Res. 12645-2012 Sala Constitucional — SETENA public hearings are optional, not mandatoryAudiencias públicas SETENA son facultativas, no obligatorias

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Sala Constitucional

Resolución Nº 12645 - 2012

Fecha de la Resolución: 12 de Setiembre del 2012 a las 14:30

Expediente: 10-005581-0007-CO

Redactado por: Fernando Cruz Castro

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia desestimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante



Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Subtemas:

NO APLICA.

012645-12. AUDIENCIAS PUBLICAS SOBRE PROYECTOS DE SETENA SON FACULTATIVAS. Artículo 95 de la Ley No.7788 del 30 abril de1988. Ley  de Biodiversidad.

Texto de la resolución

Exp: 10-005581-0007-CO

Res. Nº 2012-012645

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta minutos del doce de setiembre de dos mil doce.

         Acción de inconstitucionalidad promovida por Anais Hernández Monge, para que se declare la inconstitucionalidad de los artículo 95 de la Ley No. 7788 del 30 abril de 1988, Ley de Biodiversidad y el 56 del Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD- MOPT- MAG –MEIC de 24 de mayo del 2004 "Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental"

 Resultando:

         1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:45 horas del 23 de abril del 2010, la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 95 de la ley Nº 7788 de 30 abril 1998 (Ley de la biodiversidad) y del artículo 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC. Acusa que las normas cuestionadas son contrarias a los artículos 1 y 50 de la Constitución Política porque establecen la potestad de la Secretaría Técnica Nacional de decidir si se realizan o no las audiencias públicas de información y análisis sobre el proyecto concreto y su impacto en el ambiente. El artículo 95 de la Ley de Biodiversidad y el artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) dejan al arbitrio de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental la decisión de dar audiencia pública sobre los estudios de impacto ambiental en trámite, según lo requieran las comunidades, grupos organizados o bien los ciudadanos en forma individual. La garantía que establece el artículo 50 párrafo segundo Constitucional se ve conculcada en la práctica por un Decreto Ejecutivo que, con base en el numeral 95 de la Ley de Biodiversidad, autoriza a SETENA a decidir discrecionalmente si otorga o no audiencia a los afectados por determinada obra o proyecto de infraestructura. Tal decisión es discrecional, porque la norma reglamentaria dispone que la audiencia se otorgará en virtud de la “magnitud del potencial impacto ambiental” del proyecto sometido a evaluación, pero no define parámetros a partir de los cuales dicha audiencia resultará obligatoria o, en su defecto, podrá ser facultativa. Condicionar el derecho a una audiencia pública a ese parámetro significa subordinar derechos fundamentales, como el derecho a la salud y la protección y defensa de la naturaleza, a un concepto jurídico indeterminado que interpretado en forma restrictiva por SETENA, como ha ocurrido en el Trámite del Estudio de Impacto Ambiental del PH Reventazón, niega a los ciudadanos y a las comunidades la posibilidad de defender en forma eficaz y oportuna el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Además, la licencia que ambas normas otorgan a la SETENA para que decida, casi libremente, si otorga audiencia sobre los Estudios de Impacto Ambiental sometidos a su aprobación, atenta directamente también contra el Derecho de Defensa y la Garantía del Debido Proceso que tutelan los artículos 39 y 41 de la Constitución Política y cuya aplicación obligatoria se extiende a la esfera administrativa. Conceder el derecho a todo ciudadano a denunciar los actos que infrinjan su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y a exigir el resarcimiento de daños, como establece el artículo 50 constitucional, sin garantizarle el derecho a ser escuchado oportunamente por las autoridades responsables de velar por el respeto a la legislación ambiental, deviene en una paradoja inadmisible en el Estado Social de Derecho, por lo que las normas atentan también contra el principio democrático. Cita en apoyo de sus argumentos la sentencia 6322-2003 de las 14:14 horas del 3 de julio de 2003.

         2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene de la resolución de las 13:27 horas del 26 de febrero de 2010 dictada en el proceso que es recurso de amparo que se tramita bajo el expediente No. 09-012301-0007-CO, en el que se acusó la inconstitucionalidad de las normas objeto de esta acción y en el derecho a defender su interés difuso a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado.

         3.- Por resolución de las 09:15 horas del 29 de abril del 2010 (visible a folio 019 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

         4.- Informa TEOFILO de la TORRE ARGUELLO, en su calidad de Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (folio 35) que la Secretaria Técnica Nacional Ambiental es un órgano desconcentrado competente para conocer los Estudios de Impacto Ambiental. Añade que de conformidad con el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. De la misma normativa impugnada se desprende que en caso de que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental determine técnicamente después de analizado el proyecto de que se trate, que no es necesaria la audiencia pública, siempre tiene la obligación de ejecutar cualquier otro método mediante el cual las personas opositoras al proyecto puedan manifestarse y a su vez la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, hace uso, consideración y análisis de las observaciones que al respecto se emitan. Comenta que en relación a las audiencias públicas para proyectos de categoría A como lo es el caso del Proyecto del PH Reventazón, según el artículo 42 del Decreto Ejecutivo N°31849, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental debe garantizar la posibilidad de pronunciamiento de la sociedad civil dentro del proceso de evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental. De presentarse observaciones durante el proceso de análisis del instrumento de evaluación, deberán ser tomadas en cuenta e incorporadas de manera oportuna. Añade que se debe garantizar la posibilidad de pronunciamiento de la sociedad civil dentro del proceso de evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental. Como parte de la apertura de participación a la sociedad civil y de acuerdo con el artículo 35 del Decreto Ejecutivo N°31849 para los casos en que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental lo considere necesario, una copia del Estudio de Impacto Ambiental será entregada por ésta, al Área de Conservación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones dentro de la que se circunscribe el AP y la municipalidad o municipalidades del Cantón o Cantones donde éste se localiza, o cualquier otra autoridad competente. Que en el caso del Proyecto Hidroeléctrico Reventazón, al que hace referencia la accionante, dice que antes de otorgar la Viabilidad (licencia) Ambiental, la Municipalidad de Siquirres, recibió tres copias del estudio completo el 19 de diciembre de 2009 según consta a folio 107 del expediente del PH-Reventazón y la Comisión Plenaria de esa Secretaría otorgó audiencia privada a miembros de dicha municipalidad el día 10 de diciembre de 2008, y se programó otra audiencia privada en las Oficinas de la Dirección Regional Huetar Atlántica del MAG el 05 de febrero de 2009 con miembros de la Comisión Plenaria y Analistas Técnicos de la Setena, el Concejo Municipal y el Alcalde, no obstante, tal día ningún miembro de la Municipalidad de Siquirres asistió, lo que consta en el Acta de Audiencia con número de folios 147 a 149 del expediente. Añade que el Proyecto del PH Reventazón, mediante la resolución número 1204-2008-SETENA de 02 de mayo de 2008, se fijaron los términos de referencia al Instituto Costarricense de Electricidad, para la presentación del Estudio de Impacto Ambiental y particularmente, entre algunos de los puntos que se solicitaron presentar en el apartado socioeconómico se encuentra: la percepción local sobre el proyecto sus posibles impactos, el estudio cualitativo de manera que los principales impactos determinados en el estudio se analicen en la evaluación de impactos y se establezcan medidas de mitigación y/o compensación para los mismos. Pide se declare sin lugar la acción.

         5.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 026 a 034. Señala que la accionante cumple los requisitos de legitimación que establece el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En cuanto al fondo, dice que la Ley Orgánica del Ambiente, que es la N°7554 de 04 de octubre de 1995, asegura a los ciudadanos no sólo el acceso a la información contenida en los expedientes que se tramitan ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (artículos 22 y 23) y a los criterios técnicos y porcentajes de ponderación para analizar los estudios de impacto ambiental (artículo 24), sino que también les proporciona la posibilidad de manifestarse en cualquier momento procedimental. Transcribe el artículo 22 de la Ley Orgánica Ambiental según el cual: “Artículo 22.- Expediente de la evaluación Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final. (…)” Comenta que es dentro de este cuadro de tutela ambiental efectiva que se enmarca tanto el artículo 95 de la Ley No. 7788, respecto de proyectos que puedan afectar la biodiversidad, como el 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), al aumentar aún más la posibilidad de que las personas puedan informarse y manifestarse de proyectos que les puedan impactar el ambiente. En tal sentido, los artículos cuestionados por la accionante ofrecen a los ciudadanos una oportunidad, como lo es la audiencia pública, para reunirse a conocer y discutir sobre los alcances de obras o proyectos cuya magnitud del potencial impacto ambiental así lo amerite. Pero no puede pretenderse que sobre todo proyecto que se presente a conocimiento de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se realice una audiencia pública, ya que evidentemente tal proceder, amén de que no se justifica, entrabaría el trámite de los expedientes ante esa Oficina haciéndolo más lento. Lo propio es que la audiencia pública se lleve a cabo cuando se esté en presencia de obras o proyectos cuya impactos ambientales sean significativos para un grupo poblacional considerable, y para eso, necesariamente la identificación de los proyectos debe hacerse caso por caso; de ahí, que ambas normas, de modo razonable, le otorgan la potestad a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de determinar la necesidad o no de celebrarla. Entonces, las normas no son por sí mismas inconstitucionales, todo lo contrario, se encuentran apegadas al bloque de legalidad que asegura una adecuada participación ciudadana en los asuntos ambientales que les son de interés. Lo que sí podría de manera eventual lesionar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es la interpretación o ponderación que en un determinado caso concreto haga la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de un proyecto para negar la realización de una audiencia pública, pero esta hipótesis no es un asunto que deba ventilarse por una acción de inconstitucionalidad, sino por la vía del amparo o ante los tribunales contencioso administrativos. Dice que no debe perderse de vista que aunque no se realice una audiencia pública por no considerarlo necesario la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, igual las personas pueden tener acceso al expediente administrativo y al estudio de impacto ambiental, y hacer las manifestaciones que quieran y cuando quieran; por lo que en ningún momento se estaría conculcando, al grado de suprimirlo, el derecho de los habitantes al debido proceso o contradiciendo el principio democrático. Cita otro aspecto cual es que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no puede arbitrariamente negar la realización de una audiencia pública, sino que su acto de denegatoria debe estar debidamente fundamentado. Así se desprende del texto del artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental cuando indica que la determinación de la necesidad o no de celebrarla, la hará la SETENA previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma. Finalmente, pero no menos importante, es que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, como lo pretende la accionante, lo único que traería es anular dos normas del ordenamiento jurídico que prevén la posibilidad de realizar audiencias públicas en trámites de evaluación de impacto ambiental, con lo que, lejos de beneficiarse la participación ciudadana en este tipo de procedimientos, se vendría a desmejorar al reducirse las posibilidades de los habitantes involucrados de tener un contacto más cercano y de forma comunitaria con los megaproyectos que podrían eventualmente perjudicarles en su ambiente. Por ello, pide se declare sin lugar la acción.

         6.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

         7.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

         Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

         I.-Sobre la admisibilidad de la acción. La presente acción ha sido promovida porque así se ordenó a la accionante mediante resolución de las 13:27 horas del 26 de febrero de 2010, dictada en el recurso de amparo número No. 09-012301-0007-CO, en la cual se confirió plazo de quince días para interponer la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la ley Nº 7788 de 30 abril 1998 (Ley de la Biodiversidad) y 56 del artículo 56 del Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC. Se trata de una forma de legitimación distinta de las previstas en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en la medida en que la legitimación para interponer la acción responde a una previsión del legislador, quien dispuso que en los casos del artículo 48 de esta Ley, se otorgue al accionante un plazo para formular la acción de inconstitucionalidad. La acción es entonces admisible y procede el análisis por el fondo de las normas impugnadas.

         II.- Objeto de la impugnación.- La accionante impugna el articulo 95 de la ley Nº 7788 de 30 abril 1998 (ley de la biodiversidad) y el articulo 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC.

         El artículo 95 de la ley impugnado dispone lo siguiente:

“La Secretaria Técnica Nacional Ambiental deberá realizar audiencias publicas de información y análisis sobre proyecto, cuando lo considere necesario.”

         El artículo 56 del decreto impugnado dispone lo siguiente:

“Conforme el articulo 95 de la Ley de Biodiversidad, cuando alguna persona física o jurídica solicite a la SETENA se lleve a cabo audiencia publica de información y análisis para el caso de una determinada actividad, obra proyecto, la Comisión Plenaria de la SETENA en virtud de la magnitud del potencial impacto ambiental, determinará, previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad de o no de celebrarla. En caso de decidir no celebrar la audiencia publica solicitada, dicha comisión deberá determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones”

         Estima la accionante que el artículo 95 de la ley de la biodiversidad y el artículo 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC no respetan los artículos 1 y 50 de la Constitución Política porque la Secretaría Técnica Nacional Ambiental decide si realizar o no una audiencia pública de los proyectos propuestos puedan afectar la biodiversidad.

         III. Del derecho de participación en asuntos ambientales. En anteriores ocasiones, la Sala ha resaltado la importancia del tema de acceso a la información y de participación ciudadana en los asuntos relacionados con la materia ambiental, información relacionada con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sobre el tema de la participación en este tipo de asuntos, recientemente, por sentencia Nº 2012-5593 de las 16:04 horas del 02 de mayo del 2012, esta Sala dispuso:

V.- Sobre la participación ciudadana en los asuntos ambientales.- Tal como lo ha dicho ya esta Sala en otras ocasiones, la participación ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca. Concretamente, en la sentencia 2003-6322, esta Sala estableció que:

“11.- participación ciudadana en los asuntos ambientales: La participación ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca (Sentencias número 2001-10466, supra citada). De esta suerte, resulta de gran importancia la puesta a disposición de los interesados de la información que en la materia tengan en las oficinas públicas, caso de la relativa a los estudios de impacto ambiental a cargo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la requerida para la aprobación de los planes reguladores de las respectivas municipalidades, por ejemplo. Fue la Convención de Río la que en el principio 10 elevó esta participación a rango de principio en materia ambiental, al señalar

"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes."

De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel internacional se da a las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a la participación de la sociedad civil en decisiones de gran trascendencia para la comunidad. Al ser Costa Rica un Estado signatario, este instrumento ciertamente la obliga y condiciona, pues esa es la consecuencia de su suscripción, según con consideró este Tribunal, en sentencia número 8319-2000, de las diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:

"Así, su propósito es que las decisiones gubernamentales sean consecuencia de una discusión que no se constriña a pequeños núcleos oficiales o de intereses parcializados, sino que sean tomadas en consideración otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el debate ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que establece la legislación correspondiente. No se trata de una desconstitucionalización del principio de legalidad de la Administración Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más democrático, que amplía los foros de debate sobre temas como el de la protección al medio ambiente, y que por virtud de ello, quedan abiertos a la intervención y opinión ciudadana. Estamos, pues, ante una opción ya muy aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo ofrece una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en el mero discurso. Por eso mismo es que la cuestión ambiental es un tema que ya la Sala ha reconocido como aquellos que otorgan a los particulares una legitimación especial, y de la que se reconoce como un «derecho reaccional» (vid. sentencia 2233-93 y 3705-93 de esta Sala).

«En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.» (vid. sentencia 3705-93)

Es por ello, que por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, la Asamblea Legislativa reformó el artículo 50 de la Constitución Política, garantizando a toda persona el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esta materia, entonces, existe la legitimación para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, a través del acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. De esta manera, cuando la Constitución Política hace mención de que el Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la participación ciudadana no se limitaría al mero ejercicio del derecho al voto, o a la aspiración de alcanzar un cargo público de elección popular, sino, además y en esta nueva visión, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma de las decisiones políticas del Estado, especialmente cuando éstas tengan trascendencia nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de la población. De los artículos 1 y 50 Constitucionales se rescata pues, la consideración que los ciudadanos merecen en un estado democrático, en el cual puedan al menos tener acceso a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, tal y como lo señalan los recurrentes. El precepto comentado, entonces, recoge el principio citado a través del acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella, para que la toma de decisiones no se circunscriba a un limitado grupo de intereses. Ciertamente, que en la materia que ahora analizamos, nuestro ordenamiento jurídico ya prevé que los particulares pueden solicitar a la SETENA llevar a cabo audiencias públicas, para efecto de que se tomen en cuenta las posiciones formuladas por las comunidades interesadas en la toma de decisiones que afectan el ambiente, lo que ha sido recogido en la Ley Orgánica del Ambiente y de su Reglamento, como informó la autoridad recurrida."

Precisamente, la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio en los artículos 6 y 23, que textualmente disponen en lo que interesa:

"Artículo 6. Participación de los habitantes

El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente."

"Artículo 23. Publicidad de la información

La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización."

Asimismo, en el Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, también se recoge este principio, al disponerse en el Capítulo IV, en el que se regula lo relativo a la audiencia pública prevista dentro del procedimiento del estudio de impacto ambiental (artículos 35 a 40), en el que se tiene prevista la participación activa, tanto de la sociedad civil como de las municipalidades -en su condición de ente

"[...] constituido por el conjunto de vecinos residentes de un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (artículo 1° del Código Municipal).

Norma similar tiene la Ley de Planificación Urbana, en lo relativo a la aprobación por las municipalidades de los planes reguladores, al obligarlo a

"1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles" (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana).

Este principio de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, nace y se justifica precisamente de la aplicación de la positivación del principio democrático -consagrado en el artículo 1° de la Constitución Política-. Es importante resaltar que esta participación se puede lograr en forma individual, a través de grupos asociativos de orden particular, así como también a través de los gobiernos locales, a quienes, por su competencia asignada en el artículo 169 de la Constitución, se les reconoce plena competencia para promoverla en los asuntos que de algún modo puedan afectar la comunidad de su jurisdicción, y más bien, si no lo hace, estaría incumpliendo uno de sus cometidos que el constituyente le asignó, y que ha sido desarrollada en la legislación ordinaria

"Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las tomas de decisiones del gobierno local. Las instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas decisiones se cumplan debidamente" (artículo 5 del Código Municipal).

Queda claro que la participación ciudadana y de las municipalidades es de trascendental importancia a fin de promover la conciencia en los problemas ambientales y para coadyuvar en la toma de decisiones de las instituciones encargadas de la preservación, vigilancia y protección del medio ambiente y los recursos naturales. Este principio ya había sido reconocido en voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas en sentencia número 4423-93, supra citada, no sólo como un derecho de participación, sino un deber de la comunidad y municipalidad en la toma de decisiones y discusiones sobre la ubicación de un relleno sanitario en Esparza. En este mismo sentido, en sentencia número 10466-2000, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil, la Sala señaló que en modo alguno

"[...] puede excluirse al ser humano que recibirá los efectos de las decisiones gubernamentales en materia ambiental-, de su participación en la decisión de asuntos vinculados con esta materia."

Con anterioridad, este Tribunal, reconoció la importancia de la participación de los gobiernos locales en este tipo de procesos (estudios de impacto ambiental) bajo las siguientes consideraciones:

"[...] queda claro para la Sala que en los procedimientos de estudio de impacto ambiental y declaratoria de viabilidad ambiental de los proyectos en los que se pretenda explotar recursos naturales, la participación de las municipalidades debe ser activa; sin embargo, en modo alguno puede pretenderse la sustitución del órgano director de los mismos -en este caso la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- por las municipalidades. En el caso concreto, esa participación se traduce en la participación de los gobiernos locales en todo el procedimiento, y por ello es que en dicho procedimientos tienen plena cabida sus gestiones, pero como una parte más, motivo por el cual se le notifican todas las gestiones que se realicen dentro de ese procedimiento. En todo caso, el procedimiento previsto en los artículos 35 a 40 del Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, prevé no sólo la participación de la sociedad civil, sino sobre todo, de las municipalidades, con las cuales coordinará la celebración de la audiencia pública (artículo 36), pero a modo de colaborador de esta entidad con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin que en modo alguno pueda pretender la toma de decisiones. Por lo demás, las competencias municipales en lo que respecta a la preservación y protección del medio ambiente no pueden verse limitadas a la organización de la audiencia pública -que por disposición legal le corresponde a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental-, sino que va mucho más allá, como lo es la concientización de los munícipes en la participación ciudadana, la denuncia -con pruebas técnicas- ante entidades administrativas y los tribunales de justicia, el manejo adecuado de la basura y de los desechos industriales, el control y fiscalización para que las leyes ambientales se cumplan, y la promoción de los recursos legales pertinentes, como lo sería la solicitud de suspensión de los actos administrativos que estimen nocivos para el ambiente, pero no en la vía constitucional, sino en la jurisdicción contenciosa-administrativa y civil de Hacienda, entre otros cometidos" (sentencia número 2001-5737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).

En este sentido, resulta indispensable que la audiencia se lleve a cabo en el lugar donde los vecinos puedan asistir, y con preferencia en el lugar de los hechos, ya que lo contrario, la celebración de la audiencia ordenada por la Administración no lograría cumplir su finalidad, donde obviamente la falta de los recursos no puede constituirse en un obstáculo para hacer llegar al expediente todos los elementos probatorios que la Administración requiere para tomar una decisión en asuntos de tan fundamental importancia, ya que necesariamente tendrá implicaciones sobre el medio ambiente y la comunidad. Asimismo, la importancia de la participación de las municipalidades en la elaboración de los estudios de impacto ambiental ha sido reconocida en la propia Ley Orgánica Ambiental en el párrafo segundo del artículo 22, que prevé:

"Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración"

Con lo que se resalta que la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental forma parte del procedimiento al que debe sujetarse el Estado, y a la vez es integrante del derecho fundamental de toda persona, en los términos previstos en el artículo 50 de la Constitución Política. Por ello, reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho de audiencia hace parte del debido proceso sustantivo y que es una forma de expresión de la democracia participativa (en este sentido, entre otras ver voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas de la sentencia número 4423-93, de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 2331-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis; 3521-95, de las diecisiete horas tres minutos del diez de julio de mil novecientos noventa y seis; 6640-00, de las nueve horas dieciséis minutos del veintiocho de julio del dos mil; y 10466-2000, de las diez horas dieciséis minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil). Sobre el tema de información en materia de ambiente, se ha indicado

"En materia del medio ambiente debemos trasladar este concepto sobre el derecho de información a una nueva perspectiva que tiene todo individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente estatal [información] que no puede ser obstruida por las instituciones estatales referentes a cualquier proyecto que pueda afectar el goce de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es entonces esta, la garantía que permitirá participar a cualquier individuo o colectividad, haciendo uso de los intereses difusos del acceso a la participación, dentro de los procesos de toma de decisiones que afecten ese derecho, pues lo contrario sería ilusorio y la norma constitucional resultaría superflua [...]" (sentencia número 2331-96, supra citada).

En esta especial materia, toda persona debe tener adecuada información sobre los materiales y las actividades o proyectos que pueden implicar un peligro o amenaza para las comunidades (derecho a la salud), y para la conservación y preservación del medio ambiente (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), así como para la efectiva oportunidad de participar en los procesos de adopción de tales decisiones; toda vez que tratándose del derecho al ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a este derecho fundamental la sufre tanto la comunidad –como un todo-, como el individuo en particular. Por ello, la Administración debe facilitar y fomentar la sensibilidad y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos, no sólo de los miembros de la comunidad, sino también de la ciudadanía en general, en tanto en materia ambiental se ha considerado la existencia de un verdadero interés difuso (según se había anotado anteriormente en esta sentencia).”

La debida observación de este mandato de informar adecuadamente a la población, ha sido precisado y efectivamente aplicado en la jurisprudencia de la Sala, cuando en sentencia número 2004-13414, de las nueve horas veintinueve minutos del veintiséis de noviembre de dos mil cuatro, estableció que:

“Este Tribunal en anteriores oportunidades se ha referido a la consulta a las comunidades como parte del procedimiento administrativo para la obtención del estudio de impacto ambiental, que es requisito previo al inicio de labores de explotación, en el siguiente sentido:

“IV.- “...Antes de analizar los alegatos de las partes, cabe señalar que el proceso de Evaluación Ambiental de Proyectos tiene por objeto identificar, predecir, interpretar, y comunicar a los interesados preventivamente, el efecto de un proyecto sobre el medio ambiente. Es un procedimiento administrativo de control de proyectos que, apoyado en un estudio técnico sobre las incidencias ambientales de una actividad determinada, denominado Estudio de Impacto Ambiental (documento técnico que debe presentar el promotor o titular del proyecto) y en un trámite de participación pública, permite a la autoridad ambiental competente emitir una declaración de impacto ambiental, rechazando, aprobando o modificando el proyecto. El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente impone la obligatoriedad de que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental evalúe el impacto ambiental de las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, previo a que éstas inicien. La Evaluación Ambiental involucra una serie de fases en las que participan el desarrollador del proyecto, el ente fiscalizador competente (SETENA en el caso de Costa Rica), y la sociedad civil. Inicia con la presentación del Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, documento que debe evaluar el Grupo de Evaluación Preliminar de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Posteriormente, se determina qué instrumento de evaluación ambiental requiere la actividad, y el desarrollador presenta el documento que debe ser examinado a fin de determinar si se requiere o no información adicional. El desarrollador del proyecto debe rendir una garantía y nombrar un Regente Ambiental, además de dar una declaración de compromisos ambientales. No es sino hasta que se cumplen todas estas etapas que el proyecto obtiene la declaración de viabilidad ambiental por parte de SETENA, por lo que una vez que se ha llevado a cabo todo el proceso es que puede considerarse satisfecho el requerimiento del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. (sentencia número 2003-04818 de las diez horas con cincuenta y un minutos del treinta de mayo del dos mil tres).-

Así las cosas, en este caso, lleva razón el recurrente al acusar que no se ha dado la consulta a las comunidades que pudieran resultar afectadas por el otorgamiento de la concesión de explotación cuestionada. Es claro que la audiencia que se echa de menos, debe en todo caso darse de previo a la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de ese Ministerio del Ambiente y Energía. Para tal efecto la administración debe informar en forma amplia, completa y veraz a las comunidades que se verán afectadas por la exploración y explotación minera en la zona de su actividad.”

En suma, el derecho de participación en materia ambiental, es un derecho fundamental y un principio, protegido constitucionalmente, y que como tal, impregna todo el resto del ordenamiento jurídico, en cuenta, toda la legislación, reglamentación y resto de normativa ambiental, aunque este no lo establezca expresamente. Derecho que se traduce en la obligación del Estado de facilitar, garantizar, permitir y brindar el acceso a la población en todas las instancias, incluso en los procedimientos administrativos y judiciales (en los términos del principio 10 de la Convención de Río), para que los miembros de la comunidad no sólo puedan ser testigos presenciales de un determinado procedimiento sino también para que puedan ser parte y así "reaccionar" frente a la violación a su derecho al ambiente y con ello buscar la reparación de los daños. Ello pues, conforme al más reciente concepto de legitimación en materia ambiental, su derecho de acceso, de intervenir, de participar y de ser parte, no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que, por tratarse de un interés difuso, tal derecho se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran.”

         Por otro lado, en relación con el deber del Estado de garantizar una efectiva tutela del ambiente de manera coordinada, mediante la aplicación del criterio de prevención y a través de sus distintas instituciones, entre las que está la SETENA y mediante la aplicación del criterio de prevención, la Sala, en la sentencia Nº 2010006922 de las 14:35 horas del 16 de abril del 2010 dijo:

“VII.- El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo cincuenta constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos veinte, sesenta y nueve y ochenta y nueve de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo dos de la Ley Orgánica de este ministerio, número siete mil ciento cincuenta y dos, de cuatro de junio de mil novecientos noventa. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo cincuenta seis de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo nueve de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

VIII.- La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo cincuenta constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de seis de julio de dos mil uno, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido)

IX.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).”

Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.”

         IV.- De la discrecionalidad de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de celebrar la audiencia pública solicitada por particulares en asuntos ambientales. La accionante acusa la inconstitucionalidad del artículo 95 de la Ley de la Biodiversidad en el tanto permite a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental autorizar o no la audiencia pública de información y análisis sobre un proyecto concreto y su impacto; aspecto este último que es desarrollado en el artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto No. 31849 de 24 de mayo de 2004 también cuestionado y según el cual, en respuesta a la solicitud de la audiencia pública, debe la SETENA -previo a decidir sobre la necesidad o no de celebrar tal audiencia-, valorar desde un punto de vista técnico, las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma. En la norma cuestionada se conmina a la SETENA, -en caso de que decida no celebrar la audiencia pública solicitada -, determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones. Estima la accionante que tal norma vulnera el derecho a la salud y la protección y defensa de la naturaleza, porque no establecen parámetros claros para definir la conveniencia o no de la audiencia pública pedida, sino que cita un concepto jurídico indeterminado que permite la arbitrariedad, en el tanto la decisión de celebrar la audiencia se toma en forma restrictiva por SETENA, y como ha ocurrido en el Trámite del Estudio de Impacto Ambiental del PH Reventazón, niega a los ciudadanos y a las comunidades, la posibilidad de defender en forma eficaz y oportuna el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A la luz de la jurisprudencia citada en el Considerando anterior, descarta la Sala los reparos de inconstitucionalidad expresados por la accionante, en el tanto no es cierto, como ésta afirma, que el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad desarrollado por el artículo 56 de su Reglamento, permitan la arbitrariedad por parte de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para autorizar o rechazar una audiencia pública en cuanto establece que tal audiencia se dará “cuando lo considere necesario”. A criterio de la Sala, tal frase no debe ser entendida fuera de su contexto. En primer lugar, de la misma normativa cuestionada se deduce que la determinación de no dar la audiencia pública de información pedida sobre algún proyecto con impacto ambiental, sólo puede justificarse por parte de la SETENA, -como órgano encargado de realizar la evaluación de impacto ambiental-, con base en criterios establecidos de manera objetiva, esto es: “previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad de o no de celebrarla”(Art. 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC). Además del parámetro objetivo que constituye la necesidad de realizar una valoración técnica de la situación que permite descartar la audiencia pública de información señalado en el Art. 56 del decreto citado, debe atender la SETENA el requisito que exige el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente, que es ley N°7554 de 04 de octubre de 1995, según el cual debe este órgano pronunciarse mediante resolución debidamente fundada y razonada (Art. 19 Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 04 de octubre de 1995). En segundo lugar, establece el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad cuestionado, que en el caso de rechazar la solicitud de audiencia pública de información pedida por persona física o moral, deberá la SETENA “determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones”, opción que claramente garantiza la participación ciudadana en los asuntos ambientales en sus dos puntos esenciales ya citados en la jurisprudencia parcialmente transcrita en el Considerando anterior, cuales son: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos (Al efecto, ver sentencia número 2001-10466). Así las cosas, del análisis de la normativa de la Ley de Biodiversidad cuestionada en relación con la extensa jurisprudencia desarrollada por esta Sala, normativa internacional citada y en particular de la Ley Orgánica del Ambiente se infiere que la opción de la SETENA de no celebrar la audiencia pedida en el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad, contrario a lo que afirma la accionante, no elimina de ningún modo al particular la garantía de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, que se repite, es un pilar básico del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de nuestra Carta Magna. Como bien expone la Procuraduría General de la República en el informe rendido a la Sala: “No debe perderse de vista que aunque no se realice una audiencia pública por no considerarlo necesario la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, igual las personas pueden tener acceso al expediente administrativo y al estudio de impacto ambiental, y hacer las manifestaciones que quieran y cuando quieran, como ya lo explicamos más atrás; por lo que en ningún momento se estaría conculcando, al grado de suprimirlo, el derecho de los habitantes al debido proceso o contradiciendo el principio democrático. Otro aspecto de interés, es que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no puede arbitrariamente negar la realización de una audiencia pública, sino que su acto de denegatoria debe estar debidamente fundamentado. Así se desprende del texto del artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental cuando indica que la determinación de la necesidad o no de celebrarla, la hará la SETENA previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma”.

         V.- Conclusión. Con base en las citas jurisprudenciales transcritas y demás consideraciones expresadas en esta sentencia, estima la Sala que el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad y numeral 86 de su reglamento -en cuanto disponen la potestad de la SETENA de acoger o rechazar la solicitud de audiencia pública en un asunto ambiental- no eliminan la garantía de la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental, así como tampoco ponen en riesgo la garantía a un acceso a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado. El mecanismo que establece la normativa cuestionada y su ejercicio pone de manifiesto una voluntad por parte de la SETENA, que debe ser sustentada en razones técnicas suficientemente justificativas, objetivas y consistentes, dirigidas al cumplimiento del interés público que persiguen, en tutela del medio ambiente (04781-2011). Así, la expresión “cuando lo considere necesario” del articulo 95 de la ley de la biodiversidad debe ser interpretada en el contexto de la normativa y principios de materia ambiental, como la situación en que prevalecen criterios técnicos y objetivos, a partir de los cuales la Secretaria Técnica Nacional Ambiental deduce la necesidad o no de celebrar una audiencia pública, caso en el cual deberá entonces asegurar una adecuada participación ciudadana para lo que debe implementar medidas que garanticen el acceso al expediente administrativo, al estudio de impacto ambiental, y que se canalicen las manifestaciones que estimen pertinentes en cualquier momento. Corolario de lo expuesto, procede declarar sin lugar la acción, lo que en efecto se dispone.

Por tanto:

          Se declara sin lugar la acción.

 

 

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta

 

 

         Gilbert Armijo S.                                                      Fernando Cruz C.

 

 

         Fernando Castillo V.                                              Paul Rueda L.

 

 

         Ricardo Guerrero P.                            José Paulino Hernández G.

FCC/lsg/jcalderonm

 

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 06:59:51.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

Sala Constitucional

Resolution No. 12645 - 2012

Date of Resolution: September 12, 2012 at 2:30 p.m.

Case File: 10-005581-0007-CO

Drafted by: Fernando Cruz Castro

Type of Matter: Unconstitutionality action

Constitutional Review: Dismissal ruling

Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL



Relevance Indicators

Relevant ruling



Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: UNCONSTITUTIONALITY ACTION

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

012645-12. PUBLIC HEARINGS ON SETENA PROJECTS ARE DISCRETIONARY. Article 95 of Law No. 7788 of April 30, 1988. Biodiversity Law.

Text of the resolution

Case File: 10-005581-0007-CO

Res. No. 2012-012645

 

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at two thirty p.m. on September twelfth, two thousand twelve.

          Unconstitutionality action filed by Anais Hernández Monge, seeking a declaration of unconstitutionality of Article 95 of Law No. 7788 of April 30, 1988, Biodiversity Law, and Article 56 of Executive Decree number 31849-MINAE-SALUD- MOPT- MAG –MEIC of May 24, 2004, "General Regulation on Environmental Impact Procedures."

 Whereas:

          1.- By brief received at the Secretariat of the Chamber at 11:45 a.m. on April 23, 2010, the petitioner requests a declaration of unconstitutionality of Article 95 of Law No. 7788 of April 30, 1998 (Biodiversity Law) and Article 56 of Executive Decree No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC. She alleges that the challenged rules are contrary to Articles 1 and 50 of the Political Constitution because they grant the National Technical Secretariat the authority to decide whether or not to hold public hearings for information and analysis on a specific project and its impact on the environment. Article 95 of the Biodiversity Law and Article 56 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures leave to the discretion of the National Environmental Technical Secretariat the decision to hold a public hearing on pending environmental impact studies, as may be requested by communities, organized groups, or individual citizens. The guarantee established in the second paragraph of Article 50 of the Constitution is, in practice, violated by an Executive Decree which, based on Article 95 of the Biodiversity Law, authorizes SETENA to decide discretionally whether or not to grant a hearing to those affected by a particular work or infrastructure project. Such a decision is discretionary because the regulatory provision states that the hearing will be granted based on the "magnitude of the potential environmental impact" of the project under evaluation, but it does not define parameters determining when such a hearing will be mandatory or, alternatively, optional. Conditioning the right to a public hearing on that parameter means subordinating fundamental rights, such as the right to health and the protection and defense of nature, to an indeterminate legal concept which, interpreted restrictively by SETENA, as has occurred in the processing of the Environmental Impact Study for the PH Reventazón, denies citizens and communities the possibility of effectively and timely defending the right to a healthy and ecologically balanced environment. Furthermore, the license that both rules grant to SETENA to decide, almost freely, whether to grant a hearing on the Environmental Impact Studies submitted for its approval, also directly violates the Right of Defense and the Guarantee of Due Process protected by Articles 39 and 41 of the Political Constitution, the mandatory application of which extends to the administrative sphere. Granting every citizen the right to report acts that infringe upon their right to a healthy and ecologically balanced environment, and to demand compensation for damages, as established in Article 50 of the Constitution, without guaranteeing them the right to be heard in a timely manner by the authorities responsible for ensuring compliance with environmental legislation, results in an inadmissible paradox in the Social State of Law; therefore, the rules also violate the democratic principle. In support of her arguments, she cites ruling 6322-2003 of 2:14 p.m. on July 3, 2003.

          2.- To substantiate her standing to bring this unconstitutionality action, she indicates that it arises from the resolution at 1:27 p.m. on February 26, 2010, issued in the amparo proceeding conducted under case file No. 09-012301-0007-CO, in which the unconstitutionality of the rules challenged in this action was alleged, and based on her right to defend her diffuse interest in a healthy and ecologically balanced environment.

          3.- By resolution at 9:15 a.m. on April 29, 2010 (visible on page 019 of the case file), the action was admitted, granting a hearing to the Office of the Attorney General of the Republic and the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications.

          4.- TEOFILO de la TORRE ARGUELLO, in his capacity as Minister of Environment, Energy, and Telecommunications, reports (page 35) that the National Environmental Technical Secretariat is a deconcentrated body competent to review Environmental Impact Studies. He adds that, in accordance with Article 16 of the General Law of Public Administration, under no circumstances may acts contrary to unequivocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience, be issued. From the challenged regulations themselves, it is clear that if the National Environmental Technical Secretariat determines technically, after analyzing the project in question, that a public hearing is not necessary, it always has the obligation to implement any other method by which persons opposing the project can express their views, and in turn, the National Environmental Technical Secretariat makes use of, considers, and analyzes the observations submitted in that regard. He comments that regarding public hearings for Category A projects, such as the PH Reventazón Project, according to Article 42 of Executive Decree No. 31849, the National Environmental Technical Secretariat must guarantee the possibility for civil society to comment within the evaluation process of the Environmental Impact Studies. If observations are submitted during the analysis process of the evaluation instrument, they must be taken into account and incorporated in a timely manner. He adds that the possibility for civil society to comment must be guaranteed within the evaluation process of the Environmental Impact Studies. As part of opening up participation to civil society, and in accordance with Article 35 of Executive Decree No. 31849, in cases where the National Environmental Technical Secretariat considers it necessary, it will deliver a copy of the Environmental Impact Study to the Conservation Area of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications within which the project area is located, and to the municipality or municipalities of the Canton or Cantons where it is located, or any other competent authority. Regarding the Reventazón Hydroelectric Project, referred to by the petitioner, he states that before granting the Environmental Viability (license), the Municipality of Siquirres received three copies of the complete study on December 19, 2009, as shown on page 107 of the PH-Reventazón file, and the Plenary Commission of that Secretariat granted a private hearing to members of said municipality on December 10, 2008. Another private hearing was scheduled at the Offices of the Huetar Atlántica Regional Directorate of the MAG on February 5, 2009, with members of the Plenary Commission and Technical Analysts of SETENA, the Municipal Council, and the Mayor; however, on that day, no member of the Municipality of Siquirres attended, as recorded in the Hearing Minutes on pages 147 to 149 of the file. He adds that for the PH Reventazón Project, by resolution number 1204-2008-SETENA of May 2, 2008, the terms of reference were set for the Costa Rican Electricity Institute for the presentation of the Environmental Impact Study, and particularly, among some of the points requested for the socioeconomic section was: the local perception of the project and its possible impacts, a qualitative study so that the main impacts identified in the study would be analyzed in the impact assessment and mitigation and/or compensation measures established for them. He requests that the action be dismissed.

          5.- The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report, visible on pages 026 to 034. It indicates that the petitioner meets the standing requirements established in Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction. On the merits, it states that the Organic Law of the Environment, Law No. 7554 of October 4, 1995, not only ensures citizens access to the information contained in the files processed before the National Environmental Technical Secretariat (Articles 22 and 23) and to the technical criteria and weighting percentages for analyzing environmental impact studies (Article 24), but also provides them with the possibility of commenting at any procedural stage. It transcribes Article 22 of the Organic Law of the Environment, according to which: "Article 22.- Evaluation file. Individuals or legal entities, public or private, shall have the right to be heard by the National Environmental Technical Secretariat at any stage of the evaluation process and in the operational phase of the work or project. The observations of interested parties shall be included in the file and assessed for the final report. (…)" It comments that it is within this framework of effective environmental protection that both Article 95 of Law No. 7788, regarding projects that may affect biodiversity, and Article 56 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures are framed, by further increasing the possibility for people to be informed and comment on projects that may impact their environment. In this regard, the articles challenged by the petitioner offer citizens an opportunity—the public hearing—to meet, learn about, and discuss the scope of works or projects whose magnitude of potential environmental impact warrants it. However, one cannot expect that every project submitted to the National Environmental Technical Secretariat will require a public hearing, since such a procedure, besides being unjustified, would clearly hinder and slow down the processing of files before that Office. It is appropriate that a public hearing be held when dealing with works or projects whose environmental impacts are significant for a considerable population group, and for that reason, the identification of such projects necessarily must be done on a case-by-case basis; hence, both rules reasonably grant the National Environmental Technical Secretariat the authority to determine the necessity or not of holding one. Therefore, the rules are not unconstitutional in themselves; on the contrary, they are consistent with the body of law that ensures adequate citizen participation in environmental matters of interest to them. What could potentially harm the right to a healthy and ecologically balanced environment is the interpretation or assessment that the National Environmental Technical Secretariat makes in a specific case to deny the holding of a public hearing, but this hypothesis is not a matter to be resolved through an unconstitutionality action, but rather through an amparo proceeding or before the administrative contentious courts. It states that it should not be overlooked that even if a public hearing is not held because the National Environmental Technical Secretariat does not consider it necessary, individuals can still access the administrative file and the environmental impact study and make any comments they wish, whenever they wish; therefore, the right of inhabitants to due process would in no way be violated to the point of suppression, nor would the democratic principle be contradicted. It cites another aspect, which is that the National Environmental Technical Secretariat cannot arbitrarily deny the holding of a public hearing, but rather its denial must be duly justified. This follows from the text of Article 56 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, which indicates that SETENA shall determine the necessity or not of holding it, after a technical assessment of the situations involved in its development. Finally, but no less importantly, the declaration of unconstitutionality of the challenged rules, as sought by the petitioner, would only result in annulling two provisions of the legal system that provide for the possibility of holding public hearings in environmental impact assessment procedures, which, far from benefiting citizen participation in this type of procedure, would weaken it by reducing the possibilities for the affected inhabitants to have closer and community-based contact with the megaprojects that could potentially harm their environment. For this reason, it requests that the action be dismissed.

          6.- The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the authority granted to the Chamber by Article 9 of the same law, as this resolution is deemed sufficiently founded on evident principles and rules, as well as on the jurisprudence of this Court.

          7.- The requirements of the law have been fulfilled in these proceedings.

          Drafted by Magistrate Cruz Castro; and,

Whereas:

          I.- On the admissibility of the action. This action was brought because the petitioner was ordered to do so by resolution at 1:27 p.m. on February 26, 2010, issued in amparo appeal No. 09-012301-0007-CO, which granted a fifteen-day period to file the unconstitutionality action against Article 95 of Law No. 7788 of April 30, 1998 (Biodiversity Law) and Article 56 of Executive Decree No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC. This is a form of standing distinct from those provided in Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, insofar as the standing to bring the action stems from a legislative provision, which established that in the cases of Article 48 of this Law, the petitioner is granted a period to file the unconstitutionality action. Therefore, the action is admissible, and an analysis on the merits of the challenged rules proceeds.

          II.- Object of the challenge.- The petitioner challenges Article 95 of Law No. 7788 of April 30, 1998 (Biodiversity Law) and Article 56 of Executive Decree No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC.

          The challenged Article 95 of the law provides the following:

"The National Environmental Technical Secretariat shall hold public hearings for information and analysis on a project when it deems it necessary."

          The challenged Article 56 of the decree provides the following:

"In accordance with Article 95 of the Biodiversity Law, when any individual or legal entity requests SETENA to hold a public hearing for information and analysis regarding a specific activity, work, or project, the Plenary Commission of SETENA, by virtue of the magnitude of the potential environmental impact, shall determine, after a technical assessment of the situations involved in its development, the necessity or not of holding it. Should it decide not to hold the requested public hearing, said commission shall determine the mechanism by which it will receive observations."

          The petitioner considers that Article 95 of the Biodiversity Law and Article 56 of Executive Decree No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC do not respect Articles 1 and 50 of the Political Constitution because the National Environmental Technical Secretariat decides whether or not to hold a public hearing on proposed projects that may affect biodiversity.

          III. On the right of participation in environmental matters. On previous occasions, the Chamber has highlighted the importance of access to information and citizen participation in matters related to environmental issues, information related to the right to a healthy and ecologically balanced environment. On the subject of participation in this type of matter, recently, by ruling No. 2012-5593 of 4:04 p.m. on May 2, 2012, this Chamber held:

V.- On citizen participation in environmental matters.- As this Chamber has already stated on other occasions, citizen participation in environmental matters encompasses two essential points: the right to information related to environmental projects, or those that may cause harm to natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on these matters. Thus, the Costa Rican State must not only invite citizen participation but also promote and respect it when it occurs. Specifically, in ruling 2003-6322, this Chamber established that:

"11.- citizen participation in environmental matters: Citizen participation in environmental matters encompasses two essential points: the right to information related to environmental projects, or those that may cause harm to natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on these matters. Thus, the Costa Rican State must not only invite citizen participation but also promote and respect it when it occurs (Rulings number 2001-10466, supra cited). In this regard, it is of great importance to make available to interested parties the information that public offices hold on the matter, such as that related to the environmental impact studies under the responsibility of the National Environmental Technical Secretariat, or that required for the approval of regulatory plans by the respective municipalities, for example. It was the Rio Convention which, in Principle 10, elevated this participation to the rank of a principle in environmental matters, by stating:

\"The best way to deal with environmental issues is with the participation of all interested citizens, at the relevant level. At the national level, every person shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.\"

From this principle, the importance given at the international level to environmental matters is clearly evident, and in general, above all, to the participation of civil society in decisions of great significance for the community. As Costa Rica is a signatory State, this instrument certainly obligates and conditions it, for that is the consequence of its signature, as considered by this Court in ruling number 8319-2000, of ten eighteen a.m. on September eighth, two thousand:

\"Thus, its purpose is that governmental decisions result from a discussion that is not limited to small official circles or biased interests, but that other opinions are taken into consideration, with the necessary openness to create an expanded debate, while still complying, of course, with the requirements established by the relevant legislation. It is not a matter of de-constitutionalizing the principle of legality of the Public Administration, although it is certainly a more democratic form of government, which broadens the forums for debate on topics such as environmental protection, and which, by virtue thereof, are open to citizen intervention and opinion. We are, then, facing an option already widely accepted in the evolution of the concept of democracy, and this amparo offers a magnificent opportunity to give it clear and effective validity, so that it does not remain mere discourse. For this very reason, the environmental issue is a matter that the Chamber has already recognized as one granting individuals special standing, and which is recognized as a 'reactional right' (see ruling 2233-93 and 3705-93 of this Chamber).

\"In environmental law, the procedural requirement of standing tends to extend and broaden to such a dimension that it necessarily leads to the abandonment of the traditional concept, making it necessary to understand that, in general terms, any person may be a party and that their right does not emanate from titles of property, rights, or concrete actions that they might exercise according to the rules of conventional law, but rather their procedural action responds to what modern legal scholars call the diffuse interest, whereby the original standing of the legitimate interested party or even the simple interested party is diffused among all the members of a certain category of persons who are thus equally affected by the illegal acts that violate them. In the case of environmental protection, the typically diffuse interest that legitimates the subject to bring an action is transformed, by virtue of its incorporation into the catalog of human rights, into a true \"reactional right,\" which, as its name indicates, empowers its holder to \"react\" against the violation caused by illegitimate acts or omissions.\" (see ruling 3705-93)

It is for this reason that, through Law 7412 of June 3, 1994, the Legislative Assembly amended Article 50 of the Political Constitution, guaranteeing every person the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this matter, then, there exists the standing to report acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused, through effective access to judicial and administrative proceedings. Thus, when the Political Constitution states that the Government of the Republic is popular, representative, alternating, and responsible, we must be clear that citizen participation is not limited to the mere exercise of the right to vote, or to the aspiration of achieving a public office of popular election, but rather, in addition and in this new vision, that individuals be offered a real opportunity to contribute to the making of the State's political decisions, especially when these have national significance, or could potentially affect the fundamental rights of certain sectors of the population. From Articles 1 and 50 of the Constitution, then, is rescued the consideration that citizens deserve in a democratic state, in which they can at least have access to information on the environment held by public authorities, as the appellants point out. The aforementioned precept, then, incorporates the cited principle through access to the information available and its dissemination, so that decision-making is not limited to a restricted group of interests. Certainly, in the matter now under analysis, our legal system already provides that individuals may request SETENA to hold public hearings, so that the positions formulated by interested communities are taken into account in decisions affecting the environment, which has been included in the Organic Law of the Environment and its Regulation, as the respondent authority reported.\"

Precisely, the Organic Law of the Environment recognizes this principle in Articles 6 and 23, which textually provide, as relevant:

\"Article 6. Participation of the inhabitants

The State and the municipalities shall promote the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment.\"

\"Article 23. Publicity of information

The information contained in the environmental impact assessment file shall be of a public nature and shall be available to be consulted by any person or organization.\"

Likewise, in the Regulation on procedures of the National Environmental Technical Secretariat, this principle is also incorporated, as provided in Chapter IV, which regulates the public hearing provided for within the environmental impact study procedure (Articles 35 to 40), in which the active participation of both civil society and municipalities—in their capacity as an entity

\"[...] constituted by the group of resident neighbors of a single canton, who promote and administer their own interests through the municipal government\" (Article 1 of the Municipal Code).

A similar rule exists in the Urban Planning Law, regarding the approval by municipalities of regulatory plans, by obligating it to

\"1) Convene a public hearing by means of the Official Gazette and the necessary additional dissemination, indicating the place, date, and time to review the project and receive verbal or written observations that neighbors or interested parties may wish to make. The notice must be given no less than fifteen business days in advance\" (Article 17 of the Urban Planning Law).

This principle of citizen participation in environmental matters is born and justified precisely from the application of the positivization of the democratic principle—enshrined in Article 1 of the Political Constitution. It is important to highlight that this participation can be achieved individually, through associative groups of a private nature, as well as through local governments, which, by virtue of their competence assigned in Article 169 of the Constitution, are recognized as having full competence to promote it in matters that may somehow affect the community of their jurisdiction; and moreover, if they fail to do so, they would be failing to fulfill one of the duties that the constituent assigned to them, and which has been developed in ordinary legislation:

\"Municipalities shall promote the active, conscious, and democratic participation of the people in local government decision-making. Public institutions shall be obliged to collaborate so that these decisions are duly fulfilled\" (Article 5 of the Municipal Code).

It is clear that citizen and municipal participation is of transcendental importance in order to promote awareness of environmental problems and to contribute to the decision-making of the institutions responsible for the preservation, monitoring, and protection of the environment and natural resources. This principle had already been recognized in the dissenting opinion of Magistrates Piza, Solano, and Arguedas in ruling number 4423-93, supra cited, not only as a right of participation but as a duty of the community and municipality in the decision-making and discussions regarding the location of a sanitary landfill in Esparza. In this same vein, in ruling number 10466-2000, of ten seventeen a.m. on November twenty-fourth, two thousand, the Chamber stated that in no way

\"[...] can the human being who will receive the effects of governmental decisions on environmental matters be excluded from participating in the decision of matters linked to this subject.\"

Previously, this Court recognized the importance of the participation of local governments in this type of process (environmental impact studies) under the following considerations:

\"[...] it is clear to the Chamber that in the procedures for environmental impact study and declaration of environmental viability of projects intended to exploit natural resources, the participation of municipalities must be active; however, in no way can the substitution of the directing body of the same—in this case the National Environmental Technical Secretariat—by the municipalities be sought.

In the specific case, that participation translates into the participation of local governments throughout the entire procedure, and for that reason their actions are fully accommodated within said procedures, but as one more party, which is why they are notified of all actions taken within that procedure. In any event, the procedure provided for in Articles 35 to 40 of the Regulations on Procedures of the National Environmental Technical Secretariat (Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental), Executive Decree number 25.705-MINAE, provides not only for the participation of civil society, but above all, of the municipalities, with which it shall coordinate the holding of the public hearing (Article 36), but as a collaborator of this entity with the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), without in any way being able to claim decision-making power. Furthermore, municipal competencies regarding the preservation and protection of the environment cannot be limited to organizing the public hearing—which by legal provision corresponds to the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental)—but go much further, such as raising awareness among residents about citizen participation, reporting—with technical evidence—to administrative entities and courts of justice, the proper management of garbage and industrial waste, the control and oversight to ensure that environmental laws are complied with, and the promotion of pertinent legal remedies, such as requesting the suspension of administrative acts deemed harmful to the environment, but not through constitutional channels, rather in the contentious-administrative and civil treasury jurisdiction (jurisdicción contenciosa-administrativa y civil de Hacienda), among other tasks" (judgment number 2001-5737, of fourteen hours and forty-one minutes of June twenty-seventh, two thousand one).

In this regard, it is essential that the hearing be held in a place where the neighbors can attend, and preferably at the location of the events, since otherwise, the hearing ordered by the Administration would not achieve its purpose, where obviously the lack of resources cannot constitute an obstacle to bringing into the file all the evidentiary elements that the Administration requires to make a decision on matters of such fundamental importance, since they will necessarily have implications for the environment and the community. Likewise, the importance of the participation of municipalities in the preparation of environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) has been recognized in the Organic Environmental Law (Ley Orgánica Ambiental) itself in the second paragraph of Article 22, which provides:

"Within the five business days following receipt of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) shall forward an extract of it to the municipalities in whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. Likewise, it shall give extensive publicity, through mass media, to the list of studies submitted for its consideration."

Thus, it is highlighted that community participation in environmental decision-making is part of the procedure to which the State must subject itself, and at the same time is an integral part of the fundamental right of every person, under the terms provided in Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política). For this reason, constitutional jurisprudence has repeatedly held that the right to be heard forms part of substantive due process and is a form of expression of participatory democracy (in this regard, see, among others, the dissenting vote of Judges Piza, Solano, and Arguedas in judgment number 4423-93, of twelve hours of September seventh, nineteen ninety-three; 2331-96, of fourteen hours thirty-three minutes of May fourteenth, nineteen ninety-six; 3521-95, of seventeen hours three minutes of July tenth, nineteen ninety-six; 6640-00, of nine hours sixteen minutes of July twenty-eighth, two thousand; and 10466-2000, of ten hours sixteen minutes of November twenty-fourth, two thousand). On the subject of information in environmental matters, it has been stated:

"In matters of the environment, we must transfer this concept of the right to information to a new perspective that every individual or community has to request information and to be informed by any state entity [information] that cannot be obstructed by state institutions regarding any project that may affect the enjoyment of their right to a healthy and ecologically balanced environment. It is, then, this guarantee that will allow any individual or community, making use of diffuse interests of access to participation, to participate in the decision-making processes that affect that right, since otherwise it would be illusory and the constitutional norm would be superfluous [...]" (judgment number 2331-96, cited above).

In this special matter, every person must have adequate information about materials and activities or projects that may imply a danger or threat to communities (right to health), and to the conservation and preservation of the environment (right to a healthy and ecologically balanced environment), as well as for the effective opportunity to participate in the processes of adopting such decisions; since, when dealing with the right to the environment, standing belongs to the human being as such, because the injury to this fundamental right is suffered by both the community—as a whole—and the individual in particular. Therefore, the Administration must facilitate and promote the sensitivity and participation of the population by making the information available to all, not only to members of the community, but also to the citizenry in general, since in environmental matters the existence of a true diffuse interest has been considered (as previously noted in this judgment)."

The proper observance of this mandate to adequately inform the population has been specified and effectively applied in the jurisprudence of this Chamber (Sala), when in judgment number 2004-13414, of nine hours twenty-nine minutes of November twenty-sixth, two thousand four, it established that:

"This Court on previous occasions has referred to consultation with communities as part of the administrative procedure for obtaining the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), which is a prerequisite prior to the start of exploitation activities, in the following sense:

"IV.- "...Before analyzing the parties' arguments, it should be noted that the Environmental Assessment of Projects process aims to identify, predict, interpret, and communicate to interested parties preventively, the effect of a project on the environment. It is an administrative procedure for project control that, supported by a technical study on the environmental impacts of a given activity, called an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) (a technical document that the promoter or project owner must submit) and a public participation process, allows the competent environmental authority to issue an environmental impact declaration, rejecting, approving, or modifying the project. Article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) imposes the obligation for the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) to evaluate the environmental impact of human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, before they begin. The Environmental Assessment involves a series of phases in which the project developer, the competent oversight entity (SETENA in the case of Costa Rica), and civil society participate. It begins with the submission of the Preliminary Environmental Assessment Form, a document that must be evaluated by the Preliminary Evaluation Group of the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental). Subsequently, it is determined which environmental assessment instrument the activity requires, and the developer submits the document that must be examined to determine whether or not additional information is required. The project developer must post a guarantee and appoint an Environmental Regent (Regente Ambiental), in addition to providing a declaration of environmental commitments. It is not until all these stages are completed that the project obtains the declaration of environmental viability (declaración de viabilidad ambiental) from SETENA, so only once the entire process has been carried out can the requirement of Article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) be considered satisfied. (judgment number 2003-04818 of ten hours fifty-one minutes of May thirtieth, two thousand three).-

Thus, in this case, the appellant is correct in alleging that the consultation with communities that could be affected by the granting of the questioned exploitation concession has not occurred. It is clear that the hearing that is missed must, in any case, take place prior to the approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by that Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía). For that purpose, the administration must inform, in a broad, complete, and truthful manner, the communities that will be affected by the mining exploration and exploitation in the area of their activity."

In sum, the right to participation in environmental matters is a fundamental right and a principle, constitutionally protected, and as such, permeates the entire rest of the legal system, including all legislation, regulations, and other environmental norms, even if they do not expressly establish it. A right that translates into the obligation of the State to facilitate, guarantee, permit, and provide access to the population in all instances, including in administrative and judicial proceedings (under the terms of principle 10 of the Rio Convention), so that community members can not only be eyewitnesses to a given procedure but also can be parties and thus "react" to the violation of their right to the environment and thereby seek reparation for damages. This is because, according to the most recent concept of standing in environmental matters, their right of access, to intervene, to participate, and to be a party, does not emanate from property titles, rights, or concrete actions that they could exercise according to the rules of conventional law, but rather, because it is a diffuse interest, such right is diffused among all members of a certain category of persons who are thus equally affected by the illegal acts that violate them."

On the other hand, regarding the duty of the State to guarantee effective protection of the environment in a coordinated manner, through the application of the criterion of prevention and through its various institutions, among which is SETENA and through the application of the criterion of prevention, this Chamber (Sala), in judgment No. 2010006922 of 14:35 hours of April 16, 2010, stated:

"VII.- The duty of the State in the protection of the environment. Starting from the reform of Article fifty of the Constitution (artículo cincuenta constitucional), in which the environmental right was expressly enshrined as a fundamental right, the obligation of the State to guarantee, defend, and protect this right was also established—in a definitive form—whereby the State becomes the guarantor in the protection and safeguarding of the environment and natural resources. It is by virtue of this provision, in relation with Articles twenty, sixty-nine, and eighty-nine of the Political Constitution (Constitución Política), that the responsibility of the State to exercise a protective and governing function in this matter was derived, as provided by the constitutional norm under comment itself, a function that environmental legislation develops. Thus, the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right. In this line of thought, it must be considered that the regulations establish the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) as the governing body of the sector of natural resources, energy, and mines, as stipulated in Article two of the Organic Law of this ministry, number seven thousand one hundred fifty-two, of June fourth, nineteen ninety. This governing function in environmental matters, in the opinion of this Chamber (Sala), comprises not only the establishment of adequate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided by Article fifty-six of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), but also confers upon it the important function of exercising governance in environmental matters, consisting of maintaining a preponderant role in this area. In this sense, the control and oversight of environmental matters and activities constitutes an essential function of the State according to Article 50 of the Constitution (Constitución), as it provides, in what is relevant in the third paragraph: 'The State shall guarantee, defend, and preserve that right'; which is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article nine of the Political Constitution (Constitución Política), which expressly prohibits the Branches of State from delegating the exercise of functions that are their own, especially when they are essential. In this manner, concerning environmental protection, the functions of governance, control, and oversight of environmental matters correspond to the State, through various administrative agencies.

VIII.- The prevention of environmental risk. Establishing this obligation of the State at the constitutional level, it is important to appreciate how, at the level of international instruments for the protection of human rights, concrete obligations that must be respected are also established. In environmental matters, the duty of prevention that must exist in this field has been defined; the Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, provides that:

'Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.'

Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the necessity of taking and assuming all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of persons. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or any doubt thereof—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing is because, in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the damage has occurred, the biological and socially harmful consequences may be irreparable; repression may have moral significance, but it will hardly compensate for the damage caused to the environment. As indicated by the cited international instrument and by Article fifty of the Constitution (artículo cincuenta constitucional) itself, it is the State that is called upon to carry out this prevention work, and this Chamber (Sala) has so recognized by stating, through judgment number 2001-6503, of July sixth, two thousand one, that:

'The third paragraph of numeral 50 of the Constitution (Constitucional) states very clearly that the State must guarantee, defend, and preserve the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment; which implies affirming that public entities are not only obligated to enforce—upon private parties and other public entities—environmental legislation, but also, above all, that they must adjust their actions to the dictates of those protective normative bodies. State institutions are the first called upon to comply with protective environmental legislation, without there being any justification to exempt them from compliance with environmental requirements such as, for example, the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) required by the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment.' (emphasis added)

IX.- Coordination of public institutions in the comprehensive protection of the environment. There exists an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inadequate use of natural resources, that endanger the health of the administered. In this task, by public institution is understood both the Central Administration—Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) and the Ministry of Health (Ministerio de Salud), which, by reason of subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their specialized dependencies in the matter, such as, for example, the General Directorate of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre), the Forestry Directorate (Dirección Forestal), and the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) (SETENA)—, as well as decentralized institutions such as the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), SENARA, the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados). Likewise, in this task, municipalities have great responsibility regarding their territorial jurisdiction. Due to the diversity of actors that may intervene, it could be thought that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management. Therefore, in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships between the various agencies of the Executive Branch (Poder Ejecutivo) and decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions that have been entrusted to them. This Chamber (Sala) has already referred to the principle of coordination of public agencies with municipalities in the achievement of common purposes, by stating through judgment number 5445-99, of fourteen hours thirty minutes of July fourteenth, nineteen ninety-nine, that:

'[C]oordination is the ordering of relations between these diverse independent activities, which takes charge of that concurrence upon the same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects. Since there is no hierarchical relationship between decentralized institutions, nor between the State itself and the municipalities, the imposition of certain conduct upon them is not possible, which gives rise to the indispensable inter-institutional 'concert,' strictly speaking, insofar as autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one fulfills a role in view of a mission entrusted to the others. Thus, the relations of municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed forms of coordination, excluding any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest thereof (through the 'administrative supervision' (tutela administrativa) of the State, and specifically, in the function of controlling legality that corresponds to it, with powers of general oversight over the entire sector).'"

On the other hand, omissions in the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are of constitutional relevance, since as a consequence of the Administration's inertia in this matter, damage to the environment and natural resources may occur, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the actions of the Administration; such as the authorization of regulatory plans, or constructions without the approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), or the lack of control and oversight in the execution of management plans for protected areas by the General Directorate of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre) of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), allowing the operation of companies without health permits regarding the treatment of wastewater—Aqueducts and Sewers (Acueductos y Alcantarillados) and Ministry of Health (Ministerio de Salud)—, or failing to verify sound controls in bars, restaurants, or party venues—municipalities and Ministry of Health (Ministerio de Salud)."

IV.- On the discretion of the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) to hold the public hearing requested by individuals in environmental matters. The petitioner challenges the constitutionality of Article 95 of the Biodiversity Law (Ley de la Biodiversidad) insofar as it allows the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) to authorize or deny the public hearing of information and analysis on a specific project and its impact; this latter aspect is developed in Article 56 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), Decree No. 31849 of May 24, 2004, also challenged, according to which, in response to the request for a public hearing, SETENA must—prior to deciding on the need or not to hold such a hearing—assess, from a technical point of view, the situations involved in its development. The challenged norm urges SETENA—in the event it decides not to hold the requested public hearing—to determine the mechanism through which it will receive observations. The petitioner considers that such norm violates the right to health and the protection and defense of nature, because it does not establish clear parameters to define the convenience or not of the requested public hearing, but rather cites an indeterminate legal concept that allows arbitrariness, insofar as the decision to hold the hearing is made restrictively by SETENA, and as has occurred in the Processing of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) of the PH Reventazón, denies citizens and communities the possibility of effectively and timely defending the right to a healthy and ecologically balanced environment. In light of the jurisprudence cited in the preceding Whereas Clause, this Chamber (Sala) dismisses the objections of unconstitutionality expressed by the petitioner, insofar as it is not true, as she affirms, that Article 95 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) developed by Article 56 of its Regulation, permits arbitrariness on the part of the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) to authorize or reject a public hearing in that it establishes that such hearing will be given "when deemed necessary." In the opinion of this Chamber (Sala), such phrase should not be understood outside its context. In the first place, from the challenged norm itself it follows that the determination not to grant the requested public hearing of information on a project with environmental impact can only be justified by SETENA—as the body responsible for carrying out the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental)—based on objectively established criteria, that is: "following a technical assessment of the situations involved in its development, the need or not to hold it" (Art. 56 of Executive Decree No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC). In addition to the objective parameter that constitutes the need to carry out a technical assessment of the situation that allows discarding the public hearing of information indicated in Art. 56 of the cited decree, SETENA must comply with the requirement demanded by Article 19 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), which is Law No. 7554 of October 4, 1995, according to which this body must rule by means of a duly founded and reasoned resolution (Art. 19 Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554 of October 4, 1995). In the second place, the challenged Article 95 of the Biodiversity Law (Ley de la Biodiversidad) establishes that, in the event of denying the request for a public hearing of information requested by an individual or legal entity, SETENA must "determine the mechanism through which it will receive the observations," an option that clearly guarantees citizen participation in environmental matters in its two essential points already cited in the jurisprudence partially transcribed in the preceding Whereas Clause, which are: the right to information relating to environmental projects, or those that may cause harm to natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on these matters (To that effect, see judgment number 2001-10466). Thus, from the analysis of the challenged norms of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) in relation to the extensive jurisprudence developed by this Chamber (Sala), cited international norms, and in particular the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), it is inferred that the option of SETENA not to hold the hearing requested in Article 95 of the Biodiversity Law (Ley de la Biodiversidad), contrary to what the petitioner claims, in no way eliminates the individual's guarantee of citizen participation in environmental matters, which, it is repeated, is a basic pillar of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of our Magna Carta (Carta Magna). As the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) well states in the report rendered to this Chamber (Sala): "It should not be lost sight of that even if a public hearing is not held because the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) does not consider it necessary, individuals can still have access to the administrative file and the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), and make whatever statements they wish and whenever they wish, as we explained earlier; therefore, at no time would the right of inhabitants to due process be infringed to the degree of suppressing it, nor would the democratic principle be contradicted. Another aspect of interest is that the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) cannot arbitrarily deny the holding of a public hearing, but rather its act of denial must be duly substantiated. This follows from the text of Article 56 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) when it indicates that the determination of the need or not to hold it shall be made by SETENA following a technical assessment of the situations involved in its development."

V.- Conclusion. Based on the transcribed jurisprudential citations and other considerations expressed in this judgment, this Chamber (Sala) considers that Article 95 of the Biodiversity Law (Ley de la Biodiversidad) and numeral 86 of its regulation—insofar as they provide SETENA the power to accept or reject the request for a public hearing in an environmental matter—do not eliminate the guarantee of community participation in environmental decision-making, nor do they jeopardize the guarantee of access to a healthy and ecologically balanced environment. The mechanism established by the challenged norm and its exercise reveals a willingness on the part of SETENA, which must be supported by sufficiently justified, objective, and consistent technical reasons, directed at fulfilling the public interest they pursue, in protection of the environment (04781-2011). Thus, the expression "when deemed necessary" of Article 95 of the Biodiversity Law (Ley de la Biodiversidad) must be interpreted in the context of environmental norms and principles, as the situation in which technical and objective criteria prevail, from which the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) deduces the need or not to hold a public hearing, in which case it must then ensure adequate citizen participation, for which it must implement measures that guarantee access to the administrative file, to the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), and that channel the statements deemed pertinent at any time. As a corollary of the foregoing, it is appropriate to dismiss the action, which is hereby ordered.

Therefore:

The action is dismissed.

Ana Virginia Calzada M.

Presiding Judge

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Ricardo Guerrero P. José Paulino Hernández G.

FCC/lsg/jcalderonm

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SCIJ de la Procuraduría General de la República