos internacionales y el deber de proteger las bellezas escénicas, por lo que tratándose del derecho al ambiente la accionante se encuentra debidamente legitimada.  Sobre el fondo indica que uno de los argumentos básicos es que el Reglamento emitido por la Municipalidad de Santa Cruz incluye en su área geográfica de aplicación, una franja o porción terrestre que forma parte del Parque Nacional Marino Las Baulas, el cual fue creado por el Poder Ejecutivo mediante decreto número 20518-MIRENEM estableciendo como límites una porción terrestre de 125 metros a partir de pleamar ordinaria.  Que dicho decreto fue impugnado ante la Sala Constitucional alegándose limitaciones a la propiedad privada, situación que fue resuelta en sentencia número 1995-5894 de las 9:51 horas del 27 de octubre de 1995, considerando que en la especie no se había dado una expropiación de hecho como se alegó.  Indica que con posterioridad se dio la Ley de Creación del parque  número 7524 de 10 de julio de 1995, cuya constitucionalidad fue igualmente cuestionada, pero fue rechazada de plano la acción, y la Procuraduría en su recomendación indicó que la ley no contenía limitaciones al derecho de propiedad por lo que no era necesaria su aprobación por mayoría calificada.  No obstante,  el artículo 1 de la ley generó duda en cuanto a la porción terrestre, por cuanto la línea imaginaria que discurre entre los puntos señalados en la ley,  que van en forma paralela a la costa,  se ubica en aguas adentro siendo que una de las coordenadas está en tierra.  Sobre este aspecto, y ante una consulta formulada por el Ministro de Ambiente y Energía, la Procuraduría sostuvo el criterio de que ante una interpretación que excluya del parque las playas de anidación, el principio de interpretación conforme a la constitución conduce a que se opte por la que incluya la porción terrestre protegiendo el ambiente sano y ecológicamente equilibrado, arribando entonces a la conclusión que se había presentado un error de redacción en el artículo primero por lo que se debía inaplicar la expresión “aguas adentro”. Que posteriormente la Procuraduría reiteró los fundamentos y conclusiones en el dictamen C-444-2005 de 23 de diciembre de 2005.

En cuanto al Reglamento de Zonificación aprobado por la Municipalidad de Santa Cruz, abarca el área comprendida entre las coordenadas manifestadas en la ley, autorizando en el mismo el desarrollo y construcción de edificaciones de acuerdo con los usos del suelo previstas para cada una de las zonas: Playa grande centro, playa grande norte y playa grande sur. Sea que la zonificación incluye la zona marítimo terrestre que colinda con los cincuenta metros de zona pública y se extiende por los setenta y cinco metros restantes que forman parte del parque, franja que está bajo administración del MINAE, por lo que su inclusión en el Reglamento constituye un quebranto a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 32 de la Ley Orgánica del Ambiente.  Aunque en principio es un problema de legalidad entre normas de diferente jerarquía, lo cierto es que la Sala Constitucional ha indicado que constituye un quebranto del principio constitucional que obliga al Estado a proteger el ambiente y tutelar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Ver sentencia 1995-1886 de 7 de abril de 1995), por lo que un acto normativo como lo es el reglamento de zonificación carece de legitimidad desde el punto de vista constitucional en razón de lo que establecen los artículos 50 y 89 constitucionales.

Por su parte, en cuanto al alegato de la inconstitucionalidad en relación con los tratados e instrumentos internacionales en materia ambiental, considera la Procuraduría que la inclusión del área protegida dentro del ámbito territorial del Reglamento impugnado, implica una reducción y desprotección del parque, cuyo deber de protección lo consagra la misma Constitución, así como los convenios internacionales aprobados por el Estado costarricense y las obligaciones que de ellos derivan. Por ejemplo,  lo establecido en el  artículo 3 de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas escénicas Naturales de los países de América, el cual ha sido analizado por el Tribunal Constitucional y ha construido la regla de la irreductibilidad de la áreas silvestres protegidas por parte del Poder Ejecutivo en ese sentido ver sentencia 1993-5399 y 1999-2988.   Dado que el establecimiento y delimitación de un área protegida es resorte de una función pública desempeñada por el Poder Ejecutivo o bien por el Poder Legislativo, dicha potestad no puede ser alterada, ni sus fines modificados por  actuación municipal alguna, mucho menos reducir un área protegida mediante la alteración de sus límites o del régimen de uso del suelo dentro de la misma sin importar la categoría de manejo, sea parque nacional, refugio de vida silvestre, zona protectora, etc.  Lo anterior, incluye el dictado de reglamentos de zonificación que desconozcan los límites del parque Nacional Marino Las Baulas en su porción terrestre, lo que constituiría una infracción a la Convención de Washington de 1942, por lo que el reglamento impugnado resulta contrario a la normativa internacional que estipula la irreductibilidad de las áreas protegidas; así como también es contrario al deber internacional del Estado costarricense de proteger a las tortugas baulas en tanto son especies en peligro de extinción, al conformar un parámetro de legalidad internacional en materia de protección de la biodiversidad (Convención sobre la Diversidad Biológica y el Convenio para la conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas silvestres prioritarias en América Central, la Convención Interamericana para la protección y Conservación de las Tortugas Marinas).   El Estado costarricense ostenta la obligación internacional de emprender todos los esfuerzos que aseguren la integridad de los hábitats necesarios para la subsistencia de la “dermochelys coriacea” así como sus sitios de anidación e incubación, los que son los más importantes en el litoral oriental del Océano Pacífico y por lo tanto una de las áreas cruciales para la supervivencia de esa especie.

Por otra parte, indica la Procuraduría, que si bien no fue alegado como motivo de inconstitucionalidad, se plantea otro problema de carácter legal que tiene relevancia constitucional, respecto de la evaluación ambiental estratégica en el caso del reglamento de zonificación de Cabo Velas, al incumplirse la exigencia establecida en el Reglamento General sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental (Decreto 31849 de 4 de mayo de 2004), lo que en el caso conllevaría una violación del principio constitucional establecido en el numeral 50, pues implica que el Estado incumple su obligación de proteger el ambiente, por lo que se recomienda que en caso de no anular totalmente el reglamento, se declare en sentencia que la Municipalidad de Santa Cruz debe remitirlo a los órganos competentes para ser sometido a una evaluación ambiental previa a su aplicación.

Por todo lo expuesto concluye sugiriéndole a la Sala se estime algunas de las siguientes alternativas: A) La nulidad del todo el Reglamento de Zonificación del Distrito de Cabo Velas emitido por la Municipalidad de Santa Cruz; o, B) En caso de no anular completamente el reglamento cuestionado, se recomienda que en la sentencia se obligue a la municipalidad accionada remitir el reglamento a los órganos competentes para ser sometido a una evaluación ambiental previa a su aplicación, ello en el entendido que de este requisito no se haya cumplido antes de la aprobación por parte del Concejo Municipal.

5.- El señor Jorge Enrique Chavarría Carrillo, en su condición de Alcalde Municipal de la Municipalidad de Santa Cruz,  contesta a folio 85 la audiencia concedida, manifestando que en efecto el Parque Nacional marino las Baulas fue regulado primeramente por el Decreto 20518- MIRENEM, pero fue ratificado por Ley 7524 solamente en cuanto a la creación del parque, no así de sus límites, ya que en la ley se varió en sus límites terrestres y los traslada “aguas adentro” por lo que rechaza la argumentación del la parte accionante, ya que a su criterio la ley es clara. Indica que no se lleva razón al indicar que la tortuga Baula desova en la franja de los 75 metros después de la zona pública, pues existe una barrera natural de madero negro que impide que las tortugas puedan ir más allá de los primeros 50 metros.  Tampoco  lleva razón el argumento de que se necesita una zona mínima de amortiguamiento para que las tortugas lleguen a desovar sin la presencia humana no regulada, ya que el parque cuenta con un horario oficial establecido por ley para el ingreso de humanos durante la temporada oficial de desove que es tan solo de 4 meses al año.  Tampoco es cierto el efecto nocivo de luces, ruido etc. Ya que según estudios científicos de la IUCN a la que pertenece la asociación accionante, existen procedimientos efectivos mediante los cuales se pueden controlar esos efectos.  Indica además que la asociación que presenta la acción,  reclama contra la construcción de hoteles en la zona, y ella misma mantiene un hotel con patente de cabinas que se encuentra dentro de lo que ellos definen como parte terrestre del parque.

Expone que la Procuraduría General de la República en su criterio vinculante, principalmente en el C-036-1996, establece que el límite de la competencia del Servicio Nacional de Parques Nacionales lo constituye el límite establecido respecto del área protegida, por lo que no se puede ampliar hasta que no sea entregada jurídicamente una zona a un área protegida.  Manifiestan que no solo la tortuga Baula se encuentra en peligro de extinción, sino todas las especies grandes que habitan en el océano pacífico debido principalmente a las matanzas que se dan en altamar.

Por otra parte la parte accionante considera que las premisas en las que se fundamenta el reglamento son falsas, de lo cual no lleva razón, ya que es muy clara la ley al indicar que el parque es “aguas adentro” y que entendemos que la única franja de tierra que comprende el parque es la que está entre los 50 metros desde la pleamar ordinaria conocida como zona pública, y la opinión jurídica de la Procuraduría  OJ-015-2004 no tiene efecto vinculante para la administración.  Que si bien,  la municipalidad no se refirió al oficio c-444-2055 que sí es vinculante, lo cierto es que la Procuraduría señala la existencia de un error en el termino usado de “aguas adentro” lo que puede ser variado únicamente con una interpretación de la ley, como ahora se tramita en el proyecto de interpretación auténtica tramitado en la Asamblea Legislativa en el expediente 16.417 y además, se deja de lado que en la misma ley de creación del parque, en su artículo 2, se establece que de existir propiedades privadas los propietarios gozarían del ejercicio pleno de los atributos del dominio sobre sus propiedades hasta que no sean adquiridas por el Estado, siendo que a la fecha a ningún propietario privado se le ha pagado indemnización alguna, lo que podría significar un desarrollo descontrolado en la zona, lo que precisamente se trata de regular con el reglamento impugnado.

Insiste en que la voluntad del legislador al crear el parque es que el mismo fuera marino, excluyendo una franja terrestre, ya que le hábitat de la tortura es el mar y para el desove ya está protegido con la zona publica en la que está prohibida cualquier construcción y que los mismos guardaparques aceptan que la tortuga difícilmente llegue más allá de los 50 metros.  Además, existen estudios de la empresa denominada Fedeicomiso Baulas en los que se ha determinado que la perdida de la tortuga no es en tierra y que ellos han ejercido un control total sobre la playa para evitar el saqueo de huevos.

Indica que la variación de los derroteros de un parque nacional sólo se puede hacer por ley, por lo que no es viable que en una interpretación de la procuraduría pueda tener esos efectos, ya que no le corresponde tal competencia y menos que no se trata de jurisprudencia administrativa, sino una opinión jurídica no vinculante y sin reiteración Y además, el Instituto Geográfico Nacional no ha realizado el amojonamiento del parque.

Que contrario a lo que se alega, el reglamento emitido por la Municipalidad se colabora con los esfuerzos de conservación, habilitando un patrón de conservación y desarrollo de actividades humanas en armonía con las condiciones naturales del sitio, garantizando la seguridad de las especies.  Que el reglamento comparándolo con estudios científicos de uso mundial para la protección de las tortugas, resulta ser más restrictivo que esas medidas. Además, no existe presión alguna para el desarrollo turístico que se alega, y de lo cual no se aporta prueba alguna. Mas el reglamento lo que pretende es evitar ese recontrol, aunado al hecho de que la SETENA mediante oficio 2238-2005 congeló los permisos en la zona, por lo que la municipalidad no ha girado ningún permiso de construcción al no poderse cumplir con el requisito previo de la aprobación de Setena.

Expresa que lo que se está regulando mediante el reglamento impugnado está fuera de la zona pública y por lo tanto, no es competencia del MINAE, sino de la municipalidad. Y que por el contrario a lo alegado, el ayuntamiento reconoce de la existencia del parque y lo protege, controlando de manera sostenible el desarrollo de la zona, en un esfuerzo conjunto por ejemplo con la Universidad Nacional.  Que lejos de ser cuestionada, la labor y actuaciones de la Municipalidad debe ser felicitada a nivel internacional, ya que con el reglamento se protege el medio ambiente y se permite a más de 2500 habitantes de la zona progresar, contrario a lo que ha hecho el grupo que representa el accionante, por sus gestiones muy cuestionadas.  Con el reglamento se generarían empleos y alternativas de desarrollo, así como el ahorro de millones de dólares al país con expropiaciones sin sentido.

Manifiesta que en los convenios internacionales alegados, en ninguno se establece la expropiación de terrenos para la protección de un animal que se encuentra en el mar y que de la Convención Interamericana para la protección y conservación de las Tortugas Marinas, se cumple a cabalidad en el país, ya que con el reglamento impugnado, en la zona de playa grande, imposibilita la realización de todas las actividades señaladas por el accionante.  Además, con el reglamento impugnado no se violenta ningún convenio internacional, ni leyes nacionales, por el contrario, con el reglamento se pretende proteger los sitios de anidación regulando las actividades conexas al parque, por lo que la anulación del mismo sería volver al vacío legal anterior y contrario a los principios de indubio pro natura y el criterio precautorio. Indica que en conjunto con SETENA en los proyectos a desarrollar en la franja de 200 metros de ancho en que se ejecuta el reglamento, se realizarán evaluaciones de los impactos ambientales con lo que se tomarán las medidas de precaución necesarias.

Por lo expuesto, el Alcalde Municipal solicita sea declarada sin lugar la acción y que se condene a la actora al pago de las costas procesales y personales que correspondan.  

6.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 70, 71 y 72 del Boletín Judicial, de los días 11, 12 y 13 de abril de 2007 (folio 62).

7.- La audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró a las nueve horas con seis minutos del veinticuatro de abril de dos mil ocho y se dio por terminada a las diez horas con treinta y cinco minutos.

8.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

             Redacta el Magistrado Sosto López; y,

Considerando:

            

I.- Sobre la admisibilidad. La acción es admisible al tratarse de la defensa de un interés difuso, como es la protección del ambiente garantizado en el artículo 50 de la Constitución Política, y según lo regulado en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.  En la sentencia de este tribunal número 03750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres, se indicó que:

     

      "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter"

     

De lo anterior, se puede concluir que los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha determinado que existen intereses difusos en casos tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.  En el caso que nos ocupa, los accionantes alega un daño ambiental y ecológico que repercute más allá del patrimonio natural de nuestro país y que está expresamente reconocido en instrumentos jurídicos destinados a la protección de la Tortuga Baula, de ahí que resulta procedente conocer la acción por el fondo.

II.- Objeto de la impugnación.  La acción de inconstitucionalidad plantea el conflicto entre la Ley de creación del Parque Nacional Marino Las Baulas Guanacaste, y el Reglamento de Zonificación del Distrito Cabo Velas emitido por la Municipalidad de Santa Cruz.  Para dirimirlo, la Sala debe tener en cuenta que están en disputa varias cuestiones en cuanto a la definición espacial del Parque Nacional Marino Las Baulas y el régimen de protección de la tortuga Baula en nuestro ordenamiento jurídico.  La Procuraduría General de la República sostiene que se debe determinar si el Reglamento de Zonificación del Distrito Cabo Velas vulnera el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la supremacía normativa de los tratados e instrumentos internacionales, y el deber de proteger las bellezas escénicas, garantizados en los artículos 7, 50 y 89 de la Constitución Política.  Lo anterior, por regular dentro de su ámbito territorial de aplicación, terrenos que forman parte del Parque Nacional Marino Las Baulas.  La Sala considera también que deberán analizarse otros intereses y derechos en disputa: a saber, el Derecho a la Propiedad Privada, las distribución de competencias del Estado y la Corporación Municipal y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.  Así, existen posibles infracciones, las cuales una vez determinadas permitirán a este Tribunal arribar a una conclusión que permitirá resguardar  efectivamente el ambiente y el derecho a la propiedad.

III.- Sobre el fondo.  El accionante acusa que el Reglamento de Zonificación impugnado interpreta erróneamente la Ley No. 7524 de 10 de julio de 1995 y la opinión jurídica OJ-15-2004 de la Procuraduría General de la República, toda vez que perjudica el área de protección que pretende el Parque Nacional.  Para resolver todo lo anterior, la Sala lo analizará de conformidad con lo siguiente: A) Si existe efectivamente la afectación territorial alegada en la acción; B) El derecho a la propiedad privada; C)  Si las competencias constitucionales y legales de las Municipalidades en el campo de los Reglamentos de Zonificación pueden competir frente a intereses nacionales, además debe dirimirse si el Reglamento de Zonificación es legítimo sin un Plan Regulador que lo autorice, D) El área de protección que debe darse a la Tortuga Baula. 

A.- Sobre la afectación del Parque Nacional Marino Baulas.  Las partes son claras al establecer en la acción de inconstitucionalidad los orígenes normativos del Parque Nacional Marino Las Baulas Guanacaste. La Sala coincide con lo anterior, salvo en lo argumentado por la Municipalidad de Santa Cruz en su informe cuando indica que el Decreto Ejecutivo No. 20518- MIRENEM al basarse en la Ley No. 7174 (que se constituyó en la reforma integral de la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969), quedó totalmente derogada por la Ley Forestal ahora vigente, Ley No. 7575 de 13 de febrero de 1996.  No obstante lo anterior, la Sala ha resuelto similares argumentos, y concluye que un Decreto Ejecutivo que declara Áreas Silvestres Protegidas no queda derogado implícita o tácitamente con las modificaciones normativas posteriores a la Ley 7174, pues esas disposiciones nacen al amparo de una determinada legislación, y queda amparada al mandato constitucional del artículo 50.  En tal sentido, la Sala reitera el criterio enunciado en la sentencia No. 1998-07294, que establece:

“En primer lugar, aún cuando el Decreto No. 17023-MAG se fundamente parcialmente en el texto de la Ley No. 4465, Ley Forestal del 25 de noviembre de 1969, normativa de rango legal vigente que en su momento amparó la creación de la Zona Protectora Tivives, la derogatoria de dicho ordenamiento no implica la derogatoria automática del referido decreto. No debe olvidarse que, en última instancia, tanto la Ley No. 4465 -hoy derogada- como el Decreto No. 17023-MAG no son sino desarrollo del contenido del artículo 50 constitucional, de modo que aún cuando la normativa inmediata que dio fundamento al decreto haya sido sustituida por otra, éste subsiste tanto por haber sido promulgado al amparo de la normativa vigente en su momento, como por tener su último fundamento en el citado artículo constitucional”.

Como esta acción de inconstitucionalidad esta muy relacionada con el principio de vinculatoriedad de la normativa ambiental, obligación que se deriva no solo de los artículos 11 y 50 de la Constitución Política, y de toda la legislación que el Estado desarrolla para la tutela del medio ambiente, resulta insostenible el argumento de la Municipalidad.  En tal sentido, ni siquiera los particulares pueden desconocer el contenido de la legislación ambiental, mucho menos cualquier autoridad pública.  En una sentencia más reciente 2006-17126 se indica que se “…denota su indisponibilidad respecto de las instituciones públicas -condición que también se da respecto de los particulares-, esto es, no está sujeto a pacto o convenio en razón de la trascendencia que tiene para la vida y sobrevivencia de la humanidad; lo que hace imposible su excepción, salvo claro está, en situaciones de urgencia o emergencia, que en sí mismo, es una condición de fuente de derecho (al respecto consultar la sentencia 2340-92).”  Es así como las instituciones del Estado, Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Municipalidades, así como cualesquiera otras instituciones están, todas ligadas a la legislación ambiental o aquella que esté relacionada con el medio ambiente.

La Sala reconoce que la ubicación del Parque Nacional Marino Las Baulas es un aspecto relevante para decidir la presente acción de inconstitucionalidad.  El Poder Ejecutivo crea el Parque Nacional mediante el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta No. 129 del 9 de julio de 1991, cuando indica lo siguiente:

“Créase el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, cuyos límites serán las siguientes, según las hojas cartográficas Villareal y Matapalo escala 1:50,000 del Instituto Geográfico Nacional.

Partiendo de un punto ubicado en el extremo sur de Playa Ventanas, sigue por una línea recta con orientación N 45 X E, y una distancia de 125 metros desde la pleamar ordinaria.  Continúa el límite por una línea imaginaria paralela a la zona pública y distante de la misma 75 metros, con dirección sureste hasta el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050.

Este parque nacional abarcará también el estero Ventanas y sus manglares, el cerro inmediatamente atrás de Punta Ventanas, la Punta Carbón, la Isla Capitán, la zona pública localizada entre Punta Conejo y el extremo Sur de Playa Langosta hasta la línea de pleamar ordinaria” (el subrayado no es del original).

 

Nace de esta forma el Parque Nacional, en aplicación de la legislación que faculta al Poder Ejecutivo para hacer este tipo de declaratorias.  Posteriormente, la Asamblea Legislativa emite la Ley denominada “Creación del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste”, Ley No. 7524 del 10 de julio de 1995, publicada en La Gaceta No. 154 del 16 de agosto de 1995, con la cual establece como límites lo siguiente:

“Se crea el Parque Nacional Marino las Baulas de Guanacaste, cuyos límites, según las hojas cartográficas Villarreal y Matapalo escala 1:50.000 del Instituto Geográfico Nacional, serán los siguientes: partiendo de un punto ubicado en las coordenadas N 259.100 y E 332.000, sigue por una línea recta hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa, distante ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas adentro. Por esta línea imaginaria, continúa el límite con dirección sureste, hasta terminar en el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050. El Parque también abarcará los esteros Tamarindo, Ventanas y San Francisco y sus manglares; el cerro localizado inmediatamente detrás de playa Ventanas, el cerro El Morro, la isla Capitán, la isla Verde, la zona pública de cincuenta metros, medida desde la pleamar ordinaria, entre la punta San Francisco y el estero San Francisco y las aguas territoriales de la bahía Tamarindo, comprendidas entre punta Conejo y el extremo sur de playa Langosta, hasta la línea de pleamar ordinaria” (el destacado no es del original).

 

Esta legislación demarca similarmente el área de los límites del Parque Nacional, sin embargo, con un cambio significativo, pues evidentemente del texto de la norma anterior, invierte la protección del Parque Nacional quedando opuesto a lo que estableció el Poder Ejecutivo mediante el Decreto No. 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta No. 129 del 9 de julio de 1991, en el artículo 1° antes trascrito, pues la Ley establece que la línea inicial del Parque Nacional se define de la pleamar ordinaria “aguas adentro”. De ahí que la confusión que se genera, queda agravada con la promulgación del Reglamento de Zonificación Distrito Cabo Velas, Sector Costero: Del sector Norte de Playa Ventanas hasta el sector Sur de Playa Langosta, por parte de la Municipalidad de Santa Cruz.   Su artículo 1° relacionado con el Ámbito de aplicación indica:

“Las disposiciones contenidas en este articulado serán obligatorias para todo desarrollo (obra, proyecto o actividad), que se ubique dentro de las coordenadas 264.875N:335000E; y hasta 269.425N:331.800E se constituyen en criterios básicos de ordenamiento local, afines a los mecanismos establecidos en el artículo 30 de la Ley Orgánica del Ambiente, …”.

 

La Procuraduría General de la República señala que el Reglamento impugnado abarca el área geográfica que se ubica a  partir de las coordenadas 264.875 N y 335000 E y finaliza en las coordenadas 269.425 N y 331.800 E, lo que se constituye en el área donde se autoriza el desarrollo y construcción de las edificaciones, de acuerdo con los usos de suelo previstos para las zonas reguladas: Playa Grande Centro, Norte y Sur.  Sostiene que se extiende sobre los setenta y cinco metros que forman parte del Parque Nacional.  En tal sentido, se constata que los artículos 6, 10, 22, 23, 27, 40, 41, 45, y 59 del Reglamento de Zonificación son disposiciones donde la Municipalidad extiende su jurisdicción más allá de lo que le sería permitido.  La Municipalidad alega que actúa para satisfacer intereses locales, más aún, los de los propietarios de fincas que colindan con el área del Parque Nacional quienes pueden ejercer todas las facultades de dominio, sobre los terrenos que aún no han sido expropiados, y que, en ese tanto deben regular las autoridades locales, quienes han emitido las disposiciones necesarias para dar solución a lo anterior, al mismo tiempo que conciliándolo todos los intereses con la necesidades y criterios técnicos ambientales. 

 

B.- El Derecho a la Propiedad Privada.-  Antecedentes de la zona de Playa Grande.  El artículo 45 constitucional dispone:

“La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social.” 

La Sala Constitucional ha reconocido en este derecho constitucional una serie de intereses que lo hacen complejo, porque no solo participa de connotaciones individuales, sino que también comparte otras de naturaleza social, incluso de conformidad con el destino que tenga, de ahí que el legislador puede imponer limitaciones.  La Sala desarrolla en su doctrina jurisprudencial criterios que amplían el derecho a la propiedad privada, aún más que lo que señala la legislación infra-constitucional como el Código Civil, para incluir todos los intereses apreciables de un individuo, que alcancen un valor económico en otras leyes individuales.  De ahí que, el contenido de la propiedad privada es la posibilidad de poseer de forma exclusiva de una cosa, de gozar de ella y disponer de la misma sin más limitaciones que las que la Ley disponga o la que imponga por propia voluntad su dueño.  Ciertamente, la Sala reconoce que no siempre se puede interferir en las facultades que posee el propietario, como es la posesión, el uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de los bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización.  Sin embargo, el Estado en aras de buscar un equilibrio social puede establecer una serie de regulaciones normativas, como prohibiciones o la imposición de deberes sobre los titulares, sobre todo en el ejercicio de facultades supracitadas.  En tal sentido, han sido examinados por esta Sala Constitucional los casos de los plazos sobre los derechos a la propiedad intelectual, del patrimonio histórico, natural, forestal, de propiedades cercanas a los aeropuertos, entre otros, en los cuales el uso y transformación de la propiedad está legítimamente limitado.  En tales casos, la Sala ha sostenido que “tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado.  Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho.  Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia.  El derecho de propiedad no escapó a tal situación.  Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad.  A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones.” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original).

La acción de inconstitucionalidad debe cuestionar la naturaleza de los terrenos, los cuales aún inscritos quedan afectados a un verdadero y claro destino natural.  Precisamente porque la Sala sostiene que no hay ningún derecho fundamental absoluto, según ha venido evolucionando el concepto del derecho a la propiedad, cada uno se encuentra delimitado por otro (u otros), y por su interacción, es que se ha sostenido que pueden haber regulaciones o límites razonables para tutelar otros derechos, valores o intereses que también gozan de reconocimiento constitucional mientras no se afecte el contenido mínimo esencial.  Frente a la propiedad privada tenemos el dominio público que se integra por bienes que son la manifestación, por voluntad expresa del legislador, de un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.  Se les denomina bienes dominicales, bienes dominiales, demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometido a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.  La afectación que soportan la reciben de su propia naturaleza y vocación, que es precisamente el problema que conlleva esta acción de inconstitucionalidad, sobre terrenos que evidentemente soportan un destino muy particular y de gran interés científico. 

Por lo pronto debe señalarse que la Sala en su sentencia No 1991-0447 analizó el tema desde una perspectiva similar a lo que nos ocupa, y que resulta necesaria traer a esta discusión, pues en ella se indicó que:

“Ahora bien, lo que procede analizar de seguido es si la Ley No. 6043 impone limitaciones a la propiedad privada, o si simplemente regula lo relativo al dominio público de la zona marítimo terrestre. La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil que dispone:

"Son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona". 

El artículo siguiente deja fuera del comercio las cosas públicas y hasta tanto no se disponga lo contrario legalmente. El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía. Sería una tarea que excede el propósito de esta resolución señalar los antecedentes normativos que recogen el carácter de "cosa pública" (para usar los términos del Código Civil) de la zona marítimo terrestre, que no hacen más que plasmar con carácter mandatorio algo que la misma doctrina ha aceptado como un "destino natural"; dadas las particularidades de las playas y costas, otorgándoles a éstas, entonces un "destino de afectación". ”

[…]

“Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. Tómese en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas. La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación -bastante profusa- en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de "cosa común" a que se referían los romanos. Debe hacerse notar, también, que a estas alturas la ley únicamente conceptúa como del dominio público una franja de doscientos metros de los que cincuenta son zona pública, diríase "estrictamente pública" mientras que los restantes ciento cincuenta pueden denominarse como "zona restringida", en la que se permite cierta y condicionada posesión por los particulares, lo cual es prueba de una "desafectación" legal de parte de esa zona ya que, como es sabido, durante muchos años la normativa se aplicó a una franja de una milla, por lo que aún hoy se habla de la "milla marítima" para referirse a esta normativa. Debe tenerse presente que la Constitución Política, en su artículo 121 inciso 14), aunque utilizando el término sociológico de "nación" que venía desde la Constitución de 1871, otorga a la Asamblea Legislativa la facultad de "afectar" bienes del Estado al uso público, de manera que cobija claramente la situación de examen, desde que bajo su amparo se dictó la legislación impugnada, no sólo está última (No. 6043), sino todas las que en el pasado regularon esta materia. No hay pues, ninguna limitación a la propiedad particular, ya que la Ley cuestionada reconoce y respeta aquélla existente a su promulgación, mientras que por otra parte, lo que hace es reproducir o recoger el concepto y reglas aplicables al dominio público, existente en el país desde tiempo atrás”.

 

Son varios los puntos que interesan rescatar de la anterior sentencia, entre ellos que la Zona Marítimo Terrestre es un bien de dominio público, que su reconocimiento se hace desde tiempo inmemorial, la cual se ha venido estableciendo en la legislación de nuestro país, para formar parte de la propiedad del Estado, a lo largo de la costa marina, una milla marítima o más (Ley 162 del 28 de junio de 1828 y posterior legislación).  La Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 vino a establecer el régimen actual de toda la zona pública y las áreas de concesión.  En criterio de la Sala, su condicionamiento de bien de dominio público no se debilita con el paso del tiempo, por el contrario es inalienable e imprescriptible, aún cuando posteriores leyes fijen distintos regímenes de administración, protección, uso y aprovechamiento.   En el caso que nos ocupa, su valor como bien de dominio público no solo está en la Zona Marítimo Terrestre, sino también en la reserva o aplicación que tiene la cosa a su fin, lo cual se ha venido reflejando en la distinta normativa promulgada por la Asamblea Legislativa y sancionada por el Poder Ejecutivo. 

La Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas Marinas, Ley No. 7906 del 23 de agosto de 1999, vigente desde el 24 de septiembre de 1999, establece:

“Artículo I

Términos empleados

Para los propósitos de esta Convención:

1.- Por “tortuga marina” se entiende cualquiera de las especies enumeradas en el Anexo I.

2.- Por “hábitats de tortugas marinas” se entiende todos los ambientes acuáticos y terrestres utilizados por ellas durante cualquier etapa de su ciclo de vida.

3.- Por “Partes” se entiende los Estados que hayan consentido en obligarse por esta Convención y respecto de los cuales la Convención esté en vigor.

4.- …”

“Artículo II

Objetivo

El objetivo de esta Convención es promover la protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de los hábitats de los cuales dependen, basándose en los datos científicos más fidedignos disponibles y considerando las características ambientales, socioeconómicas y culturales de las Partes.

Artículo III

Área de aplicación de la convención

El área de aplicación de esta Convención, en adelante “el área de la Convención”, abarca el territorio terrestre de cada una de las Partes en el continente americano, así como las áreas marítimas del Océano Atlántico, el Mar Caribe y el Océano Pacífico, respecto a los cuales cada una de las Partes ejerce soberanía, derecho de soberanía o jurisdicción sobre los recursos marinos vivos, de acuerdo con el derecho internacional, tal como se refleja en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho de Mar.” (la negrita y letra cursiva no es del original).

Las tortugas marinas protegidas en la Convención Interamericana están enunciadas en el Anexo I, la cual incluye la Dermochelys coriacea, que es objeto de protección de la presente acción de inconstitucionalidad, pero vale aclarar que no es la única según se afirmó en la vista oral y pública que llevó a cabo la Sala Constitucional el día 24 de abril de 2008 (folio 223 del expediente), pues pueden anidar otras especies que igualmente exigen protección de los ambientes acuáticos y terrestres, utilizados en cualquiera de sus etapas de su ciclo de vida.  En tal sentido, nuestro país, con este Tratado Internacional, se comprometió a ejercer en todos sus niveles gubernamentales, las medidas señaladas en el Artículo IV, en cuanto establece lo siguiente:

“1.- Cada Parte tomará las medidas apropiadas y necesarias, de conformidad con el derecho internacional y sobre la base de los datos científicos más fidedignos disponibles, para la protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de sus hábitats:

<![if !supportLists]>a.       <![endif]>En su territorio terrestre y en las áreas marítimas respecto a las cuales ejerce soberanía, derechos de soberanía o jurisdicción, comprendidos en el área de la Convención;

<![if !supportLists]>b.      <![endif]>Sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo III, en áreas de alta mar, con respecto a las embarcaciones autorizadas a enarbolar su pabellón.

2.- Tales medidas comprenderán:

a) …

b)

c) En medida de lo posible, la restricción de las actividades humanas que puedan afectar gravemente a las tortugas marinas, sobre todo durante los períodos de reproducción, incubación y migración;

d) La protección, conservación y, según proceda, la restauración del hábitat y de los lugares de desove de las tortugas marinas, así como el establecimiento de las limitaciones que sean necesarias en cuanto a la utilización de esas zonas mediante, entre otras cosas, la designación de áreas protegidas, tal como está previsto en el Anexo II;

…” 

Evidentemente, existe ésta y otras disposiciones que son aplicables al tema, que evidencian una afectación natural e inmemorial a los terrenos adyacentes al mar, resguardadas primero por razones de seguridad en el Siglo XIX, y ahora en el Siglo XXI por la protección a la flora y fauna, las cuales determinan una forma de sujeción especial sobre los propietarios, pues científicamente se establece una fuerte vinculación de la vida silvestre en toda la franja de la Zona Marítimo Terrestre que interesa en la acción de inconstitucionalidad, énfasis que se ha venido incrementando con los compromisos internacionales y la legislación nacional, la cual si bien ha declarado -aunque por lo dicho hasta ahora insuficientemente regulado como Parque Nacional- y como un asunto de interés público para la investigación científica (Ley No. 8325), así como la necesidad internacional de dar protección a las tortugas marinas y su hábitat. 

 

C.- Competencia de la Municipalidad de Santa Cruz versus Interés Nacional.  Frente a todo lo anterior, se pretende y se arrogan la protección de la tortuga Baula, principalmente dos jurisdicciones administrativas que compiten entre sí y actualmente concurren en una misma área geográfica.  La cuestión a dilucidar es si lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y la Ley de Planificación Urbana otorga suficiente apoyo jurídico a la Municipalidad de Santa Cruz para asumir la planificación urbana a nivel local con exclusión del Poder Central.  La Sala ha sostenido como válidos los lineamientos que establece la Dirección de Urbanismo -del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (del Ministerio de Planificación y Política Económica), al ser éstos los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de la áreas urbanas.  En esa sentencia de la Sala, No. 2003- 11397 la Sala concluye que: “… se trata de una reforma al Plan Regional de Desarrollo Urbano, deben entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes.  No se trata de una imposición como lo indica la Defensoría, sino de una coordinación entre los intereses locales y nacionales.”  La Sala ha establecido jurisprudencia que señala no solo la importancia de los Gobiernos Locales frente a las funciones de la ordenación urbanística, y como excepción y residualmente, la aplicación de los planes reguladores del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, los cuales, se ha sostenido, solo pueden afectar los intereses municipales si son aprobados por el ente local.  Sin embargo, el problema que nos ocupa es distinto, por cuanto, la Municipalidad de Santa Cruz ha extendido su jurisdicción con base en una interpretación de diversas normas, ya no sobre un tema que la Sala ha reconocido como atinente a los “intereses locales” en sentido estricto, sino nacional, en el tanto la legislación de Zonificación incursiona en áreas declaradas Parque Nacional. Para dilucidar lo anterior,  será necesario resolver lo siguiente: a)  Alcances de la autonomía municipal; y b) La Ley de la Zona Marítimo Terrestre que le otorga la competencia a la Municipalidades. 

a) Alcances de la autonomía municipal.  Uno de los temas que ha ocupado a la Sala tiene relación con las Municipalidades del país y su inserción en el Estado Constitucional de Derecho, el cual las dota de una serie de obligaciones y atribuciones.  El reconocimiento que se le ha dado a estos entes, es a la capacidad legal que tiene para decidir su propia organización con libertad y responsabilidad.  Ha caracterizado a la jurisprudencia de este Tribunal el determinar que el ámbito de atribuciones constitucionales encuentra sus límites en la finalidad propia del Municipio, de ahí que, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales (sentencia No. 1999-05445). De ahí que, este Tribunal determina las   relaciones propias de la autonomía municipal frente a las de los otros entes estatales.  En este mismo orden de ideas, […] la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede divergir de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos.  Si bien, la Sala debe interpretar la Constitución Política de manera que integre a las Municipalidades con todo el engranaje del Estado, con una autonomía relativa que permita defender los intereses locales, cuyo funcionamiento se desarrolle conforme con el espíritu del legislador y constituyente.  Pero frente a lo anterior, no se trata de entes autónomos absolutamente, que pueden llevar a cabo sus políticas y potestad reglamentaria con exclusión de los intereses públicos que representa el Estado costarricense.  De ahí, la discusión debe obligatoriamente concluir con lo resuelto en una consulta legislativa, en la que se estableció por sentencia No. 2002-03493 lo siguiente: 

 

“Sobre la capacidad de reglamentar lo concerniente a un cuerpo de seguridad pública, la Sala ha reconocido a los gobiernos locales, junto con la autonomía política, tributaria y administrativa, la autonomía normativa, “en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio)” (Sentencia #5445-99). Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio de que “el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y  solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen” (idem).”

 

b) La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, establece el régimen jurídico -como lo indica su nombre- de la zona marítimo terrestre, declarándola que constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible (artículo 1).  De igual manera, declara que la Ley es de orden público (numeral 82), pero a la vez, en el mismo cuerpo normativo, la disposición del artículo 73 de la Ley establece que:

“La presente ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva.”

El problema que surge conforme se ha visto anteriormente, es que el Parque Nacional Marino Las Baulas no se extiende formalmente hasta los doscientos metros de la línea de la pleamar ordinaria, lo que obliga a esta Sala a cuestionar si esta última disposición priva al Estado de la posibilidad de continuar el ejercicio de su jurisdicción, tanto en la Zona Pública como la Zona Restringida.  Como lo sostuvo la Sala, el grado de especialización resulta determinante para decidir si existe competencia o no de las municipalidades en materia ambiental, cuando analizó los permisos y licencias que una Municipalidad otorgó en áreas de un Refugio Nacional de Vida Silvestre (ver sentencias No. 1995-1886 y 1995-1887).  En tal sentido se consideró que “Si bien es cierto el territorio del Refugio contiene áreas que conceptualmente estarían comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977, es lo cierto que de conformidad con el artículo 73 de esa Ley, su aplicación resulta excluida de esos terrenos.  […] Aunque el texto transcrito no incluye expresamente la denominación "refugios de vida silvestre", deben entenderse éstos incluidos dentro de la frase "reservas equivalentes", ya que necesariamente, en atención a los fines de protección ambiental que los informan, su manejo debe considerar aspectos técnicos en la materia, que son más propios de los organismos especializados respectivos que de las corporaciones municipales: de allí que su administración se regule por normativa específica. En consecuencia, no resulta de aplicación al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo lo dispuesto por el artículo 3 de dicha Ley en el sentido de que el usufructo y la administración de la zona corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva, sea en este caso la municipalidad de Talamanca.”. 

Al ser la Municipalidad una corporación, de base asociativa como se indicó en la sentencia No. 1999-5445, la administración que el Estado le encomienda mediante la Ley No. 6043, no le impide retomar la totalidad de la Zona Marítimo Terrestre y ejercer la jurisdicción sobre su totalidad.  Por el contrario, una vez declaradas las mismas mediante un Decreto Ejecutivo o mediante una Ley especial, se regirán por dicha normativa sin perjuicio de lo establecido en ellas, pero de ningún modo la reducción del área protegida puede ir en contra de lo que está previamente declarado, mucho menos, en perjuicio de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. La Sala considera que la disposición evita una colisión de competencias municipales en cuanto a las concesiones que se puedan otorgar en el área restringida, y las demás disposiciones continúan siendo aplicables para el resto de las instituciones del Estado, positiva y negativamente.  La Municipalidad de Santa Cruz aporta a la acción de inconstitucionalidad el Acta de la Sesión No. 004 del 7 de junio de 1995, en la cual la Comisión Plena Tercera conoce dos mociones que modifican el texto del proyecto de la ley.  Adicionalmente, esta Sala ha tenido a la vista el recurso de amparo No. 06-014727-0007-CO, dentro del cual se aporta copia del expediente legislativo 11202 que dio origen a la Ley No. 7524.  De la prueba que aporta la Municipalidad al expediente, es evidente, la finalidad del proyecto que crea el Parque Nacional Marino Las Bualas de Guanacaste, que la misma queda truncado o mutilado mediante una moción del Diputado Fournier Origgi, que extrañamente desguarnece la pretendida protección que el Estado costarricense debe a las tortugas Baula.  El proyecto de la ley de creación del Parque se venía tramitando para dar protección “… hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa y distante 125 metros de la pleamar ordinaria.”.  El Legislador en aquel momento pretendía esos límites para contener la principal fuente de amenaza a la vida silvestre y marina, de ahí que se indica que el parque se extiende mediante un línea paralela a la “costa”.  En este sentido, el Diccionario de la Real Academia Española define “costa”, en su primera acepción y de uso común como: “ Orilla del mar, de un río, de un lago, etc., y tierra que está cerca de ella.” , con lo cual, la definición legal del límite del Parque en modo alguno excluye el área de la playa. Lamentablemente, la moción del Diputado Fournier Origgi modifica el artículo 1°, cuando propone agregar, después de 125 metros de la pleamar ordinaria, “aguas adentro”, con lo cual la protección legal que originalmente se pretendió dar a la tortuga Baula quedó entorpecida, en el peor de los casos por el legislador. 

Mediante sentencia No. 1998-01822 la Sala estableció que:

“… En síntesis, es el legislador -que tiene como límite el respeto  al marco esencial de las competencias municipales- y eventualmente el Juez, el que debe establecer, en cada caso, si estamos ante un interés local o nacional. V. La Sala estima que, como ya se adelantó,  en el caso concreto nos encontramos ante un interés nacional del que participa el interés local. En efecto, mediante Ley N°. 7152 del cinco de junio de mil novecientos noventa el legislador creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que encomendó, por su especialidad técnica, y en su condición de rector del sector ambiental la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch) de la Ley 7152). En la Ley Orgánica del Ambiente N°. 7554 del 6 de setiembre de 1995, se facultó al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, proceda al establecimiento de áreas protegidas. En torno a la zona marítimo terrestre, que es el caso que se  discute  ahora, conviene recordar que, la Sala estableció  en la sentencia número 447 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991 lo siguiente: "La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público..." y la ley sobre la zona marítimo terrestre así lo dispuso en el numeral 1. Ahora bien, sobre esta zona,  la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977 otorgó a las Municipalidades el usufructo y administración (artículo 3); sin embargo, como con acierto lo indica la Procuraduría en su informe, la misma Ley 6040 fijó una serie de excepciones a ese principio general, entre ellas, la contenida en el artículo 73 idem que dispone : "La presente ley no se aplica a la zona marítimo terrestre incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva", y para la Sala ello equivale a decir, por la fuerza propia del artículo 50 Constitucional y las leyes que se han citado, -cuya promulgación es incluso posterior a la Ley 6040 que si la zona en cuestión fue declarada por el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas zona protegida, en  el ejercicio de sus potestades legales y constitucionales, ese interés de protección cede, por peso propio, ante el de administración local que pretende un uso diferente que conlleva, en su esencia, desprotección a la biodiversidad.”

De este modo, la Sala al interpretar el artículo 3 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, concluye que efectivamente la administración de la Zona Marítimo Terrestre esta dada en usufructo y administración a las Municipalidades, lo que también equivale a sostener, que si el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus funciones y atribuciones, recupera en nombre del Estado la administración de ese territorio para sus instituciones, para salvaguardar un claro interés nacional, el artículo 50 de la Constitución Política refuerza aquella posición, en virtud de las diferentes obligaciones internacionales vigentes.  Esto implica que una Ley posterior no puede venir a desconocer, modificar o suprimir los límites normativamente establecidos, salvo para proteger el medio ambiente, como se indicó arriba, por el Decreto Ejecutivo No. 20518- MIRENEM, al crear el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, y su afectación solo se debe tomar mediante una decisión fundada en criterio técnicos y científicos unívocos, en cumplimiento de los requisitos de Ley establecidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente.  La propia jurisprudencia de la Sala señala que los estudios de impacto ambiental resultan necesarios para las regulaciones: tanto para su afectación como para su reducción;

“Si bien es cierto el problema se vislumbra hasta aquí, aparentemente, como un problema de competencia, es un asunto que trasciende hasta la esfera de derechos constitucionalmente tutelados, como lo es el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La actuación de una corporación municipal, en este caso la del cantón de Talamanca que carecía de la competencia necesaria en razón de la normativa especial aplicable al caso, generó el reconocimiento de derechos a favor de particulares cuya concesión viola, o al menos amenaza violar el derecho al ambiente en la zona, debido a la carencia de estudios y criterios técnicos que avalaran tal actuación. Y aún en el supuesto, que no es el caso, de que se tratara de una actividad propia de la competencia de la corporación municipal, la falta de estudios técnicos, sobre todo de impacto ambiental, determina en sí una amenaza al equilibrio del ambiente y da lugar a conceder el amparo solicitado.” Sentencia 1995-1886.

D.- El área de protección que debe darse a la Tortuga Baula.  Aún cuando la Sala no tiene dudas sobre la inviabilidad de los criterios que sirven de apoyo al Reglamento de Zonificación impugnado, así como para determinar si la población de las tortugas Baula se encuentra en un grave declive, y resolver cuál debe ser el área optima para garantizar que las tortugas desoven en las playas que regula el mencionado Reglamento de Zonificación, existen los Tratados internacionales y el artículo 50 constitucional como mecanismos jurídicos para dar protección pedida a este Tribunal.  El principio precautorio obliga a la Sala a estimar la acción de inconstitucionalidad, en los términos que indica la jurisprudencia que “en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda objetiva al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” (sentencia No. 2006-17126).  El Parque Nacional Las Bualas de Guanacaste tiene una finalidad muy clara: la protección del área de desove de la Tortuga Baula, que conforme al Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM se hace necesario para asegurar la perpetuidad de la colonia de la tortuga baula (Dermochelys coriacea) y otros recursos naturales, de la actividad turística y ecológica, respecto de la nidificación que se da durante todo el año.   Llama a la atención de esta Sala que el proyecto de Ley de Creación del Parque reitera algunos criterios expresados por el Decreto Ejecutivo, y la preocupación por desarrollos hoteleros, pues con ello se implantará la iluminación, desechos, tránsito de personas, ruido de motores fuera de borda, música, discotecas y automóviles que vendrá a destruir este habitat natural.  De ahí que se propuso inicialmente en el trámite legislativo una franja de protección de doscientos metros desde la pleamar ordinaria, sin embargo con el Dictamen Afirmativo de Mayoría, aún cuando se mantienen esas mismas justificaciones, reduce la franja de protección a 125 metros de la pleamar ordinaria, en el mismo sentido que lo hace el Decreto Ejecutivo mencionado.  Como nuestro país se ha comprometido internacionalmente a observar la protección y “hábitats de tortugas marinas” la acción de inconstitucionalidad debe declararse con lugar, y conforme al principio precautorio, así como el de vinculatoriedad de la normativa ambiental, la Zona Marítimo Terrestre igualmente debe incluirse como área de protección necesaria para las diferentes tortugas marinas que utilizan esa área como parte del ambiente utilizado por ellas durante sus etapas de su ciclo de vida. 

Por tanto:

Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula el Reglamento de Zonificación Distrito Cabo Velas dictado por el Concejo Municipal de Santa Cruz, publicado en La Gaceta No. 127 del 3 de julio de 2006. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia del Reglamento anulado, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese al accionante, a la Municipalidad de Santa Cruz y a la Procuraduría General de la República.-

 

 

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

 

Luis Paulino Mora M.                                                                                             Adrián Vargas B.

 

 

 

 

Gilbert Armijo S.                                                                                                   Ernesto Jinesta L.

 

 

 

 

Fernando Cruz C.                                                                                                   Federico Sosto L.

FSL/orodriguez/ibj.-

 

NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO ARMIJO SANCHO. Una vez examinados los argumentos que se exponen en la sentencia dictada en este asunto, concuerdo con ellos plenamente y considero innecesario agregar razones a la estimatoria, por lo que renuncio a la nota que en su momento consigné.

 

Gilbert Armijo S.

 

 

 

EXPEDIENTE N° 06-008369-0007-CO

 

Teléfonos: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 07-05-2026 06:46:35.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

II.- Subject of the challenge. The unconstitutionality action raises the conflict between the Law creating the Las Baulas Guanacaste National Marine Park, and the Zoning Regulation of the Cabo Velas District issued by the Municipality of Santa Cruz. To resolve it, this Chamber must take into account that several issues are in dispute regarding the spatial definition of the Las Baulas National Marine Park and the regime for the protection of the leatherback turtle (tortuga Baula) in our legal system. The Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) maintains that it must be determined whether the Zoning Regulation of the Cabo Velas District violates the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, the normative supremacy of international treaties and instruments, and the duty to protect scenic beauties, guaranteed in Articles 7, 50, and 89 of the Political Constitution. The foregoing, because it regulates, within its territorial scope of application, lands that form part of the Las Baulas National Marine Park. This Chamber also considers that other interests and rights in dispute must be analyzed: namely, the Right to Private Property, the distribution of competencies between the State and the Municipal Corporation, and the right to a healthy and ecologically balanced environment. Thus, there are possible infractions, which once determined will allow this Court to reach a conclusion that will effectively safeguard the environment and the right to property.

III.- On the merits. The claimant accuses the challenged Zoning Regulation of erroneously interpreting Law No. 7524 of July 10, 1995, and Legal Opinion OJ-15-2004 of the Office of the Attorney General, insofar as it harms the protection area intended for the National Park. To resolve all of the above, this Chamber will analyze it in accordance with the following: A) Whether the territorial affectation alleged in the action effectively exists; B) The right to private property; C) Whether the constitutional and legal competencies of the Municipalities in the field of Zoning Regulations can compete against national interests; additionally, it must be resolved whether the Zoning Regulation is legitimate without an authorizing Master Plan (Plan Regulador); D) The protection area that must be given to the leatherback turtle (Tortuga Baula).

A.- On the affectation of the Las Baulas National Marine Park. The parties are clear in establishing in the unconstitutionality action the normative origins of the Las Baulas Guanacaste National Marine Park. This Chamber agrees with the foregoing, except for what was argued by the Municipality of Santa Cruz in its report when it indicates that Executive Decree No. 20518-MIRENEM, being based on Law No. 7174 (which constituted the comprehensive reform of Forest Law No. 4465 of November 25, 1969), was completely repealed by the now-current Forest Law (Ley Forestal), Law No. 7575 of February 13, 1996. Notwithstanding the foregoing, this Chamber has resolved similar arguments, and concludes that an Executive Decree declaring Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) is not implicitly or tacitly repealed by the subsequent normative modifications to Law 7174, because those provisions are born under the protection of specific legislation and remain protected by the constitutional mandate of Article 50. In that regard, this Chamber reiterates the criterion enunciated in judgment No. 1998-07294, which establishes:

"In the first place, even though Decree No. 17023-MAG is partially based on the text of Law No. 4465, Forest Law of November 25, 1969, the legal norm in force at the time that supported the creation of the Tivives Protective Zone (Zona Protectora Tivives), the repeal of said legal framework does not imply the automatic repeal of the referenced decree. It must not be forgotten that, ultimately, both Law No. 4465 -now repealed- and Decree No. 17023-MAG are nothing more than the development of the content of constitutional Article 50, such that even though the immediate norm that gave foundation to the decree has been substituted by another, the latter subsists both because it was promulgated under the protection of the norms in force at the time, and because its ultimate foundation lies in the cited constitutional article."

Since this unconstitutionality action is closely related to the principle of binding force of environmental regulations, an obligation derived not only from Articles 11 and 50 of the Political Constitution, and from all the legislation that the State develops for the protection of the environment, the Municipality's argument is unsustainable. In this regard, not even private individuals can ignore the content of environmental legislation, much less any public authority. In a more recent judgment, 2006-17126, it is indicated that "...denotes its non-disposability with respect to public institutions -a condition that also applies to private individuals-, that is, it is not subject to pact or agreement by reason of the transcendence it has for the life and survival of humanity; which makes its exception impossible, except, of course, in situations of urgency or emergency, which in itself is a condition of source of law (in this regard consult judgment 2340-92)." It is thus that the institutions of the State, the Executive Branch, the Legislative Branch, the Judicial Branch, Municipalities, as well as any other institutions, are all bound to environmental legislation or that which is related to the environment.

This Chamber recognizes that the location of the Las Baulas National Marine Park is a relevant aspect for deciding the present unconstitutionality action. The Executive Branch created the National Park through Article 1 of Executive Decree No. 20518-MIRENEM, published in La Gaceta No. 129 of July 9, 1991, when it indicates the following:

"The Las Baulas de Guanacaste National Marine Park is created, whose boundaries shall be the following, according to the Villareal and Matapalo cartographic sheets at 1:50,000 scale of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional).

Starting from a point located at the southern end of Playa Ventanas, it follows a straight line with orientation N 45 X E, and a distance of 125 meters from the ordinary high tide line (pleamar ordinaria). The boundary continues along an imaginary line parallel to the public zone (zona pública) and distant from it by 75 meters, with a southeasterly direction to the point of coordinates N 255,000 and E 335,050.

This national park shall also encompass the Ventanas estuary (estero Ventanas) and its mangroves, the hill (cerro) immediately behind Punta Ventanas, Punta Carbón, Isla Capitán, the public zone (zona pública) located between Punta Conejo and the southern end of Playa Langosta up to the ordinary high tide line" (underlining is not from the original).

The National Park is thus born, in application of the legislation that empowers the Executive Branch to make this type of declaration. Subsequently, the Legislative Assembly issued the Law called "Creation of the Las Baulas de Guanacaste National Marine Park," Law No. 7524 of July 10, 1995, published in La Gaceta No. 154 of August 16, 1995, with which it establishes the following as boundaries:

"The Las Baulas de Guanacaste National Marine Park is created, whose boundaries, according to the Villarreal and Matapalo cartographic sheets at 1:50,000 scale of the Instituto Geográfico Nacional, shall be the following: starting from a point located at coordinates N 259,100 and E 332,000, it follows a straight line until reaching an imaginary line parallel to the coast, one hundred twenty-five meters distant from the ordinary high tide line (pleamar ordinaria) seaward. Along this imaginary line, the boundary continues in a southeasterly direction, ending at the point of coordinates N 255,000 and E 335,050. The Park shall also encompass the Tamarindo, Ventanas, and San Francisco estuaries (esteros Tamarindo, Ventanas y San Francisco) and their mangroves; the hill (cerro) located immediately behind Playa Ventanas, Cerro El Morro, Isla Capitán, Isla Verde, the fifty-meter public zone (zona pública), measured from the ordinary high tide line, between Punta San Francisco and the San Francisco estuary, and the territorial waters of Bahía Tamarindo, comprised between Punta Conejo and the southern end of Playa Langosta, up to the ordinary high tide line" (highlighting is not from the original).

This legislation similarly demarcates the area of the National Park's boundaries; however, with a significant change, because evidently from the text of the prior norm, it inverts the protection of the National Park, making it opposite to what the Executive Branch established through Decree No. 20518-MIRENEM, published in La Gaceta No. 129 of July 9, 1991, in the transcribed Article 1, as the Law establishes that the initial line of the National Park is defined from the ordinary high tide line "seaward." Hence, the confusion generated is aggravated by the promulgation of the Zoning Regulation Cabo Velas District, Coastal Sector: From the North Sector of Playa Ventanas to the South Sector of Playa Langosta, by the Municipality of Santa Cruz. Its Article 1, related to the Scope of application, indicates:

"The provisions contained in this articled shall be mandatory for any development (obra, proyecto o actividad), located within coordinates 264,875N:335,000E; and up to 269,425N:331,800E, they constitute basic criteria for local planning, aligned with the mechanisms established in Article 30 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), ..."

The Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) points out that the challenged Regulation covers the geographic area located from coordinates 264,875 N and 335,000 E and ending at coordinates 269,425 N and 331,800 E, which constitutes the area where the development and construction of buildings is authorized, in accordance with the land uses (usos de suelo) foreseen for the regulated zones: Playa Grande Centro, Norte, and Sur. It maintains that it extends over the seventy-five meters that form part of the National Park. In this regard, it is verified that Articles 6, 10, 22, 23, 27, 40, 41, 45, and 59 of the Zoning Regulation are provisions where the Municipality extends its jurisdiction beyond what would be permitted. The Municipality alleges that it acts to satisfy local interests, moreover, those of the owners of properties (fincas) bordering the area of the National Park, who can exercise all the faculties of ownership over lands that have not yet been expropriated, and that, in that respect, must be regulated by local authorities, who have issued the necessary provisions to provide a solution to the foregoing, while simultaneously reconciling all interests with environmental needs and technical criteria.

B.- The Right to Private Property.- Background of the Playa Grande zone. Constitutional Article 45 provides:

"Property is inviolable; no one may be deprived of theirs except for legally proven public interest, upon prior indemnification in accordance with the law. In case of war or internal commotion, it is not indispensable that the indemnification be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the conclusion of the state of emergency.

For reasons of public necessity, the Legislative Assembly may, through the vote of two-thirds of its total membership, impose limitations of social interest on property."

This Constitutional Chamber has recognized in this constitutional right a series of interests that make it complex, because it not only involves individual connotations but also shares others of a social nature, even in accordance with the purpose it serves, hence the legislator can impose limitations. This Chamber develops in its jurisprudential doctrine criteria that broaden the right to private property, even more than what is indicated in infra-constitutional legislation such as the Civil Code, to include all appreciable interests of an individual that attain economic value in other individual laws. Hence, the content of private property is the possibility of exclusively possessing a thing, of enjoying it, and of disposing of it without more limitations than those that the Law provides or those imposed by the owner's own will. Certainly, this Chamber recognizes that one cannot always interfere in the faculties that the owner possesses, such as the possession, use and enjoyment, transformation, disposition, defense, and recovery of goods, since the essential content cannot be affected without the right to indemnification. However, the State, for the sake of seeking a social balance, can establish a series of normative regulations, such as prohibitions or the imposition of duties on the titleholders, especially in the exercise of the aforementioned faculties. In this regard, cases involving terms for intellectual property rights, historical, natural, and forest patrimony, properties near airports, among others, have been examined by this Constitutional Chamber, in which the use and transformation of property is legitimately limited. In such cases, this Chamber has held that "such integrative regulations of the right of property can validly impose on the owners obligations to give, to do, or not to do, without this necessarily implying the correlative duty of indemnification by the State. This is so because they do not imply a greater sacrifice for the owner, who then does not suffer injury to their right. Closely linked to the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has been undergoing a metamorphosis; it began as a first-generation right and as such, an absolute right. However, as in so many other fields of law, socio-economic needs have made these concepts, which were once rigid and inflexible, evolve toward a much broader perspective. The right of property did not escape this situation. In modern times, when dealing with forest resources, there is talk of the ecological function of property, that is, that this legal institution must be oriented toward the fulfillment of a function of ecological protection that, logically, imposes limitations on that right, since that protection function cannot be effective unless a series of limitations to property are admitted, which can be understood as those limitations or regulations that cannot go beyond a certain limit, since, otherwise, they would render the exercise of the right of property nugatory. Conversely, limitations can be established insofar as the administered party can exercise the essential attributes of the right of property within certain conditions." (Judgment of the Constitutional Chamber 1995-05893) (bold is not from the original).

The unconstitutionality action must question the nature of the lands, which, even if registered, remain affected to a true and clear natural destination. Precisely because this Chamber maintains that no fundamental right is absolute, as the concept of the right to property has been evolving, each one is delimited by another (or others), and through their interaction, it has been maintained that there can be reasonable regulations or limits to protect other rights, values, or interests that also enjoy constitutional recognition, as long as the minimum essential content is not affected. Facing private property, we have public domain, which is composed of goods that are the manifestation, by express will of the legislator, of a special purpose to serve the community, the public interest. They are called dominical goods, demanial goods, public goods or things, which do not belong individually to private parties and are intended for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. The affectation they bear they receive from their own nature and vocation, which is precisely the problem entailed by this unconstitutionality action, over lands that evidently bear a very particular purpose of great scientific interest.

For now, it must be pointed out that this Chamber, in its judgment No. 1991-0447, analyzed the issue from a perspective similar to the one at hand, and which is necessary to bring into this discussion, as it indicated that:

"Now then, what needs to be analyzed next is whether Law No. 6043 imposes limitations on private property, or whether it simply regulates what pertains to the public domain of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). The Chamber embraces the thesis that, in effect, the maritime-terrestrial zone is a public domain good, in the terms of Article 261 of the Civil Code which provides:

'Public things are those that by law are permanently destined for any service of general utility, and those that everyone can take advantage of by being given over to public use.

All other things are private and objects of private property, although they belong to the State or to the Municipalities, who in this case, as civil persons, are not differentiated from any other person.'

The following article removes public things from commerce, as long as nothing to the contrary is legally provided. The demanial character of the maritime-terrestrial zone (or marine shore as it was formerly called) has been recognized since time immemorial, and Roman Law itself records that status as 'res communes' and 'extra comercium.' In our environment, with complete clarity since the last century, the public character of that strip has been recognized, as an extension of the State's property in the marine zone adjacent to the national territory, over which it exercises its sovereignty. It would be a task exceeding the purpose of this resolution to point out the normative antecedents that collect the character of 'public thing' (to use the terms of the Civil Code) of the maritime-terrestrial zone, which do no more than embody with a mandatory character something that doctrine itself has accepted as a 'natural destination'; given the particularities of beaches and coasts, thereby granting them a 'destination of affectation.'"

[...]

"It is confirmed from that text that its application to private property is excluded, because what the law does is recognize the maritime-terrestrial zone's condition as a public domain good and regulate its administration, protection, use, and exploitation. Take into account that when the law was enacted in nineteen seventy-seven, Law No. 4558 of April 22, 1970 (repealed precisely by No. 6043) was in force, which in turn recognized the public domain of that zone declared in previous laws, although with a somewhat different modality and regulation. The thesis finds confirmation with the additional circumstance that the State has had to issue legislation -quite profuse- in which it exempts certain zones or parts of the coastline from the public domain, so that the general legislation that governed them does not apply. The premise from which the claimant starts is therefore not tenable, since limitations are not imposed on private property, but rather, in regulating the public domain, what the law does is establish conditions through which the use and enjoyment of the maritime-terrestrial zone by private individuals is possible. Thus, anyone who attempts through unauthorized means to exercise a private use of that zone will be barred from the possibility of accomplishing it, for it is also accepted, since time immemorial, that these are goods that are imprescriptible in favor of private individuals and are outside commerce. That is the scope of the 'common thing' to which the Romans referred. It must also be noted that, at this point, the law only conceptualizes as public domain a strip of two hundred meters, of which fifty are the public zone (zona pública), one might say 'strictly public,' while the remaining one hundred fifty can be called a 'restricted zone' (zona restringida), in which certain conditioned possession by private individuals is permitted, which is proof of a legal 'de-affectation' of part of that zone, since, as is known, for many years the norm was applied to a strip of one mile, which is why even today one speaks of the 'nautical mile' (milla marítima) when referring to this regulation. It must be kept in mind that the Political Constitution, in its Article 121 subsection 14), although using the sociological term 'nation' that came from the Constitution of 1871, grants the Legislative Assembly the power to 'affect' State goods for public use, so it clearly covers the situation under examination, since under its protection the challenged legislation was enacted, not only the latter (No. 6043), but all those that in the past regulated this matter. There is, then, no limitation on private property, since the questioned Law recognizes and respects that property existing at the time of its promulgation, while on the other hand, what it does is reproduce or collect the concept and rules applicable to the public domain, existing in the country for a long time beforehand."

Several points are of interest to extract from the preceding judgment, among them that the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) is a public domain good, that its recognition has been carried out since time immemorial, which has been established in our country's legislation, forming part of the State's property along the marine coast, one nautical mile or more (Law 162 of June 28, 1828, and subsequent legislation). Law No. 6043 of March 2, 1977, came to establish the current regime for the entire public zone (zona pública) and concession areas. In the opinion of this Chamber, its condition as a public domain good is not weakened by the passage of time; on the contrary, it is inalienable and imprescriptible, even if later laws establish different regimes for its administration, protection, use, and exploitation. In the case at hand, its value as a public domain good lies not only in the Maritime-Terrestrial Zone, but also in the reservation or application that the thing has to its end, which has been reflected in the different norms promulgated by the Legislative Assembly and sanctioned by the Executive Branch.

The Inter-American Convention for the Protection of Sea Turtles, Law No. 7906 of August 23, 1999, in force since September 24, 1999, establishes:

"Article I
Terms Used
For the purposes of this Convention:

1. 'Sea turtle' means any of the species enumerated in Annex I (Anexo I).
2. 'Habitats of sea turtles' means all aquatic and terrestrial environments used by them during any stage of their life cycle.
3. 'Parties' means the States that have consented to be bound by this Convention and with respect to which the Convention is in force.
4. ..."

"Article II
Objective
The objective of this Convention is to promote the protection, conservation, and recovery of sea turtle populations and of the habitats on which they depend, based on the most reliable scientific data available and considering the environmental, socioeconomic, and cultural characteristics of the Parties.

Article III
Area of Application of the Convention
The area of application of this Convention, hereinafter 'the Convention Area,' encompasses the terrestrial territory of each of the Parties on the American continent, as well as the maritime areas of the Atlantic Ocean, the Caribbean Sea, and the Pacific Ocean, with respect to which each of the Parties exercises sovereignty, sovereign rights, or jurisdiction over living marine resources, in accordance with international law, as reflected in the United Nations Convention on the Law of the Sea." (bold and italics are not from the original).

The sea turtles protected under the Inter-American Convention are listed in Annex I (Anexo I), which includes Dermochelys coriacea, which is the object of protection in the present unconstitutionality action, but it is worth clarifying that it is not the only one, as stated in the oral and public hearing held by the Constitutional Chamber on April 24, 2008 (folio 223 of the case file), since other species may nest that also require protection of the aquatic and terrestrial environments used during any of the stages of their life cycle. In this regard, our country, through this International Treaty, committed to exercising at all its governmental levels the measures indicated in Article IV, insofar as it establishes the following:

"1. Each Party shall take appropriate and necessary measures, in accordance with international law and on the basis of the most reliable scientific data available, for the protection, conservation, and recovery of sea turtle populations and their habitats:

a. In its terrestrial territory and in the maritime areas with respect to which it exercises sovereignty, sovereign rights, or jurisdiction, comprised within the Convention Area;
b. Without prejudice to the provisions of Article III, in areas of the high seas, with respect to vessels authorized to fly its flag.

2. Such measures shall include:
a) ...
b)
c) To the extent practicable, the restriction of human activities that may seriously affect sea turtles, especially during the periods of reproduction, incubation, and migration;
d) The protection, conservation, and, as appropriate, restoration of sea turtle habitat and nesting sites, as well as the establishment of such limitations on the use of those zones as may be necessary, through, among other means, the designation of protected areas, as provided for in Annex II (Anexo II);
..."

Evidently, this and other applicable provisions exist that demonstrate a natural and immemorial affectation on the lands adjacent to the sea, safeguarded first for reasons of security in the 19th Century, and now in the 21st Century for the protection of flora and fauna, which determine a form of special subjection on the owners, because a strong linkage of wildlife is scientifically established throughout the strip of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of interest in the unconstitutionality action, an emphasis that has been increasing with international commitments and national legislation, which, although it has declared -though by what has been said so far insufficiently regulated as a National Park- and as a matter of public interest for scientific research (Law No. 8325), as well as the international need to provide protection to sea turtles and their habitat.

C.- Competence of the Municipality of Santa Cruz versus National Interest. Faced with all the foregoing, two administrative jurisdictions that compete with each other and currently coexist in the same geographic area seek and arrogate to themselves the protection of the leatherback turtle (tortuga Baula). The question to elucidate is whether the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution and the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) grant sufficient legal support to the Municipality of Santa Cruz to assume urban planning at the local level to the exclusion of the Central Government. This Chamber has held as valid the guidelines established by the Directorate of Urban Planning (Dirección de Urbanismo) -of the National Institute of Housing and Urban Development (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo)- and the Planning Office (Oficina de Planificación) (of the Ministry of Planning and Economic Policy), as these are the bodies responsible for preparing the National Urban Development Plan, through which the general policies on the growth and development of urban areas are set. In that judgment of this Chamber, No. 2003-11397, this Chamber concludes that: "... it is a reform to the Regional Urban Development Plan, they must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical norms, or general directives according to which local governments must elaborate their respective master plans (planes reguladores) and the corresponding urban development regulations. It is not a matter of an imposition as indicated by the Ombudsman's Office (Defensoría), but rather of a coordination between local and national interests." This Chamber has established jurisprudence that points out not only the importance of Local Governments vis-à-vis the functions of urban planning, and as an exception and residually, the application of the master plans (planes reguladores) of the National Institute of Housing and Urban Development, which, it has been held, can only affect municipal interests if they are approved by the local entity.

However, the issue before us is different, in that the Municipality of Santa Cruz has extended its jurisdiction based on an interpretation of various norms, no longer regarding a matter that this Chamber has recognized as pertaining to “local interests” in the strict sense, but rather a national one, insofar as the Zoning legislation encroaches upon areas declared a National Park. To elucidate the foregoing, it will be necessary to resolve the following: a) Scope of municipal autonomy; and b) The Maritime Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) that grants competence to the Municipalities.

a) Scope of municipal autonomy. One of the topics that has occupied this Chamber relates to the country’s Municipalities and their insertion in the Constitutional Rule of Law, which endows them with a series of obligations and powers. The recognition given to these entities pertains to the legal capacity they have to decide their own organization with freedom and responsibility. The jurisprudence of this Court has been characterized by determining that the scope of constitutional powers finds its limits in the Municipality’s own purpose; hence, it has stated that the Political Constitution (article 170) and the Municipal Code (article 7 of the former Municipal Code, and 4 of the current one) have not limited themselves to attributing to municipalities the capacity to manage and promote local interests and services, but have expressly provided that such municipal management is and must be autonomous, defined as freedom from other State entities in adopting their fundamental decisions (judgment No. 1999-05445). Hence, this Court determines the relationships inherent to municipal autonomy vis-à-vis those of other state entities. In this same line of thought, […] local autonomy resides in the fact that the fundamental body of the territorial entity is the people as an electoral body and that, consequently, its political-administrative orientation derives from that body, not from the State, but from the community itself, that is, from the electoral majority of that same community, with the consequence that such political orientation may diverge from that of the Government of the Republic and even contradict it, where there is no correspondence of majorities between the state community and the local one; or, that political autonomy is a legal position, expressed in the power to conduct its own political line understood as the possibility, in order to a certain sphere of interests and competences, of establishing its own line of action or its own program, with its own powers and its own responsibility regarding the timeliness and utility of its acts. However, this Chamber must interpret the Political Constitution in a manner that integrates the Municipalities with the entire state machinery, with a relative autonomy that allows for the defense of local interests, whose functioning develops in accordance with the spirit of the legislator and the constituent. Yet, in light of the foregoing, these are not absolutely autonomous entities that can carry out their policies and regulatory power to the exclusion of the public interests represented by the Costa Rican State. Hence, the discussion must necessarily conclude with what was resolved in a legislative consultation, in which the following was established by judgment No. 2002-03493:

“Regarding the capacity to regulate matters concerning a public security force, the Chamber has recognized local governments, along with political, tax, and administrative autonomy, as having normative autonomy, ‘by virtue of which municipalities have the power to issue their own regulations in matters of their competence, a power that in our country refers solely to the regulatory power that internally regulates the organization of the corporation and the services it provides (autonomous organization and service regulations)’ (Judgment #5445-99). This normative capacity must be understood, in general, under the criterion that ‘the public power of the territorial entity is neither unlimited nor exclusive; its definition is received from the State, generally through constitutional means, and it holds it alongside other entities of the same nature and of greater or lesser spatial scope, with respect to which it is harmonized through the distribution of competences. For this reason, it is said that the municipality is a true decentralization of political function in local matters, which includes the capacity to issue norms with regulatory value, which are superior in the reserved field, that is, in the administration of local interests and services. In other words, regarding local matters, no regulations from any other public entity are admissible, unless the law provides otherwise, which implies a well-founded reason for issuing the regulation; or, what is the same, the municipality is not coordinated with the State's policy, and only through law can matters that may be linked to local issues be regulated, but provided that such legal norm is reasonable, according to the purposes pursued’ (idem).”

b) The Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), Law No. 6043 of March 2, 1977, establishes the legal regime —as its name indicates— of the maritime terrestrial zone, declaring that it constitutes part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible (article 1). Likewise, it declares that the Law is of public order (numeral 82), but at the same time, within the same normative body, the provision of article 73 of the Law establishes that:

“This law does not apply to the maritime terrestrial zones included within national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation.”

The problem that arises, as seen previously, is that the Las Baulas National Marine Park (Parque Nacional Marino Las Baulas) does not formally extend up to two hundred meters from the ordinary high tide line (línea de la pleamar ordinaria), which obliges this Chamber to question whether this latter provision deprives the State of the possibility of continuing to exercise its jurisdiction, both in the Public Zone (Zona Pública) and the Restricted Zone (Zona Restringida). As the Chamber held, the degree of specialization is decisive in determining whether or not municipalities have competence in environmental matters, when it analyzed the permits and licenses that a Municipality granted in areas of a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) (see judgments No. 1995-1886 and 1995-1887). In that sense, it was considered that “Although it is true that the territory of the Refuge contains areas that would conceptually be included within the scope of application of the Law of the Maritime Terrestrial Zone number 6043 of March 2, 1977, it is also true that in accordance with article 73 of that Law, its application is excluded from those lands. […] Although the transcribed text does not expressly include the denomination ‘wildlife refuges,’ these must be understood as included within the phrase ‘equivalent reserves,’ since, necessarily, in view of the environmental protection purposes that inform them, their management must consider technical aspects in the matter, which are more proper to the respective specialized bodies than to municipal corporations: hence, their administration is regulated by specific legislation. Consequently, what is provided by article 3 of said Law, in the sense that the usufruct and administration of the zone corresponds to the municipality of the respective jurisdiction, in this case, the Municipality of Talamanca, is not applicable to the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge.”

As the Municipality is a corporation, with an associative basis as indicated in judgment No. 1999-5445, the administration that the State entrusts to it through Law No. 6043 does not prevent it from retaking the entirety of the Maritime Terrestrial Zone and exercising jurisdiction over its totality. On the contrary, once these are declared by an Executive Decree (Decreto Ejecutivo) or by a special Law, they shall be governed by such legislation without prejudice to what is established therein, but in no way may the reduction of the protected area go against what was previously declared, much less to the detriment of the Law on the Maritime Terrestrial Zone. The Chamber considers that the provision avoids a collision of municipal competences regarding concessions that may be granted in the restricted area, and the other provisions continue to be applicable for the rest of the State institutions, positively and negatively. The Municipality of Santa Cruz contributes to the unconstitutionality action the Minutes of Session No. 004 of June 7, 1995, in which the Third Full Commission hears two motions that modify the text of the bill. Additionally, this Chamber has had in sight the amparo remedy (recurso de amparo) No. 06-014727-0007-CO, within which a copy is provided of legislative file 11202 that gave rise to Law No. 7524. From the evidence contributed by the Municipality to the file, it is evident that the purpose of the bill creating the Las Baulas de Guanacaste National Marine Park was truncated or mutilated by a motion by Deputy Fournier Origgi, which strangely strips away the intended protection that the Costa Rican State owes to the Baula turtles. The bill for the creation of the Park had been processed to provide protection “… up to an imaginary line parallel to the coast and 125 meters distant from the ordinary high tide line.” The Legislator at that time intended those limits to contain the main source of threat to wildlife and marine life, hence it is indicated that the park extends along a line parallel to the “coast” (costa). In this sense, the Dictionary of the Royal Spanish Academy defines “costa”, in its first and common usage, as: “The shore of the sea, a river, a lake, etc., and the land near it.” , with which the legal definition of the Park’s limit in no way excludes the beach area. Unfortunately, Deputy Fournier Origgi's motion modifies article 1, when it proposes adding, after 125 meters from the ordinary high tide line, “seaward” (aguas adentro), with which the legal protection originally intended for the Baula turtle was hindered, in the worst of cases, by the legislator.

By judgment No. 1998-01822, the Chamber established that:

“… In summary, it is the legislator —whose limit is respect for the essential framework of municipal competences— and eventually the Judge, who must establish, in each case, whether we are before a local or national interest. V. The Chamber considers that, as was already advanced, in the specific case we are before a national interest in which the local interest participates. Indeed, by Law No. 7152 of June fifth, nineteen ninety, the legislator created the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas), to which it entrusted, due to its technical specialty and in its capacity as rector of the environmental sector, the task of ‘Issuing, by executive decree, mandatory norms and regulations related to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines’ (article 2, subsection ch) of Law 7152). In the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) No. 7554 of September 6, 1995, the Executive Branch was empowered so that, through the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE), it could proceed with the establishment of protected areas. Regarding the maritime terrestrial zone, which is the case now under discussion, it is worth recalling that the Chamber established in judgment number 447 of 15:30 hours of February 21, 1991, the following: ‘The Chamber accepts the thesis that, in effect, the maritime terrestrial zone is a public domain asset...’ and the law on the maritime terrestrial zone so provided in numeral 1. Now, with respect to this zone, Law 6043 of March 2, 1977, granted the Municipalities the usufruct and administration (article 3); however, as correctly indicated by the Procuraduría in its report, the same Law 6040 set a series of exceptions to that general principle, among them, the one contained in article 73 idem which provides: ‘This law does not apply to the maritime terrestrial zone included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation,’ and for the Chamber, this is equivalent to saying, by the force of article 50 of the Constitution and the laws that have been cited —whose enactment is even subsequent to Law 6040— that if the zone in question was declared a protected zone by the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines, in the exercise of its legal and constitutional powers, that protection interest yields, by its own weight, to that of local administration which intends a different use that entails, in its essence, the deprotection of biodiversity.”

Thus, the Chamber, when interpreting article 3 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, concludes that indeed the administration of the Maritime Terrestrial Zone is given in usufruct and administration to the Municipalities, which is also equivalent to maintaining that if the Executive Branch, in the exercise of its functions and powers, recovers in the name of the State the administration of that territory for its institutions, to safeguard a clear national interest, article 50 of the Political Constitution reinforces that position, by virtue of the various international obligations in force. This implies that a subsequent Law cannot come to ignore, modify, or suppress the limits normatively established, except to protect the environment, as indicated above, through Executive Decree No. 20518-MIRENEM, by creating the Las Baulas de Guanacaste National Marine Park, and its affectation must only be undertaken based on a decision founded on unequivocal technical and scientific criteria, in compliance with the legal requirements established in article 38 of the Organic Law of the Environment. The Chamber’s own jurisprudence indicates that environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) are necessary for regulations: both for their affectation and for their reduction;

“Although it is true that the problem seems apparent up to this point, apparently, as a problem of competence, it is a matter that transcends into the sphere of constitutionally protected rights, such as the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The action of a municipal corporation, in this case that of the canton of Talamanca, which lacked the necessary competence by reason of the special legislation applicable to the case, generated the recognition of rights in favor of private parties whose concession violates, or at least threatens to violate the right to the environment in the zone, due to the lack of studies and technical criteria that would endorse such action. And even in the event, which is not the case, that it was an activity within the competence of the municipal corporation, the lack of technical studies, especially of environmental impact, determines in itself a threat to the balance of the environment and gives rise to granting the requested amparo.” Judgment 1995-1886.

D.- The area of protection that must be provided to the Baula Turtle. Even though the Chamber has no doubts about the unviability of the criteria that support the impugned Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación), as well as to determine if the population of Baula turtles is in a severe decline, and to resolve what the optimal area should be to guarantee that the turtles nest on the beaches regulated by the mentioned Zoning Regulation, there are international Treaties and article 50 of the Constitution as legal mechanisms to provide the protection requested from this Court. The precautionary principle (principio precautorio) obliges the Chamber to grant the unconstitutionality action, in the terms indicated by jurisprudence: that “in the event that there is a risk of serious or irreversible damage —or an objective doubt about it—, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed; because subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in most cases, the biological effects are irreversible, where repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damages caused to the environment.” (judgment No. 2006-17126). The Las Baulas de Guanacaste National Park has a very clear purpose: the protection of the nesting area of the Baula Turtle, which, according to Executive Decree No. 20518-MIRENEM, is necessary to ensure the perpetuity of the colony of the leatherback turtle (Dermochelys coriacea) and other natural resources, and of the tourist and ecological activity, regarding the nesting that occurs throughout the year. It draws the attention of this Chamber that the bill for the Creation of the Park reiterates some criteria expressed by the Executive Decree, and the concern about hotel developments, because with them, illumination, waste, traffic of people, noise from outboard motors, music, discotheques, and automobiles will be introduced, which will come to destroy this natural habitat. Hence, it was initially proposed in the legislative process to establish a protection strip of two hundred meters from the ordinary high tide line; however, with the Affirmative Majority Opinion, even though those same justifications are maintained, it reduces the protection strip to 125 meters from the ordinary high tide line, in the same sense as the mentioned Executive Decree. As our country has committed internationally to observe the protection and “habitats of sea turtles,” the unconstitutionality action must be declared with merit, and in accordance with the precautionary principle, as well as the binding nature of environmental legislation, the Maritime Terrestrial Zone must equally be included as a necessary protection area for the different sea turtles that use that area as part of the environment utilized by them during their life cycle stages.”

“SEPARATE NOTE BY JUSTICE ARMIJO SANCHO. Having examined the arguments set forth in the judgment handed down in this matter, I fully concur with them and find it unnecessary to add reasons to the grant of the action, therefore I waive the note I at the time

entered.”

“…The Chamber develops in its jurisprudential doctrine criteria that expand the right to private property, even beyond what infra-constitutional legislation such as the Civil Code indicates, to include all appreciable interests of an individual that achieve an economic value in other individual laws. Hence, the content of private property is the possibility of exclusively possessing a thing, of enjoying it, and of disposing of it without limitations other than those provided by Law or those imposed by its owner’s own will. Certainly, the Chamber recognizes that interference cannot always be made in the faculties that the owner possesses, such as possession, use and enjoyment, transformation, disposition, defense, and recovery of goods, because the essential content cannot be affected without the right to compensation. However, the State, for the sake of seeking social equilibrium, may establish a series of normative regulations, such as prohibitions or the imposition of duties on titleholders, especially in the exercise of the aforementioned faculties. In this sense, this Constitutional Chamber has examined the cases of terms on intellectual property rights, historical, natural, and forest patrimony, properties near airports, among others, in which the use and transformation of the property is legitimately limited…” Judgment 08713-08

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: MUNICIPALIDAD.

Subtemas:

NO APLICA.

8713-08. PROTECCIÓN PARQUE NACIONAL MARINO LAS BAULAS. Reglamento de Zonificación del distrito de Cabo Velas, sector costero: del sector norte de playa Ventanas hasta el sector sur de playa Langosta emitido por la Municipalidad de Santa Cruz .

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Texto de la resolución
* 060083690007CO *

* 060083690007CO *

Exp: Nº 06-008369-0007-CO

Res:  Nº 2008-008713

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and six minutes of May twenty-three, two thousand eight.

Unconstitutionality action brought by MARIO ANDRES BOZA LORIA, of legal age, married once, bearer of identity card number 1-297-932, resident of Sabana Sur, in his capacity as General Attorney-in-Fact without limit of amount of the conservationist organization FIDEICOMISO BAULAS with legal identification number 3-012-292175; against the ZONING REGULATION OF THE DISTRICT OF CABO VELAS, COASTAL SECTOR: FROM THE NORTHERN SECTOR OF PLAYA VENTANAS TO THE SOUTHERN SECTOR OF PLAYA LANGOSTA issued by the Municipality of Santa Cruz. Also intervening in the process were Jorge Enrique Chavarría Carrillo in his capacity as Municipal Mayor of Santa Cruz and Farid Beirute Brenes, representing the Procuraduría General de la República.

Whereas:

1.- By brief received in the Secretariat of the Chamber at 5:30 p.m. on July 10, 2006, the petitioner alleges that the Las Baulas de Guanacaste National Marine Park, located in Playa Grande in the Canton of Santa Cruz, was created by Executive Decree No. 20518-MIRENEM of July 9, 1991, and ratified by Law 7524 of July 10, 1995, to protect the nesting beaches of the Baula Turtle (Playas Grande, Ventanas, and Langosta). The park is constituted by a strip of land of 125 meters from the ordinary high tide line along the mentioned beaches, which includes the protection of the marine-coastal habitat, the terrestrial ecosystem being necessary for the leatherback turtle to nest and perpetuate its species, constituting a minimum buffer zone necessary to allow the turtles to nest without unregulated human presence and without the harmful effect of lights and noise from houses, hotels, domestic animals, or other human activities. Because this species is among those in greatest danger, declared so by the Convention on International Trade in Endangered Species (CITES) since 1975, and at the national level it is listed as an endangered species in the Regulation to the Wildlife Conservation Law (Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre) since 1994, ratified by Decree No. 32633-MINAE of March 10, 2005. That notwithstanding, the Municipality of Santa Cruz, by agreement of its Council, adopted the impugned Regulation published in Gazette No. 127 of July 3, 2006. They indicate that the regulation is based on false premises, such as that the National Park only protects a marine area, based on an office from the Procuraduría General de la República C-444-2005 of December 2005, through which it addressed a query from the Legal Department of the Ministry of Environment and Energy regarding article one of the law, specifically concerning the expression “aguas adentro” being “aguas afuera,” which was considered a drafting error. That by mandate of law, the advisory function corresponds to the Procuraduría, through which the administrative activity of the State is guided, guaranteeing adherence to the legal order, all of which is expressed through binding opinions that, even if not shared, carry legal weight. That despite the Law on the Maritime Terrestrial Zone establishing that the administration of that zone is in the hands of the municipalities, in the case of National Parks, the terrestrial administration comprised in conservation areas is the competence of the Ministry of Environment and Energy. The same Law 7524, in its article 3, establishes that the park shall be administered by the National Parks Service of the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines; additionally, the Organic Law of the Environment in its article 32 establishes that protected areas shall be administered by the Ministry, which is why that ministry has already initiated the expropriation of approximately 190 properties affected by the park’s declaration, which indicates that it is not solely a marine park, as the impugned regulation suggests. They indicate that the unconstitutionality action does not seek to ignore the municipal regulatory power, nor its function of regulating land use (uso del suelo) and tourism development in the coastal zone, which it can carry out outside the conservation areas; but it has happened that in Playa Tamarindo, neighboring the park, there has been disorderly and unplanned development affecting the park through light, noise, and environmental pollution in general, and turtle nesting specifically. That a large number of institutions jointly prepared the Management Plan for the Las Baulas de Guanacaste National Marine Park, which was approved by the Technical Committee of the Tempisque Conservation Area (Area de Conservación Tempisque) and its respective use regulation will soon be published, this being the only land-use management plan within the park. Another of the foundations of the impugned regulation is that the habitat of the leatherback turtle is in the sea, so that is where protection must be reinforced, ignoring that all phases of an endangered species’ life are important, for example, the protection of nesting beaches. That despite the Ministry’s efforts, the national park is under great pressure from the tourism development occurring in the zone, with some natural conditions of the beaches being eliminated, such as vegetation, the construction of drainages, and the use of heavy machinery that alters the ecosystem, and constructions have been permitted that disturb the turtles’ nesting with noise and light, which is now heightened by the approval of the impugned regulation that has generated the expectation in the area of beginning land development as soon as possible; thus, this regulation, rather than a zoning, is a justification for carrying out a tourism and urban infrastructure without sustainability criteria and without being based on technical studies, authorizing constructions on the park’s limits, without regard for the irreversible environmental impact.

They consider that they are vested with a diffuse interest that legitimizes them to file the unconstitutionality action, in which the violation of every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment, set forth in articles 50 and 89 of the Political Constitution, is alleged, since the impugned regulation affects the entire ecosystem. Likewise, it violates a series of international conventions that have been ratified by the country, the purpose of which is the conservation of flora and fauna at a global level, such as the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, ratified by Law 7906 of August 23, 1999; the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in Central America, ratified by Law 7433 of September 14, 1994; the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the American Countries, ratified by Law 3763 of October 19, 1976; the Convention on Biological Diversity, ratified by Law 7416 of June 30, 1994; the Convention for the Protection of World Cultural and Natural Heritage, ratified by Law 5980 of November 16, 1976. Moreover, they consider that the following environmental legislation was transgressed: Law for the Protection, Conservation, and Recovery of Sea Turtle Populations, No. 8325 of November 4, 2002; the National Parks Service Law No. 6084 of August 24, 1977; the Organic Law of the Environment No. 7554 of October 4, 1995; the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996; and finally, the Biodiversity Law No. 7788 of April 23, 1998. Likewise, there is ample jurisprudence of the Constitutional Chamber aimed at protecting the environmental right, for all of which they request that the action be declared with merit and that the impugned regulation be annulled. And that, if it is accepted for study and as a precautionary measure, the suspension of the application of the regulation be ordered until the action is resolved on its merits, or at least that in the processes and administrative proceedings in which the application of what is questioned is discussed, no final resolution that exhausts the administrative channel be issued, until the Chamber’s final pronouncement is made.

2.- In order to substantiate the standing it holds to promote this unconstitutionality action, it indicates that it is vested with a diffuse interest due to the violation of every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment, set forth in articles 50 and 89 of the Political Constitution.

3.- By resolution of 1:40 p.m. on March 21, 2007 (visible on folio 59 of the file), the action was given course, granting a hearing to the Procuraduría General de la República and to the Municipality of Santa Cruz.

4.- The Procuraduría General de la República submitted its report, visible on folios 63 to 82, noting that the petitioner organization argues that the zoning regulation of the district of Cabo Velas is unconstitutional because it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment, the normative supremacy of international treaties and instruments, and the duty to protect scenic beauties, and therefore, being a matter of the right to the environment, the petitioner is duly legitimized.

On the merits, it indicates that one of the basic arguments is that the Regulation issued by the Municipality of Santa Cruz includes within its geographic area of application a strip or land portion that forms part of the Las Baulas Marine National Park, which was created by the Executive Branch through decree number 20518-MIRENEM, establishing as limits a land portion of 125 meters from the ordinary high tide line. That said decree was challenged before the Constitutional Chamber, alleging limitations on private property, a situation that was resolved in judgment number 1995-5894 at 9:51 a.m. on October 27, 1995, considering that in this case there had not been a de facto expropriation as alleged. It indicates that subsequently the Park Creation Law number 7524 of July 10, 1995, was enacted, the constitutionality of which was equally questioned, but the action was summarily dismissed, and the Attorney General's Office in its recommendation indicated that the law did not contain limitations on property rights, so its approval by a qualified majority was not necessary. However, Article 1 of the law generated doubt regarding the land portion, because the imaginary line that runs between the points indicated in the law, which run parallel to the coast, is located "aguas adentro" (seaward), given that one of the coordinates is on land. On this aspect, and in response to an inquiry made by the Minister of Environment and Energy, the Attorney General's Office held the criterion that, faced with an interpretation that excludes the nesting beaches from the park, the principle of interpretation in conformity with the constitution leads to choosing the one that includes the land portion, protecting the healthy and ecologically balanced environment, thus reaching the conclusion that a drafting error had occurred in the first article, and therefore the expression "aguas adentro" should be disapplied. That subsequently the Attorney General's Office reiterated the grounds and conclusions in opinion C-444-2005 of December 23, 2005.

Regarding the Zoning Regulation approved by the Municipality of Santa Cruz, it covers the area between the coordinates stated in the law, authorizing therein the development and construction of buildings in accordance with the land uses (usos del suelo) established for each of the zones: Playa Grande Centro, Playa Grande Norte, and Playa Grande Sur. That is, the zoning includes the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that borders the fifty meters of public zone (zona pública) and extends over the remaining seventy-five meters that form part of the park, a strip that is under the administration of MINAE, so its inclusion in the Regulation constitutes a violation of the provisions of Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and Article 32 of the Organic Environmental Law. Although in principle it is a legality problem between norms of different hierarchy, the truth is that the Constitutional Chamber has indicated that it constitutes a violation of the constitutional principle that obliges the State to protect the environment and safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment (See judgment 1995-1886 of April 7, 1995), so a normative act such as the zoning regulation lacks legitimacy from a constitutional standpoint by reason of what Articles 50 and 89 of the Constitution establish.

For its part, regarding the allegation of unconstitutionality in relation to international treaties and instruments on environmental matters, the Attorney General's Office considers that the inclusion of the protected area within the territorial scope of the challenged Regulation implies a reduction and deprotection of the park, the duty of protection of which is enshrined in the Constitution itself, as well as in the international conventions approved by the Costa Rican State and the obligations derived therefrom. For example, the provisions of Article 3 of the Convention for the Protection of Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, which has been analyzed by the Constitutional Court and has built the rule of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected wild areas by the Executive Branch, see in this regard judgments 1993-5399 and 1999-2988. Given that the establishment and delimitation of a protected area is the purview of a public function performed by the Executive Branch or by the Legislative Branch, said power cannot be altered, nor its purposes modified by any municipal action, much less reduce a protected area by altering its limits or the land-use regime within it, regardless of the management category, be it national park, wildlife refuge, protective zone, etc. The foregoing includes the issuance of zoning regulations that disregard the limits of the Las Baulas Marine National Park in its land portion, which would constitute an infraction of the 1942 Washington Convention, therefore the challenged regulation is contrary to the international normative that stipulates the lifetime tenure (irreductibilidad) of protected areas; as well as being contrary to the international duty of the Costa Rican State to protect leatherback turtles (tortugas baulas) as they are endangered species, forming a parameter of international legality in matters of biodiversity protection (Convention on Biological Diversity and the Agreement for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in Central America, the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles). The Costa Rican State holds the international obligation to undertake all efforts that ensure the integrity of the habitats necessary for the subsistence of the "Dermochelys coriacea" as well as its nesting and incubation sites, which are the most important on the eastern littoral of the Pacific Ocean and therefore one of the crucial areas for the survival of that species.

On the other hand, the Attorney General's Office indicates that, although it was not alleged as a ground of unconstitutionality, another legal problem is raised that has constitutional relevance, regarding the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) in the case of the zoning regulation of Cabo Velas, by failing to comply with the requirement established in the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Decreto 31849 of May 4, 2004), which in this case would entail a violation of the constitutional principle established in Article 50, since it implies that the State fails to fulfill its obligation to protect the environment, so it is recommended that, in the event the regulation is not totally annulled, it be declared in the judgment that the Municipality of Santa Cruz must submit it to the competent bodies to be subjected to an environmental assessment prior to its application.

Based on all the foregoing, it concludes by suggesting to the Chamber that it consider some of the following alternatives: A) The nullity of the entire Zoning Regulation of the District of Cabo Velas issued by the Municipality of Santa Cruz; or, B) In the event the questioned regulation is not completely annulled, it is recommended that in the judgment the sued municipality be compelled to submit the regulation to the competent bodies to be subjected to an environmental assessment (evaluación ambiental) prior to its application, with the understanding that this requirement had not been fulfilled prior to its approval by the Municipal Council.

5.- Mr. Jorge Enrique Chavarría Carrillo, in his capacity as Mayor of the Municipality of Santa Cruz, answers the granted hearing on folio 85, stating that indeed the Las Baulas Marine National Park was regulated first by Decree 20518-MIRENEM, but was ratified by Law 7524 only regarding the creation of the park, not its limits, since the law varied its terrestrial limits and transferred them "aguas adentro," for which reason he rejects the argument of the petitioner, since in his view the law is clear. He indicates that the argument is not correct in stating that the leatherback turtle lays its eggs in the strip of 75 meters after the public zone (zona pública), as there is a natural barrier of "madero negro" that prevents the turtles from going beyond the first 50 meters. Nor is the argument correct that a minimum buffer zone is needed so that turtles arrive to nest without unregulated human presence, since the park has an official schedule established by law for human entry during the official nesting season, which is only 4 months of the year. Nor is the harmful effect of lights, noise, etc., true, since according to scientific studies by the IUCN, to which the petitioner association belongs, there are effective procedures by which these effects can be controlled. He also indicates that the association bringing the action complains about the construction of hotels in the zone, and it itself maintains a hotel with a cabin license (patente de cabinas) that is located within what they define as the land portion of the park.

He states that the Attorney General's Office of the Republic, in its binding criterion, mainly in C-036-1996, establishes that the limit of the competence of the National Parks Service is the limit established for the protected area, and therefore it cannot be extended until an area is legally assigned to a protected area. They state that not only the leatherback turtle is endangered, but all large species that inhabit the Pacific Ocean, mainly due to killings that occur on the high seas.

On the other hand, the petitioner considers that the premises on which the regulation is based are false, which is not correct, since the law is very clear in indicating that the park is "aguas adentro," and we understand that the only strip of land that the park comprises is that which is within 50 meters from the ordinary high tide line, known as the public zone (zona pública), and the legal opinion of the Attorney General's Office OJ-015-2004 has no binding effect for the administration. While it is true that the municipality did not refer to official letter C-444-2005, which is binding, the truth is that the Attorney General's Office points out the existence of an error in the term used, "aguas adentro," which can only be changed with an interpretation of the law, as is now being processed in the authentic interpretation bill processed in the Legislative Assembly in file 16.417, and moreover, it is overlooked that in the same law creating the park, in its Article 2, it is established that if private properties exist, the owners shall enjoy the full exercise of the attributes of domain over their properties until they are acquired by the State, it being the case that to date no private owner has been paid any compensation, which could mean uncontrolled development in the zone, which is precisely what the challenged regulation seeks to regulate.

He insists that the legislator's intent when creating the park was for it to be marine, excluding a land strip, since the turtle's habitat is the sea, and for nesting it is already protected by the public zone (zona pública) where any construction is prohibited, and that the park rangers themselves accept that the turtle rarely goes beyond the first 50 meters. Furthermore, there are studies by the company called Fideicomiso Baulas in which it has been determined that the turtle's loss is not on land, and that they have exercised total control over the beach to prevent egg poaching.

He indicates that the variation of the boundaries of a national park can only be done by law, so it is not feasible that an interpretation by the Attorney General's Office could have those effects, since it does not have such competence, and furthermore, it is not a matter of administrative jurisprudence, but a non-binding and non-reiterated legal opinion. And in addition, the National Geographic Institute (IGN) has not carried out the demarcation (amojonamiento) of the park.

Contrary to what is alleged, the regulation issued by the Municipality collaborates with conservation efforts, enabling a pattern of conservation and development of human activities in harmony with the site's natural conditions, guaranteeing the safety of the species. That the regulation, compared to scientific studies of worldwide use for the protection of turtles, turns out to be more restrictive than those measures. Furthermore, there is no pressure whatsoever for the tourist development that is alleged, and for which no proof is provided. Moreover, the regulation intends to prevent that lack of control, coupled with the fact that SETENA, through official letter 2238-2005, froze permits in the zone, so the municipality has not issued any construction permit, as the prior requirement of SETENA approval cannot be met.

He expresses that what is being regulated through the challenged regulation is outside the public zone (zona pública) and, therefore, is not the competence of MINAE, but of the municipality. And that, contrary to what is alleged, the municipal government recognizes the existence of the park and protects it, sustainably controlling development in the zone, in a joint effort, for example, with the National University. That far from being questioned, the work and actions of the Municipality should be congratulated internationally, since the regulation protects the environment and allows more than 2,500 inhabitants of the zone to progress, contrary to what the group representing the petitioner has done, through its highly questioned actions. The regulation would generate jobs and development alternatives, as well as saving the country millions of dollars in senseless expropriations.

He states that in the international conventions alleged, none establishes the expropriation of land for the protection of an animal that lives in the sea, and that the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles is fully complied with in the country, since the challenged regulation, in the Playa Grande zone, makes it impossible to carry out all the activities indicated by the petitioner. Furthermore, the challenged regulation does not violate any international convention or national laws; on the contrary, the regulation seeks to protect the nesting sites by regulating activities connected to the park, so its annulment would be a return to the prior legal vacuum and contrary to the principles of "in dubio pro natura" and the precautionary principle. He indicates that jointly with SETENA, in the projects to be developed in the 200-meter-wide strip where the regulation is implemented, assessments of environmental impacts will be carried out, with which the necessary precautionary measures will be taken.

Based on the foregoing, the Mayor requests that the action be declared without merit and that the plaintiff be ordered to pay the corresponding procedural and personal costs.

6.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 70, 71, and 72 of the Judicial Bulletin, on April 11, 12, and 13, 2007 (folio 62).

7.- The oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction was held at nine hours six minutes on April twenty-four, two thousand eight, and was concluded at ten hours thirty-five minutes.

8.- In the proceedings, the prescriptions of the law have been fulfilled.

               Drafted by Magistrate Sosto López; and,

Considering:

I.- On admissibility. The action is admissible as it concerns the defense of a diffuse interest (interés difuso), such as the protection of the environment guaranteed in Article 50 of the Political Constitution, and as regulated in the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction. In judgment number 03750-93 of this court, at three p.m. on July thirtieth, nineteen ninety-three, it was stated that:

     "… Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law - as this Chamber has already stated - purely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so specific that determined persons, or personalized groups, are identified or easily identifiable against them, whose standing would derive not from diffuse interests, but from corporate interests that concern a community as a whole. It therefore concerns individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, suffer an actual or potential harm, more or less equal for all, for which reason it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective - for being common to a generality - and individual, for which reason they can be claimed in such capacity."

From the foregoing, it can be concluded that diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a given social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffuse, diluted among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has determined that diffuse interests exist in cases such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the proper management of public spending, among others. In the case at hand, the petitioners allege an environmental and ecological harm that has repercussions beyond the natural heritage of our country and that is expressly recognized in legal instruments aimed at the protection of the Leatherback Turtle, hence it is appropriate to hear the action on its merits.

II.- Object of the challenge. The unconstitutionality action raises the conflict between the Law for the Creation of the Las Baulas de Guanacaste Marine National Park and the Zoning Regulation of the Cabo Velas District issued by the Municipality of Santa Cruz. To resolve it, the Chamber must take into account that several issues are in dispute regarding the spatial definition of the Las Baulas Marine National Park and the protection regime for the leatherback turtle in our legal order. The Attorney General's Office of the Republic maintains that it must be determined whether the Zoning Regulation of the Cabo Velas District violates the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, the normative supremacy of international treaties and instruments, and the duty to protect scenic beauties, guaranteed in Articles 7, 50, and 89 of the Political Constitution. The foregoing, because it regulates, within its territorial scope of application, lands that form part of the Las Baulas Marine National Park. The Chamber also considers that other interests and rights in dispute must be analyzed: namely, the Right to Private Property, the distribution of powers of the State and the Municipal Corporation, and the right to a healthy and ecologically balanced environment. Thus, there are possible infractions, which once determined will allow this Court to reach a conclusion that will effectively protect the environment and property rights.

III.- On the merits. The petitioner accuses that the challenged Zoning Regulation erroneously interprets Law No. 7524 of July 10, 1995, and legal opinion OJ-15-2004 of the Attorney General's Office of the Republic, since it harms the protection area intended for the National Park. To resolve all of the foregoing, the Chamber will analyze it in accordance with the following: A) If the territorial affectation alleged in the action actually exists; B) The right to private property; C) If the constitutional and legal powers of the Municipalities in the field of Zoning Regulations can compete against national interests; it must also be determined whether the Zoning Regulation is legitimate without a Regulating Plan that authorizes it, D) The protection area that should be given to the Leatherback Turtle.

A.- On the affectation of the Las Baulas Marine National Park. The parties are clear in establishing in the unconstitutionality action the normative origins of the Las Baulas de Guanacaste Marine National Park. The Chamber agrees with the foregoing, except for what is argued by the Municipality of Santa Cruz in its report when it indicates that Executive Decree No. 20518-MIRENEM, being based on Law No. 7174 (which constituted the comprehensive reform of the Forest Law No. 4465 of November 25, 1969), was totally repealed by the Forest Law now in force, Law No. 7575 of February 13, 1996. Notwithstanding the foregoing, the Chamber has resolved similar arguments, and concludes that an Executive Decree declaring Protected Wild Areas is not implicitly or tacitly repealed with the normative modifications subsequent to Law 7174, since those provisions arise under the protection of a given legislation, and remain protected by the constitutional mandate of Article 50. In this regard, the Chamber reiterates the criterion stated in judgment No. 1998-07294, which establishes:

“First, even though Decree No. 17023-MAG is partially based on the text of Law No. 4465, Forest Law of November 25, 1969, a legal norm in force that at the time supported the creation of the Tivives Protective Zone, the repeal of said legal system does not imply the automatic repeal of the referred decree. It should not be forgotten that, ultimately, both Law No. 4465 - now repealed - and Decree No. 17023-MAG are nothing but a development of the content of Article 50 of the Constitution, so that even when the immediate normative that gave foundation to the decree has been replaced by another, it subsists both because it was promulgated under the protection of the normative in force at the time, and because it has its ultimate foundation in the cited constitutional article.”

As this unconstitutionality action is closely related to the principle of binding nature of environmental regulations, an obligation derived not only from Articles 11 and 50 of the Political Constitution, and all legislation that the State develops for the protection of the environment, the Municipality's argument becomes untenable. In this regard, not even private parties can disregard the content of environmental legislation, much less any public authority. In a more recent judgment 2006-17126, it is indicated that it “…denotes its unavailability regarding public institutions - a condition that also applies to private parties - that is, it is not subject to agreement or covenant by reason of the transcendence it has for life and the survival of humanity; which makes its exception impossible, except, of course, in situations of urgency or emergency, which in itself is a source-of-law condition (see judgment 2340-92 in this regard).” It is thus how the institutions of the State, Executive Branch, Legislative Branch, Judicial Branch, Municipalities, as well as any other institutions, are all bound by environmental legislation or any that is related to the environment.

The Chamber recognizes that the location of the Las Baulas Marine National Park is a relevant aspect for deciding the present unconstitutionality action. The Executive Branch created the National Park through Article 1 of Executive Decree No. 20518-MIRENEM, published in La Gaceta No. 129 of July 9, 1991, when it indicates the following:

“The Las Baulas de Guanacaste Marine National Park is created, whose limits shall be the following, according to the Villareal and Matapalo cartographic sheets, scale 1:50,000, of the National Geographic Institute (IGN).

Starting from a point located at the south end of Playa Ventanas, it follows a straight line with orientation N 45 X E, and a distance of 125 meters from the ordinary high tide line. The boundary continues along an imaginary line parallel to the public zone (zona pública) and 75 meters distant from it, in a southeasterly direction to the point of coordinates N 255,000 and E 335,050.

This national park shall also encompass the Ventanas estuary and its mangroves, the hill immediately behind Punta Ventanas, Punta Carbón, Isla Capitán, the public zone (zona pública) located between Punta Conejo and the South end of Playa Langosta up to the ordinary high tide line” (the underlining is not in the original).

The National Park was thus born, in application of the legislation that empowers the Executive Branch to make this type of declaration. Subsequently, the Legislative Assembly enacted the Law entitled “Creation of the Las Baulas de Guanacaste Marine National Park,” Law No. 7524 of July 10, 1995, published in La Gaceta No. 154 of August 16, 1995, with which it establishes as limits the following:

“The Las Baulas de Guanacaste Marine National Park is created, whose limits, according to the Villarreal and Matapalo cartographic sheets, scale 1:50,000, of the National Geographic Institute (IGN), shall be the following: starting from a point located at coordinates N 259,100 and E 332,000, it follows a straight line until reaching an imaginary line parallel to the coast, one hundred twenty-five meters distant from the ordinary high tide line aguas adentro. Along this imaginary line, the boundary continues in a southeasterly direction, until ending at the point of coordinates N 255,000 and E 335,050. The Park also encompasses the Tamarindo, Ventanas, and San Francisco estuaries and their mangroves; the hill located immediately behind Playa Ventanas, the hill El Morro, Isla Capitán, Isla Verde, the fifty-meter public zone (zona pública), measured from the ordinary high tide line, between Punta San Francisco and the San Francisco estuary, and the territorial waters of Tamarindo Bay, comprised between Punta Conejo and the south end of Playa Langosta, up to the ordinary high tide line” (the highlighting is not in the original).

This legislation similarly demarcates the area of the limits of the National Park; however, with a significant change, since evidently, from the text of the previous norm, it inverts the protection of the National Park, being opposite to what the Executive Branch established through Decree No. 20518-MIRENEM, published in La Gaceta No. 129 of July 9, 1991, in the previously transcribed Article 1, because the Law establishes that the initial line of the National Park is defined from the ordinary high tide line "aguas adentro." Hence the confusion that is generated, is compounded by the promulgation of the Zoning Regulation, Cabo Velas District, Coastal Sector: From the North sector of Playa Ventanas to the South sector of Playa Langosta, by the Municipality of Santa Cruz. Its Article 1, related to the Scope of application, indicates:

“The provisions contained in this articled body shall be binding for any development (work, project, or activity) located within coordinates 264.875N:335000E; and up to 269.425N:331.800E, constituting basic local planning criteria, related to the mechanisms established in Article 30 of the Organic Environmental Law, …”.

The Attorney General's Office of the Republic points out that the challenged Regulation covers the geographic area located starting from coordinates 264.875 N and 335000 E and ending at coordinates 269.425 N and 331.800 E, which constitutes the area where the development and construction of buildings is authorized, in accordance with the land uses (usos del suelo) provided for the regulated zones: Playa Grande Centro, Norte, and Sur. It maintains that it extends over the seventy-five meters that form part of the National Park. In this regard, it is verified that Articles 6, 10, 22, 23, 27, 40, 41, 45, and 59 of the Zoning Regulation are provisions where the Municipality extends its jurisdiction beyond what would be permitted. The Municipality alleges that it acts to satisfy local interests, even more so, those of the owners of properties bordering the National Park area, who can exercise all the powers of domain over lands that have not yet been expropriated, and that, to that extent, the local authorities must regulate, and they have issued the necessary provisions to provide a solution to the foregoing, at the same time reconciling all interests with the environmental needs and technical criteria.

B.- The Right to Private Property.- Background on the Playa Grande zone. Constitutional Article 45 provides:

“Property is inviolable; no one may be deprived of their own except for legally proven public interest, with prior compensation according to the law. In case of war or internal unrest, it is not essential that the compensation be prior.”

However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended.

For reasons of public necessity, the Legislative Assembly may, by a vote of two-thirds of all its members, impose limitations of social interest on property."

The Constitutional Chamber has recognized in this constitutional right a series of interests that make it complex, because it not only involves individual connotations but also shares others of a social nature, even in accordance with the purpose it serves, hence the legislator may impose limitations. In its jurisprudential doctrine, the Chamber develops criteria that expand the right to private property even further than what is indicated in infra-constitutional legislation such as the Civil Code, to include all appreciable interests of an individual that reach an economic value in other individual laws. Hence, the content of private property is the possibility to exclusively possess a thing, to enjoy it, and to dispose of it without further limitations than those that the Law provides or those imposed by its owner's own will. Certainly, the Chamber recognizes that it is not always possible to interfere with the faculties the owner possesses, such as possession, use and enjoyment, transformation, disposition, defense, and recovery of goods, since the essential content cannot be affected without the right to compensation (indemnización). However, the State, in the interest of seeking a social balance, may establish a series of normative regulations, such as prohibitions or the imposition of duties on the owners, especially in the exercise of the aforementioned faculties. In this sense, this Constitutional Chamber has examined the cases of terms on intellectual property rights, historical, natural, and forest heritage, properties near airports, among others, in which the use and transformation of property is legitimately limited. In such cases, the Chamber has held that "such integrative regulations of the right to property may validly impose obligations on owners to give, do, or not do, without this necessarily implying the correlative duty of compensation (indemnización) by the State. This is so because they do not imply a greater sacrifice for the owner, who then suffers no grievance in their right. Closely linked to the above is the issue of the inviolability of property, a concept that has been undergoing a metamorphosis; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. However, as in so many other fields of law, socio-economic needs have caused these concepts, once rigid and inflexible, to evolve towards a much broader perspective. The right to property did not escape this situation. In modern times, when dealing with forest resources, one speaks of the ecological function of property, that is, that this legal institution must be oriented towards fulfilling a function of ecological protection that, logically, imposes limitations on that right, since that protective function cannot be effective unless a series of limitations on property are admitted, which can be understood as those limitations or regulations that cannot go beyond a certain limit, since, otherwise, they would nullify the exercise of the right to property. A contrario sensu, limitations may indeed be established insofar as the administered party can exercise the essential attributes of the right to property, within certain conditions." (Judgment of the Constitutional Chamber 1995-05893) (the bold text is not from the original).

The action of unconstitutionality must question the nature of the lands, which, even when registered, remain affected by a true and clear natural purpose. Precisely because the Chamber holds that there is no absolute fundamental right, as the concept of the right to property has been evolving, each one is delimited by another (or others), and because of their interaction, it has been maintained that there may be reasonable regulations or limits to protect other rights, values, or interests that also enjoy constitutional recognition as long as the minimum essential content is not affected. Facing private property, we have the public domain, which is composed of assets that are the manifestation, by the express will of the legislator, of a special destiny to serve the community, the public interest. They are called dominical assets, dominial assets, demanial assets, public goods or things, or public assets, which do not individually belong to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. The affectation they bear is received from their own nature and vocation, which is precisely the problem involved in this action of unconstitutionality, regarding lands that evidently bear a very particular destiny and of great scientific interest.

For now, it must be noted that the Chamber, in its judgment No. 1991-0447, analyzed the issue from a perspective similar to the one before us, and it is necessary to bring it into this discussion, since it indicated that:

"Now then, what must be analyzed next is whether Law No. 6043 imposes limitations on private property, or if it simply regulates what relates to the public domain of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). The Chamber accepts the thesis that, in effect, the maritime-terrestrial zone is a public domain asset, under the terms of article 261 of the Civil Code which provides:

| "Son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. |
| --- |
| Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona". |

The following article excludes public things from commerce until legally provided otherwise. The demanial character of the maritime-terrestrial zone (or marine shoreline as it was formerly called) has been recognized since time immemorial, and Roman Law itself records that status, as "res communes" and "extra comercium". In our context, since the last century, the public character of that strip has been recognized with complete clarity, as an extension of the State's property in the marine zone adjacent to the national territory, over which it exercises its sovereignty. It would be a task exceeding the purpose of this resolution to point out the normative antecedents that record the character of "public thing" (to use the terms of the Civil Code) of the maritime-terrestrial zone, which do nothing more than give mandatory form to something that the doctrine itself has accepted as a "natural destiny" (destino natural); given the particularities of beaches and coasts, granting them, then, an "affectation destiny."

[…]

"It is confirmed from that text that its application to private property is excluded, because what the law does is recognize the maritime-terrestrial zones' condition as a public domain asset and regulate its administration, protection, use, and exploitation. It must be taken into account that when the law was issued in nineteen seventy-seven, Law No. 4558 of April 22, 1970 (specifically repealed by No. 6043) was in force, which in turn recognized the public domain of that zone declared in previous laws, although with a somewhat different modality and regulation. The thesis is confirmed by the additional circumstance that the State has had to issue legislation -quite profusely- in which it excepts certain zones or parts of the coastline from the public domain, so that the general legislation that governed them is not applied. The premise from which the plaintiff starts is, then, not acceptable, since limitations are not imposed on private property, but rather, by regulating the public domain, the law establishes conditions through which the use and enjoyment of the maritime-terrestrial zone by private parties is possible. Thus, anyone who attempts by unauthorized means to exercise a private use of that zone will be barred from consummating it, as it has also been accepted since time immemorial that these are imprescriptible assets in favor of private parties and that they are outside commerce. That is the scope of 'common thing' to which the Romans referred. It must also be noted that at this stage the law only conceptualizes as public domain a strip of two hundred meters, of which fifty are public zone, one might say 'strictly public,' while the remaining one hundred fifty can be called a 'restricted zone,' in which certain and conditioned possession by private parties is permitted, which is proof of a legal 'de-affectation' (desafectación) of part of that zone since, as is known, for many years the regulation applied to a strip of one mile, which is why even today one speaks of the 'maritime mile' (milla marítima) to refer to this regulation. It must be kept in mind that the Political Constitution, in its article 121 subsection 14), although using the sociological term 'nation' which came from the Constitution of 1871, grants the Legislative Assembly the power to 'affect' State assets for public use, so it clearly covers the situation under examination, since under its protection the challenged legislation was issued, not only the latter (No. 6043), but all those that in the past regulated this matter. There is, then, no limitation on private property, since the questioned Law recognizes and respects that existing at its enactment, while on the other hand, what it does is reproduce or gather the concept and rules applicable to the public domain, existing in the country since long ago."

There are several points of interest to rescue from the preceding judgment, among them that the Maritime-Terrestrial Zone is a public domain asset, that its recognition has been made since time immemorial, which has been established in our country's legislation, to form part of the State's property, along the marine coast, one maritime mile or more (Law 162 of June 28, 1828 and subsequent legislation). Law No. 6043 of March 2, 1977 came to establish the current regime for the entire public zone and the concession areas. In the Chamber's opinion, its conditioning as a public domain asset is not weakened with the passage of time; on the contrary, it is inalienable and imprescriptible, even when subsequent laws set different regimes for administration, protection, use, and exploitation. In the case at hand, its value as a public domain asset is not only in the Maritime-Terrestrial Zone but also in the reservation or application that the thing has for its purpose, which has been reflected in the different regulations promulgated by the Legislative Assembly and sanctioned by the Executive Branch.

The Inter-American Convention for the Protection of Sea Turtles, Law No. 7906 of August 23, 1999, in force since September 24, 1999, establishes:

"Article I

Terms Used

For the purposes of this Convention:

1.- "Sea turtle" means any of the species listed in Anexo 1.

2.- "Sea turtle habitats" means all aquatic and terrestrial environments used by them during any stage of their life cycle.

3.- "Parties" means the States that have consented to be bound by this Convention and for which the Convention is in force.

4.- …"

"Article II

Objective

The objective of this Convention is to promote the protection, conservation, and recovery of sea turtle populations and of the habitats on which they depend, based on the most reliable scientific data available and considering the environmental, socioeconomic, and cultural characteristics of the Parties.

Article III

Area of Application of the Convention

The area of application of this Convention, hereinafter 'the Convention Area,' encompasses the terrestrial territory of each of the Parties on the American continent, as well as the maritime areas of the Atlantic Ocean, the Caribbean Sea, and the Pacific Ocean, with respect to which each of the Parties exercises sovereignty, sovereign rights, or jurisdiction over living marine resources, in accordance with international law, as reflected in the United Nations Convention on the Law of the Sea." (the bold and italic text is not from the original).

The sea turtles protected in the Inter-American Convention are listed in Anexo 1, which includes the Dermochelys coriacea, which is the object of protection of the present action of unconstitutionality, but it is worth clarifying that it is not the only one as was stated in the oral and public hearing held by the Constitutional Chamber on April 24, 2008 (folio 223 of the expediente), as other species may nest that equally require protection of the aquatic and terrestrial environments, used in any of the stages of their life cycle. In this sense, our country, through this International Treaty, committed to exercising, at all its governmental levels, the measures indicated in Article IV, insofar as it establishes the following:

"1.- Each Party shall take the appropriate and necessary measures, in accordance with international law and based on the most reliable scientific data available, for the protection, conservation, and recovery of sea turtle populations and their habitats:

<![if !supportLists]>a. <![endif]>In its terrestrial territory and in the maritime areas with respect to which it exercises sovereignty, sovereign rights, or jurisdiction, included in the Convention Area;

<![if !supportLists]>b. <![endif]>Without prejudice to the provisions of Article III, in high seas areas, with respect to vessels authorized to fly its flag.

2.- Such measures shall include:

a) …

b)

c) To the extent possible, the restriction of human activities that may seriously affect sea turtles, especially during periods of reproduction, incubation, and migration;

d) The protection, conservation, and, as appropriate, the restoration of sea turtle habitat and nesting sites, as well as the establishment of the necessary limitations regarding the use of these areas through, among other things, the designation of protected areas, as provided for in Anexo 2;

…"

Evidently, these and other provisions exist that are applicable to the issue, which demonstrate a natural and immemorial affectation of the lands adjacent to the sea, safeguarded first for security reasons in the 19th Century, and now in the 21st Century for the protection of flora and fauna, which determine a form of special subjection over the owners, since scientifically a strong connection of wildlife is established throughout the entire strip of the Maritime-Terrestrial Zone of interest in the action of unconstitutionality, an emphasis that has been increasing with international commitments and national legislation, which indeed has declared it -although by what has been said so far insufficiently regulated as a National Park- and as a matter of public interest for scientific research (Law No. 8325), as well as the international need to provide protection to sea turtles and their habitat.

C.- Competence of the Municipality of Santa Cruz versus National Interest. Faced with all the foregoing, the protection of the leatherback turtle (Tortuga Baula) is intended and arrogated by mainly two administrative jurisdictions that compete with each other and currently concur in the same geographic area. The question to elucidate is whether the provisions of articles 169 and 170 of the Political Constitution and the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) grant sufficient legal support to the Municipality of Santa Cruz to assume urban planning at the local level to the exclusion of the Central Government. The Chamber has held as valid the guidelines established by the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) -of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo)- and the Planning Office (of the Ministry of Planning and Economic Policy), as these are the bodies responsible for preparing the National Urban Development Plan, through which the general policies on the growth and development of urban areas are set. In that judgment of the Chamber, No. 2003-11397, the Chamber concludes that: "… it is a reform to the Regional Urban Development Plan, they must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical norms, or general directives according to which local governments must prepare their respective regulatory plans (planes reguladores) and the corresponding urban development regulations. It is not an imposition as the Ombudsman's Office indicates, but a coordination between local and national interests." The Chamber has established jurisprudence that indicates not only the importance of Local Governments regarding urban planning functions, and as an exception and residually, the application of the regulatory plans of the National Institute of Housing and Urbanism, which, it has been held, can only affect municipal interests if approved by the local entity. However, the problem before us is different, since the Municipality of Santa Cruz has extended its jurisdiction based on an interpretation of various norms, no longer on a matter that the Chamber has recognized as pertaining to "local interests" in the strict sense, but rather national interests, insofar as the Zoning legislation encroaches on areas declared a National Park. To elucidate the above, it will be necessary to resolve the following: a) Scope of municipal autonomy; and b) The Law of the Maritime-Terrestrial Zone (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) that grants competence to the Municipalities.

a) Scope of municipal autonomy. One of the issues that has occupied the Chamber relates to the Country's Municipalities and their insertion in the Constitutional Rule of Law, which endows them with a series of obligations and powers. The recognition given to these entities is the legal capacity they have to decide their own organization freely and responsibly. The jurisprudence of this Court has been characterized by determining that the scope of constitutional powers finds its limits in the very purpose of the Municipality, hence, it has said that the Political Constitution (article 170) and the Municipal Code (article 7 of the previous Municipal Code, and 4 of the current one) have not limited themselves to granting the municipalities the capacity to manage and promote local interests and services, but have expressly provided that this municipal management is and must be autonomous, which is defined as freedom vis-à-vis the other entities of the State for the adoption of their fundamental decisions (judgment No. 1999-05445). Hence, this Court determines the relationships inherent to municipal autonomy vis-à-vis those of other state entities. In this same order of ideas, […] local autonomy resides in the fact that the fundamental organ of the territorial entity is the people as an electoral body and that, consequently, from it derives its political-administrative orientation, not from the State, but from the community itself, that is, from the electoral majority of that same community, with the consequence that such political orientation may diverge from that of the Government of the Republic and even contradict it, where there is no correspondence of majorities between the state and local community; or, that political autonomy is a legal position, expressed in the power to conduct its own political line understood as the possibility, in order for a determined sphere of interests and competencies, to establish its own line of action or its own program, with its own powers and its own responsibility regarding the timeliness and utility of its acts. Indeed, the Chamber must interpret the Political Constitution in a way that integrates the Municipalities with the entire machinery of the State, with a relative autonomy that allows for the defense of local interests, whose functioning develops in accordance with the spirit of the legislator and constituent. But faced with the foregoing, they are not absolutely autonomous entities that can carry out their policies and regulatory power to the exclusion of the public interests represented by the Costa Rican State. Hence, the discussion must necessarily conclude with what was resolved in a legislative consultation, in which judgment No. 2002-03493 established the following:

"Regarding the capacity to regulate matters concerning a public security force, the Chamber has recognized local governments, along with political, tax, and administrative autonomy, normative autonomy, 'by virtue of which the municipalities have the power to issue their own regulations in the matters of their competence, a power that in our country refers only to the regulatory power that internally regulates the organization of the corporation and the services it provides (autonomous regulations of organization and service)' (Judgment #5445-99). That normative capacity must be understood, in general, under the criterion that 'the public power of the territorial entity is neither unlimited nor exclusive; its definition is received from the State, generally by constitutional means, and it has it alongside other entities of the same nature and of greater or lesser spatial radius, with respect to which it is harmonized through the distribution of competencies. This is why it is said that the municipal entity is a true decentralization of the political function in local matters, which includes the capacity to issue norms with regulatory value, which are superior in the reserved field, that is, in the administration of local interests and services. In other words, in matters pertaining to the local sphere, there is no room for regulations from any other public entity, unless the law provides otherwise, which implies a well-founded reason for issuing the regulation; or what is the same, the municipality is not coordinated with the State's policy and only by means of law can a matter be regulated that may be linked to the local sphere, but with the reservation that this legal norm must be reasonable, according to the purposes pursued' (idem)."

b) The Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Law No. 6043 of March 2, 1977, establishes the legal regime -as its name indicates- of the maritime-terrestrial zone, declaring that it constitutes part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible (article 1). Likewise, it declares that the Law is of public order (numeral 82), but at the same time, in the same normative body, the provision of article 73 of the Law establishes that:

"This law does not apply to the maritime-terrestrial zones included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation."

The problem that arises as seen previously is that the Las Baulas National Marine Park does not formally extend up to the two hundred meters from the ordinary high tide line (línea de la pleamar ordinaria), which obliges this Chamber to question whether this latter provision deprives the State of the possibility of continuing the exercise of its jurisdiction in both the Public Zone (Zona Pública) and the Restricted Zone (Zona Restringida). As the Chamber held, the degree of specialization is decisive for deciding whether or not municipalities have competence in environmental matters, when it analyzed the permits and licenses that a Municipality granted in areas of a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) (see judgments No. 1995-1886 and 1995-1887). In this sense, it was considered that "Even though it is true the territory of the Refuge contains areas that would conceptually be included within the scope of application of the Law of the Maritime-Terrestrial Zone number 6043 of March 2, 1977, it is a fact that in accordance with article 73 of that Law, its application is excluded from those lands. […] Although the transcribed text does not expressly include the denomination 'wildlife refuges,' these must be understood as included within the phrase 'equivalent reserves,' since necessarily, in attention to the environmental protection purposes that inform them, their management must consider technical aspects in the matter, which are more appropriate to the respective specialized bodies than to municipal corporations: hence their administration is regulated by specific regulations. Consequently, the provisions of article 3 of said Law, to the effect that the usufruct and administration of the zone corresponds to the municipality of the respective jurisdiction, in this case the municipality of Talamanca, are not applicable to the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge."

The Municipality being a corporation, of associative basis as indicated in judgment No. 1999-5445, the administration that the State entrusts to it through Law No. 6043 does not prevent the State from retaking the entirety of the Maritime-Terrestrial Zone and exercising jurisdiction over its totality. On the contrary, once the same are declared by an Executive Decree (Decreto Ejecutivo) or by a special Law, they shall be governed by said regulations without prejudice to what is established in them, but in no way can the reduction of the protected area go against what was previously declared, much less to the detriment of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. The Chamber considers that the provision avoids a collision of municipal competencies regarding concessions that may be granted in the restricted area, and the other provisions continue to be applicable for the rest of the State institutions, positively and negatively. The Municipality of Santa Cruz contributes to the action of unconstitutionality the Minutes of Session No. 004 of June 7, 1995, in which the Third Full Commission hears two motions that modify the text of the bill. Additionally, this Chamber has had before it the amparo appeal No. 06-014727-0007-CO, within which a copy of the legislative expediente 11202 that gave rise to Law No. 7524 is provided. From the evidence contributed by the Municipality to the expediente, the purpose of the bill creating the Las Baulas National Marine Park of Guanacaste is evident, and the same is truncated or mutilated by a motion by Deputy Fournier Origgi, which strangely leaves unprotected the intended protection that the Costa Rican State owes to the leatherback turtles. The bill for the creation of the Park had been in process to provide protection "… until reaching an imaginary line parallel to the coast and distant 125 meters from the ordinary high tide line." The Legislator at that moment sought those limits to contain the main source of threat to terrestrial and marine wildlife, hence it is indicated that the park extends by a line parallel to the "coast." In this sense, the Dictionary of the Royal Spanish Academy defines "costa" (coast), in its first and commonly used meaning as: "Orilla del mar, de un río, de un lago, etc., y tierra que está cerca de ella." (Shore of the sea, a river, a lake, etc., and land that is near it.), with which, the legal definition of the Park's limit in no way excludes the beach area. Unfortunately, the motion by Deputy Fournier Origgi modifies article 1°, when proposing to add, after 125 meters from the ordinary high tide line, "seaward," with which the legal protection originally intended for the leatherback turtle was hindered, in the worst of cases by the legislator.

Through judgment No. 1998-01822, the Chamber established that:

"… In summary, it is the legislator -who has as a limit the respect for the essential framework of municipal competencies- and eventually the Judge, who must establish, in each case, whether we are facing a local or national interest. V. The Chamber considers that, as already advanced, in the specific case we are facing a national interest in which the local interest participates. In effect, through Law No. 7152 of June five, nineteen ninety, the legislator created the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, which was entrusted, due to its technical specialty, and in its condition as rector of the environmental sector, the task of 'Dictating, by executive decree, mandatory norms and regulations, relating to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines' (article 2 subsection ch) of Law 7152). In the Organic Law of the Environment No. 7554 of September 6, 1995, the Executive Branch was empowered so that, through the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE), it proceeds with the establishment of protected areas. Regarding the maritime-terrestrial zone, which is the case now under discussion, it is worth recalling that the Chamber established in judgment number 447 at 3:30 p.m. on February 21, 1991, the following: 'The Chamber accepts the thesis that, in effect, the maritime-terrestrial zone is a public domain asset...' and the law on the maritime-terrestrial zone so provided in numeral 1.

Now, regarding this zone, Law 6043 of March 2, 1977 granted the Municipalities the usufruct and administration (article 3); however, as the Attorney General's Office correctly indicates in its report, Law 6040 itself established a series of exceptions to that general principle, among them, the one contained in article 73 idem which provides: "This law does not apply to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation," and for this Chamber that is equivalent to saying, by the force of article 50 of the Constitution and the laws that have been cited—whose enactment is even subsequent to Law 6040—that if the zone in question was declared a protected area by the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas), in the exercise of its legal and constitutional powers, that protection interest yields, by its own weight, to that of local administration that seeks a different use that entails, in its essence, a lack of protection for biodiversity."

Thus, the Chamber, in interpreting article 3 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), concludes that indeed the administration of the Maritime-Terrestrial Zone is given in usufruct and administration to the Municipalities, which is also equivalent to holding that if the Executive Branch, in the exercise of its functions and attributions, recovers in the name of the State the administration of that territory for its institutions, in order to safeguard a clear national interest, article 50 of the Political Constitution reinforces that position, by virtue of the various international obligations in force. This implies that a subsequent law cannot disregard, modify, or suppress the normatively established limits, except to protect the environment, as indicated above, by Executive Decree No. 20518-MIRENEM, when creating the Las Baulas de Guanacaste National Marine Park (Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste), and its affectation must only be undertaken based on a decision grounded in unequivocal technical and scientific criteria, in compliance with the legal requirements established in article 38 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente). The Chamber's own jurisprudence indicates that environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) are necessary for regulations: both for their affectation and for their reduction;

"While it is true that the problem appears, up to this point, to be a problem of jurisdiction, it is a matter that transcends into the sphere of constitutionally protected rights, such as the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The action of a municipal corporation, in this case that of the canton of Talamanca, which lacked the necessary jurisdiction by reason of the special regulations applicable to the case, generated the recognition of rights in favor of private parties whose granting violates, or at least threatens to violate, the right to the environment in the zone, due to the lack of studies and technical criteria that would support such action. And even under the assumption, which is not the case here, that it involved an activity falling within the jurisdiction of the municipal corporation, the lack of technical studies, especially of environmental impact, constitutes in itself a threat to the balance of the environment and gives cause to grant the requested protection." Judgment 1995-1886.

D.- The protection area that must be given to the Baula Turtle (Tortuga Baula). Even though the Chamber has no doubts about the unviability of the criteria that support the challenged Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación), as well as to determine whether the population of the Baula turtles is in serious decline, and to resolve what the optimal area should be to guarantee that the turtles spawn on the beaches regulated by the aforementioned Zoning Regulation, the international Treaties and article 50 of the Constitution exist as legal mechanisms to provide the protection requested from this Tribunal. The precautionary principle obliges the Chamber to uphold the unconstitutionality action, in the terms indicated by the jurisprudence that "in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt about it—a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question; because subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in the majority of cases, the biological effects are irreversible, where repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damages caused to the environment." (judgment No. 2006-17126). The Las Baulas de Guanacaste National Park has a very clear purpose: the protection of the spawning area of the Baula Turtle, which, pursuant to Executive Decree No. 20518-MIRENEM, is necessary to ensure the perpetuity of the colony of the leatherback turtle (Dermochelys coriacea) and other natural resources, of the tourist and ecological activity, regarding the nesting that occurs throughout the year. It calls this Chamber's attention that the draft Law for the Creation of the Park reiterates some criteria expressed by the Executive Decree, and the concern about hotel developments, because this will introduce lighting, waste, pedestrian traffic, outboard engine noise, music, discotheques, and automobiles that will destroy this natural habitat. Hence, a two-hundred-meter protection strip from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria) was initially proposed in the legislative process; however, with the Affirmative Majority Report (Dictamen Afirmativo de Mayoría), even while maintaining those same justifications, it reduces the protection strip to 125 meters from the ordinary high-water mark, in the same sense as the aforementioned Executive Decree does. Since our country has committed internationally to observe the protection of "sea turtle habitats," the unconstitutionality action must be declared with merit, and in accordance with the precautionary principle, as well as the binding nature of environmental regulations, the Maritime-Terrestrial Zone must equally be included as a necessary protection area for the different sea turtles that use that area as part of the environment utilized by them during the stages of their life cycle.

Therefore:

The action is declared WITH MERIT. Consequently, the Zoning Regulation for the Cabo Velas District (Reglamento de Zonificación Distrito Cabo Velas) issued by the Municipal Council of Santa Cruz, published in La Gaceta No. 127 of July 3, 2006, is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled Regulation, without prejudice to good-faith acquired rights. Record this pronouncement in the Official Gazette La Gaceta and publish it in its entirety in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial). Notify the petitioner, the Municipality of Santa Cruz, and the Office of the Attorney General of the Republic.-

Ana Virginia Calzada M.
Acting Presiding Judge

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Federico Sosto L.

FSL/orodriguez/ibj.-

SEPARATE NOTE BY JUDGE ARMIJO SANCHO. Having examined the arguments set forth in the judgment rendered in this matter, I fully concur with them and consider it unnecessary to add reasons to the decision, therefore I waive the note I previously recorded.

Gilbert Armijo S.

EXPEDIENTE N° 06-008369-0007-CO

Telephones: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Electronic address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

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