Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)“…aprecia este Tribunal que la norma supra citada confrontada con la definición del criterio de proporcionalidad, es clara en el sentido que el área que, eventualmente, se podría aprovechar corresponde a un tope máximo de un 10% respecto de la totalidad del área de bosque que posee el inmueble. De este modo, se observa que, en primer término, que es la propia Ley Forestal la que autoriza al Poder Ejecutivo a reglamentar el procedimiento para otorgar los permisos para llevar a cabo actividades autorizadas dentro de la propiedad forestal privada y, en cumplimiento de dicho mandato, se introducen límites a este tipo de permisos, fijando un límite de un 10% respecto del área total boscosa, dotando de contenido a los principios de corta limitada, proporcional y razonable enunciados en el artículo 19 de la Ley Forestal. En ese orden de consideraciones, no se comparte la hipótesis que sostienen los accionantes en el sentido que, por vía reglamentaria, se están ampliando las posibilidades de explotación económica y de actividades autorizadas, ya que, por el contrario, se está introduciendo un límite que procura ser acorde con el mandato constitucional consagrado en el artículo 50, respecto a garantizar el equilibrio del medio ambiente.”
English (translation)“…this Court finds that the aforementioned norm, when compared with the definition of the proportionality criterion, is clear in that the area which may eventually be used corresponds to a maximum cap of 10% of the total forest area of the property. Thus, it is observed, first, that the Forestry Law itself authorizes the Executive to regulate the procedure for granting permits for authorized activities within private forest property, and in compliance with that mandate, limits are introduced to such permits, setting a limit of 10% of the total forest area, giving content to the principles of limited, proportional, and reasonable cutting stated in Article 19 of the Forestry Law. In this regard, the hypothesis advanced by the plaintiffs that regulatory means are expanding the possibilities of economic exploitation and authorized activities is not shared, as, on the contrary, a limit is being introduced that seeks to be consistent with the constitutional mandate enshrined in Article 50, regarding ensuring environmental balance.”
Denied
Grande
Normal
Pequeña
Sala Constitucional
Resolución Nº 10570 - 2012
Fecha de la Resolución: 08 de Agosto del 2012 a las 14:30
Expediente: 11-007738-0007-CO
Redactado por: Ernesto Jinesta Lobo
Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad
Control constitucional: Sentencia desestimatoria
Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL
Indicadores de Relevancia
Sentencia relevante
Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente
Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría
Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA
Tema: 050- Ambiente
Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Subtemas:
NO APLICA.
“…aprecia este Tribunal que la norma supra citada confrontada con la definición del criterio de proporcionalidad, es clara en el sentido que el área que, eventualmente, se podría aprovechar corresponde a un tope máximo de un 10% respecto de la totalidad del área de bosque que posee el inmueble. De este modo, se observa que, en primer término, que es la propia Ley Forestal la que autoriza al Poder Ejecutivo a reglamentar el procedimiento para otorgar los permisos para llevar a cabo actividades autorizadas dentro de la propiedad forestal privada y, en cumplimiento de dicho mandato, se introducen límites a este tipo de permisos, fijando un límite de un 10% respecto del área total boscosa, dotando de contenido a los principios de corta limitada, proporcional y razonable enunciados en el artículo 19 de la Ley Forestal. En ese orden de consideraciones, no se comparte la hipótesis que sostienen los accionantes en el sentido que, por vía reglamentaria, se están ampliando las posibilidades de explotación económica y de actividades autorizadas, ya que, por el contrario, se está introduciendo un límite que procura ser acorde con el mandato constitucional consagrado en el artículo 50, respecto a garantizar el equilibrio del medio ambiente…” Sentencia 10570-12
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Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría
Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
Tema: AMBIENTE
Subtemas:
NO APLICA.
010570-12. APROVECHAMIENTO DE BOSQUES PRIVADOS. POTESTAD REGLAMENTARIA. Decreto Ejecutivo No 35883-Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Del 5 De Abril De 2010. (Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones-
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Texto de la resolución
Exp: 11-007738-0007-CO Res. Nº 2012010570
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del ocho de agosto de dos mil doce.
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por [J.L.S] , portador de la cédula de identidad No. […] y OTROS, contra lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET de 5 de abril de 2010. Interviene, también, en la acción, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
RESULTANDO:
1.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala el 24 de junio de 2011, los accionantes solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET de 5 de abril de 2010, mediante el cual se modificó el artículo 36 y se adicionó el ordinal 2°, del Decreto Ejecutivo No. 25721-MINAE. Manifestaron que el citado decreto violenta lo dispuesto en los artículos 9°, 11, 121, inciso 1°), y 140, incisos, 3°) y 18), de la Constitución
Política ±por exceso de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo-, y los numerales 7°, 50, 69 y 89 de ese mismo cuerpo normativo. Manifiestan que el decreto impugnado crea, a favor de los propietarios, un derecho a talar árboles, realizar aprovechamiento forestal con base en inventarios forestales y cambiar el uso de suelo hasta en un 10% o más de sus bosques. Indican que de la lectura de los dos primeros párrafos del artículo 1° del decreto impugnado se desprende que el permiso de intervención o aprovechamiento puede ser menor o igual a un 10% del área de bosque que posee el inmueble, pero nunca mayor a ese porcentaje. Sin embargo, adujeron que otras disposiciones de ese mismo decreto hacen referencia,
más bien, a un área mayor al 10% del área de bosque que posee el inmueble. Así, en primer término, indicaron que el inciso a.2), del artículo 1° del decreto
impugnado, señala que se debe de presentar como requisito, un mapa donde se delimite el área que se desea intervenir o aprovechar y el porcentaje que representa sobre la totalidad del inmueble. Refirieron, que, contrario a lo señalado en el párrafo segundo del artículo 1° citado, el supra mencionado inciso a.2) no habla de un porcentaje con respecto del ³área de bosque que posee el inmueble´, sino de un porcentaje ³sobre la totalidad del inmueble´. En consecuencia, sostuvieron que en aquellos casos en que el inmueble no esté compuesto al 100% de bosque, la autorización de cambio de uso de suelo de un área de bosque equivalente al 10% de la totalidad del inmueble, sería igual a autorizar un cambio de uso de suelo de un área de bosque superior al 10% del ³área de bosque que posee el inmueble´. Así, apuntaron que, según el tamaño que posea el inmueble, ese 10% de ³la totalidad del inmueble´podría llegar hasta ser igual o superior al 100% del ³área de bosque que posee el inmueble ´. Asimismo, alegaron que del inciso b), del artículo 1° del decreto en cuestión, igualmente, se desprende la creación de un derecho, a favor de los propietarios de bosques privados, de talar hasta un 10% ±aparentemente de la totalidad del inmueble±. Sostuvieron que dicho inciso vuelve a hacer referencia al ³área total del inmueble ´, en lugar del ³área de bosque que posee el inmueble´. Igualmente, señalaron que dicho inciso refleja la intención ±presente a lo largo de todo el decreto±, que la intervención o aprovechamiento sobre el referido 10%, constituya un derecho para el propietario. Manifestaron que lo anterior es así, ya que, la posibilidad que el propietario utilice la totalidad de ese porcentaje no queda sujeta a otra cosa más que a su voluntad. Argumentaron que ni en el referido inciso b), ni en ninguna otra disposición de dicho decreto, se establece condicionamiento alguno de tipo técnico para que el
propietario pueda o no utilizar una parte o la totalidad del indicado 10%.
Refirieron que, por su parte, el inciso a.4), del ordinal 1°, establece como requisito la realización de un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento, que incluya los árboles a intervenir o aprovechar. Sostuvieron que dicho inventario forestal es un instrumento más laxo y no tiene las mismas finalidades de conservación del bosque que sí tiene el ³plan de manejo del
bosque´, establecido en el artículo 20 de la Ley Forestal. Señalaron que el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria ±violentado así lo dispuesto en los artículos 9°, 11, 121, inciso 1°), y 140, incisos 3°) y 18), de la Constitución Política±al desnaturalizar las disposiciones contenidas en el artículo 19 de la Ley Forestal, tanto en cuanto a los fines para los cuales la Administración Forestal del Estado puede otorgar permisos de corta de árboles en terrenos privados cubiertos de bosque, como en cuanto a los criterios de limitación, proporcionalidad y razonabilidad a los que dicha corta está sujeta. Explicaron que el decreto impugnado desnaturalizó los fines para los cuales ±según el ordinal 19 de la Ley Forestal±, la Administración del Estado puede otorgar permiso de corta de bosque en terrenos privados cubiertos de éste. En ese sentido, indicaron que lo anterior es así, en primer lugar, ya que, el decreto incluyó dentro de dichos fines, el aprovechamiento forestal regulado en los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal, estableciéndose, de paso, un régimen jurídico diferente al estipulado en dichos numerales. Asimismo, refirieron que interpretó, extensivamente ±ampliándolos±,
los fines, expresamente, mencionados en el inciso a), del artículo 19 de la Ley Forestal. En cuanto al primer punto, señalaron que en su intento por reglamentar el artículo 19 de la Ley Forestal, el Poder Ejecutivo incurrió en un exceso de su potestad reglamentaria, al incluir dentro de la respectiva reglamentación una materia que no se encuentra regulada en este artículo sino en los numerales 20 y
21 de esa misma ley, sea, el aprovechamiento forestal. Explicaron que, en efecto, el artículo 19 citado lo que regula es la prohibición de cambio de uso de suelo y el establecimiento de plantaciones forestales en bosques privados, así como la posibilidad de cortar árboles en dichos bosques para los fines indicados en sus incisos a), b), c) y d), pero nunca el aprovechamiento forestal. Sin embargo, acusaron que el decreto impugnado menciona y regula la ³intervención o
aprovechamiento del bosque´(específicamente, en el párrafo primero del artículo 1° y en el artículo 2°, inciso 3°). Apuntaron que el término ³permiso de
intervención o aprovechamiento´, es de exclusiva creación del decreto impugnado, pues no existe en la Ley Forestal, aunque sí el de ³aprovechamiento maderable´, en el artículo 3°, inciso a). Apuntaron, que, según el artículo 20 de la Ley Forestal y lo señalado por la jurisprudencia de la Sala, el instrumento técnico a través del cual se realiza el aprovechamiento de un bosque es el llamado ³plan de manejo del bosque ´. No obstante, adujeron que el decreto impugnado hace mención ±en el artículo 1°, párrafo primero±, a un ³plan de aprovechamiento ´. Indicaron que, al igual que lo dicho arriba sobre el término ³permiso de
intervención o aprovechamiento ´, el término ³plan de aprovechamiento ´es de exclusiva creación del decreto impugnado, pues no existe en la Ley Forestal. Asimismo, señalaron que, entre los requisitos para otorgar el ³permiso de
intervención o aprovechamiento del bosque´, que establece el artículo 1°, inciso
a), del decreto impugnado, no se mencionó ni la presentación del ³plan de manejo del bosque´, regulado en el artículo 20 de la Ley Forestal, ni el nombramiento, para su ejecución, del ³regente forestal´, exigido por el ordinal 21 de ese mismo cuerpo normativo. Por el contrario, adujeron que, en su lugar, el artículo a.4), del artículo 1° del decreto en cuestión, lo que pide es un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento, que incluya los árboles a
intervenir o aprovechar. Alegaron que, contrario a lo establecido en el inciso a.4) mencionado, conforme lo indicado en los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal, los árboles a aprovechar de un bosque se identifican a través de un ³plan de manejo del bosque´y no de un ³inventario forestal´. Asimismo, sostuvieron que dicho plan debe de ser ejecutado por un ³regente forestal´, quien tiene fe pública y es el responsable que se cumpla. Mencionaron que, tal y como se desprende del anterior análisis, resulta más que claro que el artículo 19 de la Ley Forestal no regula ni tiene nada de relación con el aprovechamiento de los bosques privados, el cual, más bien, se encuentra regulado en los ordinales 20 y 21 del mismo cuerpo normativo. Refirieron que, pese a lo anterior, el decreto impugnado incluyó el aprovechamiento de dichos bosques dentro de las hipótesis del numeral 19 y le estableció un régimen jurídico diferente al estipulado en los ordinales 20 y 21 citados, lo cual, a su vez, implica un intento de modificación y derogatoria de normas de rango legal por la vía reglamentaria. En lo tocante al segundo punto, sea, en cuanto a la interpretación extensiva y ampliación de los fines señalados en el ordinal 19, inciso a), de la Ley Forestal, indicaron que el decreto impugnado (al establecer a rajatabla un derecho a talar árboles, realizar aprovechamiento forestal con base en inventarios forestales y cambiar el uso de suelo hasta en un 10% o más de los bosques privados del país), llega al absurdo y a la desproporción de permitir, por ejemplo, que de una propiedad de 50 hectáreas se puedan llegar a talar 5 hectáreas o más de bosque. Lo anterior, señalaron, para los fines indicados en el inciso a) del citado artículo 19, sea, para construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas. Argumentaron que el absurdo y la desproporción serán mayores entre más grande sea la propiedad cubierta de bosque. De ahí que, adujeron, se realiza una interpretación extensiva y
amplía los fines, expresamente, señalados en tal inciso. Afirmaron que resulta claro que el decreto impugnado, al crear un derecho a talar árboles, realizar aprovechamiento forestal con base en inventarios forestales y cambiar el uso de suelo en hasta un 10% o más de los bosques privados del país, amplía por vía reglamentaria ±no legal±, las posibilidades de explotación económica y de utilización que el inciso a), del artículo 19 de la Ley Forestal otorga a los
propietarios privados de bosque. De otra parte, adujeron que, a través del decreto impugnado, el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria al desnaturalizar los criterios de corta limitada, proporcional y razonable, exigidos en el artículo 19, párrafo segundo, de la Ley Forestal. Indicaron que de la lectura de dicho párrafo se puede observar, claramente, que el carácter limitado, proporcional y razonable de la corta del bosque que la AFE puede autorizar es con respecto a los fines mencionados en los incisos a), b), c) y d) del primer párrafo del mismo artículo 19. Es decir, refirieron que lo que exige el segundo párrafo de dicho numeral es que se autorice a cortar, únicamente, lo estrictamente necesario para los mencionados fines. Indicaron que lo anterior tiene como objetivo que el bosque se vea afectado en lo mínimo, de modo que conserve las características que lo identifican como tal. Agregaron, que el primer párrafo del ordinal 1° del decreto en cuestión
dispone que el SINAC ³(«) autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575, para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento, bajo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, dentro de una finca inscrita a nombre de persona física o jurídica («)´. Refirieron, que, en primer lugar, se observa que esta nueva disposición deja por fuera la exigencia de ³corta limitada´, que dispone el artículo 19, párrafo segundo, de la Ley Forestal. En segundo lugar, argumentaron que, pese a que se hace referencia a ³criterios de proporcionalidad
y razonabilidad´(lo cual estaría acorde con la exigencia de corta proporcional y razonable señalada en el artículo 19 citado), existe un problema con las
definiciones señaladas en el artículo 2° del decreto cuestionado. Explicaron, que la definición de ³criterio de proporcionalidad´establecida en el decreto impugnado desnaturaliza la exigencia contenida en el artículo 19, párrafo segundo, de la Ley Forestal, en cuanto a que la corta del bosque sea ³proporcional («) para los fines antes expuestos´. Esto, indicaron, ya que, la mencionada definición no hace, en realidad, ninguna referencia a la proporcionalidad que debe existir entre los medios utilizados para alcanzar los fines establecidos en los incisos a), b), c) y d) de la Ley Forestal (medios entre los cuales se encuentra la corta del bosque) y los referidos fines. Asimismo, sostuvieron que la definición de ³criterio de
proporcionalidad´, tampoco, establece algún criterio que permita garantizar esa proporcionalidad, dado que, se limita a reiterar el derecho que el decreto crea a favor de los propietarios privados de bosque a talar un 10% o más de éste. Argumentaron, que el decreto impugnado, más bien, está yendo en contra de la proporcionalidad ±exigida por el segundo párrafo del artículo 19±, que debe
existir entre la tala y los referidos fines. Explicaron que el examen de proporcionalidad debe realizarse caso por caso, por lo que la misma no puede, simplemente, consistir en un derecho a talar un determinado porcentaje fijado de antemano para todas las situaciones. Por tal motivo, afirmaron que el decreto impugnado lo que hace, más bien, es ampliar, de manera totalmente desproporcionada, las posibilidades de tala de árboles en bosques privados establecidas en el referido artículo 19. Añadieron, que la definición de ³criterio de razonabilidad´es, más bien, la que establece algunos criterios que podrían ser de proporcionalidad, aunque no condiciona al cumplimiento de ningún criterio o estudio la posibilidad de talar árboles, realizar aprovechamiento forestal con base
en inventarios forestales y cambiar el uso del suelo hasta en un 10% o más de los bosques privados. Esto, indicaron, ya que, el decreto parte que ese 10% no es una simple posibilidad sino un derecho que tiene el propietario. Alegaron, que con eso se deja sin efecto y se desnaturaliza la exigencia que la corta sea ³razonable para los fines antes expuestos´, establecida en el artículo 19, párrafo segundo, de la Ley Forestal. En otro orden de consideraciones, afirmaron que el decreto impugnado quebranta lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, pues el decreto impugnado crea un régimen que viene a desproteger y a reducir el nivel de tutela de los bosques y ecosistemas forestales con respecto al nivel de protección que para éstos establece la Ley Forestal. Acusan que el decreto impugnado reduce de diversas maneras el nivel de tutela de los bosques privados establecido en la Ley Forestal. Indicaron que una primera forma de reducción de protección es a través de la confusión que crea el operador jurídico sobre el tema de aprovechamiento de los bosques privados. Sostuvieron, que el decreto impugnado crea confusión al regular el aprovechamiento de los bosques privados dentro de la reglamentación del artículo 19 de la Ley Forestal (por ejemplo, al indicar que el SINAC autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque), pese a que dicho aprovechamiento no es objeto de regulación en dicho ordinal 19. En segundo término, adujeron que el decreto impugnado crea una confusión conceptual sobre el tema al introducir, dentro de la reglamentación del artículo 19 de la Ley Forestal, términos nuevos relacionados con el aprovechamiento de los bosques privados, tales como el de ³intervención o aprovechamiento del bosque´, ³permiso de intervención o aprovechamiento´, y ³plan de aprovechamiento ´. Sostuvieron que aparte que dichos términos no están contenidos en los ordinales 20 y 21 de la Ley Forestal, se sobreponen a los términos contenidos en dichos artículos, como lo es el de ³plan de manejo del bosque´. Además, señalaron que pese a que el decreto cuestionado
indica que el SINAC autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el ordinal 19 de la Ley Forestal para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento, dicho plan ni es definido por el decreto impugnado ni es incluido por éste último dentro de los requisitos que establece para el otorgamiento del ³permiso de intervención o aprovechamiento´. Agregaron, que, en tercer lugar, el decreto impugnado crea confusión al introducir dentro de dicha reglamentación requisitos diferentes y más laxos para el aprovechamiento de los bosques privados que los exigidos en los ordinales 20 y 21 de la Ley Forestal. Señalaron que dichos requisitos se establecen en el inciso a) del artículo 1° cuestionado. Afirmaron que si el operador jurídico aplicara el inciso
a.4), en lugar de los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal, ya no tendría que pedirle al interesado en el aprovechamiento del bosque la presentación del ³plan de manejo del bosque´ni el nombramiento de un regente forestal para la ejecución de tal plan, señalados en los citados ordinales 20 y 21. Indicaron, que, por el
contrario, se tendría que limitar a pedir un simple ³inventario forestal´, el cual es un instrumento más laxo y concebido con una finalidad diferente al ³plan de manejo del bosque´. Así, mencionaron que bajo la fachada de un ³aprovechamiento del bosque´y, a través del uso de un ³inventario forestal´, los propietarios privados de bosques podrían aplicar la tala rasa y cambiar el uso del suelo sobre un 10% o más de sus bosques, lo cual, es contrario a la finalidad de conservación contemplada en la Ley Forestal. Añadieron, que una segunda forma en la que el decreto impugnado reduce el nivel de tutela que la Ley Forestal establece para los bosques privados, es a través de la ampliación que realiza de las posibilidades de explotación económica y de utilización de los bosques que dicha ley otorga a sus propietarios privados mediante el inciso a), del artículo 19. Alegaron que ese derecho para los propietarios privados de bosque de talar hasta
un 10% o más del mismo, no guarda ninguna relación o proporción, ni con los fines establecidos en el inciso a), del ordinal 19, ni con los límites a la corta señalados en el párrafo segundo de ese mismo numeral. En conclusión, reiteraron que el decreto en cuestión incurre en una evidente reducción del nivel de tutela que la Ley Forestal establece para los bosques privados. De otra parte, afirmaron que el decreto impugnado violenta tres principios constitucionales relacionados con la necesidad que las decisiones que afectan o puedan afectar el ambiente, tengan un sustento técnico. En esencia, manifestaron que se quebranta el principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el principio de interdicción de la arbitrariedad. Asimismo, sostuvieron que el citado decreto constituye un caso de omisión relativa, que violenta el principio preventivo derivado del artículo 50 constitucional. Señalaron, que la violación a los referidos principios se da, por cuanto, el decreto impugnado autoriza la tala de árboles y exceptúa de la prohibición de cambio de uso de suelo establecida en el artículo 19 de la Ley Forestal, sin ningún tipo de sustento técnico, hasta un 10% o más. Sostuvieron, que el decreto impugnado pareciera no tener la requerida fundamentación técnica en sus considerandos. Apuntaron, que, lejos de fundamentarse en estudios técnicos que determinen que la eliminación de los bosques privados, independientemente, del tipo de bosque y su ubicación en un 10% no degrada severamente los bosques y la integridad del medio ambiente natural, el referido porcentaje pareciera tener como único fundamento lo establecido en la segunda parte del considerando 6 del decreto en cuestión, el cual señala, de modo expreso, lo siguiente: ³(«) Que es política del Estado asegurar y promover un desarrollo en armonía con el ambiente, por lo cual es de suma importancia fomentar con los propietarios privados de terrenos cubiertos de
bosque que mantengan una actitud de protección y permanencia de los mismos, sin menoscabo de sus intereses económicos, quien podría percibir que este uso del suelo en su propiedad, limita y corta la posibilidad de su disfrute en forma integral («)´. Adujeron, que dicho considerando antepone los intereses económicos de los propietarios privados, a la efectiva protección y permanencia de los bosques. Argumentaron que en los considerandos del decreto impugnado no se citan estudios técnicos que determinen, por ejemplo, que el referido 10% puede aplicarse a toda clase de bosques (tropical seco, tropical húmedo, tropical lluvioso, etc.), independientemente del lugar o la zona donde se ubique y otras características como la morfología del terreno, los tipos de suelos, etc. Indicaron que, tampoco, se citan estudios técnicos que determinen que sea posible aplicar el 10% por igual a todas las situaciones previstas en los incisos a), b), c) y d) del artículo 19 de la Ley Forestal. Esto, refirieron, pese a que cada inciso establece situaciones que tienen una naturaleza diferente a las establecidas en los otros incisos. Afirmaron que el trato igual que el decreto impugnado le otorga a todas estas situaciones diferentes es completamente arbitrario y va en contra, tanto de la protección de los bosques y de la integridad del medio ambiente, como del alcance de otros fines públicos. Asimismo, en cuanto a la omisión relativa y violación al principio preventivo, señalaron que el decreto en cuestión no determina medidas preventivas que aseguren la correcta aplicación de la norma que reglamenta y del derecho que se crea para devastar el 10% o más de los bosques privados.
Señalaron que si bien entre los requisitos a presentar por el interesado para que se le otorgue el ³permiso de intervención o aprovechamiento ´está la respectiva viabilidad ambiental, debidamente, aprobada por la SETENA (inciso a.3 del artículo 1°), el decreto impugnado no le establece ningún criterio o pauta a tal Secretaría para realizar la evaluación. Agregaron, que por medio del sistema de
³permisos de intervención o aprovechamiento´que se crea, se corre el riesgo que desaparezcan muchos bosques que tengan apenas un área total de dos hectáreas o un poco más y el decreto impugnado no establece ninguna salvaguarda para evitar que se presenten este tipo de situaciones. Adujeron que en el presente caso, la omisión consistente en la ausencia de medidas preventivas que aseguren la correcta aplicación de la norma que se reglamenta y del derecho que este decreto crea para devastar el 10% o más de los bosques privados es, también, contrario al principio preventivo y, por ende, violatorio del derecho a un ambiente sano. De otra parte, estimaron que se quebrantó el principio de tutela del derecho ambiental a cargo del Estado. Igualmente, consideraron que el decreto bajo estudio violenta el ordinal 7° de la Carta Magna, pues, resulta contrario a las obligaciones adquiridas por el Estado costarricense a través de convenios internacionales, debidamente, ratificados. De otra parte, señalaron que el establecimiento de un derecho a talar indiscriminadamente el 10% o más de los bosques privados del país, contraría el artículo 69 de la Constitución Política, el cual hace referencia a la ³explotación racional de la tierra´y del cual la Sala ha derivado el principio del uso racional de los recursos naturales. Finalmente, adujeron que se quebrantó el ordinal 89 constitucional, el cual dispone que, entre los fines culturales de la República, está el de ³proteger las bellezas naturales ´. Sostuvieron, que se
encuentran legitimados para interponer la presente acción, por invocar la defensa de un verdadero interés difuso, como lo es la protección a lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política. Solicitaron que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad y se anule el Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET.
2.- Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 16:08 hrs. de 12 de agosto de 2011, se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
3.- Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 172, 173 y 174 de los días 7, 8 y 9 de septiembre de 2011.
4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 8 de septiembre de 2011, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, en su condición de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, contestó la audiencia conferida. Manifestó que los tutelados promueven su acción fundamentándose en la defensa de intereses difusos en materia ambiental, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se refirió al régimen forestal privado dispuesto en la Ley Forestal. Indicó que la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 de 28 de septiembre de 1995, establece en su artículo 32 la potestad del Poder Ejecutivo de crear áreas silvestres protegidas, en sus diferentes categorías de manejo, lo cual, incluye las reservas forestales. Asimismo, señaló que en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente se reconoce la potestad del Estado de adquirir los terrenos que contengan reservas forestales. Sostuvo que de lo dispuesto en dicho artículo, se pueden llegar a varias conclusiones. En primer lugar, apuntó que debe diferenciarse entre el patrimonio natural del Estado y el patrimonio forestal privado. En segundo lugar, manifestó que si bien el Estado tiene la posibilidad de expropiar los terrenos particulares con bosque o de vocación forestal, lo cierto es que, también, puede mantenerse el régimen privado sobre dichas tierras bajo ciertas condiciones, si el propietario no se somete, voluntariamente, al régimen forestal. Indicó, que, precisamente, mientras no se haya realizado la compra o la expropiación respectiva, los terrenos privados quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental, que incluye la evaluación de impacto ambiental y, únicamente, cuando se haya comprado o expropiado por las vías legales, las reservas forestales quedan comprendidas dentro del patrimonio natural del Estado. De ahí que, manifestó, se deba tener
claro que el régimen de propiedad privada con bosques o terrenos de vocación forestal puede coexistir con el patrimonio natural del Estado, para lo cual el propietario debe cumplir con ciertos requisitos. Refirió que, en esa misma línea, el artículo 2° de la Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, establezca en terrenos de dominio privado las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo y, únicamente ³ («)
Cuando, previa justificación científica y técnica del interés público, se determine mediante ley que el terreno es imprescindible para conservar la diversidad biológica o los recursos hídricos, quedará constituida una limitación a la propiedad que impedirá cortar árboles y cambiar el uso del suelo («)´. Indicó que en este caso, establece la norma que ³(«) El Estado dará prioridad a la expropiación de los terrenos («)´. Argumentó que, por otro lado, el artículo 1° de la Ley Forestal establece como función esencial y prioritaria del Estado ³(...) velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país (...) de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables (...) ´. Adujo que para que el cumplimiento de lo estipulado en la ley sea real, se otorgó a un órgano determinado la competencia para fiscalizar el manejo de los recursos naturales. Indicó que en el artículo 6° de la Ley Forestal se establecieron las competencias de la Administración Forestal del Estado. Mencionó que de la relación de los artículos mencionados se desprende la competencia que ha sido otorgada a la Administración Forestal del Estado para resolver y delimitar los aspectos relacionados con la conservación y el aprovechamiento de los recursos naturales. Aclaró que es de esencial importancia recalcar que aunque se han establecido
supuestos generales proteccionistas, donde se prohíbe la tala de árboles y los permisos para explotar los recursos naturales que se encuentran en las zonas protegidas, esto no significa que no existan mecanismos legalmente válidos para hacer uso del suelo en terrenos afectos al régimen forestal, debido a que, también, se establecen en esta ley los supuestos en los cuales puede existir un ³aprovechamiento adecuado y sostenible´de los recursos naturales. Apuntó que, tal y como indicó, los terrenos privados que constituyen reserva forestal, antes de ser expropiados, quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental, lo cual no significa que toda actividad esté prohibida sobre estos inmuebles. Indicó que de conformidad con el artículo 19 de la Ley Forestal, se puede deducir que si bien un determinado territorio puede estar afecto al régimen forestal y cubierto por una protección especial, ésta no es total, por cuanto, la misma ley establece que dichos terrenos permiten el aprovechamiento de los recursos para los fines ahí dispuestos. Asimismo, adujo que con el fin de evitar una indebida explotación de los recursos naturales, se crea mediante la Ley Forestal el denominado ³plan de manejo del
bosque´, el cual debe ser aplicado si se desea realizar una explotación de dichos bosques. Sostuvo que dicho plan debe ser aprobado, previamente, por la Administración Forestal del Estado y que, según el mismo artículo, una vez conseguido lo anterior "(...) se tendrá por autorizada su ejecución durante el período contemplado en él, sin que sea necesario obtener periódicamente nuevas autorizaciones para el aprovechamiento («)". De este modo, afirmó que todo
inmueble sometido a dicho régimen forestal y que quiera ser explotado, debe apegarse a lo establecido en el plan de manejo, según lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento a la Ley Forestal. Argumentó que, igualmente, para su fiel cumplimiento, el artículo 21 también del Reglamento dispone lo siguiente: ³(«) La Administración Forestal del Estado (...) será la responsable de realizar el
auditoraje del plan de manejo, para ello podrá ingresar al inmueble donde se ejecuta las veces que considere conveniente. El Auditoraje podrá hacerlo directamente o por contrato de servicios de auditoraje, con profesionales forestales, o personas jurídicas dedicadas a esta actividad, que en ningún caso podrán ser las mismas que hayan participado en el plan de manejo («)". Apuntó que de lo dicho hasta aquí se puede concluir que existen terrenos privados con bosque y con vocación forestal, que no forman parte del patrimonio natural del Estado y, sobre los cuales, pueden fijarse ciertos usos privativos dispuestos en la ley. De otra parte, indicó que el primer reclamo que establecen los accionantes tiene relación con lo dispuesto en el inciso b) de la redacción introducida por el decreto impugnado del artículo 36 del Reglamento a la Ley Forestal. Señaló que, a través de dicho inciso, los gestionantes consideran que se autoriza a los propietarios de terrenos con bosque cambiar el uso de suelo y talar hasta el 10% de la totalidad del inmueble, sin que exista condicionamiento de tipo técnico para tal proceder. Adujo que, sobre este tema, debe analizarse la verdadera intención pretendida con el decreto impugnado. Mencionó que, en efecto, si se observan los considerandos del decreto en cuestión, la intención del Poder Ejecutivo es establecer el procedimiento para otorgar los permisos de intervención o aprovechamiento del bosque en terrenos privados, a partir de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Forestal que, como se dijo supra, permite usos privativos en dichos terrenos bajo ciertas circunstancias. Señaló que, en otras palabras, el decreto impugnado pretende dotar de eficacia lo dispuesto por el legislador, en cuanto autoriza a la Administración Forestal del Estado a otorgar permisos en terrenos privados cubiertos de bosque para realizar ciertas actividades . Afirmó que, precisamente, para realizar dichas actividades autorizadas por el legislador, resulta indispensable establecer un procedimiento para el otorgamiento de los
permisos de aprovechamiento del bosque, que es lo que se que pretende con el decreto impugnado. Señaló que si se analiza la norma cuestionada, la intención es que el permiso de aprovechamiento no exceda el 10% del área de bosque y no que ese 10% sea de la totalidad del inmueble. Adujo que la norma es clara al definir que el parámetro para medir ese porcentaje es el área boscosa y no el inmueble en su totalidad. Manifestó que lo anterior debe ser tomado en consideración al momento de leer la segunda parte de la norma que establece los requisitos para obtener el citado permiso. Argumentó que de la norma parece surgir la inquietud de los accionantes, pues, por un lado señala que, como parte de los requisitos a presentar, debe señalarse el porcentaje que representa el área intervenida sobre la totalidad del inmueble y, por otro, establece una afectación registral en la totalidad del inmueble. Afirmó que lo anterior no contradice lo dispuesto en el primer párrafo comentado, en cuanto a que el permiso de aprovechamiento no debe exceder el 10% del área de bosque, pues no se puede realizar una lectura aislada de ambos preceptos. Manifestó que lo que establece el decreto impugnado es por un lado la obligación de no intervenir más allá del 10% del área de bosque del terreno y, por otro, que al momento de presentar los requisitos se indique qué porcentaje del área total del inmueble va a ser intervenida. En otras palabras, señaló que no se está autorizando cambiar el uso de suelo o talar árboles más allá de ese 10% del área de bosque, ni más allá de las actividades, estrictamente, fijadas por el legislador. Además, manifestó que resulta lógico que la afectación registral recaiga sobre todo el inmueble, pues no puede separarse el área intervenida para esos efectos. Por otro lado, señaló que si bien la Ley Forestal no establece los porcentajes de bosque que pueden ser intervenidos para realizar las actividades autorizadas en el artículo 19, lo cierto es que dicho ordinal delega en el reglamento el procedimiento de autorización respectiva. Aclaró que se debe
tomar en cuenta que la ley lo que obliga es a atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, pretende desarrollar el Poder Ejecutivo al fijar un máximo del 10% del área total de bosque para ser intervenida. Argumentó que la justificación técnica de por qué debe ser ese 10% el tope máximo y no otro porcentaje, es un asunto que debe ser expuesto por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, en ejercicio de sus potestades legales y que escapa de la competencia de la Procuraduría por tratarse de aspectos de índole técnico. De otra parte, adujo que el segundo reclamo de los accionantes lo es, por cuanto, en su criterio, el decreto impugnado establece que con un ³simple inventario forestal´se puede autorizar la intervención y aprovechamiento del bosque privado, sin que se cumpla el requisito establecido en el artículo 20 de la Ley Forestal en cuanto a la existencia de un ³plan de manejo del bosque´. Afirmó que el artículo 20 de la Ley Forestal establece la posibilidad de explotar los bosques ubicados en terrenos privados, siempre que cuenten con un plan de manejo que contenga el impacto que pueda ocasionar sobre el ambiente, el cual debe, además, ser aprobado por la Administración Forestal del Estado y ser ejecutado bajo la responsabilidad de un regente forestal. Indicó que, asimismo, el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente obliga a que todas las actividades y proyectos a ejecutar en fincas o partes de fincas particulares incluidas en reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, queden sometidas a un plan de ordenamiento ambiental, que incluye la evaluación de impacto ambiental y el citado plan de manejo. Adujo que, sobre el particular, el ordinal 3° de la Ley Forestal define qué debe entenderse por ³plan de manejo forestal´. De igual forma, mencionó que el Reglamento a la Ley Forestal, establece su definición de plan de manejo. Adujo que de esas definiciones se puede concluir que el plan de manejo forestal es un instrumento de planificación y control para lograr una explotación racional de los recursos, con
objetivos de conservación a largo plazo. Manifestó, que la Procuraduría, igualmente, se ha referido al concepto de ³inventario forestal´. Indicó, que,
específicamente, en el informe rendido ante la Sala Constitucional dentro del expediente No. 08-010781-0007-CO, indicó lo siguiente: ³ («) El inventario
forestal puede definirse como ³el conjunto de procedimientos destinado a proveer información cualitativa y cuantitativa de un bosque, incluyendo algunas características del terreno en donde el mismo crece´. Es la base principal para obtener información básica del bosque como número de árboles por hectárea. Para cumplir con esos objetivos, el inventario forestal recurre a distintas herramientas, entre las que se destacan: ³las Técnicas e Instrumentos de Medición, la Teoría del Muestreo, la Topografía, la Cartografía, la Teledetección y últimamente la navegación satelital. Es importante aclarar que la Teledetección abarca la información registrada en forma de fotografías aéreas como la registrada en formato digital (imágenes satelitales) («)´. Adujo que de las
definiciones, anteriormente, expuestas se puede concluir que el plan de manejo forestal y el inventario forestal no son lo mismo, pues el primero es un instrumento de planificación para la explotación sostenible de recursos forestales, mientras que, el segundo, es un medio para obtener información sobre la cantidad de árboles existentes en un determinado lugar. Sostuvo que teniendo claro lo anterior, se debe de analizar lo dispuesto en el decreto impugnado, dado que, en criterio de los accionantes se autoriza el aprovechamiento forestal con base, únicamente, en un inventario forestal y no en un plan de manejo como establece la Ley. Señaló que, al respecto, el decreto citado establece lo siguiente: ³ («) ³El Sistema
Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) a través de la Administración Forestal del Estado (AFE), autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575, para
el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento, bajo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, dentro de una finca inscrita a nombre de persona física o jurídica («) a) Requisitos. («) a.4) Un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento, que incluya los árboles a intervenir o aprovechar, con diámetros iguales o superiores a los 15 cm., medidos a 1,30 m del suelo (DAP), elaborado por un profesional en ciencias forestales debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos
(«)´. Refirió que de la norma transcrita se desprende que el decreto en cuestión establece la posibilidad de autorizar el aprovechamiento del bosque para realizar las actividades descritas en el artículo 19 de la Ley Forestal, para lo cual se requiere que el terreno esté sometido a un ³plan de aprovechamiento´. Adujo que el concepto establecido en la norma es confuso, pues no explica si el citado ³plan de aprovechamiento ´es equiparable o es lo mismo al ³plan de manejo´
establecido en la Ley Forestal. Afirmó que es un concepto que no es definido en el decreto impugnado, por lo que la norma no sería inconstitucional si se interpreta que el concepto de ³plan de aprovechamiento ´es equiparable al concepto de ³plan de manejo´dispuesto en la ley. Aseguró que el Poder Ejecutivo no podría eliminar, vía reglamentaria, un requisito que el legislador estableció para realizar el aprovechamiento de los bosques, tal como es la existencia de un plan de manejo forestal. En todo caso, aclaró que un decreto ejecutivo no podría derogar un requisito establecido en la ley como es el ³plan de manejo forestal´, por lo que, aún partiendo que el decreto no lo establece, no significa que se haya eliminado el requisito legal. Así las cosas, manifestó que el permiso de intervención o aprovechamiento sólo se otorgaría sobre un terreno sometido a un plan de manejo (aprovechamiento) en forma previa y sólo si se interpreta que el requisito no ha sido eliminado por el decreto impugnado, no existiría inconstitucionalidad alguna,
pues para desarrollar cualquier actividad de las taxativamente permitidas en el artículo 19 de la Ley Forestal, se ocuparía dicho plan autorizado por la Administración Forestal del Estado y contar con el respectivo regente forestal. Afirmó que no podría concluirse que el inventario forestal requerido en el decreto sea un requisito excluyente del plan de manejo forestal, pues el primero lo único que hace es una identificación de los árboles a intervenir o aprovechar ±lo cual es indispensable para ubicar con exactitud el área±, y el segundo, como se dijo, es el instrumento de planificación para lograr una explotación sostenible de los recursos en el tiempo. Por ende, afirmó que si se interpreta la norma de la forma indicada, no existiría inconstitucionalidad alguna en el decreto en cuestión. Considera que llevan razón los accionantes al señalar que el artículo 19 de la Ley Forestal no contempla, en forma expresa, dentro de las actividades permitidas en los terrenos privados cubiertos de bosque, el aprovechamiento forestal, pues como se dijo supra, lo que establece es la posibilidad de otorgar permisos para construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado, llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados de conveniencia nacional, cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico y prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias. Sin embargo, apuntó que la actividad de aprovechamiento forestal puede ir implícita al desarrollo de tales actividades, pues es claro que para ejecutarlas se requiere la tala limitada del bosque, con la consecuente posibilidad de explotar esos recursos por parte del propietario, una vez obtenido el permiso respectivo. Además, indicó que se debe observar que el decreto impugnado no va más allá de los fines establecidos en el ordinal 19 de la Ley Forestal, pues en su articulado se establece la definición de lo
que debe entenderse por ³permiso de intervención o aprovechamiento´, indicando que es una ³(«) autorización otorgada por la Administración Forestal del Estado para el establecimiento de las actividades autorizadas en el artículo 19 de la Ley Forestal N° 7575 («)´. Así las cosas, explicó que resulta claro que el artículo 36 del Reglamento a la Ley Forestal, que fue modificado por el decreto impugnado, se limita, únicamente, a establecer permisos de aprovechamiento para desarrollar las actividades dispuestas en el artículo 19, lo cual tiene sentido pues, como se dijo, el propietario debe realizar corta limitada del bosque para poder ejecutarlas. Consecuentemente, argumentó que el Poder Ejecutivo no está realizando un ejercicio desmedido de su potestad reglamentaria. De otra parte, indicó que los accionantes presentan su disconformidad con las definiciones establecidas en el decreto impugnado de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues alegan que no garantizan que haya una corta limitada de bosque ni que se cumpla con una tala razonable, en los términos dispuestos en el artículo 19 de la Ley Forestal. Asimismo, refirió que los gestionantes señalan que el examen de razonabilidad y proporcionalidad debe hacerse caso por caso, sin que se fije un porcentaje de antemano (del 10%) como lo hace el decreto impugnado. Al
respecto, indicó que, tal y como se dijo supra, para realizar las actividades dispuestas en el artículo 19 de la Ley Forestal sobre terrenos privados, el
legislador obliga a que la corta del bosque sea limitada, proporcional y razonable para los fines ahí expuestos. De igual forma, señaló que el decreto impugnado introduce al Reglamento de la Ley Forestal las definiciones de dichos conceptos. Manifestó que de las definiciones cuestionadas puede observarse que el decreto ejecutivo impugnado lo que hace es definir cuál es el porcentaje que se considera proporcional y razonable para autorizar la intervención y el aprovechamiento del bosque, fijándolo en un máximo del 10%. Sostuvo que ese 10% es del área total
EXPEDIENTE N° 11-007738-0007-CO
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boscosa y no de la totalidad del inmueble como señalan los accionantes, lo cual, se deduce de una lectura correcta de la definición del criterio de proporcionalidad y de lo dispuesto al inicio del decreto en cuanto a que: ³ («) El permiso de
intervención o aprovechamiento no podrá ser mayor del diez por ciento del área de bosque que posee el inmueble («)´. Por otro lado, refirió que en el artículo 19 de Ley Forestal el legislador delegó en el Poder Ejecutivo la reglamentación de esa disposición, lo cual se pretende al fijar un tope del 10% del área boscosa en el decreto impugnado. Afirmó que no parece constituirse un porcentaje desmedido ni desproporcionado, atendiendo a las actividades autorizadas en los terrenos privados con bosque, según la Ley Forestal, aunque debe ser justificado, técnicamente, por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Indicó que debe tomarse en consideración que no puede partirse que no existe una valoración caso por caso, pues tal como establece el decreto impugnado, el otorgamiento de un permiso de intervención o aprovechamiento deberá hacerse: ³ («) mediante resolución administrativa debidamente fundamentada («)´.
Argumentó que lo anterior resulta de vital importancia para salvar otra de las preocupaciones de los accionantes en cuanto a que en algunos casos la autorización para talar ese 10% del área boscosa puede significar la desaparición completa del bosque, al dejar terrenos con menos de dos hectáreas. Explicó que, en efecto, la definición de bosque establecida en la Ley Forestal no es la más adecuada, pues no cataloga como bosque los ecosistemas menores a dos hectáreas (artículo 3°, inciso d). Sin embargo, indicó que es, precisamente, a través de la valoración de cada caso concreto y mediante la resolución motivada que establece el decreto impugnado, que la Administración Forestal del Estado deberá analizar en forma específica las condiciones de cada proyecto, a efecto de otorgar o no el permiso respectivo, teniendo como norte la protección al ambiente y la viabilidad
ambiental existente. Mencionó que, así las cosas, será la Administración Forestal del Estado la que valore, en cada caso concreto, cuál es el porcentaje necesario para la intervención, sin que éste exceda del 10% del área boscosa.
Consecuentemente, sostuvo que, tampoco, se observa un vicio de constitucionalidad en cuanto a este tema. Asimismo, indicó que los accionantes reclaman que aun cuando el decreto impugnado establece la obligación de presentar una evaluación de impacto ambiental aprobada por SETENA, no fija ninguna regla a dicha entidad para realizar dicha evaluación. Al respecto, señaló que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental cuenta con sus propios procedimientos y reglas establecidas, de antemano, en la Ley Orgánica del Ambiente y en el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), por lo que el procedimiento y las pautas para realizar la evaluación de impacto ambiental, no deben fijarse en el decreto impugnado. En cuanto al fondo, concluyó que no se observa vicio de constitucionalidad alguno, siempre y cuando se interprete que el concepto de ³plan de aprovechamiento ´ dispuesto en el decreto impugnado, es equiparable al concepto de ³plan de
manejo´señalado en la Ley Forestal.
5.- Mediante resolución de las 11:34 hrs. de 5 de octubre de 2011, se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República y por no contestada la audiencia brindada al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Asimismo, se turnó la presente acción al Magistrado Instructor.
6.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de
ley.
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
I.- LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. A tenor del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en la sentencia No. 8239-01 de las 16:07 hrs. de 14 de agosto de 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:
³ («) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser
reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses
difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. («)´.
En el presente asunto, los accionantes aducen su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto e invocan la defensa de intereses difusos, toda vez que, acuden en protección del ambiente. Por consiguiente, tales circunstancias configuran a favor de los gestionantes una legitimación directa para la interposición del presente proceso por invocar, como se dijo, la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, tal y como lo es el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tutelado en el artículo 50 de la Carta Magna. Por lo anterior, resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad.
II.- OBJETO DE LA ACCIÓN. Los accionantes aducen que el Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET de 5 de abril de 2010 presenta los siguientes vicios de inconstitucionalidad: 1) Violenta lo dispuesto en los artículos 9°, 11, 121, inciso 1°) y 140, incisos 3°) y 18), de la Constitución Política, dado que, el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria al desnaturalizar las disposiciones contenidas en el artículo 19 de la Ley Forestal, tanto en cuanto a los fines para los cuales la Administración Forestal del Estado puede otorgar permisos de corta de árboles en terrenos privados cubiertos de bosque, como en cuanto a los criterios de limitación, proporcionalidad y razonabilidad a los que dicha corta está sujeta; 2) quebranta el ordinal 50 constitucional, ya que, reduce, de diversas formas, el nivel de protección y tutela de los bosques privados establecido en la Ley Forestal; 3)
vulnera los principios de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el de razonabilidad como parámetro de
constitucionalidad y el de interdicción de la arbitrariedad, ya que, autoriza la tala de árboles hasta un 10% y exceptúa la prohibición de cambio de uso de suelo establecida en el artículo 19 de la Ley Forestal, sin contar con ningún tipo de sustento técnico; 4) incurre en una omisión relativa y, consecuentemente,
quebranta el principio preventivo en materia ambiental, dado que, no determinó las medidas preventivas necesarias que aseguren la correcta aplicación de la norma que se reglamenta y del derecho que se crea para devastar el 10% o más de los bosques privados; 5) violenta el principio de tutela del derecho ambiental a cargo
del Estado; 6) vulnera el artículo 7° de la Carta Magna, ya que, resulta contrario a las obligaciones adquiridas por el Estado costarricense a través de diversos convenios internacionales en materia ambiental y 7) quebranta lo dispuesto en el numeral 69 de la Constitución Política, del cual se desprende el principio del uso racional de los recursos naturales, así como el artículo 89 de ese mismo cuerpo normativo, el cual dispone que, entre los fines culturales de la República, se encuentra el de proteger las bellezas naturales.
III.- NORMA IMPUGNADA. En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestiona el Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET de 5 de abril de 2010, mediante el cual, se modificó el artículo 36 y se adicionó el ordinal 2°, ambos del Decreto Ejecutivo No. 25721-MINAE, que es el Reglamento a la Ley Forestal. Dicha normativa señala, de modo expreso, lo siguiente:
³Artículo 1º²Modifíquese el artículo 36 del Reglamento a la Ley Forestal, el cual se leerá de la siguiente manera: ³El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) a través de la Administración Forestal del Estado (AFE),
autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575, para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento, bajo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, dentro de una finca inscrita a nombre de
persona física o jurídica. La autorización por parte de la Administración del Estado requerirá el cumplimiento de los siguientes trámites y requisitos:
El permiso de intervención o aprovechamiento no podrá ser mayor del diez por ciento del área de bosque que posee el inmueble e incluye toda la infraestructura del proyecto, tales como, caminos, senderos, miradores, edificaciones y similares. Previo a autorizar la intervención o aprovechamiento de la cobertura boscosa, se deberá cumplir y presentar los siguientes requisitos ante el Área de Conservación respectiva del SINAC:
a) Requisitos.
a.1) El interesado o solicitante, deberá presentar copia certificada del título de propiedad, personería jurídica o cédula de identidad en caso de que sea una persona física, y plano catastrado. La certificación de personería jurídica no tendrá un plazo superior a tres meses de expedida y la cédula de identidad deberá estar vigente y en buen estado.
a.2) Presentar un mapa donde se delimite el área que se desea intervenir o aprovechar y el porcentaje que representa sobre la totalidad del inmueble.
a.3) Para efectos de determinar si es factible el otorgamiento del permiso de aprovechamiento los interesados deberán presentar la respectiva viabilidad ambiental debidamente aprobada por la SETENA.
a.4) Un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento , que incluya los árboles a
intervenir o aprovechar, con diámetros iguales o superiores a los 15 cm., medidos a 1,30 m del suelo (DAP), elaborado por un profesional en ciencias forestales debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos. No se otorgarán permisos de intervención o aprovechamiento del bosque a los propietarios de las fincas que poseen bosque que hayan infringido el artículo 19 de la Ley Forestal; para tales casos la Administración Forestal del Estado (AFE)
deberá constatar que exista sentencia judicial en firme, en la cual se determine la responsabilidad del solicitante o interesado. La simple interposición de la demanda o de la denuncia no será justa causa para suspender o paralizar el trámite de solicitud del permiso de intervención o
aprovechamiento del bosque; sin embargo, si durante el trámite de la solicitud o aun después del otorgado el permiso, se demuestra que el solicitante fue declarado responsable de la infracción, tendrá la A.F.E. la facultad y obligación de rescindir de forma inmediata y con justa causa el permiso otorgado con todos sus alcances.
b) Procedimiento para el otorgamiento del permiso de intervención o aprovechamiento.
Se autoriza a la Administración Forestal del Estado para que realice las gestiones necesarias ante Registro de la Propiedad, para una afectación registral inscrita al margen de la propiedad del área total del inmueble, que prohíba futuras intervenciones o aprovechamientos y por ende sea conocida por los terceros interesados. En caso de que la intervención o aprovechamiento sea inferior al diez por ciento, se deberá indicar en la anotación registral el porcentaje a utilizar y el porcentaje que queda pendiente para ser utilizado posteriormente si el propietario lo desea. En caso de que la finca intervenida o aprovechada, se segregue en nuevas propiedades no se autorizará nuevas intervenciones en esos terrenos.
En un plazo no mayor de 90 días naturales, la Administración Forestal del Estado (AFE) deberá incluir en un Sistema de Registro de permisos especiales, la totalidad del área de bosque de la finca donde se desarrolla el proyecto, a fin de llevar un estricto control y fiscalización de dichas autorizaciones.
Artículo 2º²Adiciónese al artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal, en cuanto a las siguientes definiciones:
1. Criterio de proporcionalidad: El área del bosque que autorice la Administración Forestal del Estado para la intervención y aprovechamiento de un porcentaje del área boscosa, el cual no podrá ser mayor del diez por ciento del área total (10%); dicho aprovechamiento del área no podrá sobrepasar este porcentaje y el porcentaje autorizado podrá ser utilizado en forma gradual.
2. Criterio de razonabilidad: Será el fundamentado en parámetros y aspectos que garanticen que la intervención o aprovechamiento del bosque cause el menor daño posible al
área boscosa. Se priorizará la intervención en áreas menos sensibles, con mayor alteración y reduciendo el efecto de borde; el uso de áreas abiertas y con mayor grado de intervención.
3. Permiso de intervención o aprovechamiento: Autorización otorgada por la Administración Forestal del Estado para el establecimiento de las actividades autorizadas en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575. Dicha autorización será
mediante resolución administrativa debidamente
fundamentada.
Artículo 3º²Rige a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.
Dado en la Presidencia de la República.²San José, a las ocho horas del cinco de abril del año dos mil diez.´
IV.- SOBRE LA TUTELA AL RECURSO FORESTAL Y, EN ESPECÍFICO, A LA PROPIEDAD FORESTAL PRIVADA. Como marco de referencia previo a resolver los agravios concretos de los accionantes, debe indicarse que, en atención al mandato consagrado en el artículo 50 de la
Constitución Política, el Estado costarricense ha dictado una serie de instrumentos que procuran, precisamente, garantizar el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Específicamente, en relación con el recurso forestal, el artículo 48 de la Ley Orgánica del Ambiente, dispone lo siguiente:
³Artículo 48.- Deber del Estado. Es obligación del Estado conservar, proteger y administrar el recurso forestal. Para esos efectos, la ley que se emita deberá regular lo relativo a la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de estos recursos, garantizando su uso sostenible, así como la generación de empleo y el mejoramiento del nivel de vida de los grupos sociales directamente relacionados con las actividades silviculturales´
En concordancia con lo anterior, el legislador emitió la Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, en la cual, se establece, como función esencial y prioritaria
del Estado el ³velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables. Además, velará por la generación de empleo y el incremento del nivel de vida de la población rural, mediante su efectiva incorporación a las actividades silviculturales´(artículo 1º). Ahora bien, en resguardo de estos recursos naturales, la legislación prevé dos regímenes de tutela, a saber, el patrimonio natural del Estado y el patrimonio forestal privado. Sobre el particular, al distinguir ambos sistemas, este Tribunal Constitucional en la sentencia No. 2007-003923 de las
15:02 hrs. de 21 de marzo de 2007, indicó lo siguiente:
³ («) En desarrollo de lo anterior, la Ley Forestal señala que es función esencial y primordial del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables y se distingue entre el patrimonio forestal del Estado y el patrimonio forestal privado. El primero está sometido a un régimen de dominio público y es formado por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública. En este caso, la administración puede conceder permisos de uso únicamente para proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los mantos acuíferos. Por su parte, constituye patrimonio forestal privado, todos aquellos bosques y terrenos de aptitud forestal que pertenezcan a personas físicas o jurídicas particulares (artículos 1°, 32 y 43 de la Ley
Forestal). En estas propiedades pueden llevarse a cabo diversas actividades, según se trate de terrenos con bosque, con plantaciones forestales o sean terrenos de uso agropecuario sin bosque. No obstante, los requisitos y restricciones para el ejercicio de una actividad dentro de estas zonas, están básicamente relacionadas con el aprovechamiento maderable o forestal. Este último se refiere a la acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos, realizada en terrenos privados, no incluida en el artículo 1 de la Ley Forestal, que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia para la persona que la realiza o para quien esta representa. Este concepto como ya fue señalado, excluye todos aquellos terrenos que formen parte del patrimonio natural del Estado, pues dicho aprovechamiento debe tomar lugar en fincas privadas. («)´
La propia Ley Forestal dispone que le corresponde a la Administración Forestal del Estado la función de conservar los recursos forestales del país, tanto en terrenos del patrimonio natural del Estado como en áreas forestales privadas. Ahora bien, en el Capítulo I del Título Tercero, se regula, en específico, el régimen de protección de la propiedad forestal privada, señalando que en estos terrenos, en tesis de principio, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, reconoce la posibilidad que la Administración otorgue permisos para los fines, expresamente, establecidos. Dicha norma dispone lo siguiente:
³ARTICULO 19.- Actividades autorizadas.
En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:
a) Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.
b) Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional.
c) Cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico.
d) Prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias.
En estos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos. Previamente, deberá llenarse un cuestionario de preselección ante la Administración Forestal del Estado para determinar la posibilidad de exigir una evaluación del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley´.
No obstante, en aras que estas actividades no provoquen una excesiva explotación de los recursos naturales, se indica en los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal, que los bosques sólo podrán aprovecharse si cuentan con un plan de manejo que contenga el impacto que pueda ocasionar sobre el ambiente, el cual, deberá ser elaborado por un profesional en ciencias forestales. Este Tribunal Constitucional, anteriormente, se ha referido a la constitucionalidad del artículo 19 de la Ley
Forestal, considerando que no son ilegítimas este tipo de autorizaciones, siempre y cuando, se cumplan las medidas de seguridad y mitigación previstas en la propia normativa. En la sentencia No. 2006-17126 de las 15:05 hrs. de 28 de noviembre de 2006, se consideró lo siguiente:
³ («) VI.- DEL PATRIMONIO FORESTAL DEL ESTADO.- Interesa resaltar la forma en que está conformado el patrimonio forestal del Estado, en tanto en él se da una doble naturaleza, en primer lugar, por el
patrimonio natural del Estado, conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco), al cual se le dota de la condición de bien de dominio público, al tenor de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575:
"Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; y por tanto la invasión como la ocupación serán sancionadas conforme con lo dispuesto en esta Ley." (En idéntico sentido el artículo 33 de la Ley
Forestal número 7174, de veintiocho de julio de mil
novecientos noventa).
Respecto de este tipo de bienes, no resulta legítimo el cambio de uso de estos inmuebles, y no procede la explotación del recurso forestal, salvo lo relativo a la investigación, capacitación y ecoturismo, previa autorización del Ministerio del Ambiente y Energía (artículos 1° párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal, número 7575 y 11 del Reglamento de la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo número 25.721-MINAE, de diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y seis):
"En virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado" (artículo 1° de la Ley Forestal, número
7575).
Por su parte, respecto de la propiedad forestal privada, la cual, como su nombre lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los
EXPEDIENTE N° 11-007738-0007-CO
Teléfonos: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
términos del artículo 45 de la Constitución Política, tiene un régimen jurídico especial, en tanto la afectación al régimen forestal que se haga mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, la cual, en todo caso debe inscribirse en el Registro Público de la Propiedad. Por ello es que estos inmuebles pueden hipotecarse, e incluso, el recurso forestal puede constituir prenda; adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación forestal. Según la categorización que del recurso forestal hace la normativa vigente, en la propiedad privada es susceptible de constituirse diversas categorías de protección forestal, explotables y aprovechables únicamente a través de los respectivos planes de manejo, como lo son las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre (artículo 37 de la Ley Forestal número 7174).
(«)
VIII.- DE LA CONFORMIDAD DE LAS NORMAS IMPUGNADAS CON EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN.- Es con fundamento en lo indicado que corresponde concluir que las normas impugnadas no son contrarias al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en tanto en modo alguno se trata de una autorización para que las instituciones públicas lesionen "legítimamente" el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción, como lo alega el accionante, con fundamento en las siguientes razones:
Primero: La posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se "afecta" el patrimonio natural del Estado (artículos 1, párrafo
segundo y 18 de la Ley Forestal);
Segundo: Debe quedar claro que sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional ("para
satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública") que puede
excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental ±al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 2340-92 ±. En virtud de lo cual, la normativa ambiental (principios y normas) resultan de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), precisamente al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Sin embargo, sí es lo cierto que las normas impugnadas sí prevén un caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero se insiste, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, en tanto en aquél no se aplica la normativa ambiental, en cambio en esta excepción sí, en tanto, la decisión debe estar sustentada precisamente en ella. Se trata de inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí la regla general y absoluta de la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); finalidad que se modifica en aras del interés general de la colectividad nacional.
Tercero: Es precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental que la decisión no puede ser arbitraria; de donde la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del proyecto u obra, calificado como de "conveniencia nacional ", el cual está definido en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, número 25.721-MINAE, de la siguiente manera:
"Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas o instituciones autónomas o
la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos, construcción de caminos, generación, transmisión y distribución de electricidad, transporte de actividades mineras, canales de riego y drenaje, recuperación de áreas de vocación forestal, conservación y manejo sostenible de los bosques, y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país."
al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del
Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y SETENA); se requiere de un regente forestal y un plan de manejo (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) para su
implementación, y por supuesto, cabe la posibilidad de la revocatoria del permiso si no se cumplen las exigencias que permitieron la autorización, esto es, si se daña al ambiente; y por supuesto, a la razonabilidad o proporcionalidad de la medida, como bien lo prevén las normas de referencia, de manera que "la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos".
Cuarto: Por último, es necesario considerar que la posibilidad de cambio del uso de suelo de los inmuebles particulares que han sido afectados previamente para la preservación del recurso forestal, se sustenta en que, según se había indicado anteriormente (Considerando V.-de esta sentencia), el concepto del desarrollo sostenible se incorpora al contenido de la debida tutela ambiental; con lo cual, es no sólo posible sino necesario el fomento del desarrollo económico y social de la población ±en cumplimiento del precepto contenido en el primer párrafo
del artículo 50 constitucional (que enuncia "El Estado
procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza"); claro está, conforme al respeto de las normas ambientales, caso contrario se causaría una grave paralización en el desarrollo de nuestro país, no querido ni pretendido por los constituyentes derivados, ni tampoco por los legisladores que tuvieron la responsabilidad de promulgar la Ley de comentario («)
Por lo expuesto, procede declarar sin lugar la acción; debiéndose aplicar en la forma indicada en esta sentencia. («)´
Consideraciones que fueron reiteradas por esta Sala en la sentencia No. 2009-17155 de las 14:00 hrs. de 5 de noviembre de 2009, dándose énfasis en que dicho numeral ±en específico el inciso b)± no implica, de ningún modo, una habilitación para las instituciones públicas para contaminar el ambiente, sino, por el contrario, a velar por el desarrollo sostenible, siempre y cuando, se cumplan, cabalmente, los requisitos dispuestos en la Ley Forestal. Este Tribunal, en lo conducente, concluyó lo siguiente:
³ («) VI. Sobre el artículo 19 inciso b) de la Ley Forestal impugnado. Refiere la Defensoría de los Habitantes en su condición de accionante, que la aplicación del artículo
19.2 de la Ley Forestal es inconstitucional, por cuanto establece como excepción a la protección del bosque la ³conveniencia nacional´. Reconoce que para aplicar tal excepción, los beneficios sociales deben ser mayores que los costos socio-ambientales, sin embargo refiriéndose al caso particular del Proyecto Minero Crucitas, indica que la interpretación y aplicación que se está dando es inconstitucional, ya que los costos socio-ambientales son mayores que los costos sociales. El artículo impugnado se ubica dentro de la Ley Forestal en el Título III
³Propiedad Forestal Privada ´, Capítulo I ³Manejo de Bosques´, el cual dispone que en terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado puede otorgar permiso en esas áreas, con algunos fines determinados, entre los cuales está el inciso b, que lo autoriza para llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. Esta norma en particular fue objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal en la sentencia No. 2006-17126, en la cual luego del análisis de los principios rectores en materia ambiental, la Sala concluyó que tanto el artículo 19 inciso b) aquí impugnado como el artículo 34 de la Ley Forestal no son contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siempre y cuando no sea una autorización para que las instituciones públicas lesionen "legítimamente" el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción. En aquella oportunidad se estableció claramente que la posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce, queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se "afecta" el patrimonio natural del Estado (artículos 1,
párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal). Asimismo, sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional ("para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública") que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental ±al igual que el resto del
ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 1992-2340. En virtud de ello, la normativa ambiental (principios y normas) son de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), en atención a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Es cierto que las normas impugnadas sí prevén el caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la
construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero como quedó debidamente establecido, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, pues de igual modo, el caso al cual se pretenda aplicar, debe sujetarse a la normativa ambiental vigente. Lo establecido en esta disposición está referido a inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí que se contemplara como regla general la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); sin embargo, ante la finalidad del interés general de la colectividad nacional se deben ponderar ambos derechos y equilibrar su utilización atendiendo a un principio de desarrollo humano sostenible, según el cual se reconoce la necesidad de una inter-relación equilibrada entre los elementos críticos del desarrollo económico (turismo,
inversión, empleo, infraestructura, finanzas sanas y sistema tributario) de la política social (educación, salud, seguridad) y de la protección medioambiental. Este desarrollo ha sido definido por la Organización de las Naciones Unidas, como la ampliación de las opciones para todas las personas de una sociedad, el cual es un concepto compresivo porque incluye a los hombres y mujeres como centro del desarrollo, la protección de las oportunidades en la vida de las futuras generaciones y los sistemas naturales de los que depende la vida en su totalidad. El propósito fundamental es la creación de un ámbito posibilitante en que todos puedan disfrutar de vidas largas, saludables y creativas, ya que el crecimiento económico también es un medio para el desarrollo humano. De ahí que lo relevante es permitir un desarrollo industrial y tecnológico de los pueblos, pero tolerable al utilizar el entorno físico y social, con el fin de lograr un progreso económico y social. La responsabilidad consiste en equilibrar la protección del ambiente, el desarrollo económico y las actividades de los particulares, que justifique la intervención del Estado. Ahora bien, es
precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental, que la decisión no puede ser arbitraria y por ello la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del bosque y del proyecto u obra, calificado como de "conveniencia nacional", el cual está definido en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, número 25.721-MINAE, de la siguiente manera: "Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas o instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos, construcción de caminos, generación, transmisión y distribución de electricidad, transporte de actividades mineras, canales de riego y drenaje, recuperación de áreas de vocación forestal, conservación y manejo sostenible de los bosques, y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país."
Así como también, al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y
SETENA); se requiere de un regente forestal y un plan de manejo (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) para su implementación, y por supuesto, cabe la posibilidad de la revocatoria del permiso si no se cumplen las exigencias que permitieron la autorización, esto es, si se daña al ambiente; y por supuesto, a la razonabilidad o proporcionalidad de la medida, como bien lo prevén las normas de referencia, de manera que "la corta del bosque
será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos". La posibilidad de cambio del uso de suelo de los inmuebles particulares que han sido afectados previamente para la preservación del recurso forestal, fue fundamentada precisamente en el concepto de desarrollo sostenible que debe ser incorporado al contenido de la debida tutela ambiental; con lo cual, como ya se indicó, no sólo es posible, sino necesario el fomento del desarrollo económico y social de la población ±en cumplimiento del precepto contenido en el primer párrafo del artículo 50 constitucional, según el cual el Estado debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza; claro está, conforme al respeto de las normas ambientales, caso contrario se causaría una grave paralización en el desarrollo de nuestro país, no querido ni pretendido por los constituyentes, ni tampoco por los legisladores que tuvieron la responsabilidad de promulgar la Ley en cuestión. Así las cosas, este Tribunal mantiene el criterio vertido con anterioridad, señalando que lo dispuesto en la norma impugnada no resulta lesivo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, pues al momento de concretarse un proyecto como de conveniencia nacional, se deben verificar previamente los impactos ambientales que con él se producen y realizar una comparación con los beneficios sociales que éste implique, lo cual no se puede verificar abstractamente en la norma, sino en el análisis de cada caso concreto, vía recurso de amparo y no de acción de inconstitucionalidad. («)´(lo destacado no corresponde al original).
Teniendo claro el marco regulatorio de la propiedad forestal privada, se procede, a continuación, a conocer los agravios de inconstitucionalidad planteados en relación con el Decreto Ejecutivo que modifica el Reglamento a la Ley Forestal y
que viene a definir aspectos relacionados con los permisos previstos en el artículo 19 de la Ley Forestal.
V.- SOBRE EL EXCESO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA. LA INCLUSIÓN DEL ³APROVECHAMIENTO FORESTAL´ ENTRE LOS FINES ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY FORESTAL Y LA SUPRESIÓN DE REQUISITOS PARA OTORGAR LOS PERMISOS CORRESPONDIENTES. Los accionantes cuestionan que el Decreto impugnado violenta lo dispuesto en los artículos 9°, 11, 121, inciso 1°), y 140, incisos 3°) y 18), de la Constitución Política, dado que, el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria al desnaturalizar las disposiciones contenidas en el artículo 19 de la Ley Forestal, tanto en cuanto a los fines para los cuales la Administración Forestal del Estado puede otorgar permisos de corta de árboles en terrenos privados cubiertos de bosque, como en cuanto a los criterios de limitación, proporcionalidad y razonabilidad a los que dicha corta está sujeta. Cuestionan, específicamente, que en el intento por reglamentar el artículo 19 de la Ley
Forestal, el Poder Ejecutivo incurrió en un exceso al incluir el ³aprovechamiento forestal´como uno de los propósitos o fines, por los cuales, se autoriza la corta de árboles. En tal sentido, explican que tanto el encabezado del reformado artículo 36 señala que ³El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) a través de la Administración Forestal del Estado (AFE), autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque («)´, como en la adición del artículo 2 del
Reglamento a la Ley Forestal se habla de ³permiso de intervención o
aprovechamiento´. Aducen que este concepto fue creado vía reglamentaria, superando los fines previstos en la ley. De otra parte, acusan que entre los requisitos para otorgar el ya mencionado permiso de intervención o aprovechamiento no se indicó, expresamente, la presentación de un ³plan de
manejo del bosque´previsto en el artículo 20 de la Ley Forestal, ni el
nombramiento, para su ejecución, de un ³regente forestal´ contemplado en el numeral 21 del citado cuerpo normativo. Acusan que, por el contrario, sólo se requirió un ³inventario forestal´. Concluyen que al establecerse en el Reglamento un régimen diverso al establecido en los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal, implica un intento, vía reglamentaria, de modificación y derogatoria de normas de rango legal. Analizados los alegatos planteados por los accionantes, considera este Tribunal Constitucional que no se producen los agravios cuestionados y, más bien, se trata de una lectura parcial de las normas impugnadas. El artículo 19 de
la Ley Forestal señala lo siguiente:
³Artículo 19.- Actividades autorizadas
En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:
a) Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.
b) Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional.
c) Cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico.
d) Prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias. En estos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos. Previamente, deberá llenarse un cuestionario de preselección ante la Administración Forestal del Estado para determinar la posibilidad de exigir una evaluación del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley´.
Mientras que, el numeral impugnado, en lo conducente, señala lo siguiente:
³El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) a través de la Administración Forestal del Estado (AFE), autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575, para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento, bajo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, dentro de una finca inscrita a nombre de persona física o jurídica. La autorización por parte de la Administración del Estado requerirá el cumplimiento de los siguientes trámites y requisitos:
(«)
a.4) Un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento , que incluya los árboles a intervenir o aprovechar, con diámetros iguales o superiores a los 15 cm., medidos a 1,30 m del suelo (DAP), elaborado por un profesional en ciencias forestales debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos. («)´
De la parte resaltada, los accionantes concluyen que el Poder Ejecutivo está enumerando una actividad adicional, sea, la ³intervención o aprovechamiento del bosque´y, por ello, se incurrió en un exceso. Sin embargo, el propio artículo 2º del Reglamento a la Ley Forestal ±adicionado por el Decreto impugnado±
agrega, precisamente, la definición de lo que debe entenderse por ³permiso de intervención o aprovechamiento´indicando que es la: ³Autorización otorgada por la Administración Forestal del Estado para el establecimiento de las actividades autorizadas en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575 ´(lo destacado no corresponde al original). Con lo cual, resulta evidente que no se trata de una extralimitación del Poder Ejecutivo al crear una ³nueva´actividad autorizada,
sino que, por el contrario, de la lectura integral de las normas cuestionadas se deduce que el permiso de intervención o aprovechamiento es, más bien, la licencia que entrega la Administración Forestal del Estado para realizar, exclusivamente, las actividades autorizadas, expresamente, en el artículo 19 de la Ley Forestal.
Nótese que el artículo 36 reformado indica ³autorizará la intervención o
aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575 ´, con lo cual, resulta evidente que el Decreto impugnado se limita, únicamente, a establecer permisos de aprovechamiento para desarrollar las actividades previstas en el artículo 19 citado. Ahora bien, nada obsta, como lo apunta la Procuraduría General de la República, que el propietario registral del terreno obtenga algún beneficio o provecho de la tala controlada para efectos de realizar las actividades autorizadas, pues, para ejecutarlas, se requiere la tala limitada del bosque, con la consecuente posibilidad de explotar esos recursos, una vez que se hayan obtenido todos los permisos correspondientes. Sin embargo, no se observa que el Reglamento esté autorizando una nueva actividad que legitime la corta de árboles, pues, como queda en evidencia, las autorizaciones están supeditadas a lo, expresamente, regulado en el numeral 19 de la Ley Forestal. En relación al otro extremo ±sea, la supuesta supresión de requisitos legales±
tampoco se constata el agravio planteado. Nótese, en primer término, que de la lectura integral de la normativa vigente, se desprende que el manejo de bosques en el régimen de propiedad forestal privada se rige por lo dispuesto en los artículos 19, 20 y 21 de la Ley Forestal, los cuales, se deben aplicar, conjuntamente, sin que resulte legítima una lectura o aplicación aislada de los mismos, en el tanto, su fin último es de dotar de la máxima protección posible a este recurso ambiental y, evidentemente, su derogatoria no podría darse por una norma inferior, como lo es el Decreto Ejecutivo impugnado. Adicionalmente, se aprecia que la normativa
impugnada, lejos de suprimir requisitos, como lo interpretan los accionantes, refuerza la tutela que se le brinda a la propiedad forestal privada. Nótese que en el encabezado de la norma impugnada se dispone lo siguiente:
³El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) a través de la Administración Forestal del Estado (AFE), autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley
Forestal Nº 7575, para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento , bajo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, dentro de una finca inscrita a nombre de persona física o jurídica.
(«)´(lo destacado no corresponde al original).
En tal sentido, como lo sugiere la Procuraduría General de la República, lo más acorde con el Derecho de la Constitución es interpretar que ³el plan de
aprovechamiento´previsto en el Decreto Ejecutivo se debe asimilar, precisamente, al ³plan de manejo´regulado en el artículo 20 de la Ley Forestal. Dicho plan de manejo, según el artículo 3 de la Ley Forestal es un ³Conjunto de normas técnicas que regularán las acciones por ejecutar en un bosque o plantación forestal, en un predio o parte de este con el fin de aprovechar, conservar y desarrollar la vegetación arbórea que exista o se pretenda establecer, de acuerdo con el principio del uso racional de los recursos naturales renovables que garantizan la sostenibilidad del recurso´, detallándose en el propio Reglamento a la Ley Forestal, que es un instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Dicho requisito no se debe obviar por lo dispuesto en el artículo 36
a.4), según el cual, una de las exigencias que se debe requerir para autorizar la intervención es la presentación de ³Un inventario forestal del área efectiva sujeta
a la intervención o aprovechamiento, que incluya los árboles a intervenir o aprovechar, con diámetros iguales o superiores a los 15 cm., medidos a 1,30 m del suelo (DAP), elaborado por un profesional en ciencias forestales debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos´. Por el contrario, se debe interpretar que este inventario forestal ±el cual se debe levantar previo al
otorgamiento de los permisos de intervención o aprovechamiento para desarrollar las actividades previstas en el artículo 19 de la Ley Forestal ± es un requisito
adicional al plan de manejo, expresamente, requerido y regulado en el artículo 20
del mismo cuerpo normativo. Para este análisis, resulta ilustrativa la explicación brindada por la Procuraduría General de la República sobre las definiciones de ³plan de manejo ´y de ³inventario forestal´, indicando que el primero es un instrumento de planificación para la explotación sostenible de los recursos forestales, mientras que, el segundo es un medio para obtener información sobre la cantidad de árboles existentes en un determinado lugar. Por tal motivo, al tratarse de diversos instrumentos de medición con distintos propósitos, no pueden entenderse excluyentes, sino que, por el contrario, como se indicó supra, se trata de diversos requisitos que vienen a reforzar la tutela al recurso forestal. Tampoco es correcta la interpretación realizada por los accionantes en el sentido que los requisitos dispuestos en el Reglamento vienen a suprimir el requisito del plan de manejo y el control por parte de Regentes Forestales, pues, aunque no vengan, expresamente, enumerados en el Decreto, no puede desconocerse que sí están previstos en la Ley. A partir de todo lo expuesto, se concluye que una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución, en especial, con el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, implica reconocer que para requerir estos permisos de intervención o aprovechamiento forestal en bosques de propiedad privada, se debe demostrar que el bosque está
sometido a un plan de aprovechamiento o plan de manejo del bosque elaborado por un profesional en ciencias forestales, a la luz de lo dispuesto en los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal y, adicionalmente, se deben presentar todos los demás requisitos previstos en el Reglamento, entre los que se encuentra el inventario forestal, pero, además, un mapa donde se delimite el área que se desea intervenir y la viabilidad ambiental aprobada por SETENA. Con lo cual, se procura establecer medidas concretas de tutela al medio ambiente y, específicamente, a los recursos forestales.
VI.- SOBRE EL EXCESO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y LA SUPUESTA AUTORIZACIÓN OTORGADA EN EL DECRETO PARA CAMBIAR EL USO DE SUELO Y TALAR EL 10% O MAS DE LOS BOSQUES PRIVADOS DEL PAÍS. Los accionantes cuestionan que, mediante un exceso reglamentario, se autoriza a realizar aprovechamientos forestales con base en inventarios forestales y cambiar el uso de suelo en hasta un 10% o más de los bosques privados del país, siendo que, aunque en principio, las actividades autorizadas son las previstas, solamente, en el artículo 19 de la Ley
Forestal, llega a la desproporción de permitir, en su criterio, ³proyectos
habitacionales´, ³proyectos de desarrollo turístico´o ³proyectos de recreación´. Consideran que a través del reglamento en cuestión se están eliminando los criterios de limitación, proporcionalidad y razonabilidad, previstos en la Ley Forestal. Sobre el particular, en primer término, es preciso indicar que la propia Ley Forestal dispone que el procedimiento para otorgar los permisos para realizar las actividades previstas en el artículo 19 deberá establecerse en el reglamento correspondiente. Con lo cual, resulta evidente que, mediante la vía reglamentaria, se debía prever un procedimiento para otorgar los permisos de intervención o aprovechamiento del bosque en terrenos privados. Adicionalmente, debe
observarse que la Ley indica, en forma genérica, que para poder llevar a cabo las actividades autorizadas ³la corta del bosque será limitada, proporcional y
razonable para los fines antes expuestos´, siendo que, mediante el Decreto Ejecutivo se pretende dotar de contenido a dichos conceptos introduciendo un límite a la corta del bosque. De ahí que en el artículo 36, párrafo segundo, se
dispone, con suma claridad, que ³El permiso de intervención o aprovechamiento no podrá ser mayor del diez por ciento del área de bosque que posee el inmueble e incluye toda la infraestructura del proyecto, tales como, caminos, senderos, miradores, edificaciones y similares´(la negrita no corresponde al original) y, a mayor abundamiento, en el artículo 2º se establecieron las definiciones de
³criterio de proporcionalidad ´y ³criterio de razonabilidad ´, señalándose lo siguiente:
³ («) 1.Criterio de proporcionalidad: El área del bosque que autorice la Administración Forestal del Estado para la intervención y aprovechamiento de un porcentaje del área boscosa, el cual no podrá ser mayor del diez por ciento del área total (10%); dicho aprovechamiento del área no podrá sobrepasar este porcentaje y el porcentaje autorizado podrá ser utilizado en forma gradual.
2. Criterio de razonabilidad: Será el fundamentado en parámetros y aspectos que garanticen que la intervención o aprovechamiento del bosque cause el menor daño posible al área boscosa. Se priorizará la intervención en áreas menos sensibles, con mayor alteración y reduciendo el efecto de borde; el uso de áreas abiertas y con mayor grado de intervención. («)´
Los accionantes plantean una presunta confusión sobre el 10% que se podría aprovechar, argumentando que se puede interpretar que es un porcentaje respecto de la totalidad del inmueble, o bien, del área boscosa. Lo anterior, ya que, se solicita la presentación de un mapa donde se delimite el área que se desea intervenir o aprovechar y el porcentaje que representa sobre la totalidad del inmueble y, además, el artículo 36, inciso b), al regular el tema de la afectación
registral, autoriza a la Administración forestal del Estado para que realice las gestiones necesarias ante el Registro de la Propiedad para realizar una afectación registral al margen de la propiedad del área total del inmueble. No obstante lo anterior, aprecia este Tribunal que la norma supra citada confrontada con la definición del criterio de proporcionalidad, es clara en el sentido que el área que, eventualmente, se podría aprovechar corresponde a un tope máximo de un 10% respecto de la totalidad del área de bosque que posee el inmueble. De este modo, se observa que, en primer término, que es la propia Ley Forestal la que autoriza al Poder Ejecutivo a reglamentar el procedimiento para otorgar los permisos para llevar a cabo actividades autorizadas dentro de la propiedad forestal privada y, en cumplimiento de dicho mandato, se introducen límites a este tipo de permisos, fijando un límite de un 10% respecto del área total boscosa, dotando de contenido a los principios de corta limitada, proporcional y razonable enunciados en el artículo 19 de la Ley Forestal. En ese orden de consideraciones, no se comparte la hipótesis que sostienen los accionantes en el sentido que, por vía reglamentaria, se están ampliando las posibilidades de explotación económica y de actividades autorizadas, ya que, por el contrario, se está introduciendo un límite que procura ser acorde con el mandato constitucional consagrado en el artículo 50, respecto a garantizar el equilibrio del medio ambiente. Ahora bien, las suposiciones que plantean los accionantes en cuanto a que si una propiedad es de 50 hectáreas y, por
ende, se podría llegar a talar hasta 5 hectáreas de bosque o más, son,
precisamente, hipótesis que se deben resolver caso por caso. Para esos efectos, el Reglamento señala que la autorización para el permiso de intervención o aprovechamiento ³será mediante resolución administrativa debidamente
fundamentada´, de ahí que le corresponderá a la Administración Forestal del Estado valorar cada caso para determinar si es procedente el permiso requerido y, además, queda abierto el control ante la jurisdicción ordinaria para verificar, en cada caso concreto, si el permiso otorgado excede los límites de la razonabilidad y proporcionalidad y, además, está causando una afectación medio ambiental. Por lo tanto, las normas impugnadas, en sí mismas, no resultan inconstitucionales, sino que los accionantes se limitan a presumir unos eventuales efectos de las mismas, los cuales, deberán ser controlados mediante las vías mencionadas. En consecuencia, este extremo de la acción debe ser desestimado.
VII.- SOBRE LA DESNATURALIZACIÓN DE LOS CRITERIOS DE LIMITACIÓN, PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD
ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY FORESTAL . Los
accionantes cuestionan las definiciones de proporcionalidad y razonabilidad incluidas en el Reglamento a Ley Forestal, pues, en su criterio, no garantizan que se realice una corta limitada del bosque ni que se cumpla con una tala razonable, según los términos del artículo 19 de la Ley Forestal. Acusan que en las normas
cuestionadas se pierde de vista que la autorización de corta debe ser la estrictamente necesaria y mínima para los fines autorizados en dicha norma. Cuestionan que el Decreto deja por fuera el concepto de ³corta limitada´previsto en la Ley. Señalan que en la definición de proporcionalidad no se indica, precisamente, la relación que debe existir entre los medios utilizados para alcanzar los fines expuestos en la norma. Interpretan que no se están introduciendo límites, sino que, por el contrario, se está estableciendo un derecho a favor de los propietarios privados de talar un 10% o más de los bosques. En relación, a la definición de ³criterio de razonabilidad´acusan que no se condiciona el permiso a ningún criterio o estudio técnico. En relación a estos agravios, tampoco se observa ningún vicio de inconstitucionalidad. Olvidan los accionantes que el operador jurídico, específicamente, la Administración Forestal del Estado, debe realizar un examen integral de la normativa vigente y aplicar el bloque de legalidad en su totalidad. En tal sentido, se debe apreciar que con la promulgación del Decreto cuestionado, no se está derogando, de ningún modo, el contenido de la Ley Forestal. Por lo tanto, siguen vigentes todas las estipulaciones previstas en la Ley, específicamente, la disposición de que ³la corta será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos´. El hecho que no se haya reproducido esa afirmación textual en el Decreto Ejecutivo cuestionado, no significa que el
operador jurídico no la tenga que aplicar, máxime, que proviene de la fuente legal ±norma que, evidentemente, posee mayor jerarquía en las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo±. En consecuencia, como se dijo, al tratarse de una autorización que se debe otorgar mediante una resolución administrativa debidamente fundamentada, implica que el operador debe examinar en cada caso concreto que la autorización que se otorgue sea la estrictamente proporcional y razonable a los fines y las actividades expresamente autorizadas en la Ley Forestal. De otra parte, no llevan razón los accionantes al estimar que, a través del Reglamento impugnado, se esté creando un derecho a favor de los propietarios privados para talar y cambiar el uso de suelo en un 10% del bosque. Como ya se indicó supra, no es una autorización abierta para que se utilice, indiscriminadamente, un 10% del área boscosa, sino que, por el contrario, se trata de un límite máximo a aprovechar. Este Tribunal comparte la interpretación de la Procuraduría General de la República en el sentido que el Decreto Ejecutivo impugnado lo que hace es definir cuál es el porcentaje que se considera proporcional y razonable para autorizar la intervención y el aprovechamiento del bosque, fijándolo en un máximo del 10%, el cual, no parece ni desmedido ni desproporcionado. Debe insistirse que la introducción de este límite tiene como fin último la protección del bosque y del ambiente, no su devastación. Finalmente, el cuestionamiento de la definición del ³criterio de razonabilidad ´ por la falta de estudios técnicos, tampoco es admisible. El enfoque planteado está desconociendo que para poder requerir este tipo de permisos de intervención se deben presentar una serie de requisitos previos que justificarán o no la autorización. Como ya se enumeró supra, de previo al otorgamiento de este tipo de licencias se debe demostrar la presentación de un plan de manejo forestal elaborado por un profesional en ciencias forestales (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) y, además,
cumplir los requisitos previstos en el Reglamento, a saber, la presentación de un mapa donde se delimite el área a intervenir y el porcentaje que representa sobre la totalidad del inmueble, los interesados deben presentar la respectiva viabilidad ambiental debidamente aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento. Con lo cual, se verifica que aunque no esté incluido dentro del concepto de ³razonabilidad´, sí se requieren estudios técnicos que justifiquen la factibilidad del permiso. Adicionalmente, en la definición que se acusa de inconstitucional se aportan elementos que también deben ser examinados previo al otorgamiento de la licencia; a saber, que en la propuesta se priorice la intervención en áreas menos sensibles, reduciendo el efecto de borde, el uso de áreas ya abiertas y con mayor grado de intervención. Con fundamento en las consideraciones expuestas, se descartan los vicios apuntados.
VIII.- SOBRE LAS PRESUNTAS INFRACCIONES AL ARTÍCULO 50 CONSTITUCIONAL . Los accionantes acusan que el Decreto Ejecutivo impugnado quebranta el artículo 50 constitucional, en el tanto, reduce, de diversas formas, el nivel de protección y tutela de los bosques privados, establecido en la Ley Forestal. Indican que una primera forma de reducir el nivel de tutela es la confusión generada sobre cuáles son los requisitos que se deben presentar para requerir la licencia para realizar las actividades previstas en el artículo 19 de la Ley Forestal, además, que autoriza o introduce nuevas actividades. La segunda forma de reducir la protección al medio ambiente es a través de la introducción del parámetro del 10% como criterio para autorizar la intervención del bosque, creando el derecho de los propietarios de cercenar, indiscriminadamente, ese porcentaje del área boscosa. En relación con estos alegatos, considera esta Sala que, a la luz de las consideraciones expuestas supra, no se aprecian los supuestos vicios apuntados. Nótese que este Tribunal estimó que una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución implica que para proceder a otorgar la licencia de aprovechamiento ±entendida como se señaló líneas arriba±se debe
corroborar la presentación de los requisitos previstos tanto en la Ley Forestal como en su Reglamento, reformado por el Decreto Ejecutivo No. 35883, pues, de ningún modo, un Reglamento puede derogar o desconocer lo que está vigente en una norma de rango legal. Tampoco se acreditó que el Reglamento esté autorizando actividades más allá de las previstas en la Ley Forestal, pues, como se indicó, en todos los casos se refiere a las actividades autorizadas en el artículo 19 de dicho cuerpo normativo, de modo que no se están ampliando las posibilidades de talar el bosque. Finalmente, como se analizó, no existe una autorización abierta para que las personas propietarias de propiedad forestal talen un 10% de las áreas boscosas, pues, por el contrario, se interpreta que se trata de un límite de
intervención, lo cual, sumado a todos los principios ya enumerados y los requisitos indicados (contemplados tanto en la Ley como en su Reglamento), procuran velar por la conservación, protección y administración sostenible de los bosques. A la luz de lo expuesto, no se aprecia que a través del Decreto Ejecutivo cuestionado se esté reduciendo la tutela que se le deben dar a los recursos naturales forestales, sino que, por el contrario, se introducen requisitos y límites que vienen a resguardar y a fomentar un uso razonable de los bosques naturales.
IX.- SOBRE LA PRESUNTA INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE TUTELA MEDIO AMBIENTAL. Los accionantes alegan que las normas impugnadas vulneran los principios de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el de interdicción de la arbitrariedad. Los accionantes acusan que la normativa impugnada carece de un fundamento técnico que justifique que la eliminación de los bosques privados en un 10% no degrada, severamente, los bosques y la integridad del medio ambiental natural. Alegan que, a su parecer, el único fundamento para dicha autorización es resguardar los intereses económicos de los propietarios, pues el Considerando 6º del Decreto Ejecutivo dispone lo siguiente:
³Que es política del Estado asegurar y promover un
desarrollo en armonía con el ambiente, por lo cual es de suma importancia fomentar con los propietarios privados de terrenos cubiertos de bosque que mantengan una actitud de protección y permanencia de los mismos, sin menoscabo de sus intereses económicos, quien podría percibir que este uso del suelo en su propiedad, limita y corta la posibilidad de su disfrute en forma integral´.
De lo cual, interpretan que se procura un beneficio para los propietarios privados sin ningún fundamento técnico que lo justifique. Señalan que tampoco se citan estudios técnicos para aplicar el cuestionado porcentaje a diversos tipos de bosques o a todas las actividades previstas en los diversos incisos del artículo 19
de la Ley Forestal, pues, en su criterio, se trata de actividades de muy diversa índole. En relación a estos agravios tampoco se aprecia una lesión directa al Derecho de la Constitución, por cuanto, como se ha apuntado, este Tribunal Constitucional estima que el porcentaje cuestionado fue incluido no como un beneficio de los propietarios de propiedades forestales, sino que, por el contrario, es concebido como un límite para que las licencias que otorgue la Administración para realizar las actividades previstas en el artículo 19 no se realicen sobre
extensiones muy grandes de áreas boscosas y se restrinjan a afectar, como máximo, un 10% del área forestal. Lo anterior, independientemente de la actividad que se pretenda desarrollar, ya sean, casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes, instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo, etc. También, es independiente del tipo de bosque al que se haga referencia (seco, lluvioso, tropical húmedo, etc.), pues, los recursos forestales son igual de importantes en todos los casos y, por ende, el límite es el mismo en todos los supuestos. Ahora bien, el criterio técnico del porqué se fijó un límite o tope máximo de un 10% de aprovechamiento sobre el área boscosa, no corresponde ser cuestionado en esta sede jurisdiccional. Lo anterior, por cuanto, no le compete a esta Sala fiscalizar, mediante la acción de inconstitucionalidad, si es adecuado o no el referido porcentaje y cuál es el fundamento que lo justifica, en el tanto, implicaría una discusión técnica ajena al ámbito de competencias de esta Jurisdicción. En ese sentido, a efectos del control de constitucionalidad, lo que importa es que no se deje en desprotección los bosques naturales y los recursos
forestales del país, siendo que, como se ha analizado, las normas impugnadas vienen a imponer un límite o una barrera y garantizar el equilibrio medio ambiental. Debe apreciarse que este porcentaje, como se ha analizado, no es una habilitación sino un límite máximo y que su aplicación concreta es la que debe ser objeto de control en cada caso en la sede ordinaria de legalidad. En virtud de lo expuesto, se desestiman estos agravios.
X.- SOBRE LA PRESUNTA INFRACCIÓN AL PRINCIPIO PREVENTIVO. Los accionantes acusan que la normativa cuestionada incurre en una omisión relativa y, consecuentemente, quebranta el principio preventivo en materia ambiental, dado que, no determinó las medidas preventivas necesarias que aseguren la correcta aplicación de la norma que se reglamenta y del derecho que se crea para ³devastar´el 10% o más de los bosques privados. En criterio de esta Sala tampoco llevan razón los accionantes en cuanto a este extremo, pues como se ha señalado, mediante la modificación del artículo 36 del Reglamento a la Ley Forestal se pretendió regular e introducir una serie de requisitos para procurar que las autorizaciones previstas en el artículo 19 de la Ley Forestal no impliquen una afectación sensible de los recursos naturales. En primer término, como ya se dijo, para la autorización de intervención o aprovechamiento del bosque se debe recabar el correspondiente plan de aprovechamiento o plan de manejo previsto en el artículo 20 de la Ley Forestal debidamente elaborado por un profesional en ciencias forestales y ejecutado por un regente forestal, quien es el responsable de su cumplimiento. A mayor abundamiento, la labor de los regentes forestales es controlada y fiscalizada por el Colegio de Ingenieros Agrónomos. Encontramos ahí los primeros elementos de tutela y de prevención de los recursos forestales. En segundo término, vemos que el artículo 36 del Reglamento a la Ley Forestal dispone que ³para efectos de determinar si es factible el otorgamiento del permiso de aprovechamiento los interesados deberán presentar la respectiva viabilidad ambiental debidamente aprobada por la SETENA ´. Sobre el particular, los accionantes alegaron que el Decreto no fijó ninguna regla a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para realizar la evaluación. No obstante, es evidente que tales procedimientos de fiscalización no deben, necesariamente, estar previstos en la normativa de análisis, pues, para tales efectos, la Ley Orgánica del Ambiente y el
Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) fijan pautas de análisis y requisitos para autorizar la licencia para la realización de determinada actividad a la luz de la descripción del proyecto que plantea el desarrollador. Nótese que allí se prevén otros mecanismos de protección al ambiente, estableciendo garantías para que la actividad se ejecute causando los menores daños posibles y procurando la armonización, desde el punto de vista ambiental, entre el desarrollo de una actividad y los impactos ambientales potenciales. En tal sentido, se prevé, por ejemplo, el nombramiento de un responsable ambiental, la obligación de presentar informes ambientales con alguna periodicidad y rendir garantías ambientales. Se deduce de lo anterior un segundo filtro de controles respecto de las actividades que se podrían autorizar en la propiedad forestal privada. Otro requisito adicional establecido en el Decreto Ejecutivo impugnado es la presentación de un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento que incluya los árboles a intervenir o aprovechar, instrumento que debe ser realizado por un profesional en ciencias forestales debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos. Asimismo, se impone una restricción en el sentido que ³no se otorgarán permisos de intervención o aprovechamiento del bosque a los propietarios de las fincas que poseen bosque que hayan infringido el artículo 19 de la Ley Forestal´.
Finalmente, se acredita que la normativa cuestionada establece un mecanismo de publicidad registral y de restricción para evitar que sobre un mismo terreno se realicen futuras intervenciones o aprovechamientos que sobrepasen el límite dispuesto en la normativa de análisis. El inciso b) del artículo 36 señala, sobre el
particular, lo siguiente:
³b) Procedimiento para el otorgamiento del permiso de intervención o aprovechamiento.
Se autoriza a la Administración Forestal del Estado para que realice las gestiones necesarias ante Registro de la Propiedad, para una afectación registral inscrita al margen de la propiedad del área total del inmueble, que prohíba futuras intervenciones o aprovechamientos y por ende sea conocida por los terceros interesados. En caso de que la intervención o aprovechamiento sea inferior al diez por ciento, se deberá indicar en la anotación registral el porcentaje a utilizar y el porcentaje que queda pendiente para ser utilizado posteriormente si el propietario lo desea. En caso de que la finca intervenida o aprovechada, se segregue en nuevas propiedades no se autorizará nuevas intervenciones en esos terrenos.
En un plazo no mayor de 90 días naturales, la Administración Forestal del Estado (AFE) deberá incluir en un Sistema de Registro de permisos especiales, la totalidad del área de bosque de la finca donde se desarrolla el proyecto, a fin de llevar un estricto control y fiscalización de dichas autorizaciones´.
Tenemos, así, otro mecanismo de control y fiscalización para evitar la intervención ilegítima sobre los recursos forestales. Este conjunto de requisitos, en criterio de esta Sala, procuran garantizar que la actividad que se pretende desarrollar no vaya a ir en claro y abierto detrimento de los recursos forestales. Claro está que esto no implica que, en la práctica, se puedan cometer abusos o situaciones ilegítimas, en cuyo caso, se puede acudir a las vías ordinarias correspondientes a cuestionar que un permiso en concreto resulta abiertamente ilegal o causa un menoscabo a áreas boscosas sensibles. Sin embargo, las suposiciones que plantean los accionantes no implican, necesariamente, la inconstitucionalidad de la norma por la falta de controles, ya que, en criterio de este Tribunal, sí se verifican varios mecanismos que pretenden asegurar que la licencia de intervención o aprovechamiento sobre la propiedad forestal privada se otorgue sin causar un severo menoscabo de los recursos forestales. Por ende, se debe desestimar este agravio.
XI.- SOBRE LOS OTROS AGRAVIOS . Finalmente, los accionantes alegan que el Decreto en cuestión violenta los artículos 7, 69 y 89 de la
Constitución Política. En relación al artículo 7 acusan que se desconocen y
desaplican una serie de Convenios Internacionales que imponen obligaciones al Estado costarricense para tutelar la diversidad biológica y los recursos forestales. De otra parte, plantean que con las disposiciones impugnadas se violentan las obligaciones sobre la ³explotación racional de la tierra´y el ³proteger las
bellezas naturales´. A la luz de las consideraciones realizadas, estima este Tribunal que no llevan razón los accionantes, por cuanto, como se ha analizado, no se ha establecido un régimen inferior de protección de los recursos forestales, sino que, por el contrario, se han introducido límites y requisitos legítimos que, lejos de amenazar el medio ambiente, procuran velar por la conservación y protección de los bosques naturales.
XII.- CONCLUSIÓN. Corolario de las consideraciones realizadas, se concluye que la normativa impugnada no presenta los vicios de constitucionalidad aducidos por los accionantes. En consecuencia, se impone desestimar esta acción.
POR TANTO:
Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta
Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Teresita Rodríguez A.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 29-03-2026 04:29:09.
SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República**Constitutional Chamber**
**Resolution No. 10570 - 2012**
**Resolution Date:** August 8, 2012 at 2:30 p.m.
**Case File:** 11-007738-0007-CO
**Drafted by:** Ernesto Jinesta Lobo
**Type of Matter:** Unconstitutionality action
**Constitutional Review:** Dismissing judgment
**Analyzed by:** CONSTITUTIONAL CHAMBER
...
**Content of Interest:**
**Type of content:** Majority vote
**Branch of Law:** 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE
**Topic:** 050- Environment
**Subtopics:**
NOT APPLICABLE.
**Topic:** UNCONSTITUTIONALITY ACTION
**Subtopics:**
NOT APPLICABLE.
"...this Court appreciates that the supra-cited norm, confronted with the definition of the criterion of proportionality (criterio de proporcionalidad), is clear in the sense that the area that could, eventually, be utilized corresponds to a maximum cap of 10% with respect to the totality of the forest area that the property possesses. In this way, it is observed that, in the first place, it is the Forestry Law (Ley Forestal) itself that authorizes the Executive Branch to regulate the procedure for granting permits to carry out authorized activities within private forest property and, in compliance with said mandate, limits are introduced to this type of permit, setting a limit of 10% with respect to the total forested area, giving content to the principles of limited, proportional, and reasonable cutting (corta limitada, proporcional y razonable) enunciated in Article 19 of the Forestry Law (Ley Forestal). In that order of considerations, the hypothesis maintained by the plaintiffs is not shared, in the sense that, through regulatory channels, the possibilities of economic exploitation and authorized activities are being expanded, since, on the contrary, a limit is being introduced that seeks to be in accordance with the constitutional mandate enshrined in Article 50, regarding guaranteeing the balance of the environment..." Judgment 10570-12
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**Content of Interest:**
**Type of content:** Majority vote
**Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL
**Topic:** ENVIRONMENT
**Subtopics:**
NOT APPLICABLE.
010570-12. USE OF PRIVATE FORESTS. REGULATORY POWER. Executive Decree No. 35883-Ministry of Environment, Energy and Telecommunications of April 5, 2010. (Organic Regulation of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications-
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**Text of the resolution**
Exp: 11-007738-0007-CO Res. No. 2012010570
CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at two-thirty p.m. on August eighth, two thousand twelve.
Unconstitutionality action filed by [J.L.S], bearer of identity card No. [...] and OTHERS, against the provisions of Executive Decree No. 35883-MINAET of April 5, 2010. The OFFICE OF THE PROSECUTOR GENERAL OF THE REPUBLIC also intervenes in the action.
**WHEREAS:**
1.- By brief filed in the Secretariat of the Chamber on June 24, 2011, the plaintiffs requested the declaration of unconstitutionality of Executive Decree No. 35883-MINAET of April 5, 2010, through which Article 36 was modified and subsection 2° was added to Executive Decree No. 25721-MINAE. They stated that the cited decree violates the provisions of Articles 9, 11, 121, subsection 1), and 140, subsections 3) and 18), of the Political Constitution —due to an excess of the regulatory power of the Executive Branch—, and numerals 7, 50, 69, and 89 of that same normative body. They state that the challenged decree creates, in favor of the owners, a right to cut down trees, conduct forestry use based on forestry inventories (inventarios forestales), and change the land use (cambio de uso del suelo) on up to 10% or more of their forests. They indicate that from a reading of the first two paragraphs of Article 1 of the challenged decree, it is inferred that the intervention or use (intervención o aprovechamiento) permit may be less than or equal to 10% of the forest area that the property possesses, but never greater than that percentage. However, they argued that other provisions of that same decree refer, rather, to an area greater than 10% of the forest area that the property possesses. Thus, in the first place, they indicated that subsection a.2), of Article 1 of the challenged decree, points out that a requirement must be presented, a map delimiting the area intended to be intervened or used and the percentage it represents over the totality of the property. They argued that, contrary to what is indicated in the second paragraph of Article 1 cited, the aforementioned subsection a.2) does not speak of a percentage with respect to the "forest area that the property possesses", but rather of a percentage "over the totality of the property". Consequently, they maintained that in those cases where the property is not composed 100% of forest, the authorization for land-use change (cambio de uso del suelo) of a forest area equivalent to 10% of the totality of the property, would be equal to authorizing a land-use change (cambio de uso del suelo) of a forest area greater than 10% of the "forest area that the property possesses". Thus, they pointed out that, depending on the size of the property, that 10% of "the totality of the property" could end up being equal to or greater than 100% of the "forest area that the property possesses". Likewise, they alleged that from subsection b), of Article 1 of the decree in question, the creation of a right is also inferred, in favor of the owners of private forests, to cut down up to 10% —apparently of the totality of the property—. They maintained that said subsection once again refers to the "total area of the property", instead of the "forest area that the property possesses". Equally, they pointed out that said subsection reflects the intention —present throughout the entire decree—, that the intervention or use of the referred 10% constitutes a right for the owner. They stated that the foregoing is so, since the possibility for the owner to use the totality of that percentage is not subject to anything other than their will. They argued that neither in the referred subsection b), nor in any other provision of said decree, is any conditioning of a technical type established so that the owner may or may not use a part or the totality of the indicated 10%. They argued that, for its part, subsection a.4), of numeral 1, establishes as a requirement the realization of a forestry inventory (inventario forestal) of the effective area subject to intervention or use, which includes the trees to be intervened or used. They maintained that said forestry inventory (inventario forestal) is a more lax instrument and does not have the same forest conservation purposes as the "forest management plan (plan de manejo del bosque)", established in Article 20 of the Forestry Law (Ley Forestal). They pointed out that the Executive Branch exceeded its regulatory power —thus violating the provisions of Articles 9, 11, 121, subsection 1), and 140, subsections 3) and 18), of the Political Constitution— by denaturalizing the provisions contained in Article 19 of the Forestry Law (Ley Forestal), both regarding the purposes for which the State Forestry Administration can grant tree cutting permits on private forest-covered lands, and regarding the criteria of limitation, proportionality, and reasonableness to which said cutting is subject. They explained that the challenged decree denaturalized the purposes for which —according to numeral 19 of the Forestry Law (Ley Forestal)—, the State Administration can grant forest cutting permits on private lands covered by it. In that sense, they indicated that the foregoing is so, in the first place, since the decree included within said purposes the forestry use regulated in Articles 20 and 21 of the Forestry Law (Ley Forestal), establishing, in passing, a different legal regime than that stipulated in said numerals. Likewise, they argued that it interpreted, extensively —expanding them—, the purposes expressly mentioned in subsection a), of Article 19 of the Forestry Law (Ley Forestal). Regarding the first point, they pointed out that in its attempt to regulate Article 19 of the Forestry Law (Ley Forestal), the Executive Branch incurred an excess of its regulatory power, by including within the respective regulation a matter that is not regulated in this article but in numerals 20 and 21 of that same law, namely, forestry use. They explained that, in effect, Article 19 cited regulates the prohibition of land-use change (cambio de uso del suelo) and the establishment of forestry plantations on private forests, as well as the possibility of cutting trees in said forests for the purposes indicated in its subsections a), b), c), and d), but never forestry use. However, they accused that the challenged decree mentions and regulates the "intervention or use of the forest" (specifically, in the first paragraph of Article 1 and in Article 2, subsection 3). They pointed out that the term "intervention or use permit (permiso de intervención o aprovechamiento)" is of exclusive creation of the challenged decree, as it does not exist in the Forestry Law (Ley Forestal), although the term "timber use" (aprovechamiento maderable) does exist, in Article 3, subsection a). They pointed out that, according to Article 20 of the Forestry Law (Ley Forestal) and what has been indicated by the jurisprudence of the Chamber, the technical instrument through which the use of a forest is carried out is the so-called "forest management plan (plan de manejo del bosque)". However, they argued that the challenged decree mentions —in Article 1, first paragraph—, a "use plan (plan de aprovechamiento)". They indicated that, as stated above about the term "intervention or use permit (permiso de intervención o aprovechamiento)", the term "use plan (plan de aprovechamiento)" is of exclusive creation of the challenged decree, as it does not exist in the Forestry Law (Ley Forestal). Likewise, they pointed out that, among the requirements for granting the "forest intervention or use permit (permiso de intervención o aprovechamiento del bosque)", which Article 1, subsection a), of the challenged decree establishes, neither the presentation of the "forest management plan (plan de manejo del bosque)", regulated in Article 20 of the Forestry Law (Ley Forestal), nor the appointment, for its execution, of the "forestry regent (regente forestal)", required by numeral 21 of that same normative body, was mentioned. On the contrary, they argued that, in its place, Article a.4), of Article 1 of the decree in question, asks for a forestry inventory (inventario forestal) of the effective area subject to intervention or use, which includes the trees to be intervened or used. They alleged that, contrary to what is established in the mentioned subsection a.4), according to what is indicated in Articles 20 and 21 of the Forestry Law (Ley Forestal), the trees to be used from a forest are identified through a "forest management plan (plan de manejo del bosque)" and not through a "forestry inventory (inventario forestal)". Likewise, they maintained that said plan must be executed by a "forestry regent (regente forestal)", who has public faith and is responsible for its compliance. They mentioned that, as is inferred from the previous analysis, it is more than clear that Article 19 of the Forestry Law (Ley Forestal) does not regulate nor has any relationship with the use of private forests, which, rather, is regulated in numerals 20 and 21 of the same normative body. They argued that, despite the foregoing, the challenged decree included the use of said forests within the hypotheses of numeral 19 and established a different legal regime for it than that stipulated in numerals 20 and 21 cited, which, in turn, implies an attempt to modify and derogate norms of legal rank through the regulatory route. Regarding the second point, that is, regarding the extensive interpretation and expansion of the purposes indicated in numeral 19, subsection a), of the Forestry Law (Ley Forestal), they indicated that the challenged decree (by rigorously establishing a right to cut down trees, conduct forestry use based on forestry inventories (inventarios forestales), and change the land use on up to 10% or more of the country's private forests), reaches the absurd and the disproportion of allowing, for example, that from a 50-hectare property, 5 hectares or more of forest could be cut down. The foregoing, they pointed out, for the purposes indicated in subsection a) of the cited Article 19, that is, to build dwelling houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other analogous improvements. They argued that the absurdity and disproportion will be greater the larger the forest-covered property. Hence, they argued, an extensive interpretation is carried out that expands the purposes expressly indicated in such subsection. They affirmed that it is clear that the challenged decree, by creating a right to cut down trees, conduct forestry use based on forestry inventories (inventarios forestales), and change the land use on up to 10% or more of the country's private forests, expands through regulatory channels —not legal—, the possibilities of economic exploitation and utilization that subsection a), of Article 19 of the Forestry Law (Ley Forestal) grants to private forest owners. On the other hand, they argued that, through the challenged decree, the Executive Branch exceeded its regulatory power by denaturalizing the criteria of limited, proportional, and reasonable cutting required in Article 19, second paragraph, of the Forestry Law (Ley Forestal). They indicated that from a reading of said paragraph, it can be clearly observed that the limited, proportional, and reasonable nature of the forest cutting that the State Forestry Administration can authorize is with respect to the purposes mentioned in subsections a), b), c), and d) of the first paragraph of the same Article 19. That is, they argued that what the second paragraph of said numeral requires is that authorization be given to cut only what is strictly necessary for the mentioned purposes. They indicated that the objective of the foregoing is for the forest to be affected as minimally as possible, so that it conserves the characteristics that identify it as such. They added that the first paragraph of numeral 1 of the decree in question provides that SINAC "(...) will authorize the intervention or use of the forest in accordance with the provisions of Article 19 of Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575, for the effective area of a forest subject to a use plan, under the criteria of proportionality, reasonableness, within a registered property in the name of a natural or legal person (...)". They argued that, in the first place, it is observed that this new provision leaves out the requirement of "limited cutting (corta limitada)", which Article 19, second paragraph, of the Forestry Law (Ley Forestal) provides. In the second place, they argued that, despite the fact that reference is made to "criteria of proportionality and reasonableness" (which would be in accordance with the requirement of proportional and reasonable cutting indicated in Article 19 cited), there is a problem with the definitions indicated in Article 2 of the questioned decree. They explained that the definition of "criterion of proportionality (criterio de proporcionalidad)" established in the challenged decree denaturalizes the requirement contained in Article 19, second paragraph, of the Forestry Law (Ley Forestal), insofar as the forest cutting must be "proportional (...) for the purposes set forth above". This, they indicated, since the mentioned definition makes, in reality, no reference to the proportionality that must exist between the means used to achieve the purposes established in subsections a), b), c), and d) of the Forestry Law (Ley Forestal) (means among which forest cutting is found) and the referred purposes. Likewise, they maintained that the definition of "criterion of proportionality (criterio de proporcionalidad)" also does not establish any criterion that allows guaranteeing that proportionality, given that it limits itself to reiterating the right that the decree creates in favor of private forest owners to cut down 10% or more of it. They argued that the challenged decree is, rather, going against the proportionality —required by the second paragraph of Article 19—, which must exist between the cutting and the referred purposes. They explained that the examination of proportionality must be carried out on a case-by-case basis, and therefore, it cannot simply consist of a right to cut down a certain percentage fixed in advance for all situations. For that reason, they affirmed that what the challenged decree does, rather, is to expand, in a totally disproportionate manner, the possibilities for cutting down trees in private forests established in the referred Article 19. They added that the definition of "criterion of reasonableness (criterio de razonabilidad)" is, rather, the one that establishes some criteria that could be of proportionality, although it does not condition the possibility of cutting down trees, conducting forestry use based on forestry inventories (inventarios forestales), and changing the land use on up to 10% or more of private forests, to the fulfillment of any criterion or study. This, they indicated, since the decree assumes that this 10% is not a simple possibility but a right that the owner has. They alleged that with this, the requirement that the cutting be "reasonable for the purposes set forth above", established in Article 19, second paragraph, of the Forestry Law (Ley Forestal), is rendered ineffective and denaturalized. In another order of considerations, they affirmed that the challenged decree violates the provisions of Article 50 of the Political Constitution, since the challenged decree creates a regime that unprotects and reduces the level of protection of forests and forest ecosystems with respect to the level of protection that the Forestry Law (Ley Forestal) establishes for them. They accuse that the challenged decree reduces in various ways the level of protection of private forests established in the Forestry Law (Ley Forestal). They indicated that a first form of reduction of protection is through the confusion it creates for the legal operator regarding the issue of the use of private forests. They maintained that the challenged decree creates confusion by regulating the use of private forests within the regulation of Article 19 of the Forestry Law (Ley Forestal) (for example, by indicating that SINAC will authorize the intervention or use of the forest), despite the fact that said use is not the object of regulation in said numeral 19. Secondly, they argued that the challenged decree creates conceptual confusion on the topic by introducing, within the regulation of Article 19 of the Forestry Law (Ley Forestal), new terms related to the use of private forests, such as "intervention or use of the forest", "intervention or use permit (permiso de intervención o aprovechamiento)", and "use plan (plan de aprovechamiento)". They maintained that aside from the fact that said terms are not contained in numerals 20 and 21 of the Forestry Law (Ley Forestal), they overlap with the terms contained in said articles, such as that of "forest management plan (plan de manejo del bosque)". Furthermore, they pointed out that despite the fact that the questioned decree indicates that SINAC will authorize the intervention or use of the forest in accordance with the provisions of numeral 19 of the Forestry Law (Ley Forestal) for the effective area of a forest subject to a use plan, said plan is neither defined by the challenged decree nor included by the latter among the requirements it establishes for granting the "intervention or use permit (permiso de intervención o aprovechamiento)". They added that, thirdly, the challenged decree creates confusion by introducing within said regulation different and more lax requirements for the use of private forests than those required in numerals 20 and 21 of the Forestry Law (Ley Forestal). They pointed out that said requirements are established in subsection a) of the questioned Article 1. They affirmed that if the legal operator were to apply subsection a.4), instead of Articles 20 and 21 of the Forestry Law (Ley Forestal), they would no longer have to ask the party interested in the use of the forest for the presentation of the "forest management plan (plan de manejo del bosque)" or the appointment of a forestry regent (regente forestal) for the execution of such plan, indicated in the cited numerals 20 and 21. They indicated that, on the contrary, they would have to limit themselves to asking for a simple "forestry inventory (inventario forestal)", which is a more lax instrument conceived for a different purpose than the "forest management plan (plan de manejo del bosque)". Thus, they mentioned that under the façade of a "forest use" and, through the use of a "forestry inventory (inventario forestal)", private forest owners could apply clearcutting (tala rasa) and change the land use on 10% or more of their forests, which is contrary to the conservation purpose contemplated in the Forestry Law (Ley Forestal). They added that a second way in which the challenged decree reduces the level of protection that the Forestry Law (Ley Forestal) establishes for private forests is through the expansion it makes of the possibilities of economic exploitation and utilization of the forests that said law grants to its private owners through subsection a), of Article 19. They alleged that this right for private forest owners to cut down up to 10% or more of it, bears no relation or proportion, neither with the purposes established in subsection a), of numeral 19, nor with the limits to cutting indicated in the second paragraph of that same numeral. In conclusion, they reiterated that the decree in question incurs an evident reduction of the level of protection that the Forestry Law (Ley Forestal) establishes for private forests. On the other hand, they affirmed that the challenged decree violates three constitutional principles related to the need for decisions that affect or may affect the environment to have technical support. In essence, they stated that the principle of objectification of environmental protection or principle of linkage to science and technique, the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality, and the principle of interdiction of arbitrariness are violated. Likewise, they maintained that the cited decree constitutes a case of relative omission, which violates the precautionary principle (principio preventivo) derived from Article 50 of the Constitution. They pointed out that the violation of the referred principles occurs because the challenged decree authorizes the cutting down of trees and excepts from the prohibition of land-use change (cambio de uso del suelo) established in Article 19 of the Forestry Law (Ley Forestal), without any type of technical support, up to 10% or more. They maintained that the challenged decree appears not to have the required technical foundation in its whereas clauses (considerandos). They pointed out that, far from being based on technical studies that determine that the elimination of private forests, independently of the type of forest and its location, by 10% does not severely degrade the forests and the integrity of the natural environment, the referred percentage appears to have as its sole foundation what is established in the second part of whereas clause 6 of the decree in question, which expressly indicates the following: "(...) That it is State policy to ensure and promote development in harmony with the environment, for which it is of utmost importance to encourage private owners of forest-covered lands to maintain an attitude of protection and permanence of the same, without detriment to their economic interests, who could perceive that this land use on their property limits and cuts off the possibility of its integral enjoyment (...)". They argued that said whereas clause puts the economic interests of private owners ahead of the effective protection and permanence of forests. They argued that in the whereas clauses of the challenged decree, no technical studies are cited that determine, for example, that the referred 10% can be applied to all kinds of forests (dry tropical, humid tropical, rainy tropical, etc.), independently of the place or zone where it is located, and other characteristics such as the morphology of the terrain, the types of soils, etc. They indicated that, also, no technical studies are cited that determine that it is possible to apply the 10% equally to all the situations provided for in subsections a), b), c), and d) of Article 19 of the Forestry Law (Ley Forestal). This, they argued, despite the fact that each subsection establishes situations that have a different nature from those established in the other subsections. They affirmed that the equal treatment that the challenged decree grants to all these different situations is completely arbitrary and goes against both the protection of forests and the integrity of the environment, as well as the scope of other public purposes. Likewise, regarding the relative omission and violation of the precautionary principle (principio preventivo), they pointed out that the decree in question does not determine preventative measures that ensure the correct application of the norm it regulates and of the right that is created to devastate 10% or more of private forests. They pointed out that although among the requirements to be presented by the interested party for them to be granted the "intervention or use permit (permiso de intervención o aprovechamiento)" is the respective environmental viability, duly approved by SETENA (subsection a.3 of Article 1), the challenged decree does not establish any criterion or guideline for said Secretariat to carry out the evaluation. They added that, through the system of "intervention or use permits (permisos de intervención o aprovechamiento)" that is created, there is a risk that many forests that have a total area of barely two hectares or a little more may disappear, and the challenged decree does not establish any safeguard to prevent this type of situation from occurring. They argued that in the present case, the omission consisting of the absence of preventative measures that ensure the correct application of the norm being regulated and of the right that this decree creates to devastate 10% or more of private forests is, also, contrary to the precautionary principle (principio preventivo) and, therefore, violates the right to a healthy environment. On the other hand, they considered that the principle of protection of environmental law by the State was violated. Equally, they considered that the decree under study violates numeral 7 of the Magna Carta, as it is contrary to the obligations acquired by the Costa Rican State through duly ratified international agreements. On the other hand, they pointed out that the establishment of a right to indiscriminately cut down 10% or more of the country's private forests contradicts Article 69 of the Political Constitution, which refers to the "rational exploitation of the land" and from which the Chamber has derived the principle of rational use of natural resources. Finally, they argued that constitutional numeral 89 was violated, which provides that, among the cultural purposes of the Republic, is that of "protecting natural beauties". They maintained that they are legitimated to file the present action, for invoking the defense of a true diffuse interest, such as the protection of the provisions of Article 50 of the Political Constitution. They requested that the present unconstitutionality action be granted and that Executive Decree No. 35883-MINAET be annulled.
2.- By resolution of the Presidency of the Chamber at 4:08 p.m. on August 12, 2011, the present unconstitutionality action was given course.
3.- The legal notices were published in Judicial Bulletins Nos. 172, 173, and 174 of September 7, 8, and 9, 2011.
4.- By brief received in the Secretariat of the Chamber on September 8, 2011, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, in her capacity as PROSECUTOR GENERAL OF THE REPUBLIC, answered the granted hearing. She stated that the protected parties promote their action based on the defense of diffuse interests in environmental matters, in accordance with the provisions of Article 75, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction. She referred to the private forestry regime provided in the Forestry Law (Ley Forestal). She indicated that the Organic Law of the Environment, Law No. 7554 of September 28, 1995, establishes in its Article 32 the power of the Executive Branch to create protected wilderness areas, in their different management categories, which includes forest reserves. Likewise, she pointed out that Article 37 of the Organic Law of the Environment recognizes the power of the State to acquire lands containing forest reserves. She maintained that from the provisions of said article, several conclusions can be reached. In the first place, she pointed out that a differentiation must be made between the natural patrimony of the State and private forestry patrimony. In the second place, she stated that although the State has the possibility of expropriating private lands with forest or forestry vocation, the truth is that, also, the private regime over said lands can be maintained under certain conditions, if the owner does not voluntarily submit to the forestry regime. She indicated that, precisely, while the respective purchase or expropriation has not been carried out, private lands are subject to an environmental management plan, which includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and, only when it has been purchased or expropriated through legal channels, are forest reserves included within the natural patrimony of the State. Hence, she stated, it must be clear that the regime of private property with forests or lands of forestry vocation can coexist with the natural patrimony of the State, for which the owner must comply with certain requirements.
He stated that, along the same lines, Article 2 of Forest Law No. 7575 of February 13, 1996, empowers the Executive Branch, through the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, to establish protected wilderness areas on privately owned lands, whatever their management category, and, only ³ («)
When, upon prior scientific and technical justification of public interest, it is determined by law that the land is indispensable to conserve biological diversity or water resources, a limitation on property shall be constituted that will prevent cutting trees and changing the land use (cambio de uso del suelo) («)´. He indicated that in this case, the rule establishes that ³(«) The State shall give priority to the expropriation of the lands («)´. He argued that, on the other hand, Article 1 of the Forest Law establishes as an essential and priority function of the State ³(...) to ensure the conservation, protection, and administration of natural forests and the production, sustainable use (aprovechamiento), industrialization, and promotion of the country's forest resources (...) in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources (...) ´. He alleged that for the fulfillment of what is stipulated in the law to be real, a specific body was granted the competence to oversee the management of natural resources. He indicated that Article 6 of the Forest Law established the competencies of the State Forest Administration. He mentioned that from the relationship of the mentioned articles, the competence that has been granted to the State Forest Administration to resolve and delimit aspects related to the conservation and sustainable use of natural resources is derived. He clarified that it is of essential importance to emphasize that although general protectionist assumptions have been established, where tree felling and permits to exploit natural resources found in protected areas are prohibited, this does not mean that there are no legally valid mechanisms for using the soil on lands subject to the forest regime, because this law also establishes the assumptions under which an ³adequate and sustainable use´ of natural resources may exist. He pointed out that, as he indicated, private lands that constitute forest reserves, before being expropriated, are subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental), which does not mean that all activity is prohibited on these properties. He indicated that in accordance with Article 19 of the Forest Law, it can be deduced that although a given territory may be subject to the forest regime and covered by special protection, this is not total, since the same law establishes that such lands allow the sustainable use of resources for the purposes set forth therein. Likewise, he alleged that in order to avoid an improper exploitation of natural resources, the so-called ³forest management plan (plan de manejo del
bosque)´ is created through the Forest Law, which must be applied if exploitation of said forests is desired. He maintained that said plan must be previously approved by the State Forest Administration and that, according to the same article, once the foregoing is achieved \"(...) its execution shall be deemed authorized during the period contemplated therein, without it being necessary to periodically obtain new authorizations for the sustainable use («)\". In this way, he affirmed that every
property subject to said forest regime that wishes to be exploited must adhere to what is established in the management plan, according to the provisions of Article 17 of the Regulation to the Forest Law. He argued that, likewise, for its faithful compliance, Article 21 of the Regulation also provides the following: ³(«) The State Forest Administration (...) shall be responsible for carrying out the
auditing (auditoraje) of the management plan, for which it may enter the property where it is being executed as many times as it deems convenient. The Auditing may be done directly or by contract for auditing services, with forestry professionals, or legal entities engaged in this activity, which in no case may be the same ones that participated in the management plan («)\". He pointed out that from what has been said so far, it can be concluded that there are private lands with forest and forest vocation, which are not part of the natural heritage of the State and, upon which, certain private uses set forth in the law may be established. On the other hand, he indicated that the first claim established by the claimants relates to the provisions of subsection b) of the wording introduced by the challenged decree of Article 36 of the Regulation to the Forest Law. He noted that, through said subsection, the petitioners consider that owners of lands with forest are authorized to change land use and cut down up to 10% of the entire property, without any technical conditioning for such action. He alleged that, on this issue, the true intention sought by the challenged decree must be analyzed. He mentioned that, in effect, if the considerandos of the decree in question are observed, the intention of the Executive Branch is to establish the procedure for granting permits for intervention or sustainable use of the forest on private lands, based on the provisions of Article 19 of the Forest Law, which, as stated supra, allows private uses on said lands under certain circumstances. He noted that, in other words, the challenged decree aims to give effect to what the legislator provided, in that it authorizes the State Forest Administration to grant permits on private lands covered with forest to carry out certain activities. He affirmed that, precisely, to carry out said activities authorized by the legislator, it is indispensable to establish a procedure for the granting of
permits for the sustainable use of the forest, which is what is intended with the challenged decree. He noted that if the questioned rule is analyzed, the intention is that the sustainable use permit does not exceed 10% of the forest area and not that said 10% be of the entire property. He alleged that the rule is clear in defining that the parameter for measuring that percentage is the forest cover (área boscosa) and not the property in its entirety. He stated that the foregoing must be taken into consideration when reading the second part of the rule that establishes the requirements for obtaining the cited permit. He argued that from the rule, the concern of the claimants seems to arise, since, on one hand, it indicates that, as part of the requirements to be submitted, the percentage that the intervened area represents over the entire property must be stated, and, on the other, it establishes a registry encumbrance (afectación registral) on the entire property. He affirmed that the foregoing does not contradict the provisions of the first paragraph commented on, in that the sustainable use permit must not exceed 10% of the forest cover, since an isolated reading of both precepts cannot be made. He stated that what the challenged decree establishes is, on one hand, the obligation not to intervene beyond 10% of the forest cover of the land and, on the other, that when submitting the requirements, it must be indicated what percentage of the total area of the property will be intervened. In other words, he noted that it is not authorizing changing land use or cutting trees beyond that 10% of the forest cover, nor beyond the activities strictly set forth by the legislator. Furthermore, he stated that it is logical that the registry encumbrance applies to the entire property, since the intervened area cannot be separated for those purposes. On the other hand, he noted that although the Forest Law does not establish the percentages of forest that can be intervened to carry out the activities authorized in Article 19, the truth is that said article delegates to the regulation the respective authorization procedure. He clarified that it must be
taken into account that the law requires attending to criteria of reasonableness and proportionality, which the Executive Branch seeks to develop by setting a maximum of 10% of the total forest cover to be intervened. He argued that the technical justification for why that 10% should be the maximum limit and not another percentage, is a matter that must be presented by the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, in exercise of its legal powers, and that is beyond the competence of the Attorney General's Office as it involves matters of a technical nature. On the other hand, he alleged that the second claim of the claimants is, in their opinion, that the challenged decree establishes that with a ³simple forest inventory (inventario forestal)´ the intervention and sustainable use of the private forest can be authorized, without the requirement established in Article 20 of the Forest Law regarding the existence of a ³forest management plan (plan de manejo del bosque)´ being met. He affirmed that Article 20 of the Forest Law establishes the possibility of exploiting forests located on private lands, provided they have a management plan that contains the impact it may cause on the environment, which must also be approved by the State Forest Administration and be executed under the responsibility of a forest regent (regente forestal). He indicated that, likewise, Article 37 of the Organic Environmental Law obligates that all activities and projects to be executed on farms or parts of private farms included in forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, be subject to an environmental management plan, which includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and the cited management plan. He alleged that, on this matter, Article 3 of the Forest Law defines what should be understood by ³forest management plan (plan de manejo forestal)´. Similarly, he mentioned that the Regulation to the Forest Law establishes its definition of a management plan. He alleged that from these definitions it can be concluded that the forest management plan is a planning and control instrument to achieve rational exploitation of resources, with
long-term conservation objectives. He stated that the Attorney General's Office has likewise referred to the concept of ³forest inventory (inventario forestal)´. He indicated that,
specifically, in the report rendered before the Constitutional Chamber within expediente No. 08-010781-0007-CO, it indicated the following: ³ («) The forest
inventory can be defined as ³the set of procedures aimed at providing qualitative and quantitative information about a forest, including some characteristics of the land where it grows´. It is the main basis for obtaining basic information about the forest such as the number of trees per hectare. To meet those objectives, the forest inventory resorts to different tools, among which are highlighted: ³Measurement Techniques and Instruments, Sampling Theory, Topography, Cartography, Remote Sensing (Teledetección) and lately satellite navigation. It is important to clarify that Remote Sensing encompasses information recorded in the form of aerial photographs as well as that recorded in digital format (satellite images) («)´. He alleged that from the
definitions previously set forth, it can be concluded that the forest management plan and the forest inventory are not the same thing, because the first is a planning instrument for the sustainable exploitation of forest resources, while the second is a means to obtain information on the number of trees existing in a given location. He maintained that having the foregoing clear, the provisions of the challenged decree must be analyzed, since, in the claimants' opinion, it authorizes forest sustainable use based solely on a forest inventory and not on a management plan as established by the Law. He noted that, in this regard, the cited decree establishes the following: ³ («) ³The National
System of Conservation Areas (SINAC) through the State Forest Administration (AFE), shall authorize the intervention or sustainable use of the forest as established in Article 19 of Forest Law No. 7575, for
the effective area of a forest subject to a use plan (plan de aprovechamiento), under the criteria of proportionality, reasonableness, within a farm registered in the name of a natural or legal person («) a) Requirements. («) a.4) A forest inventory of the effective area subject to intervention or sustainable use, including the trees to be intervened or used, with diameters equal to or greater than 15 cm, measured at 1.30 m from the ground (DBH), prepared by a professional in forestry sciences duly incorporated into the College of Agricultural Engineers
(«)´. He noted that from the transcribed rule it is clear that the decree in question establishes the possibility of authorizing the sustainable use of the forest to carry out the activities described in Article 19 of the Forest Law, for which it is required that the land be subject to a ³use plan (plan de aprovechamiento)´. He alleged that the concept established in the rule is confusing, because it does not explain if the cited ³use plan (plan de aprovechamiento)´ is comparable to or the same as the ³management plan (plan de manejo)´
established in the Forest Law. He affirmed that it is a concept that is not defined in the challenged decree, so the rule would not be unconstitutional if it is interpreted that the concept of ³use plan (plan de aprovechamiento)´ is comparable to the concept of ³management plan (plan de manejo)´ set forth in the law. He asserted that the Executive Branch could not eliminate, via regulation, a requirement that the legislator established for carrying out the sustainable use of forests, such as the existence of a forest management plan. In any case, he clarified that an executive decree could not repeal a requirement established in the law such as the ³forest management plan (plan de manejo forestal)´, so, even assuming that the decree does not establish it, it does not mean that the legal requirement has been eliminated. Therefore, he stated that the intervention or sustainable use permit would only be granted on land subject to a management plan (use plan) beforehand and only if it is interpreted that the requirement has not been eliminated by the challenged decree, there would be no unconstitutionality whatsoever,
since to develop any activity among those exhaustively permitted in Article 19 of the Forest Law, said plan authorized by the State Forest Administration would be required, along with having the respective forest regent. He affirmed that it could not be concluded that the forest inventory required in the decree is a requirement that excludes the forest management plan, because the first only identifies the trees to be intervened or used —which is indispensable to locate the area with precision—, and the second, as stated, is the planning instrument to achieve sustainable exploitation of resources over time. Therefore, he affirmed that if the rule is interpreted in the manner indicated, there would be no unconstitutionality whatsoever in the decree in question. He considers that the claimants are correct in pointing out that Article 19 of the Forest Law does not expressly contemplate, within the permitted activities on private lands covered with forest, forest sustainable use, because as stated supra, what it establishes is the possibility of granting permits to build dwelling houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other similar improvements on privately owned lands and farms, carry out infrastructure projects, state or private, of national convenience, cut trees for reasons of human safety or scientific interest, and prevent forest fires, natural disasters, or other analogous causes or their consequences. However, he pointed out that the activity of forest sustainable use may be implicit in the development of such activities, since it is clear that to execute them, limited cutting of the forest is required, with the consequent possibility of exploiting those resources by the owner, once the respective permit is obtained. Furthermore, he indicated that it must be observed that the challenged decree does not go beyond the purposes established in Article 19 of the Forest Law, since its articles establish the definition of what
should be understood by ³intervention or sustainable use permit (permiso de intervención o aprovechamiento)´, indicating that it is a ³(«) authorization granted by the State Forest Administration for the establishment of the activities authorized in Article 19 of Forest Law No. 7575 («)´. Therefore, he explained that it is clear that Article 36 of the Regulation to the Forest Law, which was modified by the challenged decree, is limited solely to establishing sustainable use permits to develop the activities set forth in Article 19, which makes sense because, as stated, the owner must carry out limited cutting of the forest to be able to execute them. Consequently, he argued that the Executive Branch is not carrying out an excessive exercise of its regulatory power. On the other hand, he indicated that the claimants express their disagreement with the definitions established in the challenged decree of the principles of reasonableness and proportionality, because they allege that they do not guarantee a limited cutting of the forest nor compliance with reasonable cutting, in the terms set forth in Article 19 of the Forest Law. Likewise, he noted that the petitioners point out that the examination of reasonableness and proportionality must be done on a case-by-case basis, without setting a percentage beforehand (of 10%) as the challenged decree does. In
this regard, he indicated that, as stated supra, to carry out the activities set forth in Article 19 of the Forest Law on private lands, the
legislator requires that the cutting of the forest be limited, proportional, and reasonable for the purposes set forth therein. Similarly, he noted that the challenged decree introduces into the Regulation of the Forest Law the definitions of said concepts. He stated that from the questioned definitions it can be observed that the challenged executive decree simply defines what percentage is considered proportional and reasonable to authorize the intervention and sustainable use of the forest, setting it at a maximum of 10%. He maintained that this 10% is of the total forest cover
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area and not of the entire property as the claimants state, which is deduced from a correct reading of the definition of the proportionality criterion and from the provisions at the beginning of the decree in that: ³ («) The intervention or
sustainable use permit may not exceed ten percent of the forest cover that the property has («)´. On the other hand, he noted that in Article 19 of the Forest Law, the legislator delegated to the Executive Branch the regulation of that provision, which is intended by setting a cap of 10% of the forest cover in the challenged decree. He affirmed that it does not appear to constitute an excessive or disproportionate percentage, considering the activities authorized on private lands with forest, according to the Forest Law, although it must be technically justified by the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications. He indicated that it must be taken into consideration that it cannot be assumed that there is no case-by-case assessment, because as the challenged decree establishes, the granting of an intervention or sustainable use permit must be done: ³ («) by means of a duly reasoned administrative resolution (resolución administrativa debidamente fundamentada) («)´.
He argued that the foregoing is of vital importance to address another of the claimants' concerns regarding that in some cases the authorization to cut that 10% of the forest cover could mean the complete disappearance of the forest, by leaving lands with less than two hectares. He explained that, in effect, the definition of forest established in the Forest Law is not the most suitable, because it does not classify ecosystems of less than two hectares as forest (Article 3, subsection d). However, he indicated that it is precisely through the assessment of each specific case and through the reasoned resolution established by the challenged decree, that the State Forest Administration must analyze in a specific manner the conditions of each project, in order to grant or not the respective permit, with the protection of the environment and the existing
environmental viability as its guiding principle. He mentioned that, therefore, it will be the State Forest Administration that assesses, in each specific case, what the necessary percentage for the intervention is, provided that it does not exceed 10% of the forest cover. Consequently, he maintained that, neither is a constitutional defect observed regarding this issue. Likewise, he indicated that the claimants complain that even though the challenged decree establishes the obligation to present an environmental impact assessment approved by SETENA, it does not set any rules for said entity to carry out said assessment. In this regard, he noted that the National Environmental Technical Secretariat has its own procedures and rules established beforehand in the Organic Environmental Law and in the General Regulation on Procedures for Environmental Impact Assessment (EIA), so the procedure and guidelines for carrying out the environmental impact assessment do not need to be set forth in the challenged decree. As to the merits, he concluded that no constitutional defect is observed, provided that it is interpreted that the concept of ³use plan (plan de aprovechamiento)´ provided in the challenged decree is comparable to the concept of ³management
plan (plan de manejo)´ indicated in the Forest Law.
5.- By resolution of 11:34 hrs. on October 5, 2011, the hearing granted to the Attorney General's Office of the Republic was considered answered and the hearing granted to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications was considered not answered. Likewise, the present action was referred to the Investigating Magistrate.
6.- In the substantiation of the process, the prescriptions of the law have been observed.
Drafted by Magistrate Jinesta Lobo; and,
CONSIDERANDO:
I.- STANDING AND ADMISSIBILITY OF THE UNCONSTITUTIONALITY ACTION. Pursuant to Article 75, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction, the prior pending case shall not be necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct harm, or it involves the defense of diffuse interests that concern the community as a whole. On this matter, this Constitutional Court, in judgment No. 8239-01 of 16:07 hrs. on August 14, 2001, referred to diffuse interests in the following terms:
³ («) According to the first of the assumptions provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the challenged rule must not be susceptible to specific application, which would subsequently allow the challenge of the implementing act and its consequent use as a base matter. (...) Secondly, the possibility of appearing in defense of diffuse interests is provided for (...) Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be, in our law —as this Chamber has already stated— merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that before them, determined or easily identifiable persons, or personalized groups, are identified, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate interests that concern a community as a whole. It then involves individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of people who share an interest and, therefore, receive a harm, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups found in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective —because they are common to a generality— and individual, which is why they can be
claimed in that capacity. (...) In summary, diffuse interests
are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united around a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. («)´.
In the present matter, the claimants allege their standing through abstract constitutionality control and invoke the defense of diffuse interests, as they appear in protection of the environment. Consequently, such circumstances grant the petitioners direct standing for filing the present process, as they invoke, as stated, the defense of interests that concern the national community as a whole, such as the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, protected in Article 50 of the Magna Carta. For the foregoing, the hearing and resolution of the present unconstitutionality action is admissible.
II.- OBJECT OF THE ACTION. The claimants allege that Executive Decree No. 35883-MINAET of April 5, 2010, has the following unconstitutionality defects: 1) It violates the provisions of Articles 9, 11, 121, subsection 1), and 140, subsections 3) and 18), of the Political Constitution, given that the Executive Branch exceeded its regulatory power by distorting the provisions contained in Article 19 of the Forest Law, both as to the purposes for which the State Forest Administration may grant tree-cutting permits on private lands covered with forest, and as to the criteria of limitation, proportionality, and reasonableness to which such cutting is subject; 2) it breaches Article 50 of the Constitution, since it reduces, in various ways, the level of protection and guardianship of private forests established in the Forest Law; 3)
it violates the principles of objectification of environmental protection or the principle of linking to science and technology, that of reasonableness as a parameter of
constitutionality, and that of interdiction of arbitrariness, since it authorizes tree cutting up to 10% and excepts the prohibition of land-use change established in Article 19 of the Forest Law, without any type of technical support; 4) it incurs a relative omission and, consequently,
breaches the preventive principle in environmental matters, given that it did not determine the necessary preventive measures to ensure the correct application of the rule being regulated and of the right created to devastate 10% or more of private forests; 5) it violates the principle of environmental law protection by
the State; 6) it violates Article 7 of the Magna Carta, since it is contrary to the obligations acquired by the Costa Rican State through various international conventions on environmental matters; and 7) it breaches the provisions of Article 69 of the Political Constitution, from which the principle of rational use of natural resources is derived, as well as Article 89 of that same normative body, which provides that, among the cultural purposes of the Republic, is the protection of natural beauties.
III.- CHALLENGED RULE. In the present unconstitutionality action, Executive Decree No. 35883-MINAET of April 5, 2010, is questioned, by which Article 36 was modified and Article 2 was added, both of Executive Decree No. 25721-MINAE, which is the Regulation to the Forest Law. Said regulation states, expressly, the following:
³Article 1º²Modify Article 36 of the Regulation to the Forest Law, which shall read as follows: ³The National System of Conservation Areas (SINAC) through the State Forest Administration (AFE),
shall authorize the intervention or sustainable use of the forest as established in Article 19 of Forest Law No. 7575, for the effective area of a forest subject to a use plan, under the criteria of proportionality, reasonableness, within a farm registered in the name of a
natural or legal person.
The authorization by the State Administration shall require compliance with the following procedures and requirements:
The intervention or use permit may not exceed ten percent of the forest area that the property possesses and includes all project infrastructure, such as roads, trails, viewpoints, buildings, and the like. Prior to authorizing the intervention or use of the forest cover, the following requirements must be fulfilled and submitted to the respective Conservation Area of SINAC:
a) Requirements.
a.1) The interested party or applicant must submit a certified copy of the property title, legal entity certification or identity card if a natural person, and a cadastral map. The legal entity certification shall not have been issued more than three months prior, and the identity card must be current and in good condition.
a.2) Submit a map delimiting the area to be intervened or used and the percentage it represents of the total property.
a.3) For purposes of determining whether the granting of the use permit is feasible, the interested parties must submit the respective environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) duly approved by SETENA.
a.4) A forest inventory of the effective area subject to intervention or use, including the trees to be
intervened or used, with diameters equal to or greater than 15 cm, measured at 1.30 m from the ground (DBH), prepared by a professional in forestry sciences duly registered with the Colegio de Ingenieros Agrónomos. Intervention or use permits for the forest shall not be granted to owners of farms possessing forest who have violated Article 19 of the Ley Forestal; for such cases, the State Forest Administration (Administración Forestal del Estado, AFE)
must verify that a final judicial judgment exists, in which the responsibility of the applicant or interested party is determined. The mere filing of a lawsuit or complaint shall not constitute just cause to suspend or halt the processing of the request for a forest intervention or
use permit; however, if during the processing of the request or even after the permit has been granted, it is demonstrated that the applicant has been declared responsible for the infraction, the AFE shall have the power and obligation to immediately and with just cause rescind the granted permit in its entirety.
b) Procedure for the granting of the intervention or use permit.
The State Forest Administration is authorized to carry out the necessary procedures before the Property Registry for a registered encumbrance (afectación registral) to be noted on the margin of the property covering the total area of the property, which prohibits future interventions or uses and thus is known to interested third parties. In the event that the intervention or use is less than ten percent, the percentage to be used and the percentage that remains to be used later if the owner so desires must be indicated in the registry annotation. If the intervened or used farm is segregated into new properties, no new interventions shall be authorized on those lands.
Within a period not exceeding 90 calendar days, the State Forest Administration (AFE) must include, in a System of Registry of Special Permits, the total forest area of the farm where the project is developed, in order to maintain strict control and oversight of these authorizations.
Article 2—Addition is made to Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal, regarding the following definitions:
1. Proportionality criterion (Criterio de proporcionalidad): The forest area that the State Forest Administration authorizes for the intervention and use of a percentage of the forested area, which may not exceed ten percent of the total area (10%); said use of the area may not surpass this percentage, and the authorized percentage may be used gradually.
2. Reasonableness criterion (Criterio de razonabilidad): That which is grounded in parameters and aspects that guarantee that the intervention or use of the forest causes the least possible damage to the
forested area. Intervention in less sensitive areas, with greater alteration and by reducing the edge effect, shall be prioritized; the use of open areas and areas with a higher degree of intervention shall be prioritized.
3. Intervention or use permit (Permiso de intervención o aprovechamiento): Authorization granted by the State Forest Administration for the establishment of activities authorized in Article 19 of the Ley Forestal Nº 7575. Said authorization shall be by
means of a duly reasoned administrative resolution.
Article 3—It becomes effective upon its publication in the Official Gazette La Gaceta.
Given at the Presidency of the Republic. San José, at eight o'clock on the fifth day of April of the year two thousand ten."
IV.- ON THE PROTECTION OF THE FOREST RESOURCE AND, SPECIFICALLY, PRIVATE FOREST PROPERTY. As a frame of reference prior to resolving the specific grievances of the plaintiffs, it must be noted that, in accordance with the mandate enshrined in Article 50 of the
Political Constitution, the Costa Rican State has issued a series of instruments that seek, precisely, to guarantee the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Specifically, in relation to the forest resource, Article 48 of the Ley Orgánica del Ambiente provides the following:
"Article 48.- Duty of the State. It is the obligation of the State to conserve, protect, and administer the forest resource. For these purposes, the law issued must regulate matters related to the production, use, industrialization, and promotion of these resources, guaranteeing their sustainable use, as well as the generation of employment and the improvement of the standard of living of the social groups directly related to silvicultural activities."
In accordance with the above, the legislature issued the Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, which establishes, as an essential and priority function
of the State, "ensuring the conservation, protection, and administration of natural forests and the production, use, industrialization, and promotion of the country's forest resources destined for that purpose, in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources. Furthermore, it shall ensure the generation of employment and the increase in the standard of living of the rural population, through their effective incorporation into silvicultural activities" (Article 1). Now, in safeguarding these natural resources, the legislation provides for two protection regimes, namely, the natural heritage of the State and private forest heritage (patrimonio forestal privado). On this matter, in distinguishing both systems, this Constitutional Tribunal, in ruling No. 2007-003923 of
15:02 hrs. on March 21, 2007, stated the following:
"(...) In development of the foregoing, the Ley Forestal indicates that it is an essential and primary function of the State to ensure the protection, conservation, use, industrialization, administration, and promotion of the country's forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources, and distinguishes between the State's forest heritage and private forest heritage. The former is subject to a public domain regime and consists of all the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, farms registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration. In this case, the administration may grant use permits only for projects that do not require forest use and that do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifers. For its part, private forest heritage is constituted by all those forests and lands of forest aptitude that belong to private natural or legal persons (Articles 1, 32, and 43 of the Ley
Forestal). On these properties, various activities can be carried out, depending on whether they are lands with forest, with forest plantations, or agricultural lands without forest. However, the requirements and restrictions for carrying out an activity within these zones are basically related to timber or forest use. The latter refers to the action of cutting, removing standing timber trees, or utilizing fallen trees, carried out on private lands, not included in Article 1 of the Ley Forestal, that generates or may generate some benefit, advantage, utility, or gain for the person performing it or for whom they represent. This concept, as already noted, excludes all those lands that form part of the natural heritage of the State, since said use must take place on private farms. (...)"
The Ley Forestal itself provides that the State Forest Administration is responsible for conserving the country's forest resources, both on lands of the State's natural heritage and in private forest areas. Now, in Chapter I of Title Three, the protection regime for private forest property is specifically regulated, indicating that on these lands, in principle, land use change shall not be permitted, nor shall forest plantations be established. However, it recognizes the possibility that the Administration may grant permits for the expressly established purposes. Said provision states the following:
"ARTICLE 19.- Authorized activities.
On lands covered with forest, land-use change shall not be permitted, nor shall forest plantations be established. However, the State Forest Administration may grant a permit in these areas for the following purposes:
a) To build houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and installations intended for recreation, ecotourism, and other analogous improvements on privately-owned lands and farms where the forests are located.
b) To carry out infrastructure projects, state or private, of national convenience (conveniencia nacional).
c) To cut trees for reasons of human safety or scientific interest.
d) To prevent forest fires, natural disasters, or other analogous causes or their consequences.
In these cases, the cutting of the forest shall be limited, proportional, and reasonable for the purposes set forth above. Previously, a pre-selection questionnaire must be completed before the State Forest Administration to determine the possibility of requiring an environmental impact assessment, as established by the regulation of this law."
Notwithstanding, to ensure that these activities do not cause excessive exploitation of natural resources, it is indicated in Articles 20 and 21 of the Ley Forestal that these forests may only be used if they have a management plan containing the impact that may be caused to the environment, which must be prepared by a professional in forestry sciences. This Constitutional Tribunal has previously referred to the constitutionality of Article 19 of the Ley
Forestal, considering that these types of authorizations are not illegitimate, provided that the safety and mitigation measures foreseen in the regulations themselves are met. In ruling No. 2006-17126 of 15:05 hrs. on November 28, 2006, the following was considered:
"(...) VI.- OF THE STATE'S FOREST HERITAGE.- It is important to highlight the manner in which the State's forest heritage is composed, as it has a dual nature, first, constituted by the
natural heritage of the State, consisting of forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of September eighteenth, nineteen ninety-five), which is endowed with the status of a public domain asset, pursuant to the provisions of Article 14 of the Ley Forestal, number 7575:
'The forest lands and forests that constitute the State's forest heritage, detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private parties shall not create any right in their favor, and the State's action to recover these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information; and therefore, invasion as well as occupation shall be sanctioned in accordance with the provisions of this Law.' (In the identical sense, Article 33 of the Ley
Forestal number 7174, of July twenty-eighth, nineteen ninety).
Regarding this type of assets, the change of use of these properties is not legitimate, and the exploitation of the forest resource does not proceed, except for that related to research, training, and ecotourism, upon prior authorization of the Ministry of Environment and Energy (Articles 1, second paragraph, and 18 of the Ley Forestal, number 7575, and 11 of the Reglamento de la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo number 25721-MINAE, of October seventeenth, nineteen ninety-six):
'By virtue of public interest and except as stipulated in Article 18 of this law, the cutting or use of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges, and State-owned forest reserves is prohibited' (Article 1 of the Ley Forestal, number
7575).
For its part, regarding private forest property, which, as its name indicates, is property titled by individuals, and which is held in the
terms of Article 45 of the Political Constitution, it has a special legal regime, insofar as the encumbrance (afectación) on the forest regime imposed by the corresponding executive decree of the Ministry of Environment and Energy weighs upon the property as a limitation of social interest, which, in any case, must be registered in the Public Property Registry. This is why these properties can be mortgaged, and even the forest resource can constitute collateral; be acquired by usucapion, as well as be alienated or have their domain transferred, with the warning that in all cases, the forest encumbrance is transferred. According to the categorization of the forest resource made by current regulations, private property is susceptible to the constitution of various categories of forest protection, exploitable and usable only through the respective management plans, such as forest reserves, protected zones, and wildlife refuges (Article 37 of the Ley Forestal number 7174).
(...)
VIII.- ON THE CONFORMITY OF THE CHALLENGED NORMS WITH THE RIGHT OF THE CONSTITUTION.- It is based on the foregoing that it is appropriate to conclude that the challenged norms are not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, insofar as it is in no way an authorization for public institutions to "legitimately" harm the environment, nor is it a regime of exception, as alleged by the plaintiff, based on the following reasons:
First: The possibility of the known land-use change is reserved solely for private forest heritage, with which the natural heritage of the State is not "affected" (Articles 1, second
paragraph, and 18 of the Ley Forestal);
Second: It must be clear that it is only on the occasion of an emergency or exception situation in the terms provided in Article 180 of the Constitution ('to satisfy urgent or unforeseen needs in cases of war, commotion, or public calamity') that
an exception to the binding nature of environmental regulations can be made —as with the rest of the legal framework, as this Tribunal considered in the cited ruling number 2340-92—. By virtue of this, environmental regulations (principles and norms) are of irrefutable application for public institutions regarding the fulfillment of the assigned purposes (public management), precisely in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. However, it is true that the challenged norms do foresee a case in which the destination of private properties subject to an encumbrance on the State's forest heritage can be modified to permit the construction of infrastructure works of social convenience (conveniencia social), but it is insisted, it is not a regime of exception that authorizes public institutions to pollute the environment, since in that regime environmental regulations do not apply, whereas in this exception they do, insofar as the decision must be supported precisely by them. It involves properties on which a limitation of evident social interest has been imposed, grounded in the purpose of preserving and protecting the environment, hence the general and absolute rule of the impossibility of their change of use (first paragraph of Article 19 and first phrase of the first paragraph of Article 34 of the Ley Forestal); a purpose that is modified in the interest of the general welfare of the national community.
Third: It is precisely due to the binding nature of environmental regulations that the decision cannot be arbitrary; hence, the Administration's discretion is conditioned upon respect for the legal framework, referring to the nature of the project or work, qualified as of "national convenience," which is defined in Article 2 of the Reglamento de la Ley Forestal, number 25721-MINAE, as follows:
'Activities of national convenience are those related to the study and execution of projects or activities of public interest carried out by centralized agencies or autonomous institutions or
private enterprise, which provide benefits to the whole or a large part of society, such as: water collection, transportation, and supply; oil pipelines, road construction, electricity generation, transmission, and distribution, transportation for mining activities, irrigation and drainage canals, recovery of areas of forest vocation, conservation and sustainable management of forests, and others of an equal nature as determined by MINAE according to the country's needs.'
to respect for environmental principles and regulations, by virtue of which the performance of technical studies is required (Article 17 of the Ley Orgánica del
Ambiente) to demonstrate the pertinence of the project in the designated location, the impact such works will have on the environment to determine the necessary compensatory measures to mitigate negative effects, submission to technical controls before, during, and after the construction of the works by the corresponding public authorities (in particular, MINAE and SETENA); a forest regent and a management plan are required (Articles 20 and 21 of the Ley Forestal) for its
implementation, and of course, there exists the possibility of revoking the permit if the requirements that allowed the authorization are not met, that is, if the environment is damaged; and of course, the reasonableness or proportionality of the measure, as the norms of reference well provide, so that "the cutting of the forest shall be limited, proportional, and reasonable for the purposes set forth above."
Fourth: Finally, it is necessary to consider that the possibility of land-use change on private properties that have been previously encumbered for the preservation of the forest resource is based on the fact that, as had been previously indicated (Considerando V of this ruling), the concept of sustainable development is incorporated into the content of proper environmental protection; therefore, it is not only possible but necessary to promote the economic and social development of the population —in compliance with the precept contained in the first paragraph
of Article 50 of the Constitution (which states "The State
shall strive for the greatest well-being of all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth"); of course, in accordance with respect for environmental norms, otherwise, a serious paralysis would be caused in the development of our country, neither desired nor intended by the derived constituents, nor by the legislators who had the responsibility of enacting the Law under review (...)"
Based on the foregoing, it is appropriate to declare the action without merit; applying in the manner indicated in this ruling. (...)"
Considerations that were reiterated by this Chamber in ruling No. 2009-17155 of 14:00 hrs. on November 5, 2009, with emphasis placed on the fact that said provision —specifically subparagraph b)— in no way implies an authorization for public institutions to pollute the environment, but rather, on the contrary, to ensure sustainable development, provided that the requirements set forth in the Ley Forestal are fully met. This Tribunal, in the relevant part, concluded the following:
"(...) VI. Regarding the challenged Article 19, subsection b) of the Ley Forestal. The Defensoría de los Habitantes, in its capacity as plaintiff, asserts that the application of Article
19.2 of the Ley Forestal is unconstitutional, since it establishes as an exception to forest protection 'national convenience.' It acknowledges that to apply such an exception, the social benefits must be greater than the socio-environmental costs; however, referring to the particular case of the Crucitas Mining Project, it indicates that the interpretation and application being given is unconstitutional, as the socio-environmental costs are greater than the social costs. The challenged article is located within the Ley Forestal in Title III,
'Private Forest Property,' Chapter I 'Forest Management,' which provides that on lands covered with forest, land-use change shall not be permitted, nor shall forest plantations be established. However, the State Forest Administration may grant a permit in these areas for certain determined purposes, among which is subsection b, which authorizes carrying out infrastructure projects, state or private, of national convenience. This norm in particular was the subject of a pronouncement by this Tribunal in ruling No. 2006-17126, in which, after analyzing the guiding principles in environmental matters, the Chamber concluded that both Article 19, subsection b) challenged here and Article 34 of the Ley Forestal are not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, provided it is not an authorization for public institutions to 'legitimately' harm the environment, nor a regime of exception. In that opportunity, it was clearly established that the possibility of the known land-use change is reserved solely for private forest heritage, with which the natural heritage of the State is not 'affected' (Articles 1,
second paragraph, and 18 of the Ley Forestal). Likewise, it is only on the occasion of an emergency or exception situation in the terms provided in Article 180 of the Constitution ('to satisfy urgent or unforeseen needs in cases of war, commotion, or public calamity') that an exception to the binding nature of environmental regulations can be made —as with the rest of the
legal framework, as this Tribunal considered in the cited ruling number 1992-2340. By virtue of this, environmental regulations (principles and norms) are of irrefutable application for public institutions regarding the fulfillment of the assigned purposes (public management), in consideration of the provisions of Article 50 of the Constitution. It is true that the challenged norms do foresee the case in which the destination of private properties subject to an encumbrance on the State's forest heritage can be modified to permit the
construction of infrastructure works of social convenience, but as has been duly established, it is not a regime of exception that authorizes public institutions to pollute the environment, since likewise, the case to which it is intended to be applied must be subject to current environmental regulations. What is established in this provision refers to properties on which a limitation of evident social interest has been imposed, grounded in the purpose of preserving and protecting the environment, hence the general rule established was the impossibility of their change of use (first paragraph of Article 19 and first phrase of the first paragraph of Article 34 of the Ley Forestal); however, in view of the purpose of the general interest of the national community, both rights must be weighed and their use balanced, attending to a principle of
sustainable human development, according to which the need for a balanced interrelationship is recognized among the critical elements of economic development (tourism, investment, employment, infrastructure, sound finances, and tax system), social policy (education, health, security), and environmental protection. This development has been defined by the United Nations Organization as the broadening of options for all people in a society, which is a comprehensive concept because it includes men and women as the center of development, the protection of life opportunities for future generations, and the natural systems on which all life depends. The fundamental purpose is the creation of an enabling environment in which all can enjoy long, healthy, and creative lives, as economic growth is also a means for human development. Hence, what is relevant is to permit the industrial and technological development of peoples, but one that is tolerable by utilizing the physical and social environment, in order to achieve economic and social progress. The responsibility consists of balancing environmental protection, economic development, and the activities of private parties, which justifies State intervention. (...)"
EXPEDIENTE N° 11-007738-0007-CO
Teléfonos: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
Now, it is precisely because of the binding nature of the environmental legal framework that the decision cannot be arbitrary and, therefore, the Administration’s discretion is conditioned on respect for the body of laws, relating to the nature of the forest and the project or work, classified as of "national convenience," which is defined in Article 2 of the Forestry Law Regulations, Decree No. 25721-MINAE, as follows: "Activities of national convenience are those related to the study and execution of projects or activities of public interest carried out by centralized dependencies or autonomous institutions or private enterprise, which provide benefits to all or a large part of society such as: water catchment, transportation, and supply; oil pipelines, road construction, generation, transmission, and distribution of electricity, transportation of mining activities, irrigation and drainage canals, recovery of areas with forest potential, conservation and sustainable management of forests, and others of a similar nature as determined by MINAE according to the country's needs."
As well as to respect for environmental principles and regulations, by virtue of which the carrying out of technical studies is required (Article 17 of the Environmental Organic Law) to certify the pertinence of the project at the chosen location, the impact that such works will have on the environment in order to determine the necessary compensatory measures to mitigate negative effects, submission to technical controls before, during, and after the construction of the works by the corresponding public authorities (in particular, MINAE and SETENA); a forest regent and a management plan (plan de manejo) (Articles 20 and 21 of the Forestry Law) are required for its implementation, and of course, the possibility exists of revoking the permit if the requirements that allowed the authorization are not met, that is, if the environment is damaged; and, of course, to the reasonableness or proportionality of the measure, as the reference norms well provide, so that "the clearing of the forest shall be limited, proportional, and reasonable for the aforementioned purposes." The possibility of land-use change (cambio del uso de suelo) on private properties that have been previously affected for the preservation of forest resources was grounded precisely in the concept of sustainable development that must be incorporated into the content of due environmental protection; therefore, as already indicated, it is not only possible but necessary to promote the economic and social development of the population—in compliance with the precept contained in the first paragraph of Article 50 of the Constitution, according to which the State must seek the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth; of course, in accordance with respect for environmental norms, otherwise a serious paralysis in our country's development would be caused, which was not the wish or intention of the constituents, nor of the legislators who had the responsibility to promulgate the Law in question. Thus, this Tribunal maintains the criterion previously expressed, stating that the provision in the challenged norm is not detrimental to the right to a healthy and balanced environment, since when a project as of national convenience is implemented, the environmental impacts that it produces must be previously verified and a comparison made with the social benefits it entails, which cannot be verified abstractly in the norm, but rather in the analysis of each specific case, via an amparo remedy and not an unconstitutionality action. (') (emphasis does not correspond to the original).
Having clarified the regulatory framework for private forest property, we proceed below to address the claims of unconstitutionality raised in relation to the Executive Decree that amends the Forestry Law Regulations and comes to define aspects related to the permits provided for in Article 19 of the Forestry Law.
V.- ON THE EXCESS OF REGULATORY POWER. THE INCLUSION OF "FOREST UTILIZATION" AMONG THE PURPOSES ESTABLISHED IN ARTICLE 19 OF THE FORESTRY LAW AND THE SUPPRESSION OF REQUIREMENTS TO GRANT THE CORRESPONDING PERMITS. The claimants challenge that the challenged Decree violates the provisions of Articles 9, 11, 121(1), and 140(3) and (18) of the Political Constitution, given that the Executive Branch exceeded its regulatory power by distorting the provisions contained in Article 19 of the Forestry Law, both as to the purposes for which the State Forest Administration may grant tree-cutting permits on private land covered by forest, and as to the criteria of limitation, proportionality, and reasonableness to which said cutting is subject. They specifically challenge that in attempting to regulate Article 19 of the Forestry Law, the Executive Branch committed an excess by including "forest utilization (aprovechamiento forestal)" as one of the purposes or ends for which tree cutting is authorized. In that sense, they explain that both the heading of the amended Article 36 states that "The National System of Conservation Areas (SINAC) through the State Forest Administration (AFE) shall authorize the intervention or utilization (aprovechamiento) of the forest (')," and in the addition to Article 2 of the Forestry Law Regulations, reference is made to "intervention or utilization permit (permiso de intervención o aprovechamiento)." They argue that this concept was created via regulation, exceeding the purposes provided for in the law. On the other hand, they accuse that among the requirements for granting the aforementioned intervention or utilization permit, the presentation of a "forest management plan (plan de manejo del bosque)" provided for in Article 20 of the Forestry Law was not expressly indicated, nor the appointment, for its execution, of a "forest regent (regente forestal)" contemplated in numeral 21 of said regulatory body. They charge that, on the contrary, only a "forest inventory (inventario forestal)" was required. They conclude that establishing in the Regulations a regime different from that established in Articles 20 and 21 of the Forestry Law implies an attempt, via regulation, to modify and repeal legal-rank norms. Having analyzed the arguments raised by the claimants, this Constitutional Tribunal considers that the challenged grievances are not produced and, rather, it is a partial reading of the challenged norms. Article 19 of the Forestry Law states the following:
"Article 19.- Authorized Activities
On land covered by forest, it shall not be permitted to change the land use (uso del suelo), nor to establish forest plantations. However, the State Forest Administration may grant a permit in those areas for the following purposes:
a) To build dwelling houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and installations intended for recreation, ecotourism, and other similar improvements on privately owned lands and properties where the forests are located.
b) To carry out infrastructure projects, state or private, of national convenience.
c) To cut trees for reasons of human safety or scientific interest.
d) To prevent forest fires, natural disasters, or other similar causes or their consequences. In these cases, the clearing of the forest shall be limited, proportional, and reasonable for the aforementioned purposes. Previously, a pre-selection questionnaire must be completed before the State Forest Administration to determine the possibility of requiring an environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental, EIA), as established by the regulations of this law."
Meanwhile, the challenged numeral, in relevant part, states the following:
"The National System of Conservation Areas (SINAC) through the State Forest Administration (AFE) shall authorize the intervention or utilization (aprovechamiento) of the forest in accordance with the provisions of Article 19 of Forestry Law No. 7575, for to the effective area of a forest subject to a utilization plan (plan de aprovechamiento), under the criteria of proportionality and reasonableness, within a property registered in the name of a natural or legal person. The authorization by the State Administration shall require the fulfillment of the following procedures and requirements:
(')
a.4) A forest inventory (inventario forestal) of the effective area subject to the intervention or utilization (aprovechamiento), including the trees to be intervened or utilized, with diameters equal to or greater than 15 cm, measured at 1.30 m above the ground (DBH), prepared by a professional in forest sciences duly incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos. (')"
From the highlighted part, the claimants conclude that the Executive Branch is enumerating an additional activity, that is, the "intervention or utilization (aprovechamiento) of the forest" and, therefore, an excess was committed. However, Article 2 of the Forestry Law Regulations itself—added by the challenged Decree—adds, precisely, the definition of what must be understood by "intervention or utilization permit (permiso de intervención o aprovechamiento)," indicating that it is the: "Authorization granted by the State Forest Administration for the establishment of the activities authorized in Article 19 of Forestry Law No. 7575" (emphasis does not correspond to the original). Thus, it is evident that it is not an overreach by the Executive Branch to create a "new" authorized activity, but rather, on the contrary, from a comprehensive reading of the challenged norms, it is deduced that the intervention or utilization permit is instead the license that the State Forest Administration grants to carry out, exclusively, the activities expressly authorized in Article 19 of the Forestry Law.
It should be noted that the amended Article 36 states "shall authorize the intervention or utilization (aprovechamiento) of the forest in accordance with the provisions of Article 19 of Forestry Law No. 7575," whereby it is evident that the challenged Decree is limited solely to establishing utilization permits to develop the activities provided for in the cited Article 19. Now then, there is no impediment, as the Procuraduría General de la República points out, for the registered owner of the land to obtain some benefit or profit from the controlled felling for the purpose of carrying out the authorized activities, as executing them requires limited clearing of the forest, with the consequent possibility of exploiting those resources, once all the corresponding permits have been obtained. However, it is not observed that the Regulations are authorizing a new activity that legitimizes the cutting of trees, since, as is evident, the authorizations are subject to what is expressly regulated in numeral 19 of the Forestry Law. Regarding the other extreme—that is, the alleged suppression of legal requirements—the stated grievance is also not verified. It should be noted, first of all, that from a comprehensive reading of the current regulations, it is clear that forest management under the private forest property regime is governed by the provisions of Articles 19, 20, and 21 of the Forestry Law, which must be applied jointly, without a reading or isolated application of them being legitimate, as their ultimate purpose is to provide the maximum possible protection to this environmental resource, and evidently, their repeal could not occur through a lower norm, such as the challenged Executive Decree. Additionally, it is observed that the challenged regulations, far from suppressing requirements, as the claimants interpret, reinforce the protection afforded to private forest property. Note that the heading of the challenged norm provides as follows:
"The National System of Conservation Areas (SINAC) through the State Forest Administration (AFE) shall authorize the intervention or utilization (aprovechamiento) of the forest in accordance with the provisions of Article 19 of Forestry Law No. 7575, for the effective area of a forest subject to a utilization plan (plan de aprovechamiento), under the criteria of proportionality and reasonableness, within a property registered in the name of a natural or legal person. (')" (emphasis does not correspond to the original).
In that sense, as the Procuraduría General de la República suggests, the most consistent interpretation with the Law of the Constitution is that the "utilization plan (plan de aprovechamiento)" provided for in the Executive Decree must be assimilated, precisely, to the "management plan (plan de manejo)" regulated in Article 20 of the Forestry Law. Said management plan, according to Article 3 of the Forestry Law, is a "Set of technical norms that will regulate the actions to be executed in a forest or forest plantation, on a plot or part thereof, in order to utilize, conserve, and develop the tree vegetation that exists or is intended to be established, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources that guarantee the sustainability of the resource," it being detailed in the Forestry Law Regulations itself that it is a planning instrument that allows guiding the management of a protected wilderness area towards the fulfillment of its long-term conservation objectives. This requirement must not be obviated by the provision in Article 36 a.4), according to which one of the requirements that must be required to authorize the intervention is the presentation of "A forest inventory (inventario forestal) of the effective area subject to the intervention or utilization (aprovechamiento), including the trees to be intervened or utilized, with diameters equal to or greater than 15 cm, measured at 1.30 m above the ground (DBH), prepared by a professional in forest sciences duly incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos." On the contrary, it must be interpreted that this forest inventory—which must be conducted prior to the granting of the intervention or utilization permits to develop the activities provided for in Article 19 of the Forestry Law—is an additional requirement to the management plan expressly required and regulated in Article 20 of the same regulatory body. For this analysis, the explanation provided by the Procuraduría General de la República regarding the definitions of "management plan (plan de manejo)" and "forest inventory (inventario forestal)" is illustrative, indicating that the former is a planning instrument for the sustainable exploitation of forest resources, while the latter is a means to obtain information on the number of trees existing in a given place. For this reason, being different measurement instruments with different purposes, they cannot be understood as mutually exclusive, but rather, on the contrary, as stated supra, they are different requirements that reinforce the protection of the forest resource. The interpretation made by the claimants that the requirements set forth in the Regulations suppress the requirement of the management plan and control by Forest Regents is also incorrect, because although not expressly enumerated in the Decree, it cannot be denied that they are indeed provided for in the Law. Based on all of the above, it is concluded that an interpretation consistent with the Law of the Constitution, especially with the right to a healthy and ecologically balanced environment, implies recognizing that to request these forest intervention or utilization permits in privately owned forests, it must be demonstrated that the forest is subject to a utilization plan or forest management plan (plan de manejo del bosque) prepared by a professional in forest sciences, in light of the provisions of Articles 20 and 21 of the Forestry Law, and additionally, all other requirements provided for in the Regulations must be submitted, which include the forest inventory, but also a map delimiting the area to be intervened and the environmental feasibility approved by SETENA. This seeks to establish concrete measures for environmental protection and, specifically, for forest resources.
VI.- ON THE EXCESS OF REGULATORY POWER AND THE ALLEGED AUTHORIZATION GRANTED IN THE DECREE TO CHANGE LAND USE AND CLEAR 10% OR MORE OF THE COUNTRY'S PRIVATE FORESTS. The claimants challenge that, through a regulatory excess, forest utilizations (aprovechamientos forestales) are authorized based on forest inventories and to change land use (uso del suelo) by up to 10% or more of the country's private forests, being that, although in principle the authorized activities are solely those provided for in Article 19 of the Forestry Law, it reaches the disproportion of allowing, in their view, "housing projects," "tourism development projects," or "recreation projects." They consider that through the regulation in question, the criteria of limitation, proportionality, and reasonableness provided for in the Forestry Law are being eliminated. On this matter, firstly, it must be pointed out that the Forestry Law itself provides that the procedure to grant permits to carry out the activities provided for in Article 19 must be established in the corresponding regulations. Thus, it is evident that, through the regulatory route, a procedure had to be provided for granting forest intervention or utilization permits on private land. Additionally, it must be noted that the Law generically indicates that to carry out the authorized activities, "the clearing of the forest shall be limited, proportional, and reasonable for the aforementioned purposes," and that through the Executive Decree, it is intended to give content to said concepts by introducing a limit on forest clearing. Hence, Article 36, second paragraph, very clearly provides that "The intervention or utilization permit may not exceed ten percent of the forest area that the property possesses and includes all project infrastructure, such as roads, trails, viewpoints, buildings, and the like" (bold does not correspond to the original) and, more extensively, Article 2 established the definitions of "criterion of proportionality" and "criterion of reasonableness," stating the following:
(") 1. Criterion of proportionality: The forest area that the State Forest Administration authorizes for the intervention and utilization of a percentage of the forested area, which may not exceed ten percent of the total area (10%); such utilization of the area may not exceed this percentage and the authorized percentage may be used gradually.
2. Criterion of reasonableness: It shall be based on parameters and aspects that guarantee that the intervention or utilization of the forest causes the least possible damage to the forested area. Intervention shall be prioritized in less sensitive areas, with greater alteration, and reducing the edge effect; the use of open areas and areas with a higher degree of intervention. (")
The claimants raise an alleged confusion regarding the 10% that could be utilized, arguing that it can be interpreted as a percentage of the entire property, or of the forested area. The foregoing, since a map must be submitted delimiting the area to be intervened or utilized and the percentage it represents over the entire property, and additionally, Article 36(b), when regulating the issue of the registry encumbrance (afectación registral), authorizes the State Forest Administration to take the necessary steps before the Public Registry to place a marginal registry encumbrance on the total area of the property. Notwithstanding the foregoing, this Tribunal observes that the aforementioned norm, compared with the definition of the criterion of proportionality, is clear in that the area that could eventually be utilized corresponds to a maximum cap of 10% with respect to the total forest area that the property possesses. In this way, it is observed, first, that it is the Forestry Law itself that authorizes the Executive Branch to regulate the procedure for granting permits to carry out authorized activities within private forest property, and in compliance with said mandate, limits are introduced for this type of permit, setting a 10% limit with respect to the total forested area, giving content to the principles of limited, proportional, and reasonable cutting enunciated in Article 19 of the Forestry Law. In that order of considerations, the hypothesis held by the claimants that, through regulations, the possibilities for economic exploitation and authorized activities are being expanded is not shared, since, on the contrary, a limit is being introduced that seeks to be in accordance with the constitutional mandate enshrined in Article 50, regarding guaranteeing environmental balance. Now, the assumptions that the claimants raise that if a property is 50 hectares and, therefore, up to 5 hectares of forest or more could be cleared, are precisely hypotheses that must be resolved on a case-by-case basis. For these purposes, the Regulations state that the authorization for the intervention or utilization permit "shall be by means of a duly grounded administrative resolution," hence it will be up to the State Forest Administration to assess each case to determine whether the required permit is appropriate, and, furthermore, control before the ordinary jurisdiction remains open to verify, in each specific case, whether the granted permit exceeds the limits of reasonableness and proportionality and, additionally, is causing an environmental impact. Therefore, the challenged norms themselves are not unconstitutional, but rather the claimants merely presume some eventual effects of them, which must be controlled through the aforementioned channels. Consequently, this aspect of the action must be dismissed.
VII.- ON THE DISTORTION OF THE CRITERIA OF LIMITATION, PROPORTIONALITY, AND REASONABLENESS ESTABLISHED IN ARTICLE 19 OF THE FORESTRY LAW. The claimants challenge the definitions of proportionality and reasonableness included in the Forestry Law Regulations, since, in their view, they do not guarantee that limited forest clearing will be carried out, nor that reasonable clearing is complied with, according to the terms of Article 19 of the Forestry Law. They charge that the challenged norms lose sight of the fact that the cutting authorization must be strictly necessary and minimal for the purposes authorized in said norm. They challenge that the Decree leaves out the concept of "limited cutting" provided for in the Law. They point out that the definition of proportionality does not precisely indicate the relationship that must exist between the means used to achieve the purposes set forth in the norm. They interpret that limits are not being introduced, but, on the contrary, a right is being established in favor of private owners to clear 10% or more of the forests. Regarding the definition of "criterion of reasonableness," they charge that the permit is not conditioned on any technical criterion or study. In relation to these grievances, no unconstitutionality defect is observed either. The claimants forget that the legal operator, specifically the State Forest Administration, must conduct a comprehensive examination of the current regulations and apply the entire body of laws. In that sense, it must be observed that with the promulgation of the challenged Decree, the content of the Forestry Law is not being repealed in any way. Therefore, all the stipulations provided for in the Law remain in force, specifically, the provision that "the cutting shall be limited, proportional, and reasonable for the aforementioned purposes." The fact that this textual statement was not reproduced in the challenged Executive Decree does not mean that the legal operator does not have to apply it, especially since it originates from the legal source—a norm that evidently has a higher hierarchy in the sources of the administrative legal order. Consequently, as stated, since it is an authorization that must be granted by means of a duly grounded administrative resolution, it implies that the operator must examine in each specific case that the granted authorization is the strictly proportional and reasonable one to the purposes and activities expressly authorized in the Forestry Law. On the other hand, the claimants are not correct in considering that, through the challenged Regulations, a right is being created in favor of private owners to clear and change land use on 10% of the forest. As already indicated supra, it is not an open authorization for indiscriminate use of 10% of the forested area, but rather, on the contrary, it is a maximum limit to be utilized. This Tribunal shares the interpretation of the Procuraduría General de la República that what the challenged Executive Decree does is define what percentage is considered proportional and reasonable to authorize the intervention and utilization of the forest, setting it at a maximum of 10%, which does not seem excessive or disproportionate. It must be insisted that the introduction of this limit has the ultimate purpose of protecting the forest and the environment, not its devastation. Finally, the challenge to the definition of the "criterion of reasonableness" for the lack of technical studies is also inadmissible. The approach raised disregards that in order to request this type of intervention permits, a series of prior requirements must be submitted that will justify or not the authorization. As already enumerated supra, prior to the granting of this type of license, the presentation of a forest management plan (plan de manejo forestal) prepared by a professional in forest sciences (Articles 20 and 21 of the Forestry Law) must be demonstrated, and additionally, the requirements provided for in the Regulations must be met, namely, the submission of a map delimiting the area to be intervened and the percentage it represents over the entire property, the interested parties must submit the respective environmental feasibility duly approved by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), and a forest inventory of the effective area subject to the intervention or utilization. Thus, it is verified that although it is not included within the concept of "reasonableness," technical studies are indeed required to justify the feasibility of the permit. Additionally, the definition that is challenged as unconstitutional provides elements that must also be examined prior to granting the license; namely, that the proposal should prioritize intervention in less sensitive areas, reducing the edge effect, the use of already open areas, and areas with a higher degree of intervention. Based on the considerations set forth, the indicated defects are dismissed.
VIII.- ON THE ALLEGED INFRACTIONS TO ARTICLE 50 OF THE CONSTITUTION. The claimants charge that the challenged Executive Decree violates Article 50 of the Constitution, in that it reduces, in various ways, the level of protection and guardianship of private forests established in the Forestry Law. They indicate that one way of reducing the level of protection is the confusion generated regarding which requirements must be submitted to request the license to carry out the activities provided for in Article 19 of the Forestry Law, and additionally, that it authorizes or introduces new activities. The second way of reducing environmental protection is through the introduction of the 10% parameter as a criterion for authorizing forest intervention, creating the right of owners to indiscriminately cut away that percentage of the forested area. In relation to these arguments, this Chamber considers that, in light of the considerations set forth supra, the alleged defects are not observed.
It should be noted that this Court considered that an interpretation consistent with the Law of the Constitution implies that in order to proceed with granting a forestry permit (licencia de aprovechamiento)—understood as indicated above—the submission of the requirements set forth both in the Forestry Law (Ley Forestal) and in its Regulations, as amended by Executive Decree No. 35883, must be verified, since, under no circumstances, can a Regulation repeal or ignore what is in force in a norm of legislative rank. Nor was it demonstrated that the Regulation is authorizing activities beyond those envisaged in the Forestry Law, since, as indicated, in all cases it refers to the activities authorized in Article 19 of said normative body, so the possibilities of cutting down the forest are not being expanded. Finally, as analyzed, there is no open authorization for owners of forest property to cut down 10% of forested areas, since, on the contrary, it is interpreted as a limit of intervention, which, together with all the principles already listed and the indicated requirements (contemplated both in the Law and in its Regulations), seeks to ensure the conservation, protection, and sustainable management of forests. In light of the foregoing, it is not apparent that the questioned Executive Decree is reducing the protection that must be afforded to forest natural resources, but rather, on the contrary, it introduces requirements and limits that serve to safeguard and promote reasonable use of natural forests.
IX.- REGARDING THE ALLEGED INFRINGEMENT OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF ENVIRONMENTAL PROTECTION. The petitioners (accionantes) allege that the challenged provisions violate the principles of objectification of environmental protection or the principle of linkage to science and technology, reasonableness as a parameter of constitutionality, and the prohibition of arbitrariness. The petitioners claim that the challenged regulations lack a technical basis to justify that the elimination of 10% of private forests does not severely degrade forests and the integrity of the natural environment. They allege that, in their opinion, the sole basis for such authorization is to safeguard the economic interests of the owners, since Considerando 6° of the Executive Decree provides the following:
“That it is State policy to ensure and promote development in harmony with the environment, for which it is of utmost importance to encourage private owners of lands covered by forest to maintain an attitude of protection and permanence thereof, without detriment to their economic interests, who could perceive that this land use on their property limits and curtails the possibility of its full enjoyment.”
From which, they interpret that a benefit is sought for private owners without any technical basis to justify it. They point out that no technical studies are cited to apply the questioned percentage to different types of forests or to all the activities provided for in the various subsections of Article 19 of the Forestry Law, since, in their view, these are activities of a very diverse nature. Regarding these grievances, no direct injury to the Law of the Constitution is appreciated either, since, as has been noted, this Constitutional Court considers that the questioned percentage was included not as a benefit for forest property owners, but rather, on the contrary, is conceived as a limit so that the permits granted by the Administration to carry out the activities provided for in Article 19 are not carried out over very large extensions of forested areas and are restricted to affecting, at most, 10% of the forest area. The foregoing is independent of the activity intended to be developed, be they dwellings, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, installations intended for recreation, ecotourism, etc. It is also independent of the type of forest referred to (dry, rainy, tropical humid, etc.), since forest resources are equally important in all cases and, therefore, the limit is the same in all scenarios. Now, the technical criterion of why a limit or maximum cap of 10% of use (aprovechamiento) on the forested area was set is not to be questioned in this jurisdictional venue. The foregoing, because it is not within the purview of this Chamber to supervise, through an unconstitutionality action, whether said percentage is appropriate or not and what is the basis that justifies it, insofar as it would imply a technical discussion outside the scope of this Jurisdiction’s competencies. In that sense, for purposes of constitutionality review, what matters is that the natural forests and forest resources of the country are not left unprotected, given that, as has been analyzed, the challenged provisions come to impose a limit or barrier and guarantee environmental balance. It must be appreciated that this percentage, as has been analyzed, is not an authorization but a maximum limit and that its concrete application is what must be subject to review in each case in the ordinary venue of legality. By virtue of the foregoing, these grievances are dismissed.
X.- REGARDING THE ALLEGED INFRINGEMENT OF THE PREVENTIVE PRINCIPLE. The petitioners claim that the questioned regulations incur a relative omission and, consequently, violate the preventive principle in environmental matters, given that it did not determine the necessary preventive measures to ensure the correct application of the norm being regulated and the right created to “devastate” 10% or more of private forests. In the opinion of this Chamber, the petitioners are also not correct regarding this point, since, as has been indicated, through the modification of Article 36 of the Regulations to the Forestry Law, the aim was to regulate and introduce a series of requirements to ensure that the authorizations provided for in Article 19 of the Forestry Law do not imply a significant impact on natural resources. In the first place, as already stated, for the authorization of intervention or use (aprovechamiento) of the forest, the corresponding use plan (plan de aprovechamiento) or management plan provided for in Article 20 of the Forestry Law must be gathered, duly prepared by a professional in forest sciences and executed by a forestry regent (regente forestal), who is responsible for its compliance. Furthermore, the work of forestry regents is controlled and supervised by the College of Agronomist Engineers (Colegio de Ingenieros Agrónomos). We find there the first elements of protection and prevention of forest resources. In the second place, we see that Article 36 of the Regulations to the Forestry Law provides that “for purposes of determining if the granting of the use permit is feasible, interested parties must present the respective environmental feasibility (viabilidad ambiental) duly approved by SETENA.” Regarding this matter, the petitioners alleged that the Decree did not set any rule for the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) to conduct the evaluation. However, it is evident that such oversight procedures need not necessarily be provided for in the regulations under analysis, since, for such purposes, the Organic Law of the Environment and the General Regulations on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures establish analysis guidelines and requirements to authorize a license for carrying out a specific activity in light of the project description proposed by the developer. It should be noted that other mechanisms for environmental protection are provided for therein, establishing guarantees so that the activity is executed causing the least possible damage and seeking harmonization, from an environmental standpoint, between the development of an activity and potential environmental impacts. In this regard, the appointment of an environmental responsible person, the obligation to submit periodic environmental reports, and the posting of environmental guarantees are required, for example. A second layer of controls regarding activities that could be authorized on private forest property is deduced from the foregoing. Another additional requirement established in the challenged Executive Decree is the submission of a forest inventory of the effective area subject to intervention or use (aprovechamiento) that includes the trees to be intervened or used, an instrument that must be prepared by a professional in forest sciences duly incorporated into the College of Agronomist Engineers. Likewise, a restriction is imposed in the sense that “intervention or use permits for the forest shall not be granted to owners of properties that possess forest who have infringed Article 19 of the Forestry Law.”
Finally, it is demonstrated that the questioned regulations establish a mechanism of registry publicity and restriction to prevent future interventions or uses (aprovechamientos) on the same land that exceed the limit set forth in the regulations under analysis. Subsection b) of Article 36 states, regarding this matter, the following:
“b) Procedure for granting the intervention or use permit.
The State Forest Administration (Administración Forestal del Estado) is authorized to carry out the necessary steps before the Property Registry to impose a registered encumbrance (afectación registral) on the margin of the property title of the total area of the real estate, which shall prohibit future interventions or uses (aprovechamientos) and thus be known by interested third parties. In the event that the intervention or use is less than ten percent, the registry annotation must indicate the percentage to be used and the percentage that remains pending for later use if the owner so desires. If the property intervened or used is subdivided into new properties, no new interventions shall be authorized on those lands.
Within a period no greater than 90 calendar days, the State Forest Administration (AFE) must include, in a System of Registration of special permits, the entire forest area of the property where the project is developed, in order to maintain strict control and oversight of said authorizations.”
We have, thus, another mechanism for control and oversight to prevent illegitimate intervention on forest resources. This set of requirements, in the opinion of this Chamber, seeks to guarantee that the activity intended to be developed will not be to the clear and open detriment of forest resources. It is clear that this does not imply that, in practice, abuses or illegitimate situations cannot be committed, in which case, one may resort to the corresponding ordinary channels to challenge that a specific permit is openly illegal or causes harm to sensitive forested areas. However, the suppositions raised by the petitioners do not necessarily imply the unconstitutionality of the provision for lack of controls, since, in the opinion of this Court, several mechanisms are indeed verified that aim to ensure that the intervention or use license on private forest property is granted without causing severe harm to forest resources. Therefore, this grievance must be dismissed.
XI.- REGARDING OTHER GRIEVANCES. Finally, the petitioners allege that the Decree in question violates Articles 7, 69, and 89 of the Political Constitution. Regarding Article 7, they accuse that a series of International Conventions imposing obligations on the Costa Rican State to protect biological diversity and forest resources are ignored and rendered inapplicable. Furthermore, they argue that the challenged provisions violate the obligations regarding the “rational exploitation of the land” and “protecting natural beauties.” In light of the considerations made, this Court considers that the petitioners are not correct, since, as has been analyzed, a lower regime of protection for forest resources has not been established, but rather, on the contrary, legitimate limits and requirements have been introduced that, far from threatening the environment, seek to ensure the conservation and protection of natural forests.
XII.- CONCLUSION. As a corollary to the considerations made, it is concluded that the challenged regulations do not present the constitutional defects alleged by the petitioners. Consequently, this action must be dismissed.
THEREFORE (POR TANTO):
The unconstitutionality action is dismissed without merit.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta
Luis Paulino Mora M.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Teresita Rodríguez A.