Res. 13367-2012 Sala Constitucional — Technical Study Requirements for Reducing Protected AreasRequisitos de estudios técnicos para reducir áreas protegidas

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Sala Constitucional

Resolución Nº 13367 - 2012

Fecha de la Resolución: 21 de Setiembre del 2012 a las 11:33

Expediente: 12-011721-0007-CO

Redactado por: Paul Rueda Leal

Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL



Sentencias Relacionadas

Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Inderogabilidad singular de las normas

Subtemas:

NO APLICA.

Tema: CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA

Subtemas:

NO APLICA.

“…Sobre el principio de inderogabilidad singular de las normas. La Sala en una consulta legislativa facultativa sobre el proyecto de ley endiente a la creación de un nuevo cantón en la Provincia de Guanacaste,  dispuso que el legislador tenía que observar para tal efecto, las reglas establecidas en la Ley sobre División Territorial Administrativa: “A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que la aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio." (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 2009-95)…Este principio es una conquista del Estado de Derecho surgido de la Revolución francesa, toda vez que era característico del antiguo régimen absolutista que el rey cambiara de criterio según sus intereses. Así que si el legislador desarrollando las garantías constitucionales a favor del ambiente, establece como requisito y garantía del derecho, que para la reducción de las áreas protegidas se requiere de ley y de un estudio técnico suficiente y completo que la justifique, tal disposición vincula, en virtud del principio, al propio órgano legislativo que la dictó. ..” Sentencia 13367-12

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: PROPIEDAD

Subtemas:

NO APLICA.

 "Ley   de   reconocimiento   de   los derechos   de   los   habitantes   del   caribe   sur" 


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Texto de la resolución

 

Exp: 12-011721-0007-CO

Res. Nº 2012013367

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y treinta y tres minutos del veintiuno de setiembre del dos mil doce.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad promovida por los señores y las señoras diputadas de la Asamblea Legislativa: J.M.V.F.E., C.G.F., J.C.M.G., C.M.M.Q., C.E.M.P., M.E.V.R., M.P.P.H., X.E.E., V.H.C. y M.A.M.C.; con fundamento en el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sobre el Proyecto “LEY DE RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS HABITANTES DEL CARIBE SUR”, expediente legislativo Nº 18.207.

Resultando:

1. La consulta se recibió en la Secretaria de la Sala Constitucional a las 11:46 horas del 6 de septiembre de 2012. La Sala solicita la remisión del expediente legislativo mediante resolución de las 15:26 horas del 6 de septiembre de 2012, notificada a las 9:30 horas del 10 de septiembre del presente año. El expediente legislativo debidamente certificado fue recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:18 horas del 11 de septiembre. El plazo para evacuar la consulta vence el 12 de octubre de 2012. La Consulta tiene por objeto que se ejerza control preventivo de constitucionalidad sobre el Proyecto de ley consultado.

2. En la consulta las y los señores consultantes, diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa, señalan como violación al procedimiento el incumplimiento a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554, que al efecto dispone: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.” El Proyecto de Ley objeto de consulta pretende modificar los límites actuales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, establecidos por Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE del 16 de mayo del 2005. El Proyecto pretende excluir la mayor parte de la zona costera del Caribe Sur del régimen jurídico propio de los refugios naturales y someterla al régimen jurídico de las zona marítimo terrestre, Ley Nº 6043 de 2 de marzo de 1977. Apoyan la consulta en jurisprudencia constitucional, concretamente en la sentencia Nº 07294-98 de las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998, así como en pronunciamientos de la Procuraduría General de la República y del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, que han advertido respecto del Proyecto el vicio procedimental que se alega. En ese sentido, expresan que la Procuraduría General de la República advirtió que “La aprobación del proyecto de ley, sin que conste en la discusión legislativa un criterio técnico suficiente, conllevaría eventuales vicios de inconstitucionalidad” (OJ-040-2012 de 19 de julio). Por su parte, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa concluye en el Informe integrado jurídico-ambiental, Oficio ST-086-2012 que: “El proyecto de ley carece de un estudio técnico que justifique la modificación de límites en el área protegida” y advierte “que la modificación de los límites del refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca Manzanillo propuesta, podría violentar la Constitución Política.”Alegan que el Plan de Manejo y su Reglamento incumplen el requisito exigido en el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Consideran que no satisface las exigencias legales y constitucionales, porque los estudios elaborados para el Plan de Manejo “fueron realizados con anterioridad al intento de reducción del área protegida” por lo que resultan técnicamente inadecuados para evaluar el impacto de la reducción y, sobre todo, porque se realizaron para alcanzar una finalidad distinta, de hecho los estudios abarcaron la totalidad del refugio, incluida por supuesto, la zona que se pretende desvincular y los estudios que exige la Ley Orgánica del Ambiente son específicos. Lo mismo advierten respecto del estudio elaborado por el Área de Conservación La Amistad-Caribe (ACLAC) del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), titulado: “Criterio Técnico del Área de Conservación Amistad-Caribe, SINAC-MINAET, respecto del proyecto de ley 18.207.” Para las y los diputados consultantes no se cumplen los requerimientos del artículo 30 de la Ley Orgánica del Ambiente, por cuanto se limita a exponer los orígenes históricos del Refugio, resume el Reglamento de zonificación y se apoya en otro estudio sobre la cobertura boscosa de la zona objeto del Proyecto de Ley, concluyendo que es escasa la cobertura boscosa existente y que la reducción que pretende el Proyecto “no altera los fines de protección y conservación del Refugio”, conclusión a la que arriba sin mayores estudios técnicos que la sustenten.  Por ejemplo, omite pronunciarse sobre el impacto de la medida en el área marina, concretamente en los arrecifes de la zona, por cuanto la zona costera es el vínculo ecológico entre la zona marina y la montañosa, siendo la zona costera esencial para la protección de los arrecifes de la sedimentación. No mide el impacto sobre los mantos acuíferos por la creciente impermeabilización de los suelos, teniendo la zona 1 el principal acuífero del sector, que actualmente abastece de agua potable las poblaciones de Cocles, Punta Uva y Manzanillo. Tampoco estudia el impacto de la medida sobre el corredor biológico Talamanca-Caribe y la vida silvestre; así como el impacto en humedales de la llanura costera y de la totalidad del Refugio como sitio RAMSAR. Omiten un análisis cualitativo sobre el área boscosa de la zona que se pretende desafectar, para la vida silvestre y la interrelación con otros ecosistemas. El documento no analiza el valor ecológico y funcional de la Zona 1 dentro del Área Silvestre protegida. Estiman que la Ley Orgánica del Ambiente exige un estudio que incluya todas las variables ambientales, económicas y sociales y el estudio aportado por el Área de Conservación La Amistad-Caribe (ACLAC) del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), no los satisface. El incumplimiento supone un vicio esencial del procedimiento, de la inderogabilidad singular de la ley (Sentencias de la Sala Constitucional Nº 7294-98 y 2009-95) y una violación directa del artículo 50 constitucional.

3. En cuanto al fondo del Proyecto, los consultantes alegan que la reducción de la protección a la Zona 1 o zona costera implica la violación de varios convenios internacionales suscritos por Costa Rica y el principio de supremacía de los tratados internacionales de derechos humanos (art. 48 CP) y de la Constitución sobre la ley. Entre los instrumentos internacionales violados se encuentra la “Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de Aves Acuáticas” (Convención RAMSAR), aprobada por Ley Nº 7224 de 2 de abril de 1991, concretamente el artículo 4 inciso 2. El Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo ha sido incluido por Costa Rica dentro de la lista de humedales de importancia internacional (Registro Nº 6CR005). Según alegan los consultantes, la protección abarca la totalidad del área silvestre, incluida la zona costera que se pretende desafectar mediante el Proyecto de Ley objeto de consulta; violando con ello compromisos internacionales adquiridos por el Estado costarricense. El inciso 2 del artículo 4 de la Convención RAMSAR expresa: “Cuando una Parte Contratante, por motivos urgentes de interés nacional, retire de la Lista o reduzca los límites de un humedal incluido en ella, deberá compensar en la medida de lo posible, la pérdida de recursos de humedales y, en particular, crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección de una porción adecuada de su hábitat original, en la misma región o en otro lugar.” En ninguna parte del Proyecto de Ley o del expediente legislativo se evidencia acción alguna tendiente a cumplir esa obligación. Se omiten las medidas compensatorias que la norma del Derecho Internacional Ambiental exige. Alegan la violación del principio de no regresión en materia de protección ambiental contenido en el principio de prevención y precaución establecidos en el principio 15 de la Declaración de Río adoptada en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que al efecto dice: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.”, fundando el principio de no regresión en múltiples instrumentos internacionales (art. 28 DDHC; 2.1, 5.2, 11.1 y 12 PIDESC, 5.2 PIDCP, 26 CADH, 1 y 11 del Protocolo a la CADH) en consecuencia, alegan la violación no solo del principio sino también de la normativa que lo recoge. Consideran que la Sala Constitucional ha reconocido el principio de progresividad del derecho fundamental al ambiente (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-2010). Argumentan la violación del principio precautorio tutelado por la Sala Constitucional (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 601-2009). Estos principios y normas resultan violadas por un Proyecto de Ley que pretende reducir la extensión terrestre del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, excluyendo sin fundamento técnico, una zona de altísimo valor ecológico, produciendo un retroceso en los niveles de protección del patrimonio natural del país. Solo si se cuentan con los estudios técnicos que determinen que esta regresión no se produce, la reducción o desafectación será válida. Afirman que la Sala Constitucional ya se pronunció sobre la constitucionalidad de la inclusión de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo al área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 5975-2006). El Proyecto no solo pretende desafectar las áreas urbanas, sino toda la franja costera desde Puerto Viejo hasta Manzanillo, con mayor razón, consideran los y las consultantes  deviene en inconstitucional.

4. En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 de la Ley de rito.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

                 I.   – Sobre la admisibilidad. La Consulta fue presentada de conformidad con lo dispuesto por el numeral 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que exige como requisito que el escrito debe ser firmado “por un número no menor de diez diputados”, aspecto con el que la consulta cumple satisfactoriamente. De acuerdo con el numeral 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el “Proyecto de ley” objeto de la consulta tiene que haber sido aprobado en primer debate por el órgano legislativo competente; requisito con el que también cumple satisfactoriamente la consulta, toda vez que fue aprobado en primer debate por el Plenario Legislativo en la Sesión Ordinaria Nº 057, celebrada el 30 de agosto de 2012. El memorial se presenta debidamente razonado con mención de los aspectos cuestionados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.  En consecuencia, la consulta es admisible. Por constituir este asunto una consulta facultativa, la Sala revisará únicamente los extremos cuestionados de forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad, según lo dispone el artículo 99 de la Ley que rige esta Jurisdicción.

             II.    Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Si analizamos de forma somera la estructura del artículo 50 constitucional, nos percatamos de que establece como fin fundamental  y valor esencial del Estado costarricense procurar “el mayor bienestar a todos los habitantes del país”. De tal manera que esta finalidad y bien jurídico esencial, es la fuente y a la vez condiciona y sirve de contexto, fin y límite al ejercicio de las grandes potestades que el primer párrafo señala: la de organización y estímulo de la producción por un lado y la de reparto de la riqueza por el otro. Los siguientes dos párrafos forman parte de la estructura de la norma, de manera que el “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” forma parte del contenido del mayor bienestar de todos los habitantes. De tal manera que el “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” es causa, fin y también condición y límite del ejercicio de las potestades y competencias públicas, no solo de las señaladas en el párrafo primero, sino también de las indicadas en el tercero (garantizar, defender, preservar, determinar las responsabilidades y sanciones), y de la potestad legislativa en general, siempre que el legislador con sus decisiones pueda impactar en el ambiente. Al igual que el derecho de propiedad, el objeto sobre el que recae el derecho al ambiente es externo a la integridad de la persona humana (a diferencia por ejemplo del derecho a la vida), pero también diferente a lo que sucede con el objeto del derecho de propiedad, la persona forma parte del Ambiente, lo integra, de allí que su protección, supone la conservación del contexto esencial para la vida humana y por el contrario, una conducta con efectos negativos sobre él, supone un peligro para la propia existencia humana y una reducción o pérdida del “mayor bienestar” de todos. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado que “el ser humano no se desenvuelve de manera autárquica, sino que su bienestar guarda inmediata relación con la naturaleza que le rodea. Esa interdependencia entre el ser humano y la naturaleza comprende aspectos que exceden la mera preservación de recursos para garantizar el desarrollo económico de la sociedad humana. En realidad, la interacción “naturaleza-ser humano” conforma un fenómeno unitario, un proceso único de influencia recíproca, en el que uno actúa sobre el otro y simultáneamente ambos necesitan uno del otro para su propia supervivencia.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 2012-004620). El “ambiente” objeto del derecho fundamental, no es la suma o yuxtaposición de recursos, más bien se refiere a las interrelaciones y equilibrios, a la idea de sistema. La ecología como ciencia nos enseña que la naturaleza debe ser concebida como un sistema. La naturaleza consiste en las relaciones de los organismos con el mundo exterior en la lucha por su existencia. En lugar determinado se da una biocenosis (vida común) o comunidad de vida, que involucra un cierto número de especies e individuos que se influyen mutuamente. Lo que la caracteriza es su nivel de integración que hace que tengan su propia forma de regulación, toda modificación de uno de los factores determinantes de esta, provocará modificaciones en los otros, esto puede suceder por razones naturales o por la intervención del hombre. Así que en la comunidad se da un cierto orden que trae un resultado beneficioso para cada especie, porque genera la productividad y estabilidad máxima del conjunto. Como todo sistema se caracteriza no solo por la interacción entre sus elementos, sino también porque produce un resultado global o general relativo a todo el sistema: su propia existencia, que es lo que podemos llamar equilibrio dinámico, comprendido dentro del concepto de “equilibrio” que exige la Constitución. Existe una conexión umbilical entre la vida y el ambiente hasta el extremo de constituir un único sistema. La vida depende del ambiente, por tanto, debe velar para que esas condiciones que garantizan la vida, se mantengan en el tiempo; para ello, la Constitución exige que las medidas de cualquier índole deben desarrollarse de manera que respeten las leyes naturales que informan los ecosistemas independientemente del modelo de desarrollo que se adopte, al respecto:

“La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 601-2009).

En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”. En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).

III. Requisitos para la disminución territorial de un área ambientalmente protegida. En absoluta consonancia con el contenido descrito del artículo 50 constitucional, el legislador y la jurisprudencia constitucional han establecido algunos requisitos para la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida. En ese sentido, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554, dispone: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida” Sobre este particular, la Sala Constitucional estableció:

“una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.  Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto.  No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 7294-98, en igual sentido Sentencia No. 11155-07)).

Así que dos son los requisitos esenciales para la reducción de un área territorial ambientalmente protegida o para desafectar un área del régimen jurídico protector al que está sometida: por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida.  Al respecto, la Sala ha expresado:

“cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata, únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009)

 

Siguiendo ese orden de ideas y para mayor abundamiento, la Sala declaró inconstitucional la norma reglamentaria (Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE) mediante la cual el Poder Ejecutivo disminuyó el territorio del Refugio Gandoca-Manzanillo, sustrayendo del área y del régimen de protección, la zona urbana del Refugio.

“El artículo 6º del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo. Más adelante se promulgó el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8º, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto Nº 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha (…) Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales de un área silvestre, pero sí puede extenderlos. De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 5975-2005 de las 15:14 horas del 3 de mayo de 2005).

Resulta evidente que estos dos requisitos guardan absoluta conformidad con el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En primer lugar, en esta materia, el régimen jurídico exige que cualquier restricción o limitación del derecho tiene que venir impuesta por ley; por el contrario, cualquier beneficio o ampliación de la protección del derecho puede ser establecida por norma infralegal. En segundo lugar, la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. Corresponde ahora valorar si se cumplió con esta garantía.

          IV.  Principio precautorio. Para este Tribunal, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo. Por el contrario, el principio de prevención o preventivo aplica en aquellos casos en que existe evidencia científica de que la medida va a causar daños al ambiente. En este segundo caso, la información disponible puede ser suficiente o insuficiente, pero con la que existe, se alcanza un grado de certeza sobre los impactos negativos que la medida va a provocar sobre el ambiente. La diferencia entre uno y otro está en la existencia o no de certeza científica sobre los posibles riesgos o lesiones al ambiente.

             V.  Sobre los  principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos;  entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretación  evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10). En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida. El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional.

“se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009).

         VI.  Sobre el principio de inderogabilidad singular de las normas. La Sala en una consulta legislativa facultativa sobre el proyecto de ley tendiente a la creación de un nuevo cantón en la Provincia de Guanacaste, dispuso que el legislador tenía que observar para tal efecto, las reglas establecidas en la Ley sobre División Territorial Administrativa:

“A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que la aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio." (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 2009-95)

Este principio es una conquista del Estado de Derecho surgido de la Revolución francesa, toda vez que era característico del antiguo régimen absolutista que el rey cambiara de criterio según sus intereses. Así que si el legislador desarrollando las garantías constitucionales a favor del ambiente, establece como requisito y garantía del derecho, que para la reducción de las áreas protegidas se requiere de ley y de un estudio técnico suficiente y completo que la justifique, tal disposición vincula, en virtud del principio, al propio órgano legislativo que la dictó.

      VII.  Sobre el estudio técnico presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. En el expediente legislativo consta visible a folios 952 al 981 del tomo cuarto, el documento titulado “Criterio Técnico del Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, respecto al proyecto de ley 18.207”, elaborado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, de 2012. El documento se estructura en 6 capítulos, de la siguiente manera: “Capítulo I. Antecedentes de la Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Capítulo II. El Decreto de Creación del Refugio Nº 16614-MAG de 1985. Capítulo III. Decretos posteriores al Decreto de Creación del refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Capítulo IV. Relevancia Fragilidad de Ecosistemas y la Zonificación para la Consolidación Manejo y Control. Capítulo V. Caracterización del área cuyos límites rectifica el proyecto de ley No. 18.207. Capítulo VI. Recomendaciones y Conclusiones.” Los primeros tres capítulos son resumen y descripción de lo que existe (Antecedentes históricos relacionados con la creación del Refugio y resumen de la reglamentación vigente). Respecto del IV capítulo, el resumen introductorio del documento describe su contenido de la siguiente manera: “indica la labor desarrollada por el MINAET para dotar al ASP con un sólido instrumento que garantizara su consolidación y adecuados manejo y control. Este instrumento se conoce como un Plan de Manejo y su correspondiente Reglamento de Zonificación, los cuales fueron adoptados y declarados de aplicación obligatoria por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) desde 1996.” También en el mismo resumen introductorio se lee respecto del capítulo V: “El Capítulo V presenta los resultados de una caracterización actual del área del Refugio que el proyecto de ley, Expediente No. 18.207, propone rectificar, realizada por un equipo profesional del SINAC/ACLAC, siguiendo los lineamientos vigentes que para tales efectos exige la ley.” El capítulo IV, como ya se dijo, explica el Plan de Manejo que rige el Refugio. En él se describen las 15 zonas en que fue dividido el refugio en su estado actual, se ubica en mapas los humedades RAMSAR y, sin mayores datos sobre las relaciones entre los asentamientos humanos con las demás zonas continentales o marinas del Refugio, se concluye que: “la Zona 1. Llanura Costera Cocles-Manzanillo, corresponde al área de los asentamientos humanos preexistentes a la declaración del ASP, y no representa en sí misma el núcleo u objeto de conservación principal del RNVS-GM.” El capítulo V se desarrolla en 5 páginas, de la 22 a la 26, folios 973 al 977 del Expediente Legislativo, Tomo 3. En la página 22 del documento, se explica la metodología del estudio, en los siguientes 3 folios se incluyen mapas con una pequeña explicación al pie y en el folio 977 se incluye un cuadro sobre los resultados de la caracterización de la llanura costera Cocles-Manzanillo (Zona 1). El capítulo evidencia que el MINAET ha realizado un estudio de muestreo de la zona, para identificar las diferentes áreas boscosas o población forestal y tiene medido dentro de la zona 1, el área boscosa y la urbana. Sin embargo, esta Sala considera que llevan razón los consultantes en el sentido de que el estudio no satisface los requerimientos del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 50 constitucional, y el Derecho Internacional Ambiental. El artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente es una norma protectora, establece una garantía a favor de las áreas silvestres protegidas y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 constitucional. De la norma se infiere, en primer lugar, que el estudio técnico indicado en la norma es un requisito ineludible y esencial para la aprobación de la medida legislativa reductora del área de protección, lo que se desprende de la frase “sólo podrá” y “después”, cuyo incumplimiento trae aparejada la declaratoria de invalidez de la medida. En segundo lugar, se trata de un estudio técnico -esto e, conforme con las ciencias y las técnicas que tienen por objeto de estudio del ambiente y los ecosistemas- a fin de determinar el impacto de la medida legislativa en los mismos. En tercer lugar, el estudio debe ser específico y versar sobre el área de reducción y su contexto, a fin de evaluar el impacto y emitir las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos o bien plantear las medidas de mitigación, conservación o reparación correspondientes. En cuarto lugar, el estudio tiene por finalidad justificar científicamente la medida. Finalmente, el estudio tiene que ajustarse a las exigencias sustanciales del artículo 50 constitucional y tiene que demostrar cómo la medida que se toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el marco de política de desarrollo sostenible. Llevan razón los consultantes al advertir que el Estudio omite analizar y pronunciarse sobre el impacto de la zona por desafectar en la zonas marinas y continentales del Refugio, dado que la misma constituye su enlace e incide en el equilibrio en la totalidad del Refugio. Tampoco examina el impacto en el corredor biológico sobre los acuíferos y la vida silvestre, ni determina el valor ecológico de la zona por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre protegida, ni mucho menos plantea medidas o recomendaciones orientadas a disminuir cualquier impacto negativo sobre el Refugio en general. No se analiza el impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del Estado por incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia. En síntesis, el estudio presentado, sin bien relacionado con el tema, es manifiestamente incompleto puesto que las exigencias sustanciales derivadas de la propia materia que tutela, no se ven satisfechas. En efecto, el estudio técnico en cuestión omite demostrar cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado. Por otro lado, la regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada. El estudio tiene que justificar con criterio científico sustentado que la desafectación es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una político de desarrollo sostenible, de lo contrario deviene en una transgresión del principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección en los términos explicados supra y una violación material del principio de inderogabilidad singular de las normas. Así las cosas, la falta de evidencia científica justifica fallar conforme al principio precautorio. Asimismo, considera esta Sala que llevan razón las y los consultantes cuando afirman que el Plan de Manejo, el Reglamento de Zonificación y los estudios que les dieron origen (Folios 578-759 y 788 del expediente) no satisfacen las características exigidas por la Ley y derivadas de la Constitución que, según la Sala, debe tener el estudio técnico. En primer término, la finalidad de tales estudios no era justificar la reducción del área de protección; por el contrario, buscaban suministrar la información necesaria para implementar un plan de manejo integral de todo el refugio, incluyendo el área que se pretende desafectar; en otras palabras incumplen la finalidad establecida en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. En segundo término, no estamos en presencia de un estudio específico sobre el tema de la reducción del área descrita en el artículo 1 del Proyecto y el impacto de la desafectación. Los diferentes informes técnicos, que datan de 1995 y 1996, tenían  por objeto de estudio la totalidad del Refugio con miras al Plan de Manejo; razón por la cual no se pronuncian ni evalúan el impacto de la reducción, ni emiten recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos que la misma pudiere ocasionar. Finalmente es importante destacar que no se observa consulta alguna a expertos, ni se reciben en audiencia profesionales destacados de las diferentes disciplinas relacionadas con la temática ambiental, que pudieran haber llenado, mediante sus calificadas opiniones, los vacíos del estudio técnico presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe de la Dirección Regional del MINAET. En el expediente legislativo consta la audiencia otorgada al señor Fernando Arias, representante del sector de propietarios ante el Consejo Local del Refugio Gandoca-Manzanillo (folio 794 y siguientes). Los informes presentados por diversas instituciones públicas (Municipalidad de Talamanca, MINAET, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Geográfico Nacional, Cámara de Turismo y Comercio del Caribe Sur) no colman tampoco la insuficiencia del estudio, por lo que corresponde acoger la Consulta planteada por las señoras y señores diputados (as).

    VIII.  Potestad del legislador. Dentro del marco de la Constitución, el legislador tiene la potestad y competencia para reducir las dimensiones físicas de las áreas ambientalmente protegidas. Sin embargo, con fundamento en el artículo 50 constitucional, las decisiones legislativas en esta materia deben respetar las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en aras de garantizar un ambiente “sano” y “ecológicamente equilibrado” y el “mayor bienestar de todos los habitantes”. El estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente tiene que responder a estos propósitos, para cuyo efecto no basta un cumplimiento formal porque se trata de un requerimiento material, es decir que debe materialmente demostrar, mediante un análisis técnico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. Se debe subrayar que la Sala, en el sub examine, no ha procedido a evaluar técnicamente la calidad del estudio técnico en cuestión, sino que las objeciones esbozadas en cuanto al mismo están referidas a omisiones evidentes y manifiestas, que saltan a la vista a partir de su mera lectura. Así, en un caso similar, la Sala Constitucional expresó:

“Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible  convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito". (Sentencia número 1999-2988)

Al haber quedado establecido un vicio esencial del procedimiento legislativo, respecto de lo cual resulta vinculante el criterio de este Tribunal, resulta innecesario referirse a los demás extremos consultados en cuanto al fondo (ver sentencia número 2010-012026).

Por tanto:

Se evacua la consulta en el sentido que el Proyecto de Ley denominado: "Ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del caribe sur", expediente legislativo número 18.207, es inconstitucional por violación al artículo 50 de la Constitución Política, toda vez que se sustenta en un estudio incompleto porque no determina técnica y científicamente cuál es el impacto real sobre el ambiente, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo. Notifíquese esta sentencia al Directorio de la Asamblea Legislativa y a las y los diputados consultantes. Comuníquese.-

 

Ernesto Jinesta L.

Presidente a.i.

 

Fernando Cruz C.                                                      Fernando Castillo V.

 

 Paul Rueda L.                                                            Roxana Salazar C.

 

 Ricardo Guerrero P.                                                 Jorge Araya G.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 01-02-2026 11:21:46.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

**Content of Interest:**
**Type of content:** Majority vote
**Branch of Law:** 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE
**Topic:** Singular non-derogability of norms
**Subtopics:**
NOT APPLICABLE.
**Topic:** VOLUNTARY LEGISLATIVE CONSULTATION
**Subtopics:**
NOT APPLICABLE.
"…Regarding the principle of singular non-derogability of norms. In a voluntary legislative consultation on the bill aimed at the creation of a new canton in the Province of Guanacaste, the Chamber held that the legislator had to observe, for that purpose, the rules established in the Law on Administrative Territorial Division: “In the judgment of the Chamber, the general principle of Law establishing that legal norms bind even the authority that enacted them and, within its competence, its superior, implies that the law governing the functioning of the Legislative Assembly for the exercise of a power that is also constitutional, binds it in the specific cases in which it must exercise it, which is nothing more than the application of the general principle of the singular non-derogability of the norm for the specific case; a general principle of constitutional rank, as it is applicable to the entirety of the legal system, as a derivation of and simultaneously a condition for the Rule of Law in its entirety. All of which means, in relation to this matter, that for the creation of a new municipal territorial entity, the Legislative Assembly must observe the law it has enacted with that purpose, without prejudice, of course, to its power to repeal or amend it prior to its exercise.” (Judgment of the Constitutional Chamber No. 2009-95)…This principle is a conquest of the Rule of Law arising from the French Revolution, since it was characteristic of the old absolutist regime that the king changed his criteria according to his interests. Thus, if the legislator, developing constitutional guarantees in favor of the environment, establishes as a requirement and guarantee of the right that the reduction of protected areas requires a law and a sufficient and complete technical study that justifies it, such provision binds, by virtue of the principle, the very legislative body that enacted it. ..” Judgment 13367-12

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**Content of Interest:**
**Type of content:** Majority vote
**Branch of Law:** 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS
**Topic:** PROPERTY
**Subtopics:**
NOT APPLICABLE.
"Law for the Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean"

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**Text of the resolution**

Exp: 12-011721-0007-CO
Res. No. 2012013367

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven thirty-three hours on the twenty-first of September two thousand twelve.

Voluntary legislative consultation on constitutionality filed by the following Deputies of the Legislative Assembly: J.M.V.F.E., C.G.F., J.C.M.G., C.M.M.Q., C.E.M.P., M.E.V.R., M.P.P.H., X.E.E., V.H.C. and M.A.M.C.; based on Article 96(b) of the Law of Constitutional Jurisdiction, regarding the Bill "LAW FOR THE RECOGNITION OF THE RIGHTS OF THE INHABITANTS OF THE SOUTHERN CARIBBEAN", legislative file No. 18.207.

**Whereas:**

1. The consultation was received in the Secretariat of the Constitutional Chamber at 11:46 a.m. on September 6, 2012. The Chamber requested the referral of the legislative file by resolution at 3:26 p.m. on September 6, 2012, notified at 9:30 a.m. on September 10 of this year. The duly certified legislative file was received in the Chamber's Secretariat at 4:18 p.m. on September 11. The deadline to process the consultation expires on October 12, 2012. The consultation seeks the exercise of preventive constitutionality control over the bill being consulted.

2. In the consultation, the consulting Deputies of the Legislative Assembly indicate as a procedural violation the failure to comply with the provisions of Article 38 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), Law No. 7554, which states: "The surface area of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure." The Bill under consultation seeks to modify the current boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), established by Executive Decree No. 32753-MINAE of May 16, 2005. The Bill seeks to exclude most of the coastal zone of the Southern Caribbean from the legal regime applicable to natural refuges and subject it to the legal regime of the maritime-terrestrial zone, Law No. 6043 of March 2, 1977. They support the consultation with constitutional case law, specifically Judgment No. 07294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998, as well as opinions from the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) and the Technical Services Department of the Legislative Assembly, which have warned about the alleged procedural defect regarding the Bill. In that sense, they state that the Office of the Attorney General of the Republic warned that "The approval of the bill, without a sufficient technical criterion being on the legislative record, would entail potential defects of unconstitutionality" (OJ-040-2012 of July 19). Meanwhile, the Technical Services Department of the Legislative Assembly concluded in the Integrated Legal-Environmental Report, Memo ST-086-2012, that: "The bill lacks a technical study justifying the modification of boundaries in the protected area" and warns "that the proposed modification of the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge could violate the Political Constitution." They allege that the Management Plan (Plan de Manejo) and its Regulations fail to meet the requirement demanded in numeral 38 of the Organic Law of the Environment. They consider that it does not satisfy the legal and constitutional requirements because the studies prepared for the Management Plan "were carried out prior to the attempt to reduce the protected area," making them technically inadequate to evaluate the impact of the reduction and, above all, because they were carried out to achieve a different purpose; in fact, the studies covered the entire refuge, including, of course, the zone intended to be disassociated, and the studies required by the Organic Law of the Environment are specific. They warn the same about the study prepared by the La Amistad-Caribe Conservation Area (ACLAC) of the National System of Conservation Areas (SINAC), titled: "Technical Criterion of the La Amistad-Caribe Conservation Area, SINAC-MINAET, regarding bill 18.207." For the consulting Deputies, the requirements of Article 30 of the Organic Law of the Environment are not met, as it merely sets out the historical origins of the Refuge, summarizes the Zoning Regulations, and relies on another study on the forest cover (cobertura boscosa) of the zone subject to the Bill, concluding that the existing forest cover is scarce and that the reduction sought by the Bill "does not alter the protection and conservation purposes of the Refuge," a conclusion reached without further technical studies to support it. For example, it fails to rule on the impact of the measure on the marine area, specifically on the reefs of the zone, because the coastal zone is the ecological link between the marine zone and the mountainous zone, the coastal zone being essential for the protection of the reefs from sedimentation. It does not measure the impact on aquifers from the increasing impermeabilization of soils, Zone 1 having the sector's main aquifer, which currently supplies potable water to the populations of Cocles, Punta Uva, and Manzanillo. Nor does it study the impact of the measure on the Talamanca-Caribe biological corridor and wildlife; as well as the impact on wetlands of the coastal plain and the entire Refuge as a RAMSAR site. They omit a qualitative analysis of the forested area of the zone intended to be disaffected, for wildlife and the interrelationship with other ecosystems. The document does not analyze the ecological and functional value of Zone 1 within the Protected Wilderness Area. They believe that the Organic Law of the Environment requires a study that includes all environmental, economic, and social variables, and the study provided by the La Amistad-Caribe Conservation Area (ACLAC) of the National System of Conservation Areas (SINAC) does not satisfy them. The non-compliance constitutes an essential procedural defect, a violation of the singular non-derogability of the law (Judgments of the Constitutional Chamber No. 7294-98 and 2009-95), and a direct violation of Article 50 of the Constitution.

3. Regarding the substance of the Bill, the consulting parties allege that the reduction of protection for Zone 1 or the coastal zone implies the violation of several international conventions signed by Costa Rica and the principle of the supremacy of international human rights treaties (Art. 48 CP) and of the Constitution over the law. Among the international instruments violated is the "Convention relative to Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat" (RAMSAR Convention), approved by Law No. 7224 of April 2, 1991, specifically Article 4(2). The Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge has been included by Costa Rica in the list of wetlands of international importance (Registration No. 6CR005). According to the consulting parties, the protection covers the entire wilderness area, including the coastal zone intended to be disaffected by the Bill under consultation; thereby violating international commitments made by the Costa Rican State. Article 4(2) of the RAMSAR Convention states: "Where a Contracting Party in its urgent national interest, of its original habitat, in the same region or elsewhere." Nowhere in the Bill or in the legislative file is any action tending to fulfill this obligation evidenced. The compensatory measures required by the norm of International Environmental Law are omitted. They allege the violation of the principle of non-regression in environmental protection matters, contained in the principle of prevention and precaution established in Principle 15 of the Rio Declaration adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, which states: "In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.", basing the principle of non-regression on multiple international instruments (Art. 28 UDHR; 2.1, 5.2, 11.1 and 12 ICESCR, 5.2 ICCPR, 26 ACHR, 1 and 11 of the Protocol to the ACHR). Consequently, they allege the violation not only of the principle but also of the regulations that encompass it. They consider that the Constitutional Chamber has recognized the principle of progressiveness of the fundamental right to the environment (Judgment of the Constitutional Chamber No. 18702-2010). They argue the violation of the precautionary principle (principio precautorio) upheld by the Constitutional Chamber (Judgment of the Constitutional Chamber No. 601-2009). These principles and norms are violated by a Bill that seeks to reduce the terrestrial extension of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, excluding, without technical foundation, a zone of extremely high ecological value, producing a setback in the levels of protection of the country's natural heritage. Only if there are technical studies that determine this regression will not occur, will the reduction or disaffection be valid. They affirm that the Constitutional Chamber has already ruled on the constitutionality of the inclusion of the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo into the area of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Judgment of the Constitutional Chamber No. 5975-2006). The Bill not only seeks to disaffect the urban areas, but the entire coastal strip from Puerto Viejo to Manzanillo; all the more reason, the consulting parties consider it becomes unconstitutional.

4. In the proceedings, the provisions of Article 100 of the Law of Constitutional Jurisdiction have been observed, and this resolution is issued within the term established by Article 101 of the procedural Law.

Drafted by Magistrate Rueda Leal; and,

**Considering:**

I. – On Admissibility. The Consultation was filed in accordance with the provisions of numeral 96(b) of the Law of Constitutional Jurisdiction, which requires that the document must be signed "by no fewer than ten deputies," an aspect with which the consultation complies satisfactorily. According to numeral 98 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the "Bill" subject to the consultation must have been approved in the first debate by the competent legislative body; a requirement also satisfactorily met by the consultation, as it was approved in the first debate by the Legislative Plenary in Ordinary Session No. 057, held on August 30, 2012. The brief is duly reasoned, mentioning the questioned aspects, in accordance with the provisions of Article 99 of the Law of Constitutional Jurisdiction. Consequently, the consultation is admissible. As this matter is a voluntary consultation, the Chamber will review only the specific points concretely questioned by the consulting parties and not general aspects of constitutionality, as provided by Article 99 of the Law governing this Jurisdiction.

II. On the right to a healthy and ecologically balanced environment. If we superficially analyze the structure of Article 50 of the Constitution, we realize that it establishes as a fundamental purpose and essential value of the Costa Rican State to seek "the greatest well-being for all the inhabitants of the country." Thus, this purpose and essential legal good is the source and at the same time conditions and serves as context, end, and limit to the exercise of the major powers indicated in the first paragraph: the organization and stimulation of production on one hand, and the distribution of wealth on the other. The following two paragraphs are part of the structure of the norm, such that a "healthy and ecologically balanced environment" forms part of the content of the greatest well-being of all inhabitants. Thus, the "healthy and ecologically balanced environment" is the cause, end, and also condition and limit of the exercise of public powers and competencies, not only those indicated in the first paragraph, but also those indicated in the third (to guarantee, defend, preserve, determine responsibilities and sanctions), and of the legislative power in general, whenever the legislator, through their decisions, can impact the environment. Just like the right to property, the object upon which the right to the environment falls is external to the integrity of the human person (unlike, for example, the right to life), but also unlike what happens with the object of the right to property, the person is part of the Environment, integrates it, hence its protection implies the conservation of the essential context for human life, and conversely, conduct with negative effects on it poses a danger to human existence itself and a reduction or loss of the "greatest well-being" of all. In this sense, the Constitutional Chamber has expressed that "the human being does not develop autarchically, rather their well-being is immediately related to the nature surrounding them. This interdependence between the human being and nature encompasses aspects that exceed the mere preservation of resources to guarantee the economic development of human society. In reality, the 'nature-human being' interaction forms a unitary phenomenon, a unique process of reciprocal influence, in which one acts upon the other and simultaneously both need one another for their own survival." (Judgment of the Constitutional Chamber No. 2012-004620). The "environment" that is the object of the fundamental right is not the sum or juxtaposition of resources; rather, it refers to interrelations and balances, to the idea of a system. Ecology as a science teaches us that nature must be conceived as a system. Nature consists of the relationships of organisms with the external world in the struggle for existence. In a specific place, a biocenosis (common life) or community of life occurs, involving a certain number of species and individuals that influence each other. What characterizes it is its level of integration, which means they have their own form of regulation; any modification of one of its determining factors will cause modifications in the others. This can happen for natural reasons or through human intervention. Thus, within the community, a certain order exists that yields a beneficial result for each species, because it generates the maximum productivity and stability of the whole. Like any system, it is characterized not only by the interaction among its elements, but also because it produces a global or general result relative to the entire system: its own existence, which is what we can call dynamic equilibrium, encompassed within the concept of "equilibrium" required by the Constitution. There is an umbilical connection between life and the environment, to the extent of constituting a single system. Life depends on the environment; therefore, it must ensure that those conditions guaranteeing life are maintained over time. For this, the Constitution requires that measures of any nature be developed in a manner that respects the natural laws that inform ecosystems, regardless of the development model adopted, in this regard:

"The Chamber has indicated that the environment must be understood as a potential for development to be used appropriately, acting in an integrated manner concerning its natural, sociocultural, technological, and political relationships, since otherwise, its productivity for the present and future is degraded and the heritage of future generations could be put at risk. The origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development style adopted by the country. For example, environmental problems occur when the methods of exploiting natural resources lead to ecosystem degradation exceeding their regenerative capacity, resulting in broad sectors of the population being harmed and generating a high environmental and social cost that leads to a deterioration in quality of life; precisely because the primary objective of the use and protection of the environment is to achieve development and evolution favorable to the human being. Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc. However, more important than that is understanding that while man has the right to use the environment for his own development, he also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. This is not so novel, as it is merely the translation into this matter of the principle of 'injury', already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and useful enjoyment of the right itself. Our country has depended and will continue to depend, like any other nation, on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep the productive apparatus that sustains the national economy operating, whose main source is agriculture and, in recent years, tourism, especially in its ecotourism dimension. The soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and landscape make up the environmental framework without which basic demands—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible. Likewise, our economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. On the other hand, the goals of sustainable development have to do with the survival and well-being of the human being and the maintenance of essential ecological processes, that is, environmental quality and the survival of other species. Speaking of sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving the quality of life is speaking of the demand for natural resources at the individual level and for the direct means or support necessary for the economy to function, generating employment and creating capital goods, which in turn enable the transformation of resources into consumer goods, production goods, and export goods." (Judgment of the Constitutional Chamber No. 601-2009).

Regarding the environment, the object of the fundamental right described above, our Magna Carta further requires it to be "healthy." The requirement of "healthy" leads us to "regenerative capacity" and "succession capacity" to guarantee life. From both requirements—"healthy" and "balanced"—the need for sustainable and lasting development arises; quality of life and environmental quality depend on this. Now, with the concepts of "environment," "healthy," and "ecologically balanced," the constitutional norm introduced science and technique into environmental decisions, whether legislative or administrative, such that, in the terms of ordinals 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and 38 of the Organic Law of the Environment, state actions in environmental matters must be based on, and cannot contradict, the unequivocal rules of science and technique in order to achieve the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, additionally, the "greatest well-being for all the inhabitants of the country." Regarding the submission of legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technique, the Chamber has called this the principle of objectification of environmental protection: "The objectification of environmental protection (…) is a principle that can in no way be confused with the previous one [the precautionary principle or 'principle of prudent avoidance'], insofar as, being derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both regarding acts and general provisions—both legislative and regulatory—, from which derives the requirement of being bound to science and technique, thereby conditioning the discretion of the Administration in this matter. Thus, considering the results derived from those technical studies—such as environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental)—, if objective technical criteria are evident indicating the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it becomes mandatory to reject the proposed project, work, or activity; and in the case of 'reasonable doubt,' it becomes mandatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment." (Judgment of the Constitutional Chamber Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).

III. Requirements for the territorial reduction of an environmentally protected area. In absolute consonance with the described content of Article 50 of the Constitution, the legislator and constitutional case law have established certain requirements for the reduction or disaffection of an environmentally protected area. In that sense, Article 38 of the Organic Law of the Environment, Law No. 7554, provides: "The surface area of protected wilderness areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure." On this matter, the Constitutional Chamber established:

"Once a specific area has been declared a protective zone (zona protectora) by an act of the State, the latter cannot simply disaffect it, in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a specific area a protective zone does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that its area can in no way be reduced by subsequent regulations. However, it must be borne in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the precepts of Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of its area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. It is not necessarily unconstitutional for a subsequent law to reduce the area of a protective zone, a forest reserve, a National Park, or any other site of environmental interest, provided that it is justified insofar as it does not entail a violation of the right to the environment." (Judgment of the Constitutional Chamber No. 7294-98, in the same sense Judgment No. 11155-07).

Thus, there are two essential requirements for the reduction of an environmentally protected territorial area or for disaffecting an area from the protective legal regime to which it is subject: through a law and after conducting sufficient technical studies that justify the measure. In this regard, the Chamber has stated:

"when it comes to the expansion of the boundaries of protective zones of the State's forest heritage, it is possible to do so via regulation (reglamento), but when it comes to their reduction, it can only be done via law, provided, of course, that a prior criterion exists justifying the measure." (Judgment of the Constitutional Chamber No. 1056-2009)


Following that line of thought and for further elaboration, the Chamber declared unconstitutional the regulatory norm (Executive Decree No. 32753-MINAE) through which the Executive Branch reduced the territory of the Gandoca-Manzanillo Refuge, removing the urban zone of the Refuge from the area and the protection regime.

"Article 6 of Decree 16614-MAG expressly excluded from that refuge the urban zone of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo. Subsequently, DE-23069-MIRENEM of April 5, 1994, was issued; Article 16 of that Decree repealed Art. 6 of DE-16614. The immediate consequence of this is that the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Gandoca-Manzanillo Refuge. Later, Decree DE-29019-MINAE of October 31, 2000, was promulgated, which, through Article 8, repealed Decree 23069-MIRENEM; with this, Article 6 of DE-16614 tacitly regained validity. A tacit reduction of the territory of the reserve occurred at that moment by once again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, which left things as they had been established by Decree No. 16614-MAG. However, the Executive Branch subsequently issued DE-32753-MINAE of May 16, 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo once again became part of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, a situation that remains to date (…) It is evident then that the Executive Branch cannot reduce the territorial limits of a wilderness area, but it can extend them."

Hence, Decrees whose repeal or entry into force produced as an immediate consequence the increase of the territory of a given protected area are constitutional.” (Constitutional Chamber Judgment No. 5975-2005 of 15:14 hours on May 3, 2005).

It is evident that these two requirements are in absolute conformity with the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. First, in this matter, the legal regime requires that any restriction or limitation of the right must be imposed by law; conversely, any benefit or expansion of the protection of the right may be established by an infra-legal norm. Second, the requirement of prior technical studies responds to the principle of subjecting decisions related to the environment to scientific and technical criteria, in order to protect the ecological balance of the system and the health of the environment. In this sense, the requirement of technical studies that justify the approval of bills aimed at the reduction or de-designation (desafectación) of an environmentally protected area must be satisfied prior to or during the development of the legislative procedure. Furthermore, the requirement of technical studies is not a mere formality, but rather a material requirement, that is, it must be materially demonstrated, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, to propose recommendations aimed at mitigating the negative impact on it, and to demonstrate how such a measure entails a development that satisfies the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs. It is now appropriate to assess whether this guarantee was fulfilled.

          IV. Precautionary principle. For this Court, the precautionary principle (principio precautorio) applies when there is no scientific certainty about the risks or impact to the environment of a measure, the studies or available information generate doubts about the risks or their possible negative impact. By contrast, the prevention or preventive principle applies in those cases where there is scientific evidence that the measure will cause damage to the environment. In this second case, the available information may be sufficient or insufficient, but with what exists, a degree of certainty is reached about the negative impacts that the measure will cause on the environment. The difference between one and the other lies in the existence or not of scientific certainty about the possible risks or injuries to the environment.

             V. On the principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The principle of progressivity of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is enshrined in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, article 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to gradually increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, with special consideration for those which, like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions from the State for their protection and full enjoyment by all their holders. From the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, enshrined in numeral 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regressivity or irreversibility of the benefits or protection achieved. The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportional justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply an absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature or due to nature itself, that negatively impact the achievements reached up to then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In such cases, the Law of the Constitution and the principles under examination oblige justification, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, for the reduction of protection levels. In this sense, the Constitutional Chamber has expressed in its jurisprudence, regarding the right to health: “…pursuant to the PRINCIPLE OF NON-REGRESSIVITY, it is prohibited to take measures that diminish the protection of fundamental rights. Thus, if the Costa Rican State, in the interest of protecting the right to health and the right to life, has a policy of openness to access to medicines, it cannot—much less through an International Treaty—reduce such access and make it more restricted, under the excuse of protecting trade. (Constitutional Chamber Judgment No. 9469-07). In relation to the right to the environment it stated: “The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with the Law of the Constitution, which does not admit a regression to its detriment.” (Constitutional Chamber Judgment No. 18702-10). Consequently, in application of these two principles, the Constitutional Chamber has established that it is constitutionally valid to expand by executive decree the physical extent of protection areas (principle of progressivity); however, the reduction can only occur by law and after completion of a technical study adjusted to the principles of reasonableness and proportionality, to the demands of ecological balance and a healthy environment, and to the general welfare of the population, which serves to justify the measure. A right is worth what its guarantees are worth, therefore a violation of these principles occurs when the technical study fails to comply with the required constitutional and technical demands. If such a guarantee is transgressed, so too will be the fundamental right that the guarantee protects, and it is to that extent that the reduction of protected areas would be unconstitutional.

“the right to the environment is violated because the reduction of a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibilities of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo zone but also leaves unprotected the natural resources of the area by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo open to free exploitation without any restrictions. Evidently, the protection received by property is not the same when it concerns forest property. Regarding this type of property, it should be recalled that it is a different type of property with its own characteristics and particularities and a special regime, as it is conceived fundamentally to conserve, not to produce nor to be part of the commerce of men. All lands considered as national reserves are immediately affected for the purposes of forestry regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources. In this way, when the contested decree proceeds to exclude from forest property the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, it violates the right to the environment because such areas would fall outside the proper limits of forest property that tend toward conservation and not toward the exploitation of the property and its natural resources.” (Constitutional Chamber Judgment No. 1056-2009).

         VI. On the principle of singular non-derogability of norms. The Chamber, in an optional legislative consultation regarding the bill aimed at the creation of a new canton in the Province of Guanacaste, ordered that the legislator had to observe for this purpose the rules established in the Law on Administrative Territorial Division:

“In the opinion of the Chamber, the general principle of Law which establishes that legal norms bind even the authority that has issued them and, within its competence, its superior, implies that the law that governs the functioning of the Legislative Assembly for the exercise of a competence also constitutional, binds it in the specific cases in which it must exercise it, which is nothing other than the application of the general principle of the singular non-derogability of the norm for the specific case; a general principle of constitutional rank, as it is applicable to the entirety of the legal system, as a derivation and at the same time a condition of the Rule of Law in its entirety. All of which means, in relation to the present matter, that for the creation of a new municipal territorial entity the Legislative Assembly must observe the law it has enacted for such purpose, of course, without prejudice to its power to derogate or reform it prior to its exercise.” (Constitutional Chamber Judgment No. 2009-95)

This principle is a conquest of the Rule of Law born of the French Revolution, since it was characteristic of the old absolutist regime for the king to change criteria according to his interests. Thus, if the legislator, developing constitutional guarantees in favor of the environment, establishes as a requirement and guarantee of the right, that the reduction of protected areas requires a law and a sufficient and complete technical study to justify it, such provision binds, by virtue of the principle, the very legislative body that enacted it.

      VII. On the technical study presented by the La Amistad Caribe Conservation Area, Regional Directorate of MINAE. In the legislative file, visible at folios 952 to 981 of volume four, there is the document titled “Technical Opinion of the Amistad Caribe Conservation Area, SINAC-MINAE, regarding bill 18.207”, prepared by the La Amistad Caribe Conservation Area, Regional Directorate, Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, of 2012. The document is structured into 6 chapters, as follows: “Chapter I. Background of the Creation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. Chapter II. The Decree of Creation of the Refuge No. 16614-MAG of 1985. Chapter III. Decrees subsequent to the Decree of Creation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. Chapter IV. Relevance, Fragility of Ecosystems and Zoning for Consolidation, Management and Control. Chapter V. Characterization of the area whose boundaries bill No. 18.207 rectifies. Chapter VI. Recommendations and Conclusions.” The first three chapters are a summary and description of what exists (Historical background related to the creation of the Refuge and a summary of the current regulations). Regarding chapter IV, the introductory summary of the document describes its content as follows: “it indicates the work carried out by MINAE to provide the Protected Wild Area (ASP) with a solid instrument that would guarantee its consolidation and adequate management and control. This instrument is known as a Management Plan and its corresponding Zoning Regulation, which were adopted and declared mandatory by the National System of Conservation Areas (SINAC) since 1996.” Likewise, in the same introductory summary it reads regarding chapter V: “Chapter V presents the results of a current characterization of the area of the Refuge that bill, File No. 18.207, proposes to rectify, carried out by a professional team from SINAC/ACLAC, following the current guidelines that the law requires for such purposes.” Chapter IV, as already stated, explains the Management Plan that governs the Refuge. It describes the 15 zones into which the refuge was divided in its current state, locates the RAMSAR wetlands on maps and, without further data on the relationships between human settlements and the other continental or marine zones of the Refuge, concludes that: “Zone 1. Cocles-Manzanillo Coastal Plain corresponds to the area of human settlements pre-existing the declaration of the ASP, and does not in itself represent the core or primary conservation object of the RNVS-GM.” Chapter V spans 5 pages, from 22 to 26, folios 973 to 977 of the Legislative File, Volume 3. On page 22 of the document, the methodology of the study is explained; in the following 3 folios, maps are included with a brief explanation at the foot, and on folio 977 a table is included on the results of the characterization of the Cocles-Manzanillo coastal plain (Zone 1). The chapter evidences that MINAE has carried out a sampling study of the zone, to identify the different forested areas or forest population and has measured within zone 1, the forested area and the urban area. However, this Chamber considers that the consultors are correct in the sense that the study does not satisfy the requirements of article 38 of the Organic Law of the Environment, article 50 of the Constitution, and International Environmental Law. Article 38 of the Organic Law of the Environment is a protective norm; it establishes a guarantee in favor of protected wilderness areas and the right to a healthy and ecologically balanced environment recognized in article 50 of the Constitution. It is inferred from the norm, first, that the technical study indicated in the norm is an unavoidable and essential requirement for the approval of the legislative measure reducing the protection area, which follows from the phrase “may only” and “after”, the non-compliance with which entails the declaration of invalidity of the measure. Second, it concerns a technical study—that is, in accordance with the sciences and techniques that have as their object of study the environment and ecosystems—in order to determine the impact of the legislative measure on them. Third, the study must be specific and address the reduction area and its context, in order to evaluate the impact and issue recommendations to avoid risks, prevent negative or adverse effects, or propose the corresponding mitigation, conservation, or reparation measures. Fourth, the study’s purpose is to scientifically justify the measure. Finally, the study must conform to the substantive requirements of article 50 of the Constitution and must demonstrate how the measure being taken continues to satisfy the right to a healthy and ecologically balanced environment within the framework of sustainable development policy. The consultors are correct in warning that the Study omits to analyze and rule on the impact of the zone to be de-designated on the marine and continental zones of the Refuge, given that it constitutes their link and affects the balance in the entirety of the Refuge. Nor does it examine the impact on the biological corridor on aquifers and wildlife, nor does it determine the ecological value of the zone to be de-designated within the totality of the protected wilderness area, much less does it propose measures or recommendations aimed at reducing any negative impact on the Refuge in general. The impact on the RAMSAR wetlands is not analyzed in order to comply with the international obligations acquired by Costa Rica and avoid any State liability for non-compliance with international instruments on the matter. In summary, the study presented, although related to the topic, is manifestly incomplete since the substantive requirements derived from the very matter it protects are not satisfied. Indeed, the technical study in question omits to demonstrate how, despite the reduction, the Refuge remains healthy and ecologically balanced. On the other hand, the regressivity in protection levels must be fully justified. The study must justify with supported scientific criteria that the de-designation is a viable measure from the environmental perspective within the framework of a sustainable development policy; otherwise, it becomes a transgression of the principle of non-regressivity or irreversibility of protection in the terms explained supra and a material violation of the principle of singular non-derogability of norms. As matters stand, the lack of scientific evidence justifies ruling in accordance with the precautionary principle. Likewise, this Chamber considers that the consultors are correct when they state that the Management Plan, the Zoning Regulation, and the studies that gave rise to them (Folios 578-759 and 788 of the file) do not satisfy the characteristics required by the Law and derived from the Constitution that, according to the Chamber, the technical study must have. In the first place, the purpose of such studies was not to justify the reduction of the protection area; on the contrary, they sought to supply the necessary information to implement a comprehensive management plan (plan de manejo) for the entire refuge, including the area intended to be de-designated; in other words, they fail to meet the purpose established in article 38 of the Organic Law of the Environment. In the second place, we are not in the presence of a specific study on the subject of the reduction of the area described in article 1 of the Bill and the impact of the de-designation. The various technical reports, dating from 1995 and 1996, had as their object of study the totality of the Refuge with a view to the Management Plan; for which reason they neither address nor evaluate the impact of the reduction, nor issue recommendations to avoid risks, prevent negative or adverse effects that it could cause. Finally, it is important to highlight that no consultation with experts is observed, nor are prominent professionals from the different disciplines related to environmental matters received in a hearing, who could have filled, through their qualified opinions, the gaps in the technical study presented by the La Amistad Caribe Conservation Area of the Regional Directorate of MINAE. In the legislative file, the hearing granted to Mr. Fernando Arias, representative of the owners’ sector before the Local Council of the Gandoca-Manzanillo Refuge, is recorded (folio 794 and following). The reports submitted by various public institutions (Municipality of Talamanca, MINAE, Costa Rican Tourism Institute, National Geographic Institute, Chamber of Tourism and Commerce of the South Caribbean) also do not remedy the insufficiency of the study; therefore, it is appropriate to accept the Consultation raised by the deputies.

    VIII. Power of the legislator. Within the framework of the Constitution, the legislator has the power and competence to reduce the physical dimensions of environmentally protected areas. However, based on article 50 of the Constitution, legislative decisions in this matter must respect the unequivocal rules of science and technique, in the interest of ensuring a “healthy” and “ecologically balanced” environment and the “greatest welfare of all inhabitants”. The technical study required by article 38 of the Organic Law of the Environment must respond to these purposes, for which effect a formal compliance is not sufficient because it is a material requirement, that is, it must materially demonstrate, through a technical and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, propose recommendations aimed at mitigating the negative impact on it, and demonstrate how such a measure entails a development that satisfies the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs. It must be underscored that the Chamber, in the sub examine, has not proceeded to technically evaluate the quality of the technical study in question, but rather the objections outlined regarding it refer to clear and manifest omissions that are obvious from its mere reading. Thus, in a similar case, the Constitutional Chamber stated:

“The foregoing does not imply that the State cannot de-designate a given area by virtue of the fact that the purposes for which it was protected are no longer met, or that it may even seek to title specific zones; however, it may be done where there is a prior technical study that demonstrates the nature of the area to be titled and the possible coexistence of both man and the ecosystem as well as the consequences derived from it; therefore, it cannot be permitted that areas of this nature be titled indiscriminately, since this would go against the very conservationist policies of the environment that the State has pursued by virtue of the tasks mandated by the Political Constitution and the International Conventions it has signed.” (Judgment number 1999-2988)

Having established an essential defect in the legislative procedure, regarding which the criterion of this Court is binding, it is unnecessary to refer to the other aspects consulted on the merits (see judgment number 2010-012026).

Therefore:

The consultation is answered in the sense that the Bill called: “Law for the recognition of the rights of the inhabitants of the southern Caribbean”, legislative file number 18.207, is unconstitutional due to violation of article 50 of the Political Constitution, since it is based on an incomplete study because it does not technically and scientifically determine what the real impact on the environment is, a defect that is of an essential character of the legislative procedure. Let this judgment be notified to the Directorate of the Legislative Assembly and to the deputies who consulted. Let it be communicated.-

 

Ernesto Jinesta L.

Acting President a.i.

 

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

 

 Paul Rueda L. Roxana Salazar C.

 

 Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.

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