Res. 00075-2010 Sala Constitucional — Road in Playa Ballena Regulatory Plan requires prior environmental impact assessmentCamino en Plan Regulador de Playa Ballena requiere evaluación de impacto ambiental previa

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Sala Constitucional

Resolución Nº 00075 - 2010

Fecha de la Resolución: 06 de Enero del 2010 a las 15:01

Expediente: 06-001343-0007-CO

Redactado por: No indica redactor

Control constitucional: Sentencia desestimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante



Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: MUNICIPALIDAD.

Subtemas:

NO APLICA.

75-10. PLAN REGULADOR DE LA MUNICIPALIDAD DE OSA.  Plan Regulador de la Municipalidad de Osa, Playa Ballena. Publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 29 del 09-02-95. .

Texto de la resolución

 

*060013430007CO*

Exp: 06-001343-0007-CO

Res. Nº 2010000075

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Mainor Santillán Corrales, empresario, vecino de Playa Ballena de Osa, cédula de identidad número 6-077-204, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación Ecologista de Playa Ballena; y Jaime Ordóñez Chacón, abogado, vecino de Curridabat, cédula de identidad número 1-537-458, en su carácter de Fiscal de dicha Asociación; ambos mayores y casados; contra el Plan Regulador de la Municipalidad de Osa, Playa Ballena, láminas referentes al uso de suelo, cuyo aviso de adopción fue  publicado en La Gaceta número 29 del 9 de febrero de 1995. Intervinieron también en el proceso Ruth Solano Vásquez, apoderada especial judicial de la Asociación actora; José Gabriel Villachica Zamora, como Alcalde Municipal de Osa; Jorge Rodríguez Quirós, Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; Humberto Ruphuy Mora, como coadyuvante; y Ana Lorena Brenes Esquivel, en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

  1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:40 horas del 6 de febrero del 2006, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la lámina referente al uso de suelo del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, concretamente en cuanto prevé la construcción de una calle de 14 metros de ancho paralela a la línea de playa. En criterio de los demandantes, la construcción de una calle de dichas características, carece de sustento en un estudio de impacto que permita determinar su viabilidad ambiental, y provocaría consecuencias dañinas tanto en lo ecológico como en lo social, incluyendo la destrucción de humedales que forman parte del Corredor Biológico Mesoamericano. Esto contraviene el principio preventivo y el precautorio garantizados en la Constitución (artículo 50) y en instrumentos internacionales aprobados por el Estado costarricense, como lo es la “Convención de Río sobre el medio ambiente y desarrollo” (artículos 15 y 17), vulnerando así el artículo 7 constitucional. Sin la evaluación de impacto ambiental se violenta también lo dispuesto en el artículo 3.1 de la “Convención sobre Humedales Internacionales como Hábitat de Aves Acuáticas” (ley 7224 de 20 de junio de 1991) y lo dispuesto por las partes de la Convención en la reunión del 10 al 18 de mayo de 1999, resolución VII.8, en relación con la participación ciudadana, principio que, además, lo establece el artículo 10 de la Convención de Río. Finalmente, las eventuales actuaciones de la Municipalidad, basadas en lo que dispone el plan regulador impugnado quebrantarían el principio de legalidad.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan los codemandantes que dentro del recurso de amparo número 04-006036-0007-CO se les confirió plazo para la formalización de esta demanda, mediante resolución de las 9:44 horas del 20 de diciembre del 2005.

3.- Por resolución de las 14:25 horas del 22 de febrero del 2006 (folio 25), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Municipalidad de Osa.

4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 52, 53 y 54 del Boletín Judicial, de los días 14, 15 y 16 de marzo del 2006 (folio 28).

5.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 29 a 40. No objeta la legitimación de los accionantes. En cuanto al fondo, divide su análisis en los aspectos siguientes: a. Planificación municipal de las costas y la administración de las áreas silvestres protegidas en relación con el Parque Marino Ballena. La potestad que tienen las municipalidades para planificar el desarrollo urbano en la zona marítimo-terrestre encuentra como límite lo que dispone el artículo 73 de la Ley de esa materia (LZMT), que pone bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) la zona marítimo-terrestre perteneciente a las áreas silvestres protegidas, las cuales se asimilan al término de “reservas equivalentes” utilizado por el citado numeral. El Parque Nacional Marino Ballena, actualmente incluye como porción terrestre los cincuenta metros de la zona pública, mientras que los restantes ciento cincuenta metros de la zona marítimo-terrestre no están incluidos en él. Así, desde que entró en vigencia el decreto número 21294-MIRENEM de 9 de junio de 1992, la municipalidad respectiva perdió la competencia para administrar y planificar en los cincuenta metros de la zona pública de la zona marítimo-terrestre. En consecuencia, el plan regulador cuestionado no podía incluir la zona pública, pues para la fecha de su promulgación esta franja ya formaba parte del Parque Nacional Marino Ballena y estaba bajo administración del MINAE. Su inclusión en el plan regulador costero de Ballena de Osa constituye un quebranto de lo dispuesto por el numeral 73 de la LZMT, así como a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. La Sala Constitucional ha interpretado que lo anterior constituye un quebranto del principio constitucional establecido en el artículo 50 constitucional. Lo que plantea un problema de constitucionalidad del plan regulador costero cuestionado, que puede dar lugar, ya sea a su inaplicación en lo que respecta a la zona pública, a su nulidad parcial en lo que regule respecto a ésta, o la nulidad de todo el plan por incluir en su regulación dicha zona. Sin embargo, el camino de catorce metros contemplado en el plan regulador costero no se ubica en los cincuenta metros de la zona pública, sino en los ciento cincuenta de la zona restringida de la zona marítimo-terrestre cuya administración sí corresponde a la municipalidad. b. El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el principio preventivo en relación con planificación costera y la evaluación de impacto ambiental. El artículo 50 constitucional establece como principio la obligación del Estado de proteger y tutelar el ambiente como derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De aquí deriva el llamado “principio preventivo”, que exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos para el ambiente que generan las actividades humanas. El instrumento por medio del cual se aplica este principio es la evaluación de impacto ambiental (EIA), de manera que la falta de una EIA cuando es exigida por el ordenamiento jurídico, conlleva una violación del principio constitucional establecido en el numeral 50, pues implica que el Estado incumple su obligación de proteger el ambiente y tutelar el derecho a este que tienen todos los habitantes del país. Los planes reguladores dictados con posterioridad a la entrada en vigencia del “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental” (decreto número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), deben someterse a una EIA previamente a su adopción por parte de la respectiva municipalidad (artículo 67). Aquellos adoptados con anterioridad, deben ser evaluados ambientalmente sometiéndose a una EIA para adaptarse a los requerimientos que ésta establezca, tal y como lo establece ese mismo numeral. Es opinión del Órgano Asesor que la ejecución de los planes reguladores promulgados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito, como ocurre con el plan regulador costero de Ballena de Osa, vigente desde febrero de 1995. En este sentido, la eventual construcción del camino previsto en el plan no se podría llevar acabo hasta tanto el plan no sea sometido a una EIA para determinar el impacto que este puede tener sobre el ambiente, lo que puede ser ordenado así por la Sala. De este modo, es opinión de la PGR que, desde el punto de vista de los posibles daños al ambiente, incluidos los humedales, el plan en cuanto tal, aún con el camino que prevé y que se cuestiona en esta acción, no es inconstitucional por violación al artículo 50 constitucional o al 7 ibidem, en relación con aquellos instrumentos internacionales ambientales aprobados por el Estado costarricense. Lo que resultaría inconstitucional sería su aplicación o puesta en práctica, lo que incluye la construcción del camino, sin una EIA previa, o bien a contrapelo de lo que ésta disponga. c. El plan regulador de Ballena y la participación ciudadana. En el aviso de adopción del plan regulador costero de Ballena de Osa se indica que fue aprobado en cabildo público celebrado el 6 de noviembre de 1994. En principio, con ello se habría dado cumplimiento al principio de participación ciudadana en lo que a la adopción plan regulador costero se refiere, lo que incluye la eventual construcción del camino previsto en dicho plan.

6.- José Gabriel Villachica Zamora, Alcalde Municipal de Osa, contesta a folios 45-58 la audiencia concedida, manifestando que es falso que la Municipalidad haya tenido la intención de construir la calle prevista en el plan regulador, en la zona restringida marítimo-terrestre. El Plan Regulador Costero fue realizado y aprobado de conformidad con las disposiciones del ordenamiento jurídico, por las autoridades competentes en materia de planificación. La competencia y la legitimación municipal en materia de planificación costera implican necesariamente la protección del ambiente, dada la fragilidad del ecosistema propio de la zona marítimo-terrestre, lo que esa corporación busca asegurar por medio de la adopción de los planes reguladores costeros, cumpliendo con el artículo 50 constitucional. Afirma que es erróneo interpretar que el hecho de que la calle aparezca contemplada en el plan regulador signifique que vaya a realizarse de manera inmediata y sin ningún tipo de estudio técnico o ambiental, por eso rechaza que se trate de alguna agresión que esa Municipalidad pretenda realizar contra el ambiente, los humedales o la biodiversidad. Solicita declarar sin lugar la acción.

7.- A folio 65, Humberto Ruphuy Mora solicita ser tenido como coadyuvante. Acusa que el Plan Regulador del Cantón de Osa, Playa Ballena fue aprobado en forma anómala, ya que el cabildo no se realizó, por cuanto el pueblo no fue enterado conforme a la ley, por ello solicita se declare la inconstitucionalidad del Plan Regulador, así como la nulidad de toda concesión otorgada a partir de la vigencia de la Ley Forestal 7575, todo plano que se haya catastrado y toda concesión dada por la Municipalidad, sin tener competencia para ello en Ballena de Osa. Afirma que la corporación no ha adoptado medida alguna para evitar que se afecte el ambiente en la zona en cuestión.

8.- Mediante resolución de las 10:30 horas del 25 de febrero del 2009 (folio 73) y para mejor resolver, se dispuso ampliar el auto de curso, a fin de conferir audiencia sobre la acción al Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

9.- Jorge Rodríguez Quirós, Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, rinde a folio 155 y siguientes el informe requerido y manifiesta que la clasificación de Patrimonio Natural del Estado del Parque Nacional Marino Ballena, se realizó en etapa de campo por el Biólogo Juan Sánchez, funcionario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. La certificación de los terrenos clasificados como bosque, terrenos de aptitud forestal y humedales, así como zonas de protección dentro de propiedad estatal, se firmó el 28 de agosto del 2008, por el Ing. Ronald Vargas Brenes, en su calidad de Director Ejecutivo del SINAC. Con el fin de ubicar el camino establecido en el Plan Regulador de Ballena, con relación a la definición del Patrimonio Natural  del Estado, se procedió utilizando el Sistema de Información Geográfico (SIG) del Área de Conservación Osa. La información se lleva al programa Arcview para localizar el camino que se ubica en el plan regulador. La revisión de gabinete arrojó resultados importantes, ya que se constató que la totalidad del camino, según el plan regulador, se encuentra en la zona pública dentro del Parque Nacional Marino Ballena. El camino presenta una longitud de 1.8 km todos dentro del Parque Nacional Marino Ballena el cual corresponde a Patrimonio Natural del Estado. Además, 182 metros de camino están ubicados dentro de una zona de protección de naciente. Según el Sistema de Información Geográfico del Área de Conservación OSA y a la definición del Patrimonio Natural del Estado, el camino está ubicado en su gran mayoría al lado sur-oeste de la línea de mojones o sobre la línea misma de los mojones. En algunos sectores del Parque Nacional Marino Ballena y de la Zona restringida, el camino atraviesa áreas de bosque según la definición de Patrimonio Natural del Estado. Mediante oficio ACOSA-D-068-09 la Lic. Etilma Morales Mora, Directora del Área de Conservación Osa, indicó que se logró constatar no sólo que el camino afecta áreas de Patrimonio Natural del Estado, sino además que existe usurpación en el Parque Nacional Marino Ballena, por cuanto el mismo atravesaría la zona pública que para ese sector se encuentra declarada con esta categoría de manejo.  En cuanto al fundamento jurídico, indicó que los terrenos en los que se ubica el camino establecido en el Plan Regulador de la Municipalidad de Osa fueron clasificados como Patrimonio Natural del Estado, en virtud de tratarse de áreas de humedales adyacentes al bosque denso basal, terrenos clasificados como bosque, terrenos de aptitud forestal y zonas de protección dentro de la Zona Marítimo Terrestre, pertenecientes en su mayoría al Parque Nacional Marino Ballena. Indica que el Patrimonio Natural del Estado, es de dominio público y su conservación y administración están confiadas por ley al Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. El Plan Regulador impugnado, presupone la administración municipal de las áreas de bosques de la Zona Marítimo Terrestre de Osa, con la consiguiente competencia en el apartado de Láminas referentes al Uso de Suelo, de crear una calle paralela a la línea de playa pública, aplicando dentro del mismo plan, la Ley 6043. El Plan Regulador Costero es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, y el Plan Regulador de Osa excede, en efecto, los límites que encauzan el ejercicio de la potestad municipal, al atribuir a la Municipalidad de Osa una competencia que por ley no tiene, de acuerdo con las excepciones señaladas en la misma, en sus artículos 73 y 73 bis. A pesar de que la infracción de un Plan Regulador a textos legales se ubica, en principio, en el plano de la legalidad, siguiendo la jurisprudencia de este Tribunal, cuando la misma afecta a su vez derechos fundamentales, como el derecho a un medio ambiente sano, el vicio trasciende a la esfera constitucional y adquiere esa connotación (Voto N.459-91,3550-91, 4702-93 2074-01). En cuanto a la evaluación del Plan Regulador por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, indicó el señor Ministro que por tratarse el Plan Regulador de la Municipalidad de Osa de un acto administrativo dictado con anterioridad a la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente, es improcedente el análisis de dicho instrumento por parte de la Secretaría, por no poderse aplicar en forma retroactiva la Ley Orgánica del Ambiente. Concluyó el Ministro que el camino paralelo a la línea de playa, en Playa Ballena de Osa, contemplado en el Plan Regulador de Osa, afecta áreas de Patrimonio Natural del Estado, y usurpa el Parque Nacional Marino Ballena, bajo administración del MINAET, por lo que  a su juicio el Plan Regulador es inconstitucional.

10.- De mejor acuerdo, se dispone en este mismo acto revocar parcialmente la resolución de las 13:50 horas del 25 de agosto del 2006 (folio 64), en cuanto acordó turnar este expediente a la oficina del Magistrado Gilbert Armijo Sancho para el estudio de fondo, estableciendo en su lugar que la ponencia correspondiente corra a cargo de la Presidencia de la Sala.

11.- En memorial agregado a folio 433 del expediente, los accionantes reiteran su pretensión de que únicamente se declare la inconstitucionalidad del Plan Regulador de Playa Ballena  de Osa, en el extremo relativo a la construcción de una calle de 14 metros  de ancho paralelo a la playa,  pues únicamente esta disposición viola la normativa ambiental. El Plan Regulador más bien ha permitido una protección ambiental ejemplar de la zona, con una cobertura de gran escala, protección de árboles primarios y un desarrollo de bajísima densidad. Afirman que los vecinos concesionarios y permisionarios han utilizado las estrictas regulaciones ambientales del Plan Regulador vigente para impedir reiteradamente que la Municipalidad de Osa y otros intereses externos generen daño ambiental en la zona marítimo terrestre.

12.- Por oficio agregado a folio 437, se solicitó a la Municipalidad de Osa copia certificada del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa y de la Lámina Referente al Uso de Suelo de dicho Plan Regulador. El 12 de junio del 2009 el Alcalde Municipal aportó el plano en cuestión, pero el Plan Regulador está incompleto (folios 446 a 461 del expediente).

13.- Por resolución de las 8:30 horas del 18 de junio del 2009 la Presidenta solicitó como prueba para mejor resolver, una aclaración al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, sobre el informe rendido a la Sala el 23 de marzo del 2009 (folio 465).

14.- Jorge Rodríguez, Ministro de Ambiente, Energía y Comunicación, indicó que en la contestación rendida a la Sala el 23 de marzo del 2009 se refiere al camino señalado con la letra “B” en la gráfica de folios 444 y 445, que en su totalidad está ubicado en zona pública y dentro del Parque Nacional Marino Ballena. Por otro lado, en el caso del camino identificado “A”,  se encuentra en zona restringida según el plan regulador y tiene 2528.66 metros de longitud, está ubicado según la delimitación del Patrimonio Natural del Estado en zona de protección del recurso hídrico para consumo humano, un total de 285.84 metros del camino se encuentran en dicha zona de protección. Además, el camino “A” está en área de Bosque dentro del plan regulador en 1133 metros de longitud y en un área de humedal, se encuentra trazado en 51 metros lineales. Según la delimitación del PNE el camino A se encuentra trazado dentro del plan regulador en 561 metros de longitud en área de no bosque.

15.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibidem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

16.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

            Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.- Acerca de la coadyuvancia. El artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren con asuntos pendientes a la fecha de interposición de la acción, o aquellos que cuenten con un interés legítimo en la definición del objeto en disputa, podrán apersonarse para coadyuvar con cualquiera de las dos posiciones objeto de la discusión, en el caso de las acciones de inconstitucionalidad, básicamente el coadyuvante acude a defender la pretensión anulatoria del actor o a respaldar la validez del acto impugnado. En este caso, mediante resolución de las catorce horas veinticinco minutos del veintidós de febrero del dos mil seis, se dio curso a la acción y los edictos de Ley fueron publicados los días catorce, quince y dieciséis de marzo del mismo año, por lo cual la solicitud de coadyuvancia activa formulada por Humberto Ruphuy Mora, debe ser rechazada por extemporánea.

II. Sobre la admisibilidad de la acción. La acción se dirige contra una disposición contenida en un Plan Regulador, norma de carácter reglamentario, materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, de conformidad con el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de un acto general de carácter normativo. La legitimación de los accionantes deriva del recurso de amparo número 04-006036-0007-CO, en el cual, mediante resolución de las nueve horas cuarenta y cuatro minutos del veinte de diciembre del dos mil cinco, se les confirió plazo para interponer la acción. Además, la demanda cumple los requisitos formales exigidos por la ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que la misma es admisible.

III.- Objeto de la impugnación. La acción se dirige contra la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de la Municipalidad de Osa, Playa Ballena, cuyo acuerdo de adopción fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 29 de 9 de febrero de 1995, en tanto en dicha lámina se contempla una calle de 14 metros de ancho paralela a la línea de playa de Playa Ballena de Osa, lo cual a juicio de los accionantes contraviene el numeral 50 de la Constitución Política, el numeral 7 de la Constitución Política, la Convención de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en su artículo 17, la Convención sobre Humedales Internacionales como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención de Ramsar) y el principio de legalidad derivado del numeral 11 de la Constitución Política.

IV.- Del derecho fundamental a la tutela del ambiente en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional.- Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que previamente había sido reconocido por este Tribunal como un derecho fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. De la interpretación integrativa de estas normas constitucionales con el propio numeral 50 es que se establece constitucionalmente la obligación del Estado de proteger el ambiente, para que, a través de las diversas manifestaciones de la función pública (actuación formal –adopción de actos administrativos y disposiciones normativas–, y la actuación material –prestación de servicios públicos y la coacción anómala) su accionar se traduzca en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral –físico, psíquico, mental–. En virtud de lo cual, dentro de una conformación estatal específica como la nuestra –que se define como un Estado Social y Democrático de Derecho, conforme a los artículos primero, 9, 50 y 74 constitucionales–, la tutela ambiental se desarrolla en una doble vertiente, primero como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido, individualizable (respecto del nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto, atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656).

V.- De los principios constitucionales que condicionan la actuación del estado en la tutela del ambiente.- El contenido del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado está determinado en los principios constitucionales ambientales. Ya con anterioridad esta Sala enunció algunos, siendo relevantes para la resolución de esta acción, los siguientes:

1.- De la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado: como se indicó en sentencia número 2003-06322, supra citada, del artículo 50 constitucional se deriva la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. De manera que, conforme al texto constitucional, debe

"[...] garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie, garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir es impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar contra él mismo [sic] contra el derecho de contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales." (Sentencia constitucional número 0644-99, de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, reiterada en la 2002-4947, de las nueve horas veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo del dos mil dos.)

2.- Del desarrollo sostenible o uso racional de los recursos, reconocido expresamente por la Sala Constitucional, a partir de la sentencia número 2233-93, como derivado directo del artículo 69 constitucional, al enunciar

"La norma 69, la Carta Política habla de la «explotación racional de la tierra», lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado."

La aplicación de este principio ambiental está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente, a través de su "uso adecuado"; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras; en tanto a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan, no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio; como lo ha considerado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).

Es así como el principio del uso racional de los recursos naturales y del ambiente en general, queda indiscutiblemente vinculado con el derecho a la salud de las personas y a la calidad de vida (al respecto, consultar la sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro). En virtud de lo cual, el principio del desarrollo sostenible se constituye en un parámetro fundamental de la calidad de vida de las personas, como lo consideró este Tribunal en sentencia número 2219-99, en tanto condiciona la actuación que el hombre realiza sobre ambiente, con la finalidad de que pueda tener las condiciones adecuadas para su desarrollo, en tanto se traduce en la utilización

"[...] inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tiene derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa), sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio" (sentencia número 2005-8945, del seis de julio del dos mil cinco).

Es importante anotar que este principio tiene pleno reconocimiento jurídico a nivel internacional, pero bajo la denominación del concepto del "desarrollo sostenible", a partir del informe "Informe Bruntland" preparado por las Naciones Unidas, en el que se define como "aquel capaz de satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas"; y en la Declaración de Estocolmo, de mil novecientos setenta y dos. En la Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, el Principio 3 enuncia:

"El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente en las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras"

3.- Del principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

4.- De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior, en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.

5.- De la vinculatoriedad de la normativa ambiental, como consecuencia directa del principio de legalidad regulado en el artículo 11 constitucional y 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración Pública está obligada a cumplir con el bloque de legalidad; sujeción que tiene especial connotación en relación con la tutela del ambiente, en tanto, al tenor de la obligación impuesta al Estado en su conjunto en el artículo 50 constitucional, es que se denota su indisponibilidad respecto de las instituciones públicas –condición que también se da respecto de los particulares–, esto es, no está sujeto a pacto o convenio en razón de la trascendencia que tiene para la vida y sobrevivencia de la humanidad; lo que hace imposible su excepción, salvo claro está, en situaciones de urgencia o emergencia, que en sí mismo, es una condición de fuente de derecho (al respecto consultar la sentencia 2340-92). Es así como resultan vinculantes para las instituciones públicas el conjunto que conforma el Derecho Ambiental, formado tanto los principios constitucionales ambientales –que delimitan el contenido de este derecho fundamental–, como las diversas disposiciones normativas sobre la materia (legales y reglamentarias), así como los estándares ambientales, y requisitos dispuestos para la realización de proyectos que incidan sobre el ambiente; y que, están inmersos en la gestión pública encomendada a cada una. Por ello, es que son exigibles la realización de estudio de impacto ambiental, la conformidad de los proyectos con los planes reguladores (en las municipalidades donde hay), la adecuación del funcionamiento de las plantas y proyectos a los estándares ambientales, etc.; caso contrario, sería admitir un "derecho del Estado a contaminar", lo que es imposible en atención al contenido del propio artículo 50 constitucional, según se ha indicado anteriormente, y como lo ha entendido este Tribunal (entre otras, consultar las sentencias número 5668-94, 5654-95, 8001-97, 2004-1923, 2005-15769, 2006-1963, y 2006-4497), al haber exigido a diversas instituciones públicas el cumplimiento de esa normativa a fin de tutelar de la manera debida el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VI.- Sobre el Parque Nacional Marino Ballena. - El Parque Nacional Marino Ballena, fue creado por Decreto Ejecutivo Nº 21294-MIRENEM publicado en La Gaceta Nº 136 del 17 julio de 1992. El objetivo principal de su creación fue proteger los ecosistemas marino-costero como manglares, estuarios, playas arenosas, acantilados e islotes, que constituyen sitios de gran belleza escénica y valor natural; además, la zona es un refugio temporal para cetáceos como la ballena jorobada y el delfín nariz de botella, entre otros. El Parque Nacional Marino Ballena, por sus características especiales y su gran riqueza biológica, geológica e hidrográfica, es un lugar de gran atractivo turístico y científico. Su protección, administración y desarrollo corresponde al Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. El decreto que crea el parque establece la necesidad de establecer medidas para prevenir el deterioro de este frágil ecosistema de gran importancia biológica, de acuerdo con un estudio técnico que ha demostrado la necesidad conservar la zona. En atención a los potenciales impactos ambientales negativos que genera la actividad turística en las áreas silvestres, el Ministerio consideró necesario regular el uso del Parque por parte del público, con el fin de asegurar su conservación y el mínimo deterioro de los ecosistemas marino costeros que protege, mediante el decreto Nº34163 de 10 de agosto del 2007, en el cual se regulan actividades como el anclaje, el embarque y desembarque, la investigación, grabación, filmación y fotografía, la pesca de subsistencia, el buceo recreativo, la observación de cetáceos, surf, kayak, caminatas etcétera. Asimismo, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación efectuó la clasificación de Patrimonio Natural del Estado del Parque Nacional Marino Ballena y la  certificación de los terrenos clasificados como bosque, terrenos de aptitud forestal y humedales, así como zonas de protección dentro de propiedad estatal, que fue firmada el 28 de agosto del 2008, por el Director Ejecutivo del SINAC. Dicho documento confirma la elevada importancia ecológica de la zona, pues se trata de humedales adyacentes al bosque denso basal, terrenos clasificados como bosque, terrenos de aptitud forestal y zonas de protección dentro de la Zona Marítimo Terrestre, con una gran biodiversidad.

VII.- Sobre la localización del camino previsto en la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa. Los accionantes acusan que la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa violenta los numerales 7 y 50 de la Constitución Política, el artículo 17 de la Declaración de Río- de 1992, así como la Convención de Ramsar, aprobada mediante Ley No. 7224 de 7 de abril de 1991, pues contempla un camino de catorce metros de ancho en una zona protegida bajo la categoría de Parque Nacional, sin contar con criterios técnicos que permitan determinar la procedencia o no de su construcción en esa zona. Sin embargo, de los documentos que constan en el expediente se ha podido constatar que el camino previsto en la lámina de uso de suelo, cuya inconstitucionalidad se acusa, se ubica en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, tal y como apuntan la Procuraduría General de la República y la Municipalidad de Osa. En atención a que, preliminarmente el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones planteó que el camino referido estaba en la zona pública, que integra el Parque Nacional Marino Ballena, fue preciso solicitarle una aclaración. Esa autoridad aclaró que la contestación rendida el 23 de marzo de 2009 se hacía alusión al camino identificado con la letra “B” en las gráficas visibles a folios 444 y 445 del expediente, que en su totalidad se encuentra en zona pública y dentro del Parque Nacional Marino Ballena. Por su parte el camino identificado con la letra “A”, que es el que interesa en este proceso, se encuentra en zona restringida según el plan regulador y tiene 2528.66 metros de longitud. Además, según la delimitación del Patrimonio Natural del Estado, un total de 285.84 metros de esta calle se encuentran en zona de protección del recurso hídrico para consumo humano. Además, la proyectada vía está en área de Bosque dentro del plan regulador en 1133 metros de longitud y en un área de humedal, está trazado en 51 metros lineales. Asimismo, según dicha delimitación, la calle tiene 561 metros de longitud en área de no bosque.

VIII.- La determinación del sitio en que se encuentra el proyectado camino, con relación al Parque Nacional Marino Ballena, resulta relevante pues la Municipalidad de Osa tiene competencia para planificar su territorio en los ciento cincuenta metros de la zona restringida de la zona marítimo terrestre, mientras que los cincuenta metros de la zona pública pertenecen al Parque Nacional Marino Ballena, bajo administración del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Respecto a los límites a la competencia de las municipalidades en cuanto a la planificación de su territorio, esta Sala, en las sentencias número 1886-95 de las 9:12 horas del 7 de abril de 1995 y No. 1607-98 de las 17:24 horas del 10 de marzo de 1998, indicó que:

“La conformación de áreas protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo (reserva forestal, refugio de vida silvestre privado, mixto o público, parques nacionales, reservas biológicas y zonas protectoras), conlleva a la imposición de un régimen de propiedad pública, bajo la categoría de patrimonio forestal del Estado, que cambia -ipso facto- la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es, de un régimen privado a uno público. El artículo 13 de la Ley Forestal, número 7575, define como patrimonio natural del Estado los bosques y terrenos forestales de reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, fincas inscritas a su nombre, y pertenecientes a las municipalidades, instituciones autónomas y demás órganos de la Administración Pública, las cuales son de gran importancia por su valor científico y de preservación ecológica. Se trata de áreas destinadas a la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna, sobre todo en vías de extinción, y que poseen valor científico, a fin de garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, poblaciones, hábitats, y dar oportunidad de tipo científico, educativo y recreativo. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente y en el equilibrio del ecosistema. Por otro lado, aunque por Ley (de la Zona Marítimo Terrestre), la administración de la zona marítima terrestre corresponde a las municipalidades (artículos 34 y 35), en virtud de lo dispuesto en el artículo 73 ídem, ello no se aplica a la zona marítimo terrestre comprendida en los parques nacionales y reservas equivalentes. El propósito de la norma es poner bajo la administración del Poder Ejecutivo las áreas silvestres protegidas, según criterios técnicos y científicos definidos por ese órgano. Por ello, el eventual ejercicio de potestades por parte de las municipalidades respectivas que implique un acto de administración sobre estas zonas, constituye una violación a los fines constitucionalmente consagrados, tal y como lo ha considerado con anterioridad este Tribunal Constitucional.”

Descartado el hecho de que el camino previsto en la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, cuya inconstitucionalidad se acusa, está dentro del Parque Nacional Marino Ballena, procede analizar si se dan las alegadas infracciones  a los numerales 50 y 7 de la Constitución Política.

IX.- El Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, fue adoptado por la Municipalidad de Osa en sesión número 71 de 19 de noviembre de 1994, según publicación en La Gaceta número 29 de 9 de febrero de 1995, de manera que está vigente con anterioridad a la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente, que rige a partir del 13 de noviembre de 1995, por lo que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no ha hecho pronunciamiento sobre la viabilidad ambiental del mismo. Sin embargo, el Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo N.31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 28 de junio del 2004, dispone en su artículo 67, relativo a la integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y demás instrumentos de planificación de uso de suelo, que aún los que ya estén aprobados, pero no cuenten con la variable integral integrada a los mismos, deben ser evaluados ambientalmente. Lo anterior, es totalmente acorde con el “principio precautorio” integrado en el numeral 50 de la Constitución Política y al principio 17 de la “Declaración de Río” a los que se hizo referencia en los considerandos precedentes. Así, tal y como indica la Procuraduría General de la República, la ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito. En este sentido, la eventual construcción del camino previsto, en la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, no se podría llevar a cabo hasta tanto el mismo no sea sometido a una Evaluación de Impacto Ambiental para determinar la afectación que podría tener sobre el ambiente. Por ello, el plan y la lámina de uso de suelo, en sí mismos, aún con el camino que prevé y que se cuestiona en esta acción, no es inconstitucional por violación al artículo 50 constitucional o al numeral 7 de la Constitución, en relación con aquellos instrumentos internacionales ambientales aprobados por el Estado costarricense. Lo que sí resultaría inconstitucional sería su aplicación o puesta en práctica, sin una Evaluación de Impacto Ambiental previa o bien a contrapelo de lo que ésta disponga, pues ello constituiría una infracción al principio precautorio por el posible daño que podría ser causado a una zona en la que existen humedales, bosques primarios y gran variedad de flora y fauna. Estima la Sala que la anulación del mapa de uso de suelo, o peor aún del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, lejos de proteger el derecho fundamental tutelado en el numeral 50 de la Constitución Política, conduciría a su vulneración, tal y como ya resolvió este Tribunal en las sentencias N.2006-011562 de las 15:30 horas del 9 de agosto del 2006 y 2005-09765, de las 15:37 horas del 26 de julio del 2005. Ahora bien, será en el amparo base de esta acción que deberá determinarse si la Municipalidad de Osa ha incurrido en actuaciones u omisiones que lesionen el numeral 50 de la Constitución Política, por la apertura y construcción de un camino sin evaluación ambiental previa, que afecte negativamente la biodiversidad del Parque Nacional Marino Ballena.

X.- Conclusión. Por las razones expuestas, estima la Sala que la acción debe ser declarada sin lugar, pues la lámina de uso de suelo del Plan Regulador Costero de Playa Ballena de Osa, no lesiona los numerales 50 y 7 de la Constitución Política, por prever la construcción de un camino de 14 metros de ancho paralelo a la Playa, siempre que previo a su construcción, su viabilidad ambiental sea evaluada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

Por tanto:

             Se declara sin lugar la acción. 

 

 

 

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta

 

 

 

            Luis Paulino Mora M.                                                                         Adrián Vargas B.

 

 

 

            Gilbert Armijo S.                                                                                Ernesto Jinesta L.

 

 

 

            Fernando Cruz C.                                                                                Fernando Castillo V.

EXPEDIENTE N° 06-001343-0007-CO

 

Teléfonos: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

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Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 17-04-2026 20:00:44.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

Sala Constitucional

Resolution No. 00075 - 2010

Date of Resolution: January 6, 2010 at 15:01

Docket No.: 06-001343-0007-CO

Drafted by: No drafter indicated

Constitutional review: Dismissing judgment

Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL

Relevance Indicators

Relevant judgment

Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS

Topic: MUNICIPALITY.

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

75-10. REGULATORY PLAN OF THE MUNICIPALITY OF OSA. Regulatory Plan of the Municipality of Osa, Playa Ballena. Published in the Official Gazette La Gaceta No. 29 of 02-09-95. .

Text of the resolution

*060013430007CO*

Docket: 06-001343-0007-CO

Res. No. 2010000075

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and one minute on January sixth, two thousand ten.

Unconstitutionality action brought by Mainor Santillán Corrales, businessman, resident of Playa Ballena de Osa, identity card number 6-077-204, in his capacity as President with powers of unlimited general attorney-in-fact of the Asociación Ecologista de Playa Ballena; and Jaime Ordóñez Chacón, attorney, resident of Curridabat, identity card number 1-537-458, in his capacity as Legal Examiner of said Association; both of legal age and married; against the Regulatory Plan of the Municipality of Osa, Playa Ballena, sheets referring to land use (uso de suelo), whose notice of adoption was published in La Gaceta number 29 of February 9, 1995. Also intervening in the proceeding were Ruth Solano Vásquez, special judicial attorney-in-fact of the plaintiff Association; José Gabriel Villachica Zamora, as Municipal Mayor of Osa; Jorge Rodríguez Quirós, Minister of Environment, Energy and Telecommunications; Humberto Ruphuy Mora, as co-adjuvant; and Ana Lorena Brenes Esquivel, representing the Procuraduría General de la República.

Whereas:

1.- By brief received in the Secretariat of the Chamber at 15:40 hours on February 6, 2006, the petitioners request that the unconstitutionality be declared of the sheet referring to land use of the Regulatory Plan of Playa Ballena de Osa, specifically insofar as it provides for the construction of a road 14 meters wide parallel to the shoreline. In the opinion of the plaintiffs, the construction of a road of such characteristics lacks support in an impact study to determine its environmental viability, and would cause harmful consequences both ecologically and socially, including the destruction of wetlands that form part of the Corredor Biológico Mesoamericano. This contravenes the preventive principle (principio preventivo) and the precautionary principle (principio precautorio) guaranteed in the Constitution (article 50) and in international instruments approved by the Costa Rican State, such as the "Rio Convention on Environment and Development" (articles 15 and 17), thus violating article 7 of the Constitution. Without the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), the provisions of article 3.1 of the "Convention on International Wetlands as Habitat for Waterfowl" (Law 7224 of June 20, 1991) are also violated, as well as the provisions of the parties to the Convention at the meeting of May 10 to 18, 1999, resolution VII.8, regarding citizen participation, a principle which is also established in article 10 of the Rio Convention. Finally, any eventual actions by the Municipality, based on the provisions of the challenged regulatory plan, would violate the principle of legality.

2.- To support the standing they hold to bring this unconstitutionality action, the co-plaintiffs indicate that in amparo action number 04-006036-0007-CO, they were granted a deadline to formalize this lawsuit, by resolution at 9:44 hours on December 20, 2005.

3.- By resolution at 14:25 hours on February 22, 2006 (folio 25), the action was admitted, granting a hearing to the Procuraduría General de la República and the Municipality of Osa.

4.- The edicts referred to in the second paragraph of article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 52, 53, and 54 of the Judicial Bulletin, on March 14, 15, and 16, 2006 (folio 28).

5.- The Procuraduría General de la República submitted its report, visible at folios 29 to 40. It does not object to the standing of the petitioners. On the merits, it divides its analysis into the following aspects: a. Municipal planning of the coasts and the administration of protected wilderness areas in relation to Parque Marino Ballena. The power that municipalities have to plan urban development in the maritime-terrestrial zone finds its limit in the provisions of article 73 of the Law on that matter (LZMT), which places under the administration of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) the maritime-terrestrial zone belonging to protected wilderness areas, which are assimilated to the term "equivalent reserves" used by the cited provision. Parque Nacional Marino Ballena currently includes as a terrestrial portion the first fifty meters of the public zone, while the remaining one hundred fifty meters of the maritime-terrestrial zone are not included in it. Thus, since decree number 21294-MIRENEM of June 9, 1992, entered into force, the respective municipality lost the authority to administer and plan in the first fifty meters of the public zone of the maritime-terrestrial zone. Consequently, the questioned regulatory plan could not include the public zone, because at the date of its enactment, this strip was already part of Parque Nacional Marino Ballena and was under the administration of MINAE. Its inclusion in the coastal regulatory plan of Ballena de Osa constitutes a violation of the provisions of provision 73 of the LZMT, as well as the provisions of article 32 of the Organic Law of the Environment. The Constitutional Chamber has interpreted that the foregoing constitutes a violation of the constitutional principle established in article 50 of the Constitution. This raises a problem of constitutionality of the questioned coastal regulatory plan, which could lead either to its non-application with respect to the public zone, to its partial nullity in what it regulates concerning it, or to the nullity of the entire plan for including said zone in its regulation. However, the fourteen-meter road contemplated in the coastal regulatory plan is not located in the first fifty meters of the public zone, but in the one hundred fifty meters of the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, whose administration does correspond to the municipality. b. The right to a healthy and ecologically balanced environment and the preventive principle in relation to coastal planning and the environmental impact assessment (EIA). Article 50 of the Constitution establishes as a principle the obligation of the State to protect and safeguard the environment as a right to a healthy and ecologically balanced environment. From this derives the so-called "preventive principle," which requires the adoption by public authorities of measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting adverse environmental effects generated by human activities. The instrument through which this principle is applied is the environmental impact assessment (EIA), so that the lack of an EIA when required by the legal system entails a violation of the constitutional principle established in provision 50, because it means that the State fails in its obligation to protect the environment and safeguard the right to it held by all the country's inhabitants. Regulatory plans issued after the entry into force of the "General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures" (decree number 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), must undergo an EIA before their adoption by the respective municipality (article 67). Those adopted previously must be environmentally evaluated by undergoing an EIA to adapt to the requirements it establishes, as set forth in that same provision. It is the opinion of the Advisory Body that the execution of regulatory plans enacted prior to the adoption of the indicated regulations is subject to compliance with that requirement, as is the case with the coastal regulatory plan of Ballena de Osa, in force since February 1995. In this sense, the eventual construction of the road provided for in the plan could not be carried out until the plan undergoes an EIA to determine the impact it may have on the environment, which can be ordered by this Chamber. Thus, it is the opinion of the PGR that, from the point of view of possible environmental damage, including wetlands, the plan as such, even with the road it provides for and which is questioned in this action, is not unconstitutional for violating article 50 of the Constitution or article 7 ibidem, in relation to those international environmental instruments approved by the Costa Rican State. What would be unconstitutional would be its application or implementation, including the construction of the road, without a prior EIA, or contrary to what it provides. c. The regulatory plan of Ballena and citizen participation. The notice of adoption of the coastal regulatory plan of Ballena de Osa indicates that it was approved in a public town hall meeting (cabildo público) held on November 6, 1994. In principle, this would have fulfilled the principle of citizen participation regarding the adoption of the coastal regulatory plan, which includes the eventual construction of the road provided for in said plan.

6.- José Gabriel Villachica Zamora, Municipal Mayor of Osa, responds at folios 45-58 to the granted hearing, stating that it is false that the Municipality had the intention to build the road provided for in the regulatory plan, in the restricted maritime-terrestrial zone. The Coastal Regulatory Plan was developed and approved in accordance with the provisions of the legal system by the competent authorities in planning matters. Municipal authority and legitimacy in coastal planning matters necessarily imply the protection of the environment, given the fragility of the ecosystem characteristic of the maritime-terrestrial zone, which this corporation seeks to ensure through the adoption of coastal regulatory plans, complying with article 50 of the Constitution. He affirms that it is erroneous to interpret that the fact that the road appears contemplated in the regulatory plan means that it will be carried out immediately and without any technical or environmental study, and therefore rejects that it involves any aggression that this Municipality intends to carry out against the environment, wetlands, or biodiversity. He requests that the action be dismissed.

7.- At folio 65, Humberto Ruphuy Mora requests to be considered a co-adjuvant. He alleges that the Regulatory Plan of the Canton of Osa, Playa Ballena was approved in an anomalous manner, since the town hall meeting was not held because the public was not notified in accordance with the law, and therefore requests that the unconstitutionality of the Regulatory Plan be declared, as well as the nullity of any concession granted since the entry into force of the Forest Law 7575, any plan that has been registered in the cadastre, and any concession granted by the Municipality, without having authority to do so in Ballena de Osa. He affirms that the corporation has not adopted any measure to prevent harm to the environment in the area in question.

8.- By resolution at 10:30 hours on February 25, 2009 (folio 73) and for better resolution, it was ordered to extend the writ of admission, in order to grant a hearing on the action to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications.

9.- Jorge Rodríguez Quirós, Minister of Environment, Energy and Telecommunications, submits at folio 155 et seq. the required report and states that the classification of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) of Parque Nacional Marino Ballena was carried out in the field stage by Biologist Juan Sánchez, an official of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC). The certification of lands classified as forest (bosque), lands with forest aptitude (terrenos de aptitud forestal), and wetlands (humedales), as well as protection zones within state property, was signed on August 28, 2008, by Engineer Ronald Vargas Brenes, in his capacity as Executive Director of SINAC. In order to locate the road established in the Regulatory Plan of Ballena in relation to the definition of the State Natural Heritage, the Geographic Information System (GIS) of the Área de Conservación Osa was used. The information was loaded into the Arcview program to locate the road that is placed in the regulatory plan. The office review yielded important results, as it was confirmed that the entire road, according to the regulatory plan, is located in the public zone within Parque Nacional Marino Ballena. The road has a length of 1.8 km, all within Parque Nacional Marino Ballena, which corresponds to State Natural Heritage. Additionally, 182 meters of the road are located within a spring (naciente) protection zone. According to the Geographic Information System of the Osa Conservation Area and the definition of the State Natural Heritage, the road is located in its great majority on the south-west side of the boundary marker line or on the boundary marker line itself. In some sectors of Parque Nacional Marino Ballena and the restricted Zone, the road crosses forest areas according to the definition of State Natural Heritage. By official letter ACOSA-D-068-09, Lic. Etilma Morales Mora, Director of the Osa Conservation Area, indicated that it was possible to confirm not only that the road affects areas of State Natural Heritage, but also that there is encroachment in Parque Nacional Marino Ballena, as it would cross the public zone that for that sector is declared under this management category. Regarding the legal basis, he indicated that the lands where the road established in the Regulatory Plan of the Municipality of Osa is located were classified as State Natural Heritage by virtue of being wetland areas adjacent to dense basal forest (bosque denso basal), lands classified as forest, lands with forest aptitude, and protection zones within the Maritime-Terrestrial Zone, mostly belonging to Parque Nacional Marino Ballena. He indicates that the State Natural Heritage is public domain and its conservation and administration are entrusted by law to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (SINAC). The challenged Regulatory Plan presupposes municipal administration of the forest areas of the Maritime-Terrestrial Zone of Osa, with the consequent competence in the section of Sheets referring to Land Use, to create a road parallel to the public shoreline, applying within the same plan Law 6043. The Coastal Regulatory Plan is the proper planning instrument for the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities, and the Regulatory Plan of Osa exceeds, in effect, the limits that channel the exercise of municipal power, by attributing to the Municipality of Osa an authority that it does not legally have, according to the exceptions set forth in the law, in its articles 73 and 73 bis. Although a Regulatory Plan's violation of legal texts is, in principle, on the plane of legality, following the jurisprudence of this Court, when it also affects fundamental rights, such as the right to a healthy environment, the defect transcends to the constitutional sphere and acquires that connotation (Voto N.459-91, 3550-91, 4702-93, 2074-01). Regarding the evaluation of the Regulatory Plan by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the Minister indicated that because the Regulatory Plan of the Municipality of Osa is an administrative act issued prior to the enactment of the Organic Law of the Environment, the analysis of said instrument by the Entity is inappropriate, because the Organic Law of the Environment cannot be applied retroactively. The Minister concluded that the road parallel to the shoreline in Playa Ballena de Osa, contemplated in the Regulatory Plan of Osa, affects areas of State Natural Heritage and encroaches upon Parque Nacional Marino Ballena, under the administration of MINAET, and therefore, in his judgment, the Regulatory Plan is unconstitutional.

10.- In better agreement, it is ordered at this same act to partially revoke the resolution at 13:50 hours on August 25, 2006 (folio 64), insofar as it agreed to turn this docket over to the office of Magistrate Gilbert Armijo Sancho for the merits study, establishing in its place that the corresponding draft ruling shall be the responsibility of the Presidency of the Chamber.

11.- In a brief added at folio 433 of the docket, the petitioners reiterate their claim that only the unconstitutionality of the Regulatory Plan of Playa Ballena de Osa be declared, regarding the provision concerning the construction of a road 14 meters wide parallel to the beach, since only this provision violates environmental regulations. The Regulatory Plan has, rather, allowed exemplary environmental protection of the area, with large-scale forest cover (cobertura boscosa), protection of primary trees, and very low-density development. They affirm that the neighboring concessionaires and permit holders have used the strict environmental regulations of the current Regulatory Plan to repeatedly prevent the Municipality of Osa and other external interests from generating environmental damage in the maritime-terrestrial zone.

12.- By official letter added at folio 437, the Municipality of Osa was requested to provide a certified copy of the Regulatory Plan of Playa Ballena de Osa and of the Sheet Referring to Land Use of said Regulatory Plan. On June 12, 2009, the Municipal Mayor provided the plan in question, but the Regulatory Plan is incomplete (folios 446 to 461 of the docket).

13.- By resolution at 8:30 hours on June 18, 2009, the President requested as evidence for better resolution, a clarification from the Minister of Environment, Energy and Telecommunications regarding the report submitted to the Chamber on March 23, 2009 (folio 465).

14.- Jorge Rodríguez, Minister of Environment, Energy and Communication, indicated that the response submitted to the Chamber on March 23, 2009, refers to the road marked with the letter "B" in the graphic at folios 444 and 445, which is entirely located in the public zone and within Parque Nacional Marino Ballena. Furthermore, in the case of the road identified as "A," it is located in the restricted zone according to the regulatory plan and is 2528.66 meters long; according to the delimitation of the State Natural Heritage, it is located in a protection zone for water resources for human consumption, with a total of 285.84 meters of the road located in said protection zone. In addition, road "A" is in a forest area within the regulatory plan for 1133 meters in length and in a wetland area, it is plotted for 51 linear meters. According to the delimitation of the PNE, road A is plotted within the regulatory plan for 561 meters in length in a non-forest area.

15.- The hearing indicated in articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by provision 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court.

16.- The prescriptions of law have been complied with in the proceedings.

Drafted by Magistrate Calzada Miranda; and,

Considering:

I.- Regarding the co-adjuvancy. Article 83 of the Law of Constitutional Jurisdiction establishes that within fifteen days after the first publication of the notice referred to in the second paragraph of article 81, the parties appearing with pending matters at the date of filing the action, or those who have a legitimate interest in the definition of the object in dispute, may appear to co-adjuvate either of the two positions under discussion; in the case of unconstitutionality actions, the co-adjuvant basically appears to defend the petitioner's annulment claim or to support the validity of the challenged act. In this case, by resolution at fourteen twenty-five on February twenty-second, two thousand six, the action was admitted and the edicts of Law were published on the fourteenth, fifteenth, and sixteenth of March of the same year; therefore, the active co-adjuvancy application made by Humberto Ruphuy Mora must be rejected as untimely.

II. On the admissibility of the action. The action is directed against a provision contained in a Regulatory Plan, a regulation of a regulatory nature, a matter whose constitutionality may be reviewed in this venue, in accordance with article 73 (a) of the Law of Constitutional Jurisdiction, as it is a general act of a normative nature. The standing of the petitioners derives from amparo action number 04-006036-0007-CO, in which, by resolution at nine hours forty-four minutes on December twentieth, two thousand five, they were granted a deadline to file the action. Additionally, the lawsuit meets the formal requirements demanded by the Law of Constitutional Jurisdiction, and therefore is admissible.

III.- Object of the challenge. The action is directed against the land use sheet of the Regulatory Plan of the Municipality of Osa, Playa Ballena, whose adoption agreement was published in the Official Gazette La Gaceta No. 29 of February 9, 1995, insofar as said sheet contemplates a road 14 meters wide parallel to the shoreline of Playa Ballena de Osa, which, in the petitioners' judgment, contravenes provision 50 of the Political Constitution, provision 7 of the Political Constitution, the Rio Convention on Environment and Development, in its article 17, the Convention on International Wetlands as Habitat for Waterfowl (Ramsar Convention), and the principle of legality derived from provision 11 of the Political Constitution.

IV.- On the fundamental right to environmental protection in our constitutional legal system.- With the reform of article 50 of the Political Constitution by Law number 7412 of June third, nineteen ninety-four, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text, which had previously been recognized by this Court as a fundamental right – in particular, see rulings number 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94 – deriving it from the provisions of articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement for the "rational exploitation of the land"), and 89 (protection of natural beauties), all of the Political Constitution. From the integrative interpretation of these constitutional norms with provision 50 itself, the State's obligation to protect the environment is constitutionally established, so that, through the various manifestations of public function (formal action – adoption of administrative acts and normative provisions – and material action – provision of public services and anomalous coercion), its actions translate into effective protection of the environment and the natural resources that compose it, with the purpose of improving the living environment of the human being, thereby exceeding the criteria of natural conservation to situate itself within the entire sphere in which the person develops, to facilitate their integral development – physical, psychological, mental. By virtue of this, within a specific state configuration like ours – defined as a Social and Democratic State of Law, in accordance with articles one, 9, 50, and 74 of the Constitution – environmental protection develops in a dual aspect: first, as a true fundamental right, recognizable to every person and, in that sense, individualizable (with respect to nationals, foreigners, adults or minors, incapacitated persons, natural or legal persons), insofar as it concerns the community as a whole (not only nationals, but the entire world community); and second, as a true public power, which, as such, translates into concrete obligations for the State as a whole, thus conditioning political objectives and, consequently, the action of public powers in general, to give full compliance to this fundamental right. The incidence that the right to a healthy and ecologically balanced environment has on State activity finds its first manifestation in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals, but have transcendence in the very structure of the State, in its role as guarantor thereof, and secondly, because State activity is directed towards satisfying the interests of the community. Likewise, it is important to highlight that in constitutional jurisprudence, the concept of "environment" has not been limited to the primary elements of nature, namely soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape; from which the environmental framework without which basic demands – such as food, energy, housing, sanitation, and recreation – would be impossible is formed; rather, it has understood it integrally, establishing a "macro-environmental" concept, also encompassing aspects related to the economy, regarding the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (ruling number 5893-95, of nine forty-eight on October twenty-seventh, nineteen ninety-five; and in the same vein, numbers 3705-93, supra citada, and 2988-99, of eleven fifty-seven on April twenty-third, nineteen ninety-nine); and to matters relating to urban activity, which includes city planning, determination of land uses, solid waste treatment (solid waste, toxic waste, wastewater), noise control, public road planning, and regulation of advertising signs (ruling number 2003-3656).

V.- On the constitutional principles conditioning State action in environmental protection.- The content of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment is determined by the constitutional environmental principles. Previously, this Chamber has enunciated some, and those relevant to the resolution of this action are as follows:

1.- On the protection of the environmental right by the State: as indicated in ruling number 2003-06322, supra citada, article 50 of the Constitution derives the State's obligation to guarantee, defend, and protect this right, whereby the State becomes the guarantor in the protection and safeguarding of the environment and natural resources. Thus, in accordance with the constitutional text, it must

"[...] guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee is to ensure and protect the right against any risk or need, to defend is to forbid, prohibit any activity that threatens the right, and to preserve is an action aimed at anticipatorily shielding the right from possible dangers in order to make it endure for future generations. The State must assume a dual behavior of doing and not doing; on one hand, it must refrain from itself [sic] threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other, it must undertake the task of issuing measures that allow compliance with constitutional requirements." (Constitutional ruling number 0644-99, of eleven twenty-four on January twenty-ninth, nineteen ninety-nine, reiterated in 2002-4947, of nine twenty-four on May twenty-fourth, two thousand two.)

2.- On sustainable development or rational use of resources, expressly recognized by the Constitutional Chamber, starting from ruling number 2233-93, as a direct derivative of article 69 of the Constitution, when stating:

"The norm 69, the Political Charter speaks of the «rational exploitation of the land», which constitutes a fundamental principle.

Consequently, the protection and preservation, as well as the rational exploitation of the resources that have been indicated, are canons of the constitutional order."

The application of this environmental principle is directly linked to a parameter of constitutionality of conduct—administrative and that of private individuals—and of the regulations governing the matter, such as reasonableness—according to the development of the case law of our Constitutional Court, insofar as its purpose is to tend toward the sustainability of the use of natural resources and of the elements that make up the environment, through their "adequate use"; and by virtue of which it is clear that environmental protection must be directed toward the adequate and intelligent use of its elements and in their natural, sociocultural, technological, and political-order relationships (sustainable development), in order to thereby safeguard the heritage to which present and future generations have a right; insofar as it is through the production and use of technology that the aim must be to obtain not only economic gains (freedom of enterprise) but, above all, a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing them harm or injury; as our Constitutional Court has considered in its extensive case law (judgment number 3705-93, at three o'clock in the afternoon on the thirtieth of July, nineteen ninety-three).

It is thus how the principle of rational use (uso racional) of natural resources and the environment in general is indisputably linked to the right to health of individuals and to quality of life (in this regard, consult judgment number 1763-94, at sixteen hours forty-five minutes on the thirteenth of April, nineteen ninety-four). By virtue of which, the principle of sustainable development constitutes a fundamental parameter of the quality of life of individuals, as this Court considered in judgment number 2219-99, insofar as it conditions the action that man carries out on the environment, with the purpose of ensuring adequate conditions for his development, insofar as it translates into the utilization

"[...] intelligent use of its elements and in their natural, sociocultural, technological, and political-order relationships (sustainable development), in order to thereby safeguard the heritage to which present and future generations have a right. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic gains (freedom of enterprise) are obtained, but rather a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing harm or injury" (judgment number 2005-8945, of the sixth of July, two thousand five).

It is important to note that this principle has full legal recognition at the international level, but under the designation of the concept of "sustainable development," arising from the "Bruntland Report" prepared by the United Nations, in which it is defined as "that which is capable of satisfying the needs of the present without compromising the ability of future generations to satisfy their own"; and in the Stockholm Declaration of nineteen seventy-two. In the Rio Declaration of nineteen ninety-two, Principle 3 states:

"The right to development must be exercised in such a way as to respond equitably to the developmental and environmental needs of present and future generations"

3.- Regarding the precautionary principle (principio precautorio) or "principle of prudent avoidance," a concept developed in judgments number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, and 2005-12039 of this Court, which is based on Article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, of nineteen ninety-two, which alludes to the necessary action and effect of preventing in advance possible damage to the constituent elements of the environment; by which, the implementation of actions aimed at the due protection, conservation, and adequate management of resources is advocated, that is, the adoption of all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of individuals. In this way, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt in that regard—a measure of precaution must be adopted and even the activity in question postponed; given that subsequent coercion is ineffective in this matter, since, in the majority of cases, the biological effects are irreversible, where the repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment.

4.- Regarding the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental): which, as this Court indicated in judgment number 14293-2005, at fourteen hours fifty-two minutes on the nineteenth of October, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the previous one, insofar as, derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), it translates into the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature—both legal and regulatory—from which derives the requirement of the "linkage to science and technique" (vinculación a la ciencia y a la técnica), by which the discretion of the Administration in this matter is conditioned. So that, in light of the results derived from those technical studies—such as environmental impact assessments—if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or the health of individuals, it is obligatory to reject the proposed project, work, or activity; and in the case of a "reasonable doubt," it is obligatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment.

5.- Regarding the binding nature of environmental regulations (vinculatoriedad de la normativa ambiental), as a direct consequence of the principle of legality regulated in Article 11 of the Constitution and Article 11 of the General Law of Public Administration, the Public Administration is obligated to comply with the block of legality; a subjection that has special connotation in relation to environmental protection, insofar as, pursuant to the obligation imposed on the State as a whole in Article 50 of the Constitution, its inalienability with respect to public institutions is denoted—a condition that also applies to private individuals—that is, it is not subject to pact or agreement by reason of the importance it has for the life and survival of humanity; which makes its exception impossible, except, of course, in situations of urgency or emergency, which in itself is a condition of a source of law (in this regard, consult judgment 2340-92). Thus, the entirety of Environmental Law is binding for public institutions, formed by constitutional environmental principles—which delimit the content of this fundamental right—as well as the various normative provisions on the matter (legal and regulatory), as well as environmental standards, and requirements set forth for the execution of projects that impact the environment; and which are immersed in the public management entrusted to each one. Therefore, the completion of an environmental impact assessment, the conformity of projects with regulatory plans (in municipalities where they exist), the adaptation of the operation of plants and projects to environmental standards, etc., are all enforceable; otherwise, it would be to admit a "right of the State to pollute," which is impossible in light of the content of Article 50 of the Constitution itself, as previously indicated, and as this Court has understood (among others, consult judgments number 5668-94, 5654-95, 8001-97, 2004-1923, 2005-15769, 2006-1963, and 2006-4497), having required various public institutions to comply with those regulations in order to duly protect the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VI.- Regarding the Ballena National Marine Park (Parque Nacional Marino Ballena). - The Ballena National Marine Park was created by Executive Decree No. 21294-MIRENEM published in La Gaceta No. 136 of July 17, 1992. The primary objective of its creation was to protect the marine-coastal ecosystems such as mangroves, estuaries, sandy beaches, cliffs, and islets, which constitute sites of great scenic beauty and natural value; in addition, the zone is a temporary refuge for cetaceans such as the humpback whale and the bottlenose dolphin, among others. The Ballena National Marine Park, due to its special characteristics and its great biological, geological, and hydrographic wealth, is a place of great tourist and scientific attraction. Its protection, administration, and development corresponds to the National Parks Service (Servicio de Parques Nacionales) of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications. The decree creating the park establishes the need to establish measures to prevent the deterioration of this fragile ecosystem of great biological importance, in accordance with a technical study that has demonstrated the need to conserve the zone. In light of the potential negative environmental impacts generated by tourist activity in wild areas, the Ministry considered it necessary to regulate the use of the Park by the public, in order to ensure its conservation and the minimum deterioration of the marine-coastal ecosystems it protects, through Decree No. 34163 of August 10, 2007, in which activities such as anchoring, embarking and disembarking, research, recording, filming, and photography, subsistence fishing, recreational diving, whale watching, surfing, kayaking, walks, etc., are regulated. Likewise, the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) carried out the classification of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) of the Ballena National Marine Park and the certification of the lands classified as forest, lands of forestry aptitude, and wetlands, as well as protection zones within state property, which was signed on August 28, 2008, by the Executive Director of SINAC. Said document confirms the high ecological importance of the zone, as it involves wetlands adjacent to dense basal forest, lands classified as forest, lands of forestry aptitude, and protection zones within the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), with great biodiversity.

VII.- Regarding the location of the road envisioned in the land-use map of the Regulatory Plan of Playa Ballena de Osa. The petitioners allege that the land-use map of the Regulatory Plan of Playa Ballena de Osa violates Articles 7 and 50 of the Political Constitution, Article 17 of the Rio Declaration of 1992, as well as the Ramsar Convention, approved by Law No. 7224 of April 7, 1991, since it contemplates a road fourteen meters wide in a zone protected under the category of National Park, without having technical criteria to permit determining the appropriateness or not of its construction in that zone. However, from the documents contained in the case file, it has been possible to verify that the road envisioned in the land-use map, whose unconstitutionality is alleged, is located in the restricted zone of the Maritime Terrestrial Zone, as indicated by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) and the Municipality of Osa. In light of the fact that, preliminarily, the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications stated that the referenced road was in the public zone, which makes up the Ballena National Marine Park, it was necessary to request a clarification. That authority clarified that the response rendered on March 23, 2009, referred to the road identified with the letter "B" in the graphics visible at pages 444 and 445 of the case file, which is entirely in the public zone and within the Ballena National Marine Park. For its part, the road identified with the letter "A," which is the one of interest in this proceeding, is in the restricted zone according to the regulatory plan and is 2,528.66 meters in length. Furthermore, according to the delimitation of the State Natural Heritage, a total of 285.84 meters of this road are in a protection zone for water resources for human consumption. In addition, the projected road is in a Forest area within the regulatory plan for 1,133 meters in length, and in a wetland area, it is laid out for 51 linear meters. Likewise, according to said delimitation, the road has 561 meters in length in a non-forest area.

VIII.- The determination of the site where the projected road is located, in relation to the Ballena National Marine Park, is relevant because the Municipality of Osa has jurisdiction to plan its territory within the one hundred fifty meters of the restricted zone of the Maritime Terrestrial Zone, while the fifty meters of the public zone belong to the Ballena National Marine Park, under the administration of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications. Regarding the limits on the jurisdiction of municipalities concerning the planning of their territory, this Chamber, in judgments number 1886-95 at 9:12 a.m. on April 7, 1995, and No. 1607-98 at 5:24 p.m. on March 10, 1998, stated that:

"The establishment of protected areas, whatever their management category (forest reserve (reserva forestal), private, mixed, or public wildlife refuge (refugio de vida silvestre), national parks, biological reserves (reservas biológicas), and protection zones (zonas protectoras)), entails the imposition of a public property regime, under the category of state forest heritage (patrimonio forestal del Estado), which changes—ipso facto—the legal nature of the lands included within the area, that is, from a private regime to a public one. Article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal), number 7575, defines as state natural heritage (patrimonio natural del Estado) the forests and forest lands of national reserves, of areas declared inalienable, properties registered in its name, and belonging to municipalities, autonomous institutions, and other organs of the Public Administration, which are of great importance due to their scientific value and ecological preservation. These are areas destined for the protection, conservation, increase, and management of species of flora and fauna, especially those on the path to extinction, and which possess scientific value, in order to guarantee the perpetuity of wildlife species, populations, habitats, and to provide opportunities of a scientific, educational, and recreational nature. Protection zones play a leading role in the balance of the environment and in the balance of the ecosystem. On the other hand, although by Law (of the Maritime Terrestrial Zone), the administration of the Maritime Terrestrial Zone corresponds to the municipalities (Articles 34 and 35), by virtue of the provisions of Article 73 ibidem, this does not apply to the Maritime Terrestrial Zone included in national parks and equivalent reserves. The purpose of the rule is to place under the administration of the Executive Branch the protected wild areas, according to technical and scientific criteria defined by that organ. Therefore, the eventual exercise of powers by the respective municipalities that implies an act of administration over these zones constitutes a violation of the constitutionally enshrined purposes, as this Constitutional Court has previously considered."

Having discarded the fact that the road envisioned in the land-use map of the Regulatory Plan of Playa Ballena de Osa, whose unconstitutionality is alleged, is within the Ballena National Marine Park, it is appropriate to analyze whether the alleged violations of Articles 50 and 7 of the Political Constitution occur.

IX.- The Regulatory Plan of Playa Ballena de Osa was adopted by the Municipality of Osa in session number 71 of November 19, 1994, according to publication in La Gaceta number 29 of February 9, 1995, so it is in effect prior to the enactment of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), which took effect as of November 13, 1995, for which reason the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) has not made a pronouncement on its environmental viability. However, the General Regulation on Environmental Impact Procedures (Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental), Executive Decree N. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of June 28, 2004, provides in its Article 67, regarding the integration of the environmental variable in Regulatory Plans and other land-use planning instruments, that even those that are already approved, but do not have the environmental variable integrated into them, must be environmentally evaluated. The foregoing is totally in accordance with the "precautionary principle" integrated into Article 50 of the Political Constitution and Principle 17 of the "Rio Declaration" referred to in the preceding recitals. Thus, as indicated by the Office of the Attorney General of the Republic, the execution of regulatory plans approved prior to the adoption of the aforementioned regulations is subject to compliance with that requirement. In this sense, the eventual construction of the envisioned road, in the land-use map of the Regulatory Plan of Playa Ballena de Osa, could not be carried out until it is subjected to an environmental impact assessment to determine the impact it could have on the environment. Therefore, the plan and the land-use map, in and of themselves, even with the road that it envisions and that is challenged in this action, are not unconstitutional for violation of Article 50 of the Constitution or Article 7 of the Constitution, in relation to those international environmental instruments approved by the Costa Rican State. What would indeed be unconstitutional would be its application or implementation, without a prior environmental impact assessment or contrary to what it provides, since that would constitute a violation of the precautionary principle due to the possible damage that could be caused to a zone in which there are wetlands, primary forests, and a great variety of flora and fauna. The Chamber considers that the annulment of the land-use map, or worse yet, of the Regulatory Plan of Playa Ballena de Osa, far from protecting the fundamental right protected in Article 50 of the Political Constitution, would lead to its violation, as this Court already resolved in judgments N. 2006-011562 at 3:30 p.m. on August 9, 2006, and 2005-09765, at 3:37 p.m. on July 26, 2005. Now, it will be in the amparo proceeding that is the basis of this action that it must be determined whether the Municipality of Osa has incurred in actions or omissions that harm Article 50 of the Political Constitution, for the opening and construction of a road without prior environmental evaluation, which negatively affects the biodiversity of the Ballena National Marine Park.

X.- Conclusion. For the reasons set forth, the Chamber considers that the action must be dismissed, since the land-use map of the Coastal Regulatory Plan of Playa Ballena de Osa does not violate Articles 50 and 7 of the Political Constitution, for envisioning the construction of a road 14 meters wide parallel to the Beach, provided that prior to its construction, its environmental viability is evaluated by the National Environmental Technical Secretariat.

Therefore:

The action is dismissed.

 

 

 

Ana Virginia Calzada M.

Presiding Judge

 

 

 

            Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

 

 

 

            Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

 

 

 

            Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

CASE FILE N° 06-001343-0007-CO

 

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