Res. 18836-2014 Sala Constitucional — Declassification of southern border zone unconstitutional for lack of technical studiesDesafectación zona fronteriza sur inconstitucional por falta de estudios técnicos

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Sala Constitucional

Resolución Nº 18836 - 2014

Fecha de la Resolución: 18 de Noviembre del 2014 a las 16:20

Expediente: 14-015151-0007-CO

Redactado por: Luis Fdo. Salazar Alvarado

Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Sentencias Relacionadas


Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 050- Ambiente

Subtemas:

NO APLICA.

Tema: CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA

Subtemas:

NO APLICA.

“…queda claro que el Estado está obligado a tomar las medidas necesarias para asegurar la debida protección al Patrimonio Natural de la Nación (lo que es del todo acorde con lo dispuesto en el artículo 50, constitucional), el cual se ve claramente amenazado por la deficiente o casi nula protección que el proyecto de ley en consulta estipula al respecto, con violación del principio precautorio –derivado del in dubio pro natura-, principio que, además, se encuentra contemplado en el artículo 15, de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y en el artículo 11, de la Ley de Biodiversidad, N° 7788, de 30 de abril de 1998. Pero, además, la vaguedad de la legislación en comentario implica una desprotección del Patrimonio Natural del Estado en la franja fronteriza sur, materia en la cual no debe el Estado retroceder. Permitir, aun cuando sea solo en grado de probabilidad, la inscripción de bosques y terrenos forestales a nombre de particulares constituye, por sí solo, una grave amenaza para los ecosistemas que existen en la zona fronteriza sur, con la consecuente destrucción de los hábitats naturales de flora y fauna de imposible o difícil recuperación. Esto significaría una lamentable regresión en la protección en materia medio ambiental con violación, asimismo, del contenido del artículo 50, constitucional. De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás…” Sentencia 18836-14

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 089- Protección de bellezas naturales y patrimonio histórico y artístico

Subtemas:

NO APLICA.

“…la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión, lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio, deja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso c), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio natural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el concreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del Estado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. En fin, el Proyecto de Ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política…” Sentencia 18836-14

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: PROPIEDAD

Subtemas:

NO APLICA.

Proyecto de Ley denominado: "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá". Expediente legislativo No. 16657.

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Texto de la resolución

Exp: 14-015151-0007-CO

Res. Nº 2014018836

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.  San José, a las dieciséis horas y veinte minutos del dieciocho de noviembre del dos mil catorce.

          Consultas legislativas facultativas de constitucionalidad, que se tramitan acumuladas y que son promovidas: a) la primera (expediente número 14-015151-0007-CO) interpuesta por los diputados Antonio Álvarez Desanti, Carlos Hernández Álvarez, Carlos Manuel Arguedas Ramírez, Gerardo del Carmen Vargas Varela, Jorge Arguedas Mora, José Antonio Ramírez Aguilar, Marvin Atencio Delgado, Maureen Cecilia Clarke Clarke, Nidia María Jiménez Vásquez, Patricia Mora Castellanos, Ronald Vargas Araya, Ronny Monge Salas, José Francisco Camacho Leiva, Sandra Piszk Feinzilber y Edgardo Vinicio Araya Sibaja; y b) la segunda (expediente número 14-015967-0007-CO) interpuesta por los diputados Ronny Monge Salas, Sandra Piszk Feinzilber, Marta Arabela Arauz Mora, Maureen Cecilia Clarke Clarke, Carlos Manuel Arguedas Ramírez, Jorge Rodríguez Araya, José Francisco Camacho Leiva, Laura María Garro Sánchez, Franklin Enrique Corella Vargas, Gerardo Fabricio Alvarado Muñoz, Juan Rafael Marín Quirós, Óscar Andrés López Arias, Aracelly Segura Retana, José Alberto Alfaro Jiménez, Gerardo del Carmen Vargas Varela, Emilia Molina Cruz, Gonzalo Ramírez Zamora, Danny Hayling Carcache, Marcela Guerrero Campos, Otón Solís Fallas, Javier Francisco Cambronero, Epsy Campbell Barr y Víctor Hugo Morales Zapata, respecto del Proyecto de Ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657.

Resultando:

          1.- La consulta que se tramita en expediente número 14-015151-0007-CO, se recibió en la Secretaría de la Sala a las once horas seis minutos del veinticinco de setiembre de dos mil catorce. La copia certificada del expediente legislativo número 16657 se recibió en la Sala el día treinta de setiembre siguiente. Sin embargo, dicha certificación no estaba completa, lo que hizo necesario solicitar al Directorio Legislativo aportar las piezas faltantes del expediente legislativo, las cuales se recibieron a las trece horas treinta y nueve minutos del trece de octubre de dos mil catorce. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta que establece el artículo 101, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, vence el trece de noviembre del año en curso.

          2.- Por resolución de las 10:54 minutos del 26 de setiembre de 2014, la Presidencia de la Sala dio curso a la consulta de constitucionalidad N° 14-015151 sobre el proyecto de ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", que se tramita en expediente legislativo número 16657.

          3.- En la consulta que se tramita en expediente número 14-015151-0007-CO, consultan los señores y señoras diputados y diputadas, si el contenido de los artículos 1, 2, 3, 5, 11, 20, inciso c), 22 y 25, del Proyecto de Ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, quebrantan los artículos 11, 33, 50, 121, inciso 14, y 140, incisos 6 y 16, de la Constitución Política. En síntesis, los diputados consultantes plantean los siguientes reparos de constitucionalidad en relación con proyecto de ley consultado: a) Los artículos 1 y 20, inciso c), del Proyecto de Ley, son contrarios al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como a los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental tutelados en los artículos 50 y 121, inciso 14, de la Constitución Política; b) La pretensión de desafectar bienes de dominio público que forman parte de la zona fronteriza sur, según lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 5, del proyecto consultado, sin contar con estudios técnicos que así lo justifiquen, es contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales y pone en peligro la soberanía y seguridad nacionales, con violación de lo dispuesto en los artículos 121, inciso 14, y 140, incisos 6 y 16, de la Constitución Política; y c) Los artículos 1, 3, 11, 22 y 25, del Proyecto de Ley consultado, son contrarios a los principios constitucionales de igualdad, legalidad, seguridad jurídica y razonabilidad establecidos en los artículos 11 y 33, de la Constitución Política. Indican los consultantes, que en nuestro país, las zonas fronterizas gozan desde el siglo anterior de protección jurídica diferenciada, a fin de impedir que los particulares puedan apropiarse de ellas. Estas zonas son consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía costarricense, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del Patrimonio Natural del Estado. Afirman que, según lo establecido en el inciso f), del artículo 7, de la Ley de Tierras y Colonización, las franjas fronterizas, en un ancho de dos kilómetros, se encuentran protegidas bajo un régimen de dominio público en el que nadie puede alegar válidamente sobre ellas derecho de posesión útil para adquirir por vía de titulación. Aducen que, según ha indicado la Procuraduría General de la República en la opinión jurídica OJ-139-2001 del 27 de setiembre del 2001, la demanialidad de las zonas fronterizas en nuestro país es tutelada desde el siglo anterior por el artículo 510, del Código Fiscal, Ley Nº 8 de 31 de octubre de 1885, que fuera reformado por Leyes N° 11 de 22 de octubre de 1926 y N° 149 de 16 de agosto de 1929, incisos 4 y 5, estableciendo, en lo que interesa, cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá; posteriormente, mediante la Ley de Terrenos Baldíos, N° 13 de 10 de enero de 1939, se estableció, en el artículo 10, un área de dos kilómetros para ambas franjas fronterizas. Asimismo, según lo indicó el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en oficio ST-175-2012, dado que las zonas fronterizas de nuestro país corresponden a bienes de dominio público, cualquier persona que se encuentre en esas áreas se considera usuario, pues solo podría ser acreedor de un derecho de aprovechamiento y no de ocupación. De igual forma, respecto a las zonas fronterizas, la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Seguridad Pública, entre otros, siempre han sostenido que por razones de seguridad nacional y por la tutela de los recurso naturales, aquellas deben permanecer intactas como bienes pertenecientes al dominio público y en manos del Estado.  Señalan que no es la primera vez que una iniciativa de ley tiene como objetivo la desafectación de nuestras zonas limítrofes para efecto de que terceros privados puedan titular tierras en esas áreas. Por ejemplo, la Ley sobre Titulación de terrenos en Reservas Nacionales, N° 7599, de 29 de abril de 1996, en el artículo 8, declarado inconstitucional por Voto N° 2988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999, permitía, entre otros, la inscripción en tales franjas. Por su parte, la Procuraduría General de la República, mediante Oficio PGR-245 de 20 de setiembre de 1995, hizo ver a los señores Diputados que integraban la Asamblea Legislativa de ese entonces, las inconveniencias de desafectar y permitir la titulación de inmuebles que comprenden las zonas fronterizas.  En ese documento se expusieron diferentes razones para manifestar su inconformidad con el hecho de que se abriese la posibilidad legal de titular en nuestras franjas fronterizas. Afirman que Procuraduría General de la República siempre ha sostenido el criterio de que nuestras franjas fronterizas deben permanecer intactas como bienes pertenecientes al dominio público y en manos del Estado, frente a propuestas de ley que, como la que es objeto de consulta, persiguen su desafectación, por razones que van desde la seguridad de nuestro país hasta la tutela de los recursos naturales. En criterio de los consultantes, el proyecto que ahora se somete a consulta no introduce ningún motivo legítimo nuevo que imponga un cambio a esa posición. Por ello, estiman que los artículos 1, 3, 11, 20 inciso c), 22 y 25, del Proyecto de Ley que corre bajo expediente legislativo N° 16657, son inconstitucionales, por contravenir normas y principios de rango constitucional. Así, en relación con el primer reparo de constitucionalidad (a), afirman los consultantes, que en el artículo 20, del Proyecto de Ley N° 16657 que se somete a consulta, se establece que las fincas que se inscriban al amparo de esa iniciativa quedaran afectadas a una serie de reservas, entre ellas, a la prohibición de destruir bosques, reserva contenida en el inciso c), de ese artículo, lo cual, a su juicio, es contradictorio con lo dispuesto en el párrafo segundo, del artículo 1, que excluye de la desafectación las áreas afectas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente, así como los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, en las cuales no se permite la titulación a nombre de particulares. Al respecto, la Ley Forestal, N° 7575 de 13 de febrero de 1996 y sus reformas, en el artículo 13, dispone que el Patrimonio Natural del Estado se encuentra compuesto por los bosques y terrenos forestales, entre otros. De igual modo, la Procuraduría General de la República, en la opinión jurídica OJ-097-2008 del 13 de octubre del 2008, al ser consultada sobre el Proyecto de Ley objeto de esta consulta, manifestó la contradicción que se presenta entre lo dispuesto en el inciso c), del artículo 20, en relación con el artículo 1, del Proyecto de Ley, lo que hace pensar que con esta iniciativa se estaría permitiendo a particulares titular terrenos que conforman, total o parcialmente, bosques y terrenos forestales ubicados dentro de la franja fronteriza sur, con lo cual, inevitablemente, se está reduciendo el Patrimonio Natural del Estado, lo cual se refuerza si se considera lo dispuesto en el artículo 2, del Proyecto de Ley con respecto a los planes reguladores en la franja fronteriza. En este mismo sentido, se pronunció la Procuraduría General de la República en la opinión jurídica OJ-113- 2014 del 22 de setiembre del 2014, con respecto al texto aprobado en primer debate del proyecto 16657, donde se plantea la posibilidad de que se titule a favor de particulares inmuebles afectos al dominio público. De conformidad con lo dispuesto en artículo 2, del Proyecto de Ley, la desafectación del dominio público establecida en el artículo 1, queda sujeta a que las Municipalidades de la zona fronteriza sur realicen el levantamiento de terrenos que se encuentren ocupados a la entrada en vigencia de esta ley. Disposición que violenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues no existe un diagnóstico previo a la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, en relación con los terrenos afectos al dominio público; de modo que no se sabe qué terrenos se están desafectando, de ahí la reserva contenida en el inciso c), del artículo 20. De allí que consideren que el inciso c), del artículo 20, del Proyecto de Ley objeto de esta consulta, contraviene los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, contenido en el artículo 50, de nuestra Constitución Política, tal y como lo consideró la Sala Constitucional en el voto N° 2988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999, al referirse al patrimonio natural del Estado que se encuentra en las franjas fronterizas. Además, consideran que la disposición contenida en el inciso c), del artículo 20, del Proyecto de Ley, contraviene también el numeral 7, de la Carta Magna, por violación de importantes convenios internacionales debidamente ratificados por nuestro país, como son el Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, Ley N° 7572, de 10 de febrero de 1996, y el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres prioritarias en América Central, Ley N° 7433, de 14 de setiembre de 1994. El Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, establece en el artículo 4, inciso f), que los Estados Contratantes deberán "establecer mecanismos para evitar el tráfico ilegal de especies de la flora y fauna, maderas y otros productos. Particular énfasis se deberá dedicar al control del comercio ilegal en las regiones fronterizas de los países".  Por su parte, los artículos 3, 10 y 18, del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres prioritarias en América Central, establecen la importancia de la conservación de la biodiversidad en hábitats en territorios fronterizos, la necesidad de cooperación entre los Estados Parte para su conservación y, por último, el compromiso de desarrollar y fortalecer como prioritarias las áreas protegidas en las fronteras de nuestro país. Alegan, que el párrafo segundo, del artículo 1, y el artículo 20, inciso c), del Proyecto de Ley objeto de esta consulta, presentan una contradicción, pues mientras el primero pareciera indicar que no se podrán titular aquellos inmuebles que no se desafectan, entre ellos los que integran el Patrimonio Natural del Estado, que incluye los bosques y terrenos forestales, el segundo establece la prohibición de destruir los bosques que se encuentren en los terrenos que se inscriban a favor de particulares de conformidad con lo dispuesto por la iniciativa en cuestión. En su criterio, la sola posibilidad de que se puedan privatizar inmuebles que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, de conformidad con el artículo 13, de la Ley Forestal, de acuerdo con la reserva contenida en el inciso c), del artículo 20, es suficiente para declarar su inconstitucionalidad, por contravenir el principio precautorio, contenido en el artículo 15, de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y en el artículo 11, de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 del 30 de abril de 1998. Señalan, que ya desde el 2008, cuando fuera consultada la Procuraduría General de la República, ésta, en opinión jurídica OJ-097-2008, en relación con el texto base u original del Proyecto de Ley objeto de esta consulta, indicó que en los casos en que existiese duda acerca de si se producirán alteraciones ambientales al autorizar la titulación de los bosques y terrenos forestales dentro de las franjas fronterizas, el Estado debe abstenerse de aprobar este tipo de leyes, en aplicación del llamado principio precautorios contenido en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. De igual modo, en relación con el principio precautorio, la Sala Constitucional ha sido contundente al resolver que deben tomarse todas las medidas que sean necesarias para prevenir efectos negativos al ambiente y asegurar su protección, conservación y una adecuada gestión de sus recursos, tal y como se resolvió en sentencia N° 2009-000601 de las 15:03 horas del 21 de enero de 2009. Sostienen que del artículo 50, de la Constitución Política, también se deriva el principio de no regresión en materia ambiental, el cual establece que las normas jurídicas y la jurisprudencia en materia ambiental no deberían ser revisadas o modificadas si con ello se buscara retroceder en relación con la protección que en esta materia se ha alcanzado anteriormente, principio que está contenido y complementado también en los principios prevención y precaución establecidos en el principio 15, de la Declaración de Río adoptada en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, por cuanto todos ellos buscan adelantarse a un posible daño y, con ello, evitar daños irreversibles, aún en los supuestos donde no exista plena certeza jurídica.  Por ello, consideran que la reserva contenida en el inciso c), del artículo 20, y siendo congruentes con lo dispuesto en el párrafo segundo, de artículo 1, del Proyecto de Ley, nunca debió haberse establecido, pues tratándose de terrenos de bosque, al conformar estos Patrimonio Natural del Estado, no pueden ni deben inscribirse a nombre de particulares, pues de lo contrario se estaría violentando el derecho a una ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental, consagrados en el artículo 50, constitucional, y a convenios internacionales debidamente ratificados por nuestro país. El propio articulo 20, en el último párrafo, permite la inscripción de terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado, al indicar que la reservas ahí contempladas se deberán consignar en las ejecutorias de titulación y en el asiento de inscripción en el Registro Público, contradicción sobre la que advirtió la Procuraduría General de la República, advirtió en el la opinión jurídica OJ. 027-2010, y reiteró en la OJ-113-2014. Así, en criterio de los consultantes, los artículos 1 y 20, inciso c), del Proyecto de Ley en cuestión, son inconstitucionales, por pretender la desafectación del dominio público de la zona fronteriza sur sin contar, de previo, con estudios técnicos que justifiquen dicha medida, lo que pone en peligro la demanialidad de bienes que conforman Patrimonio Natural del Estado, en contravención con lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. Con respecto al segundo reparo de constitucionalidad (b), argumentan, los consultantes, que el artículo 1, del Proyecto de Ley, expediente 16657, establece como objetivo la desafectación como bien de dominio público de los territorios establecidos en el articulo 7, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, en lo que corresponde a la franja limítrofe a lo largo de la frontera sur entre nuestro país y Panamá, con excepción de los territorios que ahí mismo se establecen. Aducen, que esa desafectación carece de estudios técnicos que la justifiquen, lo que lleva a poner en riesgo la soberanía y seguridad de la Nación, importancia que ha sido destacada por la Procuraduría General de la República, según Dictamen C-146-2008. Además, que la desafectación establecida en el citado artículo 1, se hace con el fin de que particulares, los ocupantes de dichos territorios a la entrada en vigencia de la ley, puedan titular los referidos inmuebles (párrafo 3, del artículo 1 y artículo 3, del Proyecto de Ley), lo cual queda sujeto a los levantamientos de terrenos que se encuentren ocupados a la entrada en vigencia de esa ley, en caso de que se llegare a aprobar, que deberán realizar las municipalidades respectivas -según el articulo 2-, de manera que no se tiene certeza de cuáles terrenos se desafectarán y cuáles se van a titular a favor de los particulares. Sostienen que está demostrado que no existen los estudios técnicos previos que permitan definir cuáles terrenos quedarán afectos al dominio público y cuáles no, menos aún, si se toman en cuenta las limitaciones contenidas en el artículo 2, el cual establece que las municipalidades, al elaborar los planes reguladores, deberán coordinar con el Poder Ejecutivo para la ubicación de los espacios reservados para la prestación de los servicios de control migratorio, aduanas, seguridad pública y de todos aquellos que resulten de interés público. Al respecto, la Procuraduría General de la República, en opinión consultiva OJ-113-2014 del 22 de setiembre de 2014, consideró que sujetar la desafectación del dominio público a la realización, por parte de las municipalidades respectivas, de un levantamiento de terrenos que se encuentren ocupados antes de la entrada en vigencia de la Ley (artículo 2 del proyecto), que se haría con posterioridad a su entrada en vigencia, violenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, ya que es cuestionable la idoneidad de la propuesta al no existir seguridad jurídica sobre cuáles terrenos se están desafectando específicamente del dominio público. Consideran los consultantes que la desafectación pretendida de la zona fronteriza sur, y su posterior titulación por parte de personas particulares, también sería contraria a la obligación por parte del Estado de proteger la soberanía y la seguridad de la Nación, consagrada en los incisos 6) y 16), del artículo 140, de la Constitución Política, puesto que dichos territorios deben mantenerse como propiedad del Estado, en protección de la soberanía y del interés público, el cual debe prevalecer sobre el interés privado. Así se pronunció la Contraloría General de la República en Oficio N° 05757 (DFOE-EC-0298) del 12 de junio de 2012, al ser consultada sobre el proyecto de Ley N° 16657, pues consideró que el objetivo mismo de la desafectación atenta contra la exigencia misma de las franjas fronterizas, pues esas franjas atienden a propósitos relacionados con la vigilancia y la seguridad del Estado, dado que con ello el Estado costarricense no podría ejercer, de manera adecuada, oportuna y consistente, la defensa del territorio frente a situaciones de tráfico de drogas, contrabando y los problemas migratorios, entre otros. También, el Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante oficio DJO-353-2014 del 10 de setiembre de 2014, al responder la consulta sobre el texto actualizado con las mociones de fondo aprobadas vía artículos 137 y 138, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, votado en primer debate, estimó que la finalidad de la afectación de la franja de dos kilómetros en la frontera sur tiene su fundamento en el derecho y el deber del Estado de velar por la seguridad del territorio y de la población, así como la protección de la soberanía nacional, pero con la desafectación de ese territorio fronterizo, se estaría impidiendo al Estado poder ejercer adecuadamente ese derecho y ese deber, lo cual implica que el Estado costarricense estaría renunciando a su derecho y deber de velar, en la frontera sur, por la seguridad del territorio soberano y de su población. Además, las fronteras de un país tienen un interés estratégico para que el Estado pueda ejercer las labores de protección de la seguridad pública frente a todas aquellas amenazas que puedan provenir del exterior, a la vez que tiene la obligación de procurar evitar que desde su territorio se generen amenazas hacia otros Estados, razones por las cuales el proyecto de ley consultado es inconstitucional. Manifiestan que la propia Sala Constitucional se ha pronunciado en relación con la importancia que tienen los terrenos ubicados en las zonas fronterizas del país para la protección de la soberanía y seguridad nacionales, tal y como se desprende de la sentencia número 2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999. Por otra parte, en relación con la definición de la extensión máxima a titular por persona (artículo 5, del Proyecto de Ley), de la revisión del expediente 16657 se constata que el área de terrenos a titular pasó de un máximo de trescientas hectáreas (según el texto original) de conformidad con lo establecido en el artículo 15, de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas -que era el procedimiento de titulación que promovía el numeral 2, de la iniciativa-, a un área de cincuenta hectáreas, según el dictamen rendido por la Comisión de Gobierno y Administración (articulo 5), y, por último, a veinticinco hectáreas, según el actual numeral 5, en el texto aprobado en primer debate). Estas variaciones se dieron durante la tramitación del proyecto de ley 16657, sin contar con estudios técnicos que justifiquen la extensión máxima de terrenos a titular, de modo que la extensión que finalmente se aprobó por parte de los y las legisladoras es arbitraria y antojadiza. Así lo hizo ver la Defensoría de los Habitantes, mediante Oficio DH-0553-2013, en el que, al referirse al expediente N° 16657 objeto de esta consulta, señaló que no existen estudios que determinen las razones del por qué se establece un área máxima de 25 hectáreas a titular por persona. Pero también la Contraloría General de la República, en Oficio 05757 (DFOE-EC-0298) del 12 de junio del 2012, manifestó que se echaba de menos cuáles eran los parámetros o estudios técnicos que servían de base para determinar la cantidad de hectáreas que se otorgaría a cada persona física y si este número de hectáreas tenía relación con el uso del suelo que se le daría al terreno, por lo que el proyecto carece de un adecuado sustento técnico y jurídico, lo cual, lejos de corregir la problemática existente sobre ese particular, más bien iría en detrimento del interés público. De igual forma, la Procuraduría General de la República, en opinión jurídica OJ-113-2014 del 2 de setiembre de 2014, se pronunció en el sentido de que el área máxima a titular había pasado de 50 a 25 hectáreas, con la posibilidad de inscribir hasta tres títulos sin exceder de dicha superficie, según lo dispuesto en el artículo 5, del proyecto, sin que para esa determinación se haya partido de un parámetro objetivo, técnico y razonable como correspondía, para lo cual sería necesario contar, de previo, con estudios de tenencia y ocupación veraces. Por lo anteriormente dicho, los diputados y diputadas consultantes estiman que los artículos 1 y 5, del Proyecto de Ley correspondiente al expediente N° 16657 son inconstitucionales, por contravenir lo dispuesto en los artículos 121, inciso 14), y 140, incisos 6 y 16, de la Constitución Política, al no contar con estudios técnicos que justifiquen la desafectación de los territorios contemplados en la zona fronteriza sur, y su posterior titulación por parte de particulares, ni una definición sobre el área a titular por persona. Finalmente, en relación con el tercer reparo de constitucionalidad (c), argumentan que el propósito del proyecto de ley era que los actuales ocupantes de la zona fronteriza sur pudieran obtener un título de propiedad, pero el último día de tramitación de mociones de fondo, vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se introdujeron modificaciones a los artículos 3, -para permitir la transmisión de la ocupación-, 11, -a fin de que el contrato de arrendamiento con el INDER no fuera necesario y pudieran titular quienes demostraren la ocupación de ellos o de sus trasmitentes por medio de tres testigos-, y, por el último, se eliminó el artículo 15, que establecía la prohibición de ceder la ocupación, con lo cual se desnaturalizó la intención de los y las legisladoras, no solo de sus proponentes, sino que también la que prácticamente durante todo el trámite se mantuvo, para ahora permitir la titulación de predios en la zona fronteriza sur por parte de cualquier persona, haya sido esta ocupante o haya adquirido por cesión la ocupación del inmueble. Si bien el artículo 1, del Proyecto de Ley objeto de consulta dispone, en sus párrafos tercero y cuarto, que esa iniciativa pretende establecer los requisitos y procedimientos para la titulación, por parte de las personas ocupantes actuales de los predios que se desafectan, comprendidos dentro de la zona fronteriza sur del país, los artículos 3, 11, 22 y 25, del mismo proyecto contradicen dicho objetivo. En este sentido, el Proyecto de Ley, en los artículos 1 y 3, establece que podrán titular las personas que a la entrada en vigencia de la ley hayan ocupado por un plazo no menor de diez años un predio dentro de la zona fronteriza con Panamá. Según el artículo 11, para acreditar dicha ocupación el particular debe aportar el contrato de arrendamiento con el INDER, pero, de seguido, este artículo establece que no es necesario contar con dicho contrato de arrendamiento, pues basta con que aporte tres testigos que declaren sobre su ocupación. Y, si no cuenta con el plazo de ocupación de al menos 10 años, basta con que los testigos declaren sobre la ocupación decenal de los trasmitentes. Ahora bien, si los terrenos comprendidos en la zona fronteriza sur pertenecían al INDER, el procedimiento a seguir para titular será el establecido en la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, pero esta ley no permite la titulación, sino solo la adjudicación. Además, para titular podrá aplicarse, supletoriamente y en todo lo que no se oponga, lo dispuesto en la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139 del 14 de julio de 1941, y sus reformas, según lo dispuesto en el artículo 25, del proyecto consultado. Consideran que esta serie de disposiciones, de llegar a aprobarse el proyecto de ley, genera incerteza jurídica en cuanto al procedimiento y los requisitos a cumplir para titular un bien en la zona fronteriza sur, lo que es contrario a los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, así como el principio de razonabilidad. Aducen que los requisitos y procedimientos establecidos en el Proyecto de Ley 16657, para titular territorios que forman parte de la zona fronteriza sur del país y que serán desafectados por esa iniciativa, de llegar a aprobarse, violentan los principios constitucionales de legalidad, seguridad, razonabilidad y proporcionalidad, que dispone que los actos de la administración pública se rigen por el principio de legalidad, a fin de garantizar la seguridad jurídica. Sin embargo, en el caso del proyecto consultado, pareciera que los particulares que se propongan inscribir, sean ocupantes o no, no tendrán certeza de cuál será el procedimiento al que deberán acudir. También se violenta el principio constitucional de razonabilidad, en virtud del cual no solo se requiere partir de un fin lícito que sea aceptado constitucionalmente, sino también que el medio escogido para la realización de ese fin sea adecuado al mismo, lo que implica que los medios utilizados en la iniciativa legislativa en consulta, es decir, los requisitos y procedimientos establecidos en ella, sean idóneos y no generen discriminaciones. Señalan que la Sala Constitucional, en sentencia N° 3834-92, de las 19:30 horas del 01 de diciembre de 19992, definió lo que debe entenderse por razonabilidad. En esa resolución, la Sala enunció la “razonabilidad” como “principio” que debe ser observado por toda autoridad, incluyendo a los Poderes de la República, por lo que la Asamblea Legislativa no escapa de dicho obligación, máxime si de ella emanan las normas jurídicas que rigen la sociedad y las relaciones de los particulares con el Estado. Asimismo, consideran que las disposiciones contenidas en los artículos 3, 11, 22 y 25, violentan groseramente el principio de igualdad consagrado en el artículo 33, constitucional, puesto que, mediante esta iniciativa, se estaría permitiendo titular territorios que han formado parte de la zona fronteriza sur a nombre de personas que, mediante concesión o contrato de arrendamiento, han ocupado dichos inmuebles por un plazo no menor a diez años, pero también a favor de personas que, de manera ilegal, han usufructuado dichos predios durante al menos el plazo indicado y, peor aún, sin siquiera haber sido ocupantes de esos terrenos, ya que se permite titular a quienes adquieran por cesión los derechos de ocupación. Al respecto, la Procuraduría General de la República, en opinión jurídica OJ-139-2001, al ser consultada sobre el expediente N° 14134 denominado “Ley pro titulación de la zona fronteriza", afirmó que resulta impensable considerar la posibilidad de que por vía de ley se cree una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado, ya que no parece lógico que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos.  Si lo que se pretende, afirma la Procuraduría en esa opinión jurídica, es dar una salida legal a la situación irregular de campesinos en áreas demaniales del Estado, bien puede recurrirse a la implementación normativa de otras figuras jurídicas como la concesión o el permiso de uso para lograr tal objetivo, y otorgarlos en terrenos de estricta aptitud agropecuaria. En caso extremo de usos irreconciliables, por ejemplo, en áreas protegidas, la posibilidad de traslado de los ocupantes ilegales a proyectos del INDER en otras zonas, sobre todo aledañas, con verdadera potencialidad productiva y adquisición de título de propiedad, sería una solución viable. Ya en una normativa anterior (Ley Forestal N° 4465 de 25 de noviembre de 1969) se disponía una regla semejante. Concluye la Procuraduría en esa opinión jurídica que es un contrasentido jurídico permitir la titulación de inmuebles a nombre de quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas, lo que constituye un motivo de más para desechar el Proyecto de Ley, ya que el objetivo posiblemente buscado no sería alcanzable, sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que seria cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias. Con base en lo anteriormente dicho, consideran los diputados y las diputadas consultantes, que el párrafo tercero y el cuarto, del artículo 1, así como los artículos 3, 11, 22 y 25, del Proyecto de Ley Nº 16657, contravienen lo dispuesto en los artículos 11 y 33, de la Constitución Política, y así solicitan que sea declarado por esta Sala.

          4.- Por resolución número 2014-016956 de las 14:30 del 15 de octubre de 2014, y dado que los expedientes de las consultas legislativas N° 14-015151-0007-CO y N° 14-015967-000-CO –recibida, esta última consulta, en la Secretaría de la Sala a las 15:11 horas del 09 de octubre de 2014- se refieren al mismo proyecto de ley y guardan evidente conexidad entre los asuntos planteados, además de existir identidad respecto de algunos diputados consultantes y con el fin de evitar resoluciones contradictorias, se ordenó acumular la última de las consultas citadas a la primera, a la cual ya se había otorgado el curso previamente.

          5.- En la consulta que se tramita en expediente número 14-015967-0007-CO, manifiestan los señores y señoras diputados y diputadas consultantes que se recibió, por parte de la Procuraduría General de la República, la opinión jurídica OJ-113-2014 no vinculante, emitida para colaborar con la función legislativa. En ella, se hacen algunos señalamientos que les generan dudas sobre la constitucionalidad del proyecto. Aducen, que según el párrafo primero, del artículo 1, procederá la desafectación sobre las tierras “que se encuentren afectas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, territorios indígenas, y aquellos que se determinen por parte de los planes reguladores como espacios necesarios para la ubicación de instalaciones aduaneras, control migratorio, servicios públicos, seguridad pública, control fitosanitario, y cualquier otra disposición especial que imponga una afectación de dominio público”. Además, desafectar las zonas fronterizas, sin tomar en consideración las áreas protegidas y las zonas indígenas, dado que el país presenta una geografía en su mayoría accidentada y que al estar las zonas fronterizas, desde hace más de un siglo, protegidas por leyes preservacionistas que prohíben su ocupación, se han desarrollado áreas de biodiversidad muy importantes que garantizan el equilibrio ambiental, por lo que los fines del proyecto atentan contra los alcances del artículo 50, constitucional, el cual tutela el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Lo estipulado les parece contrario al espíritu del artículo 50, de la Constitución Política. Aseguran, que el párrafo final, de ese mismo artículo 1, establece que: “los terrenos no desafectados permanecerán bajo la administración de la Municipalidad respectiva, a excepción de aquellos cuya administración este asignada por ley a otra entidad”, con lo cual, la administración de los terrenos que no sean desafectados se concede a las municipalidades. Sin embargo, a pesar de que se mantienen como bienes de dominio público, habría incerteza sobre el régimen aplicable, de manera particular, si los gobiernos locales pueden otorgarlos para aprovechamiento privado a partir de alguna figura del derecho administrativo como la concesión. Además, como señaló el informe del Departamento de Servicios Técnicos, OFICIO N° ST-187-2007J, el riesgo de que se produzca una pérdida de todos los terrenos aptos para el asentamiento humano es considerable, por cuanto la ley que se aplicará es la Ley de Informaciones Posesorias, la cual tiene como fin la extensión agraria y no la solución social de vivienda. Tampoco queda clara la situación de las personas que no tienen el tiempo de ocupación completo a la fecha de entrada en vigencia de la ley o de quienes ingresen de forma posterior a ella, en tanto no se explicita si deben ser desalojados o si pueden acceder a los terrenos por vía de autorización administrativa (concesión, permiso de uso, etc.) que otorgue la Municipalidad. Lo que sí parece definitivo, es que conforme a los artículos 1 y 3, del proyecto, la ocupación válida sería la decenal previa a la entrada en vigencia de la ley, por lo que, quien no cumpla con ese requisito, no podría sumar más años, posteriormente, para efectos de titulación; por ejemplo, el lapso indeterminado entre la entrada en vigencia y la publicación del plan regulador, o los dos años que se conceden para iniciar el proceso en el artículo 17. También, les resulta motivo de duda, el que se concedan derecho a ocupantes de bienes demaniales, sobre los cuales el Estado ejercía un dominio absoluto e indiscutido.  En el caso, parece que los ocupantes a título precario obtienen el beneficio de la titulación por violar el régimen especial de protección que existía y existe sobre estos terrenos. Es decir, que se bendice con la titulación a aquellos que dispusieron conductas contra la ley, mientras que el Estado se condena a perder bienes que han pertenecido al demanio público. Con ello, se vulnera el principio de igualdad constitucional, que debería aplicarse al suprimir el régimen especial de protección existente para que todos los ciudadanos que han respetado status legal existente tengan las mismas oportunidades de adquirir o concesionar lo que hasta hoy son terrenos públicos, ya que estos se encuentran en una posición de clara desventaja, precisamente, por no haber violado las disposiciones legales vigentes. A su juicio, la regulación que contiene el proyecto legislativo consultado, carece de un sentido lógico, puesto que, lejos de prohijar a quien respeta el derecho, promueve acciones que han sido consideradas, por la normativa y la jurisprudencia nacionales, como conductas ilegítimas, por lo que el contenido de la normativa consultada se presenta como un acto de legislación bizarra. Les parece grave el hecho de que una sola persona pueda inscribir hasta tres títulos de propiedad en la zona desafectada, hasta por veinticinco hectáreas, según el párrafo final, del artículo 5, lo que demuestra que, evidentemente, no se trata de titular vivienda, mientras que un ciudadano que no invadió terrenos resguardados, no puede pretender la adjudicación de ninguno de esos terrenos desafectados. El área de posible registro debería partir de un parámetro objetivo, técnico y razonable para lo cual sería necesario contar de previo con estudios de tenencia u ocupación veraces. Consideran, que la norma no se ajusta a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En cuanto a la ocupación en precario, aducen que para que la ocupación permita la prescripción adquisitiva se requiere, en tesis de principio, la buena fe, que implica la convicción de que lo que se está haciendo es legalmente posible. Por ello, cabe preguntar cómo han de contabilizarse los años de ocupación para la prescripción de diez años a favor de ocupantes que lo han sido en clara violación de lo establecido por la ley vigente, toda vez que el supuesto de hecho que el derecho exige para otorgar la prescripción positiva o usucapión a favor de los ocupantes, necesariamente, debe enmarcarse dentro de la buena fe.  Aquellos tenedores de tierra que hagan posesión de los inmuebles, a sabiendas que aquellas fincas son del demanio público, incumplen con los supuestos de hecho y de derecho necesarios para declarar su posesión. De hecho, las personas que habitan bienes de dominio público son ocupantes en precario y no deben considerarse como poseedores, por lo que parece que es una disposición que está violentando el contenido esencial del artículo 33, constitucional, de modo que esas personas no podrían beneficiarse de la Ley de Informaciones Posesorias, ya que esta requiere la posesión, no la ocupación, como requisito para la adquisición. Además, consideran necesario que a partir de la desafectación se estableciera un régimen transitorio para contabilizar el plazo de la usucapión o puede reconocerse una situación de hecho, generado en la violación del derecho. En su criterio, las normas que contiene un proyecto de ley de esta naturaleza deben mantener un equilibrio sustantivo entre lo que implica la solución de los problemas de las personas que habitan en la zona fronteriza y la atención de los derechos de la colectividad, entre los que se incluyen otros habitantes de la zona, así como otros derechos colectivos como los ambientales, indígenas, salud y prestación de servicios públicos. Estiman, que el proyecto vulnera los principios de razonabilidad, proporcionalidad y seguridad jurídica, al sujetar la desafectación del dominio público a la realización, por parte de las municipalidades respectivas, de un levantamiento de los terrenos que se encuentren ocupados antes de la entrada en vigencia de la ley (artículo 2 del proyecto) que se haría de forma posterior a dicha entrada en vigencia. Al no existir tal diagnóstico de previo a la aprobación legislativa, es cuestionable la idoneidad de la propuesta, pues no existe la indispensable seguridad jurídica sobre cuáles terrenos y qué extensiones se están desafectando del dominio público. Lo anterior, constituye una violación al artículo 11, constitucional. Aunado a ello, alegan que el inciso f), del artículo 8, relativo a la certificación del Ministerio de Ambiente y Energía, puede llevar a confusión. En la Opinión Jurídica OJ-027-2010, la Procuraduría General de la República sugirió una redacción acorde con los valiosos ecosistemas nacionales que se pretenden salvaguardar en la que se indique que el inmueble a titular no se encuentra dentro de ninguna área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, y que no comprenda, total o parcialmente, bosques o terrenos forestales. De acuerdo con la legislación, ambos conceptos (“áreas silvestres protegidas” y “bosques o terrenos forestales de las reservas nacionales”) integran el patrimonio natural del Estado. Indican, que los términos de la certificación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, prevista en el inciso h), del mismo numeral 8, han de ampliarse respecto a si el terreno incluye nacientes que abastezcan de agua potable a alguna población o convenga reservarlas para tal fin, o en terrenos contiguos a ellas o cualquier curso de agua conforme al artículo 7, inciso c), de la Ley Nº 2825. Lo anterior, por cuanto podría suceder que una naciente sea necesaria para abastecer de agua a alguna población, pero que esté ubicada en un predio vecino y que el radio de los doscientos o trescientos metros contiguos a ella, según la inclinación del terreno, quede comprendido, así sea parcialmente, dentro del fundo a titular, lo que haría indispensable la corrección del plano para excluir esa área demanial, tal y como lo indicó la Procuraduría General de la República en la opinión consultiva OJ-026-2012. Falta de previsión que, su juicio, violaría el párrafo segundo, del artículo 50, de la Constitución Política. Solicitan, que al analizar la constitucionalidad de la norma, se considere la conveniencia de que se mantenga como bien de dominio público la zona de doscientos metros contiguos a la línea limítrofe, ya que desafectarla en todos aquellos casos de ocupación podría implicar una renuncia del Estado a su presencia estratégica en dicha zona o la costosa medida de, eventualmente, tener que expropiar por tierras que, por razones de necesidad o emergencia, requiera para hacer obras de conveniencia o interés público, tales como el control migratorio, aduanero, policial, ambiental, sanitario y defensa del territorio nacional, entre otros.  Entre la defensa nacional habría que incluir los conflictos fronterizos con los países limítrofes, la lucha contra el crimen organizado, el tráfico de drogas, el contrabando y demás conductas criminales conexas. Les parece contrario al más adecuado reparto de la riqueza, establecido en el artículo 50, de la Constitución Política, el desprenderse gratuitamente de patrimonio público para que las cargas pesen sobre todos cuando sea necesario someter a uso público terrenos que se entregan a particulares sin ninguna compensación. Aducen que los problemas que pueden plantear las ciudades fronterizas se pueden resolver bajo un esquema similar al que se aplicó a las ciudades costeras.

          6.- En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibídem.

          Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

          I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS ACUMULADAS.  De conformidad con lo que dispone el artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, nos encontramos frente a dos consultas facultativas acumuladas, planteadas cada una al menos por diez diputados, tal y como lo exige el artículo 96, inciso b, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues aún cuando en la segunda de ellas –la que se tramitó en expediente N° 14-015967, acumulado a este- se repiten algunos de los consultantes que suscriben la primera -por lo que no podrían tomarse en cuenta para cumplir el número mínimo de consultantes en relación con la segunda de las consultas-, el resto de los diputados y diputadas que la suscriben y que no figuran como consultantes en la primera supera el número mínimo de diez diputados. Con lo cual, se cumple ese requisito en cada una de las consultas legislativas facultativas planteadas. Por otra parte, el Proyecto de Ley consultado, fue aprobado en primer debate en Sesión Ordinaria N° 77 del 18 de setiembre de 2014, por lo que también se cumple lo dispuesto en el artículo 98, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, en el respectivo escrito de interposición de cada una de las consultas legislativas facultativas presentadas, se consignan, clara y expresamente, las razones y dudas de constitucionalidad de los diputados y diputadas consultantes respecto del Proyecto de Ley consultado, motivo por el cual, también, se satisface el requisito establecido en el artículo 99, de la Ley de Jurisdicción Constitucional. De modo que las consultas son admisibles y evacuables por cumplir los requisitos referidos.

          II.-  SOBRE LOS ASPECTOS SOBRE LOS QUE SE EVACUAN LAS CONSULTAS. Dado que se trata de consultas legislativas facultativas, en las cuales los señores diputados y las señoras diputadas plantean, concretamente, cada uno de los aspectos de constitucionalidad sobre los que tienen dudas en relación con el Proyecto de Ley consultado, esta Sala revisará únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad del Proyecto de Ley que contiene la norma impugnada, según lo dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción.

          III.- SOBRE EL FONDO. Las consultas acumuladas plantean dudas, según criterio de los consultantes, únicamente sobre algunos aspectos relativos al contenido sustancial del Proyecto de Ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, tal y como fue aprobado en primer debate, Sesión Ordinaria N° 77 del 18 de setiembre de 2014. De modo que se omite toda otra referencia a los aspectos formales y al procedimiento legislativo del proyecto, con la salvedad de lo que se dirá más adelante. Además, únicamente se hará referencia al contenido de dicho proyecto en su versión final, sea, la aprobada en primer debate.  Para una mejor inteligencia y análisis de las objeciones y argumentos que presentan los señores y señoras diputados y diputadas consultantes, se seguirá el mismo orden en el que, en cada una de las consultas, aquellas se plantean.

          a) Violación al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como de los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental, establecidos en los artículos 50 y 121, inciso 14, de la Constitución Política.

          A juicio de los consultantes, los artículos 1, y 20, inciso c), del Proyecto de Ley consultado, son contrarios al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como a los principios constitucionales precautorio y de no regresividad en materia ambiental -artículos 50 y 121, inciso 14, de la Constitución Política-, ya que, en tanto en el artículo 1, se establece que la desafectación de la franja limítrofe a lo largo de la frontera sur entre la República de Costa Rica y la República de Panamá no afectará a los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, en el inciso c), del artículo 20, se dispone que las fincas inscritas con base en la aplicación de esa ley –hoy aún proyecto- estarán afectadas por una serie de reservas, entre ellas, la prohibición de destruir bosques o arboledas que contengan especímenes vegetales o animales que estén en proceso de extinción, a juicio del Ministerio de Ambiente y Energía. Los consultantes entienden que entre estas dos normas existe una grave contradicción, ya que implican que, no obstante lo dispuesto en el artículo 1, se permitirá a particulares titular terrenos que conforman, total o parcialmente, bosques y terrenos ubicados dentro de la franja fronteriza sur, con lo cual se estaría reduciendo el Patrimonio Natural del Estado. Esta desprotección se agrava porque el artículo 2, del proyecto, dispone que la desafectación del dominio público establecida en el artículo 1, quede sujeto a que las municipalidades de la zona fronteriza sur realicen el levantamiento de los terrenos que se encuentren ocupados a la entrada en vigencia de la ley. Considera la Sala, que llevan razón los consultantes en sus alegatos, si bien cabe aclarar que en la redacción final del proyecto de ley consultado, el artículo 20, inciso c), pasó a ser el 18, inciso c), sin que ello afecte de modo alguno la consulta planteada, ya que del texto de la consulta queda claro cuál es la norma cuestionada. En este caso, no se trata de una simple contradicción entre normas que el intérprete de legalidad deba resolver al aplicar la normativa en cuestión, ni tampoco de una deficiente técnica legislativa, supuestos en los cuales, en principio, no se trataría de un asunto de constitucionalidad. Se trata, por el contrario, de una clara y grave desprotección del Patrimonio Natural del Estado, ya que, evidentemente, este Proyecto de Ley de Desafectación de la Franja Fronteriza Sur, se aprueba sin que, en realidad, se conozca con certeza cuáles terrenos van a ser afectados; y, por ende, se desconoce si se afecta o no ese patrimonio. Es, a posteriori, que las municipalidades de esa zona harán los estudios correspondientes sobre esos terrenos y de los efectos y afectaciones que sobre el Patrimonio Natural del Estado tendrá la desafectación en cuestión, circunstancia que es hoy totalmente desconocido para los legisladores. Ya esta Sala se ha pronunciado sobre la importancia que tienen las zonas fronterizas como Patrimonio Natural de Estado, sin que sea esta su única relevancia. Así lo hizo ver en sentencia número 2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, ocasión en la que, con respecto a este tema, indicó:

“(…) Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar  acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos. Fue en virtud del Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, en su artículo 1 que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua. Declaratoria que obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Área de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín…”.

          De conformidad con la sentencia parcialmente trascrita, las franjas fronterizas de nuestro país forman parte del Patrimonio Natural del Estado y requieren de una protección especial. Sin embargo, al analizar el contenido del Proyecto de Ley consultado, se concluye que, ciertamente, este no solo no garantiza, en forma eficaz, que ese patrimonio no se vea seriamente afectado con la desafectación de la franja fronteriza sur que con él se pretende, a favor de personas particulares, quienes quedan facultadas para titular esos terrenos a su nombre, sino que el mismo proyecto prevé la posibilidad de que esos terrenos del Patrimonio Natural del Estado, eventualmente, pasen a manos privadas –en virtud de la deficiente tutela que al respecto contiene el proyecto-. De allí que, en el inciso c), del artículo 18, del proyecto, se disponga:

“Artículo 18.- Reservas

Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que sea necesaria su indicación en la resolución.

a)    …

b)    …

c)     A la prohibición de destruir bosques o arboledas que contengan especímenes vegetales o animales, que estén en proceso de extinción, a juicio del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae).”

Esto a pesar de que el artículo 1, del proyecto consultado, dispone:

“ARTÍCULO 1.- Objetivo

La presente ley tiene por objetivo la desafectación como bien de dominio público de los territorios establecidos en el artículo 7 inciso f) de la Ley N° 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, en lo que corresponde a la franja limítrofe a lo largo de la frontera sur entre la República de Costa Rica y la de Panamá.

La desafectación procederá respecto de aquellos terrenos que se encuentren ocupados al momento de entrar en vigencia la presente ley y se localicen fuera de las áreas que correspondan a zona marítimo terrestre, las que se encuentren afectas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, territorios indígenas, y aquellos que se determinen por parte de los planes reguladores como espacios necesarios para la ubicación de instalaciones aduaneras, control migratorio, servicios públicos, seguridad pública, control fitosanitario, y cualquier otra disposición especial que imponga una afectación de dominio público...”.

La disposición del inciso c), del artículo 18, del Proyecto de Ley, evidentemente, no tendría ningún sentido si no hubiese ninguna posibilidad de que los terrenos que constituyen bosques o contengan flora y fauna en peligro de extinción, ubicados en la zona fronteriza sur, pasaran a manos privadas. Pero dado que la desafectación de los terrenos que conforman la franja fronteriza sur se hace sin contar con ningún conocimiento de cuáles terrenos, en concreto, son los que se están afectando, cabe la alta probabilidad de que se afecten terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado; de allí la norma que contiene el inciso c), del artículo 18. Esto, claro está, es contrario al principio precautorio y al de no regresividad en materia de tutela ambiental, que la Sala ha venido desarrollando a través de su jurisprudencia. Así, en sentencia número 2009-0601 de las 15:03 horas del 21 de enero de 2009, en relación con el principio precautorio, este Tribunal Constitucional, expresó:

“3- El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad). 

Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, basada en estudios técnicos, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente”.

En el caso del proyecto en consulta, considera la Sala Constitucional, que llevan razón los diputados y diputadas consultantes con respecto a su preocupación por el posible daño ambiental irreparable que la desafectación, en forma general y sin conocimiento concreto sobre cuáles inmuebles involucrará, produciría en el Patrimonio Natural del Estado la aplicación de la normativa en cuestión. Hay más que una duda razonable sobre la posibilidad de que tal afectación se produzca, debido a la falta de estudios técnicos que especifiquen, de previo, cuáles terrenos, en concreto, son los que, finalmente, saldrán del patrimonio del Estado y serán titulados a nombre de particulares. Esto, precisamente, va en contra del principio precautorio que obliga al Estado a tomar las medidas necesarias para asegurar una adecuada protección al Patrimonio Natural de la Nación. Con ello, también, se violan importantes convenios internacionales debidamente ratificados por Costa Rica, tal y como lo señalan los consultantes, entre los que cabe citar el artículo 4, inciso f), del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, Ley N° 7271, de 1° de febrero de 1996, y los artículos 3, 10 y 18, del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, Ley N° 7433 de 14 de setiembre de 1994, tan solo por citar algunos ejemplos de las obligaciones que, en el ámbito internacional, pesan sobre el Estado costarricense con respecto a la aplicación amplia del principio precautorio en materia ambiental y de protección de nuestra riqueza natural. Por su parte, esta Sala ha definido el contenido del Patrimonio Natural del Estado, en los siguientes términos:

“El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible”.

          Con ello, queda claro que el Estado está obligado a tomar las medidas necesarias para asegurar la debida protección al Patrimonio Natural de la Nación (lo que es del todo acorde con lo dispuesto en el artículo 50, constitucional), el cual se ve claramente amenazado por la deficiente o casi nula protección que el proyecto de ley en consulta estipula al respecto, con violación del principio precautorio –derivado del in dubio pro natura-, principio que, además, se encuentra contemplado en el artículo 15, de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y en el artículo 11, de la Ley de Biodiversidad, N° 7788, de 30 de abril de 1998. Pero, además, la vaguedad de la legislación en comentario implica una desprotección del Patrimonio Natural del Estado en la franja fronteriza sur, materia en la cual no debe el Estado retroceder. Permitir, aun cuando sea solo en grado de probabilidad, la inscripción de bosques y terrenos forestales a nombre de particulares constituye, por sí solo, una grave amenaza para los ecosistemas que existen en la zona fronteriza sur, con la consecuente destrucción de los hábitats naturales de flora y fauna de imposible o difícil recuperación. Esto significaría una lamentable regresión en la protección en materia medio ambiental con violación, asimismo, del contenido del artículo 50, constitucional. De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás. En este sentido, esta Sala Constitucional, en sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006, expresó:

“De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que […], como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente”.

          En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión, lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio, deja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso c), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio natural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el concreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del Estado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. En fin, el Proyecto de Ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política (ver en sentido similar la sentencia número 7294-98 de 16:15 horas del 13 de octubre de 1998).  Debe tenerse en cuenta que en materia medio ambiental, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Además, al no contarse con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la desafectación en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la propuesta de ley y los fines que se pretenden alcanzar con la medida, ni se sabe con objetividad si la medida es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los Principios Constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Al respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia. Así, en una de las más recientes sentencias sobre el tema, esta Sala afirmó:

“El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la  viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.

 

Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los  diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar  que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley. 

En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad  en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.” (Sentencia número 2013-010158).

Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo, del artículo 101, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el criterio de esta Sala, con respecto al vicio esencial de forma que contiene el proyecto de ley consultado, por carecer de los estudios técnicos necesarios previos a su aprobación, es vinculante y afecta a todo el proyecto como tal.

 

b) Violación al artículo 121, inciso 14), de la Constitución Política, y de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad por la desafectación de bienes de dominio público de la zona fronteriza sur sin estudios técnicos que lo justifiquen.

          También, estiman los consultantes, que al no contarse con estudios técnicos que justifiquen la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende con el Proyecto de Ley, la medida se torna en irracional y desproporcionada, además de representar un peligro para la soberanía y la seguridad nacionales, resguardadas en los incisos 6) y 16), del artículo 140, de la Constitución Política. Sobre este reparo, ya algo se implicó en el apartado anterior de este considerando, al tratar sobre la desprotección al Patrimonio Natural del Estado que el proyecto en cuestión contiene. En efecto, allí se indicó que la carencia de estudios técnicos que justifiquen la medida implica una desprotección del derecho al ambiente y un retroceso en el nivel de protección alcanzado en esta materia. Pero, la desafectación de los terrenos de la zona fronteriza sur que se pretende, por sí misma, implica, como bien lo señalan los consultantes, una seria amenaza a la soberanía y seguridad del Estado y de la Nación. En cuanto a la soberanía y seguridad nacionales, en la citada sentencia número 2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, la Sala afirmó:

“(…) Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado…” (El destacado no está en el original).

          No es casualidad que el ordenamiento jurídico costarricense haya preservado la titularidad pública estatal de las zonas internas limítrofes de las fronteras, tanto del norte como del sur del país, bajo un régimen especial, dado que, por su especial naturaleza, representan zonas estratégicas para la defensa de la soberanía y para la seguridad de la Nación; así como para el establecimiento de controles en materias de claro interés público como la salud, aduanas, migración, salida e ingreso de mercancías, entre otros. De manera tal, que la desafectación indiscriminada y en forma general que contiene el consultado Proyecto de Ley, sin contar, de previo, con un estudio técnico que establezca en concreto cuáles son los inmuebles que se van a desafectar, a fin de valorar, entre otros, si ello pone o no en peligro la seguridad de la Nación o si impide un efectivo ejercicio de la soberanía, o un adecuado control migratorio o aduanero, etcétera, resulta irracional y desproporcionado, lo que resulta contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. Esta Sala, al examinar la constitucionalidad del artículo 8, de la Ley Nº 7599, denominada "Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales" del 29 de abril de 1996, por sentencia número 02988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, dijo:

“…la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional, al ya no formar parte éstas de la zona fronteriza, afectándose con ello también, zonas de protección biológica que han sido creadas en esas áreas donde existen bosques primarios, áreas de diferentes grados de alteración y otros de regeneración de humedales que sirven de sitio de anidamiento para cantidad de especies de aves y poblaciones de flora y fauna, algunos casi únicos en su especie, como el corredor biológico que se pretende realizar en la franja fronteriza norte y que en este entendido quedarían también desprotegidas; contrariándose en este sentido toda política de protección en favor del medio ambiente que hubiese realizado el Estado anteriormente.

Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de  una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que  pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir  una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes”.

          Lo dicho en aquella ocasión, es aplicable en este caso, ya que, al no existir los estudios técnicos que justifiquen la medida en cuestión y establezcan, en forma clara y de previo, cuáles terrenos van a ser afectados en concreto con la desafectación que se pretende, sino que, además, de conformidad con el numeral 2, del proyecto, serán, posteriormente, las municipalidades de la zona las que determinarán cuáles terrenos van a ser afectados, la normativa resulta irracional y desproporcionada, pues la medida no resulta idónea ni proporcional al que se busca, al no existir seguridad jurídica sobre cuáles terrenos serán o no, específicamente, desafectados del dominio público. También, los artículos resultan irracionales, ya que la desafectación que se pretende lo es en abstracto, no sobre bienes inmuebles en concreto, como corresponde de conformidad con el Derecho de la Constitución.  Ello también implica, además, un peligro para la soberanía y la seguridad de la Nación, ya que terrenos estratégicos para el Estado podrían quedar en manos privadas, con detrimento para la seguridad nacional y para ejercer una adecuada y oportuna defensa del territorio frente al tráfico de drogas, contrabando y problemas migratorios, entre otros. No es razonable que se ponga en riesgo la seguridad nacional y se atente contra la soberanía del Estado con el fin de dotar de título a personas particulares que han venido ocupando bienes públicos sobre los cuales no pueden ejercer ningún acto de posesión, ni adquirir sobre ellos ningún derecho, ya que por tratarse de bienes públicos o demaniales son imprescriptibles e inalienables. Si el legislador se ve en la necesidad de dar solución a un problema social como el que está a la base del Proyecto de Ley consultado, ello lo debe hacer con absoluto respeto del Derecho de la Constitución y de los compromisos que ha adquirido el Estado al suscribir pactos internacionales sobre la protección y tutela especial del Patrimonio Natural del Estado. No es procedente que, el legislador, para dar solución a los problemas sociales que afectan a determinados grupos sociales, vulnere los principios que informan nuestro sistema jurídico constitucional. Es irracional pretender desafectar la franja fronteriza sur en forma general, sin contar con el estudio previo en el que se establezca, en forma clara y fehaciente, cuáles inmuebles son los que, en definitiva, se van a desafectar, pues solo de esta forma se podría proteger de forma eficiente el Patrimonio Natural del Estado -conforme se analizó en el apartado a), de este considerando- y establecer si, efectivamente, ese medio es adecuado al fin que se pretende. Por otra parte, el Proyecto de Ley consultado, al no contar con ese estudio técnico, podría permitir que algunos de los terrenos desafectados por esa ley resulten, luego, de interés público o estratégicos para la defensa nacional y el efectivo ejercicio de la soberanía, con lo cual tendría el Estado que proceder a su expropiación para recuperar un bien que, en forma gratuita, desafectó del uso público. Esto resulta contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Es irracional, no contar con un estudio que determine, previamente, cuáles terrenos serán afectados por la medida, así como el hecho de que el Estado se desprenda, gratuitamente, de unos terrenos públicos que luego, por necesidades estratégicas, de seguridad o de interés público, tenga que adquirir nuevamente, pero de forma onerosa. De modo que, a juicio de esta Sala Constitucional, el artículo 1, del Proyecto de Ley consultado, es inconstitucional, por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía, ya que la desafectación que se pretende constituye un peligro para la soberanía y la defensa de la Nación.

          c) Sobre las demás violaciones constitucionales acusadas y las inconstitucionalidades adicionales alegadas en la consulta que se tramitó en expediente N° 14-015967-0007-CO, acumulada a este expediente.

          Señalan, los consultantes, que la intención de los proponentes del Proyecto de Ley en consulta, es resolver el problema social que enfrentan las personas que durante años han vivido en territorios que forman parte de la zona fronteriza con Panamá. En efecto, la exposición de motivos de esta iniciativa legislativa reza así:

"Actualmente, es una realidad que a lo largo de estos territorios se encuentran muchos pequeños propietarios y hasta ciudades completas, tal es el caso de Bribrí en la frontera sur y agricultores que han poseído terrenos sin un título legal, hecho que los coloca en clara desigualdad ante otros costarricenses; que esta carencia de título no les permite acceder a los créditos bancarios, pagos de servicios ambientales y otros programas sociales, con los cuales se estaría mejorando su condición de vida.

La titulación permitirá el acceso a créditos de vivienda, de producción y de desarrollo turístico sostenible, también sus poseedores podrán ser sujetos de incentivos ambientales que los constituyan en socios del Estado en la conservación del medio ambiente. Además, propiciará una mayor inversión de infraestructura pública en áreas como la salud, seguridad y la educación.

No es cierto que titulación sea sinónimo de destrucción. Por el contrario, los titulantes quedarán afectados por una serie de leyes dirigidas a proteger el suelo, el bosque y el agua, especialmente los humedales. Además, como titulares propietarios podrán recibir incentivos ambientales y constituirse en socios del Estado en la conservación del medio ambiente y en el resguardo de nuestra frontera. Hoy día, como poseedores en precario, es muy probable que algunos deban talar para llevar el alimento a su familia y no existe seguridad con la ubicación de los mojones que delimitan nuestra frontera".

          Manifiestan, además, que durante la tramitación del proyecto, las disposiciones contenidas en ellas siempre estuvieron dirigidas a que los actuales ocupantes de la zona fronteriza sur pudieran obtener un título de propiedad. Sin embargo, el último día de la tramitación de mociones de fondo, vía artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se introdujeron modificaciones al artículo 3, para permitir la transmisión de la ocupación; al artículo 11, con el fin de que el contrato de arrendamiento con el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) no fuera necesario y pudieran titular quienes demostrasen la ocupación de ellos o de sus transmitentes por medio de tres testigos; y, por último, se eliminó el artículo 15, que establecía la prohibición de ceder la ocupación. Consideran los diputados y diputadas consultantes, que con esas modificaciones se desnaturaliza la intención de los y las legisladoras, no solo la de los proponentes del proyecto, sino la que se mantuvo durante casi todo el trámite del proyecto, para ahora permitir la titulación de predios en la zona fronteriza sur por parte de cualquier persona, haya sido ocupante o haya adquirido por cesión la ocupación del inmueble. De conformidad con el artículo 1, del proyecto consultado, por medio de esta iniciativa se pretende establecer los requisitos y procedimientos para la titulación de los terrenos comprendidos dentro de la zona fronteriza sur del país, que se desafectan con base en las disposiciones de ese proyecto, a favor de los ocupantes actuales de eso terrenos. No obstante, los artículos 3, 11, 22 y 25, contradicen, en opinión de los consultantes, ese objetivo. Las normas en cuestión disponen:

“ARTÍCULO 3.- Condiciones para la titulación

Únicamente podrán ser titulantes al amparo de esta ley personas físicas, costarricenses, que a la entrada en vigencia de esta ley acrediten una ocupación continua, pública y pacífica por diez años o más en algún predio localizado dentro de la franja territorial definida por el artículo 7, inciso f), de la Ley N.° 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961, y sus reformas, y que no esté sujeto a limitaciones o afectaciones en virtud de leyes especiales.

Los particulares no podrán titular los terrenos que el plan regulador determine reservados para la ubicación de servicios y facilidades públicas, de conformidad con el artículo 2 de esta ley.

ARTÍCULO 10.- Justificación de la ocupación

La ocupación se acreditará mediante copia certificada del contrato de arriendo con el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), recibos o constancias de servicios municipales, electricidad, agua, teléfono y salud, emitidos por las instituciones respectivas.

En caso de no contar con el contrato de arriendo, podrá hacerlo mediante la declaración de tres testigos, vecinos del cantón donde se halle situado el inmueble, a los cuales se les interrogará desde cuándo conocen la finca, si les consta que ha estado ocupada durante un período continuo no menor a diez años por el solicitante, o por sus transmitentes; de igual manera, deberán declarar si esa ocupación ha sido en forma pacífica, pública y en que actos ha consistido. Asimismo, el juez interrogará a los testigos, de oficio o a solicitud de parte, sobre cualquier otro dato que se considere de interés para probar la ocupación. Todo lo anterior se hará sin necesidad de previo interrogatorio formulado por el interesado.

En todos los casos, las afirmaciones del titulante y los testigos tendrán carácter de declaración jurada, por lo que cualquier falsedad le hará incurrir en las penas de perjurio, si no incurriera en delito de mayor gravedad, a juicio de la autoridad penal.

ARTÍCULO 20.- Terrenos pendientes de titulación

Los terrenos que se encuentren dentro de la zona fronteriza que son propiedad del Instituto de Desarrollo Rural (Inder) y que estén pendientes de titulación podrán ser titulados, según lo dispuesto en la Ley N.° 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961, y sus reformas, así como su reglamento para el régimen de adjudicación de tierras.

ARTÍCULO 23.- Aplicación supletoria de la Ley de Informaciones Posesorias

En todo lo que sea aplicable y no se le oponga se aplicará supletoriamente lo establecido por la Ley N.° 139, Ley de Informaciones Posesorias, de 14 de julio de 1941, y sus reformas”.

Se aclara, que si bien los consultantes, hacen referencia a los artículos 1, 3, 11, 22 y 25, la numeración en la redacción final del proyecto, tal y como fue aprobado en primer debate, corresponde a los artículos 1, 3, 10, 20 y 23, sin que ello represente inconveniente alguno, como se dijo anteriormente, ya que, de la lectura de la consulta, queda claro, por su contenido, de cuáles normas se trata. De la relación de los artículos 3 y 10, los consultantes concluyen que, tal y como quedó redactado y fue aprobado finalmente en primer debate el proyecto, ya no es necesario que quien pretenda titular sea la persona que ha ocupado el inmueble durante, al menos, diez años. Además, vía artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se aprobó la eliminación del artículo 15, del Proyecto de Ley, que disponía que la ocupación no se podía ceder; asimismo, se modificó el artículo 16, para permitir la cesión de derechos litigiosos, lo cual abre la posibilidad de que quien titule el inmueble ni siquiera sea el ocupante real. Además, el artículo 20 -antes 22-, dispone que los terrenos ubicados dentro de la zona fronteriza sur, que pertenezcan al INDER, serán titulados de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, sus reformas y su reglamento, pero esa ley no establece ningún procedimiento para titulación, sino la adjudicación. Indican, que la Procuraduría General de la República, en Dictamen C-146-2008, expresó lo siguiente:

“1) Tras las inconstitucionalidades declaradas por la SALA CONSTITUCIONAL (sentencias 2988-99. 8560-2001. 2007-02063 y 8457- 07) del articulo 8 de la Ley 75599, la Ley 7599 en su totalidad, el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y Decretos ejecutivos conexos que traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación, no hay texto legal que habilite a ese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones (en el sentido preciso que se da a este término: puntos III.1 y III.2) o informaciones posesorias administrativas, las cuales no le están permitidas.

2) Por lo anterior, contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad. que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones - entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal. Dictamen C-321-2003)

3) El acto administrativo nulo no se presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar o sanear. Ordenar su ejecución, origina responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor si la ejecución llegare a tener lugar. (Ley General de la Administración Pública, arts. 169, 170 y 172).

4) Si bien la Ley 2825, artículo 7°, inciso f), respeta los derechos de dominio privado, con título legítimo, de los terrenos incluidos dentro de la franja fronteriza, debe tenerse en cuenta que con antelación se emitieron varias normas, sin solución de continuidad, que la declararon inalienable e indenunciable (con ancho no menor a dos kilómetros), y excluyeron así la posibilidad de reducirla a propiedad privada, reservándose al dominio público del Estado: Decreto N° 3/1914, al que la Ley 2/1915 otorgó rango de ley, Ley 11/1926 (arts. 1° y 10), Ley 29/1934 (art 23), Ley 13/1939 (art. 10) y Ley 1455/1952 (art. 1°)”.

Además, en relación con ese mismo artículo, según el texto aprobado en primer debate, al consultársele nuevamente a la Procuraduría General de la República sobre el Proyecto de Ley, ésta indicó que debía sustituirse el término “titularse” por “adjudicarse”, a fin de ser congruentes con las funciones propias del INDER y aclarar que la propiedad de ese Instituto es la que provenga de un título legítimamente inscrito. Agregan que, la Contraloría General de la República, al referirse al actual artículo 20, del Proyecto de Ley, afirmó que lo que se pretende con el proyecto es consolidar las titulaciones que, sin fundamento jurídico, ha realizado el INDER en la franja fronteriza. Finalmente, el artículo 23, del proyecto -anteriormente 25-, prevé la aplicación supletoria de la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, del 14 de julio de 1941 y sus reformas, en todo lo que sea aplicable y no se oponga. Argumentan, los consultantes, que los artículos 1 y 3, disponen que puedan titular las personas que, a la entrada en vigencia de la ley, hayan ocupado por un plazo no menor de diez años un predio dentro de la zona fronteriza con Panamá. El artículo 10, establece que para acreditar dicha ocupación, el particular debe aportar el contrato el contrato de arrendamiento con el INDER, pero, acto seguido, el mismo artículo establece que no es necesario contar con dicho contrato de arrendamiento, ya que basta con aportar tres testigos que declaren sobre su ocupación; y, en el caso de que no cuente con el plazo de ocupación de al menos 10 años, basta con que los testigos declaren sobre la ocupación decenal de los transmitentes. Sin embargo, en criterio de los consultantes, si los terrenos comprendidos en la zona fronteriza sur pertenecían al INDER, el procedimiento a seguir para titular será el establecido en la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, ley que no permite la titulación, sino solo la adjudicación. Por otra parte, el proyecto en cuestión dispone que para titular también se pueda aplicar lo dispuesto en la Ley de Informaciones Posesorias. Consideran, que esta serie de disposiciones generan incerteza jurídica en cuanto al procedimiento y los requisitos a cumplir para titular un bien en la zona fronteriza sur, lo que es contrario a los principios de legalidad y seguridad jurídica, así como al de razonabilidad y proporcionalidad, de conformidad con los cuales los actos de la administración pública se rigen por el principio de legalidad a fin de garantizar la seguridad jurídica. Pero, en el caso del proyecto, los particulares que se propongan inscribir un terreno a su nombre, sean ocupantes o no, no tendrán certeza de cuál será el procedimiento al que deberán acudir. En cuanto al principio de razonabilidad constitucional, estiman que la normativa expuesta del proyecto de ley es contraria a ese principio, ya que no solo se requiere partir de un fin licito que sea constitucionalmente aceptado, sino también que el medio escogido para la realización de ese fin sea adecuado a este, lo que implica que los medios utilizados; es decir, los requisitos y procedimientos establecidos en la iniciativa de ley, sean idóneos y no generen discriminaciones. Ese principio constitucional de razonabilidad, debe ser observado también por la Asamblea Legislativa al dictar las leyes. También, estiman que los artículos 3, 10, 20 y 23, violan groseramente el artículo 33, constitucional, ya que por medio de esta iniciativa, se estaría permitiendo titular territorios que han formado parte de la zona fronteriza sur, a personas que por medio de concesión o contrato de arrendamiento han ocupado dicho inmueble por una lapso no menor a diez años, pero también a personas que, de manera ilegal, han usufructuado dichos predios durante al menos ese mismo plazo y, peor aún, sin siquiera haber sido ocupantes de esos terrenos, puesto que se permite titular a quienes adquieren por cesión los derechos de ocupación. Mencionan, que esta irrazonabilidad, fue analizada por la Procuraduría General de la República en la opinión jurídica OJ-139-2001, cuando se le consultó en relación con el expediente legislativo N° 14134 denominado “Ley pro titulación de la zona fronteriza”. Por su parte, los diputados y diputadas que suscriben la consulta que se tramitó en expediente número 14-015967-0007-CO, la cual fue acumulada a este por resolución de esta Sala N° 2014-016956 de las 14:30 horas del 15 de octubre de 2014, también alegaron violación al artículo 50, de la Constitución Política. Manifiestan, que según el párrafo primero, del artículo 1, procederá la desafectación sobre las tierras “que se encuentren afectas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, territorios indígenas, y aquellos que se determinen por parte de los planes reguladores como espacios necesarios para la ubicación de instalaciones aduaneras, control migratorio, servicios públicos, seguridad pública, control fitosanitario, y cualquier otra disposición especial que imponga una afectación de dominio público”. Consideran que se pretende desafectar las zonas fronterizas, sin tomar en consideración las áreas protegidas y las zonas indígenas, por lo que los fines del proyecto atentan contra los alcances del artículo 50, constitucional, el cual tutela el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aseguran, que el párrafo final, de ese mismo artículo 1, establece que: “los terrenos no desafectados permanecerán bajo la administración de la Municipalidad respectiva, a excepción de aquellos cuya administración este asignada por ley a otra entidad”, con lo cual, la administración de los terrenos que no sean desafectados se concede a las municipalidades. Sin embargo, a pesar de que se mantienen como bienes de dominio público, habría incerteza sobre el régimen aplicable, de manera particular, si los gobiernos locales pueden otorgarlos para aprovechamiento privado a partir de alguna figura del derecho administrativo como la concesión. Además, el riesgo de que se produzca una pérdida de todos los terrenos aptos para el asentamiento humano es considerable, por cuanto la ley que se aplicará es la Ley de Informaciones Posesorias, la cual tiene como fin la extensión agraria y no la solución social de vivienda. Tampoco queda clara la situación de las personas que no tienen el tiempo de ocupación completo a la fecha de entrada en vigencia de la ley o de quienes ingresen de forma posterior a ella, en tanto no se explicita si deben ser desalojados o si pueden acceder a los terrenos por vía de autorización administrativa (concesión, permiso de uso, etc.) que otorgue la municipalidad respectiva. De conformidad con los artículos 1 y 3, del proyecto, la ocupación válida sería la decenal previa a la entrada en vigencia de la ley, por lo que, quien no cumpla con ese requisito, no podría sumar más años, posteriormente, para efectos de titulación. También, les resulta motivo de duda, el que se concedan derecho a ocupantes de bienes demaniales, sobre los cuales el Estado ejercía un dominio absoluto e indiscutido.  Les parece que los ocupantes a título precario obtienen el beneficio de la titulación por violar el régimen especial de protección que existía y existe sobre estos terrenos, mientras que el Estado se condena a perder bienes que han pertenecido al demanio público, lo que vulnera el principio de igualdad constitucional, en perjuicio de los ciudadanos que han respetado el status legal existente, ya que estos se encontrarían en una posición de clara desventaja, precisamente, por no haber violado las disposiciones legales vigentes. A su juicio, la regulación que contiene el proyecto legislativo consultado, carece de un sentido lógico, puesto que promueve acciones que han sido consideradas, por la normativa y la jurisprudencia nacionales, como conductas ilegítimas, por lo que el contenido de la normativa consultada se presenta como un acto de legislación bizarra. Les parece grave el hecho de que una sola persona pueda inscribir hasta tres títulos de propiedad en la zona desafectada, hasta por veinticinco hectáreas, según el párrafo final, del artículo 5, lo que demuestra que, evidentemente, no se trata de titular vivienda, mientras que un ciudadano que no invadió terrenos resguardados, no puede pretender la adjudicación de ninguno de esos terrenos desafectados.  El área de posible registro debería partir de un parámetro objetivo, técnico y razonable para lo cual sería necesario contar de previo con estudios de tenencia u ocupación veraces. Consideran, que la norma no se ajusta a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.  En cuanto a la ocupación en precario, aducen que para que la ocupación permita la prescripción adquisitiva se requiere, en tesis de principio, la buena fe, que implica la convicción de que lo que se está haciendo es legalmente posible, por lo que existe duda sobre cómo han de contabilizarse los años de ocupación para la prescripción de diez años a favor de ocupantes que lo han sido en clara violación de lo establecido por la ley vigente, toda vez que el supuesto de hecho que el derecho exige para otorgar la prescripción positiva o usucapión a favor de los ocupantes, necesariamente, debe enmarcarse dentro de la buena fe.  Aquellos tenedores de tierra que hagan posesión de los inmuebles, a sabiendas que aquellas fincas son del demanio público, incumplen con los supuestos de hecho y de derecho necesarios para declarar su posesión. De hecho, las personas que habitan bienes de dominio público son ocupantes en precario y no deben considerarse como poseedores, por lo que parece que es una disposición que está violentando el contenido esencial del artículo 33, constitucional, de modo que esas personas no podrían beneficiarse de la Ley de Informaciones Posesorias, ya que esta requiere la posesión, no la ocupación, como requisito para la adquisición. Además, consideran necesario que a partir de la desafectación se establezca un régimen transitorio para contabilizar el plazo de la usucapión o puede reconocerse una situación de hecho, generado en la violación del derecho. En su criterio, las normas que contiene un proyecto de ley de esta naturaleza deben mantener un equilibrio sustantivo entre lo que implica la solución de los problemas de las personas que habitan en la zona fronteriza y la atención de los derechos de la colectividad, entre los que se incluyen otros habitantes de la zona, así como otros derechos colectivos como los ambientales, indígenas, salud y prestación de servicios públicos. Estiman, que el proyecto vulnera los principios de razonabilidad, proporcionalidad y seguridad jurídica, al sujetar la desafectación del dominio público a la realización, por parte de las municipalidades respectivas, de un levantamiento de los terrenos que se encuentren ocupados antes de la entrada en vigencia de la ley (artículo 2 del proyecto) que se haría de forma posterior a dicha entrada en vigencia. Al no existir tal diagnóstico de previo a la aprobación legislativa, es cuestionable la idoneidad de la propuesta, pues no existe la indispensable seguridad jurídica sobre cuáles terrenos y qué extensiones se están desafectando del dominio público. Lo anterior, constituye una violación al artículo 11, constitucional. Aunado a ello, alegan que el inciso f), del artículo 8, relativo a la certificación del Ministerio de Ambiente y Energía, puede llevar a confusión. En la Opinión Jurídica OJ-027-2010, la Procuraduría General de la República sugirió una redacción acorde con los valiosos ecosistemas nacionales que se pretenden salvaguardar en la que se indique que el inmueble a titular no se encuentra dentro de ninguna área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, y que no comprenda, total o parcialmente, bosques o terrenos forestales. De acuerdo con la legislación, ambos conceptos (“áreas silvestres protegidas” y “bosques o terrenos forestales de las reservas nacionales”) integran el patrimonio natural del Estado. Indican, que los términos de la certificación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, prevista en el inciso h), del mismo numeral 8, han de ampliarse respecto a si el terreno incluye nacientes que abastezcan de agua potable a alguna población o convenga reservarlas para tal fin, o en terrenos contiguos a ellas o cualquier curso de agua conforme al artículo 7, inciso c), de la Ley Nº 2825. Lo anterior, por cuanto podría suceder que una naciente sea necesaria para abastecer de agua a alguna población, pero que esté ubicada en un predio vecino y que el radio de los doscientos o trescientos metros contiguos a ella, según la inclinación del terreno, quede comprendido, así sea parcialmente, dentro del fundo a titular, lo que haría indispensable la corrección del plano para excluir esa área demanial, tal y como lo indicó la Procuraduría General de la República en la opinión consultiva OJ-026-2012. Falta de previsión que, su juicio, violaría el párrafo segundo, del artículo 50, de la Constitución Política. Estiman los consultantes, que se debe considerar la conveniencia de que se mantenga como bien de dominio público la zona de doscientos metros contiguos a la línea limítrofe, ya que desafectarla en todos aquellos casos de ocupación podría implicar una renuncia del Estado a su presencia estratégica en dicha zona o la costosa medida de, eventualmente, tener que expropiar por tierras que, por razones de necesidad o emergencia, requiera para hacer obras de conveniencia o interés público, tales como el control migratorio, aduanero, policial, ambiental, sanitario y defensa del territorio nacional, entre otros.  Entre la defensa nacional habría que incluir los conflictos fronterizos con los países limítrofes, la lucha contra el crimen organizado, el tráfico de drogas, el contrabando y demás conductas criminales conexas. Les parece contrario al más adecuado reparto de la riqueza, establecido en el artículo 50, de la Constitución Política, el desprenderse gratuitamente de patrimonio público para que las cargas pesen sobre todos cuando sea necesario someter a uso público terrenos que se entregan a particulares sin ninguna compensación. Aducen que los problemas que pueden plantear las ciudades fronterizas se pueden resolver bajo un esquema similar al que se aplicó a las ciudades costeras.  Con respecto a todas estas alegaciones, la Sala considera que carece de sentido referirse a ellas, dada las anteriores consideraciones. En efecto, según lo dicho supra, el proyecto de ley en cuestión adolece de un vicio esencial en su tramitación, toda vez que no se contó con el estudio técnico previo, para determinar, en concreto, qué terrenos involucra la desafectación que de la franja fronteriza sur se pretende con aquel y, con lo cual se pone en peligro el Patrimonio Natural del Estado, lo cual es contrario a lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política, y a los principios precautorio y de no regresividad en materia de protección ambiental, así como también a los de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Pero, además, la desafectación de la zona fronteriza sur -dispuesta en el artículo 1 del proyecto- es, por sí misma, inconstitucional por ser contraria a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. Estas inconstitucionalidades afectan a todo el proyecto de ley consultado, ya que el vicio en el procedimiento legislativo apuntado es esencial –punto en el cual esta sentencia resulta vinculante para la Asamblea Legislativa al tenor de lo dispuesto en el párrafo 2° del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- y, además, porque la desafectación en cuestión es, en sí misma considerada, inconstitucional, de manera que el resto de la normativa del proyecto carece de sentido, pues se base en la posibilidad de esa desafectación, la cual, según lo dicho, es contraria a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. De allí que esta Sala omita pronunciarse sobre el resto de los alegatos planteados por los consultantes en una y otra consulta, por resultar innecesario. No obstante, en relación con el artículo 1 del proyecto de ley, resulta importante hacer algunas consideraciones adicionales.

Cabe recalcar, que los bienes demaniales son inalienables e imprescriptibles y que la ocupación de ellos no puede generar derecho alguno a favor de quien lo ocupa, sin importar el tiempo durante el cual se ha prolongado tal ocupación. Al respecto, la Sala Constitucional ha dicho (sentencia número 02988-99 de las 11:57 del 23 de abril de 1999):

“Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están  afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia  naturaleza y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991)”.

La demanialidad de las zonas limítrofes, ha obedecido históricamente a razones fundamentales de la soberanía del Estado costarricense, dada la importancia de reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, así como de amortiguamiento de reservas indígenas y de áreas protegidas localizadas dentro de ellas.  De conformidad con el artículo 7º, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización las franjas fronterizas, en un ancho de dos kilómetros, se encuentran protegidas bajo un régimen de dominio público en el que nadie puede alegar válidamente derecho de posesión  alguno sobre ellas útil para adquirir terrenos en ellas por vía de titulación. Este régimen es tutelado desde el siglo anterior, primero en el Código Fiscal, N° 8, de 31 de octubre de 1885, artículo 510, reformado por Leyes N° 11 de 22 de octubre de 1926 y 149 de 16 de agosto de 1929, incisos 4 y 5, con una extensión de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá y ocho con Nicaragua; luego, por la Ley de Terrenos Baldíos, N° 13, de 10 de enero de 1939, artículo 10, que establecía dos kilómetros para ambas líneas fronterizas. Debe tenerse en consideración, que la declaratoria de inalienabilidad de las franjas fronterizas no perjudica el acceso de particulares al recurso tierra, ya que el Instituto de Desarrollo Rural, como ente administrador, está facultado para otorgar concesiones en la franja limítrofe del sur, a la que se refiere el proyecto de ley consultado, como ente rector de la política agraria nacional. De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión, jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión les estaba vedado a los particulares. Así, por ejemplo, el artículo 14, de la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, establece:

"Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley".

Por su parte, el artículo 7, de la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, de 14 de octubre de 1961, dispone:

"Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes:

(...)

f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá...".

Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:

"Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre".

También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:

"... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho". (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.  Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...". (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No parece lógico, que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).

          Por último, y siempre en relación con el artículo 1, del proyecto de ley en consulta, procede hacer también algunas consideraciones en torno a la afectación de zonas indígenas. Es conocido que nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas. Dicha zona limítrofe coincide, en parte, con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de Talamanca, creada por Decreto Ejecutivo Nº 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley Indígena, N° 6172, de 29 de noviembre de 1977, y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto Nº 13572-G del 30 de abril de 1982; Guaymí de Conteburica, declarada por Ley Indígena N° 6172; Guaymí Altos de San Antonio, regulada por Decreto N° 29451; y Abrojo Monrezuma, Decreto N° 8514-G, y cuya delimitación actual está definida por el Decreto N° 12115-G de 9 de diciembre de 1980. Además, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para protección de las poblaciones indígenas, de entre los cuales, dada su importancia, destaca el Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En este Convenio, hay abundantes normas que persiguen tutelar los territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas, con el fin de resguardar su propia existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura (artículos 4, 7, 13, 14, 17 y 18, entre otros). Por ello, si una ley permitiera la titulación de tierras a privados dentro de la actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, se estaría ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia y, por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política. Asimismo, debido al contenido de las normas del Convenio de cita, si se tramita este Proyecto de Ley sin la participación del sector indígena y sin que existan estudios técnicos que justifiquen la desafectación del régimen de dominio comunitario que caracteriza a esta propiedad, para permitir uno de propiedad privada común, la ley resultante sería inconstitucional. En este caso, dado que la desafectación de la franja fronteriza que se pretende se hace en forma genérica y sin contar con un estudio previo que justifique la medida y que determine cuáles terrenos, en concreto, se van a ver afectados -y si, con esto, se afectan o no las poblaciones indígenas del lugar- el proyecto de ley resulta inconstitucional por violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, según ya se ha establecido en esta resolución.

          IV.- CONCLUSIÓN. Con base en las consideraciones anteriores, la Sala Constitucional evacua las consultas legislativas acumuladas, en el sentido de que el Proyecto de Ley denominado: "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, es inconstitucional por violación al artículo 50, de la Constitución Política, y a los principios precautorio y de no regresividad en materia de protección ambiental, así como a los de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, toda vez que no se sustenta en estudios técnicos, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo. En cuanto a vicios de fondo, el artículo 1 del Proyecto de Ley es inconstitucional por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. En relación con los demás aspectos consultados, la Sala omite pronunciamiento por innecesario.

Por tanto:

           Se evacuan las consultas acumuladas, en el sentido de que el Proyecto de Ley denominado: "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, es inconstitucional por violación al artículo 50, de la Constitución Política, y a los principios precautorio y de no regresividad en materia de protección ambiental, así como a los de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, toda vez que no se sustenta en estudios técnicos, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo. En cuanto a vicios de fondo, el artículo 1 del Proyecto de Ley es inconstitucional por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. En relación con los demás aspectos consultados, la Sala omite pronunciamiento por innecesario. En cuanto al vicio de forma, los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal dan razones adicionales. Los Magistrados Armijo Sancho, Jinesta Lobo y Rueda Leal ponen notas separadas. Notifíquese esta resolución al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes. Comuníquese

 

 

 

Expediente Nº 14-01151-0007-CO

 

Nota del Magistrado Rueda Leal

 

Vista las razones expuestas en la sentencia de la mayoria, estimo innecesaria la nota que en su momento consideré oportuna durante la discusión. En consecuencia, renuncio a la nota en cuestió

 

 

 

 

Expediente No. 14-015151-0007-CO

Voto No. 18836-2014.

 

 

 

 

 

NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO

 

Los consultantes insisten en citar el artículo 121, inciso 14), de la Constitución, que regula el dominio público constitucional conformado por aquellos “bienes propios de la Nación” contemplados en ese numeral, esto es, las fuerzas que se pueden obtener de las aguas del dominio público, los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo y de cualquier sustancia hidrocarburada, los depósitos de minerales radioactivos, los servicios inalámbricos, los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio. Esta norma constitucional no hace referencia a la franja o línea fronteriza, por lo que la misma no forma parte del dominio público constitucional. Fue la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, la que en el artículo 7°, inciso f), declaró, por razones de conveniencia nacional, como terrenos de dominio del Estado y por consiguiente “inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión”, salvo que estuvieren tituladas legítimamente a favor de particulares, “una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá”. Ahora bien, la condición de bien demanial de esa franja fronteriza hace que comparta las características del mismo, esto es, que sea inalienable, imprescriptible e inembargable. Respecto de la faja fronteriza, por su especial ubicación o emplazamiento, el mantenimiento de su condición de bien público, sí está asociado, necesariamente, a valores y principios constitucionales, tales como la seguridad, la defensa nacional, la integridad e indemnidad del territorio nacional y la soberanía territorial del Estado costarricense, razones por las cuales estimo que lo consultado si reviste un carácter constitucional, pero no por la cita del ordinal 121, inciso 14), de la Constitución. En definitiva, la cuestión de constitucionalidad en la presente opinión consultiva reside en la concurrencia de tales valores y principios constitucionales y no en la referencia que hacen los consultantes al artículo 121, inciso 14), de la Constitución que no resulta de aplicación.

 

 

 

Nota del Magistrado Armijo Sancho:

 

Vistas las razones expuestas en la sentencia de la mayoría, en consecuencia renuncio a la nota separada.

 

 

.

 

 

 

 

 

 

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 15-03-2026 12:52:13.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

EXP: 14-015151-0007-CO

Res. No. 2014018836

 

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and twenty minutes on the eighteenth of November of two thousand fourteen.

          Optional legislative consultations on constitutionality, processed cumulatively and brought: a) the first (case file number 14-015151-0007-CO) filed by deputies Antonio Álvarez Desanti, Carlos Hernández Álvarez, Carlos Manuel Arguedas Ramírez, Gerardo del Carmen Vargas Varela, Jorge Arguedas Mora, José Antonio Ramírez Aguilar, Marvin Atencio Delgado, Maureen Cecilia Clarke Clarke, Nidia María Jiménez Vásquez, Patricia Mora Castellanos, Ronald Vargas Araya, Ronny Monge Salas, José Francisco Camacho Leiva, Sandra Piszk Feinzilber, and Edgardo Vinicio Araya Sibaja; and b) the second (case file number 14-015967-0007-CO) filed by deputies Ronny Monge Salas, Sandra Piszk Feinzilber, Marta Arabela Arauz Mora, Maureen Cecilia Clarke Clarke, Carlos Manuel Arguedas Ramírez, Jorge Rodríguez Araya, José Francisco Camacho Leiva, Laura María Garro Sánchez, Franklin Enrique Corella Vargas, Gerardo Fabricio Alvarado Muñoz, Juan Rafael Marín Quirós, Óscar Andrés López Arias, Aracelly Segura Retana, José Alberto Alfaro Jiménez, Gerardo del Carmen Vargas Varela, Emilia Molina Cruz, Gonzalo Ramírez Zamora, Danny Hayling Carcache, Marcela Guerrero Campos, Otón Solís Fallas, Javier Francisco Cambronero, Epsy Campbell Barr, and Víctor Hugo Morales Zapata, regarding the Bill "Declassification and Titling of the Border Zone between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama," legislative file number 16657.

Whereas:

          1.- The consultation processed in case file number 14-015151-0007-CO was received at the Secretariat of the Chamber at eleven hours six minutes on twenty-five September two thousand fourteen. The certified copy of legislative file number 16657 was received in the Chamber on the thirtieth of September following. However, said certification was not complete, which made it necessary to request the Legislative Directorate to provide the missing parts of the legislative file, which were received at thirteen hours thirty-nine minutes on thirteen October two thousand fourteen. Consequently, the deadline to resolve the consultation established by Article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction expires on thirteen November of the current year.

          2.- By resolution at 10:54 a.m. on 26 September 2014, the Presidency of the Chamber admitted the constitutionality consultation No. 14-015151 regarding the bill "Declassification and Titling of the Border Zone between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama," processed in legislative file number 16657.

          3.- In the consultation processed in case file number 14-015151-0007-CO, the deputies consult whether the content of Articles 1, 2, 3, 5, 11, 20, subsection c), 22, and 25 of the Bill "Declassification and Titling of the Border Zone between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama," legislative file number 16657, violates Articles 11, 33, 50, 121, subsection 14, and 140, subsections 6 and 16, of the Political Constitution. In summary, the consulting deputies raise the following constitutionality objections regarding the bill under consultation: a) Articles 1 and 20, subsection c), of the Bill are contrary to the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as to the precautionary and non-regression principles in environmental matters safeguarded in Articles 50 and 121, subsection 14, of the Political Constitution; b) The attempt to declassify public domain assets that form part of the southern border zone, as provided in Articles 1, 2, and 5 of the consulted bill, without having technical studies to justify it, is contrary to the constitutional principles of reasonableness and proportionality and endangers national sovereignty and security, in violation of Articles 121, subsection 14, and 140, subsections 6 and 16, of the Political Constitution; and c) Articles 1, 3, 11, 22, and 25 of the Bill under consultation are contrary to the constitutional principles of equality, legality, legal certainty, and reasonableness established in Articles 11 and 33 of the Political Constitution. The consultants indicate that in our country, border zones have enjoyed differentiated legal protection since the previous century to prevent private individuals from appropriating them. These zones are considered indispensable for the country, not only for reasons of defending Costa Rican sovereignty but also for their relevance from the standpoint of protecting the State's Natural Heritage. They affirm that, as established in subsection f) of Article 7 of the Law of Lands and Colonization, the border strips, in a width of two kilometers, are protected under a public domain regime in which no one can validly claim useful possession rights over them to acquire by way of titling. They argue that, as the Attorney General's Office indicated in legal opinion OJ-139-2001 of 27 September 2001, the public domain character of the border zones in our country has been safeguarded since the previous century by Article 510 of the Fiscal Code, Law No. 8 of 31 October 1885, which was reformed by Laws No. 11 of 22 October 1926 and No. 149 of 16 August 1929, subsections 4 and 5, establishing, in what is relevant, five kilometers in width along the border with Panama; subsequently, through the Law of Vacant Lands, No. 13 of 10 January 1939, an area of two kilometers was established in Article 10 for both border strips. Likewise, as indicated by the Department of Technical Services of the Legislative Assembly in official communication ST-175-2012, given that the border zones of our country correspond to public domain assets, any person who is in those areas is considered a user, since they could only be a creditor of a right of use and not of occupation. Similarly, regarding the border zones, the Attorney General's Office, the Comptroller General's Office, the Ministry of Foreign Affairs, and the Ministry of Public Security, among others, have always maintained that for reasons of national security and for the protection of natural resources, those zones must remain intact as assets belonging to the public domain and in the hands of the State. They point out that this is not the first time a legislative initiative has aimed at the declassification of our border zones for the purpose of allowing private third parties to title lands in those areas. For example, the Law on Titling of Lands in National Reserves, No. 7599, of 29 April 1996, in Article 8, declared unconstitutional by Vote No. 2988-99 at 11 hours 57 minutes on 23 April 1999, permitted, among other things, registration in such strips. For its part, the Attorney General's Office, through Official Communication PGR-245 of 20 September 1995, pointed out to the Deputies composing the Legislative Assembly at that time the drawbacks of declassifying and allowing the titling of properties comprising the border zones. In that document, different reasons were presented to express disagreement with the fact that the legal possibility of titling in our border strips was being opened. They affirm that the Attorney General's Office has always held the view that our border strips must remain intact as assets belonging to the public domain and in the hands of the State, in the face of legislative proposals that, like the one under consultation, pursue their declassification, for reasons ranging from the security of our country to the protection of natural resources. In the opinion of the consultants, the bill now submitted for consultation does not introduce any new legitimate reason that imposes a change to that position. Therefore, they consider that Articles 1, 3, 11, 20 subsection c), 22, and 25 of the Bill under legislative file No. 16657 are unconstitutional for contravening norms and principles of constitutional rank. Thus, in relation to the first constitutionality objection (a), the consultants affirm that Article 20 of Bill No. 16657 submitted for consultation establishes that the properties registered under the protection of that initiative will be subject to a series of restrictions, among them, the prohibition of destroying forests, restriction contained in subsection c) of that article, which, in their judgment, is contradictory to the provision in the second paragraph of Article 1, which excludes from declassification areas subject to a special protection regime under current legislation, as well as forests and forest lands, natural heritage of the State, on which titling in the name of private individuals is not permitted. In this regard, the Forest Law, No. 7575 of 13 February 1996 and its amendments, in Article 13, provides that the State's Natural Heritage is composed of forests and forest lands, among others. Similarly, the Attorney General's Office, in legal opinion OJ-097-2008 of 13 October 2008, when consulted on the Bill subject to this consultation, stated the contradiction that arises between subsection c) of Article 20, in relation to Article 1 of the Bill, which suggests that this initiative would allow private individuals to title lands that form, totally or partially, forests and forest lands located within the southern border strip, thereby inevitably reducing the State's Natural Heritage, which is reinforced considering Article 2 of the Bill regarding regulatory plans in the border strip. In this same vein, the Attorney General's Office pronounced in legal opinion OJ-113-2014 of 22 September 2014, regarding the text approved in the first debate of bill 16657, where the possibility of titling properties subject to the public domain in favor of private individuals is raised. In accordance with Article 2 of the Bill, the declassification from the public domain established in Article 1 is subject to the Municipalities of the southern border zone conducting a survey of lands that are occupied upon the entry into force of this law. A provision that violates the principles of reasonableness and proportionality, since there is no prior diagnosis to the approval by the Legislative Assembly regarding the lands subject to the public domain; thus, it is not known which lands are being declassified, hence the restriction contained in subsection c) of Article 20. Therefore, they consider that subsection c) of Article 20 of the Bill subject to this consultation contravenes the principles of reasonableness and proportionality, as well as the right to a healthy and ecologically balanced environment, contained in Article 50 of our Political Constitution, just as the Constitutional Chamber considered in vote No. 2988-99 at 11 hours 57 minutes on 23 April 1999, when referring to the State's natural heritage found in the border strips. Furthermore, they consider that the provision contained in subsection c) of Article 20 of the Bill also contravenes numeral 7 of the Magna Carta, for violation of important international agreements duly ratified by our country, such as the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, Law No. 7572, of 10 February 1996, and the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America, Law No. 7433, of 14 September 1994. The Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations establishes in Article 4, subsection f), that the Contracting States shall "establish mechanisms to prevent the illegal trafficking of flora and fauna species, timber, and other products. Particular emphasis shall be placed on controlling illegal trade in the border regions of the countries." For their part, Articles 3, 10, and 18 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America establish the importance of biodiversity conservation in habitats in border territories, the need for cooperation among the State Parties for its conservation, and, finally, the commitment to develop and strengthen as priorities the protected areas on the borders of our country. They allege that the second paragraph of Article 1 and Article 20, subsection c), of the Bill subject to this consultation present a contradiction, since while the former seems to indicate that those properties that are not declassified cannot be titled, including those that make up the State's Natural Heritage, which includes forests and forest lands, the latter establishes the prohibition of destroying forests found on the lands registered in favor of private individuals in accordance with the initiative in question. In their view, the mere possibility that properties forming part of the State's Natural Heritage can be privatized, in accordance with Article 13 of the Forest Law, according to the restriction contained in subsection c) of Article 20, is sufficient to declare its unconstitutionality for contravening the precautionary principle, contained in Article 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, and in Article 11 of the Biodiversity Law, No. 7788 of 30 April 1998. They point out that already in 2008, when the Attorney General's Office was consulted, it indicated, in legal opinion OJ-097-2008, regarding the base or original text of the Bill subject to this consultation, that in cases where there is doubt as to whether environmental alterations will occur by authorizing the titling of forests and forest lands within the border strips, the State must refrain from approving this type of law, in application of the so-called precautionary principle contained in the Rio Declaration on Environment and Development. Similarly, regarding the precautionary principle, the Constitutional Chamber has been emphatic in ruling that all necessary measures must be taken to prevent negative effects on the environment and ensure its protection, conservation, and adequate management of its resources, as resolved in judgment No. 2009-000601 at 15:03 hours on 21 January 2009. They maintain that from Article 50 of the Political Constitution, the principle of non-regression in environmental matters is also derived, which establishes that legal norms and jurisprudence on environmental matters should not be reviewed or modified if doing so would seek to regress in relation to the level of protection previously achieved in this area, a principle that is also contained and complemented in the prevention and precautionary principles established in Principle 15 of the Rio Declaration adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, since all of them seek to anticipate possible damage and thereby avoid irreversible damage, even in cases where there is no full legal certainty. Therefore, they consider that the restriction contained in subsection c) of Article 20, and being consistent with the second paragraph of Article 1 of the Bill, should never have been established, since in the case of forest lands, as these form part of the State's Natural Heritage, they cannot and should not be registered in the name of private individuals, as otherwise the right to a healthy and ecologically balanced environment, the precautionary and non-regression principles in environmental matters, enshrined in Article 50 of the Constitution, and international conventions duly ratified by our country would be violated. Article 20 itself, in the last paragraph, permits the registration of lands that form part of the State's Natural Heritage, by indicating that the restrictions contemplated therein must be recorded in the titling decrees and in the registration entry in the Public Registry, a contradiction about which the Attorney General's Office warned in legal opinion OJ. 027-2010, and reiterated in OJ-113-2014. Thus, in the opinion of the consultants, Articles 1 and 20, subsection c), of the Bill in question are unconstitutional for attempting the declassification of the public domain of the southern border zone without first having technical studies that justify said measure, which endangers the public domain character of assets that form the State's Natural Heritage, in contravention of Article 50 of the Political Constitution. Regarding the second constitutionality objection (b), the consultants argue that Article 1 of the Bill, file 16657, establishes as its objective the declassification as a public domain asset of the territories established in Article 7, subsection f), of the Law of Lands and Colonization, No. 2825 of 14 October 1961 and its amendments, in what corresponds to the boundary strip along the southern border between our country and Panama, with the exception of the territories established therein. They argue that this declassification lacks technical studies to justify it, which jeopardizes the sovereignty and security of the Nation, an importance that has been highlighted by the Attorney General's Office, according to Opinion C-146-2008. Furthermore, the declassification established in said Article 1 is done so that private individuals, the occupants of said territories upon the entry into force of the law, can title the referred properties (paragraph 3 of Article 1 and Article 3 of the Bill), which is subject to the surveys of lands that are occupied upon the entry into force of that law, should it be approved, which must be carried out by the respective municipalities - according to Article 2 -, so there is no certainty as to which lands will be declassified and which will be titled in favor of private individuals. They maintain that it is demonstrated that there are no prior technical studies that allow defining which lands will remain subject to the public domain and which will not, even less so, if the limitations contained in Article 2 are taken into account, which establishes that the municipalities, when preparing the regulatory plans, must coordinate with the Executive Branch for the location of spaces reserved for the provision of immigration control services, customs, public security, and all those that are in the public interest. In this regard, the Attorney General's Office, in consultative opinion OJ-113-2014 of 22 September 2014, considered that subjecting the declassification of the public domain to the completion, by the respective municipalities, of a survey of lands that are occupied before the entry into force of the Law (Article 2 of the bill), which would be done after its entry into force, violates the constitutional principles of reasonableness and proportionality, since the suitability of the proposal is questionable as there is no legal certainty about which specific lands are being declassified from the public domain. The consultants consider that the intended declassification of the southern border zone, and its subsequent titling by private persons, would also be contrary to the obligation of the State to protect the sovereignty and security of the Nation, enshrined in subsections 6) and 16) of Article 140 of the Political Constitution, since said territories must remain as State property, in protection of sovereignty and the public interest, which must prevail over private interest. This is how the Comptroller General's Office pronounced in Official Communication No. 05757 (DFOE-EC-0298) of 12 June 2012, when consulted on Bill No. 16657, as it considered that the very objective of the declassification threatens the very purpose of the border strips, since these strips serve purposes related to State surveillance and security, given that the Costa Rican State could not adequately, timely, and consistently exercise the defense of the territory against situations of drug trafficking, smuggling, and immigration problems, among others. Also, the Ministry of Foreign Affairs, through official communication DJO-353-2014 of 10 September 2014, when responding to the consultation on the updated text with the substantive motions approved via Articles 137 and 138 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, voted in the first debate, considered that the purpose of the designation of the two-kilometer strip on the southern border is grounded in the right and duty of the State to ensure the security of the territory and the population, as well as the protection of national sovereignty, but with the declassification of that border territory, the State would be prevented from adequately exercising that right and that duty, which implies that the Costa Rican State would be renouncing its right and duty to ensure the security of the sovereign territory and its population on the southern border. Furthermore, a country's borders have a strategic interest so that the State can carry out the tasks of protecting public security against all those threats that may come from abroad, while it has the obligation to seek to prevent threats from being generated from its territory towards other States, reasons for which the consulted bill is unconstitutional. They state that the Constitutional Chamber itself has pronounced on the importance that lands located in the country's border zones have for the protection of national sovereignty and security, as is evident from judgment number 2988-99 at 11:57 hours on 23 April 1999. On the other hand, regarding the definition of the maximum extension to be titled per person (Article 5 of the Bill), from the review of file 16657, it is verified that the area of lands to be titled went from a maximum of three hundred hectares (according to the original text) in accordance with Article 15 of the Law of Possessory Informations, Law No. 139 of 14 July 1941 and its amendments - which was the titling procedure promoted by numeral 2 of the initiative -, to an area of fifty hectares, according to the opinion rendered by the Government and Administration Committee (Article 5), and, finally, to twenty-five hectares, according to the current numeral 5, in the text approved in the first debate. These variations occurred during the processing of bill 16657, without having technical studies that justify the maximum extension of lands to be titled, so the extension finally approved by the legislators is arbitrary and capricious. The Office of the Ombudsman pointed this out, through Official Communication DH-0553-2013, in which, referring to file No. 16657 subject to this consultation, it indicated that there are no studies that determine the reasons why a maximum area of 25 hectares to be titled per person is established.

But the Comptroller General of the Republic, in Official Communication 05757 (DFOE-EC-0298) of June 12, 2012, also stated that it was missing what the parameters or technical studies were that served as a basis for determining the number of hectares to be granted to each natural person and whether this number of hectares was related to the land use that would be given to the land, so the project lacks adequate technical and legal support, which, far from correcting the existing problems on this particular matter, would rather be detrimental to the public interest. Similarly, the Attorney General's Office, in legal opinion OJ-113-2014 of September 2, 2014, pronounced that the maximum area to be titled had gone from 50 to 25 hectares, with the possibility of registering up to three titles without exceeding said area, as provided in article 5 of the project, without that determination having been based on an objective, technical, and reasonable parameter as was appropriate, for which it would be necessary to have, beforehand, accurate tenure and occupation studies. Due to the foregoing, the consulting deputies estimate that articles 1 and 5 of the Bill corresponding to file No. 16657 are unconstitutional, for contravening the provisions of articles 121, subsection 14), and 140, subsections 6 and 16, of the Political Constitution, by lacking technical studies that justify the removal of the territories contemplated in the southern border zone from the public domain (desafectación), and their subsequent titling by private parties, nor a definition of the area to be titled per person. Finally, regarding the third objection of constitutionality (c), they argue that the purpose of the bill was for the current occupants of the southern border zone to be able to obtain a property title, but on the last day of processing substantive motions, via article 137 of the Regulations of the Legislative Assembly, modifications were introduced to articles 3—to allow the transfer of occupation—11—so that the lease agreement with INDER was not necessary and those who demonstrated occupation by themselves or their transferors through three witnesses could title—and, finally, article 15, which established the prohibition of transferring occupation, was eliminated, thereby distorting the intention of the legislators, not only of its proponents, but also the one that was practically maintained throughout the entire process, to now allow the titling of parcels in the southern border zone by any person, whether they were an occupant or acquired the occupation of the property by transfer. Although article 1 of the Bill under consultation provides, in its third and fourth paragraphs, that this initiative seeks to establish the requirements and procedures for titling, by the current occupants of the parcels that are removed from the public domain, comprised within the country's southern border zone, articles 3, 11, 22, and 25 of the same project contradict said objective. In this regard, the Bill, in articles 1 and 3, establishes that persons who, upon the entry into force of the law, have occupied a parcel within the border zone with Panama for a period of no less than ten years may title. According to article 11, to prove said occupation, the individual must provide the lease agreement with INDER, but, immediately thereafter, this article establishes that it is not necessary to have said lease agreement, as it is sufficient to provide three witnesses who testify about their occupation. And, if they do not have the occupation period of at least 10 years, it is sufficient for the witnesses to testify about the ten-year occupation of the transferors. Now, if the lands comprised in the southern border zone belonged to INDER, the procedure to be followed for titling will be that established in the Land and Colonization Law, No. 2825, but this law does not permit titling, but only adjudication. Furthermore, for titling, the provisions of the Possessory Information Law, No. 139 of July 14, 1941, and its amendments, may be applied supplementarily and in everything not opposed, as provided in article 25 of the project under consultation. They consider that this series of provisions, if the bill were to be approved, generates legal uncertainty regarding the procedure and the requirements to be met to title a property in the southern border zone, which is contrary to the constitutional principles of legality and legal certainty, as well as the principle of reasonableness. They allege that the requirements and procedures established in Bill 16657, to title territories that form part of the country's southern border zone and that will be removed from the public domain by that initiative, if approved, violate the constitutional principles of legality, certainty, reasonableness, and proportionality, which provides that the acts of the public administration are governed by the principle of legality, in order to guarantee legal certainty. However, in the case of the project under consultation, it would seem that private individuals who intend to register, whether occupants or not, will not have certainty as to what the procedure will be that they must resort to. The constitutional principle of reasonableness is also violated, by virtue of which it is required not only to start from a licit purpose that is constitutionally accepted, but also that the means chosen for the realization of that purpose be adequate to it, which implies that the means used in the legislative initiative under consultation, that is, the requirements and procedures established therein, be suitable and not generate discrimination. They point out that the Constitutional Chamber, in judgment No. 3834-92, of 7:30 p.m. on December 1, 1992, defined what should be understood by reasonableness. In that resolution, the Chamber enunciated "reasonableness" as a "principle" that must be observed by all authority, including the Branches of the Republic, so the Legislative Assembly does not escape said obligation, especially since the legal norms that govern society and the relations of individuals with the State emanate from it. Likewise, they consider that the provisions contained in articles 3, 11, 22, and 25 grossly violate the principle of equality enshrined in article 33 of the Constitution, since, through this initiative, it would be allowing titling of territories that have formed part of the southern border zone in the name of persons who, through concession or lease agreement, have occupied said properties for a period of no less than ten years, but also in favor of persons who, illegally, have usufructuated said parcels for at least the indicated period and, even worse, without even having been occupants of those lands, since it allows titling to those who acquire occupation rights by transfer. In this regard, the Attorney General's Office, in legal opinion OJ-139-2001, when consulted on file No. 14134 called "Law for the Titling of the Border Zone," stated that it is unthinkable to consider the possibility that a legal fiction be created by law by which a mere illegal detentations becomes a possession apt for positive adverse possession in public domain areas of the State, since it does not seem logical that those who never wanted to submit to the legal regime, that is, non-lessees or non-permittees, are now the ones who can benefit from the registration of lands they occupied illegitimately, while those who for years availed themselves of the figures that the legal system provided to duly occupy them are excluded. If what is intended, the Attorney General's Office affirms in that legal opinion, is to provide a legal solution to the irregular situation of farmers in public domain areas of the State, one could well resort to the normative implementation of other legal figures such as concession or use permits to achieve such an objective, and grant them on lands of strict agricultural aptitude. In the extreme case of irreconcilable uses, for example, in protected areas, the possibility of relocating illegal occupants to INDER projects in other areas, especially surrounding ones, with true productive potential and acquisition of property title, would be a viable solution. Already in a previous regulation (Forest Law No. 4465 of November 25, 1969) a similar rule was provided. The Attorney General's Office concludes in that legal opinion that it is a legal contradiction to allow the titling of properties in the name of those who have never had the possibility of exercising possessory acts as owners over properties of a public domain nature, as are our border strips, which constitutes one more reason to reject the Bill, since the possibly sought objective would not be achievable, but until ten years after the border sectors have been removed from the public domain, which would be when the persons would have possessed effectively under the terms of our Civil Code and the Possessory Information Law. Based on the foregoing, the consulting deputies consider that the third and fourth paragraphs of article 1, as well as articles 3, 11, 22, and 25, of Bill No. 16657, contravene the provisions of articles 11 and 33 of the Political Constitution, and they request that it be so declared by this Chamber.

          4.- By resolution number 2014-016956 of 2:30 p.m. on October 15, 2014, and given that the files of legislative consultations No. 14-015151-0007-CO and No. 14-015967-000-CO—this last consultation having been received in the Secretariat of the Chamber at 3:11 p.m. on October 9, 2014—refer to the same bill and show evident connection between the matters raised, in addition to there being identity regarding some consulting deputies and in order to avoid contradictory resolutions, it was ordered to accumulate the last of the cited consultations to the first, which had already been given course previously.

          5.- In the consultation processed under file number 14-015967-0007-CO, the consulting deputies state that the non-binding legal opinion OJ-113-2014, issued to collaborate with the legislative function, was received from the Attorney General's Office. In it, some observations are made that raise doubts about the constitutionality of the project. They allege that according to the first paragraph of article 1, the removal from the public domain shall proceed over lands "that are subject to a special protection regime in accordance with current legislation on protected areas, forests and forest lands, natural heritage of the State, indigenous territories, and those determined by regulatory plans as spaces necessary for the location of customs facilities, immigration control, public services, public safety, phytosanitary control, and any other special provision that imposes a public domain encumbrance." Furthermore, removing border zones from the public domain, without taking into consideration protected areas and indigenous zones, given that the country presents mostly rugged geography and that since the border zones have been protected for more than a century by preservationist laws prohibiting their occupation, very important biodiversity areas have developed that guarantee environmental balance, so the purposes of the project threaten the scope of article 50 of the Constitution, which protects the right to a healthy and ecologically balanced environment. What is stipulated seems contrary to the spirit of article 50 of the Political Constitution. They assert that the final paragraph of that same article 1 establishes that: "the lands not removed from the public domain shall remain under the administration of the respective Municipality, except for those whose administration is assigned by law to another entity," whereby the administration of lands that are not removed from the public domain is granted to the municipalities. However, despite being maintained as public domain assets, there would be uncertainty about the applicable regime, particularly whether local governments can grant them for private use through some figure of administrative law such as concession. Furthermore, as indicated in the report of the Department of Technical Services, Official Communication No. ST-187-2007J, the risk of a loss of all lands suitable for human settlement is considerable, since the law to be applied is the Possessory Information Law, which aims at agrarian expansion and not a social housing solution. Nor is the situation clear for persons who do not have the full occupation period as of the date of entry into force of the law or for those who enter after it, as it is not specified whether they must be evicted or whether they can access the lands through administrative authorization (concession, use permit, etc.) granted by the Municipality. What does seem definitive is that, in accordance with articles 1 and 3 of the project, valid occupation would be the ten-year period prior to the entry into force of the law, so anyone who does not meet that requirement could not add more years subsequently for titling purposes; for example, the indeterminate period between the entry into force and the publication of the regulatory plan, or the two years granted to initiate the process in article 17. They also find it a matter of doubt that rights are granted to occupants of public domain assets, over which the State exercised absolute and undisputed ownership. In this case, it seems that precarious occupants obtain the benefit of titling for violating the special protection regime that existed and exists over these lands. That is, titling blesses those who engaged in conduct against the law, while the State is condemned to lose assets that have belonged to the public domain. With this, the principle of constitutional equality is violated, which should apply by abolishing the existing special protection regime so that all citizens who have respected the existing legal status have the same opportunities to acquire or concession what until now are public lands, since these find themselves in a position of clear disadvantage precisely for not having violated the current legal provisions. In their opinion, the regulation contained in the legislative project under consultation lacks logical sense, since far from favoring those who respect the law, it promotes actions that have been considered, by national laws and jurisprudence, as illegitimate conduct, so the content of the consulted regulation is presented as an act of bizarre legislation. They find it serious that a single person can register up to three property titles in the area removed from the public domain, for up to twenty-five hectares, according to the final paragraph of article 5, which shows that, evidently, it is not about titling housing, while a citizen who did not invade protected lands cannot aspire to the adjudication of any of those lands removed from the public domain. The possible registry area should be based on an objective, technical, and reasonable parameter, for which it would be necessary to have accurate tenure or occupation studies beforehand. They consider that the norm does not conform to the criteria of reasonableness and proportionality. Regarding precarious occupation, they argue that for occupation to allow adverse possession, good faith is required in principle, which implies the conviction that what is being done is legally possible. Therefore, it is worth asking how the years of occupation for the ten-year adverse possession are to be counted in favor of occupants who have acted in clear violation of the provisions of current law, since the factual assumption that the law requires to grant positive adverse possession or usucapion in favor of occupants must necessarily be framed within good faith. Those landholders who possess the properties, knowing that those farms belong to the public domain, fail to comply with the factual and legal assumptions necessary to declare their possession. In fact, persons who inhabit public domain properties are precarious occupants and should not be considered as possessors, so it seems a provision that is violating the essential content of article 33 of the Constitution, such that these persons could not benefit from the Possessory Information Law, since it requires possession, not occupation, as a requirement for acquisition. In addition, they consider it necessary that, after the removal from the public domain, a transitional regime be established to count the adverse possession period, or a de facto situation generated by the violation of the law may be recognized. In their view, the norms contained in a bill of this nature must maintain a substantive balance between what involves solving the problems of persons living in the border zone and addressing the rights of the community, among which are included other inhabitants of the zone, as well as other collective rights such as environmental, indigenous, health, and the provision of public services. They estimate that the project violates the principles of reasonableness, proportionality, and legal certainty by subjecting the removal of land from the public domain to the carrying out, by the respective municipalities, of a survey of the lands that are occupied before the entry into force of the law (article 2 of the project), which would be done after said entry into force. As there is no such diagnosis prior to legislative approval, the suitability of the proposal is questionable, since the indispensable legal certainty about which lands and what extensions are being removed from the public domain does not exist. The foregoing constitutes a violation of article 11 of the Constitution. In addition to this, they claim that subsection f) of article 8, relating to the certification of the Ministry of Environment and Energy, may lead to confusion. In Legal Opinion OJ-027-2010, the Attorney General's Office suggested wording consistent with the valuable national ecosystems that are intended to be safeguarded, indicating that the property to be titled is not located within any protected wilderness area, whatever its management category, and that it does not comprise, totally or partially, forests or forest lands. According to the legislation, both concepts ("protected wilderness areas" and "forests or forest lands of the national reserves") form part of the natural heritage of the State. They indicate that the terms of the certification of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, provided for in subsection h) of the same numeral 8, must be expanded regarding whether the land includes springs (nacientes) that supply drinking water to any population or whether it is advisable to reserve them for such purpose, or on lands contiguous to them or any watercourse in accordance with article 7, subsection c) of Law No. 2825. The foregoing, because it could happen that a spring (naciente) is necessary to supply water to a population, but is located on a neighboring parcel and the radius of two hundred or three hundred meters contiguous to it, depending on the slope of the land, falls, even partially, within the property to be titled, which would make it essential to correct the map to exclude that public domain area, as indicated by the Attorney General's Office in advisory opinion OJ-026-2012. A lack of foresight that, in their opinion, would violate the second paragraph of article 50 of the Political Constitution. They request that, when analyzing the constitutionality of the norm, the convenience of maintaining as a public domain asset the two-hundred-meter zone contiguous to the boundary line be considered, since removing it from the public domain in all cases of occupation could imply a waiver by the State of its strategic presence in said zone or the costly measure of, eventually, having to expropriate lands that, for reasons of necessity or emergency, it requires to carry out works of public convenience or interest, such as immigration, customs, police, environmental, health control, and defense of the national territory, among others. Among national defense, border conflicts with neighboring countries, the fight against organized crime, drug trafficking, smuggling, and other related criminal activities would have to be included. It seems contrary to the most adequate distribution of wealth, established in article 50 of the Political Constitution, to dispossess gratuitously of public patrimony so that the burdens weigh on everyone when it is necessary to subject lands given to private parties without any compensation to public use. They argue that the problems that border cities may pose can be resolved under a scheme similar to that applied to coastal cities.

          6.- In the proceedings, the provisions of article 100 of the Constitutional Jurisdiction Law have been observed, and this resolution is issued within the term established by article 101 ibidem.

          Drafted by Magistrate Salazar Alvarado; and,

Considering:

          I.- ON THE ADMISSIBILITY OF THE ACCUMULATED CONSULTATIONS. In accordance with the provisions of article 96, subsection b) of the Constitutional Jurisdiction Law, we are faced with two accumulated optional consultations, each filed by at least ten deputies, as required by article 96, subsection b) of the Constitutional Jurisdiction Law, since even though in the second one—the one processed under file No. 14-015967, accumulated to this one—some of the consultants who signed the first one are repeated—so they could not be taken into account to meet the minimum number of consultants in relation to the second consultation—, the rest of the deputies who signed it and who do not appear as consultants in the first one exceed the minimum number of ten deputies. With which, that requirement is fulfilled in each of the optional legislative consultations filed. On the other hand, the Bill under consultation was approved in first debate in Ordinary Session No. 77 of September 18, 2014, so the provisions of article 98, first paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Law are also complied with. Likewise, in the respective filing brief for each of the optional legislative consultations presented, the reasons and doubts of constitutionality of the consulting deputies regarding the Bill under consultation are stated clearly and expressly, for which reason the requirement established in article 99 of the Constitutional Jurisdiction Law is also satisfied. Thus, the consultations are admissible and can be addressed for fulfilling the referenced requirements.

          II.- ON THE ASPECTS ON WHICH THE CONSULTATIONS ARE ADDRESSED. Given that these are optional legislative consultations, in which the deputies specifically raise each of the aspects of constitutionality about which they have doubts in relation to the Bill under consultation, this Chamber will review only the ends concretely questioned by the consultants and not general aspects of constitutionality of the Bill containing the challenged norm, as provided in article 99 of the law governing this jurisdiction.

          III.- ON THE MERITS. The accumulated consultations raise doubts, according to the consultants' judgment, only regarding some aspects relating to the substantial content of the Bill "Removal from the Public Domain and Titling of the Border Zone between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama," legislative file number 16657, as approved in first debate, Ordinary Session No. 77 of September 18, 2014. Therefore, any other reference to formal aspects and the legislative procedure of the project is omitted, with the exception of what will be said later. Furthermore, reference will only be made to the content of said project in its final version, that is, the one approved in first debate. For better understanding and analysis of the objections and arguments presented by the consulting deputies, the same order in which, in each of the consultations, those are raised will be followed.

          a) Violation of the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as of the precautionary and non-regression principles in environmental matters, established in articles 50 and 121, subsection 14, of the Political Constitution.

          In the opinion of the consultants, articles 1 and 20, subsection c), of the Bill under consultation are contrary to the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as to the constitutional precautionary and non-regression principles in environmental matters—articles 50 and 121, subsection 14, of the Political Constitution—since, while article 1 establishes that the removal from the public domain of the border strip along the southern border between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama shall not affect the forests and forest lands, natural heritage of the State, subsection c) of article 20 provides that the farms registered based on the application of that law—currently still a project—will be encumbered by a series of restrictions, among them, the prohibition of destroying forests or groves that contain plant or animal specimens that are in the process of extinction, in the judgment of the Ministry of Environment and Energy. The consultants understand that there is a serious contradiction between these two norms, since they imply that, notwithstanding the provisions of article 1, private parties will be allowed to title lands that form, totally or partially, forests and lands located within the southern border strip, thereby reducing the Natural Heritage of the State. This lack of protection is aggravated because article 2 of the project provides that the removal from the public domain established in article 1 is subject to the municipalities of the southern border zone carrying out a survey of the lands that are occupied upon the entry into force of the law. The Chamber considers that the consultants are correct in their allegations, although it should be clarified that in the final drafting of the bill under consultation, article 20, subsection c), became article 18, subsection c), without this affecting the consultation filed in any way, since from the text of the consultation it is clear which norm is questioned. In this case, it is not a simple contradiction between norms that the legality interpreter must resolve when applying the regulation in question, nor a deficient legislative technique, cases in which, in principle, it would not be a matter of constitutionality. On the contrary, it is a clear and serious lack of protection of the Natural Heritage of the State, since, evidently, this Bill for the Removal from the Public Domain of the Southern Border Strip is approved without, in reality, knowing with certainty which lands are going to be affected; and, therefore, it is unknown whether or not that heritage is affected. It is, a posteriori, that the municipalities of that zone will carry out the corresponding studies regarding those lands and the effects and impacts that the removal from the public domain in question will have on the Natural Heritage of the State, a circumstance that is today totally unknown to the legislators. This Chamber has already pronounced on the importance of border zones as Natural Heritage of the State, without this being its only relevance. It did so in judgment number 2988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999, at which time, regarding this topic, it indicated:

"(…) Regarding the border strip, we have that the Vacant Lands Law, No. 13 of January 10, 1939, in article 10 provided: \"Likewise, the lands comprised within a zone two kilometers wide, along the border with Nicaragua and with Panama, are inalienable\". Said protection arises because our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defense of the country's sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the Nation's security, but also for their relevance from the point of view of protecting the natural heritage of the State. The border zones, due to their position and forest cover (cobertura), become an extremely important area for the protection of the environment as territory, an indispensable buffer zone for the communication of flora and fauna, water resources, and the prevailing ecosystem in certain regions of the country, and therefore, the interest and the necessity of the Costa Rican State to regulate and protect the natural resources existing today, and that without control and limitation regarding their disposal by the competent authorities, would put the right to a healthy environment in grave danger."

It is for this reason that, through both national and foreign legal instruments, an attempt is made to protect these zones, as in the case of the Central American commission at the regional level, which, apart from the constitutive agreement and the protocol, signed the Central American Convention on Biodiversity with Nicaragua in 1992 for the purpose of gradually forming a Central American biological corridor, and the Central American Forest Council created in Guatemala, which aims to take joint actions that establish coordination measures in relation to the resources available in the northern border zone of our country and the other borders of the Central American countries. It was by virtue of Decreto No. 22692-MIRENEM of February 15, 1994, amended by Decreto No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year, in its article 1, that the border corridor formed by the lands comprised in a zone 2000 meters wide along the border with Nicaragua was declared a National Wildlife Refuge. This declaration was due to the fact that the zone is an important biological corridor between the Tortuguero Conservation Area, the Tamborcito and Marenque Wetlands, the Caño Negro Wildlife Refuge, and the El Jardín Forest Reserve…”.

In accordance with the partially transcribed judgment, the border strips of our country form part of the Natural Heritage of the State and require special protection. However, upon analyzing the content of the Bill under consultation, it is concluded that, indeed, it not only fails to guarantee, effectively, that this heritage will not be seriously affected by the removal from public domain of the southern border strip that it seeks, in favor of private individuals, who are authorized to title these lands in their name, but that the very project foresees the possibility that these lands of the Natural Heritage of the State may eventually pass into private hands—by virtue of the deficient protection that the project contains in this regard. Hence, in subsection c) of article 18 of the project, it is provided:

“Article 18.—Reserves

The farms registered by means of this law shall be subject to the following reserves, without it being necessary to indicate them in the resolution.

a) …

b) …

c) To the prohibition of destroying forests or groves that contain plant or animal specimens that are in the process of extinction, in the judgment of the Ministry of Environment and Energy (MINAE).”

This despite the fact that article 1 of the consulted project provides:

“ARTICLE 1.—Objective

This law has as its objective the removal from public domain of the territories established in article 7, subsection f), of Law No. 2825, Ley de Tierras y Colonización, of October 14, 1961, and its amendments, in what pertains to the strip bordering the southern border between the Republic of Costa Rica and that of Panama.

The removal from public domain shall proceed with respect to those lands that are occupied at the time this law enters into force and are located outside the areas corresponding to the maritime terrestrial zone, those that are subject to a special protection regime under the current legislation on protected areas, forests and forest lands, natural heritage of the State, indigenous territories, and those determined by the regulatory plans as spaces necessary for the location of customs facilities, immigration control, public services, public safety, phytosanitary control, and any other special provision that imposes a public domain designation…”

The provision of subsection c) of article 18 of the Bill would evidently make no sense if there were no possibility that lands constituting forests or containing endangered flora and fauna, located in the southern border zone, would pass into private hands. But given that the removal from public domain of the lands that make up the southern border strip is carried out without any knowledge of which specific lands are being affected, there is a high probability that lands forming part of the Natural Heritage of the State will be affected; hence the provision contained in subsection c) of article 18. This, of course, is contrary to the precautionary principle and the principle of non-regression in environmental protection matters, which this Chamber has been developing through its case law. Thus, in judgment number 2009-0601 of 3:03 p.m. on January 21, 2009, regarding the precautionary principle, this Constitutional Court stated:

“3—The precautionary principle in environmental law. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which provides:

“Principle 15.—In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (In the same vein, see article 11 of the Biodiversity Law).

As the Chamber has already indicated, the term prevention derives from the Latin “praeventio,” which alludes to the action and effect of preventing, to those preparations and arrangements made in advance to avoid a risk or execute something. Prevention seeks to anticipate negative effects and to ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt in this regard—based on technical studies, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question must be postponed. This is because in environmental matters, ex post facto coercion is ineffective, since if the damage has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; repression may have moral significance, but it will hardly compensate for the damages caused to the environment.”

In the case of the project under consultation, the Constitutional Chamber considers that the consulting deputies are correct in their concern about the possible irreparable environmental damage that the removal from public domain, in a general manner and without specific knowledge of which properties it will involve, would cause to the Natural Heritage of the State through the application of the regulation in question. There is more than a reasonable doubt about the possibility that such impact may occur, due to the lack of technical studies that specify, beforehand, which specific lands are those that will ultimately leave the State's heritage and be titled in the name of private individuals. This, precisely, runs counter to the precautionary principle that obliges the State to take the necessary measures to ensure adequate protection of the Natural Heritage of the Nation. This also violates important international conventions duly ratified by Costa Rica, as the consulting parties point out, among which it is worth citing article 4, subsection f), of the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, Law No. 7271, of February 1, 1996, and articles 3, 10, and 18 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America, Law No. 7433 of September 14, 1994, just to cite some examples of the obligations that, at the international level, weigh upon the Costa Rican State with respect to the broad application of the precautionary principle in environmental matters and the protection of our natural wealth. For its part, this Chamber has defined the content of the Natural Heritage of the State in the following terms:

“Article 13 of the Forest Law No. 7575 establishes that the natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for properties that guarantee credit operations with the national banking system and become part of its assets. In the same sense, article 14 of the same Law provides that the forest lands and forests that constitute this natural heritage of the State are unseizable and inalienable; that their possession by private individuals shall not create any right in their favor; and that the State's action for recovery of these lands is imprescriptible.”

It is thus clear that the State is obliged to take the necessary measures to ensure due protection of the Natural Heritage of the Nation (which is entirely consistent with the provisions of article 50 of the Constitution), which is clearly threatened by the deficient or almost nonexistent protection that the bill under consultation stipulates in this regard, in violation of the precautionary principle—derived from in dubio pro natura—a principle that is also contemplated in article 15 of the Rio Declaration on Environment and Development and in article 11 of the Biodiversity Law, No. 7788, of April 30, 1998. But, furthermore, the vagueness of the legislation in question implies a lack of protection of the Natural Heritage of the State in the southern border strip, a matter in which the State must not retreat. Allowing, even if only as a probability, the registration of forests and forest lands in the name of private individuals constitutes, in itself, a serious threat to the ecosystems that exist in the southern border zone, with the consequent destruction of natural habitats of flora and fauna that are impossible or difficult to recover. This would signify a regrettable regression in environmental protection, also in violation of the content of article 50 of the Constitution. In accordance with the principle of non-regression, environmental regulations and case law must not be revised if this entails a regression in relation to the level of protection that had already been achieved in the matter. This prevents the suppression of protective regulations or the reduction of their requirements by interests contrary to them that do not prove to be legally superior to the public environmental interest, since, in most cases, these regressions in environmental protection result in irreversible or difficult-to-repair environmental damage. In such a way that the environmental protection standards already achieved must not be affected, nor must the current regulations be repealed or modified if this produces a diminution, impairment, or any other form of negative impact on the current level of environmental protection. In this matter, the path is forward, never backward. In this sense, this Constitutional Chamber, in judgment number 2006-17126 of 3:05 p.m. on November 28, 2006, stated:

“Regarding the objectification of environmental protection: which, as this Court pointed out in judgment number 14293-2005, at two hours fifty-two minutes on October nineteenth, two thousand five, is a principle that […], derived from the provisions of articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature—both legislative and regulatory—, from which the requirement of ‘linking to science and technique’ is derived, thereby conditioning the Administration's discretion in this matter. So that, in light of the results derived from those technical studies—such as environmental impact assessments—if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or the health of people, it is mandatory to reject the proposed project, work, or activity; and in the event of a ‘reasonable doubt,’ it is mandatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment.”

In the case of the consulted project, the total absence of prior technical studies that determine the consequences that the intended removal from public domain of the southern border strip could have on the Natural Heritage of the State constitutes a clear threat to the environment, since it could thereby allow the indiscriminate felling of forests and the disappearance of species of flora and fauna, without there being any objective data confirming or ruling it out. This constitutes a reasonable doubt in relation to the appropriate environmental protection of the project in question, which, in application of the in dubio pro natura principle and its derived precautionary principle, reveals that article 1, despite the provisions of section 20, subsection c)—now section 18, subsection c), according to the final wording of the project—, does not contain adequate protection for the natural heritage existing in the southern border strip, due to the lack of objective studies on the concrete and real effect that the intended removal from public domain will have on the Natural Heritage of the State and, on the contrary, implies a regression in environmental protection matters, in violation of the provisions of article 50 of the Political Constitution. In short, the Bill under consultation, by allowing the titling of lands that have had a public domain character since the 19th century and form part of the Natural Heritage of the State, could be eliminating, or at least reducing, the limits of areas of great ecological wealth; and, given the lack of technical studies supporting such action, this legislative proposal is unconstitutional for violating the right to a healthy and ecologically balanced environment under article 50 of our Political Charter (see, in a similar sense, judgment number 7294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998). It must be borne in mind that, in environmental matters, the undertaking of prior technical studies that justify the measure of removing public domain assets from public domain is nothing other than the objectification of the principle of reasonableness in environmental protection matters. Moreover, since there are no objective and prior studies on the effects that the removal from public domain in question would have with respect to public interests and the Natural Heritage of the State, there is no adequate relationship between the means used by the legislative proposal and the ends sought to be achieved by the measure, nor is it known with objectivity whether the measure is pertinent or not, which is also contrary to the Constitutional Principles of objectification, reasonableness, and proportionality. In this regard, it should be noted that, contrary to what the consulting parties argue, the lack of prior technical studies from which the bill in question suffers is not a substantive problem, but rather constitutes a defect of an essential nature in the legislative procedure, as this Chamber has repeatedly established in its case law. Thus, in one of the most recent judgments on the subject, this Chamber affirmed:

“The bill under discussion lacks technical studies that demonstrate not only the factual situation, but also the technical viability, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, especially when it involves affecting public resources as is the case here.

The foregoing allows this Court to concur with the position of the consulting deputies in the sense that there is no technical study in the legislative file that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectification of environmental protection, despite the fact that there are both institutions and experts in environmental matters that could have prepared the technical study that is missing in the bill.

By virtue of the foregoing, it is appropriate to answer the consultation by pointing out the existence of essential defects of unconstitutionality in the processing of the bill, in the terms of article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction.” (Judgment number 2013-010158).

Likewise, in accordance with the provisions of the second paragraph of article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the opinion of this Chamber regarding the essential procedural defect that the consulted bill contains, due to lacking the necessary prior technical studies before its approval, is binding and affects the entire project as such.

b) Violation of article 121, subsection 14), of the Political Constitution, and of the constitutional principles of reasonableness and proportionality due to the removal from public domain of public domain assets in the southern border zone without technical studies to justify it.

The consulting parties also consider that, given the lack of technical studies justifying the removal from public domain of the southern border strip intended by the Bill, the measure becomes irrational and disproportionate, in addition to representing a danger to national sovereignty and security, safeguarded in subsections 6) and 16) of article 140 of the Political Constitution. Regarding this objection, something was already implied in the preceding section of this recital, when addressing the lack of protection for the Natural Heritage of the State that the project in question contains. Indeed, it was indicated there that the lack of technical studies justifying the measure implies a lack of protection of the right to the environment and a regression in the level of protection achieved in this matter. But the removal from public domain of the lands in the southern border zone that is intended, in itself, implies, as the consulting parties rightly point out, a serious threat to the sovereignty and security of the State and the Nation. Regarding national sovereignty and security, in the cited judgment number 2988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999, the Chamber affirmed:

“(…) With respect to the border strip, we have that the Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939, in article 10 provided: ‘The lands included in a zone two kilometers wide along the border with Nicaragua and with Panama are likewise inalienable.’ This protection arises because our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defense of the country's sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the security of the Nation, but also for their relevance from the point of view of protecting the natural heritage of the State…” (The emphasis is not in the original).

It is no coincidence that the Costa Rican legal system has preserved the state public ownership of the internal border areas of both the northern and southern borders of the country under a special regime, given that, by their special nature, they represent strategic zones for the defense of sovereignty and for the security of the Nation; as well as for the establishment of controls in matters of clear public interest such as health, customs, immigration, exit and entry of goods, among others. In such a way, the indiscriminate and general removal from public domain that the consulted Bill contains, without having, beforehand, a technical study that concretely establishes which properties are going to be removed from public domain, in order to assess, among other things, whether this endangers the security of the Nation or prevents an effective exercise of sovereignty, or adequate immigration or customs control, etcetera, is irrational and disproportionate, which is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty. This Chamber, when examining the constitutionality of article 8 of Law No. 7599, called “Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales” of April 29, 1996, through judgment number 02988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999, stated:

“…the removal from public domain of a large part of the border zone, despite the objectives pursued by this law, is also not constitutionally reasonable, since areas in which there are no occupants to whom a title is intended to be given are also removed from public domain, leaving these areas also without the protections and regulations that exist in protection of national security, since they are no longer part of the border zone, thereby also affecting biological protection zones that have been created in those areas where there are primary forests, areas with different degrees of alteration and others of wetland regeneration that serve as nesting sites for many species of birds and populations of flora and fauna, some almost unique of their kind, such as the biological corridor that is intended to be created in the northern border strip and which in this understanding would also be left unprotected; thus contravening any environmental protection policy that the State had previously undertaken.

This Chamber has repeatedly pointed out that the aims of a norm must be proportionate and reasonable by virtue of the objective it seeks to achieve, as well as the consequences that may derive from it, and in this sense, it cannot be allowed that, in order to solve a social problem such as housing for a few people in this case, the protected areas of the country are endangered and a relevant and imminent risk is run that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle indicated in the RIO DECLARATION and the principle in dubio pro natura, so that in the protection of our natural resources, there must be a preventive attitude, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles.”

What was said on that occasion is applicable in this case, since, given the absence of technical studies that justify the measure in question and establish, clearly and beforehand, which specific lands will be affected by the intended removal from public domain, and given that, moreover, in accordance with section 2 of the project, the municipalities of the zone will subsequently determine which lands will be affected, the regulation is irrational and disproportionate, because the measure is neither suitable nor proportional to that which is sought, as there is no legal certainty as to which lands will or will not, specifically, be removed from the public domain. The articles are also irrational, since the intended removal from public domain is in the abstract, not over specific real estate properties, as is appropriate under Constitutional Law. This also implies, moreover, a danger to the sovereignty and security of the Nation, since strategic lands for the State could end up in private hands, to the detriment of national security and the ability to exercise an adequate and timely defense of the territory against drug trafficking, smuggling, and immigration problems, among others. It is not reasonable to risk national security and to threaten the sovereignty of the State for the purpose of granting title to private individuals who have been occupying public goods over which they cannot exercise any act of possession, nor acquire any right over them, since, being public or public domain goods, they are imprescriptible and inalienable. If the legislator sees the need to solve a social problem such as that underlying the consulted Bill, this must be done with absolute respect for Constitutional Law and the commitments that the State has acquired by signing international agreements on the protection and special guardianship of the Natural Heritage of the State. It is not appropriate for the legislator, in order to solve the social problems that affect certain social groups, to violate the principles that inform our constitutional legal system. It is irrational to seek to remove from public domain the southern border strip in a general manner, without the prior study that clearly and reliably establishes which properties are those that will ultimately be removed from public domain, since only in this way could the Natural Heritage of the State be efficiently protected—as analyzed in subsection a) of this recital—and it could be established whether, indeed, this means is adequate to the intended end. Furthermore, the consulted Bill, lacking this technical study, could allow some of the lands removed from public domain by this law to later prove to be of public interest or strategic for national defense and the effective exercise of sovereignty, whereby the State would have to proceed to expropriate them in order to recover a good that it removed, gratuitously, from public use. This is contrary to the constitutional principles of reasonableness and proportionality. It is irrational not to have a study that determines, beforehand, which lands will be affected by the measure, as well as the fact that the State would divest itself, gratuitously, of public lands that later, due to strategic, security, or public interest needs, it would have to acquire again, but for consideration. Thus, in the judgment of this Constitutional Chamber, article 1 of the consulted Bill is unconstitutional, for being contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty, since the intended removal from public domain constitutes a danger to the sovereignty and defense of the Nation.

c) On the other alleged constitutional violations and the additional unconstitutionalities alleged in the consultation processed in file No. 14-015967-0007-CO, consolidated with this file.

The consulting parties point out that the intention of the proponents of the consulted Bill is to solve the social problem faced by people who for years have lived in territories that are part of the border zone with Panama. Indeed, the explanatory memorandum of this legislative initiative reads as follows:

“Currently, it is a reality that throughout these territories there are many small landowners and even entire cities, as is the case of Bribrí on the southern border, and farmers who have possessed lands without a legal title, a fact that places them in clear inequality before other Costa Ricans; this lack of title does not allow them to access bank loans, payments for environmental services, and other social programs, with which their living conditions could be improved.

The titling will allow access to housing, production, and sustainable tourism development credits; also, their possessors may be eligible for environmental incentives that make them partners of the State in the conservation of the environment. Furthermore, it will encourage greater investment in public infrastructure in areas such as health, security, and education.

It is not true that titling is synonymous with destruction. On the contrary, the titleholders will be subject to a series of laws aimed at protecting the soil, the forest, and the water, especially the wetlands. Moreover, as fee simple owners, they will be able to receive environmental incentives and become partners of the State in the conservation of the environment and in the safeguarding of our border. Today, as precarious possessors, it is very likely that some must cut down trees to bring food to their families, and there is no certainty regarding the location of the boundary markers that delimit our border.”

They also state that during the processing of the project, the provisions contained in it were always directed at allowing the current occupants of the southern border zone to obtain a title of ownership. However, on the last day of the processing of substantive motions, via article 137 of the Regulations of the Legislative Assembly, modifications were introduced to article 3, to allow the transfer of occupancy; to article 11, so that the lease contract with the Rural Development Institute (INDER) would not be necessary and those who could prove their occupancy or that of their transferors by means of three witnesses could obtain title; and, finally, article 15, which established the prohibition of transferring occupancy, was eliminated. The consulting deputies consider that these modifications distort the intention of the legislators, not only that of the proponents of the project, but the one maintained throughout almost the entire processing of the project, in order to now allow the titling of parcels in the southern border zone by any person, whether they were an occupant or acquired the occupancy of the property by transfer.

In accordance with article 1 of the consulted bill, this initiative seeks to establish the requirements and procedures for the titling (titulación) of the lands comprised within the country’s southern border zone (zona fronteriza sur), which are released from public domain (desafectan) based on the provisions of that bill, in favor of the current occupants of those lands. However, articles 3, 11, 22, and 25, in the opinion of the consulting parties, contradict that objective. The norms in question state:

“ARTICLE 3.- Conditions for titling (titulación)

Only natural persons, Costa Rican, who upon the entry into force of this law can prove continuous, public, and peaceful occupancy (ocupación) for ten years or more on a property located within the territorial strip defined by article 7, subsection f), of Law No. 2825, Ley de Tierras y Colonización, of October 14, 1961, and its amendments, and which is not subject to limitations or encumbrances by virtue of special laws, may be titleholders under the protection of this law.

Private parties may not title the lands that the regulatory plan (plan regulador) determines are reserved for the location of public services and facilities, in accordance with article 2 of this law.

ARTICLE 10.- Justification of the occupancy (ocupación)

The occupancy (ocupación) shall be proven by means of a certified copy of the lease contract with the Instituto de Desarrollo Rural (Inder), receipts or certifications of municipal services, electricity, water, telephone, and health, issued by the respective institutions.

In the event of not having the lease contract, this may be done through the declaration of three witnesses, neighbors of the canton (cantón) where the property is located, who shall be asked how long they have known the farm (finca), if they are certain that it has been occupied for a continuous period of no less than ten years by the applicant, or by the applicant’s transferors; likewise, they must declare whether that occupancy has been peaceful, public, and in what acts it has consisted. Likewise, the judge shall question the witnesses, ex officio or at the request of a party, about any other information deemed of interest to prove the occupancy. All of the foregoing shall be done without the need for prior questions formulated by the interested party.

In all cases, the affirmations of the titleholder and the witnesses shall have the nature of a sworn statement (declaración jurada), such that any falsehood shall cause them to incur the penalties of perjury, if they do not incur a more serious offense, in the judgment of the criminal authority.

ARTICLE 20.- Lands pending titling (titulación)

Lands that are within the border zone (zona fronteriza) that are the property of the Instituto de Desarrollo Rural (Inder) and that are pending titling may be titled, pursuant to the provisions of Law No. 2825, Ley de Tierras y Colonización, of October 14, 1961, and its amendments, as well as its regulation for the land adjudication (adjudicación) regime.

ARTICLE 23.- Supplementary application of the Ley de Informaciones Posesorias

In everything that is applicable and not in opposition, the provisions of Law No. 139, Ley de Informaciones Posesorias, of July 14, 1941, and its amendments, shall be applied supplementarily.”

It is clarified that, although the consulting parties refer to articles 1, 3, 11, 22, and 25, the numbering in the final wording of the bill, as approved in the first debate, corresponds to articles 1, 3, 10, 20, and 23, without this representing any inconvenience, as stated previously, since, from the reading of the consultation, it is clear, by its content, which norms are involved. From the relationship of articles 3 and 10, the consulting parties conclude that, as the bill was worded and finally approved in the first debate, it is no longer necessary that the person seeking to title be the person who has occupied the property for at least ten years. Furthermore, via article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, the elimination of article 15 of the bill was approved, which provided that the occupancy (ocupación) could not be transferred (ceder); likewise, article 16 was amended to allow the assignment of rights in litigation, which opens the possibility that the person who titles the property is not even the actual occupant. Moreover, article 20—formerly 22—provides that lands located within the southern border zone, which belong to INDER, will be titled in accordance with the procedure established in the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825, its amendments, and its regulation, but that law does not establish any procedure for titling, but rather for adjudication (adjudicación). They indicate that the Procuraduría General de la República, in Dictamen C-146-2008, stated the following:

“1) After the declarations of unconstitutionality by the SALA CONSTITUCIONAL (rulings 2988-99, 8560-2001, 2007-02063, and 8457-07) of article 8 of Law 75599, Law 7599 in its entirety, the Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, and related executive decrees that transferred areas of the national reserves to IDA for titling purposes, there is no legal text that enables that Institute to grant supplementary title deeds (títulos supletorios) of real property through titlings (in the precise sense given to this term: points III.1 and III.2) or administrative possessory informations (informaciones posesorias administrativas), which are not permitted to it.

2) Therefore, contravening the principles of inalienability and imprescriptibility that protect the public domain regime of the border strip, and in the absence of competence, containing illegal and legally impossible content, and lack of purpose, the titlings—understood with the aforementioned meaning—carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario on public domain lands (terrenos demaniales) of the southern border strip, as well as any act or contract transferring ownership that includes or incorporates properties of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) (protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and forests or forest lands (terrenos forestales) referred to in articles 13 and 14 of the Ley Forestal, Dictamen C-321-2003), are absolutely null.

3) A null administrative act is not presumed legitimate, nor may its execution be ordered, validated, or cured. Ordering its execution gives rise to civil liability of the Administration, and civil, administrative, and potentially criminal liability of the official if the execution were to take place. (Ley General de la Administración Pública, arts. 169, 170, and 172).

4) While Law 2825, article 7, subsection f), respects the private ownership rights, with legitimate title, of lands included within the border strip, it must be taken into account that previously several norms were issued, without interruption, that declared it inalienable and not subject to private claim (indenunciable) (with a width of no less than two kilometers), and thus excluded the possibility of reducing it to private property, being reserved to the public domain of the State: Decreto No. 3/1914, to which Law 2/1915 granted the rank of law, Law 11/1926 (arts. 1 and 10), Law 29/1934 (art. 23), Law 13/1939 (art. 10), and Law 1455/1952 (art. 1).”

In addition, regarding that same article, according to the text approved in the first debate, when the Procuraduría General de la República was consulted again on the bill, it indicated that the term “to be titled” (titularse) should be replaced by “to be adjudicated” (adjudicarse), in order to be consistent with INDER’s own functions and to clarify that the property of that Institute is that which derives from a legitimately registered title. They add that the Contraloría General de la República, when referring to the current article 20 of the bill, affirmed that what the bill seeks is to consolidate the titlings that, without legal basis, INDER has carried out in the border strip. Finally, article 23 of the bill—formerly 25—provides for the supplementary application of the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139, of July 14, 1941, and its amendments, in everything that is applicable and not in opposition. The consulting parties argue that articles 1 and 3 provide that persons who, upon the entry into force of the law, have occupied for a period of no less than ten years a property within the border zone with Panama may title. Article 10 establishes that to prove said occupancy, the private party must provide the lease contract with INDER, but, immediately thereafter, the same article establishes that it is not necessary to have said lease contract, since it is sufficient to provide three witnesses who declare about their occupancy; and, in the event that they do not have the occupancy period of at least 10 years, it is sufficient for the witnesses to declare about the ten-year occupancy of the transferors. However, in the opinion of the consulting parties, if the lands comprised in the southern border zone belonged to INDER, the procedure to be followed for titling will be that established in the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825, a law that does not permit titling, but only adjudication (adjudicación). Moreover, the bill in question provides that the provisions of the Ley de Informaciones Posesorias may also be applied to title. They consider that this series of provisions generates legal uncertainty regarding the procedure and the requirements to be met to title a property in the southern border zone, which is contrary to the principles of legality and legal certainty (legalidad y seguridad jurídica), as well as to that of reasonableness and proportionality, according to which the acts of the public administration are governed by the principle of legality in order to guarantee legal certainty. But, in the case of the bill, private parties who propose to register a land in their name, whether they are occupants or not, will not have certainty as to which procedure they must resort to. Regarding the principle of constitutional reasonableness, they consider that the exposed regulations of the bill are contrary to that principle, since it is required not only to start from a licit purpose that is constitutionally accepted, but also that the means chosen for the realization of that purpose be adequate to it, which implies that the means used; that is, the requirements and procedures established in the legislative initiative, be suitable and not generate discriminations. This constitutional principle of reasonableness must also be observed by the Asamblea Legislativa when enacting laws. They also consider that articles 3, 10, 20, and 23 grossly violate article 33 of the Constitution, since through this initiative, it would be allowed to title territories that have been part of the southern border zone to persons who, through a concession or lease contract, have occupied said property for a period of no less than ten years, but also to persons who, illegally, have used and enjoyed (usufructuado) said lands for at least that same period and, even worse, without even having been occupants of those lands, since it is permitted to title those who acquire the occupancy rights by transfer (cesión). They mention that this unreasonableness was analyzed by the Procuraduría General de la República in legal opinion OJ-139-2001, when it was consulted in relation to legislative file No. 14134 called “Ley pro titulación de la zona fronteriza.” For their part, the deputies who signed the consultation processed in file number 14-015967-0007-CO, which was accumulated to this one by resolution of this Chamber No. 2014-016956 at 14:30 hours on October 15, 2014, also alleged violation of article 50 of the Political Constitution. They state that, according to the first paragraph of article 1, the release from public domain (desafectación) will proceed on lands “that are subject to a special protection regime in accordance with current legislation on protected areas, forests and forest lands, the State’s natural heritage, indigenous territories, and those determined by regulatory plans as spaces necessary for the location of customs facilities, migratory control, public services, public safety, phytosanitary control, and any other special provision that imposes a public domain encumbrance.” They consider that the bill seeks to release border zones from public domain, without taking into consideration protected areas and indigenous zones, such that the purposes of the bill threaten the scope of article 50 of the Constitution, which protects the right to a healthy and ecologically balanced environment. They assert that the final paragraph of that same article 1 establishes that: “lands not released from public domain shall remain under the administration of the respective Municipality, with the exception of those whose administration is assigned by law to another entity,” by which the administration of lands that are not released is granted to the municipalities. However, even though they remain as public domain assets, there would be uncertainty about the applicable regime, particularly whether local governments may grant them for private use through some form of administrative law such as a concession. Furthermore, the risk that a loss of all lands suitable for human settlement may occur is considerable, since the law to be applied is the Ley de Informaciones Posesorias, whose purpose is agricultural expansion and not the social solution for housing. The situation of persons who do not have the full occupancy period on the date of the law’s entry into force or of those who enter after it is also unclear, as it is not specified whether they must be evicted or whether they can access the lands by way of administrative authorization (concession, use permit, etc.) granted by the respective municipality. In accordance with articles 1 and 3 of the bill, valid occupancy would be the ten-year period prior to the law’s entry into force, so that anyone who does not meet that requirement could not add more years subsequently for titling purposes. They also find grounds for doubt in the granting of rights to occupants of public domain assets, over which the State exercised absolute and undisputed ownership. It seems to them that occupants on a precarious basis obtain the benefit of titling for violating the special protection regime that existed and exists over these lands, while the State condemns itself to lose assets that have belonged to the public domain, which violates the constitutional principle of equality, to the detriment of citizens who have respected the existing legal status, as these would find themselves in a position of clear disadvantage, precisely for not having violated the legal provisions in force. In their view, the regulation contained in the consulted legislative bill lacks logical sense, since it promotes actions that have been considered, by national regulations and jurisprudence, as illegitimate conduct, such that the content of the consulted regulation appears as an act of bizarre legislation. They find it serious that a single person may register up to three property titles in the released zone, up to twenty-five hectares, according to the final paragraph of article 5, which shows that it is evidently not about titling housing, while a citizen who did not invade protected lands cannot seek the adjudication (adjudicación) of any of those released lands. The area eligible for registration should be based on an objective, technical, and reasonable parameter, for which it would be necessary to have prior truthful studies of tenure or occupancy. They consider that the norm does not comply with the criteria of reasonableness and proportionality. Regarding precarious occupancy, they argue that for occupancy to permit acquisitive prescription, good faith is required, in principle, which implies the conviction that what is being done is legally possible, so there is doubt about how the years of occupancy are to be counted for the ten-year prescription in favor of occupants who have been so in clear violation of what is established by current law, since the factual assumption that the law requires to grant positive prescription or usucaption (usucapión) in favor of occupants must necessarily fall within good faith. Those landholders who take possession of the properties, knowing that those farms (fincas) are public domain, fail to meet the factual and legal assumptions necessary to declare their possession. In fact, persons who inhabit public domain assets are precarious occupants and should not be considered possessors, such that it appears to be a provision that is violating the essential content of article 33 of the Constitution, so that these persons could not benefit from the Ley de Informaciones Posesorias, since it requires possession, not occupancy, as a requirement for acquisition. Moreover, they consider it necessary that, upon the release from public domain (desafectación), a transitional regime be established to count the period of usucaption (usucapión), or a de facto situation, generated by the violation of the law, may be recognized. In their opinion, the norms contained in a bill of this nature must maintain a substantive balance between what is implied by solving the problems of people who live in the border zone and attending to the rights of the community, among which are included other inhabitants of the zone, as well as other collective rights such as environmental, indigenous, health, and public service provision. They consider that the bill violates the principles of reasonableness, proportionality, and legal certainty, by subjecting the release from public domain (desafectación) to the preparation, by the respective municipalities, of a survey of lands that are occupied before the law’s entry into force (article 2 of the bill), which would be done after said entry into force. In the absence of such a diagnosis prior to legislative approval, the suitability of the proposal is questionable, since the indispensable legal certainty as to which lands and what extensions are being released from public domain does not exist. The foregoing constitutes a violation of article 11 of the Constitution. In addition, they allege that subsection f) of article 8, concerning the certification by the Ministerio de Ambiente y Energía, may lead to confusion. In Legal Opinion OJ-027-2010, the Procuraduría General de la República suggested wording consistent with the valuable national ecosystems that are intended to be safeguarded, indicating that the property to be titled is not within any protected wilderness area (área silvestre protegida), whatever its management category, and that it does not comprise, wholly or partially, forests or forest lands (terrenos forestales). In accordance with legislation, both concepts (“protected wilderness areas” and “forests or forest lands of the national reserves”) make up the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). They indicate that the terms of the certification by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, provided for in subsection h) of the same article 8, must be expanded regarding whether the land includes springs (nacientes) that supply drinking water to any population or if it is convenient to reserve them for such purpose, or lands adjacent to them or any watercourse, in accordance with article 7, subsection c), of Law No. 2825. The foregoing, because it could happen that a spring (naciente) is necessary to supply water to some population, but is located on a neighboring property and the radius of two hundred or three hundred meters adjacent to it, depending on the inclination of the terrain, is comprised, even partially, within the property to be titled, which would make it essential to correct the map to exclude that public domain area, as indicated by the Procuraduría General de la República in advisory opinion OJ-026-2012. A lack of foresight that, in their view, would violate the second paragraph of article 50 of the Political Constitution. The consulting parties consider that the convenience of maintaining the zone of two hundred meters adjacent to the border line as a public domain asset should be considered, since releasing it in all cases of occupancy could imply a waiver by the State of its strategic presence in that zone or the costly measure of, eventually, having to expropriate lands that, for reasons of necessity or emergency, it requires to carry out works of public convenience or interest, such as migratory, customs, police, environmental, sanitary control, and defense of the national territory, among others. National defense would have to include border conflicts with neighboring countries, the fight against organized crime, drug trafficking, smuggling, and other related criminal conduct. It seems contrary to the most appropriate distribution of wealth, established in article 50 of the Political Constitution, to gratuitously dispose of public heritage so that burdens fall on everyone when it is necessary to subject to public use lands that are handed over to private parties without any compensation. They argue that the problems that border cities may pose can be resolved under a scheme similar to that applied to coastal cities. With respect to all these allegations, the Chamber considers that it makes no sense to address them, given the preceding considerations. Indeed, according to what was stated above, the bill in question suffers from an essential defect in its processing, since there was no prior technical study to determine, specifically, which lands are involved in the release from public domain (desafectación) of the southern border strip (franja fronteriza sur) that is intended with that bill, thereby endangering the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), which is contrary to the provisions of article 50 of the Political Constitution, and to the precautionary principle and the principle of non-regression in environmental protection matters, as well as to those of objectivization, reasonableness, and constitutional proportionality. But, furthermore, the release from public domain (desafectación) of the southern border zone—provided for in article 1 of the bill—is, in and of itself, unconstitutional for being contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty. These unconstitutionalities affect the entire consulted bill, since the identified defect in the legislative procedure is essential—a point on which this ruling is binding on the Asamblea Legislativa pursuant to paragraph 2 of article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—and, moreover, because the release from public domain (desafectación) in question is, in and of itself, unconstitutional, so that the remainder of the bill’s regulations lacks sense, as it is based on the possibility of that release, which, as stated, is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty. Hence, this Chamber refrains from ruling on the rest of the arguments raised by the consulting parties in both consultations, as it is unnecessary. Nevertheless, with respect to article 1 of the bill, it is important to make some additional considerations.

It must be emphasized that public domain assets (bienes demaniales) are inalienable and imprescriptible, and that occupancy of them cannot generate any right in favor of the occupant, regardless of the time during which such occupancy has lasted. In this regard, the Sala Constitucional has stated (ruling number 02988-99 at 11:57 on April 23, 1999):

“Our legislation creates a system in which the encumbrance (afectación) becomes the primary element for the inclusion of an asset in the public domain; therefore, any asset destined by law, or by an administrative act when the law authorizes it, will be public domain. When an asset is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unattachability. By these conditions, these assets are not expropriable, since that would imply alienation and they are inalienable. Likewise, usucaption (usucapión) is also not a means to acquire them; things that are inalienable, being outside the commerce of men, are not subjects of possession by private parties, and therefore, are imprescriptible as long as they retain that character or the public utility purpose to which they are encumbered (afectadas). ‘The public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. These are the so-called dominical assets, public domain assets, public goods or things, or public assets that do not belong individually to private parties and that are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, encumbered (afectados) by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are encumbered (afectados) to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm. Notable characteristics of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be subject to encumbrances under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes interdicts to recover ownership. As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use may be acquired, though not a right to property.’ (Sala Constitucional, ruling No. 2306-91 at fourteen forty-five hours on November 6, 1991).”

The public domain status (demanialidad) of border zones has historically responded to fundamental reasons of the sovereignty of the Costa Rican State, given the importance of reserving them as strategic zones for the security of the Nation, as well as buffer zones for indigenous reserves and protected areas located within them. In accordance with article 7, subsection f), of the Ley de Tierras y Colonización, the border strips, in a width of two kilometers, are protected under a public domain regime in which no one may validly claim any possessory right over them useful for acquiring lands therein by way of titling (titulación). This regime has been protected since the previous century, first in the Código Fiscal, No. 8, of October 31, 1885, article 510, amended by Laws No. 11 of October 22, 1926, and 149 of August 16, 1929, subsections 4 and 5, with an extension of five kilometers in width along the border with Panama and eight with Nicaragua; later, by the Ley de Terrenos Baldíos, No. 13, of January 10, 1939, article 10, which established two kilometers for both border lines. It must be taken into consideration that the declaration of inalienability of the border strips does not prejudice the access of private parties to the land resource, since the Instituto de Desarrollo Rural, as the administering entity, is empowered to grant concessions in the southern border strip, to which the consulted bill refers, as the governing body of national agrarian policy. In any event, the bill starts from a false premise, which is that of conferring upon private parties a legitimate possession over the state border strip that they have never had. Article 23 of the consulted bill establishes that the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139, of July 14, 1941, and its amendments, is of supplementary application. However, that law requires, as the main requirement to access titling, that the person has possessed the property under the conditions set forth in article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession, and as owner. But this type of possession could never have occurred over the border strips, since, being public domain assets, this type of possession was forbidden to private parties. Thus, for example, article 14 of the Ley Forestal, No. 7575, of February 13, 1996, establishes:

“The forest lands and forest that constitute the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), detailed in the preceding article, shall be unattachable and inalienable; their possession by private parties shall not cause any right in their favor, and the State’s action for recovery of these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Registry by means of possessory information (información posesoria), and both the invasion and the occupancy of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.”

For its part, article 7 of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825, of October 14, 1961, provides:

“As long as the State, by its own will or by indication of the Ministerio de Agricultura or the Instituto de Desarrollo Agrario, taking into account reasons of national convenience, does not determine the lands that must be kept under its dominion, the following shall be considered inalienable and not susceptible of being acquired by denouncement (denuncio) or possession, except for those that were under private dominion, with legitimate title:

(...)

f) Those comprised in a zone 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama....”

Based on this regulation, it would only be valid to consider, as possible for titling, those lands that, although included within a demarcation of public domain assets, were already the object of private possession, in the terms of article 856 of the Civil Code, with ten years prior to the date of the entry into force of the specific public domain area, which in the case of our border zones is quite difficult due to the antiquity of the declaration of public domain status of those strips.

This principle was enshrined in Article 7, first paragraph, of the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias), which literally states:

"When the immovable property to which the information refers is located within a protected wilderness area (área silvestre protegida), regardless of its management category, the applicant must demonstrate that they hold the legal rights to ten-year possession (posesión decenal), exercised at least ten years prior to the effective date of the law or decree that created said protected wilderness area."

Furthermore, this Constitutional Chamber has endorsed this principle for calculating the period of possession within public domain areas (áreas demaniales), in the following terms:

"... because given the nature of the property sought to be titled (a public thing, cosa pública), the period of possession suitable for usucapion must run before the property is affected to the public domain. That is to say, the declaration of a protected wilderness area prevents possession subsequent to the affectation from counting, and prevents the requirements for usucapion from being met if the right has not been acquired by that time, meaning the ten years of possession suitable for usucapion under the conditions established by law have not elapsed. The foregoing is merely the natural result of applying the concepts regarding the object of possession and its condition of exercise as an owner, which are necessary for possession ad usucapionem. It must be remembered that property affected to the public domain, whatever its specifications, is not susceptible to acquisition by usucapion if the conditions necessary for the acquisition of the right did not exist prior to the affectation." (Voto N° 4587-97 of 15:45 hours on August 5, 1997).

It is unacceptable that a legal fiction be established by statute whereby mere illegal detentación of public property is converted into possession suitable for positive usucapion in State public domain areas. The jurisprudence of this Constitutional Court is clear in that regard:

"The public domain is composed of property that manifests, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called public domain property (bienes demaniales), which do not belong individually to private persons and which are outside the commerce of men. (...) As they are outside commerce, these properties cannot be the object of possession, although a right of use (derecho al aprovechamiento) may be acquired, though not a right of ownership..." (Voto No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes on November 6, 1991).

The legislative proposal submitted for consultation would entail a gratuitous transfer to usurpers of the public domain, since permit holders or concessionaires in wilderness areas and the "lessees" of the Rural Development Institute (INDER), by the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Law of Possessory Informations requires. It does not seem logical that those who never wished to submit to the legal regime—that is, the non-lessees and non-permit holders—should now be able to benefit from the registration of lands they occupied illegitimately, while those who for years availed themselves of the legal mechanisms that the legal system provided to occupy them lawfully should find themselves excluded. This is not the constitutionally viable means to provide a legal solution to the irregular situation of peasant occupants of State public domain areas; thus, the legislator must implement other legal mechanisms that are not contrary to the Law of the Constitution. It is a contradiction to permit the titling of immovable property to those who have never had the possibility of exercising possessory acts as owner over property of a public domain nature (carácter demanial), such as our border strips (franjas fronterizas). Moreover, the Bill is legally unfeasible, since the objective sought would not be attainable until ten years after the declassification (desafectación) of the border sectors, which is when the persons would have effectively possessed under the terms of our Civil Code and the Law of Possessory Informations (see in this same vein Legal Opinion N° 139-J of 27/09/2001 of the Office of the Attorney General of the Republic, Procuraduría General de la República).

Finally, and still in relation to Article 1 of the bill under consultation, it is also appropriate to make some observations regarding the affectation of indigenous zones. It is known that our southern border strip harbors part of several indigenous reserves. This border zone coincides, in part, with the boundaries established for the Bribrí de Talamanca Indigenous Reserve, created by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) Nº 5904 of March 11, 1976, recognized by the Indigenous Law (Ley Indígena), N° 6172, of November 29, 1977, and whose current boundaries are defined in Decree Nº 13572-G of April 30, 1982; the Guaymí de Conteburica Indigenous Reserve, declared by the Indigenous Law N° 6172; the Guaymí Altos de San Antonio Indigenous Reserve, regulated by Decree N° 29451; and the Abrojo Monrezuma Indigenous Reserve, Decree N° 8514-G, whose current delimitation is defined by Decree N° 12115-G of December 9, 1980. Furthermore, our country has signed various international treaties for the protection of indigenous populations, among which, given its importance, Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the General Conference of the International Labour Organization (ILO), stands out. In this Convention, there are abundant provisions seeking to protect the territories on which indigenous populations are settled, with the aim of safeguarding their very existence, identity, and traditions from threats foreign to their culture (articles 4, 7, 13, 14, 17 and 18, among others). Therefore, if a law were to permit the titling of lands to private individuals within the current boundaries of indigenous reserves, and thereby a reduction in their territory, this would constitute a serious breach of the international commitments our country has undertaken in this matter and, consequently, would render the legislation unconstitutional for violating Article 7, first paragraph, of the Political Constitution. Likewise, due to the content of the provisions of the cited Convention, if this Bill is processed without the participation of the indigenous sector and without technical studies justifying the removal (desafectación) from the community ownership regime (régimen de dominio comunitario) that characterizes this property, in order to permit a common private property regime, the resulting law would be unconstitutional. In this case, given that the declassification of the border strip sought is done in a generic manner and without a prior study justifying the measure and determining which lands, specifically, will be affected—and whether, as a result, the indigenous populations of the area will be affected or not—the bill is unconstitutional for violating the constitutional principles of reasonableness and proportionality, as has already been established in this resolution.

IV.- CONCLUSION. Based on the foregoing considerations, the Constitutional Chamber resolves the accumulated legislative consultations, in the sense that the Bill entitled: "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", legislative file number 16657, is unconstitutional for violating Article 50 of the Political Constitution and the precautionary principle and the principle of non-regression in matters of environmental protection, as well as those of objectivation, reasonableness, and proportionality under the Constitution, since it is not supported by technical studies, a defect that is of an essential nature in the legislative proceeding. As to substantive defects, Article 1 of the Bill is unconstitutional because it is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty. With respect to the other matters consulted, the Chamber refrains from ruling as unnecessary.

Por tanto:

The accumulated consultations are resolved, in the sense that the Bill entitled: "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", legislative file number 16657, is unconstitutional for violating Article 50 of the Political Constitution and the precautionary principle and the principle of non-regression in matters of environmental protection, as well as those of objectivation, reasonableness, and proportionality under the Constitution, since it is not supported by technical studies, a defect that is of an essential nature in the legislative proceeding. As to substantive defects, Article 1 of the Bill is unconstitutional because it is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty. With respect to the other matters consulted, the Chamber refrains from ruling as unnecessary. Regarding the procedural defect, Magistrates Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal provide additional reasons. Magistrates Armijo Sancho, Jinesta Lobo, and Rueda Leal file separate notes. Let this resolution be notified to the Directorate of the Legislative Assembly and to the consulting deputies. Let it be communicated.

Expediente Nº 14-01151-0007-CO

Note of Magistrate Rueda Leal

In view of the reasons set forth in the majority opinion, I consider the note I at one time deemed appropriate during the discussion unnecessary. Consequently, I waive the note in question.

Expediente No. 14-015151-0007-CO

Voto No. 18836-2014.

SEPARATE NOTE OF MAGISTRATE JINESTA LOBO

The consultants insist on citing Article 121, subsection 14), of the Constitution, which regulates the constitutional public domain composed of those "property belonging to the Nation" contemplated in that section, that is, the forces obtainable from public domain waters, coal deposits, sources and deposits of petroleum and of any hydrocarbon substance, deposits of radioactive minerals, wireless services, national railways, docks, and airports in service. This constitutional norm makes no reference to the border strip or line, such that it does not form part of the constitutional public domain. It was the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, and its reforms, which, in Article 7°, subsection f), declared, for reasons of national convenience, as lands of the domain of the State and consequently "inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement (denuncio) or possession," unless legitimately titled in favor of private parties, "a zone 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama." Now, the condition of public domain property (bien demanial) of that border strip means it shares the characteristics thereof, that is, it is inalienable, imprescriptible, and unattachable. With regard to the border strip, due to its special location or setting, the maintenance of its status as a public good is, necessarily, associated with constitutional values and principles, such as security, national defense, the integrity and inviolability of the national territory, and the territorial sovereignty of the Costa Rican State; for these reasons, I consider that the matter consulted does indeed have a constitutional nature, but not by virtue of the citation of Article 121, subsection 14), of the Constitution. In short, the constitutional question in this advisory opinion lies in the concurrence of such constitutional values and principles, and not in the consultants' reference to Article 121, subsection 14), of the Constitution, which is not applicable.

Note of Magistrate Armijo Sancho:

In view of the reasons set forth in the majority opinion, I consequently waive the separate note.

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