Res. 21258-2010 Sala Constitucional — Municipality cannot modify land use in Escazú Hills Protective ZoneMunicipalidad no puede modificar suelo en Zona Protectora Cerros de Escazú

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Sala Constitucional

Resolución Nº 21258 - 2010

Fecha de la Resolución: 22 de Diciembre del 2010 a las 14:00

Expediente: 09-009306-0007-CO

Redactado por: Fernando Castillo Víquez

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante

Sentencias Relacionadas

Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental,Der Económicos sociales culturales y ambientales

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: TEMAS ANTERIORES

Tema: Acción de inconstitucionalidad

Subtemas:

REFORMA INTEGRAL EFECTUADA AL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN DEL PLAN REGULADOR DEL CANTÓN DE MORA. ÚNICAMENTE EN RELACIÓN CON LA ZONA PROTECTORA CERROS DE ESCAZÚ..

Tema: Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado

Subtemas:

Decretos Ejecutivos que declaran Zonas Protectoras los Cerros de Escazú..

Tema: Derecho a la protección estatal

Subtemas:

Terrenos de vocación forestal.

21258-10. PLAN REGULADOR. ZONA PROTECTORA DE LOS CERROS DE ESCAZÚ. Reforma Integral efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del cantón de Mora, únicamente en relación con la zona protectora Cerros de Escazú.

Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

21258-10. PLAN REGULADOR. ZONA PROTECTORA DE LOS CERROS DE ESCAZÚ. Reforma Integral efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del cantón de Mora, únicamente en relación con la zona protectora Cerros de Escazú.

Texto de la resolución

 

Exp: 09-009306-0007-CO

Res. Nº 2010-021258

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas del veintidós de diciembre de dos mil diez.

            Acción de inconstitucionalidad promovida por Gilberto Monge Pizarro, mayor, soltero, vecino de Mora, Colón, abogado, cédula de identidad No. 1-734-346, en su condición de ALCALDE MUNICIPAL DE MORA, contra REFORMA INTEGRAL EFECTUADA AL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN DEL PLAN REGULADOR DEL CANTÓN DE MORA. ÚNICAMENTE EN RELACIÓN CON LA ZONA PROTECTORA CERROS DE ESCAZÚ.

Resultando:

            1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:11 horas del 19 de junio de 2009, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de REFORMA INTEGRAL EFECTUADA AL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN DEL PLAN REGULADOR DEL CANTÓN DE MORA. ÚNICAMENTE EN RELACIÓN CON LA ZONA PROTECTORA CERROS DE ESCAZÚ. Alega que la Zona Protectora Cerros de Escazú, que tiene una extensión de 7.175 hectáreas, de las cuales aproximadamente el 30 % se encuentra en el cantón de Mora, es una unidad geomorfológica que sirve de pulmón a la Gran Área Metropolitana, con una rica biodiversidad, un valioso sistema hídrico y gran belleza paisajística. El 10 de septiembre de 1993 entró a regir el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora y, según la zonificación vigente en ese momento, la Zona Protectora Cerros de Escazú se encontraba integralmente dentro de la Zona Agrícola, cuyas regulaciones sobre uso de suelo eran restrictivas en cuanto a fines urbanísticos, con el fin de asegurar un control constructivo sobre esta zona dedicada a la protección forestal, y a la protección de los cuerpos de agua, para favorecer la estabilidad de los suelos con la cobertura vegetal. Señala que en el año 2001 se realizó una reforma integral al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora, publicada a La Gaceta N.173 del 10 de septiembre del 2001, que afectó esencialmente las áreas ubicadas en la Zona Agrícola y zona de resto del distrito, así como las áreas incluidas dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú, que anteriormente se encontraban dentro de la zona agrícola. La reforma integral al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora, implicó un desmejoramiento desde el punto de vista ambiental, en los siguientes aspectos: a) aumento del porcentaje de cobertura máxima del lote, pasa de 10 % al 30 % en ciertas zonas, que produce una disminución en la permeabilidad de los suelos b) disminución del lote mínimo: se pasó de entre 7000 metros cuadrados y una hectárea (10000 metros cuadrados) a 1000 metros cuadrados en algunas zonas, que implica la posibilidad de hacer fraccionamientos más densos en estas zonas de protección forestal; c) aumento en la densidad poblacional: se pasa a 30 habitantes por hectárea ; d) se cambió el uso de suelo: se pasa de uso agrícola a uno residencial donde se permite llevar a cabo la vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales y toda agrícola, pecuaria y forestal o relacionada con éstas; e) no se consideró la existencia de recursos  forestales que deben ser protegidos por todas las instituciones estatales; f) no se consideró la existencia de las áreas de protección de quebradas, ríos y nacientes que también deben ser protegidos. Considera el accionante que la reforma integral al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora, únicamente en cuanto a la modificación de la zonificación de las áreas ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú y lo correspondiente en el Mapa de Zonificación, viola los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, que tutelan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues las disposiciones impugnadas producen el desmejoramiento de las garantías ambientales definidas por la Municipalidad de Mora, por medio del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador, en cuanto a la Zona Protectora Cerros de Escazú, dado que la zona agrícola era la zona con mayores restricciones en cuanto a cobertura, lote mínimo y usos conformes y no conformes, sin embargo actualmente es posible que un urbanizador lleve a cabo un condominio en la Zona Protectora casi sin ningún tipo de restricción, pues es un uso conforme según la norma que se impugna, lo cual es totalmente contrario a los propósitos y fines de la creación de esta área silvestre protegida, que pretende resguardar los recursos forestales e hídricos de estos terrenos, que representa una violación al derecho a un ambiente sano, puesto que el ambiente en su integralidad se ve afectado, en perjuicio de todos los vecinos del Cantón, y especialmente los vecinos de la zona protectora y su área de influencia, que traspasa los límites cantonales. Acusa también la infracción del artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, pues de allí se desprende la obligación de los Estados de respetar y asegurar el disfrute  de los derechos humanos para sus habitantes, que engloba el accionar institucional, que debe encaminar todas sus políticas y regulaciones generales, así como sus actos concretos a su consecución, por lo que existe una discordancia entre el principio contenido en esa norma internacional y la reforma efectuada en el 2001 al Reglamento de Zonificación del Cantón de Mora, en cuanto a la Zona Protectora Cerros de Escazú. Existe también una violación al artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conocido como Protocolo del Salvador, pues es claro que la emisión de una normativa local con fuerza de ley material, que flexibilice las regulaciones ambientales en un área silvestre protegida, es contraria a esta norma de derecho internacional, que establece la obligación del Estado de promover la protección preservación y mejoramiento del ambiente. Además, la normativa impugnada viola el principio de progresividad de los derechos humanos, ya que lejos de mejorar y asegurar el reconocimiento y respeto real de las personas de gozar de un nivel de vida adecuado que le asegure su salud y el bienestar y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se emitieron regulaciones perjudiciales a la Zona Protectora Cerros de Escazú.

            2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al fundarse los reclamos en la defensa al medio ambiente.

            3.- Por resolución de las 16:01 horas del 23 de julio de 2009 (visible a folios 40 a 41 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

            4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 44 a 63. Señala que existen dos tendencias jurisprudenciales de la Sala Constitucional que reconocen por un lado la legitimación directa en materia ambiental al tratarse de la existencia de intereses difusos, y otra, que engloba la legitimación en el concepto de intereses que “atañen a la colectividad en su conjunto”. Independientemente de ello, lo cierto es que la legitimación en materia ambiental se ha reconocido a cualquier persona, aun cuando no exista un caso previo que sirva de base a la acción. Concluye que el accionante está legitimado, en su condición de munícipe o vecino del cantón de Mora, y por otro, como habitante de la Nación para defender el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.  Dada la imposibilidad de ubicar el Plan Regulador del Cantón de Mora del año 1993, resulta imposible confrontar el anterior mapa de zonificación con el del año 2001, para analizar cuáles áreas fueron modificadas en cuanto a su destino. No obstante la indeterminación del área afectada, el presente pronunciamiento se emitirá a partir de las manifestaciones realizadas por el Alcalde Municipal de Mora y de los principios ambientales contenidos en las diferentes normas jurídicas de nuestro ordenamiento, por cuanto el asunto se resume a la posibilidad o no que tiene las municipalidades de cambiar el uso de suelo en un área previamente declarada como zona protectora por el Poder Ejecutivo, tal como sucedió en el caso concreto. Mediante el Decreto Ejecutivo No. 6112-A del 23 de junio de 1976, el Poder Ejecutivo creó varias zonas protectoras, dentro de las que se encuentran los Cerros de Escazú, a la cual se amplió mediante Decreto Ejecutivo No. 14672 del 20 de junio de 1983, donde el artículo 2 establece que los inmuebles estatales y privados ubicados dentro de la zona protectora quedarían obligatoriamente sometidos al régimen forestal. Como parte del área protegida quedó incluida en el Cantón de Mora, en el año 1993 la Municipalidad emitió un Plan Regulador con el respectivo Reglamento de Zonificación que incluyó dicha área dentro de la zona agrícola según el Alcalde, para actividad agrícola y vivienda para el propietario y trabajadores de la finca, no pudiendo superar el 10% del lote.  Ello no resultaba incompatible con la vocación forestal de los terrenos. Con el nuevo Plan Regulador y el Reglamento de Zonificación del año 2001, se modificó el uso de suelo de los terrenos incluidos dentro de los Cerros de Escazú, quedando algunas zonas dentro del área agrícola, otras dentro de la zona del resto del distrito y otras dentro de la zona residencial de baja densidad, pero con importantes implicaciones constructivas, pues se aumentó la cobertura máxima permitida en un 30% en vivienda unifamiliar y un 15% en vivienda multifamiliar, además que se autorizó una densidad poblacional de 30 habitantes por hectárea. Lo anterior implica un cambio de destino donde se pasó de permitir la vivienda únicamente para uso agrícola, a autorizarse la construcción de condominios y urbanizaciones. Se reconoce tanto en jurisprudencia judicial y administrativa como en el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana la potestad municipal de implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, para efectos de planificar y controlar el desarrollo urbano dentro del cantón. Adicionalmente cita el artículo 25 en cuanto le señala a las municipalidades incluir como zonas especiales, las indicadas en el numeral, entre ellas, los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como indudables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano.  La Sala Constitucional reconoce que hay temas que trascienden lo estrictamente local, para coexistir con la esfera competencial nacional, para ello cita sentencia 2007-013577.  Bajo esa misma línea, debería entenderse que las regulaciones en materia ambiental constituyen un asunto de naturaleza nacional, y que por tal motivo, las municipalidades deberían respaldar las decisiones que el Poder Ejecutivo adopte en ejercicio de su competencia. De ahí que señala el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, que establece la potestad del Poder Ejecutivo de crear zonas protectoras, “… Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas.” Se deriva de lo anterior, la obligación de las municipalidades de preservar dichas áreas. Para ampliar lo señalado sobre la competencia del Poder Ejecutivo frente a las municipalidades, cita la sentencia No. 2004-08928, además refiere al artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, que reconoce la competencia para la inclusión de fincas o partes de ellas para cumplir los objetivos de la ley. Se pueden encontrar dos tipos de terrenos dentro de las áreas silvestres protegidas: los que forman parte del patrimonio natural del Estado y los que forman parte del patrimonio forestal privado por no haber sido todavía expropiados por el Estado. Señala el artículo 38 de la Ley sobre las formalidades para reducir el área de patrimonio natural del Estado y el numeral 19 de la supra mencionada Ley sobre la posibilidad de cambio de uso de suelo de los terrenos pertenecientes al patrimonio forestal privado (sentencia No. 2006-17126). Se deduce de lo anterior que los terrenos con vocación forestal no pueden ser cambiados de destino, sino es por ley de la República, en el caso de patrimonio natural del Estado, o con autorización de la Administración Forestal del Estado en los casos de patrimonio forestal privado, en cuyo caso también deberán considerarse los destinos taxativamente autorizados por la ley. En apoyo a lo anterior cita la sentencia No. 2007-03923, y concluye que la Sala ha reconocido que sobre el patrimonio natural del Estado únicamente pueden concederse permisos de uso para proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los mantos acuíferos (C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002, entre otros). Y además, los terrenos privados con vocación forestal únicamente pueden ser utilizados para actividades relacionadas con el aprovechamiento maderable o forestal. La Ley Forestal y la Ley Orgánica del Ambiente otorgan únicamente al legislador la posibilidad de reducir las áreas que forman parte del patrimonio natural del Estado, y al Poder Ejecutivo a través de la Administración Forestal del Estado, la posibilidad de variar el uso de suelo del patrimonio forestal privado en las zonas protectoras. La planificación territorial de las municipalidades no abarca los terrenos con vocación forestal, lo cual debe tenerse en consideración en el área de los Cerros de Escazú, que constituyen el objeto de la presente acción de inconstitucionalidad. La infracción a lo dispuesto en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política se produce, dado que la potestad municipal de regular la materia urbanística a través de planes reguladores, encuentra su límite en el propio ordenamiento jurídico y en la tutela de los derechos fundamentales, dentro de los que se encuentra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Hay un uso incompatible con la declaratoria de vocación forestal decretada por el Poder Ejecutivo sobre los Cerros de Escazú, en un área de gran importancia ecológica, hídrica, y con la consiguiente desmejora de condiciones ambientales. En este caso, no constan estudios técnicos que justifiquen el cambio de destino operado sobre la zona protectora Cerros de Escazú, y más bien el Alcalde Municipal actual impugna la normativa emitida en años anteriores por la misma entidad que representa, destino que además fue fijado de manera incompatible con la vocación forestal de dicha área. Solo el cambio de uso de suelo le corresponde a la Administración Forestal del Estado y debe aplicar el principio precautorio citando sentencia 2006-17126 y 2008-14186). Considera la normativa inconstitucional, por cuanto el destino fijado en el Plan Regulador de Mora del año 2001 permite la construcción de viviendas y condominios en los Cerros de Escazú, lo que resulta incompatible con el destino otorgado por el Poder Ejecutivo con la creación y ampliación de la zona protectora por su vocación forestal.

            5.- La señora Laura Bonilla Herrero a folio 65, en su condición de Apoderada Especial Judicial de la empresa BERE BERE CRIOLLO SOCIEDAD ANONIMA, presenta escrito con el fin de coadyuvar para que se desestime la acción de inconstitucionalidad, manifestando que tiene legitimación para coadyuvar en el presente asunto, su representada tiene un proyecto de Condominio en desarrollo “Condominio Residencial Bambúes”, y solicita se rechace la acción. Con el régimen legal establecido con la Ley Forestal No. 4456, se crea la competencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería para establecer “zonas protectoras”, que estarían conformadas por los inmuebles del Estado y los inmuebles de propiedad privada, cuando sus dueños se acogen al régimen voluntariamente, de lo contrario procedería la expropiación. La Corte Suprema de Justicia analizó la anterior ley mediante el expediente No. 0249-72 y transcribe la resolución dictada a las diez horas del veintidós de mayo de mil novecientos setenta y tres, donde resalta que “tratándose de las llamadas zonas protectoras, solo por la voluntad del propietario o por la expropiación conforme a la ley, se podría integrar a dichas zonas bosques y terrenos forestales sometidos al dominio privado”.  No se publicó un reglamento para regular lo anterior, y no obstante ello, se promulgó el 17 de junio de 1976, en el diario oficial La Gaceta No. 136, el decreto ejecutivo No. 6112-A, el cual se fundamenta en los artículos 1, 2 inciso b), 27, 83, 86 y 87 de la Ley Forestal No. 4465 del 25 de noviembre de 1969. El Cantón de Mora cuenta con un 7% de terreno dentro de la Zona Protectora, no se procedió a la expropiación ni se sabe quienes se sujetaron voluntariamente al régimen de propiedad forestal, pero quedaban sin limitaciones, dejando la posibilidad que esos terrenos fueran explotados según conveniencia de sus propietarios (artículo 72 de la Ley 4556). Los diferentes cantones del área metropolitana no contaban con planes reguladores, por lo que se publica el primer “Plan Regional de Desarrollo Urbano de la “Gran Área Metropolitana” (GAM) en el cual establece la “Zona de Protección Especial Forestal” que menciona el Alcalde en su escrito, con lo cual permitió diferentes actividades además de la agricultura. En el año de 1973 el Ministerio de Agricultura y Ganadería, promulgó el Decreto Ejecutivo No. 14672-A e implicó un aumento del área de la Zona de Protección.  El 10 de septiembre de 1993, se publica el Plan Regulador del Cantón de Mora, donde se establece según las coordenadas una zona agrícola, donde fuera declarado por el Decreto No. 14672-A, como parte de la zona protectora de los Cerros de Escazú. Sin embargo, el Plan Gam no es vinculante para las municipalidades que cuentan con plan regulador, los estudios realizados por el mismo Estado  posibilitan la creación de desarrollos urbanos, siempre que se llenen determinados requisitos, para preservar el ambiente y la salud de las personas.  Conteste con los amplios estudios que justifican el decreto anterior (Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH.MP-MINAE) siguiendo el procedimiento del artículo 17 de la Ley 4240, con los estudios del ente competente para aprobar y realizar las modificaciones, se publica el Plan Regulador del Cantón de Mora, en La Gaceta No. 173 del Lunes 10 de septiembre de 2001, donde resalta de los considerando que: “3.- Que durante el año 1988, la Dirección de Urbanismo se avocó al estudio del citado sector. 4.- Que dicho estudio muestra la necesidad de modificar la normativa, por tanto (…)” Concluye que la modificación se apegó a los estudios realizados por el INVU en el año de 1988, y a la necesidad de crear reformas en el Plan Regulador de Mora, de ahí que parte de lo impugnado “ZONA RESIDENCIAL DE BAJA DENSIDAD CON RESTRICCIONES”, establece que el desarrollar cualquier proyecto es necesario realizar estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debido a deslizamientos, hundimientos, o erosión de los suelos, contaminación de mantos acuíferos, por consiguiente estudios de hidrología y geológicos. El Plan Regulador de Mora del año 1993 determinó como usos permitidos, no solo las actividades agrícolas, sino también residenciales. Para el año 2001, la Zona Residencial de Baja Densidad con Restricciones se localiza a un kilómetro de la zona permitida para desarrollar como residencial en el Plan Regulador de 1993, por lo que la decisión de modificación del Plan Regulador ni fue antojadiza, ni ausente de soporte técnico, máxime si se considera que más para ese entonces, se contaba con el apoyo y los estudios de los especialistas del INVU. Agrega que el uso agrícola no necesariamente es el más amigable, y cita a Coto. J & Salgado, 2005, Laboratorio de Hidrología Ambiental, de la Universidad Nacional, y a Ruepert, C., P. Girot, M. Guzman & E. Cruz. 2004 en cuanto a la Vulnerabilidad de las aguas subterráneas a la contaminación de plaguicidas, contenido en el Décimo Informe del Estado de La Nación, capítulo 4. Armonía con la Naturaleza. Y más recientemente, el PRUGAM, que es un Programa Oficial por cuyo medio se ha procedido a la identificación de índices de fragilidad ambiental para la Gran Área Metropolitana, a efecto de proponer su planificación a futuro, cita lo que ha determinado en su apartado sobre Efectos de la Actividad Agrícola y Agropecuaria sobre los suelos y los acuíferos. Para que proceda un desarrollo un la zonificación denominada “BAJA DENSIDAD CON RESTRICCIONES” se refiere a la aprobación de los estudios de impacto ambiental por parte de la SETENA, y también en más detalle a los estudios geológicos e hidrológicos que aseguren que no se causa daños ambiental o deterioro de los suelos. Hacen referencia a los estudios recientes del Proyecto denominado PRUGAM, disponibles en la página de Internet, en cuanto refiere a ubicación, Cerro de Escazú, Desarrollo en áreas protegidas, Aptitud hidrogeológica.  Además indica que la realidad del Cantón de Escazú, es totalmente diferente a la del cantón de Mora y no puede tomarse esta para sustentar la supuesta violación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, es inaceptable técnicamente tomar información de otro cantón para pretender acciones en otro, e incluso las afirmaciones de señor Alcalde sobre zonas de recarga acuífera en el Valle Central se contradicen. La falta de protección que alude en cuanto el inciso f) del punto 5 del Plan Regulador de 2001, no consideró la existencia de las áreas de protección de quebradas, ríos y nacientes, están contenidas en la legislación existente, artículos 33 y 34 de la Ley Forestal No. 7575 y la Ley de Aguas. Afirma que en fecha reciente, en aras de ejercer un mayor control sobre la explotación del recurso hídrico en la Gran Área Metropolitana, el SENARA emitió directrices de los Gobiernos Locales, en procura de su apoyo para que las competencias legales existentes, se respetaran  (publicado en La Gaceta No. 239 del 10 de diciembre de 2008); se permite la urbanización y condominio en zona de alta y media vulnerabilidad, con la condición de exigir sistemas de tratamiento de “excretas y aguas servidas”, la densidad recomendada fue de entre 25 a 75 habitantes por hectárea, con lo cual el actual Plan Regulador admite hasta 30, la planificación local del Cantón de Mora satisface esas exigencias. El tamaño de los lotes es entre 2000 y 650 metros cuadrados, es decir, que aun si se estuviera en una zona de alto o medio potencial hídrico, que no lo es, según PRUGAM, pero asumiendo que lo fuera, aún bajo esa condición, el Plan Regulador de Mora satisface la exigencia. Considera que el Alcalde de Mora se encuentra errado en sus apreciaciones, sobre la vulneración al artículo 50 constitucional, además considera que si considera el alcalde que debe procederse a la preservación de la zona, debe hacerlo mediante una modificación al Plan Regulador y no con la desmejora.

            6.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 159, 160 y 161 del Boletín Judicial, de los días 17, 18 y 19 de agosto de 2009 (folio 64).

            7.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

                 8.- El señor Jeffry García Soto, con poder especial judicial del Consejo de Desarrollo Inmobiliario, por escrito presentado el 8 de septiembre de 2009 (folio 131 a 137), solicita se le admita para coadyuvar en contra de la acción de inconstitucionalidad.

9.- Por resolución de las quince horas cuarenta minutos del diez de septiembre de dos mil nueve (folio 148), la Presidencia de esta Sala, admite como coadyuvante a la sociedad Bere Bere Criollo Sociedad Anónimo, por haber presentado su gestión en tiempo, por otra parte, la gestión del Consejo de Desarrollo Inmobiliario, se rechaza por extemporánea. 

            10.- Por escrito presentado el 27 de noviembre de 2009, el Alcalde Municipal del Cantón de Mora (folio 153 a 155), solicita a la Sala se pronuncie sobre los efectos de la resolución que dio curso a la acción, en cuanto a determinados actos de aplicación del Plan Regulador y sobre la solicitud expresa relacionada con la suspensión inmediata de la aplicación de las regulaciones impugnadas en la acción, en lo relacionado con la Zona Protectora Cerros de Escazú, la suspensión temporal de otorgamiento de licencias de construcción y a la SETENA suspender los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental que se encuentren en trámite y que se ubiquen en la Zona Protectora Cerros de Escazú, Cantón de Mora.

11.- El señor Diego Gutiérrez Lachner, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de G & B Financial Advisors S.A. (folio 157), anteriormente denominada Inmobiliaria El Alto de las Palomas S.A., en su condición de propietario de la finca sita en el Partido de San José, folio real matrícula número 44652-F-000, dentro de la zona afectada por las restricciones de la Zona Protectora Cerros de Escazú, y si la negativa de la Municipalidad de otorgarle licencia de construcción en la zona, se debe a la resolución dictada dentro de la acción de inconstitucionalidad.

12.- Por resolución de las diez horas veintitrés minutos del nueve de agosto de dos mil diez (folio 162), se resuelven negativamente las solicitudes que constan en los escritos del Alcalde Municipal y del señor Diego Gutiérrez Lachner, en su condición de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de  G & B Financial Advisors S.A..  A su vez, para mejor resolver se confiere audiencia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones sobre los argumentos expuestos en la acción, además para que el primero aporte el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora del año 1993, con indicación de la fecha de su publicación en La Gaceta, así como aportar los antecedentes que tuviera el Instituto sobre el Plan Regulador de Mora publicado a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001.

13.- La señora Eugenia Vargas Gurdián, en su calidad de Presidenta Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, manifiesta que no se encuentra evidencia alguna sobre estudios técnicos avalados por los entes competentes, que justificaran la modificación del reglamento cuestionado, en el que se cambia una zona que en esencia era de restricciones por aspectos geológicos y por tanto de protección, para convertirla en una Zona Residencial de Mediana Densidad. No solo no se encontraron los estudios que justificara esa modificación, sino que existe el informe técnico del funcionario de la Dirección de Urbanismo, Ing. Meyer Morúa, que en su oportunidad no avaló el Estudio Hidrológico realizado por una empresa privada (folio 39 – 40). No aparece en los archivos de la Dirección de Urbanismo, así como tampoco en los proporcionados por la Municipalidad de Mora, que fuese aportada la documentación requerida y obligatoria que se solicitaba en esa oportunidad en función de lo establecido en la Ley de Planificación Urbana y que justificara la modificación pretendida. No consta lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación, la audiencia pública de previo adoptarse y ponerse en marcha las regulaciones urbanísticas locales o sus modificaciones. En comparación entre el Plan Regulador de 1993 y la modificación de 2001, en donde se muestran los cambios en zonificación y reglamento, se produce un cambio radical hacia el este y oeste de la Ciudad Colón, de Zona de Protección a restricciones de Zona Residencial Media Densidad.   Señala que para tal cambio no se reportan evidencias de los estudios técnicos – ambientales y legales que sustentaran los mismos. A pesar de que la modificación contó con el aval de la Dirección de Urbanismo, se desconocen los fundamentos técnicos, ambientales y legales que tuvo el funcionario encargado en aquella época de otorgar tal aprobación. 

14.- El señor Teófilo de la Torre Argüello, en su condición de Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, señala los antecedentes de la Zona Protectora de Cerros de Escazú, creado por Decreto Ejecutivo 6112-A de fecha 23 de junio de 1976 y, ampliado por Decreto Ejecutivo 14672 de fecha veinte de junio del año 1983, para constituir 7060 hectáreas aproximadamente. La disposición prevé que los inmuebles estatales y privados que estuvieran ubicados dentro de la Zona Protectora quedarían sometidos de forma obligatoria al régimen forestal. Una parte del área protegida quedó incluida dentro del cantón de Mora, la Municipalidad en el año 1993, emitió un Plan Regulador, el cual contaba con su respectivo Reglamento de Zonificación, el cual a su vez incluyó dicha zona dentro de la Zona Agrícola. Incluía restricciones en instalaciones para la actividad hasta el 10 % del área total del lote, no existía incompatibilidad al no verse afectada la vocación forestal de los terrenos incluidos. El resultado del nuevo Plan Regulador, y su Reglamento de Zonificación, es la modificación del uso de suelo en los terrenos contenidos dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú, teniendo como resultado que algunas zonas quedaran dentro del área agrícola, otras dentro de la zona del resto del distrito, y otras dentro de la zona residencial de baja densidad, dando como resultado que en algunas áreas ubicadas dentro de la Zona Protectora, se permitiera la construcción de viviendas unifamiliares, viviendas multifamiliares en urbanizaciones y condominios, comercios menores y servicios públicos comunales, así como las actividades agrícolas, pecuarias y forestales relacionadas. Para dichos fines se permitió la construcción de viviendas multifamiliares de 6 pisos y viviendas unifamiliares de 2 pisos, así como el aumento en la cobertura máxima hasta un 30% en viviendas unifamiliares y un 15% en viviendas multifamiliares. Por último, se autorizó una densidad de población de 30 habitantes por hectárea. Ha cambiado la función del área de la Zona Protectora Cerros de Escazú a partir del 2001, de vivienda para fines agrícolas a urbanizaciones y condominios. El Ministro concuerda con el Alcalde Municipal en cuanto a que la modificación efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, en relación con la Zona Protectora Cerros de Escazú, estaría contribuyendo a desmejorar la calidad ambiental de dicha área. Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas debidamente delimitadas, se encuentran construidas por terrenos, humedales y porciones de mar y han sido declaradas como tales al tener un significado especial al estar constituida por ecosistemas y por existencia de especies amenazadas y al estar orientadas a la conservación y protección de la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general, por lo que se deduce que la Zona Protectora Cerros de Escazú, cumple a cabalidad con varios de estos preceptos, en especial con la protección del recurso hídrico. Debe tomarse en cuenta que un área silvestre de cualquier categoría debe ser manejada como una unidad según el Jefe de la Oficina Subregión Puriscal, del Área  de Conservación Pacífico Central, y para este caso se tiene que la Zona Protectora Cerros de Escazú está territorialmente inmersa en varios cantones tales como Alajuelita, Acosta, Aserrí, Santa Ana, Escazú y Mora, por lo que debe de verse como un todo. Por esta razón, es pertinente considerar que cualquier decisión tomada en torno a este caso se debe afectar no solamente la porción de terreno correspondiente al Cantón de Mora, sino a todo el territorio comprendido en la Zona Protectora Cerros de Escazú, al ser una única unidad territorial, con categoría de área silvestre protegida y con sus objetivos bien definidos.

15.- Por resolución de las dieciocho horas dos minutos del veinte de octubre de dos mil diez, la Presidente de la Sala Constitucional señaló para las nueve horas del dos de diciembre de dos mil diez, la celebración de la audiencia oral. Por otra parte, en la misma resolución, se le concede plazo al Concejo de la Municipalidad del Cantón de Mora por quince días para que se refiere a la acción, en los términos de la resolución de las dieciséis horas un minuto del veintitrés de julio de dos mil nueve, y de todo lo actuado en el expediente.  De conformidad con la constancia a folio 222, el Concejo no contestó la audiencia otorgada.

16.- La audiencia oral ordenada en el expediente, se llevó a cabo al ser las nueve horas quince minutos del dos de diciembre de dos mil diez, y finalizó a las diez horas horas treinta y cinco minutos de ese mismo día, de conformidad con la constancia de Vista a folio 219.

17.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

            Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho allí invocado, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 03750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres.

     

      "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

      En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implica dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, a aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (verse en este mismo sentido la sentencia de esta Sala número 2001-07391, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno).

II.- La legitimación de los accionantes. La acción resulta  admisible de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El accionante Gilberto Monge Pizarro, interpone la demanda en su condición de Alcalde Municipal del Cantón de Mora, pero aunque no acredita que se encuentra autorizado por  el Concejo del Cantón de Mora, estima esta Sala que está suficientemente legitimado para acudir directamente ante esta jurisdicción constitucional en defensa del medio ambiente, como habitante de la República de Costa Rica y munícipe del Cantón de Mora, por cuanto un daño a éste se reputa no solo a los vecinos, sino a la generalidad de los habitantes del valle central y del país. 

            III.- Sobre el fondo.  Los Decretos Ejecutivos que declaran Zonas Protectoras los Cerros de Escazú.-  El libelo de interposición de la acción, como los informes de las autoridades señalan los antecedentes de la Zona Protectora de los Cerros de Escazú, creada por Decreto Ejecutivo No. 6112-A de 23 de junio de 1976 con 3600 hectáreas, posteriormente ampliada por medio del Decreto Ejecutivo No. 14672 de 20 de junio de 1983, para incluir las comunidades de Piedades, Brasil, Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal, entre otros lugares, con lo cual finalmente quedó establecido un área de protección de 7060 hectáreas aproximadamente. ¿Qué es lo que se pretendía conservar y proteger? De conformidad con el Decreto Ejecutivo No. 6112-A se busca cumplir con la obligación del Estado de asegurar cobertura boscosa sobre los terrenos de vocación forestal, en el tanto su preservación ayuda a mantener un medio ambiente adecuado. Se le considera de vital importancia para las poblaciones del Valle Central Intermontano. El Decreto Ejecutivo No. 14672 señala como vital la preservación de las áreas boscosas a las poblaciones de Piedades, Brasil, Río Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal y otros lugares aledaños, con finalidades más específicas como la protección de suelos y regulación de las aguas para riego y consumo humano, también como reguladores del clima y el ambiente. De ahí que la Zona Protectora Cerros de Escazú ampara terrenos de vocación forestal con los cuales debe determinarse si los Municipios en cuyos terrenos se encuentran las zonas protectoras, pueden modificar directa o indirectamente este régimen. Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo; a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función. Como lo ha interpretado esta Sala, este Patrimonio alcanza tanto los terrenos públicos como los privados, sometidos a un régimen jurídico especial aunque pertenezca a un sujeto derecho público o de derecho privado.  De conformidad con la legislación contenida en la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Forestal, estos bienes del Patrimonio Natural del Estado, soportan intereses y restricciones que superan los límites propios de los cantones, para dar lugar a un interés nacional e incluso internacional de protección. Para el caso de las Municipalidades, como entes menores descentralizados por razón del territorio, las Áreas Silvestres Protegidas se constituyen en un límite de acción para la autonomía que gozan sobre todo porque ésta se circunscribirá a la autonomía política, administrativa y tributaria, y se traduce en la potestad reglamentaria sujeta a la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón.  La sentencia No. 1999-05445, es clara en establecer que:

“… el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen”.

Consecuentemente, esta Sala debe señalar que la discusión que se plantea en esta demanda, radica en la potencia y resistencia de las disposiciones municipales, especialmente las dictadas al amparo de una ley estrictamente diseñada para el desarrollo urbano, pues estas encuentran su legitimación en los intereses y servicios locales que pretenden regular en el respectivo cantón. Evidentemente, resulta también que dicha competencia cede cuando lo que se pretende regular son otros intereses de carácter nacional facultadas en disposiciones legales.

            IV.- Sobre la planificación y control del desarrollo urbano.- En los precedentes de esta Sala, se ha derivado de lo dispuesto por los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, la titularidad primaria municipal en materia de planificación urbana mediante la adopción y puesta en vigencia de los planes reguladores.  Estas disposiciones constituyen solo una parte de los recursos normativos que tienen las municipalidades dentro de su circunscripción territorial, que deben reputarse con efectos vinculantes y generales a todos los munícipes, su ámbito espacial está focalizado en su jurisdicción territorial, de manera que el control urbanístico del cantón está referido a los entes municipales como parte de la administración de los intereses locales de cada cantón. De esta manera, la Ley de Planificación Urbana otorga la definición del uso del suelo a los respectivos cantones, en el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, ordena el área urbana cantonal en zonas de uso, de conformidad con los terrenos, edificios y estructuras, señalando los fines respectivos, superficies y dimensiones de lotes, retiros, cobertura por lotes, estacionamientos, entre otras cosas. No obstante lo anterior, en esta ordenación territorial el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana señala, en lo referente a las zonificaciones que: “En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico.” De ahí que, pese al reconocimiento que hace esta Sala de la competencia municipal en el tema, la legislación de planificación urbana y la local ceden frente a las disposiciones del Estado que regulan, la protección de sitios reservados y delimitados geográficamente por el Poder Ejecutivo como Áreas Silvestres Protegidas. Enunciados en la clasificación del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente se establece también que “Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”, lo cual significa que por disposiciones legales, existen obligaciones de los entes menores del Estado de proteger las áreas contra daños o peligros o velar por su integridad, no solo de identificación de áreas, sino de prevención. Es importante resaltar de la sentencia No. 2007-17552 que:

 

“e-La coordinación entre las dependencias públicas, debe garantizar la protección del medio ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central -Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad -y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 1999-5445, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):

"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).”

Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc.”

Por la lógica necesidad de co-existencia entre los diferentes órganos del Estado y entes descentralizados con fines especializados, se debe reiterar la obligación jurídica de coordinar sus acciones, y conforme a los imperativos legales, como en los temas relacionados con el medio ambiente y los derechos fundamentales de los habitantes de la República, en el caso de las Municipalidades deben –además- colaborar en la preservación de las Áreas Silvestres Protegidas.

V.- Sobre los Reglamentos de Zonificación del Cantón de Mora.- Cuestiones preliminares. La Procuraduría General de la República al rendir su informe en calidad de órgano asesor de esta Sala, manifestó la dificultad de aportar el Reglamento de Zonificación en cuestión, como las publicaciones en La Gaceta. Dicha dificultad fue constatada por esta Sala, sobre el Reglamento de Zonificación de 1993, solo consta un edicto de la Municipalidad de Mora, publicado a La Gaceta No. 205 del 27 de octubre de 1993, con el que se publica que, mediante la sesión No. 254 del 27 de agosto de 1993, se acuerda aprobar el Plan Regulador de la Ciudad Colón en todas sus partes. De igual forma, la Procuraduría General de la República reafirmó dicha dificultad en la audiencia celebrada el 2 de diciembre pasado, incluidos los mapas de Zonificación del Plan Regulador. Ahora bien, se debe tomar en cuenta que tanto el artículo 47 del derogado Código Municipal publicado en el Alcance No. 36 a La Gaceta No. 121 de 2 de junio de 1970, como el numeral 43 del vigente Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998), publicado a La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de 1998, se estableció que “Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella”. Ambas normas resultan ser idénticas, en el tanto se sustituye “Diario Oficial” por “La Gaceta” y “fecha posterior que ella indique” por “fecha posterior indicada en ella”, pero el sentido de ambas normas no cambia, pues exige para la vigencia de las disposiciones reglamentarias de las municipalidades, de su publicación en La Gaceta.

Dado que el propio Alcalde Municipal en su escrito inicial señala también la imposibilidad material de reproducir el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora de 1993, es que se ordenó darle audiencia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones como prueba para mejor resolver, y para que el Instituto aportara, entre otras cosas, los antecedentes del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora del año 1993. El Alcalde solo aportó como prueba la copia del proyecto que fue objeto de cambios (unos escritos a mano) (folios 21 a 29), y transcribe un texto similar a lo regulado por ambas versiones del Reglamento. En tal sentido, aunque se omitió la publicación integral del Reglamento, únicamente una reseña en La Gaceta No. 205 del 27 de octubre de 1993, no se encuentra vigente dado que no ha cumplido con la exigencia legal y constitucional de su publicación, momento a partir del cual regiría la norma. La exigencia constitucional es que las personas no pueden alegar desconocimiento de la normativa formal y substancial que le rige, pero para ello, la propia Constitución Política establece para la vigencia de las leyes (en sentido lato), que debe dárseles publicidad para que puedan surtir los efectos, por el contrario, carecen de eficacia.  Por otra parte, de conformidad con lo que dispone el artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública, la normativa reglamentaria que no resulte eficaz por falta de publicación, no deja de tener validez dada su aprobación por las autoridades correspondientes: el INVU y el Concejo del Cantón de Mora (inciso 1 del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana). En principio, la ausencia de publicidad solo implicaría la falta de vigencia, lo cual, en este momento no es un problema jurídico relevante dado que dos de las normas impugnadas corresponden al Reglamento del 2001 (debidamente publicado). En consecuencia, esta Sala debe pronunciarse tomando en consideración la única documentación oficial que consta en los registros del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, aportada al contestar la audiencia y que se aportó como prueba para mejor resolver, pese a que la normativa no fue publicada como lo exigía el derogado Código Municipal. Adicionalmente, entre la versión de 1993 aportada por el Alcalde Municipal y la aportada por el Instituto también contiene variaciones, algunas de ellas muy pequeñas. Consecuentemente, al tratarse de un borrador lo aportado por el Alcalde Municipal, la documentación en la que se apoyará la Sala para resolver, será la aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como el ente encargado de darle aprobación final a los Planes Reguladores, y dada la afirmación del Alcalde de que no puede producir el texto original.

VI.- Sobre la Zonificación de los Planes Reguladores del Cantón de Mora.- En lo que es objeto de la acción, el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora impugnado (2001), establece que:

 

“Articulo 4.3. Zona residencial de baja densidad con restricciones (Z.R.B.D.R): Esta zona corresponde a terrenos ubicados al Este y Oeste del cuadrante de Ciudad Colón, en la cual para desarrollar cualquier proyecto será necesario realizar estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debido a deslizamientos, hundimientos, ó erosión de los suelos.

 

1. Usos permitidos: Vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales. Toda actividad agrícola, pecuaria v forestal o relacionada con estas.

2. Usos no conformes: Todos los no incluidos en usos permitidos.

3. Requisitos:

3.1. Estudios Hidrología y Geológicos que demuestran que no existen problemas de deslizamientos, hundimientos o erosión de los suelos.

3.2. Área lote mínimo: 1.000 metros cuadrados .

3.3. Frente mínimo de lote: 20.00 metros .

3.4. Retiros: Frontal 5.00 metros ,

Laterales 3.00 metros a cada lado ó 5.00 metros a un solo lado.

Posterior 3.00 metros

En edificación de 2 ó más pisos se aplicará lo indicado al respecto en el Reglamento de Construcciones.

3.5. Altura máxima: 2 pisos en vivienda unifamiliar.

6 pisos en vivienda multifamiliar de 4 pisos en adelante se deberá contar con el visto bueno de Aviación Civil.

3.6. Cobertura máxima: 30% en vivienda unifamiliar

    15% en vivienda multifamiliar.

3.7. Densidad permitida: 30 habitantes por hectárea

6 viviendas por hectárea.”

La única modificación realizada al Reglamento de Zonificación (del año 2001) corresponde al aprobado por acuerdo del Concejo Municipal en sesión ordinaria No. 19-2008-2010 que reforma el punto “3. Requisitos” del artículo 10.  Ahora bien, el numeral indica que:

“Articulo 10.—Zona Agrícola (Z.A.): Esta zona corresponde a terrenos ubicados generalmente en la periferia, que conservan un uso agrícola, el cual se pretende proteger y a la vez darle un colchón de amortiguamiento al desarrollo urbanos, como límite.

1. Usos permitidos. Además de las instalaciones necesarias para la actividad agrícola, se permite únicamente la vivienda del propietario o de los peones de la finca, siempre que existan los servicios mínimos.

Para las Zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, y Barrio La Trinidad, se hace la excepción dentro de estos sectores ya que existe un alto índice de vivienda mezcladas con la actividad agrícola y que debe darse lugar a un crecimiento vegetativo, por lo tanto se establece que la vivienda se permite y con los mismos requisitos de la zona residencial ya definidos. El crecimiento vegetativo se hace en la periferia de las calles públicas y con accesos a servidumbres o calles públicas nuevas no mayores a 150 metros de largo en el caso de calle pública y no mayor de 60 metros en el caso de servidumbre, cumplan con el Reglamento de Construcción y los tamaños de lote dependerán de las pruebas de infiltración.

2. Requisitos.

2.1. Arca mínima: 1 hectárea .

2.2. Frente mínimo: 20,00 metros ,

2-3. Cobertura máxima- 10% del área de la finca, incluyendo las construcciones afines al uso agrícola.

(*)3. Requisitos:

 

Para las zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael y Barrio La Trinidad, de conformidad con lo establecido en el punto primero del presente artículo, se permite el desarrollo residencial con los siguientes requisitos:

 

1.  Densidad máxima de 250 habitantes por hectárea.

2.  Altura máxima de 6 pisos.

3.  Cobertura máxima del 30%.

4.  Los usos conformes y no conformes como se establecen en la Zona Residencial.

5.  Todos los terrenos de esta zona deberán presentar estudios en que se analicen la estabilidad de suelos, erosiones, deslizamientos y contaminación de ríos y quebradas, así como fuentes de agua.

  (*)(Así adicionado el punto anterior mediante sesión N° 19 del 8 de septiembre de 2008)”

 

La reforma integral al Reglamento de Zonificación de 1993 fue publicada a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001, sin embargo, algunas disposiciones subsisten la reforma.  La enmienda al Plan Regulador de Mora, en su Reglamento de Zonificación, de 2001, en el encabezado se indica que:

“Complementan a este Reglamento, los planos de Zonificación y Viabilidad, así como todas las normas legales y reglamentarias sobre desarrollo urbano que no se le opongan”.

En tal sentido, el Reglamento de Zonificación del 2001 se complementa con el anterior de 1993, con lo que para efectos de resolver la acción subsiste a la reforma el artículo 13 de este último Reglamento, el cual se toma de la documentación aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Dicha norma coincide con el numeral 11 del Reglamento señalado por el accionante, el cual se refiere a lo siguiente:

“ARTICULO 13. ZONA DEL RESTO DEL DESTRITO (Z.R.D.).

Dado que el ámbito de acción del Plan Regulador está delimitado por el área urbana y el área inmediata de influencia para expansión, el resto del Distrito Primero debe ser incluido para tener un límite político básico.

Los desarrollos que se den dentro del resto del distrito, serán para fines agrícolas por lo cual se rigen por los mismos requisitos que la Zona Agrícola.

En los casos de pequeñas comunidades que se pretendan algún desarrollo de fraccionamiento, urbanización o conjunto residencial en su localidad a través de una Asociación de Desarrollo, pueden aplicarse las normas generales del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y entrara en estudio conjuntamente la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo I.N.V.U., para definir si se permite el proyecto”.

En contraste con la anterior normativa, desde donde radican los reclamos del accionante se evidencia que de la información aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, corresponde a la Zona Agrícola (Z.A.) lo regulado en el artículo 11 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora de 1993, que establecía que:

“Artículo 11. ZONA AGRÍCOLA (Z.A.)

Esta zona corresponde a terrenos ubicados generalmente en la periferia, que conservan un uso agrícola, el cual se pretende proteger y a la vez darle un colchón de amortiguamiento al desarrollo urbano, como límite.

<![if !supportLists]>1.      <![endif]>Usos permitidos.

Además de las instalaciones necesarias para la actividad agrícola, se permite únicamente la vivienda del propietario o de los peones de la finca, siempre que existan los servicios mínimos.

Para la Zona de Brasil, se hace la excepción dentro de este sector ya que existe un alto índice de viviendas mezcladas con la actividad agrícola y que debe darse lugar a un crecimiento vegetativo, por lo tanto se establece que la vivienda se permite y con los mismos requisitos de la zona residencial ya definidos.

<![if !supportLists]>2.      <![endif]>Requisitos.

<![if !supportLists]>1.         <![endif]>Área mínima: 1 hectárea.

<![if !supportLists]>2.         <![endif]>Frente mínimo: 20.00 metros.

<![if !supportLists]>3.         <![endif]>Cobertura máxima: 10 % del área de la finca, incluyendo las construcciones afines al uso agrícola.”

En cuanto a la zona del resto de distrito (Z.R.D.), se mantiene la misma redacción que la trascrita arriba, pues la misma no fue modificada con la reforma integral de 2001, según se explicó.

 

VI.- Sobre la infracción al interés general tutelado por la legislación ambiental y el artículo 50 de la Constitución Política. El Alcalde impugna los artículos 4.3, 10 y 11 del Reglamento vigente (o el que conforme al texto del Reglamento de 1993, corresponde al numeral 13) por considerarlos contrarios a lo dispuesto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001. La Procuraduría General de la República señala en su informe, que el problema radica en la modificación ilegítima de la normativa de uso de suelo por parte de la Municipalidad del Cantón de Mora. De la audiencia otorgada al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, efectivamente constan problemas de relevancia constitucional con la modificación al uso de suelo por parte del Reglamento de Zonificación de 2001, por afectar el régimen de la Zona Protectora Cerros de Escazú, sin la competencia municipal para decretar esas modificaciones. De la relación de los artículos 32, 37 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, corresponde al Poder Ejecutivo establecer las zonas protegidas y conforme a la Ley Forestal se regula que:

“Artículo 19.- Actividades autorizadas. En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:

<![if !supportLists]>a.       <![endif]>Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.

<![if !supportLists]>b.      <![endif]>…”.

Por su parte, otra norma de la Ley Forestal, establece:

“Artículo 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:

a)…

…

<![if !supportLists]>c.       <![endif]>Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley”.

De conformidad con la normativa indicada arriba, las corporaciones municipales no tienen la competencia para elaborar y poner en marcha planes reguladores que contradigan o dejen sin efecto las zonas especiales de protección o Áreas Silvestres Protegidas, decretadas por el Poder Ejecutivo. En tal sentido, las municipalidades deben ajustarse a las zonas protectoras definidas en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente como Áreas Silvestres Protegidas, según existan o se decreten. En otras ocasiones esta Sala ha reafirmado la competencia de los entes y órganos nacionales sobre los entes locales, en la protección y conservación de áreas del territorio nacional, especialmente cuando están en conflicto los intereses nacionales dentro de las circunscripciones territoriales de las municipalidades o, incluso cuando las desborda. La competencia de las municipalidades para dictar disposiciones reglamentarias es muy específica y focalizada territorialmente, en tal sentido la normativa dictada por el legislador, no puede afectar la autonomía política y administrativa de las Municipalidades en materia local. Aunque la distribución del territorio costarricense esta en los 81 cantones, una vez sometido un determinado territorio a un régimen legal especial (o incluso como sucede en el caso, la afectación de diversas circunscripciones territoriales municipales), de protección ambiental quedan vinculados a un interés público que trasciende las consideraciones meramente locales, por aquellas nacionales e incluso internacionales (como en el caso de Monumentos Nacionales), y en tal sentido están llamadas a colaborar en su preservación. Como está claro, la competencia de las municipalidades queda limitada a la colaboración que establece el propio artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, lo cual queda inmerso en la obligación del Estado de cumplir los fines constitucionales señalados en el artículo 50 constitucional, pues evidentemente, como lo ha puntualizado reiteradamente la doctrina de esta Sala, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado irradia a todo el ordenamiento jurídico, vertical y horizontalmente, de manera que, no es posible concebir que sus entes y órganos se aparten del contenido finalista del derecho ambiental, que es la protección y conservación del medio ambiente. Consecuentemente, si el Poder Ejecutivo está facultado para declarar zonas de protección por vía reglamentaria, cumpliendo los requisitos exigidos por la legislación, las municipalidades no pueden desconocer dichas potestades sobre las áreas del Patrimonio Natural del Estado, porque como entes descentralizados por razón de su territorio, únicamente se corresponden con el Estado en donde el constituyente les otorgó autonomía política, administrativa y tributaria (en los intereses y servicios locales), pero no cuando los entes y órganos nacionales o locales deben ejercer competencias nacionales para establecer, tutelar, conservar y proteger los recursos naturales presentes en el medio ambiente. 

Efectivamente, estima esta Sala que resulta inconstitucional la afectación del uso de suelo con la reforma al Reglamento de Zonificación, en las áreas determinadas como la Zona Protectora Cerros de Escazú, porque lo que ocurre es una modificación de Zonas Agrícolas compatible con aquel uso, para dar paso a Zonas Residenciales de Baja Densidad con Restricciones (Z.R.B.D.R), en consecuencia lo que anteriormente había sido regulado en el año 1993 como Zona Agrícola, en el año 2001 ese régimen se modificó considerablemente. Basta observar que el Reglamento de Zonificación de 2001 impugnado, en el artículo 4.3.1 establece que tanto al Este y Oeste del cuadrante de Ciudad Colón, queda autorizado a utilizar vivienda unifamiliar y multifamiliar, urbanizaciones y condominios, entre otros, e incluso edificios de 2 a 6 pisos, además de otros cambios significativos. La Zona Agrícola estaba circunscrita a los alrededores de Ciudad Colón, tenía como usos permitidos la edificación de construcciones afines a la agricultura, como la vivienda de los propietarios y de los trabajadores, así como otras instalaciones relacionadas con la actividad agrícola, sin que se pudiera exceder la cobertura de un 10% del área de la finca. Sin embargo bajo la normativa de 2001, hay otros cambios importantes, entre ellos la cobertura máxima de un 30% para vivienda familiar y 15% para vivienda multifamiliar.  Aunque estos desarrollos estuvieran sujetos a la aprobación de requisitos técnicos, no es municipal la competencia para modificar el uso de suelo aumentando la cobertura y determinando la sustitución de las prohibiciones establecidas para Zonas Protectoras por otro tipo de autorizaciones constructivas más flexibles que las previamente existentes. De igual forma se pasa de parcelas mínimas con fines agrícolas de una hectárea con 20 metros de frente a áreas de lote mínimo de 1000 metros cuadrados con el mismo frente (20 metros), así como otros retiros según el tipo de edificación y otras restricciones, como 30 habitantes por hectárea y 6 viviendas por hectárea. Consecuentemente, en lo que corresponde a la Zona Protectora, todo esto implica la reducción a las Áreas Silvestre Protegidas.

Por otra parte, a pesar de que la Zona Agrícola del año 2001 establece un uso agrario a las zonas periféricas de Ciudad Colón, excluye diferentes localidades para permitir el desarrollo de viviendas en las Zonas de Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, y Barrio La Trinidad, algunas con sectores que la Municipalidad no podría modificar. Únicamente el caso de Brasil de Mora se había excepcionado en el Reglamento de Zonificación de 1993, aumentándose las demás comunidades a partir del año 2001. La Sala no desconoce la necesidad de los cantones de evolucionar conforme a las exigencias demográficas, pero precisamente ello no puede ir en detrimento de estas Zonas protectoras o cualquier otro uso de suelo prohibido, si no existen los estudios respectivos que fundamenten el Plan Regulador, los cuales tienen una finalidad proteccionista que desborda al desarrollo de una localidad, pues como lo afirma el propio Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones: “… la función realizada por la Zona Protectora Cerros de Escazú, […] cumple con una función trascendental en cuanto a los procesos que dan sustento a la vida en el planeta, ya que de su protección y manejo adecuado depende la calidad de vida de todos los habitantes, en especial los habitantes del Gran Área Metropolitana, así como de todos los vecinos que son abastecidos por el agua proveniente de dicha Área Silvestre. Por estas razones, a este Ministerio le parece bastante acertada la preocupación del Señor Alcalde de la Municipalidad del Cantón de Mora, así como lo que ha expuesto mediante la presente Acción de Inconstitucionalidad, toda vez que, a todas luces, es evidente que la modificación efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, en relación con la Zona Protectora Cerros de Escazú, estaría contribuyendo a desmejorar la calidad ambiental de dicha área”.   En tal sentido, el Reglamento de Zonificación de 2001 permite el crecimiento vegetativo sobre la periferia de las calles públicas de las comunidades enunciadas, cuando existan servicios o calles públicas nuevas hasta 150 metros de calle pública o 60 metros de servidumbre, cumplir con el Reglamento de Construcciones y en cuanto al tamaño de lotes dependerá de las pruebas de infiltración. Entonces dentro de estas comunidades de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, los Altos de San Rafael y Barrio La Trinidad, se regula el crecimiento vegetativo con la densidad máxima de 250 habitantes por hectárea, alturas máximas de 6 pisos, coberturas máximas de 30%, usos conformes y no conformes de la Zona Residencial, y diversos estudios técnicos de suelos, erosiones, deslizamientos, contaminación de ríos y quebradas, y fuentes de agua. El problema fundamental de constitucionalidad que plantea el Alcalde Municipal precisamente radica en que las comunidades previamente afectadas como Zona Protectora, solo le correspondería el cambio de uso de suelo al legislador, si antes ha mediado una estricta observancia de los criterios protectores del derecho ambiental y del principio de reserva legal, de modo que cualquier modificación no puede realizarse si no se encuentra autorizado mediante una ley (artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente). Por todo ello, la Sala estima que la línea jurisprudencial debe mantenerse estable, fundada en que existe un claro interés ambiental en mantener la protección formal de las Áreas Silvestres Protegidas. La modificación a esta regla no debe ocurrir sino solo mediante el procedimiento establecido en la legislación ambiental, y no está en el interés de esta Sala debilitar una doctrina que se ha visto fortalecida a lo largo de muchos años. El Estado debe resguardar una vez que ha creado y sometido distintas áreas a la Ley Orgánica del Ambiente y otras leyes especiales, a las formalidades establecidas en ese cuerpo normativo. 

“… queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses –públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquier otros sitios de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora – o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso concreto del artículo 71 de la ley No. 7575.” (Sentencia No. 1998-7294).

 

Estas razones abonan a la declaratoria de inconstitucionalidad solicitada sobre la Zona Residencial de Baja Densidad con Restricciones (ZRBDR) regulado en el artículo 4.3 y la Zona Agrícola dispuesto en el numeral 10, ambos del Reglamento de Zonificación, en cuanto se aplican a la Zona Protectora Cerros de Escazú por su vocación forestal, no obstante lo que se dirá en el siguiente considerando. Finalmente, en cuanto a la Zona Resto del Distrito (regulado en el artículo 13 del Reglamento de 1993), el mismo debe interpretarse, únicamente, que resultaría inconstitucional si con el tercer párrafo se pretende su aplicación a terrenos declarados Zona Protectora. Por el momento, sin perjuicio del dimensionamiento que se hará de esta acción, es importante deslindar esta parte del pronunciamiento únicamente sobre las áreas que coinciden con las Áreas Silvestres Protegidas o algún otro régimen legal, aunque, por la forma de resolver se alcanzan las otras comunidades no afectadas como zonas protectoras. Precisamente, la competencia municipal sigue vigente en su ámbito territorial, siempre que al promulgar su normativa urbana cumpla con los requisitos de validez y eficacia, como las normas relacionadas a los estudios técnicos y científicos respectivos. Pero en el mismo orden de ideas, extraña a esta Sala, que aún desde la emisión de los Decretos Ejecutivos de la Zona Protectora de los Cerros de Escazú el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones no ha cumplido con el respectivo Plan de Manejo de estas áreas para garantizar que éstas se utilicen tanto para los fines de protección ambiental, como para el uso racional del ser humano, enmarcado bajo aquellos fines.

            VII.- Razones adicionales que determinan la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.  Aun cuando se ha alegado que incluso los malos manejos que pueda darse a la actividad agrícola o pecuaria en zonas agrícolas, pueden dañar el ambiente y el recurso hídrico, no se justifica un cambio de uso de suelo por otra actividad humana que tampoco demuestra la protección del ambiente, especialmente cuando proviene de un Reglamento de Zonificación de un Plan Regulador.  Como lo desarrollo esta Sala en la sentencia No. 2006-17126, uno de los principios que condicionan la actuación del Estado en la tutela del ambiente es:

“4.- De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (lo resaltado en negrita es del original).

Esta Sala, al revisar la documentación aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, logra determinar otro problema de relevancia constitucional que radica en la ausencia de los estudios técnicos y científicos dentro del expediente administrativo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, para sustentar la modificación de los usos de suelo en lo que antes fue Zona Agrícola y luego Zona Residencial de Baja Densidad (Z.R.B.D.R), aparte de lo señalado para la Zona Protectora Cerros de Escazú.  Precisamente, no existe prueba alguna que revelara la forma en la cual se corrigió un Estudio Hidrológico de Ciudad Colón, que motivó el rechazo de la aprobación a la modificaciones del Plan Regulador, por parte del Director a.í. de Urbanismo, en cuanto a la luz del inciso 1) del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana, le corresponde revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades,  En dicho estudio, se señalo “… algo que si esta claro y es de nuestra experiencia de algún tiempo y ha sido corroborado en múltiples ocasiones, la estimación de impermeabilización que se hace esta por debajo de los valores usados y comprobados para urbanizaciones de baja densidad, puntos que nos hace diferir en una estimación de caudales de hasta un ciento por ciento de los valores obtenidos en el proceso de urbanización que se permitirá.”  (copia certificada del Director a.i. de Urbanismo, MSc. Leonel Rosales Maroto, del expediente administrativo de la Modificación del Plan Regulador de Mora).  De ahí que, mediante el oficio PU-C-D-243-2001 del 17 de mayo de 2001, no se otorgó la aprobación a la propuesta de modificación al plan regulador, por la necesidad de ajustar los estudios previos a las estimaciones señaladas en zonas de urbanizaciones de baja densidad, como las que nos ocupa. No obstante lo anterior, la posición se revierte, pero no se demuestra que esos estudios se hayan realizado, y pese a lo relevante de los mismos para juzgar viables los cambios propuestos, se autorizó la aprobación del Plan Regulador del Cantón de Mora impugnado mediante el oficio PU-C-D-495-2001 del 17 de agosto de 2001. En tal sentido, es notorio que tal proceder presenta varios vicios de constitucionalidad por la ausencia de un procedimiento basado en estudios garantes del medio ambiente, al aprobar el cambio de Zona Agrícola por otro régimen de uso de suelos fuera de la Zona Protectora, se vació el contenido del artículo 50 constitucional y toda la normativa ambiental de protección de terrenos sujeto a una protección especial, además, porque se constata fehacientemente que el procedimiento para la modificación de los usos de suelo, no cumplió con los requisitos de la Ley de Planificación Urbana. 

VIII.- Dimensionamiento de los efectos de la sentencia. Redacta al Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que esto produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales. En el caso que nos ocupa, esta Sala debe tomar en cuenta que la impugnación del Reglamento de Zonificación, según la publicación a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001,  se realizó aproximadamente ocho años después de su puesta en vigencia. El aviso de la interposición y curso de la demanda se publicó el 17 de agosto de 2009.  A juicio de esta Sala, aún cuando las disposiciones impugnadas del Reglamento de Planificación Urbana expedidos por la Municipalidad de Mora han tenido vigor y permanencia, ello ha ocurrido especialmente dentro del sector de la Zona Protectora Cerros de Escazú que le antecede.  En este sentido, la creación de la Zona Protectora mencionada por Decreto 6112-A es del 23 de junio de 1976 y su ampliación por Decreto No. 14672 del 20 de junio de 1983, entraron en vigencia con mayor antelación que los planes reguladores, por lo que no se podría estimar que aquellas disposiciones nacionales fueran ignoradas por la Municipalidad y por los vecinos del Cantón y otras áreas protectoras que afectan en su totalidad al Cantón de Mora. Por lo anterior, la Sala estima que la sentencia debe ir acompañada de un dimensionamiento especial con el fin de cubrir únicamente las construcciones plenamente terminadas, o a las iniciadas y que cuenten con las respectivas licencias de construcción  e iniciadas antes del primer aviso del 17 de agosto de 2009. A juicio de la Sala, habrán de tenerse en cuenta dos condiciones específicas, la primera cuando aquel interesado que ha cumplido con todos los requisitos necesarios inició efectivamente su edificación antes de la publicación del aludido aviso, pues actuó amparado a la normativa urbana emitida por la Municipalidad. La segunda si las viviendas en dichos lugares requieren remodelaciones que no impliquen más área de construcción o mantenimiento, ello debe admitirse como derechos adquiridos de buena fe, bajo la condición de conservar la misma área previamente construida.  Todo lo anterior, sin perjuicio de que la Municipalidad de Mora promulgue nuevas disposiciones urbanas que garanticen el desarrollo humano en equilibrio con el medio ambiente, cumpliendo con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana, sin modificar el régimen de suelos de las respectivas Zonas Protectoras, así como los respectivos estudios técnicos de impacto ambiental. De igual manera, en las áreas que le competen al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuando cumpla con el respectivo Plan de Manejo de las respectivas zonas protectoras que afecten de igual manera al Cantón de Mora y otros, de lo cual no podría abstraerse el Ministerio ante la presión que estas zonas reciben de las comunidades adyacentes.

Finalmente, es claro que al declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, las disposiciones respectivas del Reglamento de Zonificación de 1993, en cuanto a la Zona Agrícola (artículo 11) y las disposiciones del Resto de Distrito (ZRD) (artículo 13), no entran en vigor automáticamente, sino hasta que las mismas sean publicadas, dado que únicamente consta la reseña en La Gaceta, según se indicó supra en esta sentencia. Ante esta ausencia normativa, deberá integrarse el ordenamiento urbano del Cantón de Mora con la respectiva normativa dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. 

IX.- Conclusión. Por lo expuesto, la Sala declara con lugar la demanda, dado que únicamente a través del Poder Legislativo, es que se puede variar el uso de suelo decretado con anterioridad por el Poder Ejecutivo de las Áreas Silvestre Protegidas, y en este sentido, las Municipalidades no pueden modificar el uso de suelo mediante los Reglamentos de Zonificación, ni cambiar ni afectar el ordenamiento municipal sin contar con los estudios técnicos y científicos que vayan a modificar la Zona Agrícola por otra que implique mayor impacto ambiental, especialmente si existe declaratoria formal como Área Silvestre Protegida en los términos del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. En estos casos, la Municipalidad debe actuar dentro del marco normativo para cada una de las categorías, como en el caso de la Zona Protectora de no dictar normas que perjudiquen el régimen establecido.

X.- Voto salvado.- El Magistrado Castillo Víquez salva el voto únicamente en cuanto al dimensionamiento de esta sentencia. 

Por tanto:

             Se declara CON LUGAR la acción.  En consecuencia se anulan por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001. En cuanto al artículo 13 del Reglamento de Zonificación de 1993, no resulta inconstitucional si después de su publicación en el Diario La Gaceta no se aplica a Áreas Silvestres Protegidas. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada no afecta las construcciones plenamente terminadas o los propietarios que cuenten con las respectivas licencias de construcción otorgadas por la Municipalidad, salvo aquellas que aún no han iniciado a la fecha de publicación del aviso. Hasta tanto la Municipalidad y el Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones no hayan promulgado la respectiva normativa, únicamente se deben admitir trabajos de remodelación o mantenimiento sobre las áreas previamente construidas. Comuníquese este pronunciamiento al Poder Ejecutivo. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.

El Magistrado Castillo Víquez salva el voto únicamente en cuanto al dimensionamiento de esta sentencia.

 

 

 

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta

 

 

Gilbert Armijo S.                                                                                 Ernesto Jinesta L.

 

 

 

Fernando Cruz C.                                                                                Fernando Castillo V.

 

 

 

Enrique Ulate Ch.                                                                               José Paulino Hernández G.

 

ORODRIGUEZ

 

 

 

 

Voto Salvado del Magistrado Castillo Víquez

 

Coincido con la mayoría de esta Sala, con la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, y de la interpretación conforme del artículo 13 del Reglamento de Zonificación de 1993 (artículo 11 del Reglamento de Zonificación de 2001), y con lo dispuesto en el párrafo final del considerando VIII de la sentencia.  Sin embargo me separo de la opinión en cuanto al dimensionamiento de la sentencia. La Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que la sentencia es declaratoria y retroactiva a la fecha de vigencia de la norma, habilitando a su vez a esta Sala para mitigar el impacto de las infracciones constitucionales cometidas por los funcionarios públicos al promulgar disposiciones de alcances y efectos generales, de manera que se gradúen esos efectos, es decir se ajusten para evitar graves problemáticas a la justicia o a la paz sociales.  Esta sentencia a mi juicio impacta a una cantidad indeterminada de personas y sus familias, de diversos ámbitos sociales y económicos, no solo aquellos que viven en las zonas afectadas directamente por la Zona Protectora Cerros de Escazú, pero también otras comunidades indudablemente. Al declararse la inconstitucionalidad, especialmente del artículo 10 del Reglamento de Zonificación,  muchos de los dueños de lotes y los grupos familiares serán afectados, por lo que en mi criterio, el mejor criterio para dimensionar los efectos de la sentencia debe estar relacionado con los destinatarios finales, tanto en urbanizaciones como en los lotes producto de un crecimiento vegetativo, que al amparo de una normativa vigente por un largo período adquirieron sus terrenos.  En mi criterio, es claro que la decisión que nos ocupa no debe abstraerse de estos importantes elementos sociales. Las disposiciones impugnadas se encuentran vigentes desde el 10 de septiembre de 2001, y no es sino hasta el 17 de agosto de 2009, que con la interposición de la demanda es que se cuestiona la legitimidad constitucional.  De lo anterior, es posible concluir que gran cantidad de actos y negocios jurídicos relacionados con bienes inmuebles se han realizado al amparo de la normativa impugnada, y éstos deben estar protegidos por el principio de la confianza legítima del administrado, que conforme a los principios de buena fe y de seguridad jurídica, los particulares han actuado bajo normas que se presumen razonablemente válidas y eficaces.  De ahí que, el principio prohíbe a las administraciones públicas y al Estado en general de actuar en contra de la esperanza razonable que ha creado en los particulares, por un determinado comportamiento suyo, y promovido por la confianza en que las actuaciones públicas son permanentes.  En tal sentido, si la publicación de un Plan Regulador proviene de una Municipalidad, que es fuente autorizada para emitir legislación urbana en el territorio del cantón, y que recibió la aprobación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, resulta en mi opinión suficiente convicción para estimar que cualquier individuo podía actuar con seguridad y confianza en las disposiciones de uso de suelo emitidas desde el 2001, por ende haber realizado las erogaciones en la compra de lotes, o para construir viviendas, urbanizaciones e incluso edificios en condominio, dado que ello estaba regulado. Como se ve, la normativa provino de la Municipalidad del Cantón de Mora, con fundamento en las normas legales y constitucionales que en apariencia le otorgaron la competencia para emitirlo, y que la “correcta” vigencia de la Zonificación se mantuvo por aproximadamente ocho años hasta la publicación del edicto de la interposición de la demanda. De ahí que, para el dimensionamiento de la sentencia, estimo que se deben conservar los negocios jurídicos, acreditados mediante documento idóneo con fecha de adquisición a título oneroso o gratuito de los respectivos terrenos, en cuyo caso, las disposiciones anuladas mantendrán vigencia únicamente para esos casos hasta el 17 de agosto de 2009, día en que se publica el primer aviso de la interposición de la acción.  En tal sentido, siempre será necesario que cualquier proyecto de vivienda unifamiliar o multifamiliar requieran realizar los estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debidos a deslizamientos, hundimientos, o erosión de los suelos. Todo lo anterior, claro está hasta que no se emita otras disposiciones si no se han materializado edificaciones en el lugar.  Finalmente estimo de igual manera que al existir un menor impacto social de la sentencia, su impacto económico sobre las arcas municipales será claramente menores, y no amenazaría las frágiles finanzas municipales cuando tenga que enfrentar los reclamos indemnizatorios de los propietarios de terrenos que fueron segregados cuando cumplían con los requisitos del Plan regulador de 2001, los cuales ahora quedarán en una condición totalmente precaria e incierta. Por todo lo anterior, me separo de la opinión de la mayoría de esta Sala sobre el tema del dimensionamiento de la presente sentencia.

 

 

Fernando Castillo Víquez

Magistrado

 

EXPEDIENTE N° 09-009306-0007-CO

 

Teléfonos: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

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Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 07-05-2026 06:06:52.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

**Sala Constitucional**

**Resolution No. 21258 - 2010**

**Date of the Resolution:** December 22, 2010 at 2:00 p.m.

**Expediente:** 09-009306-0007-CO

**Drafted by:** Fernando Castillo Víquez

**Type of matter:** Action of unconstitutionality

**Constitutional control:** Estimatory judgment

**Analyzed by:** SALA CONSTITUCIONAL



**Judgment with Dissenting Vote**

**Relevance Indicators**

**Relevant judgment**

**Related Judgments**

**Judgment with protected data, in accordance with current regulations**



**Content of Interest:**

**Strategic Themes:** Environmental, Economic, Social, Cultural and Environmental Rights

**Type of content:** Majority vote

**Branch of Law:** PRIOR TOPICS

**Topic:** Action of unconstitutionality

**Subtopics:**

COMPREHENSIVE REFORM MADE TO THE ZONING REGULATIONS OF THE REGULATORY PLAN OF THE CANTON OF MORA. SOLELY IN RELATION TO THE CERROS DE ESCAZÚ PROTECTIVE ZONE..

**Topic:** Right to a healthy and ecologically balanced environment

**Subtopics:**

Executive Decrees declaring the Cerros de Escazú as Protective Zones..

**Topic:** Right to state protection

**Subtopics:**

Lands with forest vocation.

**21258-10. REGULATORY PLAN. CERROS DE ESCAZÚ PROTECTIVE ZONE. Comprehensive Reform made to the Zoning Regulations of the Regulatory Plan of the canton of Mora, solely in relation to the Cerros de Escazú protective zone.**

**Content of Interest:**

**Type of content:** Majority vote

**Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL

**Topic:** ENVIRONMENT

**Subtopics:**

NOT APPLICABLE.

**21258-10. REGULATORY PLAN. CERROS DE ESCAZÚ PROTECTIVE ZONE. Comprehensive Reform made to the Zoning Regulations of the Regulatory Plan of the canton of Mora, solely in relation to the Cerros de Escazú protective zone.**

**Text of the resolution**

 

**Exp:** 09-009306-0007-CO

**Res. No. 2010-021258**

 

**SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.** San José, at fourteen hours on December twenty-second, two thousand ten.

            Action of unconstitutionality brought by Gilberto Monge Pizarro, of legal age, single, resident of Mora, Colón, attorney, identity card No. 1-734-346, in his capacity as MUNICIPAL MAYOR OF MORA, against the COMPREHENSIVE REFORM MADE TO THE ZONING REGULATIONS OF THE REGULATORY PLAN OF THE CANTON OF MORA. SOLELY IN RELATION TO THE CERROS DE ESCAZÚ PROTECTIVE ZONE.

**Whereas:**

            1.- By brief received in the Secretariat of the Sala at 10:11 a.m. on June 19, 2009, the petitioner requests that the unconstitutionality of the COMPREHENSIVE REFORM MADE TO THE ZONING REGULATIONS OF THE REGULATORY PLAN OF THE CANTON OF MORA be declared. SOLELY IN RELATION TO THE CERROS DE ESCAZÚ PROTECTIVE ZONE. He alleges that the Cerros de Escazú Protective Zone, which has an area of 7,175 hectares, of which approximately 30% is located in the canton of Mora, is a geomorphological unit that serves as a lung for the Gran Área Metropolitana, with rich biodiversity, a valuable water system, and great scenic beauty. On September 10, 1993, the Zoning Regulations of the Regulatory Plan of the Canton of Mora came into effect and, according to the zoning in force at that time, the Cerros de Escazú Protective Zone was entirely within the Agricultural Zone, whose land-use regulations were restrictive in terms of urban development purposes, in order to ensure construction control over this area dedicated to forest protection, and the protection of water bodies, to favor the stability of the soils with the vegetation cover. He points out that in 2001 a comprehensive reform was made to the Zoning Regulations of the Regulatory Plan of the Canton of Mora, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, which essentially affected the areas located in the Agricultural Zone and the rest-of-the-district zone, as well as the areas included within the Cerros de Escazú Protective Zone, which were previously within the agricultural zone. The comprehensive reform to the Zoning Regulations of the Regulatory Plan of the Canton of Mora implied a deterioration from an environmental standpoint, in the following aspects: a) an increase in the percentage of maximum lot coverage, going from 10% to 30% in certain zones, which causes a decrease in soil permeability; b) a reduction in the minimum lot size: it went from between 7,000 square meters and one hectare (10,000 square meters) to 1,000 square meters in some zones, which implies the possibility of making denser subdivisions (fraccionamientos) in these forest protection zones; c) an increase in population density: it goes to 30 inhabitants per hectare; d) the land-use change (cambio de uso del suelo) was modified: it went from agricultural use to a residential one where single-family and multi-family housing is allowed, in developments and condominiums, minor commerce and communal public services, and all agricultural, livestock, and forest activities or those related to them; e) the existence of forest resources that must be protected by all state institutions was not considered; f) the existence of protection areas for streams, rivers, and springs (nacientes) that must also be protected was not considered. The petitioner considers that the comprehensive reform to the Zoning Regulations of the Regulatory Plan of the Canton of Mora, solely regarding the modification of the zoning of the areas located in the Cerros de Escazú Protective Zone and the corresponding part in the Zoning Map, violates Articles 50 and 89 of the Political Constitution, which protect the right to a healthy and ecologically balanced environment, since the contested provisions produce the deterioration of the environmental guarantees defined by the Municipality of Mora, through the Zoning Regulations of the Regulatory Plan, regarding the Cerros de Escazú Protective Zone, given that the agricultural zone was the zone with the greatest restrictions regarding coverage, minimum lot, and conforming and non-conforming uses; however, currently it is possible for a developer to carry out a condominium in the Protective Zone almost without any type of restriction, since it is a conforming use according to the contested regulation, which is totally contrary to the purposes and aims of the creation of this protected wilderness area, which intends to safeguard the forest and water resources of these lands, which represents a violation of the right to a healthy environment, since the environment in its entirety is affected, to the detriment of all the residents of the Canton, and especially the residents of the protective zone and its area of influence, which transcends cantonal limits. He also accuses the infringement of Article 25.1 of the Universal Declaration of Human Rights, since from it derives the obligation of the States to respect and ensure the enjoyment of human rights for their inhabitants, which encompasses institutional action, which must direct all its policies and general regulations, as well as its concrete acts, towards its achievement, so there is a discordance between the principle contained in that international norm and the reform made in 2001 to the Zoning Regulations of the Canton of Mora, regarding the Cerros de Escazú Protective Zone. There is also a violation of Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the area of Economic, Social, and Cultural Rights, known as the Protocol of San Salvador, since it is clear that the issuance of a local regulation with the force of material law, which relaxes environmental regulations in a protected wilderness area, is contrary to this norm of international law, which establishes the obligation of the State to promote the protection, preservation, and improvement of the environment. Furthermore, the contested regulation violates the principle of progressiveness of human rights, since far from improving and ensuring the recognition and real respect for people to enjoy an adequate standard of living that ensures their health and well-being and a healthy and ecologically balanced environment, regulations detrimental to the Cerros de Escazú Protective Zone were issued.

            2.- In order to substantiate the standing he holds to bring this action of unconstitutionality, he points to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since the claims are founded on the defense of the environment.

            3.- By resolution issued at 4:01 p.m. on July 23, 2009 (visible on pages 40 to 41 of the expediente), the action was admitted, granting a hearing to the Procuraduría General de la República.

            4.- The Procuraduría General de la República submitted its report, visible on pages 44 to 63. It points out that there are two jurisprudential trends of the Sala Constitucional that recognize, on one hand, direct standing in environmental matters when dealing with the existence of diffuse interests, and on the other, one that encompasses standing within the concept of interests that "concern the community as a whole." Regardless of this, the fact is that standing in environmental matters has been recognized for any person, even when there is no prior case serving as the basis for the action. It concludes that the petitioner has standing, in his capacity as a resident or neighbor of the canton of Mora, and on the other hand, as an inhabitant of the Nation to defend the right to a healthy and ecologically balanced environment. Given the impossibility of locating the Regulatory Plan of the Canton of Mora from 1993, it is impossible to compare the previous zoning map with that of 2001, to analyze which areas were modified in terms of their designation. Notwithstanding the indeterminacy of the affected area, this pronouncement will be issued based on the statements made by the Municipal Mayor of Mora and the environmental principles contained in the different legal norms of our legal system, since the matter is summarized as the possibility or not that municipalities have to change the land use in an area previously declared a protective zone by the Executive Branch, as happened in the specific case. Through Decreto Ejecutivo No. 6112-A of June 23, 1976, the Executive Branch created several protective zones, among which are the Cerros de Escazú, which was expanded by Decreto Ejecutivo No. 14672 of June 20, 1983, where Article 2 establishes that state and private properties located within the protective zone would be mandatorily subjected to the forest regime. As part of the protected area was included in the Canton of Mora, in 1993 the Municipality issued a Regulatory Plan with the respective Zoning Regulations that included said area within the agricultural zone according to the Mayor, for agricultural activity and housing for the owner and farm workers, not being able to exceed 10% of the lot. This was not incompatible with the forest vocation of the lands. With the new Regulatory Plan and the Zoning Regulations of 2001, the land use of the lands included within the Cerros de Escazú was modified, with some areas remaining within the agricultural zone, others within the rest-of-the-district zone, and others within the low-density residential zone, but with important construction implications, as the maximum lot coverage allowed was increased by 30% for single-family housing and 15% for multi-family housing, and a population density of 30 inhabitants per hectare was authorized. The foregoing implies a change of designation, going from allowing housing only for agricultural use, to authorizing the construction of condominiums and developments. Both judicial and administrative jurisprudence, as well as Article 15 of the Ley de Planificación Urbana, recognize the municipal power to implement a regulatory plan and the related urban development regulations, for the purpose of planning and controlling urban development within the canton. Additionally, it cites Article 25 as it instructs municipalities to include as special zones those indicated in the provision, among them, conservable natural resources and areas demarcated as unquestionable, dangerous, or necessary for the purpose of containing urban growth. The Sala Constitucional recognizes that there are matters that transcend the strictly local, to coexist with the national sphere of competence; for this it cites judgment 2007-013577. Along these same lines, it should be understood that environmental regulations constitute a matter of national nature, and that for this reason, the municipalities should support the decisions that the Executive Branch adopts in the exercise of its competence. Hence, Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente is pointed out, which establishes the power of the Executive Branch to create protective zones, "… These management categories and those created in the future, will be administered by the Ministerio del Ambiente y Energía, except those established in Article 33 of this law. The municipalities must collaborate in the preservation of these areas." The obligation of the municipalities to preserve said areas derives from the foregoing. To expand on what was stated regarding the competence of the Executive Branch versus the municipalities, it cites judgment No. 2004-08928, and also refers to Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, which recognizes the competence for the inclusion of farms or parts thereof to fulfill the objectives of the law. Two types of lands can be found within the protected wilderness areas: those that are part of the natural heritage of the State and those that are part of the private forest heritage because they have not yet been expropriated by the State. The report points out Article 38 of the Law regarding the formalities for reducing the area of the State's natural heritage and provision 19 of the aforementioned Law regarding the possibility of land-use change for lands belonging to the private forest heritage (judgment No. 2006-17126). It is deduced from the foregoing that lands with forest vocation cannot be changed in designation, except by law of the Republic, in the case of the State's natural heritage, or with authorization from the State Forest Administration in cases of private forest heritage, in which case the purposes taxatively authorized by law must also be considered. In support of the foregoing, it cites judgment No. 2007-03923, and concludes that the Sala has recognized that over the State's natural heritage, only use permits can be granted for projects that do not require forest harvesting (aprovechamiento forestal) and that do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifers (C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002, among others). And furthermore, private lands with forest vocation can only be used for activities related to timber or forest harvesting. The Ley Forestal and the Ley Orgánica del Ambiente grant only the legislator the possibility of reducing the areas that are part of the State's natural heritage, and to the Executive Branch, through the State Forest Administration, the possibility of varying the land use of the private forest heritage in the protective zones. The territorial planning of the municipalities does not encompass lands with forest vocation, which must be taken into consideration in the area of the Cerros de Escazú, which constitute the object of this action of unconstitutionality. The infringement of the provisions of Articles 50 and 89 of the Political Constitution occurs, given that the municipal power to regulate urban matters through regulatory plans finds its limit in the legal system itself and in the protection of fundamental rights, among which is the right to a healthy and ecologically balanced environment. There is a use incompatible with the declaration of forest vocation decreed by the Executive Branch over the Cerros de Escazú, in an area of great ecological and water importance, with the consequent deterioration of environmental conditions. In this case, there is no record of technical studies that justify the change of designation operated over the Cerros de Escazú protective zone, and rather, the current Municipal Mayor contests the regulation issued in previous years by the same entity he represents, a designation that was moreover fixed incompatibly with the forest vocation of said area. Only the land-use change corresponds to the State Forest Administration and must apply the precautionary principle, citing judgment 2006-17126 and 2008-14186). It considers the regulation unconstitutional, since the designation fixed in the 2001 Regulatory Plan of Mora allows the construction of housing and condominiums in the Cerros de Escazú, which is incompatible with the designation given by the Executive Branch with the creation and expansion of the protective zone due to its forest vocation.

            5.- Mrs. Laura Bonilla Herrero, on page 65, in her capacity as Special Judicial Attorney-in-Fact of the company BERE BERE CRIOLLO SOCIEDAD ANONIMA, submits a brief with the aim of coadjuvating for the action of unconstitutionality to be dismissed, stating that she has standing to coadjuvate in this matter; her represented party has a developing Condominium project, "Condominio Residencial Bambúes", and requests that the action be rejected. With the legal regime established by Ley Forestal No. 4456, the competence of the Ministerio de Agricultura y Ganadería was created to establish "protective zones", which would be comprised of State properties and privately owned properties, when their owners voluntarily adhere to the regime; otherwise, expropriation would proceed. The Supreme Court of Justice analyzed the previous law through expediente No. 0249-72 and transcribes the resolution issued at ten o'clock on May twenty-second, one thousand nine hundred seventy-three, where it highlights that "in the case of the so-called protective zones, only by the will of the owner or by expropriation according to the law, could forests and forest lands subject to private ownership be integrated into said zones." No regulation was published to regulate the foregoing, and notwithstanding that, on June 17, 1976, in the official gazette La Gaceta No. 136, Decreto Ejecutivo No. 6112-A was promulgated, which is based on Articles 1, 2 subsection b), 27, 83, 86, and 87 of Ley Forestal No. 4465 of November 25, 1969. The Canton of Mora has 7% of its land within the Protective Zone; expropriation was not carried out nor is it known who voluntarily subjected themselves to the forest property regime, but the lands remained without limitations, leaving the possibility that those lands could be exploited according to the convenience of their owners (Article 72 of Law 4556). The different cantons of the metropolitan area did not have regulatory plans, so the first "Plan Regional de Desarrollo Urbano de la Gran Área Metropolitana" (GAM) was published, in which it establishes the "Zona de Protección Especial Forestal" mentioned by the Mayor in his brief, which allowed different activities besides agriculture. In 1973, the Ministerio de Agricultura y Ganadería promulgated Decreto Ejecutivo No. 14672-A, which implied an increase in the area of the Protection Zone. On September 10, 1993, the Regulatory Plan of the Canton of Mora was published, where an agricultural zone was established, according to the coordinates, where it had been declared by Decree No. 14672-A as part of the protective zone of the Cerros de Escazú. However, the GAM Plan is not binding for municipalities that have a regulatory plan; the studies carried out by the State itself enable the creation of urban developments, provided that certain requirements are met to preserve the environment and people's health. In accordance with the extensive studies that justify the previous decree (Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH.MP-MINAE), following the procedure of Article 17 of Law 4240, with the studies of the competent entity to approve and make the modifications, the Regulatory Plan of the Canton of Mora was published in La Gaceta No. 173 of Monday, September 10, 2001, where it highlights from the considerandos that: "3.- That during the year 1988, the Dirección de Urbanismo undertook the study of the cited sector. 4.- That said study shows the need to modify the regulation, therefore (…)" She concludes that the modification adhered to the studies carried out by the INVU in 1988, and to the need to create reforms in the Regulatory Plan of Mora; hence, part of what is contested, "LOW-DENSITY RESIDENTIAL ZONE WITH RESTRICTIONS", establishes that to develop any project, it is necessary to carry out studies and analyses that establish that future buildings will not have problems due to landslides, subsidence, or soil erosion, contamination of aquifers, and consequently hydrological and geological studies. The 1993 Regulatory Plan of Mora determined as permitted uses, not only agricultural activities but also residential ones. By 2001, the Low-Density Residential Zone with Restrictions is located one kilometer from the area permitted for residential development in the 1993 Regulatory Plan, so the decision to modify the Regulatory Plan was neither arbitrary nor lacking technical support, especially considering that by that time, there was the support and studies of INVU specialists. She adds that agricultural use is not necessarily the most environmentally friendly, and cites Coto. J & Salgado, 2005, Laboratorio de Hidrología Ambiental, of the Universidad Nacional, and Ruepert, C., P. Girot, M. Guzman & E. Cruz. 2004 regarding the Vulnerability of groundwater to pesticide contamination, contained in the Tenth Report of the State of the Nation, Chapter 4. Harmony with Nature. And more recently, the PRUGAM, which is an Official Program by means of which environmental fragility indices for the Gran Área Metropolitana have been identified, for the purpose of proposing its future planning; she cites what it has determined in its section on the Effects of Agricultural and Livestock Activity on soils and aquifers. For a development to proceed in the zoning called "LOW DENSITY WITH RESTRICTIONS", it refers to the approval of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) by SETENA, and also in more detail to geological and hydrological studies that ensure no environmental damage or soil deterioration is caused. They refer to the recent studies of the Project called PRUGAM, available on the Internet page, as it refers to location, Cerro de Escazú, Development in protected areas, Hydrogeological aptitude. She also indicates that the reality of the Canton of Escazú is totally different from that of the canton of Mora, and the former cannot be taken to support the alleged violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment; it is technically unacceptable to take information from another canton to bring actions in another, and even the statements of the Mayor regarding aquifer recharge zones in the Valle Central are contradictory. The lack of protection alluded to in subsection f) of point 5 of the 2001 Regulatory Plan, which did not consider the existence of protection areas for streams, rivers, and springs (nacientes), is contained in existing legislation, Articles 33 and 34 of Ley Forestal No. 7575 and the Ley de Aguas. She affirms that recently, in order to exercise greater control over the exploitation of water resources in the Gran Área Metropolitana, SENARA issued directives to Local Governments, seeking their support so that existing legal competences would be respected (published in La Gaceta No. 239 of December 10, 2008); urbanization and condominiums are allowed in high and medium vulnerability zones, on the condition of requiring treatment systems for "excreta and wastewater", the recommended density was between 25 to 75 inhabitants per hectare, whereas the current Regulatory Plan allows up to 30; the local planning of the Canton of Mora satisfies these requirements. Lot sizes are between 2000 and 650 square meters, meaning that even if it were in an area of high or medium water potential, which it is not, according to PRUGAM, but assuming it were, even under that condition, the Regulatory Plan of Mora satisfies the requirement. She considers that the Mayor of Mora is mistaken in his appreciations regarding the violation of Article 50 of the Constitution, and furthermore considers that if the mayor believes that the preservation of the zone must proceed, he must do so through a modification to the Regulatory Plan and not by claiming deterioration.

            6.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in numbers 159, 160, and 161 of the Boletín Judicial, on August 17, 18, and 19, 2009 (page 64).

            7.- The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, based on the power granted to the Sala by provision 9 ibidem, considering this resolution to be sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court.

                 8.- Mr. Jeffry García Soto, with a special judicial power of attorney from the Consejo de Desarrollo Inmobiliario, by brief submitted on September 8, 2009 (pages 131 to 137), requests to be admitted to coadjuvate against the action of unconstitutionality.

9.- By resolution issued at fifteen hours forty minutes on September ten, two thousand nine (page 148), the Presidency of this Sala admits the company Bere Bere Criollo Sociedad Anónimo as a coadjuvant, for having submitted its petition on time; on the other hand, the petition of the Consejo de Desarrollo Inmobiliario is rejected as extemporaneous.

            10.- By brief submitted on November 27, 2009, the Municipal Mayor of the Canton of Mora (pages 153 to 155), requests the Sala to rule on the effects of the resolution that admitted the action, regarding certain acts of application of the Regulatory Plan, and on the express request related to the immediate suspension of the application of the regulations contested in the action, in relation to the Cerros de Escazú Protective Zone, the temporary suspension of the granting of construction permits, and that SETENA suspend the Environmental Impact Assessment processes that are in progress and located in the Cerros de Escazú Protective Zone, Canton of Mora.

11.- Mr. Diego Gutiérrez Lachner, in his capacity as general attorney-in-fact without limit of amount for G & B Financial Advisors S.A. (page 157), formerly called Inmobiliaria El Alto de las Palomas S.A., in his capacity as owner of the property located in the Partido de San José, real folio registration number 44652-F-000, within the area affected by the restrictions of the Cerros de Escazú Protective Zone, and whether the Municipality's refusal to grant him a construction permit in the zone is due to the resolution issued within the action of unconstitutionality.

12.- By resolution issued at ten hours twenty-three minutes on August nine, two thousand ten (page 162), the requests contained in the briefs of the Municipal Mayor and Mr. Diego Gutiérrez Lachner, in his capacity as General Attorney-in-Fact without limit of amount for G & B Financial Advisors S.A., are resolved negatively. In turn, for a better resolution, a hearing is granted to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones on the arguments set forth in the action; additionally, for the former to provide the Zoning Regulations of the Regulatory Plan of the Canton of Mora from 1993, indicating the date of its publication in La Gaceta, as well as to provide the background information the Institute had on the Regulatory Plan of Mora published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001.

13.- Mrs. Eugenia Vargas Gurdián, in her capacity as Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, states that no evidence is found regarding technical studies endorsed by the competent entities that would justify the modification of the questioned regulation, in which a zone that in essence was restricted due to geological aspects and therefore for protection is changed, to convert it into a Medium-Density Residential Zone. Not only were the studies that would justify this modification not found, but there is a technical report from the official of the Dirección de Urbanismo, Eng. Meyer Morúa, who at the time did not endorse the Hydrological Study carried out by a private company (pages 39 - 40). It does not appear in the files of the Dirección de Urbanismo, nor in those provided by the Municipality of Mora, that the required and mandatory documentation requested at that time, based on the provisions of the Ley de Planificación Urbana and that would justify the intended modification, was provided.

It is not recorded that the provisions of Article 17 of the Planning Law, the public hearing prior to the adoption and implementation of local urban regulations or their modifications, were followed. In a comparison between the 1993 Regulating Plan and the 2001 modification, showing the changes in zoning and regulations, a radical change is produced to the east and west of Ciudad Colón, from a Protection Zone to Medium-Density Residential Zone restrictions. It points out that for such a change, no evidence is reported of the technical-environmental and legal studies that would support them. Despite the modification having the endorsement of the Urban Planning Directorate, the technical, environmental, and legal foundations that the official in charge at that time had for granting such approval are unknown.

14.- Mr. Teófilo de la Torre Argüello, in his capacity as Minister of Environment, Energy, and Telecommunications, points out the background of the Cerros de Escazú Protective Zone, created by Executive Decree 6112-A of June 23, 1976, and expanded by Executive Decree 14672 of June 20, 1983, to constitute approximately 7060 hectares. The provision stipulates that state and private properties located within the Protective Zone would be mandatorily subjected to the forest regime. A part of the protected area was included within the canton of Mora; the Municipality in 1993 issued a Regulating Plan, which had its respective Zoning Regulation, which in turn included said zone within the Agricultural Zone. It included restrictions on installations for the activity up to 10% of the total area of the lot; there was no incompatibility as the forest vocation (vocación forestal) of the included lands was not affected. The result of the new Regulating Plan, and its Zoning Regulation, is the modification of land use (uso de suelo) on the lands contained within the Cerros de Escazú Protective Zone, resulting in some zones falling within the agricultural area, others within the rest-of-the-district zone, and others within the low-density residential zone, resulting in the fact that in some areas located within the Protective Zone, the construction of single-family homes, multi-family homes in subdivisions (urbanizaciones) and condominiums, small businesses, and communal public services was permitted, as well as related agricultural, livestock, and forestry activities. For said purposes, the construction of 6-story multi-family homes and 2-story single-family homes was permitted, as well as an increase in maximum coverage of up to 30% for single-family homes and 15% for multi-family homes. Finally, a population density of 30 inhabitants per hectare was authorized. The function of the area of the Cerros de Escazú Protective Zone has changed since 2001, from housing for agricultural purposes to subdivisions (urbanizaciones) and condominiums. The Minister agrees with the Municipal Mayor that the modification made to the Zoning Regulation of the Regulating Plan of Mora, in relation to the Cerros de Escazú Protective Zone, would be contributing to the deterioration of the environmental quality of said area. Protected wilderness areas are duly delimited geographical zones, constituted by lands, wetlands, and portions of sea, and have been declared as such because they have special significance by being constituted by ecosystems and the existence of threatened species and because they are oriented to the conservation and protection of biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general, from which it is deduced that the Cerros de Escazú Protective Zone fully complies with several of these precepts, especially with the protection of water resources. It must be taken into account that a wilderness area of any category must be managed as a unit according to the Head of the Puriscal Subregion Office of the Central Pacific Conservation Area, and for this case, the Cerros de Escazú Protective Zone is territorially immersed in several cantons such as Alajuelita, Acosta, Aserrí, Santa Ana, Escazú, and Mora, so it must be seen as a whole. For this reason, it is pertinent to consider that any decision taken regarding this case must affect not only the portion of land corresponding to the Canton of Mora, but the entire territory comprised within the Cerros de Escazú Protective Zone, as it is a single territorial unit, with the category of a protected wilderness area and with its well-defined objectives.

15.- By resolution at six hundred and two minutes past six o'clock in the evening on October twenty, two thousand ten, the Presiding Judge of the Constitutional Chamber scheduled the holding of the oral hearing for nine o'clock in the morning on December two, two thousand ten. Moreover, in the same resolution, a period of fifteen days is granted to the Council of the Municipality of the Canton of Mora to address the action, under the terms of the resolution at four hundred and one minute past four o'clock in the afternoon on July twenty-three, two thousand nine, and regarding everything acted upon in the case file. In accordance with the record on folio 222, the Council did not respond to the granted hearing.

16.- The oral hearing ordered in the case file was held at nine fifteen in the morning on December two, two thousand ten, and concluded at ten thirty-five in the morning on that same day, in accordance with the hearing record on folio 219.

17.- The prescriptions of law have been complied with in the proceedings.

Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,

Considering:

I.- On admissibility. Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction regulates the preconditions that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a matter pending resolution in an administrative or judicial venue in which the unconstitutionality is invoked as a reasonable means to protect the right invoked there, a requirement that is not necessary in the exceptional cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when by the nature of the norm there is no individual or direct injury; when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole, or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, or the Ombudsperson, in these latter cases, within their respective spheres of competence. Based on the foregoing, the general rule points to the need to have a prior matter, the possibilities of directly resorting to the Constitutional Chamber being exceptional. According to the first of the scenarios provided for by paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the challenged norm must not be susceptible to concrete application, which would later allow the challenge of the applicative act and its consequent use as a base matter. The text in question stipulates that it proceeds when "by the nature of the matter, there is no individual and direct injury," that is, when by that same nature, the injury is collective (antonym of individual) and indirect. This would be the case of acts that injure the interests of certain groups or corporations as such, and not properly those of their members directly. Secondly, the possibility of resorting in defense of "diffuse interests" is provided for; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in the judgment of this court number 03750-93, at three o'clock in the afternoon on July thirty, nineteen ninety-three.

"… Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be, in our law—as this Chamber has already stated—merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that against them, determined or easily identifiable persons, or personalized groups, are identified, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate interests that concern a community as a whole. It is, therefore, a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of people who share an interest and, therefore, receive an injury, actual or potential, more or less equal for all, so it is rightly said that they are equal interests of the groups found in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, as they are simultaneously collective—being common to a generality—and individual, for which they can be claimed in such character."

In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united by a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is blurred, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could make under the protection of paragraph 2 of Article 75 must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualification of "diffuse," such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the sound management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the referred assets transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups thereof; an environmental harm does not only affect the residents of a region or the consumers of a product, but injures or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of humanity; likewise, the defense of the sound management of public funds authorized in the Republic's Budget is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just of any one group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber does not go beyond a simple description proper to its obligation—as a jurisdictional body—to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible in any way to come to understand that only those the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing implies an undesirable overturning in the scope of the Rule of Law, and its correlative "State of rights," which—as in the case of the Costa Rican model—starts from the premise that what must be express are the limits to freedoms, since these underlie the human condition itself and therefore do not require official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests "that concern the community as a whole," it refers to the legal assets explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests with the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic. It is not, therefore, a matter of any person being able to resort to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that every individual can act in defense of the assets that affect the entire national community, without it being valid in this field either to attempt any attempt at an exhaustive enumeration (see in this same sense the judgment of this Chamber number 2001-07391, at four hundred and seven minutes past four o'clock in the afternoon on August fourteen, two thousand one).

II.- The standing of the plaintiffs. The action is admissible in accordance with the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction. The plaintiff Gilberto Monge Pizarro files the claim in his capacity as Municipal Mayor of the Canton of Mora, but even though he does not prove that he is authorized by the Council of the Canton of Mora, this Chamber considers that he is sufficiently legitimized to directly resort to this constitutional jurisdiction in defense of the environment, as an inhabitant of the Republic of Costa Rica and a resident of the Canton of Mora, since harm to it is imputed not only to the residents, but to the generality of the inhabitants of the central valley and the country.

III.- On the merits. The Executive Decrees declaring the Cerros de Escazú as Protective Zones. The filing brief of the action, like the reports of the authorities, indicates the background of the Cerros de Escazú Protective Zone, created by Executive Decree No. 6112-A of June 23, 1976 with 3600 hectares, later expanded by means of Executive Decree No. 14672 of June 20, 1983, to include the communities of Piedades, Brasil, Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal, among other places, whereby an area of protection of approximately 7060 hectares was finally established. What was intended to be conserved and protected? In accordance with Executive Decree No. 6112-A, it seeks to fulfill the State's obligation to ensure forest cover (cobertura boscosa) on lands of forest vocation (vocación forestal), insofar as its preservation helps maintain a suitable environment. It is considered vitally important for the populations of the Central Intermontane Valley. Executive Decree No. 14672 points out the preservation of forested areas as vital for the populations of Piedades, Brasil, Río Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal, and other surrounding places, with more specific purposes such as soil protection and regulation of waters for irrigation and human consumption, also as regulators of climate and environment. Hence, the Cerros de Escazú Protective Zone protects lands of forest vocation (vocación forestal) with which it must be determined whether the Municipalities on whose lands the protective zones are located can directly or indirectly modify this regime. Protected Wilderness Areas declared by the Executive Branch are assets subject to the regime of the Natural Heritage of the State, because they have high value for ecosystems, threatened species, or from a scientific point of view are delimited by the Executive Branch; from their declaration, it is intended to endow these geographical zones with a conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function. As this Chamber has interpreted it, this Heritage reaches both public and private lands, subject to a special legal regime even if they belong to a public or private law subject. In accordance with the legislation contained in the Organic Law of the Environment and the Forestry Law, these assets of the Natural Heritage of the State bear interests and restrictions that exceed the limits proper to the cantons, giving rise to a national and even international interest of protection. In the case of Municipalities, as minor entities decentralized by reason of territory, Protected Wilderness Areas constitute a limit of action for the autonomy they enjoy, especially because this is circumscribed to political, administrative, and tax autonomy, and translates into the regulatory power subject to the administration of local interests and services in each canton. Judgment No. 1999-05445 is clear in establishing that:

"… the public power of the territorial entity is not unlimited or exclusive; its definition is received from the State, generally by constitutional means, and it holds it together with other entities of the same nature and of greater or lesser spatial scope, with respect to which it is harmonized through the distribution of competencies. Therefore, it is said that the municipal is a true decentralization of the political function in local matters, which includes the capacity to issue norms with regulatory value, which are superior in the reserved field, that is, in the administration of local interests and services. In other words, in matters pertaining to the local sphere, regulations by any other public entity are not permissible, unless the law provides otherwise, which implies a founded reason to issue the regulation; or what is the same, the municipality is not coordinated with State policy and only through law can matters that may be linked to local affairs be regulated, but on the condition that said legal norm is reasonable, according to the ends pursued."

Consequently, this Chamber must point out that the discussion raised in this claim lies in the power and strength of municipal provisions, especially those issued under a law strictly designed for urban development, as these find their legitimacy in the local interests and services they aim to regulate in the respective canton. Evidently, it also results that said competence yields when what is intended to be regulated are other interests of a national character empowered in legal provisions.

IV.- On the planning and control of urban development. In the precedents of this Chamber, it has been derived from the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law, the primary municipal ownership in urban planning matters through the adoption and entry into force of regulating plans. These provisions constitute only a part of the normative resources that the municipalities have within their territorial circumscription, which must be deemed with binding and general effects for all the residents, their spatial scope is focused on their territorial jurisdiction, so that the urban planning control of the canton is referred to the municipal entities as part of the administration of the local interests of each canton. Thus, the Urban Planning Law grants the definition of land use (uso del suelo) to the respective cantons; Article 24 of the Urban Planning Law orders the cantonal urban area into use zones, in accordance with the lands, buildings, and structures, indicating the respective purposes, lot surfaces and dimensions, setbacks, coverage per lot, parking, among other things. Notwithstanding the foregoing, in this territorial ordering, Article 25 of the Urban Planning Law indicates, regarding zonings, that: "In said regulation, the zones that bear some reserve regarding their use and development shall figure as special zones, as in the case of airports, sites with historical importance or conservable natural resources, and areas demarcated as floodable, dangerous, or necessary for the purpose of containing peripheral urban growth." Hence, despite the recognition this Chamber makes of municipal competence on the subject, urban planning legislation and local legislation yield before State provisions that regulate the protection of reserved sites geographically delimited by the Executive Branch as Protected Wilderness Areas. Stated in the classification of Article 32 of the Organic Law of the Environment, it also establishes that "The municipalities must collaborate in the preservation of these areas," which means that by legal provisions, there are obligations of the State's minor entities to protect areas against damage or dangers or to ensure their integrity, not only in the identification of areas but also in prevention. It is important to highlight from judgment No. 2007-17552 that:

"e-The coordination among public agencies must guarantee the protection of the environment. On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to all equally, that is, that there is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, which endanger the health of the administered persons. In this task, 'public institution' must be understood to include both the Central Administration—Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which by reason of subject matter, have broad participation and responsibility regarding environmental conservation and preservation; which act, most of the time, through their specialized agencies in the matter, such as, for example, the General Directorate of Wildlife, the Forestry Directorate, and the National Environmental Technical Secretariat (SETENA); as well as decentralized institutions, such as the National Institute of Housing and Urbanism, SENARA, the Costa Rican Tourism Institute, or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers; a task in which, of course, the municipalities have great responsibility, with respect to their territorial jurisdiction. For this reason, one might think that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, which is not true, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various involved parties, it becomes necessary to establish a series of coordination relationships among the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions that have been entrusted to them. This Chamber previously—and in a fairly clear manner—referred to the principle of coordination of public agencies with municipalities in the pursuit of common ends—which, obviously, must be extended to the relationship that the institutions of the Central Administration and the decentralized ones carry out in this important function—for which reference is made to what was stated on that occasion (judgment number 1999-5445, at two thirty in the afternoon on July fourteen, nineteen ninety-nine):

'So that coordination is the ordering of relationships among these various independent activities, which addresses that concurrence on a same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects. Since there is no hierarchical relationship of the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, the imposition of certain conduct on the latter is not possible, whereby the essential inter-institutional 'concert' arises, in a strict sense, insofar as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of the municipalities with the other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed forms of coordination, with the exclusion of any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting the corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the State's interest (through the State's 'administrative oversight,' and specifically, in the function of legality control that corresponds to it, with general oversight powers over the entire sector).'

On the other hand, omissions of the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are of constitutional relevance, because as a consequence of the Administration's inertia in this matter, damage to the environment and natural resources can be produced, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration's actions; such as the authorization of regulating plans, or constructions without the approval of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) by the National Environmental Technical Secretariat, or the lack of control and supervision in the execution of management plans for protected areas by the General Directorate of Wildlife of the Ministry of Environment and Energy, or allowing companies to operate without health permits regarding the treatment of black or wastewater (Aqueducts and Sewers and Ministry of Health), or not verifying sonic controls in bars, karaokes, and discotheques (municipalities and Ministry of Health), etc."

Due to the logical need for coexistence among the different State bodies and decentralized entities with specialized purposes, the legal obligation to coordinate their actions must be reiterated, and in accordance with legal imperatives, as in issues related to the environment and the fundamental rights of the inhabitants of the Republic, in the case of Municipalities, they must—in addition—collaborate in the preservation of Protected Wilderness Areas.

V.- On the Zoning Regulations of the Canton of Mora. Preliminary issues. The Office of the Attorney General of the Republic, when rendering its report in its capacity as an advisory body to this Chamber, stated the difficulty of providing the Zoning Regulation in question, as well as the publications in La Gaceta. Said difficulty was confirmed by this Chamber; regarding the 1993 Zoning Regulation, only an edict of the Municipality of Mora exists, published in La Gaceta No. 205 of October 27, 1993, with which it is published that, by means of session No. 254 of August 27, 1993, it was agreed to approve the Regulating Plan of Ciudad Colón in all its parts. Similarly, the Office of the Attorney General of the Republic reaffirmed said difficulty at the hearing held on December 2 last, including the Zoning maps of the Regulating Plan. Now, it must be taken into account that both Article 47 of the repealed Municipal Code published in Supplement No. 36 to La Gaceta No. 121 of June 2, 1970, and numeral 43 of the current Municipal Code (Law No. 7794 of April 30, 1998), published in La Gaceta No. 94 of May 18, 1998, established that "Every regulatory provision shall be published in La Gaceta and shall take effect from its publication or from the later date indicated therein." Both norms turn out to be identical, in that "Diario Oficial" is replaced by "La Gaceta" and "later date that it indicates" by "later date indicated therein," but the meaning of both norms does not change, since they require, for the effectiveness of the regulatory provisions of the municipalities, their publication in La Gaceta.

Given that the Municipal Mayor himself in his initial brief also points out the material impossibility of reproducing the Zoning Regulation of the Regulating Plan of the Canton of Mora of 1993, a hearing was ordered with the National Institute of Housing and Urbanism and the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications as evidence for a better resolution, and so that the Institute would provide, among other things, the background of the Zoning Regulation of the Regulating Plan of the Canton of Mora of 1993. The Mayor only provided as evidence a copy of the project that was subject to changes (some handwritten) (folios 21 to 29), and transcribes a text similar to what is regulated by both versions of the Regulation. In this sense, although the full publication of the Regulation was omitted, only a summary in La Gaceta No. 205 of October 27, 1993, it is not in force given that it has not met the legal and constitutional requirement of its publication, the moment from which the norm would take effect. The constitutional requirement is that persons cannot claim ignorance of the formal and substantive regulations that govern them, but for this, the Political Constitution itself establishes for the effectiveness of laws (in the broad sense), that they must be given publicity so that they can have effects; on the contrary, they lack efficacy. Moreover, in accordance with the provisions of Article 140 of the General Law of Public Administration, regulatory norms that are not effective due to lack of publication do not cease to be valid given their approval by the corresponding authorities: INVU and the Council of the Canton of Mora (subsection 1 of Article 10 of the Urban Planning Law). In principle, the absence of publicity would only imply the lack of effectiveness, which, at this time, is not a relevant legal problem given that two of the challenged norms correspond to the 2001 Regulation (duly published). Consequently, this Chamber must pronounce itself taking into consideration the only official documentation that exists in the records of the National Institute of Housing and Urbanism, provided when responding to the hearing and that was provided as evidence for a better resolution, despite the fact that the regulations were not published as required by the repealed Municipal Code.

Additionally, between the 1993 version provided by the Municipal Mayor and the one provided by the Institute, there are also variations, some of them very minor. Consequently, since what the Municipal Mayor provided is a draft, the documentation on which the Court will rely to resolve will be that provided by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the entity in charge of giving final approval to the Regulatory Plans, and given the Mayor's statement that he cannot produce the original text.

VI.- On the Zoning of the Regulatory Plans of the Canton of Mora.- Regarding the subject of the action, the challenged Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the Canton of Mora (2001) establishes that:

 
"Article 4.3. Low-density residential zone with restrictions (Z.R.B.D.R): This zone corresponds to lands located to the East and West of the Ciudad Colón quadrant, in which to develop any project it will be necessary to carry out studies and analyses that establish that the future buildings will not have problems due to landslides, subsidence, or soil erosion.

 
1. Permitted uses: Single-family and multi-family housing, in subdivisions (urbanizaciones) and condominiums, minor commerce, and communal public services. All agricultural, livestock, or forestry activities or those related to them.
2. Non-conforming uses: All those not included in permitted uses.
3. Requirements:
3.1. Hydrological and Geological studies demonstrating that there are no problems of landslides, subsidence, or soil erosion.
3.2. Minimum lot area: 1,000 square meters.
3.3. Minimum lot frontage: 20.00 meters.
3.4. Setbacks: Front 5.00 meters,
Sides 3.00 meters on each side or 5.00 meters on one side only.
Rear 3.00 meters
For buildings of 2 or more stories, what is indicated in this regard in the Construction Regulation shall apply.
3.5. Maximum height: 2 stories for single-family housing.
6 stories for multi-family housing; from 4 stories onward, the approval of Civil Aviation must be obtained.
3.6. Maximum coverage: 30% for single-family housing
     15% for multi-family housing.
3.7. Permitted density: 30 inhabitants per hectare
6 dwellings per hectare."

The only modification made to the Zoning Regulation (of 2001) corresponds to the one approved by agreement of the Municipal Council in ordinary session No. 19-2008-2010, which reforms point "3. Requirements" of Article 10. Now, the numeral indicates that:

"Article 10.—Agricultural Zone (Z.A.): This zone corresponds to lands generally located on the periphery, which retain an agricultural use, which is intended to be protected and at the same time provide a buffer cushion to urban development, as a limit.
1. Permitted uses. In addition to the facilities necessary for agricultural activity, only the housing of the owner or the farm laborers is permitted, provided that minimum services exist.
For the Zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, an exception is made within these sectors since there is a high rate of housing mixed with agricultural activity and vegetative growth must be accommodated; therefore, it is established that housing is permitted and with the same requirements as the already defined residential zone. Vegetative growth occurs on the periphery of public streets and with access to easements (servidumbres) or new public streets no longer than 150 meters in length in the case of a public street and no longer than 60 meters in the case of an easement (servidumbre), comply with the Construction Regulation, and lot sizes will depend on infiltration tests.
2. Requirements.
2.1. Minimum area: 1 hectare.
2.2. Minimum frontage: 20.00 meters,
2-3. Maximum coverage: 10% of the farm area, including constructions related to agricultural use.
(*)3. Requirements:
 
For the zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, in accordance with the provisions of the first point of this article, residential development is permitted with the following requirements:
 
1. Maximum density of 250 inhabitants per hectare.
2. Maximum height of 6 stories.
3. Maximum coverage of 30%.
4. Conforming and non-conforming uses as established in the Residential Zone.
5. All lands in this zone must present studies analyzing soil stability, erosion, landslides, and contamination of rivers and streams (quebradas), as well as water sources.
  (*)(Thus added the previous point through session No. 19 of September 8, 2008)"

 
The comprehensive reform of the 1993 Zoning Regulation was published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001; however, some provisions survive the reform. The amendment to the Mora Regulatory Plan, in its Zoning Regulation, of 2001, states in the heading that:

"This Regulation is complemented by the Zoning and Viability plans, as well as all legal and regulatory norms on urban development that do not oppose it."

In this sense, the 2001 Zoning Regulation is complemented by the previous one from 1993, meaning that for the purposes of resolving the action, Article 13 of this latter Regulation survives the reform, which is taken from the documentation provided by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Said norm coincides with numeral 11 of the Regulation indicated by the plaintiff, which refers to the following:

"ARTICLE 13. REST OF THE DISTRICT ZONE (Z.R.D.).
Given that the scope of action of the Regulatory Plan is delimited by the urban area and the immediate area of influence for expansion, the rest of the First District must be included to have a basic political limit.
Developments that occur within the rest of the district will be for agricultural purposes and are therefore governed by the same requirements as the Agricultural Zone.
In the cases of small communities that intend some development of subdivision (fraccionamiento), urbanization, or residential complex in their locality through a Development Association, the general norms of the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations may be applied, and it will enter into joint study by the Municipality and the Dirección de Urbanismo I.N.V.U., to define if the project is permitted."

In contrast with the previous regulations, from where the plaintiff's claims arise, it is evident that from the information provided by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, what is regulated in Article 11 of the 1993 Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the Canton of Mora corresponds to the Agricultural Zone (Z.A.), which established that:

"Article 11. AGRICULTURAL ZONE (Z.A.)
This zone corresponds to lands generally located on the periphery, which retain an agricultural use, which is intended to be protected and at the same time provide a buffer cushion to urban development, as a limit.
<![if !supportLists]>1. <![endif]>Permitted uses.
In addition to the facilities necessary for agricultural activity, only the housing of the owner or the farm laborers is permitted, provided that minimum services exist.
For the Zone of Brasil, an exception is made within this sector since there is a high rate of housing mixed with agricultural activity and vegetative growth must be accommodated; therefore, it is established that housing is permitted and with the same requirements as the already defined residential zone.
<![if !supportLists]>2. <![endif]>Requirements.
<![if !supportLists]>1. <![endif]>Minimum area: 1 hectare.
<![if !supportLists]>2. <![endif]>Minimum frontage: 20.00 meters.
<![if !supportLists]>3. <![endif]>Maximum coverage: 10% of the farm area, including constructions related to agricultural use."

Regarding the Rest of the District Zone (Z.R.D.), the same wording as transcribed above is maintained, as it was not modified with the comprehensive reform of 2001, as was explained.

 
VI.- On the infringement of the general interest protected by environmental legislation and Article 50 of the Political Constitution. The Mayor challenges Articles 4.3, 10, and 11 of the current Regulation (or what, according to the text of the 1993 Regulation, corresponds to numeral 13) considering them contrary to the provisions of Articles 50 and 89 of the Political Constitution, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001. The Procuraduría General de la República points out in its report that the problem lies in the illegitimate modification of the land-use regulations by the Municipality of the Canton of Mora. From the hearing granted to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications, problems of constitutional relevance with the modification of land use by the 2001 Zoning Regulation are indeed evident, for affecting the regime of the Zona Protectora Cerros de Escazú, without the municipal competence to decree those modifications. From the relationship of Articles 32, 37, and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, it corresponds to the Executive Branch to establish protected zones and according to the Ley Forestal it is regulated that:

"Article 19.- Authorized activities. On lands covered by forest, land-use change (cambio del uso del suelo) shall not be permitted, nor shall forest plantations be established. However, the State Forestry Administration may grant permission in those areas for the following purposes:
<![if !supportLists]>a. <![endif]>Build dwelling houses, offices, stables, corrals, nurseries (viveros), roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other analogous improvements on privately owned lands and farms where the forests are located.
<![if !supportLists]>b. <![endif]>…".

For its part, another norm of the Ley Forestal establishes:

"Article 33.- Protection areas. The following are declared protection areas:
a)…
…
<![if !supportLists]>c. <![endif]>The recharge areas and aquifers of springs (manantiales), whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law."

In accordance with the regulations indicated above, municipal corporations do not have the competence to elaborate and implement regulatory plans that contradict or nullify the special protection zones or Protected Wild Areas, decreed by the Executive Branch. In this sense, municipalities must adjust to the protective zones defined in Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente as Protected Wild Areas, as they exist or are decreed. On other occasions, this Court has reaffirmed the competence of national entities and bodies over local entities in the protection and conservation of areas of the national territory, especially when national interests are in conflict within the territorial circumscriptions of the municipalities or, even when it overflows them. The competence of municipalities to issue regulatory provisions is very specific and territorially focused; in this sense, the regulations issued by the legislator cannot affect the political and administrative autonomy of the Municipalities in local matters. Although the distribution of the Costa Rican territory is in the 81 cantons, once a certain territory is subjected to a special legal regime (or even as happens in the case, the affectation of various municipal territorial circumscriptions), of environmental protection, they become linked to a public interest that transcends merely local considerations, for those national and even international (as in the case of National Monuments), and in this sense, they are called to collaborate in its preservation. As is clear, the competence of the municipalities is limited to the collaboration established by Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente itself, which is immersed in the State's obligation to fulfill the constitutional purposes indicated in Article 50 of the Constitution, since evidently, as the doctrine of this Court has repeatedly pointed out, the right to a healthy and ecologically balanced environment radiates throughout the entire legal system, vertically and horizontally, so it is not possible to conceive that its entities and bodies deviate from the finalist content of environmental law, which is the protection and conservation of the environment. Consequently, if the Executive Branch is empowered to declare protection zones by regulatory means, complying with the requirements demanded by legislation, the municipalities cannot disregard said powers over the areas of the State's Natural Heritage, because as decentralized entities by reason of their territory, they only correspond with the State where the constituent granted them political, administrative, and tax autonomy (in local interests and services), but not when national or local entities and bodies must exercise national competencies to establish, safeguard, conserve, and protect the natural resources present in the environment.

Indeed, this Court considers that the affectation of land use with the reform of the Zoning Regulation, in the areas determined as the Zona Protectora Cerros de Escazú, is unconstitutional, because what occurs is a modification of Agricultural Zones compatible with that use, to give way to Low-Density Residential Zones with Restrictions (Z.R.B.D.R); consequently, what had previously been regulated in 1993 as an Agricultural Zone, in 2001 that regime was considerably modified. It suffices to observe that the challenged 2001 Zoning Regulation, in Article 4.3.1, establishes that both to the East and West of the Ciudad Colón quadrant, it is authorized to use single-family and multi-family housing, subdivisions (urbanizaciones) and condominiums, among others, and even buildings of 2 to 6 stories, in addition to other significant changes. The Agricultural Zone was confined to the surroundings of Ciudad Colón, had as permitted uses the building of constructions related to agriculture, such as the housing of owners and workers, as well as other facilities related to agricultural activity, without exceeding a coverage of 10% of the farm area. However, under the 2001 regulations, there are other important changes, among them the maximum coverage of 30% for family housing and 15% for multi-family housing. Although these developments were subject to the approval of technical requirements, it is not a municipal competence to modify land use by increasing coverage and determining the substitution of the prohibitions established for Protective Zones with other, more flexible construction authorizations than those previously existing. Similarly, a shift occurs from minimum parcels for agricultural purposes of one hectare with 20 meters of frontage to minimum lot areas of 1,000 square meters with the same frontage (20 meters), as well as other setbacks depending on the type of building and other restrictions, such as 30 inhabitants per hectare and 6 dwellings per hectare. Consequently, in what corresponds to the Protective Zone, all this implies the reduction of the Protected Wild Areas.

On the other hand, despite the fact that the 2001 Agricultural Zone establishes an agrarian use for the peripheral zones of Ciudad Colón, it excludes different localities to allow the development of housing in the Zones of Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, some with sectors that the Municipality could not modify. Only the case of Brasil de Mora had been exempted in the 1993 Zoning Regulation, with the other communities being added starting in 2001. The Court does not ignore the need of the cantons to evolve according to demographic demands, but precisely this cannot be to the detriment of these Protective Zones or any other prohibited land use, if the respective studies that support the Regulatory Plan do not exist, which have a protectionist purpose that overflows the development of a locality, since as the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications himself affirms: “… the function performed by the Zona Protectora Cerros de Escazú, [...] fulfills a transcendental function regarding the processes that sustain life on the planet, since the quality of life of all inhabitants depends on its protection and adequate management, especially the inhabitants of the Greater Metropolitan Area, as well as all the neighbors who are supplied by water coming from said Protected Wild Area. For these reasons, this Ministry finds the concern of the Mayor of the Municipality of the Canton of Mora quite correct, as well as what he has set forth through this Unconstitutionality Action, since, in all lights, it is evident that the modification made to the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of Mora, in relation to the Zona Protectora Cerros de Escazú, would be contributing to deteriorating the environmental quality of said area". In this sense, the 2001 Zoning Regulation allows vegetative growth on the periphery of the public streets of the listed communities, when services or new public streets exist up to 150 meters of public street or 60 meters of easement (servidumbre), to comply with the Construction Regulation, and regarding the size of lots, it will depend on the infiltration tests. So, within these communities of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, vegetative growth is regulated with the maximum density of 250 inhabitants per hectare, maximum heights of 6 stories, maximum coverage of 30%, conforming and non-conforming uses of the Residential Zone, and various technical studies of soils, erosion, landslides, contamination of rivers and streams (quebradas), and water sources. The fundamental constitutional problem raised by the Municipal Mayor lies precisely in the fact that for the communities previously affected as a Protective Zone, only the legislator would be entitled to the land-use change (cambio de uso de suelo), if strict observance of the protective criteria of environmental law and the principle of legal reserve has previously occurred, so that any modification cannot be made if it is not authorized by a law (Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente). For all these reasons, the Court considers that the jurisprudential line must remain stable, founded on the fact that there is a clear environmental interest in maintaining the formal protection of Protected Wild Areas. The modification to this rule should only occur through the procedure established in environmental legislation, and it is not in this Court's interest to weaken a doctrine that has been strengthened over many years. The State must safeguard, once it has created and subjected different areas to the Ley Orgánica del Ambiente and other special laws, the formalities established in that normative body.

… it is clear that once a certain area has been declared a protective zone by an act of the State, the latter cannot simply declassify it in whole or in part, to protect other interests –public or private– to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a certain area as a protective zone does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that, in no way, its area can be reduced by a later regulation. However, it must be kept in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the provisions of Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of its area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. The fact that by means of a later law the area of a protective zone, a forest reserve, a National Park, or any other sites of environmental interest is reduced is not necessarily unconstitutional, as long as it is justified in that it does not imply a violation of the right to the environment. It could be that, due to various circumstances, a certain site has lost, at least in part, the environmental interest that originally provoked it, which, after the relevant studies have been carried out, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. Likewise, the initial delimitation of a protective zone –or of another nature– could, in the long run, prove insufficient and, for this reason, motivate the approval of a reform to expand the area. These aspects are those that, in the judgment of this Court, must be examined in the specific case of Article 71 of Law No. 7575." (Judgment No. 1998-7294).

 
These reasons support the requested declaration of unconstitutionality regarding the Low-Density Residential Zone with Restrictions (ZRBDR) regulated in Article 4.3 and the Agricultural Zone provided for in numeral 10, both of the Zoning Regulation, insofar as they apply to the Zona Protectora Cerros de Escazú due to its forestry vocation, notwithstanding what will be stated in the following recital. Finally, regarding the Rest of the District Zone (regulated in Article 13 of the 1993 Regulation), it must be interpreted only that it would be unconstitutional if the third paragraph is intended to be applied to lands declared a Protective Zone. For the moment, without prejudice to the sizing of this action that will be done, it is important to demarcate this part of the pronouncement only over the areas that coincide with the Protected Wild Areas or some other legal regime, although, due to the manner of resolving, the other communities not affected as protective zones are reached. Precisely, municipal competence remains in force in its territorial scope, provided that when enacting its urban regulations, it complies with the requirements of validity and efficacy, such as the norms related to the respective technical and scientific studies. But in the same order of ideas, it is strange to this Court that even since the issuance of the Executive Decrees of the Zona Protectora de los Cerros de Escazú, the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications has not complied with the respective Management Plan for these areas to guarantee that they are used both for environmental protection purposes and for the rational use of human beings, framed under those purposes.

            VII.- Additional reasons that determine the unconstitutionality of the challenged norms. Even though it has been alleged that even the poor management that may occur in agricultural or livestock activities in agricultural zones can damage the environment and water resources, a land-use change (cambio de uso de suelo) for another human activity that also does not demonstrate environmental protection is not justified, especially when it comes from a Zoning Regulation of a Regulatory Plan. As this Court developed in Judgment No. 2006-17126, one of the principles that condition the State's action in the guardianship of the environment is:

"4.- On the objectification of environmental protection: which, as this Tribunal indicated in judgment number 14293-2005, of fourteen fifty-two hours on October nineteenth, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the previous one [precautionary principle or "principle of prudent avoidance"], insofar as, as derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Public Administration Law, it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which the requirement of "linkage to science and technique" is derived, with which, the Administration's discretion in this matter is conditioned. So that, in light of the results derived from those technical studies –such as environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental)–, if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it is obligatory to reject the proposed project, work, or activity; and in the case of a \"reasonable doubt\", it is obligatory to make decisions in favor of the environment (principle pro-natura), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment." (the highlighting in bold is from the original).

This Court, upon reviewing the documentation provided by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, is able to determine another problem of constitutional relevance that lies in the absence of technical and scientific studies within the administrative file of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, to support the modification of land uses in what was previously an Agricultural Zone and later a Low-Density Residential Zone (Z.R.B.D.R), apart from what was indicated for the Zona Protectora Cerros de Escazú. Precisely, there is no evidence whatsoever that reveals the manner in which a Hydrological Study of Ciudad Colón was corrected, which motivated the rejection of the approval of the modifications to the Regulatory Plan by the Acting Director of Urbanism, given that in light of subsection 1) of Article 10 of the Urban Planning Law, it corresponds to him to review and approve the regulatory plans and their regulations, before their adoption by the municipalities. In said study, it was indicated “… something that is clear and is from our experience of some time and has been corroborated on multiple occasions, the estimation of waterproofing that is made is below the values used and verified for low-density subdivisions (urbanizaciones), points that make us differ in an estimation of flows of up to one hundred percent of the values obtained in the urbanization process that will be permitted.” (certified copy from the Acting Director of Urbanism, MSc. Leonel Rosales Maroto, from the administrative file of the Modification of the Mora Regulatory Plan). Hence, through official communication PU-C-D-243-2001 of May 17, 2001, approval was not granted to the proposed modification to the regulatory plan, due to the need to adjust the prior studies to the estimates indicated in low-density subdivision (urbanización) zones, such as those at hand. Notwithstanding the above, the position was reversed, but it is not demonstrated that those studies were carried out, and despite their relevance for judging the proposed changes viable, the approval of the challenged Regulatory Plan of the Canton of Mora was authorized through official communication PU-C-D-495-2001 of August 17, 2001. In this sense, it is notorious that such a procedure presents several defects of constitutionality due to the absence of a procedure based on studies guaranteeing the environment; when approving the change from Agricultural Zone to another land-use regime outside the Protective Zone, the content of Article 50 of the Constitution and all the environmental regulations for the protection of lands subject to special protection was emptied, in addition, because it is reliably verified that the procedure for modifying land uses did not comply with the requirements of the Urban Planning Law.

VIII.- Sizing the effects of the judgment. Drafted by Magistrate Calzada Miranda. In accordance with Article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, the declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect to the effective date of the act or norm, all without prejudice to rights acquired in good faith. The constitutional annulment judgment may graduate and dimension in space, time, or matter, its retroactive effect, and shall dictate the necessary rules to prevent this from producing severe dislocations of social security, justice, or peace. In the case at hand, this Court must take into account that the challenge of the Zoning Regulation, according to the publication in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, was made approximately eight years after it came into effect. The notice of the filing and course of the lawsuit was published on August 17, 2009. In the judgment of this Court, even though the challenged provisions of the Urban Planning Regulation issued by the Municipality of Mora have had force and permanence, this has occurred especially within the sector of the Zona Protectora Cerros de Escazú that precedes it. In this sense, the creation of the mentioned Protective Zone by Decree 6112-A is from June 23, 1976, and its expansion by Decree No. 14672 of June 20, 1983, came into effect with greater precedence than the regulatory plans, so it could not be considered that those national provisions were ignored by the Municipality and by the residents of the Canton and other protective areas that affect the Canton of Mora in its entirety. Therefore, the Court considers that the judgment must be accompanied by a special dimensioning in order to cover only constructions that are fully completed, or those that were initiated and have the respective construction licenses and were initiated before the first notice of August 17, 2009.

In the Chamber’s judgment, two specific conditions must be taken into account: first, when the interested party who has fulfilled all the necessary requirements effectively began construction before the publication of the aforementioned notice, since they acted under the protection of the urban regulations issued by the Municipality. Second, if dwellings in such locations require remodeling that does not involve additional construction area or maintenance, this must be admitted as rights acquired in good faith, under the condition of preserving the same previously constructed area. All of the foregoing, without prejudice to the Municipality of Mora promulgating new urban provisions that guarantee human development in balance with the environment, complying with the provisions of the Urban Planning Law, without modifying the soil regime of the respective Protected Zones, and the respective technical environmental impact studies (estudios técnicos de impacto ambiental). Likewise, in the areas within the purview of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, when it complies with the respective Management Plan for the respective protected zones that also affect the Canton of Mora and others, from which the Ministry cannot abstain given the pressure these zones receive from adjacent communities.

Finally, it is clear that upon declaring the unconstitutionality of the challenged provisions, the respective provisions of the 1993 Zoning Regulation, regarding the Agricultural Zone (article 11) and the provisions of the Rest of the District (ZRD) (article 13), do not enter into force automatically, but only once they are published, given that only the summary appears in La Gaceta, as indicated supra in this judgment. In the face of this regulatory absence, the urban planning of the Canton of Mora must be integrated with the respective regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

IX.- Conclusion. For the foregoing reasons, the Chamber grants the petition, given that only through the Legislative Branch can the land use (uso de suelo) previously decreed by the Executive Branch for Protected Wild Areas be changed, and in this sense, Municipalities cannot modify land use through Zoning Regulations, nor change or affect municipal planning without having the technical and scientific studies that would change the Agricultural Zone to another that implies greater environmental impact, especially if there is a formal declaration as a Protected Wild Area under the terms of article 32 of the Organic Environmental Law. In these cases, the Municipality must act within the regulatory framework for each of the categories, as in the case of the Protected Zone, by not issuing rules that harm the established regime.

X.- Dissenting Vote.- Judge Castillo Víquez dissents solely with respect to the modulation of this judgment.

Therefore:

It is declared WITH MERIT. Consequently, articles 4.3 and 10 of the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of Mora, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, are annulled as unconstitutional. As for article 13 of the 1993 Zoning Regulation, it is not unconstitutional if, after its publication in the Official Newspaper La Gaceta, it is not applied to Protected Wild Areas. This judgment has declaratory and retroactive effects to the date of validity of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith. However, in accordance with the provisions of article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, the effects are modulated in the sense that the declared unconstitutionality does not affect fully completed constructions or owners holding the respective construction permits (licencias de construcción) granted by the Municipality, except those that had not yet begun as of the date of publication of the notice. Until such time as the Municipality and the Ministry of Energy, Environment, and Telecommunications have promulgated the respective regulations, only remodeling or maintenance work on previously constructed areas may be admitted. Let this pronouncement be communicated to the Executive Branch. Let this pronouncement be summarized in the Official Newspaper La Gaceta and published in full in the Judicial Bulletin. Let it be notified.

Judge Castillo Víquez dissents solely with respect to the modulation of this judgment.

Ana Virginia Calzada M.

President

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Enrique Ulate Ch. José Paulino Hernández G.

ORODRIGUEZ

Dissenting Vote of Judge Castillo Víquez

I concur with the majority of this Chamber regarding the declaration of unconstitutionality of articles 4.3 and 10 of the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of Mora, and the conforming interpretation of article 13 of the 1993 Zoning Regulation (article 11 of the 2001 Zoning Regulation), and with the provisions of the final paragraph of recital VIII of the judgment. However, I depart from the opinion regarding the modulation of the judgment. The Constitutional Jurisdiction Law provides that the judgment is declaratory and retroactive to the date of validity of the provision, while also enabling this Chamber to mitigate the impact of constitutional violations committed by public officials when promulgating provisions of general scope and effects, so that those effects are graduated, that is, adjusted to avoid serious problems for justice or social peace. In my view, this judgment impacts an indeterminate number of people and their families, from various social and economic spheres, not only those living in areas directly affected by the Cerros de Escazú Protected Zone, but undoubtedly also other communities. By declaring the unconstitutionality, especially of article 10 of the Zoning Regulation, many lot owners and family groups will be affected, and therefore, in my opinion, the best criterion for modulating the effects of the judgment must be related to the final recipients, both in developments (urbanizaciones) and on lots resulting from natural population growth, who, under regulations in force for a long period, acquired their lands. In my view, it is clear that the decision before us must not disregard these important social elements. The challenged provisions have been in force since September 10, 2001, and it was not until August 17, 2009, with the filing of the complaint, that their constitutional legitimacy was questioned. From the foregoing, it is possible to conclude that a large number of legal acts and transactions related to real estate have been carried out under the challenged regulations, and these must be protected by the principle of legitimate expectations (confianza legítima) of the administered party, since in accordance with the principles of good faith and legal certainty, private parties have acted under rules that are presumed reasonably valid and effective. Hence, the principle prohibits public administrations and the State in general from acting against the reasonable expectation that it has created in private parties through a specific behavior of its own, fostered by the confidence that public actions are permanent. In this sense, if the publication of a Regulatory Plan comes from a Municipality, which is an authorized source for issuing urban legislation in the canton’s territory, and which received the approval of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, it is in my opinion sufficient conviction to consider that any individual could act with security and confidence in the land-use provisions issued since 2001, and therefore have made expenditures in the purchase of lots, or to build houses, developments, and even condominium buildings, since this was regulated. As can be seen, the regulation came from the Municipality of the Canton of Mora, based on the legal and constitutional norms that apparently granted it the competence to issue it, and the “correct” validity of the Zoning was maintained for approximately eight years until the publication of the edict of the filing of the complaint. Therefore, for the modulation of the judgment, I consider that legal transactions should be preserved, evidenced by a suitable document with the date of acquisition for valuable consideration or gratuitously of the respective lands, in which case the annulled provisions will remain in force solely for those cases until August 17, 2009, the day the first notice of the filing of the petition is published. In this sense, it will always be necessary for any single-family or multi-family housing project to require the studies and analyses establishing that the future constructions will not have problems due to landslides, subsidence, or soil erosion. All of the foregoing, of course, until other provisions are issued if constructions have not materialized at the site. Finally, I also consider that since the judgment has a lesser social impact, its economic impact on municipal coffers will be clearly smaller, and it would not threaten the fragile municipal finances when they have to face indemnification claims from owners of lands that were subdivided (segregados) when they met the requirements of the 2001 Regulatory Plan, which will now be left in a totally precarious and uncertain condition. For all the foregoing reasons, I depart from the majority opinion of this Chamber on the issue of the modulation of this judgment.

Fernando Castillo Víquez

Judge

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