Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)«… tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones.»
English (translation)"… such integrative regulations of property rights may validly impose obligations on property owners to give, do, or refrain from doing, without necessarily implying a correlative duty of compensation by the State. This is so because they do not entail a greater sacrifice for the owner, who therefore suffers no injury to their right. Closely linked to the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has been undergoing a metamorphosis; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. However, as in many other fields of law, socio-economic needs have caused these concepts, once rigid and inflexible, to evolve toward a much broader perspective. Property rights did not escape this situation. In modern terms, regarding forest resources, we speak of the ecological function of property, meaning that this legal institution must be oriented toward fulfilling an ecological protection function, which logically imposes limitations on that right, since that protection function cannot be effective unless a series of limitations on property are admitted, which can be understood as those limitations or regulations that cannot go beyond a certain limit, because otherwise they would render the exercise of property rights nugatory. Conversely, limitations can be established insofar as the individual can exercise the essential attributes of property rights under certain conditions."
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Grande Normal Pequeña Sala Constitucional Resolución Nº 14186 - 2008 Fecha de la Resolución: 24 de Setiembre del 2008 a las 09:56 Expediente: 05-009107-0007-CO Redactado por: Adrián Vargas Benavides Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés: Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: TEMAS ANTERIORES Tema: Plan regulador Subtemas: Accionantes cuestionan las restricciones al uso del suelo, en cuanto a la construcción, impuestas en el Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú sobre las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú. Se acciona contra el artículo 16.2, en lo referente a la Zona Protectora Cerros de Escazú, del Plan Regulador de Escazú. Tema: Zonas protectoras Subtemas: Limitaciones en el uso de suelo en la Zona Protectora Cerros de Escazú, contenidas en el Plan Regulador de Escazú. Tema: Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado Subtemas: Esta Sala ha resuelto que los gobiernos locales están facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente. Obligación de las Municipalidades el velar por la protección del medio ambiente.. Inexistencia de violación del derecho alegado por cuanto el plan regulador recurrido se encuentra ajustado a derecho. Tema: Derecho a la propiedad Subtemas: Limitaciones a la propiedad privada. Inexistencia de violación del derecho alegado, por cuanto éste no es absoluto, sino sujeto a limitaciones legales siempre y cuando no vacíen su contenido en perjuicio del propietario. Inexistencia de violación del derecho alegado, esta Sala ha resuelto reiteradamente sobre la posibilidad de los gobiernos municipales de imponer limitaciones al uso de sus inmuebles dentro del plan regulador, sin que se vacíe totalmente su derecho. Tema: Limitaciones a la propiedad Subtemas: Facultad del Estado para imponer limitaciones a la propiedad privada en tanto no vacién su contenido. Facultad del Estado para imponer restricciones al uso de la propiedad privada en pro de la conservación del ambiente en las zonas protectoras forestales. Tema: Interés colectivo Subtemas: Sobre la defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, se refiere a intereses de naturaleza corporativa de una colectividad concreta. Reiteradamente jurisprudencia de esta Sala ha resuelto, en cuanto a la legitimación del ente corporativo sin contar con asunto previo pendiente para accionar. “…VI.- Sobre el principio de jerarquía normativa. Está fuera de duda que el Estado puede imponer restricciones al uso de la propiedad privada en pro de la conservación del ambiente. En ese sentido se ha pronunciado la Sala en reiteradas ocasiones, como lo hizo en la sentencia No. 5893-95, de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995: «[…] esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal». La discusión planteada en el primer motivo de inconstitucionalidad gira en torno a dos cuestiones: primero si el gobierno local puede imponer, en el plan regulador, limitaciones cuyo fin sea la protección del ambiente o, por el contrario, solo las que estrictamente se refieran a urbanización, y, segundo, específicamente si puede hacerlo con respecto a propiedades privadas ubicadas dentro de una zona protectora. La primera cuestión debe responderse afirmativamente. Por un lado, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana, refiriéndose al Reglamento de Zonificación, sí contempla la conservación ambiental como una posibilidad: «Artículo 25.- En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico». De igual manera la jurisprudencia de este Tribunal también ha dejado claro que no solo se trata de una facultad, sino de una obligación. Así en sentencia No. 1360-97, del 5 de marzo de 1997: «Pero esta Sala […] no desconoce la responsabilidad que sobre la protección al medio ambiente atañe tanto a la Municipalidad de […] como al Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo, a la hora de poner en vigencia el Plan Regulador del cantón, toda vez que ya este Tribunal en reiterada jurisprudencia, ha establecido claramente que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental que da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. Así, la labor realizada en este campo ha sido intensa, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo la economía del país también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por lo que el proyecto en cuestión, al momento de entrar en vigencia, debe ajustarse a las políticas de un desarrollo sostenible del Cantón de […], que tiene que ver principalmente con la supervivencia y el bienestar de sus habitantes y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales existentes, buscando en tal forma la satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida y de los recursos naturales del Cantón de […], cumpliendo con lo estipulado en el artículo 50 constitucional». Más aún, en sentencia No. 2003-06324, del 4 de julio del 2003, este mismo Tribunal ordenó a un gobierno local dictar un plan regulador con el fin de garantizar las bellezas escénicas, como parte del ambiente. En lo que interesa, dispuso: «A los gobiernos locales se les ha reconocido una amplia competencia para emitir los planes de ocupación del territorio, tanto los planes de ordenamiento territorial como planes reguladores de las ciudades, estos son instrumentos vitales para lograr el uso sostenible de los recursos naturales, incluso el de las bellezas escénicas, así que, sin perjuicio de la obligación que tiene la Municipalidad de Paraíso de emitir un plan general de ordenamiento territorial y un plan regulador, deberá emitir dentro del término de dieciocho meses contado a partir de la notificación de esta sentencia un plan regulador que garantice la belleza escénica del valle de Orosi». Ahora bien, según el argumento de fondo de las recurrentes, las municipalidades pierden esta facultad con respecto a las zonas declaradas protectoras, puesto que las limitaciones en pro del ambiente están establecidas mediante ley. En estas zonas, el interés nacional —afirman— predomina sobre el local. En primer término debe descartarse que la declaración de zona protectora sustraiga totalmente las propiedades privadas que allí se ubiquen del gobierno municipal. Si se partiera de este supuesto, sería imposible para las municipalidades cobrar impuestos a los dueños de dichos inmuebles, lo que resulta absurdo. Sin embargo, por otra parte llevan razón las recurrentes al aducir que la declaración restringe de alguna manera las facultades que el gobierno local ejerce en relación con esos bienes inmuebles. De no ser así, la municipalidad podría autorizar el desarrollo residencial irrestricto en los inmuebles ubicados en la zona protegida, por lo que ésta dejaría de tener sentido. Por consiguiente, debe concluirse que lo que importa para efectos de evaluar la constitucionalidad de una norma es determinar si es o no compatible con las disposiciones y fines del decreto que establece la zona protectora y las leyes que respaldan esa declaratoria. En este punto la acción planteada es omisa. Sostiene que la norma impugnada es inconstitucional pues hace que el interés local predomine sobre el nacional, pero no explica en qué sentido se contrapone al interés nacional. Es cierto que la norma podría ser adversa a los intereses de algunos propietarios, pero no por ello se antepone al interés nacional. Al contrario, el plan regulador impone, en aras de proteger el ambiente —lo que busca la declaratoria de zona protegida—, restricciones severas al uso del suelo. Es insostenible argumentar que existe contradicción, en este caso, entre una norma de carácter inferior y otra superior. En suma, los gobiernos locales está facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas. En el caso de la norma impugnada las accionantes no demostraron tal incompatibilidad; queda así descartado el primer motivo de inconstitucionalidad. VII. Sobre la proporcionalidad de las restricciones. En segundo término, las actoras consideran la norma impugnada inconstitucional por desproporcionada. En efecto, esta Sala, desde hace varios años ha considerado que es posible, como ya se indicó anteriormente, imponer limitaciones al uso de bienes inmuebles dentro del plan regulador, siempre y cuando no se vacíe totalmente el contenido del derecho de propiedad. Así, en sentencia no. 5305-93 del 22 de octubre de 1993 dijo al respecto: «[…] la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política». En cuanto a la norma aquí impugnada, las actoras dan por supuesto lo que se debe demostrar. En efecto, determinar que una restricción es desproporcionada depende de varios factores, entre ellos la naturaleza y el uso normal de los terrenos sobre los que se impone. Lo que es razonable en zonas donde el uso preponderante es agrícola, por ejemplo, no lo es en una zona urbana. De igual manera depende de la relación entre el beneficio que con la restricción se persigue y el perjuicio causado. De conformidad con el plan regulador impugnado, la Municipalidad de Escazú pretende destinar la zona a usos de investigación, recreación y actividades ecoturísticas de carácter pasivo, con el fin de preservar el patrimonio natural y garantizar la seguridad de los pobladores del cantón —dada la inestabilidad del suelo y la riqueza del recurso hídrico—. Este Tribunal no puede simplemente suponer que la norma sea desproporcionada. En todo caso, la evaluación de los respectivos estudios técnicos no es tarea de este Tribunal, sino de la jurisdicción común, como tampoco lo es determinar si cabe o no una indemnización a favor de los dueños. En consecuencia, tampoco cabe acoger la acción por este segundo motivo de inconstitucionalidad. VIII. Sobre el principio de igualdad. En tercer lugar, las accionantes aducen que las restricciones son contrarias al principio de igualdad, puesto que los dueños de propiedades ubicadas en el cantón de Escazú están sujetos a mayores restricciones que los de propiedades, dentro la misma zona protectora, pero ubicados en otros cantones. Sobre el principio de igualdad se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal, en sentencia No. 1474-91, del 6 de agosto de 1991 (ampliamente citada), lo definió así: «El principio de igualdad tal y como lo ha sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el corolario de la dignidad humana. En cambio deben ser tratados desigualmente en todo aquello que se vea sustancialmente afectado por las diferencias que naturalmente median entre los ciudadanos. Así no hay igualdad sin dignidad y no habría dignidad sin igualdad, cuando no se trata como iguales a los iguales o como desiguales a los desiguales». Es cierto que cada cantón, en virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, puede regular de manera distinta supuestos similares a los del cantón vecino. La declaratoria de zona protectora, como antes se aclaró, fija un mínimo de condiciones, pero, en la medida en que el gobierno local no las irrespete, está en la facultad de establecer las que considere pertinentes. Los interesados tuvieron el momento para oponerse oportunamente al proyecto del plan regulador. Este motivo de inconstitucionalidad debe, en consecuencia también descartarse. IX. Sobre la protección al ambiente. Finalmente, en coadyuvancia presentada a favor de la acción (folio 352), se agregó, como motivo de inconstitucionalidad, violación del artículo 50 de la Constitución Política. Las coadyuvantes sostienen que permitirle a las municipalidades «legislar» (folio 360) sobre las zonas protegidas, dejaría éstas —que son patrimonio incluso de la humanidad— en manos de una voluntad mutante y variable, como son los planes reguladores. El argumento no es de recibo, pues como se dejó claro anteriormente, el plan regulador debe respetar las condiciones derivadas de la declaratoria de zona protectora. Las coadyuvantes presuponen que la norma impugnada es contraria a los criterios legales sobre protección al ambiente, sin demostrar que así sea. El nuevo motivo de inconstitucionalidad debe igualmente rechazarse. X. Conclusión. Descartados así todos los motivos de inconstitucionalidad alegados por las accionantes, así como los agregados en los escritos de coadyuvancia, no hay razón alguna para acoger esta acción. Debe en consecuencia, rechazarse de plano la acción.” ... Ver más Otras Referencias: contra el artículo 16.2, en lo referente a la Zona Protectora Cerros de Escazú, del Plan Regulador de EscazúSentencia No. 1996-9170 sentencia 1997-3688Sentencia 1995-05893sentencia No. 5893-95, de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995sentencia No. 1360-97, del 5 de marzo de 1997sentencia No. 2003-06324, del 4 de julio del 2003sentencia no. 5305-93 del 22 de octubre de 1993 sentencia No. 1474-91, del 6 de agosto de 1991 Citas de Legislación y Doctrina Texto de la resolución * 050091070007CO * Exp: 05-009107-0007-CO Res. Nº 2008-14186 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y cincuenta y seis minutos del veinticuatro de septiembre del dos mil ocho. Acción de inconstitucionalidad promovida por Ana del Carmen Gutiérrez Molina, mayor, divorciada, vecina de Escazú, cédula No. 9—046—752, y Ana Cecilia Fernández, cédula 1—320—263, esta última en lo personal, y la primera como apoderada generalísima sin límite de suma de la Asociación Pico Blanco de Escazú, cédula jurídica No. 3—002—383372, contra el artículo 16.2, en lo referente a la Zona Protectora Cerros de Escazú, del Plan Regulador de Escazú. Intervinieron también en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel y Marco Segura Seco, en representación de la Procuraduría General de la República y de la Municipalidad de Escazú respectivamente. Resultando: 1.- Por escrito presentado ante la Secretaría de la Sala a las 16:30 horas del 18 de julio del 2005, las accionantes interponen esta acción de inconstitucionalidad contra el artículo 16.2 del Plan Regulador del cantón de Escazú. Sostienen que esta disposición —que restringe el uso de terrenos ubicados dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú— es inconstitucional por tres razones: lesiona el principio de jerarquía normativa, es desproporcionada y contraria al principio de igualdad. Argumentan que el decreto ejecutivo No. 29393-MINAE declaró zona protectora los cerros de Escazú, de manera que las propiedades allí ubicadas están sujetas a un régimen legal específico —vigilado por el MINAE y no por la Municipalidad—, basado en la Ley Orgánica del Ambiente y, supletoriamente, en la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, la Ley Forestal, la ley de Conservación de la Vida Silvestre y la Ley de Biodiversidad. Sin embargo, el artículo 16 del Plan Regulador de Escazú impone más limitaciones al uso de los terrenos que las establecidas en las leyes citadas; es decir, pese a su rango inferior, irrespeta las leyes citadas, lo que viola el principio constitucional de jerarquía normativa. En segundo lugar, las limitaciones que impone el artículo 16 son desproporcionadas e irracionales, lo que, aparte de ser en sí mismo un vicio de inconstitucionalidad, lesiona del derecho de propiedad. Finalmente, aducen que el plan regulador crea una situación de desigualdad ante la ley entre los dueños de inmuebles ubicados en Escazú y los dueños cuyas propiedades también se ubican en la misma zona protectora, pero en otros cantones (folios 1—13). 2.- A efecto de fundamentar la legitimación, argumentan que accionan en defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto o en defensa de intereses difusos. Se trata —dicen— de principios constitucionales y la violación al orden constitucional por parte de la Municipalidad de Escazú (folio 10). 3.- El 11 de octubre del 2005, la Presidencia de la Sala da curso a la acción y concede audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Municipalidad de Escazú (folio 70). 4.- Los días 24, 25 y 26 de octubre del 2005 se publican los avisos en los Boletines Judiciales 204, 205 y 206 (folio 74). 5.- El 3 de noviembre del 2005, Marco Segura Seco, mayor, casado, economista, cédula 1—270—147, Alcalde de Escazú, en atención a la audiencia concedida, manifiesta que se opone a la acción. En primer término insiste en que las accionantes no están legitimadas para accionar de manera directa, ya que el cuestionamiento podría ser objeto de un proceso contencioso administrativo, por lo existe la posibilidad de tener un caso previo. Si, en todo caso, la Sala considera la acción admisible, solicita que se declare sin lugar por las siguientes razones. La declaratoria de zona protectora no excluye la competencia de las municipalidades, como sí sucede con las áreas silvestres que sí pasan a ser propiedad del Minae. En efecto, los bienes inmuebles dentro de la zona protegida siguen en manos privadas de manera que no caen bajo la administración del MINAE. Ahora bien, existen suficientes estudios que justifican las restricciones impuestas por la Municipalidad en el plan regulador. Los cerros de Escazú poseen un importante recurso hídrico, una rica biodiversidad y una belleza paisajística que cobra mayor importancia por su cercanía al área metropolitana (folios 75—93). 6.- El 4 de noviembre del 2005, Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, contesta la audiencia. Sostiene que las accionantes no están legitimadas para interponer la acción de manera directa, puesto que no se trata de la defensa del ambiente, sino, todo lo contrario, de los intereses particulares de cada uno de los propietarios. Si bien impugnan una norma de carácter general, ésta pude aplicarse de manera concreta e incluso impugnarse ante la jurisdicción contencioso administrativa. En cuanto al fondo del asunto se refiere, considera que las recurrentes tampoco llevan razón, pues cada municipalidad goza de facultades constitucionales para planificar de manera autónoma el desarrollo urbanístico de su territorio e imponer, en consecuencia limitaciones al uso de la propiedad. Por consiguiente, los terrenos que son propiedad privada y están dentro de la Zona Protectora Los Cerros de Escazú, en cuanto pueden ser objeto de control urbanístico (como licencias de construcción o aprobación de proyectos de desarrollo), sí caen bajo la planificación municipal. No existe, por lo tanto, el motivo de inconstitucionalidad planteado. En cuanto a la conveniencia de las limitaciones, afirma que este Tribunal, en efecto, ha considerado necesario que se basen en criterios técnicos, lo que, en todo caso, se debe revisar, para cada caso concreto, en amparo. En cuanto a la alegada violación al principio de igualdad, la Procuradora sostiene que éste se refiere a condiciones jurídicas idénticas. Dado que cada municipalidad es autónoma, no pueden pretender los munícipes que las disposiciones que rigen en un cantón deban imperar en otro (folios 272—302). 7.- El 14 de noviembre del 2005, Juan José Rímolo Bolaños, en carácter personal como vecino de San Antonio de Escazú y como Presidente de Hacienda Pico Blanco S.A., del mismo domicilio, presenta un escrito para coadyuvar contra la acción planteada. Afirma tener interés en este asunto porque Hacienda Pico Blanco S.A. es propietaria de dos inmuebles ubicados en la zona y él habita en el cantón de Escazú. Sostiene que las restricciones obedecen a estudios técnicos que dan cuenta de la importancia y de la fragilidad de la zona y que no son contrarias, sino que complementan, las que contemplan las leyes sobre conservación ambiental. Es cierto que mientras los demás cantones no impongan iguales restricciones, tendrán un régimen más flexible; sin embargo, no se puede alegar desigualdad, puesto que cada gobierno local es independiente: no se trata de las mismas circunstancias. Finalmente, aduce que las accionantes no están legitimadas, puesto que, lejos de accionar a favor del ambiente, lo hacen en su contra (folios 304—317). 8.- El 14 de noviembre del 2005, Ana del Carmen Gutiérrez Molina y Ana Luisa Berrocal Domínguez, quienes dicen ser vecinas de Escazú, presentan un escrito para coadyuvar a favor de las accionantes. Reiteran los tres motivos de inconstitucionalidad alegados por las accionantes, cuyos argumentos puntualizan, y agregan otro. Las coadyuvantes sostienen que la norma impugnada lesiona además el artículo 50 de la Constitución Política, puesto que permite que el interés local, expresado en un plan regulador, predomine sobre el interés nacional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantiza el artículo 50 de la Constitución Política y otros instrumentos de derecho internacional (folios 352—364). 9.- El 14 de noviembre del 2005, Augusto Incer Arias, representante legal de de la Asociación para la Conservación y el Desarrollo de los Cerros de Escazú, presenta un escrito para coadyuvar contra la acción interpuesta. Afirma que la Zona de los Cerros de Escazú es propensa a deslizamientos, lo que ha llevado a la Comisión de Emergencias a catalogarla como de alto riesgo. El Plan Regulador —dice— es la única vía legal que garantiza la conservación de esa área. Las leyes de protección del ambiente tienden a su conservación y, por ende, el Plan Regulador no solo no se opone a ellas sino que ayuda en la consecución de sus fines (folios 365—375). 10.- El 6 de marzo del 2006, la Presidencia de esta Sala tiene como coadyuvantes activos a Ana del Carmen Gutiérrez Molina y a Ana Luisa Berrocal Domínguez y pasivos a Juan José Rímolo Bolaños, a Hacienda Pico Blanco S.A. y a la Asociación para la Conservación y el Desarrollo de los Cerros de Escazú (Cocede); además, turna esta acción (folio 405). 11.- El 7 de marzo del 2006, el Alcalde de Escazú solicita a esta Sala que aclare si la tramitación de este expediente impide el nombramiento de los miembros de la Comisión especial de la zona protectora (folio 412). 12.- La audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no se celebró por estimar esta Sala que los elementos de juicio existentes en el expediente son suficientes para resolver la presente acción de inconstitucionalidad. 13.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley. Redacta el Magistrado Vargas Benavides; y, Considerando: I.- Objeto. Las actoras pretenden que esta Sala anule las restricciones al uso del suelo —específicamente a la construcción— que impuso el Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú sobre las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú. El plan regulador permite para cada finca —que puede ser de varias hectáreas— la construcción de una única vivienda con un área habitable no mayor de 60 m² y 30 m² de área no habitable (parqueos, rancho de reuniones y similares). II.- Admisibilidad: objeto de la acción. De conformidad con el inciso a) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cabe acción de inconstitucional contra leyes y otras disposiciones generales. La norma impugnada es parte de un plan regulador que tiene carácter normativo, pues limita el uso de la propiedad inmueble. Por otra parte está dirigida de manera general a todos los propietarios de los inmuebles ubicados en una zona determinada. La acción, es, en cuanto al objeto se refiere admisible. III.- Legitimación. Aunque no lo argumentan expresamente, las accionantes defienden intereses de los propietarios de bienes inmuebles ubicados en la Zona Protectora Cerros de Escazú y la primacía de las normas de interés nacional que protegen el ambiente sobre las de orden local. Como la norma impugnada los afecta en general a todos, accionan en defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, como también en defensa de los intereses corporativos, por lo que se consideran legitimadas de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sin embargo, estima la Sala que la acción es inadmisible porque antepone intereses de los propietarios al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Los presupuestos de legitimación no son de recibo de la Sala, por cuanto la acción de inconstitucionalidad debe servir para aplicar e interpretar el Derecho de la Constitución de forma sistemática, de modo que no se pueda utilizar para desproteger otros derechos fundamentales cuyos titulares son menos concretos e individualizables que los accionantes y sus intereses. Para los efectos de resolver sobre este punto, la Sala transcribe el párrafo segundo, del numeral citado: “No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto.” La Municipalidad de Escazú alega que los grupos representativos de intereses gremiales o colectivos y la constatación que la aplicación de la norma que se reprocha de inconstitucional puede individualizarse en casos concretos, hace que la acción deba interponerse mediante el párrafo 1° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por su parte, la Procuraduría General de la República sostiene que cada uno de los propietarios que se consideran afectados podrían interponer la acción contencioso administrativa y posteriormente la inconstitucionalidad. No obstante lo argumentado, la Sala ha admitido la posibilidad de que Asociaciones puedan ejercer la defensa de los intereses y derechos constitucionales de sus agremiados, de modo que no se podría objetar la legitimación en este sentido, siempre que conforme a la jurisprudencia de la Sala la pretensión que deduzca la Asociación vaya en beneficio de sus integrantes. Es sobre este punto que la Procuraduría objeta la admisibilidad de la demanda contra el numeral impugnado del Plan Regulador, además de que resalta el hecho de que los principales fines de la Asociación son eminentemente particulares. En este sentido, la Sala ha establecido respecto de la defensa de intereses corporativos, lo siguiente: “En este caso, la legitimación del accionante proviene de la defensa de intereses corporativos, situación contemplada en el mencionado párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Al respecto, es necesario recalcar esta nueva posición de la Sala, que excepciona de un asunto previo pendiente cuando se trate de la defensa de intereses corporativos. Ciertamente en anteriores oportunidades, con las resoluciones 6433-98 y 2000-7155, esta Sala rechazó la legitimación en estos casos considerando que cuando la disposición normativa que se impugna esté destinada a concretizarse en numerosos y diversos casos de aplicación, y que incida directamente en la esfera de los individuos, de modo que puedan dar origen a reclamaciones en sede administrativa o jurisdiccional, no aplica la excepción de no contar con un asunto previo pendiente. Sin embargo, es la posición actual de esta Sala que, en estos casos, a pesar de que la disposición normativa impugnada esté destinada a concretizarse en la esfera de los individuos, los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, pues el interés corporativo radica justamente en que el ente está naturalmente formado para defender un derecho o un interés que resulta lesionado por la norma que se impugna. No importa entonces, según la posición actual de esta Sala, que la norma fuere susceptible de afectar en forma directa los derechos de los agremiados, para aceptar la legitimación del ente corporativo sin contar con asunto previo pendiente.” Sentencia No. 1996-9170 (lo subrayado no es del original). En tal sentido, la interposición de la acción contra una disposición normativa, debe permitirle a los demandantes obtener una eventual declaratoria que modifique de manera favorable la situación de sus agremiados (en sus bienes, derechos, obligaciones, potestades o facultades) (en similar sentido la sentencia 1997-3688). En el caso concreto de la Asociación Pico Blanco de Escazú, ésta agrupa a los propietarios de fincas, quienes a la vez se estiman agraviados por el artículo 16.2 del Plan Regulador de Escazú, toda vez que alegan que las limitaciones que impone la norma, son de un carácter tal, que afectan desproporcionalmente el derecho a la propiedad. En este sentido, el artículo tercero del acta constitutiva de la Asociación Pico Blanco de Escazú establece como fines primordiales de la Asociación: “A) Velar por el correcto, razonable y justo equilibrio ambiental de las propiedades ubicadas en la zona protectora de los cerros de Escazú, B) Defender los intereses de los asociados como propietarios de inmuebles ubicados en la zona protectora de los cerros de Escazú, en consonancia con los mejores intereses ambientalistas de la colectividad. C) Promover la participación comunal en la (sic) tareas de ordenamiento ambiental y embellecimiento de la zona indicada.” (lo escrito en itálicas y subrayado no es del original). Aún cuando los demandantes no argumentan expresamente los fundamentos de su legitimación, estima la Sala que en el caso, prima la defensa del derecho a la propiedad privada, con el cual el presupuesto de admisibilidad de la acción basado en los intereses de la colectividad en su conjunto o en un mero interés corporativo, minaría el sistema de protección de derechos fundamentales mediante el control de constitucionalidad de las normas. La pretensión deducida por las accionantes se opone a la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que frente al derecho a la propiedad privada, subyacen importantes intereses, y deben en principio juzgarse como excluyentes entre si. Concretamente, la Sala estima que las restricciones constructivas que contiene el numeral 16.2 del Plan Regulador, serían posibles si son razonables y protegen las áreas de la Zona Protectora Cerros de Escazú. Es por ello, que los mecanismos de la legitimación directa, no se deben utilizar si con ello se busca debilitar la protección al medio ambiente, el cual ha calificado esta Sala como un deber transversal de todas las autoridades públicas y a lo largo de todo el ordenamiento jurídico. Más aún, el derecho a la propiedad privada debe en consecuencia ceder ante el destino natural que tenga el bien, de ahí su régimen de protección (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente). En tal sentido, la Sala ha sostenido que: “… tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones.” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original). Lo que la demanda pretende discutir es el uso de la propiedad y disposición de ella, dado que la norma impide ejercer desarrollos constructivos sobre terrenos con vocación a la conservación del ambiente y a la seguridad de las personas. Sin embargo, al estar las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú, soportan determinadas limitaciones de conformidad con su destino. Por todo lo expuesto, la Sala estima que la acción interpuesta por la Asociación Pico Blanco de Escazú y Ana Cecilia Fernández debe declararse inadmisible por falta de legitimación. IV.-- Motivos de inconstitucionalidad alegados. Pese a lo anterior, la Sala entrará a valorar las argumentaciones expuestas en la demanda, al estar en discusión el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Las accionantes aducen que las restricciones son contrarias a la Constitución Política por tres razones: 1. lesionan el principio de jerarquía normativa. Al ser declarada un área como zona protectora —como sucedió con los cerros de Escazú—, las propiedades que allí se encuentran quedan sujetas a una serie de limitaciones que derivan de la ley y, por lo tanto, la municipalidad no puede, mediante el plan regulador, imponer otras. En todo caso, corresponde al gobierno local regular el desarrollo urbano; las políticas de conservación del ambiente están a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía; 2. son contrarias al principio de razonabilidad. Para cada finca —algunas de varias hectáreas— el Plan Regulador permite una única construcción habitable con un área de cobertura de techo no mayor a 60m², lo que, a juicio de las accionantes, es ridículo, desproporcionado e irracional y, por ende, inconstitucional (folio 10); y 3. crean una situación desigual y, por ende, son contrarias al artículo 33 constitucional. La Zona Protectora Cerros de Escazú abarca propiedades ubicadas en varios cantones —Escazú, Aserrí, Mora y otros—. Debido que no todos imponen restricciones tan severas, los dueños cuya propiedad está en Escazú están en una situación desigual con respecto a los dueños de terrenos, también dentro de la misma zona protectora, pero en los otros cantones. V.- Coadyuvancias. Se presentaron en tiempo tres escritos para coadyuvar, uno a favor de la acción y dos en contra ella. Estos últimos intentan refutar los argumentos de las accionantes, que serán motivo de examen más adelante. En el primer escrito, presentado por Ana del Carmen Gutiérrez Molina y Ana Luisa Berrocal Domínguez (folio 352), las coadyuvantes sostienen que la norma impugnada lesiona además el artículo 50 de la Constitución Política, puesto que permite que el interés local, expresado en un plan regulador, predomine sobre el interés nacional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantiza el artículo 50 de la Constitución Política y otros instrumentos de derecho internacional. De esa manera, dejan planteado, de conformidad con el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, un nuevo motivo de inconstitucionalidad. VI.- Sobre el principio de jerarquía normativa. Está fuera de duda que el Estado puede imponer restricciones al uso de la propiedad privada en pro de la conservación del ambiente. En ese sentido se ha pronunciado la Sala en reiteradas ocasiones, como lo hizo en la sentencia No. 5893-95, de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995: «[…] esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal». La discusión planteada en el primer motivo de inconstitucionalidad gira en torno a dos cuestiones: primero si el gobierno local puede imponer, en el plan regulador, limitaciones cuyo fin sea la protección del ambiente o, por el contrario, solo las que estrictamente se refieran a urbanización, y, segundo, específicamente si puede hacerlo con respecto a propiedades privadas ubicadas dentro de una zona protectora. La primera cuestión debe responderse afirmativamente. Por un lado, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana, refiriéndose al Reglamento de Zonificación, sí contempla la conservación ambiental como una posibilidad: «Artículo 25.- En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico». De igual manera la jurisprudencia de este Tribunal también ha dejado claro que no solo se trata de una facultad, sino de una obligación. Así en sentencia No. 1360-97, del 5 de marzo de 1997: «Pero esta Sala […] no desconoce la responsabilidad que sobre la protección al medio ambiente atañe tanto a la Municipalidad de […] como al Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo, a la hora de poner en vigencia el Plan Regulador del cantón, toda vez que ya este Tribunal en reiterada jurisprudencia, ha establecido claramente que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental que da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. Así, la labor realizada en este campo ha sido intensa, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo la economía del país también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por lo que el proyecto en cuestión, al momento de entrar en vigencia, debe ajustarse a las políticas de un desarrollo sostenible del Cantón de […], que tiene que ver principalmente con la supervivencia y el bienestar de sus habitantes y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales existentes, buscando en tal forma la satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida y de los recursos naturales del Cantón de […], cumpliendo con lo estipulado en el artículo 50 constitucional». Más aún, en sentencia No. 2003-06324, del 4 de julio del 2003, este mismo Tribunal ordenó a un gobierno local dictar un plan regulador con el fin de garantizar las bellezas escénicas, como parte del ambiente. En lo que interesa, dispuso: «A los gobiernos locales se les ha reconocido una amplia competencia para emitir los planes de ocupación del territorio, tanto los planes de ordenamiento territorial como planes reguladores de las ciudades, estos son instrumentos vitales para lograr el uso sostenible de los recursos naturales, incluso el de las bellezas escénicas, así que, sin perjuicio de la obligación que tiene la Municipalidad de Paraíso de emitir un plan general de ordenamiento territorial y un plan regulador, deberá emitir dentro del término de dieciocho meses contado a partir de la notificación de esta sentencia un plan regulador que garantice la belleza escénica del valle de Orosi». Ahora bien, según el argumento de fondo de las recurrentes, las municipalidades pierden esta facultad con respecto a las zonas declaradas protectoras, puesto que las limitaciones en pro del ambiente están establecidas mediante ley. En estas zonas, el interés nacional —afirman— predomina sobre el local. En primer término debe descartarse que la declaración de zona protectora sustraiga totalmente las propiedades privadas que allí se ubiquen del gobierno municipal. Si se partiera de este supuesto, sería imposible para las municipalidades cobrar impuestos a los dueños de dichos inmuebles, lo que resulta absurdo. Sin embargo, por otra parte llevan razón las recurrentes al aducir que la declaración restringe de alguna manera las facultades que el gobierno local ejerce en relación con esos bienes inmuebles. De no ser así, la municipalidad podría autorizar el desarrollo residencial irrestricto en los inmuebles ubicados en la zona protegida, por lo que ésta dejaría de tener sentido. Por consiguiente, debe concluirse que lo que importa para efectos de evaluar la constitucionalidad de una norma es determinar si es o no compatible con las disposiciones y fines del decreto que establece la zona protectora y las leyes que respaldan esa declaratoria. En este punto la acción planteada es omisa. Sostiene que la norma impugnada es inconstitucional pues hace que el interés local predomine sobre el nacional, pero no explica en qué sentido se contrapone al interés nacional. Es cierto que la norma podría ser adversa a los intereses de algunos propietarios, pero no por ello se antepone al interés nacional. Al contrario, el plan regulador impone, en aras de proteger el ambiente —lo que busca la declaratoria de zona protegida—, restricciones severas al uso del suelo. Es insostenible argumentar que existe contradicción, en este caso, entre una norma de carácter inferior y otra superior. En suma, los gobiernos locales está facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas. En el caso de la norma impugnada las accionantes no demostraron tal incompatibilidad; queda así descartado el primer motivo de inconstitucionalidad. VII. Sobre la proporcionalidad de las restricciones. En segundo término, las actoras consideran la norma impugnada inconstitucional por desproporcionada. En efecto, esta Sala, desde hace varios años ha considerado que es posible, como ya se indicó anteriormente, imponer limitaciones al uso de bienes inmuebles dentro del plan regulador, siempre y cuando no se vacíe totalmente el contenido del derecho de propiedad. Así, en sentencia no. 5305-93 del 22 de octubre de 1993 dijo al respecto: «[…] la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política». En cuanto a la norma aquí impugnada, las actoras dan por supuesto lo que se debe demostrar. En efecto, determinar que una restricción es desproporcionada depende de varios factores, entre ellos la naturaleza y el uso normal de los terrenos sobre los que se impone. Lo que es razonable en zonas donde el uso preponderante es agrícola, por ejemplo, no lo es en una zona urbana. De igual manera depende de la relación entre el beneficio que con la restricción se persigue y el perjuicio causado. De conformidad con el plan regulador impugnado, la Municipalidad de Escazú pretende destinar la zona a usos de investigación, recreación y actividades ecoturísticas de carácter pasivo, con el fin de preservar el patrimonio natural y garantizar la seguridad de los pobladores del cantón —dada la inestabilidad del suelo y la riqueza del recurso hídrico—. Este Tribunal no puede simplemente suponer que la norma sea desproporcionada. En todo caso, la evaluación de los respectivos estudios técnicos no es tarea de este Tribunal, sino de la jurisdicción común, como tampoco lo es determinar si cabe o no una indemnización a favor de los dueños. En consecuencia, tampoco cabe acoger la acción por este segundo motivo de inconstitucionalidad. VIII. Sobre el principio de igualdad. En tercer lugar, las accionantes aducen que las restricciones son contrarias al principio de igualdad, puesto que los dueños de propiedades ubicadas en el cantón de Escazú están sujetos a mayores restricciones que los de propiedades, dentro la misma zona protectora, pero ubicados en otros cantones. Sobre el principio de igualdad se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal, en sentencia No. 1474-91, del 6 de agosto de 1991 (ampliamente citada), lo definió así: «El principio de igualdad tal y como lo ha sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el corolario de la dignidad humana. En cambio deben ser tratados desigualmente en todo aquello que se vea sustancialmente afectado por las diferencias que naturalmente median entre los ciudadanos. Así no hay igualdad sin dignidad y no habría dignidad sin igualdad, cuando no se trata como iguales a los iguales o como desiguales a los desiguales». Es cierto que cada cantón, en virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, puede regular de manera distinta supuestos similares a los del cantón vecino. La declaratoria de zona protectora, como antes se aclaró, fija un mínimo de condiciones, pero, en la medida en que el gobierno local no las irrespete, está en la facultad de establecer las que considere pertinentes. Los interesados tuvieron el momento para oponerse oportunamente al proyecto del plan regulador. Este motivo de inconstitucionalidad debe, en consecuencia también descartarse. IX. Sobre la protección al ambiente. Finalmente, en coadyuvancia presentada a favor de la acción (folio 352), se agregó, como motivo de inconstitucionalidad, violación del artículo 50 de la Constitución Política. Las coadyuvantes sostienen que permitirle a las municipalidades «legislar» (folio 360) sobre las zonas protegidas, dejaría éstas —que son patrimonio incluso de la humanidad— en manos de una voluntad mutante y variable, como son los planes reguladores. El argumento no es de recibo, pues como se dejó claro anteriormente, el plan regulador debe respetar las condiciones derivadas de la declaratoria de zona protectora. Las coadyuvantes presuponen que la norma impugnada es contraria a los criterios legales sobre protección al ambiente, sin demostrar que así sea. El nuevo motivo de inconstitucionalidad debe igualmente rechazarse. X. Conclusión. Descartados así todos los motivos de inconstitucionalidad alegados por las accionantes, así como los agregados en los escritos de coadyuvancia, no hay razón alguna para acoger esta acción. Debe en consecuencia, rechazarse de plano la acción. Por tanto: Se rechaza de plano la acción.- Ana Virginia Calzada M. Presidenta a.i. Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G. Gastón Certad M. ORL/oc.- Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa. Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 06:55:23. SCIJ de Hacienda SCIJ de la Procuraduría General de la República
VI. On the principle of normative hierarchy. It is beyond doubt that the State may impose restrictions on the use of private property in favor of environmental conservation. The Chamber has pronounced on this on repeated occasions, as it did in judgment No. 5893-95, of 9:48 a.m. on October 27, 1995:
«[…] this Chamber has repeatedly expressed its position regarding the protection of the environment as a fundamental right. Its protection has been intense and, we could say, even revolutionary, since it has clearly indicated the obligations that both the State and private parties have in the struggle to achieve an increasingly healthier environment. From all of the above, it is rationally and constitutionally valid to impose limitations on private property in favor of the conservation of the environment and the forest heritage (patrimonio forestal)».
The discussion raised in the first ground of unconstitutionality revolves around two issues: first, whether the local government can impose, in the regulatory plan (plan regulador), limitations whose purpose is environmental protection or, on the contrary, only those strictly referring to urbanization; and, second, specifically whether it can do so with respect to private properties located within a protected zone (zona protectora). The first issue must be answered affirmatively. On the one hand, Article 25 of the Urban Planning Law, referring to the Zoning Regulation, does contemplate environmental conservation as a possibility:
«Article 25.-
In said regulation, those areas that support some reservation regarding their use and development shall appear as special zones, as in the case of airports, sites of historical importance or conservable natural resources, and areas demarcated as flood-prone, dangerous, or necessary for the purpose of containing peripheral urban growth».
Similarly, this Tribunal’s case law has also made it clear that this is not only a power but an obligation. Thus, in judgment No. 1360-97, of March 5, 1997:
«But this Chamber […] does not disregard the responsibility for environmental protection that concerns both the Municipality of […] and the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), when putting the Canton’s Regulatory Plan into effect, given that this Tribunal, in repeated case law, has clearly established that the preservation and protection of the environment is a fundamental right that grants standing to resort to the amparo remedy. Thus, the work carried out in this field has been intense, since it has clearly indicated the obligations that both the State and private parties have in the struggle to achieve an increasingly healthier environment. Soil, water, air, marine, coastal and mineral resources, forests, biological diversity and the landscape make up the environmental framework without which basic demands —such as living space, food, energy, housing, sanitation and recreation— would be impossible. Similarly, the country's economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. Therefore, the project in question, upon coming into effect, must conform to the policies of sustainable development for the Canton of […], which has mainly to do with the survival and well-being of its inhabitants and with the maintenance of essential existing ecological processes, thus seeking satisfaction of present and future human needs and the improvement of the quality of life and natural resources of the Canton of […], complying with the provisions of Article 50 of the Constitution».
Furthermore, in judgment No. 2003-06324, of July 4, 2003, this same Tribunal ordered a local government to issue a regulatory plan in order to guarantee scenic beauties, as part of the environment. In pertinent part, it ordered:
«Local governments have been recognized as having broad competence to issue land-use plans (planes de ocupación del territorio), both territorial planning plans (planes de ordenamiento territorial) and city regulatory plans; these are vital instruments for achieving the sustainable use of natural resources, including scenic beauties. Thus, without prejudice to the obligation of the Municipality of Paraíso to issue a general territorial planning plan and a regulatory plan, it must issue, within a term of eighteen months counted from the notification of this judgment, a regulatory plan that guarantees the scenic beauty of the Orosi valley».
Now, according to the core argument of the petitioners, the municipalities lose this power with respect to zones declared as protected zones (zonas protectoras), since limitations in favor of the environment are established by law. In these zones, national interest —they affirm— prevails over local interest. Firstly, it must be ruled out that the declaration of a protected zone completely removes the private properties located there from municipal governance. If one started from this assumption, it would be impossible for municipalities to collect taxes from the owners of said real estate, which is absurd. However, on the other hand, the petitioners are correct in arguing that the declaration does restrict, in some way, the powers that the local government exercises in relation to those real estate properties. If this were not so, the municipality could authorize unrestricted residential development on the properties located in the protected zone, thereby rendering the designation meaningless. Consequently, it must be concluded that what matters for purposes of evaluating the constitutionality of a rule is to determine whether or not it is compatible with the provisions and purposes of the decree establishing the protected zone (zona protectora) and the laws supporting that declaration. On this point, the filed action is silent. It argues that the challenged rule is unconstitutional because it causes local interest to prevail over national interest, but it does not explain how it conflicts with the national interest. It is true that the rule could be adverse to the interests of some owners, but that does not mean it supersedes the national interest. On the contrary, the regulatory plan imposes, for the sake of protecting the environment —which is what the protected zone declaration seeks—, severe restrictions on land use (uso del suelo). It is untenable to argue that there is a contradiction, in this case, between a lower-ranking rule and a higher-ranking one. In sum, local governments are empowered to establish, within the regulatory plan, rules that seek environmental conservation; on the other hand, municipalities retain this power with respect to zones declared as protected zones, provided they issue acts that are compatible with the rules governing such types of zones. In the case of the challenged rule, the plaintiffs did not demonstrate such incompatibility; thus, the first ground of unconstitutionality is dismissed.
VII. On the proportionality of the restrictions. Secondly, the plaintiffs consider the challenged rule unconstitutional for being disproportionate. Indeed, this Chamber, for several years, has considered it possible, as previously indicated, to impose limitations on the use of real estate within the regulatory plan, provided the content of the right to property is not completely emptied. Thus, in judgment No. 5305-93 of October 22, 1993, it stated in this regard:
«[…] the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. For the foregoing reasons, in this Tribunal’s judgment, the imposed limitation, insofar as it conforms to a valid regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Political Constitution, as long as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property that is affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution».
Regarding the rule challenged here, the plaintiffs assume what must be demonstrated. Indeed, determining whether a restriction is disproportionate depends on several factors, including the nature and the normal use of the lands upon which it is imposed. What is reasonable in zones where the predominant use is agricultural, for example, is not so in an urban area. Similarly, it depends on the relationship between the benefit pursued by the restriction and the harm caused. In accordance with the challenged regulatory plan, the Municipality of Escazú intends to allocate the area to uses of research, recreation and passive ecotourism activities, in order to preserve the natural heritage (patrimonio natural) and guarantee the safety of the canton’s residents —given the soil instability and the richness of the water resources (recurso hídrico)—. This Tribunal cannot simply assume that the rule is disproportionate. In any case, the evaluation of the respective technical studies is not the task of this Tribunal, but of the ordinary jurisdiction, nor is it to determine whether or not compensation (indemnización) may be due to the owners. Consequently, the action cannot be upheld on this second ground of unconstitutionality either.
VIII. On the principle of equality. Thirdly, the plaintiffs argue that the restrictions are contrary to the principle of equality, since the owners of properties located in the canton of Escazú are subject to greater restrictions than those of properties within the same protected zone (zona protectora), but located in other cantons. This Tribunal has repeatedly pronounced on the principle of equality; in judgment No. 1474-91, of August 6, 1991 (widely cited), it defined it as follows:
«The principle of equality, as it has been understood by Constitutional Law, means that all individuals must be treated equally by the State regarding that which is essentially equal in all of them, that is, in the so-called fundamental rights enshrined in our Constitution, which are the corollary of human dignity. In contrast, they must be treated unequally in everything that is substantially affected by the differences that naturally exist among citizens. Thus, there is no equality without dignity, and there would be no dignity without equality, when equals are not treated as equals or unequals as unequals».
It is true that each canton, by virtue of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, may regulate cases similar to those of the neighboring canton differently. The declaration of a protected zone (zona protectora), as clarified earlier, sets a minimum of conditions, but, to the extent that the local government does not violate them, it is within its power to establish those it deems pertinent. The interested parties had the opportunity to oppose the regulatory plan project in due course. This ground of unconstitutionality must, consequently, also be dismissed.
IX. On environmental protection. Finally, in a supporting brief (coadyuvancia) filed in favor of the action (folio 352), a violation of Article 50 of the Political Constitution was added as a ground of unconstitutionality. The coadjuvants argue that allowing municipalities to "legislate" (folio 360) on protected zones (zonas protegidas) would leave these —which are heritage even of humanity— in the hands of a changing and variable will, as regulatory plans are. The argument is not acceptable, because as was made clear earlier, the regulatory plan must respect the conditions derived from the protected zone declaration (declaratoria de zona protectora). The coadjuvants presuppose that the challenged rule is contrary to the legal criteria on environmental protection, without demonstrating that this is so. This new ground of unconstitutionality must likewise be rejected.
X. Conclusion. Having thus dismissed all the grounds of unconstitutionality alleged by the plaintiffs, as well as those added in the supporting briefs (escritos de coadyuvancia), there is no reason whatsoever to uphold this action. The action must, consequently, be rejected outright.
However, the current position of this Chamber is that, in these cases, despite the challenged normative provision being destined to concretize in the sphere of individuals, corporate entities are authorized to directly seek a declaration of unconstitutionality of a norm when it directly affects the entity's sphere of action and that of its members, since the corporate interest lies precisely in the fact that the entity is naturally formed to defend a right or an interest that is harmed by the norm being challenged. It does not matter then, according to the current position of this Chamber, whether the norm could directly affect the rights of the members, in order to accept the standing of the corporate entity without a prior pending matter.” Judgment No. 1996-9170 (the underlining is not in the original).
In this regard, the filing of the action against a normative provision must allow the plaintiffs to obtain a potential declaration that favorably modifies the situation of their members (in their assets, rights, obligations, powers, or faculties) (in a similar sense, judgment 1997-3688). In the specific case of the Asociación Pico Blanco de Escazú, it groups together property owners, who at the same time consider themselves aggrieved by Article 16.2 of the Escazú Regulatory Plan, since they allege that the limitations imposed by the norm are of such a nature that they disproportionately affect the right to property. In this sense, the third article of the articles of incorporation of the Asociación Pico Blanco de Escazú establishes as the primary purposes of the Association: “A) To ensure the correct, reasonable, and fair environmental balance of the properties located in the protective zone (zona protectora) of the Cerros de Escazú, B) To defend the interests of the associates as owners of real estate located in the protective zone of the Cerros de Escazú, in accordance with the best environmental interests of the community. C) To promote communal participation in the tasks of environmental planning and beautification of the indicated zone.” (the text in italics and underlined is not in the original). Even though the plaintiffs do not expressly argue the grounds for their standing, the Chamber considers that in this case, the defense of the right to private property prevails, with which the admissibility requirement of the action based on the interests of the community as a whole or on a mere corporate interest would undermine the system of protecting fundamental rights through constitutional review of norms. The claim brought by the plaintiffs is opposed to the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment, since underlying the right to private property are important interests, and they must in principle be judged as mutually exclusive. Specifically, the Chamber considers that the construction restrictions contained in section 16.2 of the Regulatory Plan would be possible if they are reasonable and protect the areas of the Cerros de Escazú Protective Zone. This is why the mechanisms of direct standing must not be used if doing so seeks to weaken environmental protection, which this Chamber has classified as a transversal duty of all public authorities and throughout the entire legal system. Furthermore, the right to private property must consequently yield to the natural purpose of the asset, hence its protection regime (Article 32 of the Organic Law of the Environment). In this regard, the Chamber has held that:
“… such integrative regulations of the right to property can validly impose obligations on property owners to give, do, or not do, without this necessarily implying the correlative duty of compensation by the State. This is so because they do not imply a greater sacrifice for the owner, who then does not suffer harm to their right. Intimately linked to the above is the issue of the inviolability of property, a concept that has been undergoing a metamorphosis; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. However, as in so many other fields of law, socio-economic needs have caused these concepts, which were once rigid and inflexible, to evolve towards a much broader perspective. The right to property did not escape this situation. In modern terms, regarding forest resources, we speak of the ecological function of property, meaning that this legal institution must be oriented towards fulfilling a function of ecological protection that, logically, imposes limitations on that right, given that this protective function cannot be effective if a series of limitations on property are not admitted, which can be understood as those limitations or regulations that cannot go beyond a certain limit, since, otherwise, they would nullify the exercise of the right to property. A contrario sensu, limitations can be established insofar as the administered party can exercise the essential attributes of the right to property under certain conditions.” (Judgment of the Constitutional Chamber 1995-05893) (the bold is not in the original).
What the lawsuit seeks to discuss is the use of property and its disposition, given that the norm prevents carrying out construction developments on lands designated for environmental conservation and the safety of people. However, since the properties are located in the Cerros de Escazú Protective Zone, they bear certain limitations in accordance with their purpose. For all the foregoing, the Chamber considers that the action filed by the Asociación Pico Blanco de Escazú and Ana Cecilia Fernández must be declared inadmissible for lack of standing.
IV.-- Alleged Grounds of Unconstitutionality. Despite the foregoing, the Chamber will proceed to assess the arguments set forth in the lawsuit, since the right to a healthy and ecologically balanced environment is under discussion. The plaintiffs argue that the restrictions are contrary to the Political Constitution for three reasons: 1. they violate the principle of normative hierarchy. When an area is declared a protective zone (zona protectora)—as occurred with the Cerros de Escazú—, the properties located there become subject to a series of limitations that derive from the law and, therefore, the municipality cannot, through the regulatory plan (plan regulador), impose others. In any case, regulating urban development corresponds to the local government; environmental conservation policies are the responsibility of the Ministry of Environment and Energy; 2. they are contrary to the principle of reasonableness. For each property—some of several hectares—the Regulatory Plan allows a single habitable construction with a roof coverage area of no more than 60m², which, in the plaintiffs' opinion, is ridiculous, disproportionate, and irrational, and therefore unconstitutional (folio 10); and 3. they create an unequal situation and, therefore, are contrary to Article 33 of the Constitution. The Cerros de Escazú Protective Zone encompasses properties located in several cantons—Escazú, Aserrí, Mora, and others. Because not all impose such severe restrictions, owners whose property is in Escazú are in an unequal situation compared to owners of lands, also within the same protective zone, but in the other cantons.
V.- Co-adjuvancy Briefs. Three briefs were timely submitted to co-adjuvate, one in favor of the action and two against it. The latter attempt to refute the plaintiffs' arguments, which will be examined later. In the first brief, submitted by Ana del Carmen Gutiérrez Molina and Ana Luisa Berrocal Domínguez (folio 352), the co-adjuvants maintain that the challenged norm also violates Article 50 of the Political Constitution, since it allows the local interest, expressed in a regulatory plan, to prevail over the national interest in a healthy and ecologically balanced environment guaranteed by Article 50 of the Political Constitution and other international law instruments. In this way, they leave raised, in accordance with Article 83 of the Law of Constitutional Jurisdiction, a new ground of unconstitutionality.
VI.- On the Principle of Normative Hierarchy. There is no doubt that the State can impose restrictions on the use of private property in favor of environmental conservation. The Chamber has ruled in this sense on repeated occasions, as it did in judgment No. 5893-95, at 9:48 a.m. on October 27, 1995:
«[…] this Chamber has repeatedly pronounced on the protection of the environment as a fundamental right. Its protection has been intense and, we could say, even revolutionary, as it has clearly indicated the obligations that both the State and individuals have in the struggle to achieve an increasingly healthier environment. From all the foregoing, it is rational and constitutionally valid to impose limitations on private property in favor of environmental conservation and forest heritage.»
The discussion raised in the first ground of unconstitutionality revolves around two issues: first, whether the local government can impose, in the regulatory plan, limitations whose purpose is environmental protection or, on the contrary, only those strictly referring to urbanization, and, second, specifically whether it can do so with respect to private properties located within a protective zone. The first issue must be answered affirmatively. On the one hand, Article 25 of the Urban Planning Law, referring to the Zoning Regulation, does contemplate environmental conservation as a possibility:
«Article 25.-
In said regulation, special zones shall be those that bear some reservation regarding their use and development, as in the case of airports, sites of historical importance or conservable natural resources, and areas demarcated as floodable, dangerous, or necessary for the purpose of containing peripheral urban growth.»
Similarly, the jurisprudence of this Tribunal has also made it clear that it is not just a power but an obligation. Thus, in judgment No. 1360-97, of March 5, 1997:
«But this Chamber […] does not disregard the responsibility for environmental protection that falls upon both the Municipality of […] and the National Institute of Housing and Urbanism, at the time of putting into effect the canton's Regulatory Plan, since this Tribunal, in repeated jurisprudence, has clearly established that the preservation and protection of the environment is a fundamental right that gives rise to standing to resort to the amparo remedy. Thus, the work carried out in this field has been intense, as it has clearly indicated the obligations that both the State and individuals have in the struggle to achieve an increasingly healthier environment. Soil, water, air, marine, coastal, and mineral resources, forests, biological diversity, and the landscape make up the environmental framework without which basic demands—such as living space, food, energy, housing, health, and recreation—would be impossible. Similarly, the country's economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. Therefore, the project in question, at the moment of coming into effect, must adjust to the policies of sustainable development of the Canton of […], which mainly concerns the survival and well-being of its inhabitants and the maintenance of the essential ecological processes existing, seeking in this way the satisfaction of present and future human needs and the improvement of the quality of life and the natural resources of the Canton of […], complying with the stipulations of Article 50 of the Constitution.»
Furthermore, in judgment No. 2003-06324, of July 4, 2003, this same Tribunal ordered a local government to issue a regulatory plan in order to guarantee scenic beauties, as part of the environment. In what is relevant, it ordered:
«Local governments have been recognized with broad competence to issue land occupation plans, both territorial planning plans and city regulatory plans; these are vital instruments for achieving the sustainable use of natural resources, including scenic beauties; so, without prejudice to the obligation that the Municipality of Paraíso has to issue a general territorial planning plan and a regulatory plan, it must issue, within a term of eighteen months counted from the notification of this judgment, a regulatory plan that guarantees the scenic beauty of the Orosi valley.»
Now, according to the substantive argument of the petitioners, municipalities lose this power with respect to zones declared protective, since the limitations in favor of the environment are established by law. In these zones, the national interest—they affirm—prevails over the local one. First, it must be ruled out that the declaration of a protective zone completely removes the private properties located there from the municipal government. If this assumption were taken as a starting point, it would be impossible for the municipalities to collect taxes from the owners of said properties, which is absurd. However, on the other hand, the petitioners are right in arguing that the declaration restricts in some way the powers that the local government exercises in relation to those properties. If this were not so, the municipality could authorize unrestricted residential development on properties located in the protected zone, which would thus lose its meaning. Consequently, it must be concluded that what matters for purposes of evaluating the constitutionality of a norm is to determine whether or not it is compatible with the provisions and purposes of the decree establishing the protective zone and the laws that support that declaration. On this point, the action filed is silent. It maintains that the challenged norm is unconstitutional because it causes local interest to prevail over national interest, but it does not explain in what sense it contradicts national interest. It is true that the norm could be adverse to the interests of some property owners, but this does not mean it takes precedence over national interest. On the contrary, the regulatory plan imposes, in the interest of protecting the environment—which is what the declaration of a protected zone seeks—, severe restrictions on land use. It is untenable to argue that there is a contradiction, in this case, between a norm of inferior rank and a superior one. In sum, local governments are empowered to establish, within the regulatory plan, norms seeking environmental conservation; on the other hand, municipalities retain this power with respect to zones declared protected, as long as they issue acts that are compatible with the rules that regulate that type of zone. In the case of the challenged norm, the plaintiffs did not demonstrate such incompatibility; the first ground of unconstitutionality is thus ruled out.
VII. On the Proportionality of the Restrictions. Secondly, the plaintiffs consider the challenged norm unconstitutional due to disproportionality. Indeed, this Chamber, for several years, has considered it possible, as already indicated above, to impose limitations on the use of real estate within the regulatory plan, as long as the content of the right to property is not completely emptied. Thus, in judgment no. 5305-93 of October 22, 1993, it said in this regard:
«[…] the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. In view of the foregoing, in this Tribunal's opinion, the limitation imposed, insofar as it is adjusted to a current regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Political Constitution, as long as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.»
Regarding the norm challenged here, the plaintiffs assume what must be demonstrated. Indeed, determining that a restriction is disproportionate depends on several factors, among them the nature and normal use of the lands on which it is imposed. What is reasonable in zones where the predominant use is agricultural, for example, is not so in an urban zone. Likewise, it depends on the relationship between the benefit sought by the restriction and the harm caused. In accordance with the challenged regulatory plan, the Municipality of Escazú intends to allocate the zone to research, recreation, and passive ecotourism activities, in order to preserve the natural heritage and guarantee the safety of the canton's inhabitants—given the instability of the soil and the richness of the water resources. This Tribunal cannot simply assume that the norm is disproportionate. In any case, the evaluation of the respective technical studies is not the task of this Tribunal, but of the ordinary jurisdiction, nor is it the task of determining whether or not compensation is payable to the owners. Consequently, the action cannot be upheld on this second ground of unconstitutionality either.
VIII. On the Principle of Equality. Thirdly, the plaintiffs argue that the restrictions are contrary to the principle of equality, since the owners of properties located in the canton of Escazú are subject to greater restrictions than those of properties, within the same protective zone, but located in other cantons. Regarding the principle of equality, this Tribunal has repeatedly pronounced. In judgment No. 1474-91, of August 6, 1991 (widely cited), it defined it as follows:
«The principle of equality, as it has been understood by Constitutional Law, means that all people must be treated equally by the State in that which is essentially equal in all of them, that is, in the so-called fundamental rights that are contemplated in our Constitution, which are the corollary of human dignity. Conversely, they must be treated unequally in everything that is substantially affected by the differences that naturally exist among citizens. Thus, there is no equality without dignity, and there would be no dignity without equality, when equals are not treated as equals or unequals as unequals.»
It is true that each canton, by virtue of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, can regulate differently situations similar to those of the neighboring canton. The declaration of a protective zone, as previously clarified, sets a minimum of conditions, but, insofar as the local government does not disrespect them, it has the power to establish those it considers pertinent. The interested parties had their opportunity to oppose the regulatory plan project in a timely manner. This ground of unconstitutionality must, consequently, also be ruled out.
IX. On Environmental Protection. Finally, in a co-adjuvancy brief submitted in favor of the action (folio 352), violation of Article 50 of the Political Constitution was added as a ground of unconstitutionality. The co-adjuvants maintain that allowing municipalities to “legislate” (folio 360) on protected zones would leave these—which are even the heritage of humanity—in the hands of a mutating and variable will, as are the regulatory plans. The argument is not admissible, because as was made clear previously, the regulatory plan must respect the conditions derived from the declaration of a protective zone. The co-adjuvants presuppose that the challenged norm is contrary to the legal criteria on environmental protection, without demonstrating that this is so. The new ground of unconstitutionality must also be rejected.
X. Conclusion. Having thus ruled out all the grounds of unconstitutionality alleged by the plaintiffs, as well as those added in the co-adjuvancy briefs, there is no reason whatsoever to uphold this action. The action must, consequently, be rejected outright.
Therefore:
The action is rejected outright.
Ana Virginia Calzada M.
Acting Presiding Judge
Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Rosa María Abdelnour G. Gastón Certad M.
ORL/oc.-
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