Res. 03167-2016 Sala Constitucional — Drought emergency does not exempt environmental viability if impact is significantEmergencia por sequía no exime viabilidad ambiental si el impacto es significativo

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Sala Constitucional

Resolución Nº 03167 - 2016

Fecha de la Resolución: 04 de Marzo del 2016 a las 09:05

Expediente: 15-014537-0007-CO

Redactado por: No indica redactor

Clase de asunto: Recurso de amparo

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Sentencia con nota separada

Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante

Cambio de criterio



Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Constitución Política,Desarrollo de Principios

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

AGUAS.

SE ACUSA FALTA DE VIABILIDAD AMBIENTAL DE PROYECTO SUDAGUA

Texto de la resolución

*150145370007CO*

Exp: 15-014537-0007-CO

Res. Nº 2016003167

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del cuatro de marzo de dos mil dieciseis .

Recurso de amparo interpuesto por ESTEBAN SALAS AGUILAR, cédula de identidad número 0601710775 y VERÓNICA SHEEHAN, cédula de identidad número184001211017, contra la SOCIEDAD DE USUARIOS DE AGUAS DE LOS ÁNGELES DE GUACIMAL, el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGIA y la SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 30 de septiembre del  2014, los recurrente interponen recurso de amparo contra el Ministerio de Ambiente y Energía y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y manifiestan que  en la sentencia número 2014-008486 de las 09:05 horas del 13 de junio de 2014, la Sala Constitucional reconoció la vulneración al ambiente que significaba la concesión de 163.23 litros por segundo en el Río Veracruz y ordenó reconducir los procedimientos, cumpliendo con todos los estudios técnicos para verificar el posible impacto ambiental en dicho río, que tendría la captación de 74.72 litros por segundo vigentes para la Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal. Refieren que al conocer esta sentencia, SETENA ordenó a los desarrolladores hacer un estudio de impacto ambiental; sin embargo, estos últimos solicitaron a dicha autoridad archivar el expediente. Señalan que los des nuevo expediente en SETENA (Nº 13384), requiriendo la utilización de los 74.72 litros por segundo que dejó vigente la resolución, para un proyecto de riego denominado “SUDAGUA”, con el propósito de iniciar de cero y así incumplir con el estudio de impacto ambiental necesario. Acusan que nuevamente SETENA los evaluó con una fórmula de Significancia de Impacto Ambiental, gestionando la viabilidad mediante una declaración jurada de compromisos ambientales que no explicó los posibles impactos en el ambiente del Río Veracruz. Refieren que personas de la comunidad presentaron la denuncia en el nuevo expediente, haciendo ver a los desarrolladores el desacuerdo general y la exigencia de realizar los estudios necesarios. Sostienen que, posteriormente, la Presidenta de la Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal solicitó el archivo de dicho expediente bajo el argumento de que según resolución Nº 583-2008-SETENA, cualquier tipo de construcción amparada en un Decreto de Emergencia, no requerirá someterse a un proceso de evaluación de impacto ambiental para su implementación o construcción. Explican que en razón de lo anterior, por resolución Nº 1710-2015- SETENA del 30 de julio de 2015, se archivó el expediente y se canceló la evaluación ambiental, por lo que los desarrolladores insisten en iniciar las obras sin ningún tipo de estudio ni viabilidad ambiental. Alegan que no existe una emergencia para el ganado, sino un interés en aumentar la capacidad lucrativa de las actividades para las que se otorgó la concesión, por lo que es irrazonable interponer el proyecto como una emergencia para evadir el estudio de impacto ambiental. De otra parte manifiestan que el Ministerio de Salud ha tenido que intervenir, ya que en la zona donde se pretende desarrollar el proyecto, hay poblaciones enteras donde existen problemas de abastecimiento de agua, cuyos habitantes verían violentado su derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Solicitan que se declare con lugar el recurso y se comunique a todas las dependencias involucradas en el proyecto que los desarrolladores abrieron una concesión vigente para la Sociedad de Usuarios de Agua de Los Ángeles de Guacimal, no puede justificar la ejecución de las obras sin un estudio previo de impacto ambiental.

2.- Informa bajo juramento Carlos Leonardo Chacón Rodríguez en su condición de Secretario General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) que el 3 de julio del 2012 se presentó ante la Secretaría el Documento de Evaluación Ambiental D1 denominado “Riego Guacimal Sardinal” favor de la Sociedad de Usuarios de Aguas de los Ángeles de Guacimal, el cual es tramitado bajo expediente número D1-8255-2012-SETENA. Mediante resolución No. 2661-2012-SETENA del 17 de octubre del 2012 se otorgó la viabilidad ambiental del proyecto en cuestión. En resolución No. 2204-2014-SETENA del 4 de noviembre del 2014 se archivó el expediente administrativo D1-8255-2012-SETENA. El 27 de junio del 2014 se les notificó lo ordenado por la Sala Constitucional en la sentencia número 2014-8486 de las 9:05 horas del 13 de junio del 2014. Por resolución 1360-2014-SETENA del 10 de julio del 2010 se anuló la viabilidad ambiental del proyecto en cuestión. El 12 de agosto del 2012 se presentó el Documento de Evaluación Ambiental denominado “Riego Sudagua” a favor de la Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal. Lo anterior, es tramitado bajo expediente número D1-13384-2014-SETENA. Que posteriormente la Sociedad en cuestión solicitó el archivo del expediente en cuestión y por lo tanto ambos expedientes no cuentan con la viabilidad ambiental. Explica que los casos donde exista una declaración de emergencia se convierte en uno de los casos donde se exime el requisito de la licencia ambiental, sin embargo, esto no exime al desarrollador a tener que ajustarse al ordenamiento especial que disponga la Comisión Nacional de Emergencias y cumplir con los demás requisitos legales necesarios. 

                3.- Informa bajo juramento Marco Arroyo Flores, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y manifiesta, en resumen, lo siguiente: que por tratarse del mismo tema, procede la acumulación de este recurso con el que se tramita bajo el expediente No. 15-014537-0007-CO, por lo que solicita la acumulación de ambos procesos. No obstante, en caso de no considerarlo procedente, rinde su informe en el siguiente sentido:

“Aclara que en el caso particular, la gestión corresponde a dos expedientes administrativos tramitados en esta Secretaría, el expediente No. D1-8255-2012-SETENA, proyecto denominado “Proyecto de Riego Guacimal-Sardinal" y el expediente No. D1-13384- 2014-SETENA, proyecto denominado "Riego Sudagua", ambos los cuales archivados por distintas razones.

HECHOS RELEVANTES

PRIMERO.- El 03 de julio del 2012 se presenta a esta Secretaría el Documento de Evaluación Ambiental D1, del proyecto denominado “Riego Guacimal Sardinal”, a favor de la Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal, mismo al cual se le asigna el número de expediente administrativo D1-8255-2012-SETENA.

SEGUNDO.- Mediante la resolución No. 2661-2012-SEÍENA del 17 de octubre del 2012, se otorga la Viabilidad Ambiental al proyecto denominado “Riego Guacimal SardinaI”, del expediente administrativo D1-8255-2012-SETENA. En dicha resolución, en su POR TANTO QUINTO se describe el proyecto de la siguiente manera: “La actividad consiste en obtención de la concesión de aguas del río Veracruz, con un caudal de 163.23 litros por segundo, para ser utilizada en el proyecto de riego. El proyecto también contempla la construcción e implementación de las obras requeridas para la captación y la conducción del agua hasta los terrenos de los beneficiarios del proyecto."

TERCERO.- El 27 de junio del 2014, se notifica la resolución judicial 8486 (2014008486) de las nueve horas y cinco minutos del 13 de junio del 2014, emitido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, del expediente judicial 13-015334-0007-CO, mediante la cual el juzgador declara parcialmente con lugar el recurso de amparo interpuesto por Esteban Vargas Aguilar y Verónica Sheehan contra la SETENA (entre otros), anulando la resolución 2661-2012-SETENA, “quedando únicamente vigente la resolución R0093-20100-AGUAS-MINAET del 22 de noviembre del 2010, en la que se autorizó la concesión de aprovechamiento de agua sobre el Río Veracruz por el caudal asignado de 74. 72 litros por segundo, que se distribuirán en cada uno de los usos autorizados en dicha resolución".

CUARTO.- Mediante la resolución 1360-2014-SETENA del 10 de julio del 2014, se anula la Viabilidad Ambiental del proyecto "Riego Sardinal Guacimal”, asimismo, se ordena la paralización de las obras y se devuelve el procedimiento al Departamento de Evaluación Ambiental de la Secretaría, a fin de cumplir con lo ordenado por la Sala Constitucional en la resolución No. 8486.

QUINTO.- El 12 de agosto del 2014 se presenta a esta Secretaría el Documento de Evaluación Ambiental D1, del proyecto denominado “Riego Sudaga", a favor de la Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal, mismo al cual se le asigna el número de expediente administrativo D1-1338420 14-SETENA.

SEXTO.- El 20 de agosto del 2014, el desarrollador presenta a esta Secretaría una solicitud de archivo del expediente D1-8255-2012-SETENA, alegando que debido a que el caudal autorizado por la Sala Constitucional es de 74.72 litros por segundo, solicitan el archivo del expediente D1-8255-2012-SETENA, y continuar con el trámite para la obtención de la Viabilidad Ambiental requerida en el expediente D1-13384-2014-SETENA.

SÉTIMO.- Mediante la resolución No. 2204-2014-SETENA del 04 de noviembre del 2014, en función de la solicitud de archivo presentada por el desarrollador, se archiva el expediente administrativo D18255-2012-SETENA del proyecto denominado “Riego Sardinal Guacimal”

OCTAVO.- El 17 de abril del 2015, el desarrollador presenta a esta Secretaría, un escrito donde indica su deseo de acogerse a la Resolución No. 583-2008-SETENA del 13 de marzo del 2008, la cual señala en el Por Tanto Art. 4 “...cualquier tipo de construcción amparada en un Decreto de emergencias por lo anterior, y en el entendido que la actividad descrita se enmarque dentro de los términos que indica dicho documento, NO requerirá someterse a un proceso de evaluación de impacto ambiental para su implementación o construcción ante esta Secretaría...”, asimismo solicita,"En aras de contar con una respuesta escrita de la SETENA sobre nuestra decisión de acogemos a la citada Resolución Nº 583-2008SETENA y evitar conflictos con terceros, quisiéramos solicitarles una nota donde se nos certifique la anuencia de la SETENA a que el proyecto pueda iniciar el proceso constructivo. No omito manifestarles que durante la etapa constructiva, el proyecto contará con la fiscalización del responsable ambiental proporcionado por el Senara." A esta solicitud, adjunta copia simple del cuadro 4 del “Plan General de la Emergencia por Seguía en el Pacifico Central y Norte del País" en donde se señala la Construcción de Proyecto de Riego Guacimal Sardinal.

NOVENO.- Mediante el oficio SG-DEA-2015-SETENA del 23 de abril del 2015, en respuesta a la solicitud del 17 de abril, se le Indica al desarrollador:

Una vez analizada su nota de fecha 16 de abril del 2015, recibida en la SETENA el día 17 de abril del 2015, esta Secretaría tiene claro, que en concordancia con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488 publicada el día miércoles 11 de enero del 2006, las obras que serán desarrolladas bajo un decreto Nacional de Emergencias están exentas de trámites ordinarios ante las entidades competentes.

En concordancia con lo anterior la SETENA emitió la Resolución  Nº 583-2008-SETENA del 13 de marzo del 2008, en el POR TANTO, Art. 4 que indica: “Cualquier tipo de construcción amparada a un Decreto de Emergencias, por lo anterior y en el entendido que la actividad descrita se enmarque dentro de los términos que indica dicho documento, NO requerirá someterse a un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) para su Implementación o construcción ante esta Secretaría, "No obstante el cumplimiento de los requisitos, para aplicar dicha excepción, debe ser demostrado ante las entidades atinentes, de conformidad en la normativa de la Comisión Nacional de Emergencias.

Debido a lo anterior se le solicita a la desarrolladora nos indique: Si lo que pretende es seguir con el trámite de evaluación ambiental o si por el contrario, lo que se requiere es el archivo del expediente Nº D1-13384-2014-SETENA del proyecto: Riego Sudagua.

DÉCIMO.- El 30 de abril del 2015, el desarrollador presenta un documento donde solicita:

"...proceder al ARCHIVO del Expediente Administrativo Nº D1-13384-2014-SETENA del Proyecto de Riego Sudagua”, justificando el archivo en que se acoge a la resolución 583-2008-SETENA, “... ya que el proyecto citado fue incluido en el Plan General de la Emergencia por Sequía en el Pacífico Central y Norte del país, según el Decreto Ejecutivo No. 38642-MP-MAG, publicado en la Gaceta No. 195- viernes 10 de octubre del 2014, todo en concordancia con la Ley Nacional de  Emergencias y Prevención de Riesgo No. 8488".

DÉCIMO PRIMERO.- Mediante la resolución No. 1710-2015-SETENA del 30 de julio del 2015, en su CONSIDERANDO TERCERO, se tiene que: “Que revisado el expediente en los folios 401 al 404 y al folio 00424 se puede leer textualmente lo siguiente: Esta Secretaría, en concordancia con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488 publicada el día 11 de enero del 2006, las obras que se serán desarrolladas bajo un Decreto Nacional de Emergencias están exentas de trámites ordinarios ante las entidades competentes. Por otra parte la Representante Legal del citado proyecto Indica que:'La justificante de solicitar el archivo del expediente citado es que el proyecto así mismo señala que los proyectos amparados a un decreto de emergencia no requiere someterse a un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para su implementación, ya que el proyecto citado fue incluido en el Plan General de la Emergencia por Sequía en el Pacífico Central y Norte del país, según Decreto Ejecutivo N' 38642-MP-MAG, publicado en la Gaceta No 195 del viernes 10 de octubre del 2014, todo estoen concordancia con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488. Mi representada, ha decidido no continuar con el trámite ambiental del expediente Nº D1-13384-2014 del proyecto de Riego Sudagua”, y es en virtud a esto, que el POR TANTO PRIMERO de la misma resolución resuelve: "Se archiva el expediente N° D1-13384-2014-SETENA del  proyecto: RIEGO SUDAGUA, a nombre de la SOCIEDAD DE USUARIOS DE AGUA DE LOS ÁNGELES GUACIMAL, cédula jurídica Nº 3-107-581004 representada por la señora Anais Madrigal Vargas, portadora de la cédula de identidad Nº 6-00630232, de conformidad con lo establecido en el resultando TERCERO de este informe y a los folios del 401 al 404 y al folio 00424".

Explica que efectivamente la resolución No. 8486, produce como consecuencia anular la viabilidad ambiental al proyecto “Riego Sardinal Guacimal”, retrotrayendo los actos administrativos de esta sentencia a la etapa de evaluación del mismo, es decir, anula la resolución 2661-2012-SETENA y, por ende, se continúa con la Evaluación Ambiental del Proyecto; sin embargo, previo a la finalización de esa etapa, el gestionante solicitó el archivo del expediente No. D1-8255-2012-SETENA. Posteriormente, se presenta una nueva gestión que se tramita bajo el expediente No. D1-13384-2014-SETENA y se ajusta el caudal requerido a 74.72 litros por segundo, de acuerdo a lo dispuesto en la resolución judicial No. 8486 y, con base con ese nuevo proyecto (Río Sudagua), que se realiza la Evaluación Ambiental; sin embargo, tal y como se indicó, el interesado solicitó el archivo del expediente y, por ende, no concluyó la etapa de Evaluación Ambiental. Finalmente, la Sociedad de Usuarios del Agua de los Ángeles de Guacimal, solicitó acogerse a la excepción de viabilidad ambiental, declara en la resolución No. 583-2008-SETENA misma que, a su vez, se fundamenta en lo dispuesto en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos –Ley No. 8488-, artículos 31 y 32, en este caso particular, en el Decreto Ejecutivo No. 38642 Plan General Por Sequía en el Pacífico Central y Norte del País.  Finalmente, explica que si bien en casos de emergencia se exime el requisito de la Licencia Ambiental, eso no exime al desarrollador de la actividad, obra o proyecto, de ajustarse al ordenamiento especial aplicable, según disponga la Comisión Nacional de Emergencia y, además, cumplir los demás requisitos legales necesarios. Así, resulta claro, que si el proyecto se pretende realizar al amparo de una normativa especial, ley No. 8488, la situación jurídica del proyecto se desarrollará en un marco distinto del ordinario y bajo un procedimiento diferente al usual, lo cual, corresponde a una competencia distinta a la de esa Secretaría. En vista de las consideraciones expuestas, solicita se declare sin lugar el recurso.

4.- Informa José Miguel Zeledón Calderón, en su condición de Director de Aguas del Ministerio de Ambiente y manifiesta, en resumen, lo siguiente:

“De acuerdo con informe del Geógrafo Alvaro Porras Vega. Coordinador del Departamento Administración del Recurso Hídrico de la Dirección de Agua,  informe AT-4909-2015 de 18 de diciembre de 2015, refiere que en relación con la solicitud de inspección al lugar donde se está desarrollando el proyecto de riego SUDAGUA en Guacimal Puntarenas, a efectos de determinar los impactos sobre el recurso hídrico que será extraído para efectos de atender la emergencia, indica dicho informe:

"Se ha conformado una comisión tripartita con funcionarios del SENARA, AyA y esta Dirección de Agua, para valorar la disponibilidad hídrica en los ríos Veracruz, Acapulco y Aranjuecito".

Se han realizado 2 reuniones de coordinación, en fechas (10/11/2015 y 19/1/2015) y una primera campaña de aforos realizada el pasado 16 de diciembre del 201 5 Los resultados de los mismos, se muestran en el cuadro 1 de su informe. En éste se muestra la ubicación y caudal aforado para los tres ríos indicados:

Río

	

Ubicación cartográfica

Latitud/Longitud

	

Altitud

	

Aforo (litros por segundo)




Veracuz

	

244.794

	

444.467

	

492

	

988.00




Acapulco

	

241.691

	

448.076

	

502

	

182.00




Aranjuecito

	

241.403

	

451.447

	

525

	

272.00

 

En esta primera campaña de aforos los representantes de las tres instituciones se estableció un programa de aforos para la presente época seca lo que permitirá confeccionar un hidrograma para la tres fuentes con el propósito de establecer en que momento de la época seca se presentan los caudales de estiaje.

El hidrograma es una curva de descarga o comprobante del caudal en el que tiempo que permite tomar decisiones más certeras en cuanto a la disponibilidad real de agua.

En el citado informe Cuadro 2, se muestra la programación respectiva de aforos:

Mes

	

Semana

	

Institución




Enero

	

11 al 15

	

SENARA




25 al 29

	

Dirección de Aguas




Febrero

	

8 al 12

	

A y A




22 al 26

	

SENARA




Marzo

	

7 al 11

	

Dirección de Aguas




21 al 25

	

A y A




Abril

	

4 al 8

	

SENARA




18 al 22

	

Dirección de Aguas




Mayo

	

2 al 6

	

A y A




16 al 20

	

SENARA




Junio

	

30 de mayo al 3 de junio

	

Dirección de Aguas

 

Se adjunta original del oficio AT-4909--015 de 18 de diciembre de 2015, que sustenta el presente Informe.

No omitimos indicar que con fecha 18 de diciembre del 2015, se presentó el oficio DA-2053-2015, dentro del expediente judicial Nº 15-0145370007-CO a nombre de Esteban Salas Aguilar, como respuesta a una solicitud de informe, igual a la que se contesta mediante el presente informe, por lo que se solicita se estudie la posibilidad de acumular ambos expedientes, ya que aparentemente se trata del mismo objeto y causa”.

 

5.- Informa Anais Madrigal Vargas en su condición de Representantes de la Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal, cédula jurídica 3-107-581004 que no al solicitar el caudal de 74.72 litros por segundo cumplieron con todos los requisitos solicitados por la SETENA para los proyectos de riego según lo establecido en el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto No. 31849. Considera que el Departamento de Aguas del MINAE  aprobó la concesión por lo que el proyecto de riego Guacimal Sardinal requiere únicamente el permiso ambiental para realizar la construcción del mismo. Explica que debido a las condiciones extremas de sequía imperante en el Pacífico Central y en la región Chorotega el gobierno emitió el Decreto de Emergencia No. 38642-MP-MAG. Solicita que se declare sin lugar el recurso.

                6.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 2 de noviembre del 2015, el señor Mauricio Álvarez Mora en su condición de Presidente de la Federación Ecologista para la Conservación se adhiere a los argumentos planteados por los amparados. Indica que el proyecto de riego no cuenta con la viabilidad ambiental que es un requisito estipulado en la Ley Orgánica del Ambiente. Que el afluente del río Veracruz se ha visto afectado por la sequía actual y el proyecto en cuestión no puede evadir viabilidad ambiental. Que no ha realizado estudios periódicos y sistemáticos para tener certeza científica de sus caudales mínimos. Considera que en el presente caso se vulnera lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política.

7.- En escrito recibido en la Secretaría de esta Sala el 25 de noviembre del 2015, la señora Emilce Loría Rojas y otros vecinos de la comunidad Guacimal presenta coadyuvancia al presente recurso. Considera que existe una sobreexplotación del río Veracruz que pone en riesgo en una zona con graves problemas de desabastecimiento de agua potable. Que en la zona ha habido una falta de atención a las necesidades de agua potable y por otro lado se da la viabilidad ambiental a proyectos de riesgo que acaparan grandes caudales de los ríos con potencial como fuente de abastecimiento. Solicitan que se declare con lugar el presente recurso.

8.-  Por escrito recibido en la Secretaría de ésta Sala el 7 de diciembre del 2015, los recurrentes solicitan la detención inmediata de la construcción del proyecto de riego Guacimal – Sardinal.

9.- En escrito recibido en la Secretaría de ésta Sala el 4 de enero del 2016 el recurrente solicita que como pruebas para mejor resolver se ordene a la Dirección de Aguas y al SETENA la presentación de un balance hídrico de los distritos de Guacimal y Acapulco del cantón Central de Puntarenas.

 10.- Informa bajo juramento Jose Miguel Zeledón Calderón en su condición Director de Aguas del MINAET que de acuerdo con el informe AT-4909-2015 del 18 de diciembre del 2015 suscrito por el Coordinador del Departamento Administración del Recurso Hídrico de la Dirección de Aguas se conformó una comisión tripartira con funcionario del SENARA, AyA y la Dirección de Agua para valorar la disponibilidad hídrica en los ríos Veracruz, Acapulco y Arajuencito.

11.- Informa Eduardo Mora Castro, en su condición de Jefe de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Emergencias y manifiesta, en resumen, lo siguiente:

“Las instituciones del Estado deben contar con políticas públicas de prevención del riesgo en el área de su competencia y contar además con el presupuesto necesario para su debida implementación, según lo establece los artículos 26 y 27 de la Ley Nacional de Emergencia y Prevención del Riesgo. El Decreto de Emergencia N.38642-MP-MAG reviste un carácter particular, según los modelos valorados y analizados por especialistas del Instituto Meteorológico Nacional (IMN), junto con las observaciones hechas en el trimestre Mayo-Junio-Julio, se dio una transición de fase neutra a condiciones del fenómeno conocido como El Niño, con una disminución de las lluvias sobre todo para la Vertiente del Pacífico y Valle Centra1 (Boletín ENOS 66 y 67 abril 2014).

Para junio del 2014, la consolidación del fenómeno del Niño en Costa Rica junto con el sostenido enfriamiento del mar Caribe y Atlántico Tropical fue un hecho, sino que también se registraron ya impactos climáticos relacionados a esta condición. los cuales se enumeran continuación:

1. Se registraron entre enero y mayo, porcentajes de déficit de lluvia en todo el país que oscilan entre 20% y 42%.

2. Para mes de junio 2014, mientras la vertiente Caribe muestra una relativa recuperación, en Guanacaste se acentuó la falta de lluvia, donde estaciones meteorológicas como la de Liberia y Filadelfia registraron 65% menos lluvia del promedio al final del mes. (Boletin ENOS, 68, Junio 2014, IMN)

3. Por otro lado algunos modelos predictivos del Fenómeno del Niño analizados por el IMN, señalaron un aumento en el calentamiento del Niño en los meses (julio - Setiembre) con un máximo entre octubre 2014 y enero 2015.

4. Esto hace suponer que el déficit de lluvia que registra en el Pacifico Norte (Guanacaste), se mantenga entre un 40% y un 60%, acentuándose aún mas el impacto que se presenta en la actualidad, sino que cabe la posibilidad que otras regiones del país, como el Vale Central y Pacifico Central, registren déficit de lluvias importantes.

Como se indica, el déficit de lluvias afectó de forma negativa las personas, bienes y actividades económicas de la región Pacifico Norte (Guanacaste).

Producto de esos eventos, los daños registrados por las instituciones vinculada al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y los comités municipales de emergencias, establecen diferentes intensidades y distribución del impacto espacial y temporal del fenómeno del Niño en Costa Rica, con importantes repercusiones económicas, la salud humana y ambiental como daños en producción ganadera, agrícola pesca y de apicultura, detección en la variación y profundización del nivel freático, disminución en los caudales de fuentes naturales y de captación de agua para consumo humano y daños ambientales.

En este sentido, una vez declarado el estado de emergencia por el Poder Ejecutivo, la Comisión convoca a las instituciones que tengan competencia por estar dentro del área de afectación para la elaboración del Plan General de la Emergencia como instrumento que permite planificar y canaliza las acciones que deben realizarse. Con este propósito, las instituciones convocadas presentan el reporte oficial de daños que sufrió el área de su competencia, con una estimación de costos y las necesidades que deben cubrirse.

Con los repones presentados y la demás documentación que la Comisión acredite, se elaborará el Plan General de la Emergencia que será sometido a conocimiento y aprobación de la Junta Directiva de la Comisión según el articulo 40 de la ley mencionada para proceder con su ejecución.

Para la atención de una emergencia, la Ley 8488 establece en su artículo 30 tres fases:

1. Fase de respuesta: Inmediata a la ocurrencia del suceso. Incluye medidas urgentes de primer impacto orientada a salvaguardar vida e infraestructura de servicios públicos.

2. Fase de rehabilitación: Estabilización de la región afectada y rehabilitación temporal de los servicios vitales.

3. Fase de reconstrucción: Fase destinada a reponer el funcionamiento normal de los servicios públicos afectados, incluye reconstrucción y reposición de obras de infraestructura pública. "[...] Para concluir la fase de reconstrucción, la Comisión contará con un plazo máximo de cinco años"

En consecuencia, el plazo de vigencia de un Decreto de Emergencia no lo define esta Comisión, es un plazo determinado legalmente.

Sobre esta base normativa indicada supra, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), como responsable de evaluar los daños en el área de su competencia, determinó la necesidad de incluir el Proyecto de Riego Guacimal-Sardinal conocido como SUDAGUA, en el Plan General de la Emergencia que consolida esta Comisión de conformidad con el artículo 38 de la Ley 8488, como parte de una de las áreas de intervención de Plan denominada “Abastecimiento de Agua para el consumo”, según se observa en la ficha técnica de compromisos institucionales: Proyectos de Riego, acciones y obras por realiza N.1 y el cuadro 1A, 1B, 1C y 1D de repone de daño, perdidas y propuestas de atención para el sector de Pacifico Norte y Pacifico Central adjuntos”.

En vista de las consideraciones explicadas, solicita se tenga por rendido el informe y reitera su solicitud de que el presente recurso sea declarado sin lugar.

12.- Por escrito recibido en la Secretaría de esta Sala el 1 de febrero del 2016, el señor Edgardo Araya Sobaja en su condición de Diputado de la República presenta formal coadyuvancia en el presente recurso Indica que en relación al proyecto en cuestión es necesario realizar un estudio de impacto ambiental  Solicita se declare sin lugar el recurso.

13- En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.

                 Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.-  I.-  OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes se muestran inconformes con la actuación de las autoridades recurridas por cuanto autorizaron y fomentaron el desarrollo de una actividad que no cuenta con viabilidad ambiental –Proyecto SUDAGUA-. Consideran que el establecer que una vez iniciado el proyecto se le evalúe y se ajuste a los requerimientos de la Ley Orgánica del Ambiente, implica un riesgo de daño ambiental que el Estado está en la obligación de evitar, en contraposición de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, en definitiva, se pretende agilizar los trámites normales que deben seguir este tipo de proyectos.

II.- SOBRE LAS SOLICITUDES DE COADYUVANCIAS. Conforme lo establece el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, quien tuviere un interés legítimo puede intervenir en el proceso de amparo como coadyuvante –del recurrente o del recurrido. Al respecto, en  sentencias anteriores, este Tribunal ha indicado que ésta es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará, directamente, afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento. En el caso concreto, se tienen por aceptadas las solicitudes de coadyuvancias planteadas por Mauricio Álvarez Mora en su condición de Presidente de la Federación Ecologista para la Conservación,  la señora Emilce Loría Rojas y otros vecinos de la comunidad Guacimal presenta coadyuvancia y por Edgardo Araya Sobaja en su condición de Diputado de la República por estar de por medio la tutela de interés difuso y colectivos en relación a lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política.

III.- ANTECEDENTE AL CASO EN CONCRETO. La situación denuncia por los aquí recurrente fue analizada y resuelta por ésta Sala en la sentencia número 2065-2016 de las 9:05 horas del 12 de febrero del 2016, en la que se dispuso en lo que interesa:

“III.- SOBRE LA VIOLACIÓN A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. Este Tribunal ha señalado que el estado de necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales. Así, por medio de sentencia No. 2003-06322 de las 14:14 horas del 3 de julio de 2003, posición reiterada en la sentencia No. 2012-003266 de las 16:00 horas del 7 de marzo de 2012, la Sala estableció, en lo que interesa, lo siguiente:

“(…) 6.- sólo el estado de necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales : El estado de emergencia es fuente de Derecho, que conlleva, en algunos casos, un desplazamiento, y en otros un acrecentamiento de competencias públicas, precisamente con la finalidad de que pueda hacerle frente a la situación excepcional que se presente ("necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública"); de manera que se faculta al Poder Ejecutivo excepcionar los normales procedimientos de sus actividades o trámites, previéndose para tales casos, procedimientos excepcionales, más expeditos y simplificados. Se trata, por definición, de situaciones transitorias y que son urgentes en las que se hace necesario mantener la continuidad de los servicios públicos, de manera que se permite a la Administración improvisar una autoridad para el servicio de los intereses generales que no pueden ser sacrificados a un prurito legalista (...)”.

 

No obstante, respecto al estado de necesidad y urgencia, esta Sala Constitucional, también en varias ocasiones, ha tenido la oportunidad de desarrollar los alcances de lo estipulado en el artículo 180, de la Constitución Política. Dicha norma establece:

“Artículo 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.

Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.

Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento”.

 

Así, en sentencia No. 1992-3410 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992, señaló:

“(…) VII.- Tanto el antecedente legislativo de la Ley del Centro de Control, como el artículo 180 de la Constitución Política, se refieren a verdaderos "estados de necesidad y urgencia" y no a la mera urgencia, que no es otra cosa más que la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos de como ha sido manejada ella misma, y, bajo este presupuesto básico, la Sala entiende que lo que el Constituyente plasmó en su norma, es la posibilidad jurídica de que la Administración mediante procedimientos administrativos excepcionales, expeditos y simplificados, enfrente el estado anormal en que se llegue a encontrarse ante un evento de esa índole, y no una simple justificación de los actos que emite. De manera que la norma constitucional bajo análisis, sanciona expresamente las circunstancias de “guerra”, “conmoción interna” y “calamidad pública”, como las que pueden ser objeto de su propio tratamiento de excepción y que deben entenderse dentro de la más rancia definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito, es decir, sucesos que provienen de la naturaleza, como los terremotos y las inundaciones, o de la acción del hombre, como tumultos populares, invasiones y guerra, o de la propia condición humana, como las epidemias, eventos que son sorpresivos e imprevisibles, o aunque previsibles, inevitables; se trata, en general, de situaciones anormales que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas con las medidas ordinarias de que dispone el

 Gobierno. De manera que la "emergencia" que ha contemplado el artículo 180 constitucional resulta ser un concepto jurídico indeterminado, porque no se determinan exactamente sus límites, precisamente a causa de que se está refiriendo a un supuesto de la realidad, que permite concreción o precisión al momento de aplicarse y que se opone, frontalmente, al concepto de la simple urgencia. Desde  esta perspectiva y a manera de conclusión, resulta válida la afirmación de la Procuraduría General de la República, en el sentido que la sola existencia del párrafo 3° del artículo 180 de la Constitución Política, bastaría como norma de previsión suficiente que no requiere desarrollo legislativo especial para que la Administración enfrente un "estado de necesidad y urgencia", sin presentar problema alguno frente al principio de legalidad. Sin perjuicio, como de lógica se infiere, que la ley y los reglamentos, puedan desarrollar el tema, pero dentro del sentido unívoco y los límites dispuestos por la norma constitucional”. (En sentido similar sentencias #2011-98, de las 18:06 horas de 24 de marzo de 1998 y #6782-94, de las 15:15 horas de 22 de noviembre de 1994)

 

Como se expuso en la sentencia transcrita, mediante la declaratoria de estado de necesidad y urgencia la Administración queda facultada para proceder mediante la utilización de procedimientos administrativos excepcionales –como lo es, por ejemplo, la modificación del destino de una partida presupuestaria– para solventar un evento originado a consecuencia de las fuerzas naturales, o bien por actos del hombre. Así, la situación que justifique la "declaratoria de emergencia nacional" y, en consecuencia, el Plan de Emergencia por Sequía en el Pacífico Central y Norte del País, debe interpretarse bajo un criterio restrictivo, por lo que solo puede proceder ante hechos que califiquen como fuerza mayor o, a lo sumo, caso fortuito. Cabe agregar –de acuerdo con la sentencia mencionada– que el estado de necesidad y urgencia difiere de la noción de mera urgencia, que hace alusión a “la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos de como ha sido manejada ella misma”, en cambio la noción de estado de necesidad y urgencia únicamente acontece ante la producción de hechos que no pueden solventarse mediante el ejercicio de los procedimientos administrativos ordinarios. Por otra parte, se debe diferenciar entre las nociones de “estado de necesidad y urgencia", de “la urgencia en satisfacer necesidades colectivas”, motivadas por razones metajurídicas y la "urgente necesidad”: el primero hace alusión al fenómeno excepcional –fuerza mayor o caso fortuito– que motiva la producción de actos extraordinarios para atenderlo; los segundos se refieren a la necesidad de mejorar los servicios públicos, que por la misma actividad de los entes públicos y por la forma como se realiza su prestación, se han colocado en una situación de inminente necesidad de actualización y mejoramiento; sin embargo, según se expuso en la sentencia comentada, esta necesidad no justifica, desde ningún punto de vista, la utilización de procedimientos excepcionales. La Administración se encuentra sujeta al cumplimiento del principio de legalidad, el cual, más que la sujeción a la ley, impone la obligación de sujetarse al ordenamiento, en este caso, a la utilización de los procedimientos normales de contratación y de manejo de la Hacienda Pública. Una interpretación contraria a lo dicho, violentaría el Derecho de la Constitución, por cuanto produce la evasión de los mecanismos y procedimientos mencionados, establecidos por el Constituyente con la finalidad de proteger –entre otros fines- la tutela en el manejo de los recursos públicos.

En este caso, de la prueba aportada en autos y los informes rendidos por las autoridades recurridas, se desprende que el desarrollo del Proyecto de Riego para  la Zona de Guacimal ha sido atendido en diversas ocasiones por la Secretaria Técnica Nacional Ambiental. Así, en un primer momento, se tramitó el mismo bajo el expediente No. D1-8255-2012-SETENA; no obstante, por resolución No. 2661- 2012-SETENA del 17 de octubre de 2012, con ocasión a una orden expresa de este Tribunal, contenida en la sentencia No. 2014-008486 de las 09:05 horas del 13 de junio de 2014, dictada en el recurso de amparo planteado por Esteban Salas Aguilar, y, por la también aquí recurrente, Verónica Sheehan, se anuló la resolución 2661-2012-SETENA, ya que debido al caudal que se pretendía extraer en la concesión otorgada sobre el Río Veracruz, para fines de riego, este Tribunal consideró que las autoridades recurridas debían ordenar los más rigurosos estudios ambientales, en los términos dispuestos en el Anexo 2, del Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación Ambiental, No. 31849, es decir, exigir un estudio de impacto ambiental, a efectos de determinar la sostenibilidad ambiental del proyecto. En la sentencia 2014-008486 citada se indicó, en lo que interesa, lo siguiente:

“(…) lo cierto es que la concesión autorizada tanto por la Dirección de Aguas del MINAE como por la SETENA podría tener un evidente impacto ambiental, por cuanto apenas se va a dejar libre una sexta parte del total del caudal perteneciente al Río Veracruz en la estación seca. Por otra parte, no hay prueba, ni existe certeza científica, si el otorgamiento de una concesión por un caudal de 163.23 litros por segundo, sobre el Río Veracruz pueda causar un desequilibrio ecológico significativo que pueda afectar el medio ambiente y el hábitat de especies como la nutria, o perro de agua -especie amenazada de extinción- y el pez machín, de complejos hábitos migratorios. Tampoco hay prueba, ni existe certeza científica, si el flujo remanente de caudal autorizado de una concesión por un caudal de 163.23 litros por segundo, sobre el Río Veracruz, de menos de un tercio del total, pueda o no comprometer el equilibrio ecológico sobre el Río Veracruz.

XI.-Como lo ha sostenido este Tribunal en anteriores oportunidades (véase considerando anterior), esta situación debió motivar en SETENA y en la Dirección de Aguas del MINAE la inquietud sobre la protección ambiental que está obligada a prestar, indagando, al menos, si la autorización de esta tercera concesión sobre el Río Veracruz no alteraría el recurso hídrico de la zona o de otras regiones aledañas, así como el impacto en el ecosistema circundante. Advierte la Sala que precisamente por ese alto caudal que se estaba autorizando para extraer con fines riego, las autoridades accionadas debieron ordenar los más rigurosos estudios ambientales para determinar si el proyecto resultaba ambientalmente viable, en los términos exigidos por el Anexo 2 del Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación Ambiental, Nº 31849. Este Tribunal Constitucional no es el llamado a revisar, técnicamente, cuál es el caudal apropiado para ser concesionado de conformidad con los aforos realizados en el Río Veracruz; mucho menos para determinar cuál es el porcentaje idóneo mínimo que se debe respetar en los ríos nacionales como “caudal ecológico”. Pero sí se encuentra llamada esta Sala a tutelar aquellas situaciones evidentes y groseras que perjudiquen el medio ambiente. En la especie, no hay duda que la autorización de la concesión por 163.23 litros por segundo, por un periodo de 10 años, sobre el Río Veracruz resulta abiertamente grosera, pues se trata de una gran cantidad de litros por segundo que se extraerán sin siquiera haberse realizado los estudios ambientales correspondientes a efectos de determinar la sostenibilidad ambiental del proyecto (…)”.

 

En esa ocasión, como consecuencia de lo dicho en la sentencia parcialmente citada, incluso la Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal, solicitó el archivo del expediente administrativo. En un segundo momento, el 12 de agosto de 2014, se presenta el Documento de Evaluación Ambiental D1, del proyecto denominado “Riego Sudaga", a favor de la Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal, al cual, se le asignó el número de expediente administrativo D1-1338420 14-SETENA. Lo anterior, evidentemente, pretendía cumplir la exigencia de esta Sala, en relación a los estudios necesarios para establecer si el proyecto era viable a nivel ambiental. Sin embargo, durante la tramitación de ese expediente, el Plan General de la Emergencia por Sequía, Decreto Ejecutivo No. 38642-MP-MAG, publicado en el diario oficial La Gaceta No. 195 del 10 de octubre de 2014, en su cuadro No. 4, Atención a los Productores Agropecuarios y Pesquero, Acciones Bajo el Régimen Ordinario, incluyó el Proyecto SUDAGUA. Razón por la cual, la referida Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal, solicitó a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, el archivo de la solicitud de viabilidad ambiental ya que, dado el decreto de emergencia, ya el trámite resultaba innecesario, gestión que fue acogida por la Administración.

Al respecto, en su informe, el Jefe de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, expone que dados los impactos climáticos del Fenómeno del Niño y el Fenómeno ENOS y, ante la Declaratoria del Estado de Emergencia por parte del Poder Ejecutivo, esa Comisión convocó a las instituciones que tuvieran competencia, por estar dentro del área de afectación, para la elaboración del Plan General de la Emergencia, como instrumento que permitiría planificar y canalizar las acciones que debían realizarse. Con ese propósito, las instituciones involucradas presentaron el reporte oficial de daños que sufrió el área de su competencia, con una estimación de costos y las necesidades que debían cubrirse. En ese tanto, con los reportes presentados y demás documentación que la Comisión acreditó, se elaboró el Plan General de la Emergencia, que será sometido al conocimiento y aprobación de la Junta Directiva de esa Comisión, para proceder a su ejecución. La cual, de acuerdo a lo dispuesto en la ley que rige la materia –No. 8488-, se llevará a cabo en los plazos correspondientes a las fases de respuesta, de rehabilitación y, finalmente, de reconstrucción, esta última, que se puede extender por un plazo de cinco años. Ahora bien, explica que, sobre la base normativa indicada, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), como responsable de evaluar los daños en el área de su competencia, determinó la necesidad de incluir el Proyecto de Riego Guacimal-Sardinal, conocido como SUDAGUA, en el Plan General de Emergencia. No obstante, no considera esta Sala que resulten de recibo tales justificaciones, ya que el suministro de agua potable es una manifestación típica de los servicios públicos y la programación de las obras de desarrollo está en relación directa con el aumento, comprobado estadísticamente, del número de usuarios y, por ello, resulta imprescindible una política permanente de planificación de las inversiones para hacer compatibles la oferta y la demanda del servicio. Resulta claro que, en este caso, si bien existieron fenómenos naturales que evidentemente constituyen un elemento adicional a considerar, lo cierto del caso, es que es evidente que la Administración pretende obviar que la situación en la que se encuentra las comunidades afectadas no es un problema reciente, sino que se ha generado a través del tiempo y que el Fenómeno del Niño y el Fenómeno ENOS lo que generó fue, de cierta forma, una aceleración del problema ya detectado incluso ante este mismo Tribunal con la declaratoria con lugar dictada en la sentencia 2014-008486 citada. No concibe esta Sala que se deje decaer el desarrollo de las propias fuentes de producción, hasta el límite de ingresar a una espiral peligrosamente deficitaria, poniendo en riesgo a los ciudadanos del país, en lo que dependan de esos servicios. Precisamente, la idea central de la planificación es la racionalidad, que supone que en medio de una gran cantidad de posibilidades, es necesario escoger racionalmente las mejores alternativas, a los efectos de realizar los valores finales que se persiguen, reduciendo así, el número de variables a unas pocas, las mejores, compatibles con los recursos con los que se cuenta. Por eso resulta inaceptable, a partir del contenido 180, Constitucional, que la Administración Activa permita que el desarrollo de sus inversiones, para la actualización de la oferta de sus servicios públicos, llegue a tal estado de inercia que la convierta en un problema de urgente solución. A la luz del escenario descrito, considera esta Sala que la inversión de obra pública que se pretende realizar en este caso, escapa del concepto de estado de necesidad y urgencia, por el contrario, conforma la materia que ordinariamente debe atender, por los cauces normales, la Administración Pública. Resulta claro, que lo que se pretende es sustituir el ordenamiento jurídico vigente y aplicable, por un medio expedito para sustraerse de la normativa de control, lo que resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 180, de la Constitución Política, bajo el argumento de que era urgente movilizar los recursos necesarios para apalear la crisis que produjeron en nuestro país el Fenómeno del Niño y del Fenómeno ENOS, pese a que las necesidades en la zona se detectaron desde hace años y, por ende, corresponde anular la inclusión del Proyecto de Riego Sudagua al Plan General de la Emergencia por Sequía en el Pacífico Central y Norte del país, según el Decreto Ejecutivo No. 38642-MPMAG, publicado en la Gaceta No. 195- viernes 10 de octubre del 2014, que declara Estado de Emergencia la situación generada por la sequía que afecta cantones de la provincia de Guanacaste, cantones de Aguirre, Garabito, Montes de Oro, Esparza y cantón central de Puntarenas y cantones de Orotina, San Mateo y Atenas, en los términos dispuestos en la parte dispositiva de esta sentencia.

Por otra parte, del elenco probatorio que consta en autos se colige que el  archivo del expediente Nº D1-13384-2014-SETENA (Proyecto de Riego SUDAGUA) se basó en la tesis de que, por estar incluido dicho proyecto en un decreto de emergencia, se encontraba exento de solicitar su viabilidad ambienta ante la SETENA. En este sentido, el Secretario General de esta institución informa bajo juramento que, mediante oficio SG-DEA-2015-SETENA del 23 de abril de 2015 se indicó al desarrollador del Proyecto SUDAGUA que:

“(…) en concordancia con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488 publicada el día miércoles 11 de enero del 2006, las obras que serán desarrolladas bajo un decreto Nacional de Emergencias están exentas de trámites ordinarios ante las entidades competentes. En concordancia con lo anterior la SETENA emitió la Resolución Nº 583-2008-SETENA del 13 de marzo del 2008, en el POR TANTO, Art. 4 que indica: “Cualquier tipo de construcción amparada a un Decreto de Emergencias, por lo anterior y en el entendido que la actividad descrita se enmarque dentro de los términos que indica dicho documento, NO requerirá someterse a un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) para su Implementación o construcción ante esta Secretaría, No obstante el cumplimiento de los requisitos, para aplicar dicha excepción, debe ser demostrado ante las entidades atinentes, de conformidad en la normativa de la Comisión Nacional de Emergencias”. (Énfasis agregado). Posterior a ello, el 30 de abril de 2015, el desarrollador solicitó “proceder al ARCHIVO del Expediente Administrativo Nº D1-13384-2014-SETENA del Proyecto de Riego Sudagua”, justificando el archivo en que se acoge a la resolución 583- 2008-SETENA, «... ya que el proyecto citado fue incluido en el Plan General de la Emergencia por Sequía en el Pacífico Central y Norte del país, según el Decreto Ejecutivo No. 38642-MP-MAG, publicado en la Gaceta No. 195- viernes 10 de octubre del 2014, todo en concordancia con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgo No.  8488».”

 

Finalmente, mediante resolución Nº 1710-2015-SETENA del 30 de julio de 2015 se archivó el expediente Nº D1-13384-2014-SETENA (Proyecto de Riego SUDAGUA).

En efecto, la resolución Nº 583-2008-SETENA del 13 de marzo de 2008 dispone:

“Artículo 4.- Actividades. Las actividades, obras o proyectos que se incluyen como parte de este Acuerdo son las siguientes (…) 38.

Cualquier tipo de construcción amparada a un Decreto de Emergencia.”

Sin embargo, de la lectura integral de dicha resolución se colige que su objetivo es regular la exoneración de trámites ambientales para obras, actividades o proyectos que generen muy bajo impacto ambiental potencial. Así se señala claramente en el ordinal 1 de este acuerdo que establece:

“Artículo 1.- Objeto del Acuerdo.

Definir el trámite de evaluación ambiental para actividades, obras o proyectos, que generen muy bajo impacto ambiental potencial, como parte integral de las gestiones municipales”.

 

Así las cosas, a la luz de la lectura armónica de la resolución Nº 583-2008- SETENA, las que están exentas de tramitar la viabilidad ante SETENA son aquellas construcciones de muy bajo impacto ambiental potencial que estén amparadas en un decreto de emergencia.

No obstante, la SETENA interpretó equivocadamente la resolución Nº 583-2008-SETENA y resolvió que el Proyecto SUDAGUA estaba exonerado de tramitar la viabilidad ambiental ante SETENA por el solo hecho de estar incluido en un Plan Nacional de Emergencias, independientemente de su potencial impacto ambiental. Así se desprende de la resolución Nº 1710-20153-SETENA –mediante la que se archivó este proyecto- la cual se circunscribió a indicar:

“TERCERO: Que revisado el expediente en los folios 401 al 404 y al folio 00424 se pude leer textualmente lo siguiente: Esta Secretaría, en concordancia con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488 publicada el día 11 de enero del 2006, las obras que serán desarrolladas bajo un Decreto Nacional de Emergencias están exentas de trámites ordinarios ante las entidades competentes. Por otra parte la Representante Legal del citado proyecto indica que: “La justificante de solicitar el archivo del expediente citado es que el proyecto así mismo señala que los proyectos amparados a un decreto de emergencia no requiere someterse a un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para su implementación, ya que el proyecto citado fue incluido en el Plan General de la Emergencia por Sequía en el Pacifico Central y Norte del país, según Decreto Ejecutivo Nº 38642-MP-MAG, publicado en la Gaceta Nº 195 del viernes 10 de octubre del 20014, todo esto en concordancia con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488. Mi representada, ha decidido no continuar con el trámite ambiental del expediente Nº D1-1333384-2014 del proyecto de Riego Sudagua. POR TANTO. LA COMISIÓN PLENARIA RESUELVE En sesión Ordinaria Nº 105-2015 de esta Secretaría, realizada el 30 de julio del 2015, en el Artículo No. 04 Acuerda: PRIMERO: Se archiva el expediente Nº D1-13384-2014-SETENA del proyecto: RIEGO SUDAGUA, a nombre de la SOCIEDAD DE USUARIOS DE AGUA LOS ANGELES GUACIMAL, cédula jurídica Nº 3-107-581004 representada por la señora Anais Madrigal Vargas, portadora de la cédula de identidad Nº 6-0063-0232, de conformidad+ con lo establecido en el resultando TERCERO de este informe y a los folios del 401 al 404 y al folio 00424”.

Esta interpretación de la SETENA contraría el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ya que avala que una obra pueda estar exenta de tramitar la viabilidad ambiental ante esta Secretaría, independientemente de su potencial impacto ambiental. Al respecto, debe recordarse que el daño ambiental suele ser de difícil o hasta imposible reparación. Además, nótese que la extracción de grandes caudales para fines de riesgo –como es el caso del sub lite evidentemente no es una actividad de muy bajo impacto ambiental potencial, menos aún en un contexto de afectación a la cantidad de lluvias provocadas por el Fenómeno del Niño y el ENOS.

En razón de lo anterior, lo procedente es también anular la resolución Nº 1710-2015-SETENA de las 10:10 horas del 30 de julio de 2015, en los términos que se disponen en la parte dispositiva de esta sentencia”.

 

En el presente asunto los amparados cuestionan el hecho de que el Proyecto SUDAGUA fue exonerado de tramitar la viabilidad ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) por estar incluido en el Plan Nacional de Emergencias contenido en el Decreto Ejecutivo No. 38642-MP-MAG publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 195. Lo anterior, fue analizado y resuelto por ésta Sala en la sentencia número 2016-2065, motivo por el cual resultan de aplicación en el presente recurso, pues no existen razones que hagan variar de criterio, motivo por el cual el presente recurso debe ser estimado, con las consecuencias que se detallan en la parte dispositiva de esta sentencia.

                IV.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las razones siguientes:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado  (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el  Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas,  para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo,  cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge  respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas-  y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.   

                V.- VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ RESPECTO DEL RECLAMO POR INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único , en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente , ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace , o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado , así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.-

7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas , o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que se mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre requisitos reglamentarios y condiciones de excepción y situaciones especiales que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional

                VI.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ. El Magistrado Hernández Gutiérrez salva el voto y declara sin lugar el recurso, por las siguientes razones: 

                Los recurrentes reclaman que al incluirse el Proyecto de riego Guacimal Sardinal denominado “ SUDAGUA” en el Plan General de la Emergencia por Sequía, Decreto Ejecutivo número 38642-MPMAG, publicado en La Gaceta número 195 de 10 de octubre de 2014 en su cuadro número 4 "Atención a los Productores Agropecuarios y Pesqueros. Acciones bajo el Régimen Ordinario", se eximió a la administración de su obligación de tr a mitar viabilidad ambiental, lo que amenaza su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (memorial de interposición). Como la inclusión del proyecto en cuestión  en ese decreto de emergencia, involucra aspectos técnicos, estimo que la discusión debe residenciarse en la vía ordinaria y no en esta sede especializada.

 

 

 

                VII.- NOTA DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. He coincidido con la posición sustentada por el Magistrado Jinesta Lobo en esta materia, por lo que, en asuntos ambientales, es también criterio del suscrito, de que si ya ha habido intervención de la Administración Pública, considero que su conocimiento y resolución corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. No obstante, sí entro a conocer el fondo del asunto cuando están de por medio otros derechos de las personas afectadas por el foco de contaminación, entre ellos, la salud, la calidad de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano y libre de contaminación (artículo 50, de la Constitución Política), tal y como sucede en este caso, en el que se acusa un posible daño ambiental con afectación de comunidades y ecosistemas, con violación del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de un nivel digno de calidad de vida.

                VIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

                 Se declara CON LUGAR el recurso. En consecuencia se ordena a José Miguel Zeledón Calderón, en su condición de Director de Agua del Ministerio de Ambiente, Carlos Leonardo Chacón Rodríguez, en su calidad de Secretario General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), a Eduardo Mora Castro, en su condición de Jefe de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, o a quienes en sus lugares ejerzan esos cargos, el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia número 2065-2016 de las 9:05 horas del 12 de febrero del 2016 en donde se ordenó:“Se declara con lugar el recurso. Se anula la inclusión del Proyecto de Riego Sudagua al Plan General de la Emergencia por Sequía en el Pacífico Central y Norte del país, según el Decreto Ejecutivo No. 38642-MP-MAG, publicado en la Gaceta No. 195- viernes 10 de octubre del 2014, que declara Estado de Emergencia la situación generada por la sequía que afecta cantones de la provincia de Guanacaste, cantones de Aguirre, Garabito, Montes de Oro, Esparza y cantón central de Puntarenas y cantones de Orotina, San Mateo y Atenas. Asimismo, se anula la resolución No. 1710-2015-SETENA  de las 10:10 horas del 30 de julio de 2015. Lo anterior no obsta para que las partes involucradas, si lo estiman necesario, reconduzcan los procedimientos para incluir el proyecto nuevamente, previo cumplimento de los estudios técnicos ambientales que correspondan. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta sentencia a Marco Arroyo Flores, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), a Eduardo Mora Castro, en su condición de Jefe de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y a José Miguel Zeledón Calderón, en su condición de Director de Aguas del Ministerio de Ambiente, o a quienes en sus lugares ejerzan los cargos, en forma personal”. Se advierte a los recurridos que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada  en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el  delito no esté más gravemente penado. El Magistrado Jinesta Lobo, la Magistrada Hernández López y el Magistrado Hernández Gutiérrez salvan el voto y declaran sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta sentencia José Miguel Zeledón Calderón, en su condición de Director de Agua del Ministerio de Ambiente, Carlos Leonardo Chacón Rodríguez, en su calidad de Secretario General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), a Eduardo Mora Castro, en su condición de Jefe de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, o a quienes en sus lugares ejerzan los cargos. EN FORMA PERSONAL.- 

  

 

	

Ernesto Jinesta L.

Presidente

	

 




Fernando Cruz C.

	

 

	

Fernando Castillo V.




Nancy Hernández L.

	

 

	

Luis Fdo. Salazar A.




Rosa María Abdelnour G.

	

 

	

Jose Paulino Hernández G.

 

 

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EXPEDIENTE N° 15-014537-0007-CO

 

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Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 29-03-2026 10:41:32.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

**CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE.** San José, at nine hours and five minutes on the fourth of March, two thousand sixteen.

Amparo action filed by ESTEBAN SALAS AGUILAR, identity card number 0601710775, and VERÓNICA SHEEHAN, identity card number 184001211017, against the SOCIEDAD DE USUARIOS DE AGUAS DE LOS ÁNGELES DE GUACIMAL, the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGIA, and the SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.

**Whereas:**

1.- By writ received in the Secretariat of the Chamber on September 30, 2014, the petitioners file an amparo action against the Ministerio de Ambiente y Energía and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and state that in judgment number 2014-008486 of 09:05 hours on June 13, 2014, the Constitutional Chamber recognized the environmental harm caused by the concession of 163.23 liters per second from the Río Veracruz and ordered the procedures to be redirected, complying with all technical studies to verify the possible environmental impact on said river that would result from the extraction of the 74.72 liters per second in force for the Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal. They relate that upon learning of this judgment, SETENA ordered the developers to conduct an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA); however, the latter requested said authority to archive the file. They indicate that the developers filed a new file with SETENA (No. 13384), requesting the use of the 74.72 liters per second left in force by the resolution, for an irrigation project called "SUDAGUA", with the purpose of starting from scratch and thus failing to comply with the necessary environmental impact assessment. They accuse that SETENA again evaluated them with a formula of Environmental Impact Significance, managing the feasibility by means of a sworn statement of environmental commitments that did not explain the possible impacts on the environment of the Río Veracruz. They relate that members of the community filed a complaint in the new file, making the developers aware of the general disagreement and the demand to carry out the necessary studies. They maintain that, subsequently, the President of the Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal requested the archiving of said file under the argument that, according to resolution No. 583-2008-SETENA, any type of construction covered by an Emergency Decree will not be required to undergo an environmental impact assessment process for its implementation or construction. They explain that as a result of the foregoing, by resolution No. 1710-2015-SETENA of July 30, 2015, the file was archived and the environmental assessment was cancelled, so the developers insist on starting the works without any type of study or environmental feasibility. They allege that there is no emergency for livestock, but rather an interest in increasing the lucrative capacity of the activities for which the concession was granted, so it is unreasonable to interpose the project as an emergency to evade the environmental impact assessment. On the other hand, they state that the Ministry of Health has had to intervene, since in the area where the project is intended to be developed, there are entire populations where there are water supply problems, whose inhabitants would see their fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment violated. They request that the action be granted and that all agencies involved in the project be notified that the developers opened a valid concession for the Sociedad de Usuarios de Agua de Los Ángeles de Guacimal and that this cannot justify the execution of the works without a prior environmental impact assessment.

2.- Carlos Leonardo Chacón Rodríguez, in his capacity as Acting Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), reports under oath that on July 3, 2012, the Environmental Assessment Document D1 called "Riego Guacimal Sardinal" was submitted to the Secretariat on behalf of the Sociedad de Usuarios de Aguas de los Ángeles de Guacimal, which is processed under file number D1-8255-2012-SETENA. By resolution No. 2661-2012-SETENA of October 17, 2012, the environmental feasibility of the project in question was granted. In resolution No. 2204-2014-SETENA of November 4, 2014, the administrative file D1-8255-2012-SETENA was archived. On June 27, 2014, they were notified of the order of the Constitutional Chamber in judgment number 2014-8486 of 09:05 hours on June 13, 2014. By resolution 1360-2014-SETENA of July 10, 2010, the environmental feasibility of the project in question was annulled. On August 12, 2012, the Environmental Assessment Document called "Riego Sudagua" was submitted on behalf of the Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal. The foregoing is processed under file number D1-13384-2014-SETENA. That subsequently, the Society in question requested the archiving of the file in question, and therefore both files do not have environmental feasibility. He explains that cases where there is a declaration of emergency become one of the cases where the requirement for an environmental license is exempted; however, this does not exempt the developer from having to comply with the special regulations issued by the Comisión Nacional de Emergencias and fulfill the other necessary legal requirements.

3.- Marco Arroyo Flores, in his capacity as Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), reports under oath and states, in summary, the following: that because it is the same subject matter, the joinder of this action with the one processed under file No. 15-014537-0007-CO is appropriate, for which reason he requests the joinder of both proceedings. However, if it is not considered appropriate, he submits his report as follows:

"Clarifies that in this particular case, the proceeding corresponds to two administrative files processed in this Secretariat, file No. D1-8255-2012-SETENA, project called "Proyecto de Riego Guacimal-Sardinal", and file No. D1-13384-2014-SETENA, project called "Riego Sudagua", both of which are archived for different reasons.

RELEVANT FACTS

FIRST.- On July 3, 2012, the Environmental Assessment Document D1 was submitted to this Secretariat for the project called "Riego Guacimal Sardinal", on behalf of the Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal, to which the administrative file number D1-8255-2012-SETENA is assigned.

SECOND.- By resolution No. 2661-2012-SETENA of October 17, 2012, Environmental Feasibility is granted to the project called "Riego Guacimal Sardinal", of administrative file D1-8255-2012-SETENA. In said resolution, in its POR TANTO QUINTO, the project is described as follows: "The activity consists of obtaining the concession for waters from the Río Veracruz, with a flow of 163.23 liters per second, to be used in the irrigation project. The project also includes the construction and implementation of the works required for the collection and conveyance of water to the lands of the project's beneficiaries."

THIRD.- On June 27, 2014, judicial resolution 8486 (2014008486) of nine hours and five minutes on June 13, 2014, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, from judicial file 13-015334-0007-CO, is notified, by which the court partially grants the amparo action filed by Esteban Vargas Aguilar and Verónica Sheehan against SETENA (among others), annulling resolution 2661-2012-SETENA, "leaving in force only resolution R0093-20100-AGUAS-MINAET of November 22, 2010, in which the water use concession over the Río Veracruz was authorized for the allocated flow of 74.72 liters per second, to be distributed among each of the uses authorized in said resolution."

FOURTH.- By resolution 1360-2014-SETENA of July 10, 2014, the Environmental Feasibility of the project "Riego Sardinal Guacimal" is annulled, likewise, the stoppage of works is ordered and the procedure is returned to the Department of Environmental Assessment of the Secretariat, in order to comply with what was ordered by the Constitutional Chamber in resolution No. 8486.

FIFTH.- On August 12, 2014, the Environmental Assessment Document D1 was submitted to this Secretariat for the project called "Riego Sudaga", on behalf of the Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal, to which the administrative file number D1-13384-2014-SETENA is assigned.

SIXTH.- On August 20, 2014, the developer submitted a request to this Secretariat for the archiving of file D1-8255-2012-SETENA, arguing that because the flow authorized by the Constitutional Chamber is 74.72 liters per second, they request the archiving of file D1-8255-2012-SETENA and to continue with the process for obtaining the Environmental Feasibility required in file D1-13384-2014-SETENA.

SEVENTH.- By resolution No. 2204-2014-SETENA of November 4, 2014, in response to the archiving request submitted by the developer, administrative file D1-8255-2012-SETENA for the project called "Riego Sardinal Guacimal" is archived.

EIGHTH.- On April 17, 2015, the developer submitted a document to this Secretariat indicating their wish to avail themselves of Resolution No. 583-2008-SETENA of March 13, 2008, which states in the Por Tanto Art. 4 "...any type of construction covered by an Emergency Decree, in light of the foregoing, and with the understanding that the described activity falls within the terms indicated in said document, shall NOT be required to undergo an environmental impact assessment process for its implementation or construction before this Secretariat...", likewise requesting, "In order to have a written response from SETENA regarding our decision to avail ourselves of the cited Resolution No. 583-2008-SETENA and to avoid conflicts with third parties, we would like to request a note certifying SETENA's consent for the project to begin the construction phase. I must state that during the construction phase, the project will be supervised by the environmental manager provided by Senara." Attached to this request is a simple copy of table 4 of the "Plan General de la Emergencia por Sequía in the Pacifico Central and North of the Country," which notes the Construction of the Riego Guacimal Sardinal Project.

NINTH.- By official letter SG-DEA-2015-SETENA of April 23, 2015, in response to the request of April 17, the developer is informed:

Having analyzed your note dated April 16, 2015, received by SETENA on April 17, 2015, this Secretariat is clear that, in accordance with Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo No. 8488 published on Wednesday, January 11, 2006, works to be developed under a National Emergency Decree are exempt from ordinary procedures before the competent entities.

In accordance with the above, SETENA issued Resolution No. 583-2008-SETENA of March 13, 2008, in the POR TANTO, Art. 4 which states: "Any type of construction covered by an Emergency Decree, by the foregoing and with the understanding that the described activity falls within the terms indicated in said document, shall NOT be required to undergo an Environmental Impact Assessment (EIA) process for its implementation or construction before this Secretariat. However, compliance with the requirements to apply said exception must be demonstrated before the relevant entities, in accordance with the regulations of the Comisión Nacional de Emergencias."

Due to the foregoing, the developer is requested to indicate: If the intention is to continue with the environmental assessment process or if, on the contrary, what is required is the archiving of file No. D1-13384-2014-SETENA for the project: Riego Sudagua.

TENTH.- On April 30, 2015, the developer submitted a document requesting:

"...proceed with the ARCHIVING of Administrative File No. D1-13384-2014-SETENA for the Riego Sudagua Project", justifying the archiving on the grounds that it is availing itself of resolution 583-2008-SETENA, "...since the cited project was included in the Plan General de la Emergencia por Sequía in the Pacífico Central and North of the country, according to Decreto Ejecutivo No. 38642-MP-MAG, published in La Gaceta No. 195 - Friday, October 10, 2014, all in accordance with Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgo No. 8488."

ELEVENTH.- By resolution No. 1710-2015-SETENA of July 30, 2015, in its CONSIDERANDO TERCERO, it is held that: "Having reviewed the file, on folios 401 to 404 and on folio 00424, the following can be read textually: 'This Secretariat, in accordance with Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo No. 8488 published on January 11, 2006, the works to be developed under a National Emergency Decree are exempt from ordinary procedures before the competent entities.' Furthermore, the Legal Representative of the cited project states: 'The justification for requesting the archiving of the cited file is that the project itself indicates that projects covered by an Emergency Decree are not required to undergo an Environmental Impact Assessment (EIA) process for their implementation, since the cited project was included in the Plan General de la Emergencia por Sequía in the Pacífico Central and North of the country, according to Decreto Ejecutivo No. 38642-MP-MAG, published in La Gaceta No. 195 of Friday, October 10, 2014, all in accordance with Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo No. 8488. My represented party has decided not to continue with the environmental process of file No. D1-13384-2014 for the Riego Sudagua project', and it is by virtue of this that the POR TANTO PRIMERO of the same resolution resolves: 'File No. D1-13384-2014-SETENA for the project: RIEGO SUDAGUA is archived, in the name of the SOCIEDAD DE USUARIOS DE AGUA DE LOS ÁNGELES GUACIMAL, legal entity ID No. 3-107-581004 represented by Mrs. Anais Madrigal Vargas, holder of identity card No. 6-00630232, in accordance with the provisions of the THIRD whereas clause of this report and folios 401 to 404 and folio 00424'."

He explains that indeed resolution No. 8486 results in annulling the environmental feasibility for the project "Riego Sardinal Guacimal", rolling back the administrative acts from this judgment to the evaluation stage thereof, that is, it annuls resolution 2661-2012-SETENA and, therefore, the Environmental Assessment of the Project continues; however, prior to the completion of that stage, the applicant requested the archiving of file No. D1-8255-2012-SETENA. Subsequently, a new application is presented that is processed under file No. D1-13384-2014-SETENA, and the required flow is adjusted to 74.72 liters per second, in accordance with the provisions of judicial resolution No. 8486, and it is based on this new project (Río Sudagua) that the Environmental Assessment is carried out; however, as indicated, the interested party requested the archiving of the file, and therefore the Environmental Assessment stage was not concluded. Finally, the Sociedad de Usuarios del Agua de los Ángeles de Guacimal requested to avail itself of the exception to environmental feasibility declared in resolution No. 583-2008-SETENA, which, in turn, is based on the provisions of Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos – Law No. 8488 -, articles 31 and 32, in this particular case, Decreto Ejecutivo No. 38642 Plan General Por Sequía in the Pacífico Central and North of the Country. Finally, he explains that while in cases of emergency the requirement for an Environmental License is exempted, this does not exempt the developer of the activity, work, or project from complying with the applicable special regulations, as ordered by the Comisión Nacional de Emergencia and, furthermore, fulfilling the other necessary legal requirements. Thus, it is clear that if the project is intended to be carried out under a special regulation, Law No. 8488, the legal situation of the project will develop within a framework different from the ordinary one and under a procedure different from the usual one, which corresponds to a competence distinct from that of this Secretariat. In view of the considerations set forth, he requests that the action be dismissed.

4.- José Miguel Zeledón Calderón, in his capacity as Director of Water of the Ministerio de Ambiente, reports and states, in summary, the following:

"According to the report by Geographer Alvaro Porras Vega, Coordinator of the Water Resource Administration Department of the Dirección de Agua, report AT-4909-2015 of December 18, 2015, he states that regarding the request for inspection of the site where the SUDAGUA irrigation project is being developed in Guacimal, Puntarenas, for the purpose of determining the impacts on the water resource that will be extracted for emergency response purposes, the report indicates:

'A tripartite commission has been formed with officials from SENARA, AyA, and this Dirección de Agua, to assess water availability in the rivers Veracruz, Acapulco, and Aranjuecito.'

2 coordination meetings have been held, on dates (10/11/2015 and 19/1/2015), and a first flow measurement campaign carried out on December 16, 2015. The results thereof are shown in Table 1 of his report. This table shows the location and measured flow for the three indicated rivers:

River

Cartographic Location
Latitude/Longitude

Altitude

Flow Measurement (liters per second)

Veracuz

244,794

444,467

492

988.00

Acapulco

241,691

448,076

502

182.00

Aranjuecito

241,403

451,447

525

272.00

In this first flow measurement campaign, the representatives of the three institutions established a flow measurement program for the present dry season, which will allow the creation of a hydrograph for the three sources in order to establish at what point in the dry season the low-water flows occur.

The hydrograph is a discharge curve or flow record over time that allows for more accurate decisions regarding the real availability of water.

In the cited report, Table 2 shows the respective flow measurement schedule:

Month

Week

Institution

January

11 to 15

SENARA

25 to 29

Dirección de Aguas

February

8 to 12

A y A

22 to 26

SENARA

March

7 to 11

Dirección de Aguas

21 to 25

A y A

April

4 to 8

SENARA

18 to 22

Dirección de Aguas

May

2 to 6

A y A

16 to 20

SENARA

June

May 30 to June 3

Dirección de Aguas

The original of official letter AT-4909-2015 of December 18, 2015, which supports this Report, is attached.

We do not omit to indicate that on December 18, 2015, official letter DA-2053-2015 was presented within judicial file No. 15-0145370007-CO in the name of Esteban Salas Aguilar, as a response to a request for a report, identical to the one being answered by this report, for which reason it is requested that the possibility of joining both files be studied, since they apparently involve the same object and cause'."

5.- Anais Madrigal Vargas, in her capacity as Representative of the Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal, legal entity ID 3-107-581004, reports that when requesting the flow of 74.72 liters per second, they complied with all the requirements requested by SETENA for irrigation projects as established in the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto No. 31849. She considers that the Department of Water of MINAE approved the concession, so the Riego Guacimal Sardinal irrigation project only requires the environmental permit to carry out its construction. She explains that due to the extreme drought conditions prevailing in the Pacífico Central and in the Chorotega region, the government issued Decreto de Emergencia No. 38642-MP-MAG. She requests that the action be dismissed.

6.- By writ received in the Secretariat of the Chamber on November 2, 2015, Mr. Mauricio Álvarez Mora, in his capacity as President of the Federación Ecologista para la Conservación, joins the arguments raised by the amparo petitioners. He indicates that the irrigation project does not have the environmental feasibility that is a requirement stipulated in the Ley Orgánica del Ambiente. That the tributary of the Río Veracruz has been affected by the current drought and the project in question cannot evade environmental feasibility. That periodic and systematic studies have not been carried out to have scientific certainty of its minimum flows. He considers that in this case, the provisions of Article 50 of the Constitución Política are violated.

7.- In a writ received in the Secretariat of this Chamber on November 25, 2015, Mrs. Emilce Loría Rojas and other residents of the Guacimal community present support for this action. She considers that there is overexploitation of the Río Veracruz, which puts an area with serious drinking water shortage problems at risk. That in the area, there has been a lack of attention to drinking water needs and, on the other hand, environmental feasibility is granted to irrigation projects that capture large flows from rivers with potential as supply sources. They request that this action be granted.

8.- By writ received in the Secretariat of this Chamber on December 7, 2015, the petitioners request the immediate halt of the construction of the Guacimal – Sardinal irrigation project.

9.- In a writ received in the Secretariat of this Chamber on January 4, 2016, the petitioner requests that, as evidence for better resolution, the Dirección de Aguas and SETENA be ordered to present a water balance for the districts of Guacimal and Acapulco in the cantón Central of Puntarenas.

10.- Jose Miguel Zeledón Calderón, in his capacity as Director of Water of MINAET, reports under oath that according to report AT-4909-2015 of December 18, 2015, signed by the Coordinator of the Water Resource Administration Department of the Dirección de Aguas, a tripartite commission was formed with officials from SENARA, AyA, and the Dirección de Agua to assess water availability in the rivers Veracruz, Acapulco, and Arajuencito.

11.- Eduardo Mora Castro, in his capacity as Head of the Legal Advisory Unit of the Comisión Nacional de Emergencias, reports and states, in summary, the following:

"State institutions must have public risk prevention policies in their area of competence and also have the necessary budget for their proper implementation, as established by articles 26 and 27 of the Ley Nacional de Emergencia y Prevención del Riesgo. Decreto de Emergencia No. 38642-MP-MAG is of a particular nature, according to the models assessed and analyzed by specialists of the Instituto Meteorológico Nacional (IMN), along with the observations made in the May-June-July quarter, there was a transition from a neutral phase to conditions of the phenomenon known as El Niño, with a decrease in rainfall, especially for the Pacífico Slope and Valle Central (ENSO Bulletin 66 and 67, April 2014).

By June 2014, the consolidation of the El Niño phenomenon in Costa Rica, together with the sustained cooling of the Caribbean and Tropical Atlantic Sea, was a fact, and climatic impacts related to this condition were already recorded, which are listed below:

1. Between January and May, rainfall deficit percentages were recorded across the entire country ranging between 20% and 42%.

2. For the month of June 2014, while the Caribbean slope showed a relative recovery, in Guanacaste the lack of rain was accentuated, where meteorological stations such as Liberia and Filadelfia recorded 65% less rain than the average at the end of the month. (ENSO Bulletin 68, June 2014, IMN)

3. On the other hand, some predictive models of the El Niño phenomenon analyzed by the IMN indicated an increase in El Niño warming in the months of July-September, with a peak between October 2014 and January 2015.

4. This suggests that the rainfall deficit recorded in the Pacífico Norte (Guanacaste) will remain between 40% and 60%, further accentuating the impact currently present, and furthermore raises the possibility that other regions of the country, such as the Valle Central and Pacífico Central, will record significant rainfall deficits.

As indicated, the rainfall deficit negatively affected people, property, and economic activities in the Pacífico Norte region (Guanacaste).

As a result of these events, the damages recorded by the institutions linked to the Sistema Nacional de Gestión del Riesgo and the municipal emergency committees establish different intensities and distribution of the spatial and temporal impact of the El Niño phenomenon in Costa Rica, with important economic, human health, and environmental repercussions such as damage to livestock, agricultural, fishing, and beekeeping production, detection of variation and deepening of the water table, decrease in flows from natural sources and water collection for human consumption, and environmental damage.

In this sense, once the state of emergency is declared by the Poder Ejecutivo, the Commission convenes the institutions that have competence because they are within the affected area for the preparation of the Plan General de la Emergencia as an instrument that allows planning and channeling the actions to be carried out. For this purpose, the convened institutions submit the official report of damages suffered in their area of competence, with a cost estimate and the needs to be covered.

With the reports submitted and the other documentation that the Commission accredits, the Plan General de la Emergencia will be prepared and submitted for the knowledge and approval of the Junta Directiva of the Commission, according to Article 40 of the aforementioned law, to proceed with its execution.

For emergency response, Law 8488 establishes three phases in its Article 30:

1. Response Phase: Immediate to the occurrence of the event. Includes urgent first-impact measures aimed at safeguarding life and public service infrastructure.

2. Rehabilitation Phase: Stabilization of the affected region and temporary rehabilitation of vital services.

3. Reconstruction Phase: Phase intended to restore the normal functioning of the affected public services, including reconstruction and replacement of public infrastructure works.

... To conclude the reconstruction phase, the Commission shall have a maximum term of five years"

Consequently, the validity period of an Emergency Decree is not determined by this Commission; it is a term legally established.

On the basis of the regulatory framework indicated above, the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, SENARA), as the entity responsible for assessing damages within its area of competence, determined the need to include the Guacimal-Sardinal Irrigation Project known as SUDAGUA in the General Emergency Plan consolidated by this Commission in accordance with Article 38 of Law 8488, as part of one of the Plan's areas of intervention called "Water Supply for Consumption," as observed in the technical sheet of institutional commitments: Irrigation Projects, actions and works to be carried out No. 1 and tables 1A, 1B, 1C, and 1D of damage replacement, losses, and response proposals for the North Pacific and Central Pacific sectors attached."

In view of the considerations explained, it requests that the report be deemed submitted and reiterates its request that this appeal be dismissed.

12.- By a document received at the Secretariat of this Chamber on February 1, 2016, Mr. Edgardo Araya Sobaja, in his capacity as Deputy of the Republic, formally joins this appeal as a coadjuvant. He states that in relation to the project in question, it is necessary to carry out an environmental impact study. He requests that the appeal be dismissed.

13.- In the substantiation of the proceedings, the legal requirements have been observed.

Drafted by Judge Cruz Castro; and,

Considering:

I.- PURPOSE OF THE APPEAL. The appellants disagree with the actions of the respondent authorities in that they authorized and promoted the development of an activity that does not have environmental viability—the SUDAGUA Project. They consider that stipulating that once the project has begun, it will be evaluated and adjusted to the requirements of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) implies a risk of environmental damage that the State has the obligation to prevent, in contravention of their right to a healthy and ecologically balanced environment and, ultimately, the intent is to expedite the normal procedures that this type of project must follow.

II.- ON THE COADJUVANCY APPLICATIONS. As established in Article 34 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), whoever has a legitimate interest may intervene in the amparo proceeding as a coadjuvant—of the appellant or the respondent. In this regard, in previous judgments, this Court has indicated that this is a form of adhesive intervention that occurs when a person acts in a proceeding adhering to the claims of one of the main parties. Consequently, whoever holds a direct interest in the outcome of the appeal is entitled to act as a coadjuvant; however, as they are not a principal party, the coadjuvant will not be directly affected by the judgment, that is, the effectiveness of the judgment cannot reach them directly and immediately, nor are they affected by the res judicata status of the ruling. In the specific case, the coadjuvancy applications filed by Mauricio Álvarez Mora in his capacity as President of the Ecologist Federation for Conservation (Federación Ecologista para la Conservación), by Ms. Emilce Loría Rojas and other residents of the Guacimal community who join as coadjuvants, and by Edgardo Araya Sobaja in his capacity as Deputy of the Republic are accepted because diffuse and collective interests are at stake in relation to the provisions of Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política).

III.- BACKGROUND TO THE SPECIFIC CASE. The situation reported by the appellants herein was analyzed and resolved by this Chamber in judgment number 2065-2016 of 9:05 a.m. on February 12, 2016, which ordered, in what is relevant:

“III.- ON THE VIOLATION OF A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. This Court has indicated that a declared state of necessity excepts compliance with environmental standards. Thus, through judgment No. 2003-06322 of 2:14 p.m. on July 3, 2003, a position reiterated in judgment No. 2012-003266 of 4:00 p.m. on March 7, 2012, the Chamber established, in what is relevant, the following:

“(…) 6.- only a declared state of necessity excepts compliance with environmental standards: A state of emergency is a source of law, which entails, in some cases, a displacement, and in others, an increase in public competencies, precisely in order to face the exceptional situation that arises ("urgent or unforeseen needs in cases of war, internal unrest, or public calamity"); thereby empowering the Executive Branch to except the normal procedures of its activities or proceedings, establishing exceptional, more expeditious, and simplified procedures for such cases. These are, by definition, transitory and urgent situations in which it is necessary to maintain the continuity of public services, so that the Administration is allowed to improvise an authority to serve general interests that cannot be sacrificed to legalistic scruples (...)”.

Notwithstanding the foregoing, regarding the state of necessity and urgency, this Constitutional Chamber, on several occasions as well, has had the opportunity to develop the scope of what is stipulated in Article 180 of the Political Constitution. That provision states:

“Article 180.- The ordinary budget and the extraordinary budgets constitute the limit of action of the Public Powers for the use and disposition of State resources, and they may only be modified by laws initiated by the Executive Branch.

Any modification bill that implies an increase or creation of expenses must comply with the provisions of the previous article.

However, when the Assembly is in recess, the Executive Branch may vary the allocation of an authorized budget line item, or open additional credits, but solely to satisfy urgent or unforeseen needs in cases of war, internal unrest, or public calamity. In such cases, the Comptroller's Office may not deny its approval to the ordered expenses, and the respective decree shall imply the calling of the Legislative Assembly to extraordinary sessions for its knowledge.”

Thus, in judgment No. 1992-3410 of 2:45 p.m. on November 10, 1992, it stated:

“(…) VII.- Both the legislative background of the Control Center Law and Article 180 of the Political Constitution refer to true 'states of necessity and urgency' and not to mere urgency, which is nothing more than the prompt execution or remedy of a given situation, which has originated in the effects of how it has been managed itself, and, under this basic premise, the Chamber understands that what the Constitutional Drafter embodied in its norm is the legal possibility for the Administration, through exceptional, expeditious, and simplified administrative procedures, to face the abnormal state in which it may find itself before an event of that nature, and not a simple justification for the acts it issues. Thus, the constitutional norm under analysis expressly sanctions the circumstances of 'war,' 'internal unrest,' and 'public calamity' as those that may be the object of its own exceptional treatment and which must be understood within the strictest definition of force majeure or, at most, fortuitous event, i.e., events arising from nature, such as earthquakes and floods, or from human action, such as popular riots, invasions, and war, or from the human condition itself, such as epidemics, events that are sudden and unforeseeable, or even if foreseeable, inevitable; these are, in general, abnormal situations that cannot be controlled, managed, or dominated by the ordinary measures available to the Government. Thus, the 'emergency' contemplated in Article 180 of the Constitution turns out to be an indeterminate legal concept, because its limits are not exactly determined, precisely because it is referring to a real-world assumption, which allows concretion or precision at the moment of application and which is fundamentally opposed to the concept of simple urgency. From this perspective, and as a conclusion, the affirmation of the Attorney General's Office is valid, in the sense that the mere existence of paragraph 3 of Article 180 of the Political Constitution would suffice as a provision of adequate precaution that requires no special legislative development for the Administration to face a 'state of necessity and urgency,' without presenting any problem against the principle of legality. Without prejudice, as logic infers, that law and regulations may develop the topic, but within the univocal sense and the limits established by the constitutional norm.” (In a similar sense, judgments #2011-98, of 6:06 p.m. on March 24, 1998, and #6782-94, of 3:15 p.m. on November 22, 1994)

As stated in the transcribed judgment, by declaring a state of necessity and urgency, the Administration is empowered to proceed through the use of exceptional administrative procedures—such as, for example, modifying the allocation of a budget line item—to resolve an event arising from natural forces, or from acts of man. Thus, the situation that justifies the 'declaration of national emergency' and, consequently, the Drought Emergency Plan in the Central and North Pacific of the Country, must be interpreted under a restrictive criterion, so that it can only proceed in the face of events that qualify as force majeure or, at most, a fortuitous event. It should be added—according to the mentioned judgment—that the state of necessity and urgency differs from the notion of mere urgency, which alludes to 'the prompt execution or remedy of a given situation, which has originated in the effects of how it has been managed itself,' whereas the notion of state of necessity and urgency only occurs before events that cannot be resolved through the exercise of ordinary administrative procedures. On the other hand, a distinction must be made between the notions of 'state of necessity and urgency,' of 'urgency in satisfying collective needs,' motivated by metajuridical reasons, and 'urgent necessity': the first refers to the exceptional phenomenon—force majeure or fortuitous event—that motivates the undertaking of extraordinary acts to address it; the latter refer to the need to improve public services, which, due to the activity of the public entities themselves and the manner in which their provision is carried out, have been placed in a situation of imminent need for updating and improvement; however, as stated in the commented judgment, this need does not justify, from any point of view, the use of exceptional procedures. The Administration is subject to compliance with the principle of legality, which, more than subjection to the law, imposes the obligation to comply with the legal system, in this case, to the use of normal contracting and public finance management procedures. An interpretation contrary to what has been stated would violate the Law of the Constitution, because it would cause the evasion of the mentioned mechanisms and procedures, established by the Constitutional Drafter with the purpose of protecting—among other purposes—the stewardship of public resources.

In this case, from the evidence provided in the case file and the reports rendered by the respondent authorities, it is evident that the development of the Irrigation Project for the Guacimal Area has been addressed on various occasions by the National Technical Environmental Secretariat (Secretaria Técnica Nacional Ambiental, SETENA). Thus, at first, it was processed under file No. D1-8255-2012-SETENA; however, by resolution No. 2661-2012-SETENA of October 17, 2012, on the occasion of an express order from this Court, contained in judgment No. 2014-008486 of 09:05 a.m. on June 13, 2014, issued in the amparo appeal filed by Esteban Salas Aguilar, and also by the appellant herein, Verónica Sheehan, resolution 2661-2012-SETENA was annulled, since, due to the flow volume intended to be extracted under the concession granted over the Veracruz River for irrigation purposes, this Court considered that the respondent authorities should order the most rigorous environmental studies, in the terms established in Annex 2 (Anexo 2) of the General Regulation on Environmental Assessment Procedures (Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación Ambiental), No. 31849, that is, to require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), to determine the environmental sustainability of the project. The aforementioned judgment 2014-008486 stated, in what is relevant, the following:

“(…) the truth is that the concession authorized by both the MINAE Water Directorate (Dirección de Aguas del MINAE) and SETENA could have a clear environmental impact, because only one sixth of the total flow volume belonging to the Veracruz River in the dry season is to be left free. Moreover, there is no evidence, nor scientific certainty, whether granting a concession for a flow volume of 163.23 liters per second over the Veracruz River could cause significant ecological imbalance that could affect the environment and the habitat of species such as the otter, or water dog -a species threatened with extinction- and the machín fish, which has complex migratory habits. There is also no evidence, nor scientific certainty, whether the remaining flow volume authorized from a concession of 163.23 liters per second over the Veracruz River, representing less than one third of the total, could or could not compromise the ecological balance on the Veracruz River.

XI.- As this Court has held on previous occasions (see preceding recital), this situation should have prompted SETENA and the MINAE Water Directorate to inquire about the environmental protection they are obligated to provide, investigating, at least, whether authorizing this third concession over the Veracruz River would not alter the water resources of the area or other surrounding regions, as well as the impact on the surrounding ecosystem. The Chamber notes that precisely because of that high flow volume being authorized for extraction for irrigation purposes, the respondent authorities should have ordered the most rigorous environmental studies to determine if the project was environmentally viable, in the terms required by Annex 2 (Anexo 2) of the General Regulation on Environmental Assessment Procedures (Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación Ambiental), No. 31849. This Constitutional Court is not called upon to technically review what the appropriate flow volume is to be concessioned according to the capacity measurements carried out in the Veracruz River; much less to determine what the ideal minimum percentage is that must be respected in national rivers as the 'ecological flow volume.' But this Chamber is called upon to protect those evident and gross situations that harm the environment. In this case, there is no doubt that authorizing the concession for 163.23 liters per second, for a period of 10 years, over the Veracruz River is openly gross, since it involves a large amount of liters per second that will be extracted without even having carried out the corresponding environmental studies to determine the environmental sustainability of the Project (…)”.

On that occasion, as a consequence of what was stated in the partially cited judgment, even the Water Users Society of Los Ángeles de Guacimal (Sociedad de Usuarios de Agua de los Ángeles de Guacimal) requested the closing of the administrative file. At a second moment, on August 12, 2014, the Environmental Assessment Document D1 (Documento de Evaluación Ambiental D1) for the project called “Riego Sudaga,” in favor of the Water Users Society of Los Ángeles de Guacimal, was submitted, to which the administrative file number D1-1338420 14-SETENA was assigned. The foregoing evidently sought to comply with this Chamber's requirement regarding the studies necessary to establish whether the project was environmentally viable. However, during the processing of that file, the General Emergency Plan for Drought (Plan General de la Emergencia por Sequía), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 38642-MP-MAG, published in the official gazette La Gaceta No. 195 of October 10, 2014, in its table No. 4, Attention to Agricultural and Fisheries Producers, Actions Under the Ordinary Regime, included the SUDAGUA Project. For this reason, the aforementioned Water Users Society of Los Ángeles de Guacimal requested the National Technical Environmental Secretariat to close the environmental viability application since, given the emergency decree, the procedure was now unnecessary, a request that was granted by the Administration.

In this regard, in his report, the Head of the Legal Advisory Unit of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias) states that, given the climatic impacts of the El Niño Phenomenon and the ENOS Phenomenon, and in view of the Declaration of a State of Emergency by the Executive Branch, that Commission called together the institutions with competence, as they were within the affected area, to prepare the General Emergency Plan, as an instrument that would allow for the planning and channeling of actions to be carried out. To that end, the involved institutions submitted the official report of damages suffered in their area of competence, with a cost estimate and the needs to be addressed. Meanwhile, with the reports submitted and other documentation that the Commission accredited, the General Emergency Plan was drawn up, which will be submitted for the knowledge and approval of the Board of Directors of that Commission, in order to proceed with its execution. Which, according to the provisions of the governing law on the matter –No. 8488-, shall be carried out within the timeframes corresponding to the response, rehabilitation, and, finally, reconstruction phases, the latter of which can extend for a term of five years. Now then, it explains that, on the basis of the regulatory framework indicated, the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, SENARA), as the entity responsible for assessing damages in its area of competence, determined the need to include the Guacimal-Sardinal Irrigation Project, known as SUDAGUA, in the General Emergency Plan. However, this Chamber does not consider such justifications to be acceptable, since the supply of drinking water is a typical manifestation of public services and the programming of development works is directly related to the statistically proven increase in the number of users, and therefore, a permanent investment planning policy is essential to make the supply and demand of the service compatible. It is clear that, in this case, although there were natural phenomena that evidently constitute an additional element to consider, the truth of the matter is that it is evident that the Administration intends to ignore that the situation in which the affected communities find themselves is not a recent problem, but one that has developed over time, and that the El Niño Phenomenon and the ENOS Phenomenon generated, in a certain way, an acceleration of the problem already detected before this very Court with the declaration of merit issued in the aforementioned judgment 2014-008486. This Chamber cannot conceive that the development of its own production sources is allowed to decline, to the point of entering a dangerously deficient spiral, putting the country's citizens at risk, in what they depend on those services. Precisely, the central idea of planning is rationality, which assumes that amidst a large number of possibilities, it is necessary to rationally choose the best alternatives, for the purpose of realizing the ultimate values pursued, thereby reducing the number of variables to a few, the best ones, compatible with the available resources. That is why it is unacceptable, based on the content of Article 180 of the Constitution, that the Active Administration allows the development of its investments for updating the supply of its public services to reach such a state of inertia that it becomes an urgently solvable problem. In light of the scenario described, this Chamber considers that the public works investment intended to be carried out in this case falls outside the concept of a state of necessity and urgency; on the contrary, it constitutes a matter that the Public Administration must ordinarily attend to through normal channels. It is clear that what is intended is to substitute the current and applicable legal system with an expeditious means to evade the control regulations, which is contrary to the provisions of Article 180 of the Political Constitution, under the argument that it was urgent to mobilize the necessary resources to alleviate the crisis produced in our country by the El Niño Phenomenon and the ENOS Phenomenon, despite the fact that the needs in the area had been detected years ago, and, therefore, it is proper to annul the inclusion of the SUDAGUA Irrigation Project in the General Emergency Plan for Drought in the Central and North Pacific of the country, according to Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 38642-MPMAG, published in La Gaceta No. 195- Friday, October 10, 2014, which declares a State of Emergency the situation generated by the drought affecting cantons of the province of Guanacaste, cantons of Aguirre, Garabito, Montes de Oro, Esparza, and the central canton of Puntarenas, and cantons of Orotina, San Mateo, and Atenas, in the terms set forth in the operative part of this judgment.

Furthermore, from the probative evidence set forth in the case file, it is inferred that the closing of file No. D1-13384-2014-SETENA (SUDAGUA Irrigation Project) was based on the thesis that, by being included in an emergency decree, the project was exempt from applying for its environmental viability before SETENA. In this regard, the General Secretary of this institution reports under oath that, through official letter SG-DEA-2015-SETENA of April 23, 2015, the developer of the SUDAGUA Project was informed that:

“(…) in accordance with National Emergency and Risk Prevention Law No. 8488 published on Wednesday, January 11, 2006, the works that will be developed under a National Emergency Decree are exempt from ordinary procedures before the competent entities. In accordance with the foregoing, SETENA issued Resolution No. 583-2008-SETENA of March 13, 2008, in the THEREFORE, Art. 4 which states: 'Any type of construction covered by an Emergency Decree, for the foregoing and on the understanding that the described activity falls within the terms stated in said document, shall NOT require undergoing an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) process for its Implementation or construction before this Secretariat, Notwithstanding, compliance with the requirements to apply said exemption must be demonstrated before the relevant entities, in accordance with the regulations of the National Emergency Commission.' (Emphasis added). After that, on April 30, 2015, the developer requested 'to proceed to the CLOSING of Administrative File No. D1-13384-2014-SETENA for the SUDAGUA Irrigation Project', justifying the closing on the grounds that it was availing itself of resolution 583-2008-SETENA, «... since the cited project was included in the General Emergency Plan for Drought in the Central and North Pacific of the Country, according to Executive Decree No. 38642-MP-MAG, published in La Gaceta No. 195- Friday, October 10, 2014, all in accordance with National Emergency and Risk Prevention Law No. 8488».”

Finally, through resolution No. 1710-2015-SETENA of July 30, 2015, file No. D1-13384-2014-SETENA (SUDAGUA Irrigation Project) was closed.

Indeed, resolution No. 583-2008-SETENA of March 13, 2008, provides:

“Article 4.- Activities. The activities, works, or projects included as part of this Agreement are the following (…) 38.

Any type of construction covered by an Emergency Decree.”

However, from an integral reading of said resolution, it is inferred that its objective is to regulate the exemption from environmental procedures for works, activities, or projects that generate very low potential environmental impact. This is clearly stated in article 1 of this agreement, which establishes:

“Article 1.- Purpose of the Agreement.

To define the environmental assessment procedure for activities, works, or projects that generate very low potential environmental impact, as an integral part of municipal procedures.”

Thus, in light of a harmonious reading of resolution No. 583-2008-SETENA, those constructions that are exempt from processing viability before SETENA are those with very low potential environmental impact that are covered by an emergency decree.

However, SETENA erroneously interpreted resolution No. 583-2008-SETENA and resolved that the SUDAGUA Project was exempt from processing environmental viability before SETENA solely because it was included in a National Emergency Plan, regardless of its potential environmental impact. This can be inferred from resolution No. 1710-20153-SETENA – through which this project was closed – which limited itself to stating:

“THIRD: That upon reviewing the file at folios 401 to 404 and folio 00424, the following can be read verbatim: 'This Secretariat, in accordance with National Emergency and Risk Prevention Law No. 8488 published on January 11, 2006, the works that will be developed under a National Emergency Decree are exempt from ordinary procedures before the competent entities. On the other hand, the Legal Representative of the cited project states that: “The justification for requesting the closing of the cited file is that the project itself also indicates that projects covered by an emergency decree do not require undergoing an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) process for their implementation, since the cited project was included in the General Emergency Plan for Drought in the Central and North Pacific of the Country, according to Executive Decree No. 38642-MP-MAG, published in La Gaceta No. 195 of Friday, October 10, 20014, all this in accordance with National Emergency and Risk Prevention Law No. 8488. My represented party has decided not to continue with the environmental procedure of file No. D1-1333384-2014 for the SUDAGUA Irrigation Project.” THEREFORE. THE PLENARY COMMISSION RESOLVES In Ordinary Session No. 105-2015 of this Secretariat, held on July 30, 2015, in Article No. 04, It Agrees: FIRST: File No. D1-13384-2014-SETENA for the project: RIEGO SUDAGUA, in the name of the WATER USERS SOCIETY LOS ANGELES GUACIMAL, legal ID No. 3-107-581004 represented by Ms. Anais Madrigal Vargas, holder of identity card No. 6-0063-0232, is hereby closed, in accordance with what is established in the third recital of this report and folios 401 to 404 and folio 00424'.”

This interpretation by SETENA contradicts the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, as it endorses that a work may be exempt from processing environmental viability before this Secretariat, regardless of its potential environmental impact. In this regard, it must be remembered that environmental damage is often difficult or even impossible to repair. Furthermore, it should be noted that extracting large flow volumes for irrigation purposes—as in the sub lite case—is evidently not an activity with very low potential environmental impact, even less so in a context of reduced rainfall caused by the El Niño Phenomenon and ENOS.

For this reason, it is also proper to annul resolution No. 1710-2015-SETENA of 10:10 a.m. on July 30, 2015, in the terms set forth in the operative part of this judgment.”

In the present matter, the amparo petitioners challenge the fact that the SUDAGUA Project was exempted from processing environmental viability before the National Technical Environmental Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) because it was included in the National Emergency Plan contained in Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 38642-MP-MAG published in the Official Gazette La Gaceta No. 195. The foregoing was analyzed and resolved by this Chamber in judgment number 2016-2065, and therefore applies to the present appeal, as there are no reasons to change the criterion; consequently, this appeal must be granted, with the consequences detailed in the operative part of this judgment.

IV.- DISSENTING VOTE OF JUDGE JINESTA. Judge Jinesta Lobo dissents and dismisses the appeal for the following reasons:

1.- RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS INFRA-CONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH A VAST NORMATIVE NETWORK. Article 50 of the 1949 Constitution (Constitución de 1949), in 1994 (Law No. 7412 of June 3, 1994), underwent a partial reform to introduce in its second paragraph, as an express and clearly defined fundamental right, the right of "Every person" to enjoy "a healthy and ecologically balanced environment."

This fundamental right, before the 1994 constitutional reform, was extensively developed by a progressive and protective jurisprudence of this Constitutional Court, all based on the existing norms of International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial reform of Article 50 of the Constitution. After the partial reform of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed infra-constitutional regulatory framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the third paragraph provided that “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; constitutional imperatives and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive infra-constitutional regulatory fabric expressed in various laws, regulations, and executive decrees, which address substantive and formal matters for the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Additionally, that sub-constitutional legal order has established an extensive and complex administrative organization to implement the constitutional imperatives and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this block or parameter of legality, created to develop Article 50 of the Constitution, Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 4, 1995, stands out, which, among other matters, develops and regulates first-order issues such as citizen participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) (Chapter IV), the protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), territorial planning and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (Chapter VII), marine, coastal, and wetland resources (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Article XV), environmental administrative organization (XVII), and the creation of an Administrative Environmental Tribunal for the protection, defense, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI). Also prominent in this dense and vast legislative fabric are the Ley Forestal, No. 7575 of February 5, 1996, and its amendments, the Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 of April 8, 1997, the Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 of December 19, 1997, the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998, the Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 of April 30, 1998, and, more recently, the Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 of June 24, 2010. Moreover, even before the partial reform of Article 50 of the Constitution, sectoral laws for the protection and defense of certain aspects of the environment already existed, such as the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, and its amendments, the Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973, and its amendments, the Ley de Salud Animal, No. 6243 of May 2, 1978, the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 of October 21, 1992, and its amendments, the Ley de Hidrocarburos, No. 7399 of May 3, 1994, and the Ley del uso racional de la energía, No. 7447 of November 3, 1994. The regulatory framework, at the infra-legal level, is even more plentiful with various executive regulations of those laws and decrees that regulate the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, by way of example, Decreto Ejecutivo No. 31849 of May 24, 2004, stands out, which is the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) that regulates, in detail, all aspects of the environmental impact assessment (EIA) procedures for activities, works, and projects, according to predefined categories, to prevent any damage or harm to the environment, its review and environmental viability (viabilidad ambiental), its subsequent control and monitoring, complaints, participation mechanisms, the environmental responsible party, performance and operating guarantees, and a sanctioning regime. Also noteworthy is Decreto Ejecutivo No. 34136 of June 20, 2007, which is the Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo responsible for hearing and resolving complaints regarding threatened infringement or effective violation of legislation protecting the environment and natural resources and for establishing compensation for damages or harm to these.

2.- NEED TO DELINEATE CONSTITUTIONALITY AND LEGALITY REVIEW IN THE PROTECTION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense regulatory framework or infra-constitutional legal order that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment provided for in Article 50 of the Constitution, and that seeks its guarantee, protection, and preservation, obliges this Constitutional Court to delineate, in this matter, the scope of constitutionality review from the sphere of legality review. In the case of mechanisms or matters of constitutionality, as referred to in Title IV of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a concept that encompasses the acción de inconstitucionalidad and the consulta de constitucionalidad—legislative and judicial—the boundary between constitutionality review and legality review is clear and unequivocal, since, without any doubt, it is the exclusive and preclusive competence of this Constitutional Court to hear and resolve such matters (Articles 10 of the Constitution, 1, 2, subsection b), 73 to 108 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), thus, for example, when it is alleged that a legal or regulatory norm is unconstitutional for violating Article 50, that is, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the values and principles underlying it. The real problem in the delineation of both spheres of review arises with respect to the amparo action or process, for several obvious reasons that are the following: a) The cross-cutting nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which penetrates all layers or strata of the legal order; b) the open texture of constitutional norms, whereby any grievance may appear to be of a constitutional nature; and c) the tendency to use the amparo process as a substitute avenue for the ordinary jurisdiction. However, some criteria can be established, based on Article 7 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, that allow the amparo process to be delineated from other ordinary jurisdictional processes. Thus, when a public authority—administrative entity or body—has intervened with respect to an activity, work, or project by conducting studies, evaluations, reports, or assessments of any nature, through the application of the dense and vast infra-constitutional legal order, it is clear that the matter must be brought before the ordinary jurisdiction and not the constitutional one. The same occurs when a public authority has failed to comply with the obligations imposed upon it, in matters of environmental and natural resource protection, by the infra-constitutional legal order, whether of a legal or regulatory nature. Under this reasoning, this Constitutional Court must hear and resolve a matter in the amparo process only when no public authority has intervened exercising its oversight or authorization powers and a conduct, potentially or actually, harmful to the right to a healthy and ecologically balanced environment is being carried out; additionally, it must involve a violation of that right that is evident, manifest, or easily verifiable—without a significant production or taking of evidence—and, furthermore, it must be of great relevance or significance and be serious. If a public authority has breached the obligations and duties developed by the infra-constitutional legal order, the matter should also not be heard by the constitutional jurisdiction, since, in addition to the complaint mechanisms provided at the administrative level, the ordinary jurisdiction, especially the contentious-administrative jurisdiction, has sufficient competence to oversee the material or formal omissions of public entities. From the moment a public authority has intervened exercising its legal and regulatory powers, substantiating a procedure—a concatenated series of administrative actions—and issuing administrative acts, the matter is outside the scope of constitutionality review, and the same applies if it breaches or omits its legal and regulatory obligations. The amparo action is, essentially, a summary process governed by simplicity or, in the terms of Article 25 of the American Convention on Human Rights, a remedy that must be simple and prompt. Consequently, when it is necessary to review various administrative actions—procedures and formal acts that are reflected and materialized in an administrative record —the matter ceases to be subject to amparo, since recourse must be had to a full cognizance process, that is, a full adjudication process that can only be substantiated before the ordinary jurisdiction. The amparo is not designed to contrast or review technical or legal opinions rendered in light of the infra-constitutional legal order or to introduce new elements of evidence to contrast those contained in an administrative record that has been processed over prolonged periods and with deliberation. The amparo process, ultimately, cannot be converted into an ordinary full cognizance process ("ordinary-izing" it), since it becomes distorted and perverted in its ends and purposes; hence, when a public authority has intervened by conducting studies, endorsing or validating expert opinions presented by the interested parties, rendering reports, issuing administrative resolutions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or, in general, substantiating one or more administrative procedures, the amparo process is not the avenue to oversee such actions but rather the contentious-administrative process. The administrative intervention that can be verified or confirmed is decisive in determining whether the matter lies at the level, itself abstract and open, of constitutionality or at the denser level of legality. Nor should this Constitutional Court proceed to hear and resolve the breach of obligations imposed by the legal or regulatory framework, since, for that purpose, there are powerful and efficient instruments at the administrative level (sanctioning regime, complaints, the Administrative Environmental Tribunal) and, ultimately, a contentious-administrative jurisdiction whose function is to control the legality of administrative action (Article 49 of the Constitution), within which legal or regulatory omissions, material or formal, are included, an ordinary jurisdiction that now, with the new procedural legislation, is more flexible, expeditious, swift, comprehensive, and universal.

3.- COROLLARY. For the foregoing reasons, I consider that the present amparo action should have been rejected outright ad limine litis for involving a matter pertaining to legality review; however, this not having been the case, I believe it should be declared without merit, without ruling on the merits of the matter, since it falls to the ordinary jurisdiction, particularly the contentious-administrative jurisdiction, to determine whether the administrative actions and conducts deployed (active or omissive) in the sub-lite substantially comply or not with the infra-constitutional legal order for the protection, guarantee, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

V.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ REGARDING THE CLAIM FOR INFRACTION OF ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION.

1. The historical context that at the time motivated the broad intervention of the Chamber in environmental matters has undergone a considerable variation that requires this body to reconsider the conditions for its participation in ensuring the right of individuals to a healthy and balanced environment, as protected in Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation—characterized by an extremely broad production of laws and regulations that includes substantive rules, procedures, and the creation of bodies for compliance with what is ordered in the Carta Fundamental—is radically different from the previous one, in which the absence of regulations and state bodies with appropriate competence imposed upon the Chamber a leading, almost unique, role in the defense of the aforementioned constitutional right.

2. Nowadays, we find ourselves before a "dense fabric" of environmental regulations—as accurately described by Magistrado Jinesta Lobo in his dissenting vote on this issue—which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of a comprehensive legal regulation regarding activities whose impact on the environment was barely or not at all regulated, as well as the creation of state bodies with oversight and control powers over the effects of human activity on the surroundings. The second phenomenon is that this increasing juridification—predominantly legislative and regulatory—brings with it an unavoidable entry onto the scene of both administrative justice and the ordinary jurisdiction—primarily the contentious-administrative, but also the criminal jurisdiction. In these, in accordance with the importance of environmental law, broad procedural avenues and inclusive means of standing have been regulated, so that individuals may enforce what is established in that broad legal order related to environmental matters.

3. In that context, it is neither legally appropriate nor, from a functional point of view, for the Constitutional Chamber to displace, or—worse yet—substitute for, the ordinary justice bodies in carrying out their task, also of constitutional rank, of ensuring the effective compliance with laws and regulations. It is legally improper because in the vast majority of these cases, what is requested is that it interpret and enforce legal and regulatory norms, thereby risking overlapping its competencies with those of other jurisdictional bodies that—they indeed—have been created to execute such tasks; and it is also functionally incorrect, because the design of its processes is ill-suited to the complexity present in numerous environmental conflicts that consist of series of technically and legally complex facts and acts. Regarding both issues, there are well-known examples in which the Chamber has produced a half-baked or technically incomplete resolution, or unnecessary friction and an impact on legal certainty have been generated.

4. As part of the technical aspects I have assessed, I add the fact that this jurisdiction does not have enforcement judges to allow adequate follow-up to its judgments—generally complex—which sometimes involve the monitoring of remedial plans, among others, with inter-institutional coordination and follow-up over months and even years.

5. From that perspective, the decision by this Court to step aside in environmental matters should not be seen as an abandonment of the environmental field, but on the contrary, as its adequate protection in the instance best suited to the nature of its complexity and diversity. Likewise, it should not be seen as this instance's declination of its task of protecting constitutional rights imposed upon it by the Political Constitution and its Organic Law, which, from my point of view, is reserved in this matter for specific cases. It is, rather, an exercise of readjustment of the burdens and tasks corresponding to the different state bodies, so that each of them can fully deploy its work within the scope assigned to it, as well as the exercise of establishing its own competence, as set forth in Article 7 of its Organic Law.

6. It is clear that the Chamber does not propose to abandon to other jurisdictions the task of protecting the rights of individuals in environmental matters. It is well known that although any claim for infringement of legal and regulatory norms can be channeled back to the constitutional sphere, there are cases whose resolution requires no more than the application of the law of the Constitution. It is, therefore, a matter of ensuring that the Chamber becomes a protagonist together with others, so that—among all and each in its own space—the entire variety of situations presented by the protection of the right to a healthy and balanced environment can be covered within a society in which other equally pressing needs also exist. With this position, I firmly believe that the citizen does not lose an iota of protection but gains substantially in breadth, in perspective, and in respect for the balance and distribution of powers, this last principle being of obligatory consideration, since it governs the constitutional dynamic of any liberal and democratic system such as ours.

7. In line with the foregoing, I maintain that this Chamber should abstain from hearing claims presented to it for alleged infringement of Article 50 of the Political Constitution in order to leave their hearing in the hands of administrative justice and the contentious-administrative jurisdiction. The foregoing is stated in general terms, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my opinion, would still be best protected by this Chamber and therefore must be heard and resolved by it. Within such groups of cases, and without this enumeration being considered a closed and definitive list, I can indicate that the Chamber should reserve the hearing of situations such as, for example, claims for environmental infractions that also put people's health directly at risk, or the access to or quality of water; cases of gross and direct violations of the environment in which a patent absence of protection by state authorities is verified, provided also that the nature of the claim allows it to be addressed through the instrument of amparo as a summary and special procedural institute, since I also believe that the amparo should not be "ordinary-ized" to address, even in these cited cases, matters that exceed the capacity to be adequately addressed within it.

8. In the specific case, in accordance with the proven facts, none of the aforementioned exceptions are present, and the situation raised falls within those cases in which the intervention of the means of protection of the Administration and ordinary justice prove to be a broader and more complete avenue for the matter discussed, which involves a discussion on regulatory requirements and conditions of exception, and special situations that require abundant evidence, follow-ups, and studies that exceed the scope of the amparo. Thus, Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional should have been applied.

VI.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ. Magistrado Hernández Gutiérrez dissents and declares the amparo action without merit, for the following reasons:

The petitioners claim that by including the Guacimal Sardinal Irrigation Project called “SUDAGUA” in the Plan General de la Emergencia por Sequía, Decreto Ejecutivo number 38642-MPMAG, published in La Gaceta number 195 of October 10, 2014, in its table number 4 "Atención a los Productores Agropecuarios y Pesqueros. Acciones bajo el Régimen Ordinario", the administration was exempted from its obligation to process environmental viability (viabilidad ambiental), which threatens their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (filing brief). Since the inclusion of the project in question in that emergency decree involves technical aspects, I consider that the discussion should be placed in the ordinary avenue and not in this specialized venue.

VII.- NOTE BY MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. I have concurred with the position held by Magistrado Jinesta Lobo in this matter; therefore, in environmental matters, it is also this undersigned's view that if there has already been intervention by the Public Administration, I consider that its hearing and resolution corresponds to the contentious-administrative jurisdiction. Nevertheless, I do hear the merits of the matter when other rights of the persons affected by the source of contamination are at stake, among them, health, quality of life, and the right to enjoy a healthy and pollution-free environment (Article 50 of the Political Constitution), as occurs in this case, in which possible environmental damage with an impact on communities and ecosystems is alleged, with a violation of the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment and a decent level of quality of life.

VIII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE EXPEDIENTE. The parties are advised that if they have provided any document in paper form, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in session N° 27-11 of August 22, 2011, article XXVI, and published in the Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session N° 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

Por tanto:

The amparo action is declared WITH MERIT. Consequently, José Miguel Zeledón Calderón, in his capacity as Director de Agua of the Ministerio de Ambiente, Carlos Leonardo Chacón Rodríguez, in his capacity as Acting Secretario General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), Eduardo Mora Castro, in his capacity as Jefe de la Unidad de Asesoría Legal of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, or whoever holds these positions in their stead, are ordered to comply with the order in judgment number 2065-2016 of 9:05 a.m. on February 12, 2016, which ordered: “The amparo action is declared with merit. The inclusion of the Proyecto de Riego Sudagua in the Plan General de la Emergencia por Sequía in the Central and North Pacific of the country, according to Decreto Ejecutivo No. 38642-MP-MAG, published in La Gaceta No. 195—Friday, October 10, 2014, which declares a State of Emergency for the situation generated by the drought affecting cantons of the province of Guanacaste, cantons of Aguirre, Garabito, Montes de Oro, Esparza and the central canton of Puntarenas and cantons of Orotina, San Mateo and Atenas, is annulled. Likewise, resolution No. 1710-2015-SETENA of 10:10 a.m. on July 30, 2015, is annulled. The foregoing does not prevent the involved parties, if they deem it necessary, from rechannelling the procedures to include the project again, upon prior compliance with the corresponding technical environmental studies. The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of judgment in the contentious-administrative jurisdiction. Notify this judgment to Marco Arroyo Flores, in his capacity as Secretario General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), to Eduardo Mora Castro, in his capacity as Jefe de la Unidad de Asesoría Legal of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, and to José Miguel Zeledón Calderón, in his capacity as Director de Aguas of the Ministerio de Ambiente, or to whoever holds these positions in their stead, personally.” The respondents are warned that, in accordance with Article 71 of the Law of this jurisdiction, imprisonment from three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed on anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued in an amparo action, and fails to comply with it or fails to enforce it, provided that the offense is not more severely punished. Magistrado Jinesta Lobo, Magistrada Hernández López, and Magistrado Hernández Gutiérrez dissent and declare the amparo action without merit. Magistrado Salazar Alvarado adds a note. The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of judgment in the contentious-administrative jurisdiction. Notify this judgment to José Miguel Zeledón Calderón, in his capacity as Director de Agua of the Ministerio de Ambiente, Carlos Leonardo Chacón Rodríguez, in his capacity as Acting Secretario General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), Eduardo Mora Castro, in his capacity as Jefe de la Unidad de Asesoría Legal of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, or to whoever holds these positions in their stead. IN PERSON.-



Ernesto Jinesta L.

Presidente



Fernando Cruz C.



Fernando Castillo V.

Nancy Hernández L.



Luis Fdo. Salazar A.

Rosa María Abdelnour G.



Jose Paulino Hernández G.



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