Res. 11545-2016 Sala Constitucional — Municipal moratorium on pineapple production violates legal reserve principleMoratoria municipal para la producción de piña viola reserva de ley

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Sala Constitucional

Resolución Nº 11545 - 2016

Fecha de la Resolución: 12 de Agosto del 2016 a las 11:31

Expediente: 16-009192-0007-CO

Redactado por: Fernando Castillo Víquez

Clase de asunto: Recurso de amparo

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Sentencia con nota separada

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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: COMERCIO

Subtemas:

LIMITACIONES.

011545-16. COMERCIO. MORATORIA PARA LA PRODUCCIÓN DE PIÑA. QUEBRANTO AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY POR IMPONERSE A TRAVES DE UN ACUERDO MUNICIPAL. VCG12/2020

Citas de Legislación y Doctrina
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: MUNICIPALIDAD

Subtemas:

PERMISOS.

011545-16. MUNICIPALIDAD. MORATORIA PARA LA PRODUCCIÓN DE PIÑA NO PUEDE IMPONERSE MEDIANTE UN ACUERDO MUNICIPAL. ES UN ASUNTO DE RESERVA DE LEY. NO CUENTA CON ESTUDIOS TÉCNICOS NI CRITERIOS. VCG12/2020

Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: COMERCIO

Subtemas:

LIMITACIONES.

VI. Razones adicionales del Magistrado Castillo Víquez. Hay poderosas razones jurídicas para declarar con lugar el presente recurso. En primer término, no se puede desconocer que la libertad de empresa, además de ser un derecho fundamental, es un elemento esencial del modelo de economía de mercado por el que optó el Constituyente. Sobre el contenido esencial de derecho fundamental, la doctrina ha señalado que tiene varios componentes.

 El primero es el derecho de la persona de escoger y desarrollar una determinada actividad económica, siempre y cuando esta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. Ergo, el Estado no puede impedir que una persona se dedique a una determinada actividad económica, aunque por razones de orden público puede fijar ciertos requisitos. Tampoco le puede imponer a una persona o a un grupo de ellas el dedicarse a una actividad económica específica.

 El segundo elemento que forma parte de la libertad de comercio, es el derecho de la persona de organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más convenga a sus intereses. Con las excepciones que impone la legislación laboral en materia de inspección de trabajo, riesgos de trabajo o profesionales, la legislación mercantil y, en algunos casos, donde por razones de orden público se puede exigir que en la empresa presten sus servicios ciertos profesionales, verbigracia: el regente de una farmacia, los propietarios de la empresa son enteramente libres para determinara todos los aspectos relativos a la vida de la empresa. “Supone la capacidad de tomar decisiones libremente sobre las formas de organización, el nombre, el emplazamiento, la forma de gobierno interno (‘corporate governance’) y todos los demás aspectos de la organización y la vida interna de la empresa”.

El tercero es el derecho de las personas a obtener un beneficio económico (lucro), o por lo menos a obtener los recursos para subsistir (principio de autosuficiencia). En este caso, hay que tener claro que es a la persona a quien le corresponde asumir el riesgo económico, por ende, el Estado no está en el deber de asegurar, a todo empresario, un lucro razonable en sus actividades económicas. Sin embargo, si está obligado a abstenerse cuando, con su actividad, provoque que la empresa no obtenga un beneficio económico. La Corte Plena, en sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tiene la siguiente limitación:

“…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…”.

El cuarto componente de contenido esencial de esta libertad, es el libre acceso de las empresas al mercado. Las empresas tienen el derecho de acceso a él, sin perjuicio de las condiciones que imponga el Estado, por razones de orden público. La libre competencia supone la libre circulación de mercaderías, el libre acceso al mercado y la igualdad entre compradores y vendedores.

 Un aspecto polémico es si la libre fijación de precios forma parte o no del contenido esencial de la libertad de comercio. Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado como legítimo el control de precio.

“En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad” (Sala Constitucional, 1995-3120).

 Si bien es constitucionalmente posible el control de precios por parte del Estado, desde nuestro punto de vista, este debe ser la excepción, y no la regla. Además, deben de darse ciertas condiciones:

a. Que la potestad esté autorizada en una Ley formal.

b. Que su fijación sea temporal, cuando no se trata de los bienes y servicios indicados en el punto d.

c. Que se le garantice al empresario una utilidad razonable.

d. Que se trate de bienes de primera necesidad o tarifas de servicios públicos.

 La libertad de comercio también conlleva la libertad de dirección de la empresa, es decir, la libertad del ejercicio empresarial: “(…) libertad de tomar decisiones y de competir en un mercado libre. Dentro de este apartado, deben mencionarse cuestiones tales como la libertad de producción (volumen, calidades, etc.), libertad de inversión (o desinversión o cierre), libertad de una política o estrategia comercial –cuestión íntimamente relacionada con la libertad de precios-, libertad de publicidad (no engañosa), libertad de distribución y venta, libertad de competencia leal o libertad contractual (de contratar o no contratar), de esa forma el empresario pone en juego todos sus talentos y el de las personas que lo rodean para desarrollar la empresa”.

Por último, el contenido esencial de la libertad de comercio comprende el derecho de la persona de anunciar los bienes y servicios que produce o presta. La utilización de la publicidad, sobre todo en las sociedades actuales, por parte de las empresas es al mismo tiempo una actividad económica y un instrumento fundamental de estas en una economía de mercado y, por tanto, un componente del contenido esencial de la libertad de comercio. Ahora bien, por razones de orden públicos se pueden prohibir cierto tipo de publicidad, tal y como podría ocurrir con la del fumado.

 Dicho lo anterior, las municipalidades no tienen competencia para prohibir una determinada actividad económica lícita en sus territorios o declarar moratorias, definidas o indefinidas. Esa competencia corresponde al Estado, toda vez que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) es claro y preciso, en el sentido de que el régimen de las libertades públicas está reservado a la Ley. En el caso que nos ocupa, no existe ninguna norma jurídica con rango de Ley que autorice a la municipalidad recurrida a prohibir el cultivo de piña en su territorio, o declarar una moratoria indefinida del cultivo de ese producto, de ahí que su actuación es arbitraria y, por consiguiente, contraria al ordenamiento jurídico.

 El principio de reserva de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho. La reserva de ley en materia de libertades públicas constituye un triunfo del pensamiento liberal. No en vano, en la Declaración de los Derechos del Ciudadano, en su artículo 4, se estableció el principio de reserva de ley.

 En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad –todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la ley. De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982).

 Por otra parte, para que las restricciones a la libertad sean lícitas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Tal y como acertadamente lo ha establecido la Sala Constitucional, en los votos números 3173-93 y 3550-92:

"El orden público, la moral, y los derechos de los terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; O como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)’".

En nuestro país, el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de ley. Según lo ha establecido el Tribunal Constitucional, este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución) (véase el voto n.° 3173-93); rango legal (Artículos 19 y 124 de La Ley General de la Administración Pública. "1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2. Quedan prohibido los reglamentos autónomos en esta materia". "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general, no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas"), y reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativo. La Sala Constitucional ha dicho que de este principio se derivan cuatro corolarios:

"a) En primer lugar, el principio mismo de ‘reserva de ley’, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, par la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ‘contenido esencial’; En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial; d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley". (Véase el voto número 3173-93).

En ese mismo fallo, la Sala Constitucional fue categórica al afirmar que la potestad del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de los terceros, es la legislativa, excluyendo así, los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por ese Poder o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior rango.

 Por otra parte, el acuerdo impugnado constituye en sí mismo una amenaza cierta, real y efectiva e inminente para los derechos fundamentales de los recurrentes, por lo que sí es procedente el amparo (véanse las resoluciones números 295-95 y 049-2000 de este Tribunal), toda vez que es lógico suponer que para ellos no tiene ningún sentido gestionar una autorización municipal para el ejercicio de su libertad de empresa, cuando hay un acuerdo municipal que decreta una moratoria indefinida de la actividad en el cantón. De antemano saben que será rechazada su solicitud a causa del acuerdo impugnado. De ahí la procedencia de este amparo.

 Por último, si hay lesión al derecho al ambiente, a la salud, al derecho al servicio agua potable y a otros derechos fundamentales de la población es a las autoridades del gobierno central a quienes compete prohibir la actividad económica, y no al gobierno local. Dicho de otra forma, la municipalidad está en el deber de autorizar la actividad económica sujeta o condicionada  a que las autoridades competentes nacionales determinen que ésta no lesiona el derecho al ambiente, a la salud y derecho al servicio de agua potable de los pobladores del cantón.

 Ergo, con fundamento en la doctrina citada, no tengo otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo en todas sus consecuencias, como en efecto se hace.

VCG12/2020

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Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: MUNICIPALIDAD

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PERMISOS.

Nota separada de la Magistrada Hernández López

He concurrido con el voto de mayoría bajo las siguientes consideraciones:

Tengo claro que las Municipalidades en cuanto gobiernos locales tienen la posibilidad de administrar los intereses de su cantón y que esto implica una continúa tensión con los derechos fundamentales de los administrados; ellas tienen la potestad de tomar decisiones positivas o negativas respecto de los actos que la ley les ha atribuido, por ejemplo emisión de certificados de uso conforme, otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales. Existe incluso la posibilidad de que tales actos signifiquen en la realidad una gravosa limitación del ejercicio de derechos constitucionales como el de comercio (que no puede concretarse sin una patente) o el derecho de propiedad privada (como cuando se niegan permisos de construcción, se exigen retiros en construcción o se imponen áreas mínimas para las segregaciones de lotes, entre otros muchos). La diferencia en este caso, radica en que el acuerdo impugnado excede tales facultades de administración fundadas en la ley, para de decretar, sin sustento jurídico ni constitucional que se lo permita, una moratoria general, es decir, total para prohibir la actividad piñera en el territorio de los chiles. Por las razones indicadas en el voto de mayoría y en los precedentes citados, en un Estado liberal y unitario como lo es nuestro país, ese tipo de actos prohibitivos y limitativos de alcance general no solo están reservados a la ley formal emitida por la Asamblea Legislativa, sino que, además, ni siquiera ésta puede realizarlos libremente, sino que debe ajustar su actuar a las disposiciones del artículo 28 Constitucional, auténtica barrera contra la arbitrariedad del poder, incluso el democrático.

Fuera de lo anterior, resulta claro que las municipalidades conservan, -en ejercicio de sus potestades-, el derecho y obligación de gestionar la clausura de una o varias actividades económicas (incluida la siembra de piña) -ante las autoridades respectivas-, o a no otorgar una patente o permiso de uso de suelo, por ejemplo, si existen estudios técnicos que justifiquen la medida, vgr. frente al riesgo o afectación a la salud, fuentes de agua, mantos acuíferos, etc.

En ese sentido, desde mi perspectiva, las municipalidades no sólo tienen plena competencia, sino la obligación, de velar por la salud de sus habitantes y deben en casos concretos, actuar en defensa de esos intereses, claro está, siempre dentro del marco de la ley.

Nancy Hernández López Magistrada

VCG12/2020

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Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: MUNICIPALIDAD

Subtemas:

PERMISOS.

Expediente 16-009192-0007-CO

VOTO PARTICULAR DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO: En este caso me inclino por un voto particular y declaro sin lugar el recurso por las razones que de seguido expongo: El recurrente en su calidad de representante de la Asociación de la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, impugna el acuerdo municipal emitido por la Municipalidad de Los Chiles, considera que la determinación municipal de declarar una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles, es improcedente y lesiona la libertad de empresa, el principio de reserva legal y el derecho de propiedad de los agremiados de la Cámara representada.

Tal y como se logró acreditar en autos mediante el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15, celebrada el 05 de julio de 2016, el Concejo de la Municipalidad de Los Chiles declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles, indicando que: “ 1. Declárese una moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles. 2. A partir de este momento deberá la Administración, a través de la Unidad de Gestión Ambiental, realizar las coordinaciones con la entidades competentes y demás interesados, con el fin de llevar a cabo los estudios necesarios, especialmente los estudios hidrogeológicos, que permitan determinar el impacto socio ambiental acumulado de las fincas piñeras existentes, de manera que permita definir si es ambientalmente sostenible la expansión del cultivo. 3. La Municipalidad deberá realizar un inventario de las fincas piñeras que se encuentren en operación a la entrada en vigencia de este acuerdo. 4. El Gobierno Local coordinará con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Ministerio de Salud para la vigilancia del manejo de agroquímicos cerca de los pozos de abastecimiento del recurso hídrico. 5. La Municipalidad coordinará con el Servicio Nacional de Salud Animal y el Servicio Fitosanitario del Estado para la atención de la plaga de la moscas stomoxyscalcirrans o mosca de establo. 6. La Municipalidad convocará a una comisión interinstitucional con participación de los centros educativos y la comunidad que se encargará de velar por la fiscalización del cumplimiento de la normativa ambiental y del presente acuerdo. Los derechos adquiridos de previo a la entrada en vigencia de este acuerdo, no se verán afectados. Dicho acuerdo rige a partir de su publicación. Aprobado Definitivamente, por decisión unánime, con cinco votos positivos de los regidores, Heiner Hidalgo Salas, Carlos Luis Bonilla Arana, Olivier Gamboa Rodríguez, Alberto Montalbán Chamorro, Yerlin del Cannen Díaz Mena”. Todo ello con fundamento en la defensa de los recursos naturales.

 Ante ese panorama considero que el amparo deviene improcedente, por los siguientes argumentos:

1- Nótese que todavía no existe acto alguno de aplicación individual que se esté impugnando. El recurso es presentado por una asociación, en defensa de sus agremiados, pero de forma genérica. Recuérdese que el recurso de amparo ha sido instituido únicamente para brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales; razón por la que, en general, su procedencia está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación —o amenaza de turbación— a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país, sino también a que el agravio alegado comporte una amenaza o quebranto directo y grosero de aquellos derechos, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios. Esto quiere decir que no toda supuesta vulneración de uno de tales derechos es idónea para ser discutida en esta sede. En este sentido, al no existir acto concreto, alguno, de aplicación individual, donde se observen violentados los derechos fundamentales alegatos, la presentación de este recurso resulta prematura.

2- Corresponde a la vía de la legalidad y no a esta jurisdicción constitucional, la impugnación de los acuerdos municipales. Si el recurrente considera que el acuerdo impugnado carece de ciertos elementos esenciales, ello debe plantearlo en la vía ordinaria, pues para la impugnación de un acuerdo municipal existe esa vía (ver sentencias número 2010-003990 de las nueve horas y diecisiete minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez y número 2010-000413 de las catorce horas y siete minutos del ocho de enero del dos mil diez).

3- Desde el punto de vista constitucional el acuerdo municipal impugnado encuentra asidero en las competencias municipales en materia urbanística y ambiental. Es decir, bien pueden los gobiernos locales, en aras de cumplir con sus obligaciones sobre defensa, protección y precaución del ambiente, imponer restricciones a ciertas actividades que se desarrollen en el cantón. Ya en otras oportunidades esta Sala se ha topado con casos en donde los entes públicos declaran “moratorias” en ciertas concesiones y/o permisos, que no están obligados a otorgar, y por razones ambientales. Recuérdese al respecto el Decreto 35982-MINAET donde se declaró, vía decreto y no vía legal, la moratoria nacional para la minería. En una oportunidad en que esta Sala examinó dicho decreto, se estableció que:

“I.- La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del Decreto Ejecutivo No. 35982 - MINAET de 29 de abril de 2010, declaró "(…) la moratoria nacional por plazo indefinido para la actividad de minería metálica de oro a cielo abierto en el territorio nacional (…)" (visible a folio 9). Dicha disposición fue modificada por medio del Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET de 8 de mayo de 2010, mediante el cual las citadas autoridades del poder público ordenaron que se ampliara la medida para toda actividad de minería metálica de oro en el territorio nacional. Efrén Arauz Centeno estima que esa decisión lesiona su derecho al trabajo, tutelado por el artículo 56 de la Constitución Política. En criterio de esta Sala Constitucional, el caso del recurrente tal y como es planteado, no representa problema alguno de amenaza o lesión de derechos fundamentales, esto, por dos razones básicas. En primer lugar, tal y como lo hizo constar el tutelado en el escrito de interposición del recurso de amparo, la solicitud de concesión que presentó ante la Dirección General de Geología y Minas, se encuentra en trámite, razón por la cual el promovente no ostenta derecho real alguno oponible a la Administración, pues de conformidad con el artículo 14 del Código de Minería, el mismo se tendrá por adquirido desde la fecha en la cual esté inscrito en el Registro Nacional Minero, de tal forma que se descarta que se hubiera desconocido, con el Decreto, alguna situación jurídica consolidada a su favor. De otra parte, lo ordenado tampoco implica una lesión al derecho al trabajo, pues, se debe tener claro que la sola presentación de la solicitud no genera expectativa sobre la posible concesión minera, por cuanto el Estado no está obligado a otorgarla. Al ser bienes demaniales, su reconocimiento, explotación, exploración y la obtención de beneficios de los recursos minerales por parte de sujetos de derecho privado, solamente es viable en la medida que el interés público lo demande. Corresponde a las autoridades competentes ponderar a la luz de criterios técnicos así como de oportunidad y conveniencia, si se verifican o no los supuestos para disponer la concesión, denegarla o inclusive, dictar una moratoria como la cuestionada en este proceso. Si el amparado considera que dichos parámetros fueron valorados de manera errónea o bien no brindan sustento suficiente para una medida como la dispuesta, debe cuestionarlos ante la jurisdicción contencioso administrativa y no ante esta sede. Indudablemente, hacerlo en la vía procesal del amparo excedería su naturaleza sumaria, así como la competencia de este Tribunal, configurada por la Ley y la propia Constitución Política. Bajo este orden de consideraciones, el amparo es improcedente y así debe declararse.” (sentencia Nº 2010-012144 de las dieciséis horas y veintisiete minutos del veinte de julio del dos mil diez).

Asimismo, se conoce de otro tipo de moratorias decretadas por gobiernos locales, tales como al otorgamiento de licencias en materia de construcción de torres de telecomunicaciones en el cantón de Carillo (véase el voto Nº 2011-015288 de las dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once) y a al otorgamiento de licencias o permisos de instalación y funcionamiento de juegos o máquinas tragamonedas en el cantón de Montes de Oca (véase el voto 2006-02902 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). De forma tal que se entiende que, quienes solicitan una concesión, o como en este caso un permiso, no tienen derecho a que dicho permiso se les otorgue, sino que el ente público competente –en este caso la Municipalidad- puede denegarlo. Por las mismas razones en que una Municipalidad puede adoptar un plan regulador y establecer limitaciones de tipo urbanístico, en este caso en particular, bien pueden los gobiernos locales determinar de antemano que se negarán cierto tipo de permisos, atendiendo a razones ambientales, en aplicación del principio precautorio, y debidamente fundamentado, según se dice.

4- Nótese que en este caso, el fundamento del acuerdo impugnado se sustentó en estudios técnicos realizados tanto por la Universidad Nacional como por la Universidad de Costa Rica. Asimismo, nótese que la moratoria es temporal, a diferencia de otros casos que ha conocido esta Sala donde la moratoria (entendida como una veda para que particulares accedan al acto de autorización municipal para desarrollar cierto tipo de actividades) ha sido ilimitada en el tiempo (véase por ejemplo el voto no. 10176-2011 de las ocho horas cuarenta minutos del cinco de agosto de dos mil once que fue acción de inconstitucionalidad declarada con lugar en contra de la frase del Transitorio 1° del Acuerdo del Concejo de Belén, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, artículo 5, únicamente en cuanto indica: “por el tiempo necesario”), en este caso, la moratoria municipal es temporal. Si bien el acuerdo dice que la moratoria será prorrogable de manera indefinida, se entiende que ello obedece a la incerteza del impacto ambiental que produciría continuar con el cultivo de la piña, y en atención al principio precautorio que opera en esta materia. Al respecto, recuérdese el significado que esta Sala le ha dado al principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, se alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Principio aplicable en este caso, máxime si se tomen en cuenta los antecedentes de daños ambientales ocasionados por la piña en zonas como Pococí, Guácimo y Siquirres, según denuncias tramitadas ante la Defensoría de los Habitantes referente la contaminación del agua para consumo humano por la aplicación de agroquímicos en el cultivo de la piña y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se han expandido el cultivo de piña.

5-Existen muchos indicios y estudios sobre los daños que ocasiona el cultivo de la piña en las comunidades cercanas al área de cultivo. La respuesta institucional es muy lenta, según informaciones periodísticas, el Tribunal Ambiental Administrativo tiene cuarenta y cuatro casos relacionados con cuestionamientos ambientales al cultivo de la piña, el más antiguo data del 2001 y aún no los ha terminado con una sentencia. Mientras tanto los daños ambientales tan graves, siguen esperando una respuesta. La mayor parte de esos casos tienen relación con la afectación del recurso hídrico, invasión de áreas protegidas, cambio de uso de suelos, daños graves a humedales o a nacientes1. El Instituto de Acueductos y Alcantarillados ha invertido más de tres millones de dólares, suministrando agua a varias comunidades del Caribe (Milano, La Francia, El Cairo y Luisiana) que no tienen acceso al agua, porque sus fuentes fueron contaminadas por el cultivo de la piña.2 La actividad empresarial no puede ocasionar un daño tan grave a los ciudadanos de las diversas comunidades, por esta razón requieren la intervención del gobierno local. Son efectos muy graves sobre diversas comunidades que no puede ser parte del derecho a la libre empresa y a la iniciativa privada. El ciudadano que vive cerca de las áreas de cultivo de piña sufre una postergación agravada: las instituciones no intervienen y si lo hacen, no lo resuelven y en segundo lugar, si el gobierno local interviene en defensa de los derechos fundamentales de los pobladores, su intervención resulta inconstitucional, según lo resuelve el voto de mayoría.

6-Me llama la atención que el Ministerio de Salud no tenga ninguna intervención frente a una grave amenaza sobre los mantos acuíferos que surten de agua a las comunidades. Hay una pasividad que no parece honrar las funciones fundamentales que debe asumir dicho Ministerio.

7- Ante las amenazas al ambiente, a la salud y al acceso al agua, el gobierno local está legitimado para dictar una medida temporal que permita evaluar los efectos de una actividad agroexportadora que podría ser dañina para los habitantes de la comunidad. Una actividad empresarial no puede desarrollarse puede provocar serios daños sociales e individuales. En este caso hay un posible daño a terceros, en este caso, toda la comunidad, que justifica un control temporal para reducir los riesgos de daños medio ambientales o a la salud. En la ponderación de bienes, dada la gravedad de las amenazas, se justifica una medida transitoria que evite graves daños a los ciudadanos, limitando temporalmente la libertad de empresa.

8- Es importante tomar en consideración las consecuencias dañinas que provoca el cultivo de la piña, tal como lo ha denunciado la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, en el siguiente pronunciamiento:

Crecimiento no controlado del monocultivo de piña trae graves consecuencias ambientales y sociales para Costa Rica.

Considerando

1. Que las instituciones del Estado costarricense tienen la obligación constitucional de tutelar el derecho a la salud, a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; de igual manera, la ciudadanía tiene el derecho de exigir dicha tutela (artículo 50 de la Constitución Política de la República de Costa Rica).

2. Que el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad establece la obligación y responsabilidad de las instituciones del Estado de aplicar el principio precautorio, con el propósito de proteger el medio ambiente e impedir su degradación, cuando pueda existir pérdida, peligro o amenaza de daños graves o inminentes a la biodiversidad.

3. Desde hace más de 10 años, Costa Rica ha experimentado un aumento exponencial en la expansión de monocultivos de piña a gran escala para la exportación en la región Huetar Norte, Huetar Atlántica y Brunca, lo cual ha convertido a nuestro país en el principal productor de piña en el mundo. De acuerdo a datos de la CANAPEP del 2001 al 2011 el crecimiento económico de la actividad fue del 388 %, pasando de exportar 148,5 millones de dólares a 725 millones de dólares. Sin embargo las cifras de SEPSA indican que el crecimiento en hectáreas ha sido sólo del 230%, pasando de 13.500 hectáreas en el 2001 a 45.000 hectáreas en el 2011. Al respecto, el Decimoséptimo Informe Estado de la Nación indica que los datos sobre el área de cultivo muestran algunas disparidades. Ello obedece a la debilidad general de las estadísticas agrícolas, que se basan en estimaciones de los productores, y no en registros administrativos oficiales.

4. Las principales preocupaciones asociadas con una expansión sin mecanismos adecuados de control del cultivo de la piña versan sobre la sedimentación y contaminación de los ríos, quebradas, manantiales y aguas subterráneas ; la deforestación y pérdida de bosque; la erosión; los cambios en uso el suelo y aislamiento de la fauna silvestre; la contaminación por agroquímicos de los pozos y acueductos utilizados por las comunidades para su consumo; la generación de plagas de moscas que atacan al ganado y demás animales domésticos; la exposición de las poblaciones cercanas y de los trabajadores y las trabajadoras al polvo y a los agroquímicos utilizados; el desplazamiento de agricultores y ganaderos; la transformación de zonas con cultivos para la alimentación en zonas de monocultivos para la agroindustria y la exportación; el irrespeto a los derechos laborales de los trabajadores y las trabajadoras; así como la carencia de condiciones adecuadas relacionadas con la salud ocupacional.

5. Que el Decimoséptimo Informe del Estado de la Nación señala que la actividad piñera sigue sobresaliendo por su crecimiento y alto grado de conflictividad y que los sectores académicos y ecologista han advertido sobre las severas implicaciones ambientales de su desarrollo en el país. En el 2009 el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) tenía en trámite 36 denuncias contra empresas piñeras en San Carlos, Los Chiles, Miramar, Buenos Aires, Guápiles, Siquirres y Guácimo. En el 2009 el TAA intervino veinticinco plantaciones denunciadas; la planta empacadora de la compañía Del Monte fue clausurada temporalmente y se ordenó la instalación de una planta de tratamiento para evitar la contaminación del río El Destierro y quebradas tributarias.

6. Que el país registra las cantidades más altas de importaciones de agroquímicos en su historia, lo mismo que el uso por habitante, de acuerdo con el Instituto Regional de Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional (UNA), por lo que es urgente tomar medidas para fomentar y estimular la agricultura orgánica, así como otras alternativas de combinación agroforestal y/o agroecológicas.

7. Que la ponencia “Nivel de cumplimiento de decisiones judiciales en materia ambiental relativas a la protección del recurso hídrico” elaborada por Boeglin para el decimosexto Informe del Estado de la Nación, denuncia que pese a estudios realizados desde 1996 por el Laboratorio Nacional de Aguas del AyA y de estudios posteriores (1999-2004) en asocio con el IRET (UNA) sobre la alta vulnerabilidad de los acuíferos en Siquirres (2004), los cultivos de piña se desarrollaron sin ningún tipo de previsión o medidas de mitigación. La contaminación de dichos acuíferos declarada como perjudicial por el AyA y el Ministerio de Salud para el consumo del agua potable de las comunidades en julio del 2007 fue también objeto de estudio de la Sala Constitucional (Resoluciones No. 2009-9040 sobre el acuífero del Cairo de Siquirres y No. 2009-9041 sobre el acueducto rural de Milano y No. 2009-11218 sobre acuíferos en Milano de Siquirres). En estas tres resoluciones se condena de manera irrefutable a las entidades del Estado y se solicitan estudios al AyA y a SENARA.

Desde julio del 2007, más de 6000 personas en Siquirres son abastecidas por agua de cisterna por el AyA a un costo de 27.000 dólares mensuales, sin que se haya iniciado ninguna de las acciones legales anunciadas por las autoridades en contra de las empresas contaminadoras y sin que se hayan tomado medidas por parte del gobierno para solucionar la problemática.

8. Que la Asamblea de Naciones Unidas en su sesión No. 64/292 de julio del 2010, reconoció que el acceso al agua es un derecho humano fundamental y necesario para el pleno disfrute de los otros derechos humanos. Para poder disfrutar de ese derecho se requiere que el agua sea de calidad adecuada.

9. La Experta Independiente de Naciones Unidas para el cumplimiento del Derecho Humano al Agua, Catarina de Alburquenque, expresó en el Informe de su visita a Costa Rica en el 2009, su preocupación al respecto del empleo de Bromacil, Diurón y otros plaguicidas en las explotaciones agrícolas, en especial en las plantaciones de piña tropical, destacando que esos productos han sido relacionados con diversas formas de cáncer en caso de ser consumidos en grandes cantidades durante un período prolongado.

10. La expansión acelerada de este monocultivo carece de una adecuada planificación y control por parte de las instituciones públicas encargadas de velar por el buen desarrollo de las actividades productivas como son el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Ministerio de Salud y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; lo que aumenta sus impactos nocivos.

11. Algunos gobiernos locales han tenido que tomar medidas ante la problemática como el Consejo Municipal del cantón de Pococí que de manera unánime proclamó su primera moratoria para detener el avance del cultivo de la piña. Además el Concejo Municipal de Guácimo ratificó por dos años más el pasado 27 de abril la moratoria que desde hace cuatro años emitió sobre el cultivo de piña, señalando los graves impactos ambientales que conlleva la actividad y el peligro que representa para la salud de los ecosistemas y de las y los habitantes del cantón. Además, se estableció que todo el recurso hídrico de la zona se protegerá y se destinará al consumo humano.

Acuerda:

Instar a las instituciones del Estado costarricense, en particular al Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y al Ministerio de Ambiente, Energía y Mares a que den cumplimiento a los mandatos, que tanto por resolución de la Sala Constitucional, como por su propio marco jurídico, están en la obligación de responder, específicamente, en el caso de las afectaciones a la salud, al ambiente y a las comunidades, que los cultivos de piña están causando.

Solicitar al Consejo Presidencial Ambiental que realice una valoración sobre la situación de las plantaciones de piña y los efectos que está produciendo sobre la salud, el ambiente y la situación socioeconómica de las poblaciones vecinas, con miras a tomar acciones concretas como una moratoria nacional, y mayores regulaciones y control de dichas actividades.

Acompañar a las organizaciones miembros del Comité Nacional UICN en sus esfuerzos porque se regule y fiscalice adecuadamente la actividad piñera en el país, para evitar las afectaciones que está produciendo en las comunidades aledañas y por alcanzar el derecho a una vida digna, a un ambiente sano, a la salud y al agua en cantidad y calidad adecuada.

Invitar a las instituciones científicas, a las organizaciones locales, los gremios de productores y las empresas transnacionales que realizan el cultivo de la piña, a buscar soluciones técnicas y agronómicas adecuadas, que permitan cambiar las prácticas productivas contaminantes y emisoras GEI, por otras amigables con el ambiente y las personas, en consonancia con la agenda ambiental que tanto ha caracterizado y posicionado a Costa Rica en el exterior y específicamente con las iniciativas de Carbono Neutral.

1. Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA). PRESERVE PLANET PRETOMA Fundación Bandera Ecológica (FBE) Fundación para el Desarrollo Urbano (FUDEU). TERRA NOSTRA Universidad para la Cooperación Internacional (UCI) Sociedad Mesoamericana de Biología de la Conservación Corredor Biológico Talamanca.Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre (APR)

Este pronunciamiento cita una serie de estudios y valoraciones políticas sobre una actividad que si bien propicia empleo a las comunidades, sus efectos medioambientales son inquietantes y en algunos casos, muy graves. Los fundamentos de este pronunciamiento justifican unamoratoria que permita evaluar los graves efectos sobre el ambiente que provoca la actividad piñera. En la ponderación de bienes, entre la salud de los habitantes, la tutela del ambiente y el acceso al agua y la libertad de comercio de empresa, debe ceder el segundo, porque en realidad se trata de una situación muy grave, que no se deriva de una intuición, sino de una serie de informes científicos que así lo determinan.

En conclusión, dado que no existe todavía acto de aplicación individual la presentación de este recurso resulta prematura, dado que la impugnación de los acuerdos municipales no es competencia constitucional sino que corresponde alegarse en la vía ordinaria, que los gobiernos locales han sido dotados de competencias constitucionales y legales suficientes como para imponer restricciones al ejercicio de ciertos derechos fundamentales como la libertad de empresa y propiedad privada, y que el acuerdo impugnado encuentra la debida fundamentación, procedo a salvar el voto en este caso y considero, distinto del criterio de la mayoría, que este recurso debe desestimarse, y remitir al recurrente, si a bien lo tiene, acudir a la vía de la legalidad a plantear sus alegatos.

Además, dadas las amenazas y efectos lesivos para la salud y el ambiente que provoca el cultivo de la piña, las comunidades tienen plena legitimidad legal y política para dictar medidas preventivas, temporales, para asegurarse que sus ciudadanos no resultarán perjudicados por una actividad agroexportadora que provoca daños y amenazas sobre la biodiversidad.

Fernando Cruz C. Magistrado

VCG12/2020

 

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: COMERCIO

Subtemas:

LIMITACIONES.

Expediente 16-09192.

El Magistrado Rueda Leal da razones separadas.

En mi voto particular emitido en la sentencia No. 2013-13939 que cita la Mayoría, sostuve que una restricción a un derecho fundamental, como en este caso es la libertad de empresa, debía estar debida y previamente sustentada en estudios técnicos actualizados y atinentes al sector que fuere afectado por la moratoria en cuestión. También señalé en dicha oportunidad, que su razonabilidad estaba igualmente sujeta a un plazo determinado y no podía ser establecida de forma indefinida.

En el sub examine, si bien la moratoria fue dictada por un plazo determinado (5 años), comparto el criterio de la Mayoría en cuanto a que los estudios técnicos que dieron sustento al acuerdo municipal de moratoria en la producción piñera en el cantón de los Chiles no resultan idóneos, toda vez que se encuentran desactualizados pues datan de los años 2006, 2009, 2010 y 2011, y no están referidos de modo directo a la situación particular de dicha comunidad.

Aparte del fundamento normativo, en la sesión ordinaria No. 15 celebrada el 5 de julio de 2016, el Concejo Municipal de Los Chiles justificó la restricción en cuestión con base en los siguientes antecedentes:

“SEXTO. - En relación con la expansión piñera, se debe señalar que, según los resultados de los estudios técnicos realizados por la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica, aún: "(…) persiste la contaminación por plaguicidas de la piña en el acueducto de Milano, en Siquirres. En el período 2003-2011 se midieron concentraciones de entre 2,5 y midió 4,5 ug/L de bromacil y 0,2, ug/L de triadimefon en el tanque de captación del acueducto "1.-… -Según expone Mauricio Álvarez respecto a estos estudios que, "el compuesto más frecuente en las muestras fue el bromacil, un herbicida usado en el cultivo de piña para controlar malezas; su uso en Europa fue prohibido por causa de la alta contaminación de aguas subterráneas. En Costa Rica, la presencia de este producto en acuíferos no está regulada; sin embargo, es una obligación del Estado y un derecho básico no permitir ningún grado de contaminación "2.”

Al respecto, nótese que los datos brindados corresponden a piñeras de Siquirres. En todo caso, aun cuando se aceptara como probable que tal herbicida también fuera utilizado por las piñeras en Los Chiles, no se demuestra que la medida más gravosa adoptada, en el sub examine la prohibición absoluta dictada, constituya la única vía posible para tutelar a la salud y el ambiente . En efecto, tan solo a manera de ejemplo, las autoridades municipales pudieron haber optado por requerir de previo permisos sanitarios de las autoridades de salud, así como someter a las empresas piñeras a revisiones periódicas, todo ello con el fin de velar por la salud de los munícipes y el ambiente de un modo ponderado, en el que también se tomaran en cuenta los derechos de los empresarios afectados.

En otro apartado, el acuerdo continúa mencionando: “También se registra que la Contraloría General de la República halló cultivos de cítricos, piña, caña de azúcar, arroz, raíces y tubérculos en terrenos colindantes con los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe, con el riesgo asociado de arrastre de plaguicidas, erosión de suelos y transporte de sedimentos hacia esos sitios…. El cultivo y la expansión piñera han provocado graves daños a la biodiversidad del país, se puede referir el caso del, humedal declarado como Patrimonio de la Humanidad por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) desde el 2007; el cual se ha visto afectado por el sedimento generado por este tipo de producción y que es arrastrado por los ríos hasta llegar a este lugar, afectando con ello a las especies animales y vegetales que dependen de este humedal, así como a las comunidades que desarrollan actividades ecoturísticas en torno a este Refugio. El humedal también se ve afectado por los drenajes que se realizan de forma ilegal, para que una vez seco el terreno, se pueda sembrar la piña.” (El destacado no corresponde al original).

En cuanto a este punto, una moratoria justificada con sustento en la argumentación citada, no solo comprendería a las piñeras, sino que por razones de consistencia argumentativa tendría que hacerse extensiva a toda la producción de cítricos, caña de azúcar, raíces y tubérculos; así, una moratoria de todas esas actividades agrícolas en Los Chiles acarrearía perjuicios económicos exorbitantes, del todo irrazonables y desproporcionados, en una zona típicamente agrícola, donde las fuentes de empleo no abundan. Por lo demás, lo argüido con relación a los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe tampoco halla soporte en estudios concretos que comprueben el papel de las piñeras en Los Chiles como causantes de tal problema.

El acuerdo municipal refiere más adelante: “En relación con esto, el XVIII lnforme del Estado de la Nación, menciona cómo "(...) la expansión de los cultivos de piña, arroz, caña de azúcar y palma africana principalmente ha implicado la invasión de áreas de protección de ríos y quebradas, e infracciones a la Ley Forestal (TAA. 20l2b)”. Además se añade que el caso más notorio en los años recientes, está relacionado con los cultivos de piña, los cuales: "causan problemas directos, por su descomposición e indirectos, por la aplicación de herbicidas quemantes, como paraquat, para desecar el rastrojo. Además, en el rastrojo prolifera la mosca del establo (Stomoxyscalcitrans), que ocasiona graves daños a la ganadería en áreas aledañas a las plantaciones. Según datos del Senasa publicados en la prensa, los casos de afectación por este insecto aumentaron un 68% entre 2009 y 2011…”. Nótese que estos resultados son producto de lo acontecido en los años 2009 y 2011. Luego de 5 años, no hay prueba (al menos en este expediente) que demuestre que dicha irregularidad continúe igual; ni que las piñeras de los Chiles sigan en tal condición.

El acuerdo de referencia además dice: “Álvaro Álvarez, ganadero de la Zona Norte del país, relata que el primer problema que se empezó a visualizar, producto de los sembradíos de piña, fue la proliferación de las moscas de la piña, debido a que ésta se alimenta de la sangre del ganado: "(...) si el animal no se trata con los alimentos adecuados, y a tiempo, pues el animal se muere. En ganado de leche se pierde de un 40 a un 50% de la producción"... Expone también, que el uso de los agroquímicos que utilizan las empresas piñeras, hacen que las vacas abonen, se enfermen del estómago y hasta mueran.” Nuevamente, no se distinguen las plantaciones de piña a las que se refiere, y, por otro lado, se trata de la manifestación de una persona dedicada a la ganadería, sin que tal declaración venga acompañada de algún estudio técnico que la acredite.

Continúa señalando el acuerdo impugnado: “…En la contraparte, no se reconocen los beneficios de nuevos enfoques agroecológicos, que tienen como objetivo crear un equilibrio en la interacción entre el entorno biofísico y el desarrollo social y económico. Todo ello ha perjudicado a la agricultura orgánica, la cual ha ido reduciendo su ya limitada área. Muchos campesinos y campesinas que tienen parcelas del INDER destinadas para el autoconsumo, se han visto en la necesidad, como resultado de su estado de empobrecimiento económico, de alquilarlas a las empresas piñeras de capital costarricense, mexicano y colombiano, los cuales le revenden la producción a las megaempresas. Las comunidades se han visto afectadas por este cultivo y su expansión de manera directa, incluyendo a las y los estudiantes de escuelas y colegios de estas zonas, perjudicados por los rocíos de los químicos, malos olores y el nacimiento de la mosca Stomoxyscalcitrans. Tal es el caso de la Escuela El Jobo, en Los Chiles, que se vio afectada por la llegada de una empresa piñera en el 2008. Según expone Lorena Zúñiga, directora del centro educativo, se presentó una solicitud en el 2008, ante el Ministerio de Salud para la revisión de dicha piñera, que para el 2010 aún no habían tenido los resultados. Ocurrió algo similar en el Asilo de Ancianos de Pital, dañando la salud de las y los adultos mayores.” No resulta atendible sostener la vigencia de tal criterio, luego de varios años, en los que no se ha verificado si los avances tecnológicos actualmente han superado o no dicha situación en estos momentos. Llama la atención la referencia a una denuncia formulada en el 2008 y que para el 2010 no había sido resuelta, sin que se haya verificado el resultado de esta a pesar de los años transcurridos, lo que acarrea que en realidad se desconozca si lo acusado ha venido a ser confirmado o no.

Asimismo, cita: “Ahora bien, en cuanto al ordenamiento territorial, cabe destacar que en el Décimocuarto lnforme del Estado de la Nación se destacó que nuestro país se encuentra en una situación límite en materia de gestión ambiental en relación al ordenamiento territorial; según el cual se encuentra en condición crítica, se expone: "Existe una tensión derivada de la mayor competencia por el uso de la tierra y los recursos naturales (…). Por lo tanto, el balance entre desarrollo económico y protección del ambiente es cada vez más frágil y entre ambos parece erigirse una frontera conflictiva, no solo por las tensiones, sino porque una inadecuada gestión ambiental puede tener consecuencias negativas para el desarrollo sostenible (p.217). En este mismo informe, se presentan los resultados del análisis realizados en el 2006, los cuales destacan: "(…) la falta de regulación real sobre los impactos ambientales del uso del territorio; la vulnerabilidad en los logros en la conservación; y la situación límite en la disponibilidad y calidad de recursos naturales que el país ha tenido como certezas por mucho tiempo, y cuyo uso incontrolado también compromete la equidad en su acceso por parte de la población" (Informe XIV Estado de la Nación, pág. 218). Ante ello, vecinas y vecinos de la zona de La Curia, Ticabán, Guácimo, Pocora entre otros lugares, se han organizado con el objetivo de visualizar el mal manejo de las tierras para la producción piñera, la proliferación de la mosca, la deforestación y el mal uso de los desechos de esta producción y por consecuente, la contaminación del agua, el aire y la tierra; lo que pone en evidencia el impacto real sobre la vida de las comunidades aledañas a estas zonas de producción de piña. Especí?camente en la Zona Norte, ya desde el 2010 las Autoridades se encuentran en vigilancia tras las diferentes problemáticas asociadas al cultivo de la piña y la manera en la que se afecta negativamente el humedal Caño Negro, el Tribunal Ambiental Administrativo comunicó: "Tala, invasión de áreas de protección, cambio de uso del suelo, afectación de la laguna y su fauna, construcciones que afectan los corredores biológicos y una expansión de la actividad piñera son parte de la larga lista de problemas ambientales que están presionando fuertemente el Humedal de Caño Negro y sus alrededores según lo constató el Tribunal Ambiental. Solo durante la primera inspección, el TAA ubicó cinco piñeras o terrenos preparados para la siembra de piña en las cercanías de Caño Negro, pero esta es solo parte de la gran cantidad de fincas que se están dedicando a esta actividad en esta zona. También se inspeccionaron dos tajos en los ríos Frío y La Muerte, y varias fincas en donde se detectaron cortas de árboles sin permiso. En el caso de las piñeras, el problema es que se están desarrollando en una de las regiones del bosque tropical lluvioso de la zona, reduciendo los hábitats de la flora y fauna al fragmentar y eliminar la vegetación, quedando únicamente pequeños islotes de cobertura arbórea que imposibilita la integración de corredores biológicos naturales y fragmentó esos sitios. Algunos de estos sitios fueron utilizados en el pasado para la siembra de arroz, por lo que son terrenos con bastante (sic) niveles de humedad y cuya naturaleza no está definida en cuanto a la condición de posible humedal.” Tales hallazgos nuevamente corresponden al año 2010, y los casos citados aluden a otros lugares diversos de la zona de los Chiles. La propia Municipalidad admite tal situación, al haber indicado seguidamente: “Esta situación, a pesar de que no existen datos científicos más actualizados, se puede presumir como agravada tras las agudizaciones de la crisis climática que aqueja al Planeta.”(Lo destacado no corresponde al original). Al respecto, se debe subrayar que se requiere mucho más que una suposición para válidamente limitar el ejercicio de un derecho fundamental; una alusión a una consecuencia general, alejada del contexto de la comunidad de cita, es insuficiente para justificar que se prohíba una determinada actividad económica. Para ello, reitero, se necesitan estudios técnicos y actuales, específicamente referidos al cantón de los Chiles.

Ahora, a diferencia de la Mayoría, estimo que las municipalidades bien pueden dictar medidas para resguardar ambiente, aunque implique una limitación a otro derecho, si cuentan con la debida fundamentación.

Así las cosas, aclaro que distinto hubiera sido mi criterio en el sub judice, si el acuerdo municipal en mención se hubiere fundado en estudios técnicos actuales, a partir de los cuales se hubiere constatado la alegada lesión al ambiente y la salud pública. Cuando se está ante eventuales problemas de contaminación y daño a la salud, resulta evidente que en virtud del principio de cooperación interinstitucional, tanto la municipalidad, en defensa de sus munícipes, como las autoridades de salud, sin perjuicio de otras entidades, tienen la obligación de actuar de manera coordinada para que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se prevenga o solucione tal problemática. Definitivamente, la protección al ambiente y a la salud pública constituyen aspectos propios del interés comunal, de manera que las municipalidades no se pueden abstraer de su deber de velar por dichos bienes constitucionales dentro de sus respectivos ámbitos locales, lo que no obsta la interacción con otro tipo de entidades y órganos de incidencia nacional. De ahí que bien pudo dicho Municipio incoar investigaciones previas en las empresas piñeras de Los Chiles, a fin de determinar si en su cantón también ocurrían las situaciones alegadas en otros cantones y, con base en ello, adoptar las medidas que estimare pertinentes, lo que eventualmente podría incluir el dictado de una moratoria dependiendo de la magnitud del daño o la amenaza. Por consiguiente, aclaro que suscribí la parte dispositiva de esta sentencia, en el entendido que la advertencia de no volver a incurrir en los hechos que motivaron esta sentencia, no implica que la Municipalidad de Los Chiles esté impedida de volver a dictar una moratoria a la producción de piña, sino que para hacerlo está obligada a contar de previo con estudios técnicos actualizados. Así, si existiera tal fundamento, la corporación municipal recurrida podría establecer procedimientos concretos contra las empresas piñeras que causaren daño a la salud o el ambiente, e incluso dictar una moratoria según la magnitud de la amenaza o daño a dichos bienes constitucionales.

Ahora bien, aun cuando dicha libertad de empresa pueda ser válidamente limitada mediante una moratoria si se demostrare un daño relevante a la salud o al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no menos cierto es que tal medida debe estar sujeta a un plazo determinado y a periódicas revisiones, toda vez que las circunstancias que en un determinado momento justifican una medida de tal calibre, perfectamente pueden variar con el tiempo, ya sea porque se hallan nuevas invenciones científicas, ya sea porque la actividad piñera cambie de técnicas. En el sub examine, la moratoria, si bien fue sujeta a un plazo de 5 años; no menos cierto es que carece del indispensable sustento técnico actualizado que podría justificar una restricción a los derechos fundamentales de los amparados. Por consiguiente, bajo estas consideraciones es que declaro con lugar este asunto, evidentemente, sin perjuicio de que la autoridad recurrida pudiera en el futuro disponer de diversas medidas, incluso una moratoria sujeta a plazo determinado, si estudios técnicos y actuales demostrasen amenazas o lesiones concretas en el cantón de Los Chiles causadas por las piñeras.

Paul Rueda L.

VCG12/2020

 







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Texto de la resolución

*160091920007CO*

Exp: 16-009192-0007-CO

Res. Nº 2016011545

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y treinta y uno minutos de doce de agosto de dos mil dieciséis.

           Recurso de amparo que se tramita en expediente número 16-009192-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad [Valor 001], a favor de [Nombre 002], contra CONCEJO MUNICIPAL DE LOS CHILES.

Resultando:

          1.      Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:27 horas del 13 de julio de 2016, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Presidente del Concejo Municipal de Los Chiles, y manifiesta que su representada agrupa a la mayoría de los productores y exportadores de piña de todo el país, incluidos los del cantón de Los Chiles de la Provincia de Alajuela. Asegura que las fincas de los asociados a esa Cámara funcionan conforme a los requisitos técnicos y ambientales exigidos por el ordenamiento jurídico para la operación de ese tipo de actividad y, en consecuencia, utilizan las más modernas prácticas agrícolas en la producción de la piña. Añade que, en la actualidad, las fincas productoras de piña en ese cantón se encuentran certificadas en el nivel nacional e internacional por firmas especializadas en temas sociales y ambientales, previo cumplimiento de una gran cantidad de protocolos ambientales. Dado lo anterior, cuestiona el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15 del Concejo accionado, celebrada el cinco de julio de dos mil dieciséis, puesto que, intempestivamente y sin fundamento en alguna norma aplicable del ordenamiento, en esa determinación municipal se declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles. Considera que las supuestas violaciones en materia ambiental que se enumeran en la parte considerativa de dicha disposición no existen. Asevera que las razones ambientales que justifican al acto se fundamentan, en su gran mayoría, en reportajes periodísticos e informes del Estado de la Nación, que no son órganos técnicos para emitir criterios serios en materia ambiental. Agrega que el informe más reciente al respecto data del año dos mil once, cuando la realidad ambiental de la zona era muy diferente, y acusa asimismo que se utilizaron estudios sobre plantaciones piñeras situadas en otras zonas geográficas. Denuncia que tampoco existe un expediente administrativo que otorgue sustento técnico o jurídico al acto recurrido, ni estudios técnicos que lo respalden. Considera violentado el debido proceso en perjuicio de la parte amparada, por la falta de motivación del acto. Asimismo, estima vulnerados los principios de proporcionalidad, razonabilidad, interdicción de la arbitrariedad, reserva de ley, libertad de empresa y derecho de propiedad.

            2.      Informa bajo juramento Heiner Hidalgo Salas, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Los Chiles, que no es cierto que la asociación que representa el recurrente agrupe a la mayoría de los productores y exportadores de piña, tampoco presenta ninguna resolución de viabilidad ambiental ni bitácoras ambientales que sustenten su afirmación de que sus representados funcionan conforme a los criterios técnicos y ambientales exigidos para la actividad o que estén acreditados según estándares internacionales. Refiere que si bien no existe un expediente sobre el acuerdo impugnado, lo cierto es que ese tipo de acuerdos no siempre requieren la apertura de un expediente, de conformidad con el artículo 44 del Código Municipal. Considera que el reclamo del recurrente se dirige a aspectos de legalidad sobre un elemento del acto administrativo cuestionado, por lo que solicita se desestime el recurso planteado.

3.     En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

           Redacta el Magistrado Castillo Víquez ; y,

Considerando:

                I.   Objeto del recurso. El recurrente acude ante este Tribunal porque considera que determinación municipal de declarar una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles, es improcedente y lesiona la libertad de empresa, el principio de reserva legal y el derecho de propiedad de los agremiados de la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña.
II.  Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

                                   ·            Mediante el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15, celebrada el 05 de julio de 2016, el Concejo de la Municipalidad de Los Chiles declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles (hecho no controvertido).

             III.             Precedente. En un asunto similar al que nos ocupa, Voto Nº 2013-0013939, de las 11:30 horas de 18 de octubre de 2013, esta Sala consideró 1) que es indispensable los actos administrativos, especialmente los de carácter formal, sean debidamente motivados, 2) que dicha motivación es un componente esencial de los derechos al debido proceso y a la defensa (véase el Voto Nº 18472-06), 3) que el principio de la interdicción de la arbitrariedad administrativa es una forma de contención de los poderes públicos y, en particular del ejercicio de sus potestades discrecionales, y que los actos administrativos carentes de motivación infringen dicho principio (véase el Voto Nº 6078-99 y Nº 14421-04), 4) que las autoridades competentes en materia de protección a la salud pública y el medio ambiente están claramente definidas en el ordenamiento jurídico nacional, y despliegan dichas funciones a nivel nacional y no local, 5) que  las libertades de empresa y  de comercio como garantías constitucionales consisten en el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial o empresarial legalmente permitida que más convenga a sus intereses; y que el ejercicio de las libertades constitucionales puede ser objeto de regulación, cuando se encuentren de por medio derechos o intereses de la colectividad, como la salud pública y el orden público (véase el Voto Nº 1994-0000143 y Nº1998-000537), 6) que en materia de derechos fundamentales, el principio de reserva de ley obliga a que cualquier límite o restricción que se imponga debe ser, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, impuestas por el propio texto convencional (parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), la Constitución o la ley; y que corolario de dicho principio es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo,  por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos, limitar derechos fundamentales, 7) en conclusión, que la libertad de empresa y de comercio como derecho fundamental, íntimamente ligado, por su naturaleza, con el derecho al trabajo y de propiedad privada, es susceptible de ser  restringido por una disposición del parámetro de convencionalidad o de constitucionalidad y, eventualmente, por la ley, en el tanto y en el cuanto el límite respectivo sea necesario, razonable y proporcionado.
IV.            En esa ocasión, se estimó que la restricción o limitación para ejercer la actividad empresarial agro-industrial  de la siembra y expansión, exportación, distribución y comercialización de la piña en el cantón de Pococí, impuesta por un acuerdo del Concejo Municipal, infringe directa y palmariamente el principio constitucional de la reserva de ley en materia de restricción a los derechos fundamentales y, por ende, quebranta la libertad de empresa y comercio. Se constató entonces una infracción evidente a la motivación razonable de toda actuación administrativa, como componente de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y manifestación específica del principio de interdicción de la arbitrariedad; y dado que se trata de una limitación de un derecho fundamental –ejercicio de la libertad de comercio y agro-industria-, y por ser impuesta a través de un simple acuerdo municipal, una flagrante violación al principio de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales. Se aclaró que lo expuesto no obsta para que el poder legislativo, con sustento en los estudios técnicos y científicos disponga una restricción similar, caso en el cual se respetarían los principios constitucionales de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales, interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad y, por ende, las libertades de empresa y comercio.
                 V.             Sobre el caso concreto. En el presente asunto, el considera improcedente el acuerdo de moratoria acordado por la Municipalidad de Los Chiles, pues no cuenta con un expediente que respalde dicho acuerdo y los criterios que lo sustentan no son actuales ni objetivos. Por su parte la Municipalidad recurrida admite que no existe un expediente sobre el acuerdo impugnado, y considera que ese tipo de acuerdos no siempre requieren la apertura de un expediente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 del Código Municipal. En ese sentido, el precedente de cita resulta de plena aplicación, y dado que no se encuentran motivos para variar el criterio vertido en dicha ocasión, lo procedente es estimar el recurso en los términos que se establecen en la parte dispositiva de la presente resolución.
             VI.             Razones adicionales del Magistrado Castillo Víquez. Hay poderosas razones jurídicas para declarar con lugar el presente recurso. En primer término, no se puede desconocer que la libertad de empresa, además de ser un derecho fundamental, es un elemento esencial del modelo de economía de mercado por el que optó el Constituyente. Sobre el contenido esencial de derecho fundamental, la doctrina ha señalado que tiene varios componentes.             
           El primero es el derecho de la persona de escoger y desarrollar una determinada actividad económica, siempre y cuando esta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. Ergo, el Estado no puede impedir que una persona se dedique a una determinada actividad económica, aunque por razones de orden público puede fijar ciertos requisitos. Tampoco le puede imponer a una persona o a un grupo de ellas el dedicarse a una actividad económica específica.
               El segundo elemento que forma parte de la libertad de comercio, es el derecho de la persona de organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más convenga a sus intereses. Con las excepciones que impone la legislación laboral en materia de inspección de trabajo, riesgos de trabajo o profesionales, la legislación mercantil y, en algunos casos, donde por razones de orden público se puede exigir que en la empresa presten sus servicios ciertos profesionales, verbigracia: el regente de una farmacia, los propietarios de la empresa son enteramente libres para determinara todos los aspectos relativos a la vida de la empresa. “Supone la capacidad de tomar decisiones libremente sobre las formas de organización, el nombre, el emplazamiento, la forma de gobierno interno (‘corporate governance’) y todos los demás aspectos de la organización y la vida interna de la empresa”.
              El tercero es el derecho de las personas a obtener un beneficio económico (lucro), o por lo menos a obtener los recursos para subsistir (principio de autosuficiencia). En este caso, hay que tener claro que es a la persona a quien le corresponde asumir el riesgo económico, por ende, el Estado no está en el deber de asegurar, a todo empresario, un lucro razonable en sus actividades económicas. Sin embargo, si está obligado a abstenerse cuando,  con su actividad, provoque que la empresa no obtenga un beneficio económico. La Corte Plena,  en sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tiene la siguiente limitación:
“…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría  a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria  y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…”.
                 El cuarto componente de contenido esencial de esta libertad, es el libre acceso de  las empresas al mercado. Las empresas tienen el derecho de acceso a él, sin perjuicio de las condiciones que imponga el Estado, por razones de orden público. La libre competencia supone la libre circulación de mercaderías, el libre acceso al mercado y la igualdad entre compradores y vendedores.
                Un aspecto polémico es si la libre fijación de precios forma parte o no del contenido esencial de la libertad de comercio. Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado como legítimo el control de precio.
“En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad” (Sala Constitucional, 1995-3120).
              Si bien es constitucionalmente posible el control de precios por parte del Estado, desde nuestro punto de vista, este debe ser la excepción, y no la  regla. Además, deben de darse ciertas condiciones:

a.     Que la potestad esté autorizada en una Ley formal.

b.     Que su fijación sea temporal, cuando no se trata de los bienes y servicios indicados en el punto d.

c.      Que se le garantice al empresario una utilidad razonable.

d.     Que se trate de bienes de primera necesidad o tarifas de servicios públicos.

            La libertad de comercio también conlleva la libertad de dirección de la empresa, es decir, la libertad del ejercicio empresarial: “(…) libertad de tomar decisiones y de competir  en un mercado libre. Dentro de este apartado, deben mencionarse cuestiones tales como la libertad de producción (volumen, calidades, etc.), libertad de inversión  (o desinversión o cierre), libertad de una política o estrategia comercial –cuestión íntimamente relacionada con la libertad de precios-, libertad de publicidad (no engañosa), libertad de distribución y venta, libertad de competencia leal o libertad contractual (de contratar o no contratar), de esa forma el empresario pone en juego todos sus talentos y el de las personas que lo rodean para desarrollar la empresa”.
             Por último, el contenido esencial de la libertad de comercio comprende el derecho de la persona de anunciar los bienes y servicios que produce o presta. La utilización de la publicidad, sobre todo en las sociedades actuales, por parte de las empresas es al mismo tiempo una actividad económica y un instrumento fundamental de estas en una economía de mercado y, por tanto, un componente del contenido esencial de la libertad de comercio. Ahora bien,  por razones de orden públicos se pueden prohibir cierto tipo de publicidad, tal y como podría ocurrir con la del fumado.
              Dicho lo anterior, las municipalidades no tienen competencia  para prohibir una determinada actividad económica lícita en sus territorios o declarar moratorias, definidas o indefinidas. Esa competencia corresponde al Estado, toda vez que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) es claro y preciso, en el sentido de que el régimen de las libertades públicas está reservado a la Ley. En el caso que nos ocupa, no existe ninguna norma jurídica con rango de Ley que autorice a la municipalidad recurrida a prohibir el cultivo de piña en su territorio, o declarar  una moratoria indefinida del cultivo de ese producto, de ahí que su actuación es arbitraria y, por consiguiente, contraria al ordenamiento jurídico.
              El principio de reserva de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho. La reserva de ley en materia de libertades públicas constituye un triunfo del pensamiento liberal. No en vano, en la Declaración de los Derechos del Ciudadano, en su artículo 4, se estableció el principio de reserva de ley.
            En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad –todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la ley. De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982).
          Por otra parte, para que las restricciones a la libertad sean lícitas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Tal y como acertadamente lo ha establecido la Sala Constitucional, en los votos números 3173-93 y 3550-92:

"El orden público, la moral, y los derechos de los terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; O como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)’".

         En nuestro país, el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de ley. Según lo ha establecido el Tribunal Constitucional, este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución) (véase el voto n.° 3173-93); rango legal (Artículos 19 y 124 de La Ley General de la Administración Pública. "1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2. Quedan prohibido los reglamentos autónomos en esta materia". "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general, no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas"), y reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativo. La Sala Constitucional ha dicho que de este principio se derivan cuatro corolarios:

"a) En primer lugar, el principio mismo de ‘reserva de ley’, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, par la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ‘contenido esencial’; En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial; d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley". (Véase el voto número 3173-93).

           En ese mismo fallo, la Sala Constitucional fue categórica al afirmar que la potestad del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de los terceros, es la legislativa, excluyendo así, los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por ese Poder o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior rango.

           Por otra parte, el acuerdo impugnado constituye en sí mismo una amenaza cierta, real y efectiva e inminente para los derechos fundamentales de los recurrentes, por lo que sí es procedente el amparo (véanse las resoluciones números 295-95 y 049-2000 de este Tribunal), toda vez que es lógico suponer que para ellos no tiene ningún sentido gestionar una autorización municipal para el ejercicio de su libertad de empresa, cuando hay un acuerdo municipal que decreta una moratoria indefinida de la actividad en el cantón. De antemano saben que será rechazada su solicitud a causa del acuerdo impugnado. De ahí la procedencia de este amparo.

          Por último, si hay lesión al derecho al ambiente, a la salud, al derecho al servicio agua potable y a otros derechos fundamentales de la población es a las autoridades del gobierno central a quienes compete prohibir la actividad económica, y no al gobierno local. Dicho de otra forma, la municipalidad está en el deber de autorizar la actividad económica sujeta  o condicionada  a que las autoridades competentes nacionales determinen que ésta no lesiona el derecho al ambiente, a la salud y derecho al servicio de agua potable de los pobladores del cantón.

             Ergo, con fundamento en la doctrina citada, no tengo otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo en todas sus consecuencias, como en efecto se hace.

      VII.  DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Debe prevenir esta Sala a la parte recurrente que de haber aportado algún documentos en papel, así como objetos o pruebas respaldadas por medio de cualquier dispositivo adicional, o por medio de soporte electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho, en un plazo de 30 días hábiles, después de recibida la notificación de esta sentencia, de lo contrario todo ello será destruido de conformidad con lo establecido en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión No. 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión No. 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.  
Por tanto:
           Se declara con lugar el recurso y, en consecuencia, se anula el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15, celebrada el 05 de julio de 2016, mediante el cual el Concejo de la Municipalidad de Los Chiles declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en dicho cantón. Se le ordena al Concejo Municipal abstenerse de incurrir en las conductas que dieron mérito para acoger el presente amparo. Todo bajo la advertencia de que se  impondrá  prisión de 3 meses a dos años o 20 a 60 días multa al que recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir  impartida por esta Sala, siempre que el delito no esté más gravemente penado.  Se condena a la Municipalidad de Los Chiles al pago de los daños y perjuicios, costas que se liquidaran en la fase de ejecución de sentencia de lo contencioso-administrativo. El Magistrado Castillo da razones adicionales. El Magistrado Rueda Leal da razones separadas. La Magistrada Hernández López pone nota. El Magistrado Cruz Castro salva el voto y declara sin lugar el recurso.
 
 
Ernesto Jinesta L.
Presidente
 
  
Fernando Cruz C.                                                           Fernando Castillo V.
  
Paul Rueda L.                                                                  Nancy Hernández L.
 
Luis Fdo. Salazar A.                                               Jose Paulino Hernández G.
 

  Nota separada de la Magistrada Hernández López

 He concurrido con el voto de mayoría bajo las siguientes consideraciones:

Tengo claro que las Municipalidades en cuanto gobiernos locales tienen la posibilidad de administrar los intereses de su cantón y que esto implica una continúa tensión con los derechos fundamentales de los administrados; ellas tienen la potestad de tomar decisiones positivas o negativas respecto de los actos que la ley les ha atribuido, por ejemplo emisión de certificados de uso conforme, otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales. Existe incluso la posibilidad de que tales actos signifiquen en la realidad una gravosa limitación del ejercicio de derechos constitucionales como el de comercio (que no puede concretarse sin una patente) o el derecho de propiedad privada (como cuando se niegan permisos de construcción, se exigen retiros en construcción o se imponen áreas mínimas para las segregaciones de lotes, entre otros muchos). La diferencia en este caso, radica en que el acuerdo impugnado excede tales facultades de administración fundadas en la ley, para de decretar, sin sustento jurídico ni constitucional que se lo permita, una moratoria general, es decir, total para prohibir la actividad piñera en el territorio de los chiles. Por las razones indicadas en el voto de mayoría y en los precedentes citados, en un Estado liberal y unitario como lo es nuestro país, ese tipo de actos prohibitivos y limitativos de alcance general no solo están reservados a la ley formal emitida por la Asamblea Legislativa, sino que, además, ni siquiera ésta puede realizarlos libremente, sino que  debe ajustar su actuar a las disposiciones del artículo 28 Constitucional, auténtica barrera contra la arbitrariedad del poder, incluso el democrático.

Fuera de lo anterior, resulta claro que las municipalidades conservan, -en ejercicio de sus potestades-, el derecho y obligación de gestionar la clausura de una o varias actividades económicas (incluida la siembra de piña) -ante las autoridades respectivas-, o a no otorgar una patente o permiso de uso de suelo, por ejemplo, si existen estudios técnicos que justifiquen la medida, vgr. frente al riesgo o afectación a la salud, fuentes de agua, mantos acuíferos, etc.

En ese sentido, desde mi perspectiva, las municipalidades no sólo tienen plena competencia, sino la obligación, de velar por la salud de sus habitantes y deben en casos concretos, actuar en defensa de esos intereses, claro está, siempre dentro del marco de la ley.

Nancy Hernández López

Magistrada

  Expediente 16-009192-0007-CO

VOTO PARTICULAR DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO: En este caso me inclino por un voto particular y declaro sin lugar el recurso por las razones que de seguido expongo:  El recurrente  en su calidad de representante de la Asociación de la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, impugna el acuerdo municipal emitido por la Municipalidad de Los Chiles, considera que la determinación municipal de declarar una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles, es improcedente y lesiona la libertad de empresa, el principio de reserva legal y el derecho de propiedad de los agremiados de la Cámara representada.

Tal y como se logró acreditar en autos mediante el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15, celebrada el 05 de julio de 2016, el Concejo de la Municipalidad de Los Chiles declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles, indicando que: “ 1. Declárese una moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles.  2. A partir de este momento deberá la Administración, a través de la Unidad de Gestión Ambiental, realizar las coordinaciones con la entidades competentes y demás interesados, con el fin de llevar a cabo los estudios necesarios, especialmente los estudios hidrogeológicos, que permitan determinar el impacto socio ambiental acumulado de las fincas piñeras existentes, de manera que permita definir si es ambientalmente sostenible la expansión del cultivo. 3. La Municipalidad deberá realizar un inventario de las fincas piñeras que se encuentren en operación a la entrada en vigencia de este acuerdo. 4. El Gobierno Local coordinará con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Ministerio de Salud para la vigilancia del manejo de agroquímicos cerca de los pozos de abastecimiento del recurso hídrico. 5. La Municipalidad coordinará con el Servicio Nacional de Salud Animal y el Servicio Fitosanitario del Estado para la atención de la plaga de la moscas stomoxyscalcirrans o mosca de establo. 6. La Municipalidad convocará a una comisión interinstitucional con participación de los centros educativos y la comunidad que se encargará de velar por la fiscalización del cumplimiento de la normativa ambiental y del presente acuerdo. Los derechos adquiridos de previo a la entrada en vigencia de este acuerdo, no se verán afectados. Dicho acuerdo rige a partir de su publicación. Aprobado Definitivamente, por decisión unánime, con cinco votos positivos de los regidores, Heiner Hidalgo Salas, Carlos Luis Bonilla Arana, Olivier Gamboa Rodríguez, Alberto Montalbán Chamorro, Yerlin del Cannen Díaz Mena”. Todo ello con fundamento en la defensa de los recursos naturales.

 Ante ese panorama considero que el amparo deviene improcedente, por los siguientes argumentos:

1- Nótese que todavía no existe acto alguno de aplicación individual que se esté impugnando. El recurso es presentado por una asociación, en defensa de sus agremiados, pero de forma genérica. Recuérdese que el recurso de amparo ha sido instituido únicamente para brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales; razón por la que, en general, su procedencia está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación —o amenaza de turbación— a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país, sino también a que el agravio alegado comporte una amenaza o quebranto directo y grosero de aquellos derechos, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios. Esto quiere decir que no toda supuesta vulneración de uno de tales derechos es idónea para ser discutida en esta sede. En este sentido, al no existir acto concreto, alguno, de aplicación individual, donde se observen violentados los derechos fundamentales alegatos, la presentación de este recurso resulta prematura.

2- Corresponde a la vía de la legalidad y no a esta jurisdicción constitucional, la impugnación de los acuerdos municipales. Si el recurrente considera que el acuerdo impugnado carece de ciertos elementos esenciales, ello debe plantearlo en la vía ordinaria, pues para la impugnación de un acuerdo municipal existe esa vía (ver sentencias número 2010-003990 de las nueve horas y diecisiete minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez y número 2010-000413 de las catorce horas y siete minutos del ocho de enero del dos mil diez).

3- Desde el punto de vista constitucional el acuerdo municipal impugnado encuentra asidero en las competencias municipales en materia urbanística y ambiental. Es decir, bien pueden los gobiernos locales, en aras de cumplir con sus obligaciones sobre defensa, protección y precaución del ambiente, imponer restricciones a ciertas actividades que se desarrollen en el cantón.  Ya en otras oportunidades esta Sala se ha topado con casos en donde los entes públicos declaran “moratorias” en ciertas concesiones y/o permisos, que no están obligados a otorgar, y por razones ambientales. Recuérdese al respecto el Decreto 35982-MINAET donde se declaró, vía decreto y no vía legal, la moratoria nacional para la minería. En una oportunidad en que esta Sala examinó dicho decreto, se estableció que:  

“I.- La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del Decreto Ejecutivo No. 35982 - MINAET de 29 de abril de 2010, declaró "(…) la moratoria nacional por plazo indefinido para la actividad de minería metálica de oro a cielo abierto en el territorio nacional (…)" (visible a folio 9). Dicha disposición fue modificada por medio del Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET de 8 de mayo de 2010, mediante el cual las citadas autoridades del poder público ordenaron que se ampliara la medida para toda actividad de minería metálica de oro en el territorio nacional. Efrén Arauz Centeno estima que esa decisión lesiona su derecho al trabajo, tutelado por el artículo 56 de la Constitución Política. En criterio de esta Sala Constitucional, el caso del recurrente tal y como es planteado, no representa problema alguno de amenaza o lesión de derechos fundamentales, esto, por dos razones básicas. En primer lugar, tal y como lo hizo constar el tutelado en el escrito de interposición del recurso de amparo, la solicitud de concesión que presentó ante la Dirección General de Geología y Minas, se encuentra en trámite, razón por la cual el promovente no ostenta derecho real alguno oponible a la Administración, pues de conformidad con el artículo 14 del Código de Minería, el mismo se tendrá por adquirido desde la fecha en la cual esté inscrito en el Registro Nacional Minero, de tal forma que se descarta que se hubiera desconocido, con el Decreto, alguna situación jurídica consolidada a su favor. De otra parte, lo ordenado tampoco implica una lesión al derecho al trabajo, pues, se debe tener claro que la sola presentación de la solicitud no genera expectativa sobre la posible concesión minera, por cuanto el Estado no está obligado a otorgarla. Al ser bienes demaniales, su reconocimiento, explotación, exploración y la obtención de beneficios de los recursos minerales por parte de sujetos de derecho privado, solamente es viable en la medida que el interés público lo demande. Corresponde a las autoridades competentes ponderar a la luz de criterios técnicos así como de oportunidad y conveniencia, si se verifican o no los supuestos para disponer la concesión, denegarla o inclusive, dictar una moratoria como la cuestionada en este proceso. Si el amparado considera que dichos parámetros fueron valorados de manera errónea o bien no brindan sustento suficiente para una medida como la dispuesta, debe cuestionarlos ante la jurisdicción contencioso administrativa y no ante esta sede. Indudablemente, hacerlo en la vía procesal del amparo excedería su naturaleza sumaria, así como la competencia de este Tribunal, configurada por la Ley y la propia Constitución Política. Bajo este orden de consideraciones, el amparo es improcedente y así debe declararse.” (sentencia Nº 2010-012144 de las dieciséis horas y veintisiete minutos del veinte de julio del dos mil diez).

Asimismo, se conoce de otro tipo de moratorias decretadas por gobiernos locales, tales como al otorgamiento de licencias en materia de construcción de torres de telecomunicaciones en el cantón de Carillo (véase el voto Nº 2011-015288 de las dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once) y a al otorgamiento de licencias o permisos de instalación y funcionamiento de juegos o máquinas tragamonedas en el cantón de Montes de Oca (véase el voto 2006-02902 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). De forma tal que se entiende que, quienes solicitan una concesión, o como en este caso un permiso, no tienen derecho a que dicho permiso se les otorgue, sino que el ente público competente –en este caso la Municipalidad- puede denegarlo. Por las mismas razones en que una Municipalidad puede adoptar un plan regulador y establecer limitaciones de tipo urbanístico, en este caso en particular, bien pueden los gobiernos locales determinar de antemano que se negarán cierto tipo de permisos, atendiendo a razones ambientales, en aplicación del principio precautorio, y debidamente fundamentado, según se dice.

4- Nótese que en este caso, el fundamento del acuerdo impugnado se sustentó en estudios técnicos realizados tanto por la Universidad Nacional como por la Universidad de Costa Rica. Asimismo, nótese que la moratoria es temporal, a diferencia de otros casos que ha conocido esta Sala donde la moratoria (entendida como una veda para que particulares accedan al acto de autorización municipal para desarrollar cierto tipo de actividades) ha sido ilimitada en el tiempo (véase por ejemplo el voto no. 10176-2011 de las ocho horas cuarenta minutos del cinco de agosto de dos mil once que fue acción de inconstitucionalidad declarada con lugar en contra de la frase del Transitorio 1° del Acuerdo del Concejo de Belén, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, artículo 5, únicamente en cuanto indica: “por el tiempo necesario”), en este caso, la moratoria municipal es temporal. Si bien el acuerdo dice que la moratoria será prorrogable de manera indefinida, se entiende que ello obedece a la incerteza del impacto ambiental que produciría continuar con el cultivo de la piña, y en atención al principio precautorio que opera en esta materia. Al respecto, recuérdese el significado que esta Sala le ha dado al principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, se alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.  Principio aplicable en este caso, máxime si se tomen en cuenta los antecedentes de daños ambientales ocasionados por la piña en zonas como Pococí, Guácimo y Siquirres, según denuncias tramitadas ante la Defensoría de los Habitantes referente la contaminación del agua para consumo humano por la aplicación de agroquímicos en el cultivo de la piña y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se han expandido el cultivo de piña.

5-Existen muchos indicios y estudios sobre los daños que ocasiona el cultivo de la piña en las comunidades cercanas al área de cultivo. La respuesta institucional es muy lenta, según informaciones periodísticas, el Tribunal Ambiental Administrativo tiene cuarenta y cuatro casos relacionados con cuestionamientos ambientales al cultivo de la piña, el más antiguo data del 2001 y aún no los ha terminado con una sentencia. Mientras tanto los daños ambientales tan graves, siguen esperando una respuesta. La mayor parte de esos casos tienen relación con la afectación del recurso hídrico, invasión de áreas protegidas, cambio de uso de suelos, daños graves a humedales o a nacientes1.  El Instituto de Acueductos y Alcantarillados ha invertido más de tres millones de dólares, suministrando agua a varias comunidades del Caribe (Milano, La Francia, El Cairo y Luisiana) que no tienen acceso al agua, porque sus fuentes fueron contaminadas por el cultivo de la piña. 2 La actividad empresarial no puede ocasionar un daño tan grave a los ciudadanos de las diversas comunidades, por esta razón requieren la intervención del gobierno local. Son efectos muy graves sobre diversas comunidades que no puede ser parte del derecho a la libre empresa y a la iniciativa privada. El ciudadano que vive cerca de las áreas de cultivo de piña sufre una postergación agravada: las instituciones no intervienen y si lo hacen, no lo resuelven y en segundo lugar, si el gobierno local interviene en defensa de los derechos fundamentales de los pobladores, su intervención resulta inconstitucional, según lo resuelve el voto de mayoría.

6-Me llama la atención que el Ministerio de Salud no tenga ninguna intervención frente a una grave amenaza sobre los mantos acuíferos que surten de agua a las comunidades. Hay una pasividad que no parece honrar las funciones fundamentales que debe asumir dicho Ministerio.

7- Ante las amenazas al ambiente, a la salud y al acceso al agua, el gobierno local está legitimado para dictar una medida temporal que permita evaluar los efectos de una actividad agroexportadora que podría ser dañina para los habitantes de la comunidad. Una actividad empresarial no puede desarrollarse puede provocar serios daños sociales e individuales. En este caso hay un posible daño a terceros, en este caso, toda la comunidad, que justifica un control temporal para reducir los riesgos de daños medio ambientales o a la salud. En la ponderación de bienes, dada la gravedad de las amenazas,  se justifica una medida transitoria que evite graves daños a los ciudadanos, limitando temporalmente la libertad de empresa.

8- Es importante tomar en consideración las consecuencias dañinas que provoca el cultivo de la piña, tal como lo ha denunciado la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, en el siguiente pronunciamiento:

Crecimiento no controlado del monocultivo de piña trae graves consecuencias ambientales y sociales para Costa Rica.
Considerando
1. Que las instituciones del Estado costarricense tienen la obligación constitucional de tutelar el derecho a la salud, a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; de igual manera, la ciudadanía tiene el derecho de exigir dicha tutela (artículo 50 de la Constitución Política de la República de Costa Rica).
2. Que el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad establece la obligación y responsabilidad de las instituciones del Estado de aplicar el principio precautorio, con el propósito de proteger el medio ambiente e impedir su degradación, cuando pueda existir pérdida, peligro o amenaza de daños graves o inminentes a la biodiversidad.
3. Desde hace más de 10 años, Costa Rica ha experimentado un aumento exponencial en la expansión de monocultivos de piña a gran escala para la exportación en la región Huetar Norte, Huetar Atlántica y Brunca, lo cual ha convertido a nuestro país en el principal productor de piña en el mundo. De acuerdo a datos de la CANAPEP del 2001 al 2011 el crecimiento económico de la actividad fue del 388 %, pasando de exportar 148,5 millones de dólares a 725 millones de dólares. Sin embargo las cifras de SEPSA indican que el crecimiento en hectáreas ha sido sólo del 230%, pasando de 13.500 hectáreas en el 2001 a 45.000 hectáreas en el 2011. Al respecto, el Decimoséptimo Informe Estado de la Nación indica que los datos sobre el área de cultivo muestran algunas disparidades. Ello obedece a la debilidad general de las estadísticas agrícolas, que se basan en estimaciones de los productores, y no en registros administrativos oficiales.
4. Las principales preocupaciones asociadas con una expansión sin mecanismos adecuados de control del cultivo de la piña versan sobre la sedimentación y contaminación de los ríos, quebradas, manantiales y aguas subterráneas ; la deforestación y pérdida de bosque; la erosión; los cambios en uso el suelo y aislamiento de la fauna silvestre; la contaminación por agroquímicos de los pozos y acueductos utilizados por las comunidades para su consumo; la generación de plagas de moscas que atacan al ganado y demás animales domésticos; la exposición de las poblaciones cercanas y de los trabajadores y las trabajadoras al polvo y a los agroquímicos utilizados; el desplazamiento de agricultores y ganaderos; la transformación de zonas con cultivos para la alimentación en zonas de monocultivos para la agroindustria y la exportación; el irrespeto a los derechos laborales de los trabajadores y las trabajadoras; así como la carencia de condiciones adecuadas relacionadas con la salud ocupacional.
5. Que el Decimoséptimo Informe del Estado de la Nación señala que la actividad piñera sigue sobresaliendo por su crecimiento y alto grado de conflictividad y que los sectores académicos y ecologista han advertido sobre las severas implicaciones ambientales de su desarrollo en el país. En el 2009 el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) tenía en trámite 36 denuncias contra empresas piñeras en San Carlos, Los Chiles, Miramar, Buenos Aires, Guápiles, Siquirres y Guácimo. En el 2009 el TAA intervino veinticinco plantaciones denunciadas; la planta empacadora de la compañía Del Monte fue clausurada temporalmente y se ordenó la instalación de una planta de tratamiento para evitar la contaminación del río El Destierro y quebradas tributarias.
6. Que el país registra las cantidades más altas de importaciones de agroquímicos en su historia, lo mismo que el uso por habitante, de acuerdo con el Instituto Regional de Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional (UNA), por lo que es urgente tomar medidas para fomentar y estimular la agricultura orgánica, así como otras alternativas de combinación agroforestal y/o agroecológicas.
7. Que la ponencia “Nivel de cumplimiento de decisiones judiciales en materia ambiental relativas a la protección del recurso hídrico” elaborada por Boeglin para el decimosexto Informe del Estado de la Nación, denuncia que pese a estudios realizados desde 1996 por el Laboratorio Nacional de Aguas del AyA y de estudios posteriores (1999-2004) en asocio con el IRET (UNA) sobre la alta vulnerabilidad de los acuíferos en Siquirres (2004), los cultivos de piña se desarrollaron sin ningún tipo de previsión o medidas de mitigación. La contaminación de dichos acuíferos declarada como perjudicial por el AyA y el Ministerio de Salud para el consumo del agua potable de las comunidades en julio del 2007 fue también objeto de estudio de la Sala Constitucional (Resoluciones No. 2009-9040 sobre el acuífero del Cairo de Siquirres y No. 2009-9041 sobre el acueducto rural de Milano y No. 2009-11218 sobre acuíferos en Milano de Siquirres). En estas tres resoluciones se condena de manera irrefutable a las entidades del Estado y se solicitan estudios al AyA y a SENARA.
Desde julio del 2007, más de 6000 personas en Siquirres son abastecidas por agua de cisterna por el AyA a un costo de 27.000 dólares mensuales, sin que se haya iniciado ninguna de las acciones legales anunciadas por las autoridades en contra de las empresas contaminadoras y sin que se hayan tomado medidas por parte del gobierno para solucionar la problemática.
8. Que la Asamblea de Naciones Unidas en su sesión No. 64/292 de julio del 2010, reconoció que el acceso al agua es un derecho humano fundamental y necesario para el pleno disfrute de los otros derechos humanos. Para poder disfrutar de ese derecho se requiere que el agua sea de calidad adecuada.
9. La Experta Independiente de Naciones Unidas para el cumplimiento del Derecho Humano al Agua, Catarina de Alburquenque, expresó en el Informe de su visita a Costa Rica en el 2009, su preocupación al respecto del empleo de Bromacil, Diurón y otros plaguicidas en las explotaciones agrícolas, en especial en las plantaciones de piña tropical, destacando que esos productos han sido relacionados con diversas formas de cáncer en caso de ser consumidos en grandes cantidades durante un período prolongado.
10. La expansión acelerada de este monocultivo carece de una adecuada planificación y control por parte de las instituciones públicas encargadas de velar por el buen desarrollo de las actividades productivas como son el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Ministerio de Salud y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; lo que aumenta sus impactos nocivos.
11. Algunos gobiernos locales han tenido que tomar medidas ante la problemática como el Consejo Municipal del cantón de Pococí que de manera unánime proclamó su primera moratoria para detener el avance del cultivo de la piña. Además el Concejo Municipal de Guácimo ratificó por dos años más el pasado 27 de abril la moratoria que desde hace cuatro años emitió sobre el cultivo de piña, señalando los graves impactos ambientales que conlleva la actividad y el peligro que representa para la salud de los ecosistemas y de las y los habitantes del cantón. Además, se estableció que todo el recurso hídrico de la zona se protegerá y se destinará al consumo humano.
Acuerda:
 
Instar a las instituciones del Estado costarricense, en particular al Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y al Ministerio de Ambiente, Energía y Mares a que den cumplimiento a los mandatos, que tanto por resolución de la Sala Constitucional, como por su propio marco jurídico, están en la obligación de responder, específicamente, en el caso de las afectaciones a la salud, al ambiente y a las comunidades, que los cultivos de piña están causando.
Solicitar al Consejo Presidencial Ambiental que realice una valoración sobre la situación de las plantaciones de piña y los efectos que está produciendo sobre la salud, el ambiente y la situación socioeconómica de las poblaciones vecinas, con miras a tomar acciones concretas como una moratoria nacional, y mayores regulaciones y control de dichas actividades.
Acompañar a las organizaciones miembros del Comité Nacional UICN en sus esfuerzos porque se regule y fiscalice adecuadamente la actividad piñera en el país, para evitar las afectaciones que está produciendo en las comunidades aledañas y por alcanzar el derecho a una vida digna, a un ambiente sano, a la salud y al agua en cantidad y calidad adecuada.
Invitar a las instituciones científicas, a las organizaciones locales, los gremios de productores y las empresas transnacionales que realizan el cultivo de la piña, a buscar soluciones técnicas y agronómicas adecuadas, que permitan cambiar las prácticas productivas contaminantes y emisoras GEI, por otras amigables con el ambiente y las personas, en consonancia con la agenda ambiental que tanto ha caracterizado y posicionado a Costa Rica en el exterior y específicamente con las iniciativas de Carbono Neutral.
  
1.    Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA). PRESERVE PLANET PRETOMA Fundación Bandera Ecológica (FBE) Fundación para el Desarrollo Urbano (FUDEU). TERRA NOSTRA Universidad para la Cooperación Internacional (UCI) Sociedad Mesoamericana de Biología de la Conservación Corredor Biológico Talamanca.Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre (APR)
 
Este pronunciamiento cita una serie de estudios y valoraciones políticas sobre una actividad que si bien propicia empleo a las comunidades, sus efectos medioambientales son inquietantes y en algunos casos,  muy graves. Los fundamentos de este pronunciamiento justifican unamoratoria que permita evaluar los graves efectos sobre el ambiente que provoca la actividad piñera. En la ponderación de bienes, entre la salud de los habitantes, la tutela del ambiente y el acceso al agua y la libertad de comercio de empresa, debe ceder el segundo, porque en realidad se trata de una situación muy grave, que no se deriva de una intuición, sino de una serie de informes científicos que así lo determinan.
 

En conclusión, dado que no existe todavía acto de aplicación individual la presentación de este recurso resulta prematura, dado que la impugnación de los acuerdos municipales no es competencia constitucional sino que corresponde alegarse en la vía ordinaria, que los gobiernos locales han sido dotados de competencias constitucionales y legales suficientes como para imponer restricciones al ejercicio de ciertos derechos fundamentales como la libertad de empresa y propiedad privada, y que el acuerdo impugnado encuentra la debida fundamentación, procedo a salvar el voto en este caso y considero, distinto del criterio de la mayoría, que este recurso debe desestimarse, y remitir al recurrente, si a bien lo tiene, acudir a la vía de la legalidad a plantear sus alegatos.

Además, dadas las amenazas y efectos lesivos para la salud y el ambiente que provoca el cultivo de la piña, las comunidades tienen plena legitimidad legal y política para dictar medidas preventivas, temporales, para asegurarse que sus ciudadanos no resultarán perjudicados por una actividad agroexportadora que provoca daños y amenazas sobre la biodiversidad.

 

Fernando Cruz C.
Magistrado
Expediente 16-09192.
El Magistrado Rueda Leal da razones separadas.
En mi voto particular emitido en la sentencia No. 2013-13939 que cita la Mayoría, sostuve que una restricción a un derecho fundamental, como en este caso es la libertad de empresa, debía estar debida y previamente sustentada en estudios técnicos actualizados y atinentes al sector que fuere afectado por la moratoria en cuestión. También señalé en dicha oportunidad, que su razonabilidad estaba igualmente sujeta a un plazo determinado y no podía ser establecida de forma indefinida.
En el sub examine, si bien la moratoria fue dictada por un plazo determinado (5 años), comparto el criterio de la Mayoría en cuanto a que los estudios técnicos que dieron sustento al acuerdo municipal de moratoria en la producción piñera en el cantón de los Chiles no resultan idóneos, toda vez que se encuentran desactualizados pues datan de los años 2006, 2009, 2010 y 2011, y no están referidos de modo directo a la situación particular de dicha comunidad.
Aparte del fundamento normativo, en la sesión ordinaria No. 15 celebrada el 5 de julio de 2016, el Concejo Municipal de Los Chiles justificó la restricción en cuestión con base en los siguientes antecedentes:
“SEXTO. - En relación con la expansión piñera, se debe señalar que, según los resultados de los estudios técnicos realizados por la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica, aún: "(…) persiste la contaminación por plaguicidas de la piña en el acueducto de Milano, en Siquirres. En el período 2003-2011 se midieron concentraciones de entre 2,5 y midió 4,5 ug/L de bromacil y 0,2, ug/L de triadimefon en el tanque de captación del acueducto "1.-… -Según expone Mauricio Álvarez respecto a estos estudios que, "el compuesto más frecuente en las muestras fue el bromacil, un herbicida usado en el cultivo de piña para controlar malezas; su uso en Europa fue prohibido por causa de la alta contaminación de aguas subterráneas. En Costa Rica, la presencia de este producto en acuíferos no está regulada; sin embargo, es una obligación del Estado y un derecho básico no permitir ningún grado de contaminación "2.”
Al respecto, nótese que los datos brindados corresponden a piñeras de Siquirres. En todo caso, aun cuando se aceptara como probable que tal herbicida también fuera utilizado por las piñeras en Los Chiles, no se demuestra que la medida más gravosa adoptada, en el sub examine la prohibición absoluta dictada, constituya la única vía posible para tutelar a la salud y el ambiente . En efecto, tan solo a manera de ejemplo, las autoridades municipales pudieron haber optado por requerir de previo permisos sanitarios de las autoridades de salud, así como someter a las empresas piñeras a revisiones periódicas, todo ello con el fin de velar por la salud de los munícipes y el ambiente de un modo ponderado, en el que también se tomaran en cuenta los derechos de los empresarios afectados.
En otro apartado, el acuerdo continúa mencionando: “También se registra que la Contraloría General de la República halló cultivos de cítricos, piña, caña de azúcar, arroz, raíces y tubérculos en terrenos colindantes con los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe, con el riesgo asociado de arrastre de plaguicidas, erosión de suelos y transporte de sedimentos hacia esos sitios…. El cultivo y la expansión piñera han provocado graves daños a la biodiversidad del país, se puede referir el caso del, humedal declarado como Patrimonio de la Humanidad por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) desde el 2007; el cual se ha visto afectado por el sedimento generado por este tipo de producción y que es arrastrado por los ríos hasta llegar a este lugar, afectando con ello a las especies animales y vegetales que dependen de este humedal, así como a las comunidades que desarrollan actividades ecoturísticas en torno a este Refugio. El humedal también se ve afectado por los drenajes que se realizan de forma ilegal, para que una vez seco el terreno, se pueda sembrar la piña.” (El destacado no corresponde al original).
En cuanto a este punto, una moratoria justificada con sustento en la argumentación citada, no solo comprendería a las piñeras, sino que por razones de consistencia argumentativa tendría que hacerse extensiva a toda la producción de cítricos, caña de azúcar, raíces y tubérculos; así, una moratoria de todas esas actividades agrícolas en Los Chiles acarrearía perjuicios económicos exorbitantes, del todo irrazonables y desproporcionados, en una zona típicamente agrícola, donde las fuentes de empleo no abundan. Por lo demás, lo argüido con relación a los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe tampoco halla soporte en estudios concretos que comprueben el papel de las piñeras en Los Chiles como causantes de tal problema.
El acuerdo municipal refiere más adelante: “En relación con esto, el XVIII lnforme del Estado de la Nación, menciona cómo "(...) la expansión de los cultivos de piña, arroz, caña de azúcar y palma africana principalmente ha implicado la invasión de áreas de protección de ríos y quebradas, e infracciones a la Ley Forestal (TAA. 20l2b)”. Además se añade que el caso más notorio en los años recientes, está relacionado con los cultivos de piña, los cuales: "causan problemas directos, por su descomposición e indirectos, por la aplicación de herbicidas quemantes, como paraquat, para desecar el rastrojo. Además, en el rastrojo prolifera la mosca del establo (Stomoxyscalcitrans), que ocasiona graves daños a la ganadería en áreas aledañas a las plantaciones. Según datos del Senasa publicados en la prensa, los casos de afectación por este insecto aumentaron un 68% entre 2009 y 2011…”. Nótese que estos resultados son producto de lo acontecido en los años 2009 y 2011. Luego de 5 años, no hay prueba (al menos en este expediente) que demuestre que dicha irregularidad continúe igual; ni que las piñeras de los Chiles sigan en tal condición.
El acuerdo de referencia además dice: “Álvaro Álvarez, ganadero de la Zona Norte del país, relata que el primer problema que se empezó a visualizar, producto de los sembradíos de piña, fue la proliferación de las moscas de la piña, debido a que ésta se alimenta de la sangre del ganado: "(...) si el animal no se trata con los alimentos adecuados, y a tiempo, pues el animal se muere. En ganado de leche se pierde de un 40 a un 50% de la producción"... Expone también, que el uso de los agroquímicos que utilizan las empresas piñeras, hacen que las vacas abonen, se enfermen del estómago y hasta mueran.” Nuevamente, no se distinguen las plantaciones de piña a las que se refiere, y, por otro lado, se trata de la manifestación de una persona dedicada a la ganadería, sin que tal declaración venga acompañada de algún estudio técnico que la acredite.
Continúa señalando el acuerdo impugnado: “…En la contraparte, no se reconocen los beneficios de nuevos enfoques agroecológicos, que tienen como objetivo crear un equilibrio en la interacción entre el entorno biofísico y el desarrollo social y económico. Todo ello ha perjudicado a la agricultura orgánica, la cual ha ido reduciendo su ya limitada área. Muchos campesinos y campesinas que tienen parcelas del INDER destinadas para el autoconsumo, se han visto en la necesidad, como resultado de su estado de empobrecimiento económico, de alquilarlas a las empresas piñeras de capital costarricense, mexicano y colombiano, los cuales le revenden la producción a las megaempresas.  Las comunidades se han visto afectadas por este cultivo y su expansión de manera directa, incluyendo a las y los estudiantes de escuelas y colegios de estas zonas, perjudicados por los rocíos de los químicos, malos olores y el nacimiento de la mosca Stomoxyscalcitrans. Tal es el caso de la Escuela El Jobo, en Los Chiles, que se vio afectada por la llegada de una empresa piñera en el 2008. Según expone Lorena Zúñiga, directora del centro educativo, se presentó una solicitud en el 2008, ante el Ministerio de Salud para la revisión de dicha piñera, que para el 2010 aún no habían tenido los resultados. Ocurrió algo similar en el Asilo de Ancianos de Pital, dañando la salud de las y los adultos mayores.” No resulta atendible sostener la vigencia de tal criterio, luego de varios años, en los que no se ha verificado si los avances tecnológicos actualmente han superado o no dicha situación en estos momentos. Llama la atención la referencia a una denuncia formulada en el 2008 y que para el 2010 no había sido resuelta, sin que se haya verificado el resultado de esta a pesar de los años transcurridos, lo que acarrea que en realidad se desconozca si lo acusado ha venido a ser confirmado o no.
Asimismo, cita: “Ahora bien, en cuanto al ordenamiento territorial, cabe destacar que en el Décimocuarto lnforme del Estado de la Nación se destacó que nuestro país se encuentra en una situación límite en materia de gestión ambiental en relación al ordenamiento territorial; según el cual se encuentra en condición crítica, se expone: "Existe una tensión derivada de la mayor competencia por el uso de la tierra y los recursos naturales (…). Por lo tanto, el balance entre desarrollo económico y protección del ambiente es cada vez más frágil y entre ambos parece erigirse una frontera conflictiva, no solo por las tensiones, sino porque una inadecuada gestión ambiental puede tener consecuencias negativas para el desarrollo sostenible (p.217). En este mismo informe, se presentan los resultados del análisis realizados en el 2006, los cuales destacan: "(…) la falta de regulación real sobre los impactos ambientales del uso del territorio; la vulnerabilidad en los logros en la conservación; y la situación límite en la disponibilidad y calidad de recursos naturales que el país ha tenido como certezas por mucho tiempo, y cuyo uso incontrolado también compromete la equidad en su acceso por parte de la población" (Informe XIV Estado de la Nación, pág. 218). Ante ello, vecinas y vecinos de la zona de La Curia, Ticabán, Guácimo, Pocora entre otros lugares, se han organizado con el objetivo de visualizar el mal manejo de las tierras para la producción piñera, la proliferación de la mosca, la deforestación y el mal uso de los desechos de esta producción y por consecuente, la contaminación del agua, el aire y la tierra; lo que pone en evidencia el impacto real sobre la vida de las comunidades aledañas a estas zonas de producción de piña. Especí?camente en la Zona Norte, ya desde el 2010 las Autoridades se encuentran en vigilancia tras las diferentes problemáticas asociadas al cultivo de la piña y la manera en la que se afecta negativamente el humedal Caño Negro, el Tribunal Ambiental Administrativo comunicó: "Tala, invasión de áreas de protección, cambio de uso del suelo, afectación de la laguna y su fauna, construcciones que afectan los corredores biológicos y una expansión de la actividad piñera son parte de la larga lista de problemas ambientales que están presionando fuertemente el Humedal de Caño Negro y sus alrededores según lo constató el Tribunal Ambiental. Solo durante la primera inspección, el TAA ubicó cinco piñeras o terrenos preparados para la siembra de piña en las cercanías de Caño Negro, pero esta es solo parte de la gran cantidad de fincas que se están dedicando a esta actividad en esta zona. También se inspeccionaron dos tajos en los ríos Frío y La Muerte, y varias fincas en donde se detectaron cortas de árboles sin permiso. En el caso de las piñeras, el problema es que se están desarrollando en una de las regiones del bosque tropical lluvioso de la zona, reduciendo los hábitats de la flora y fauna al fragmentar y eliminar la vegetación, quedando únicamente pequeños islotes de cobertura arbórea que imposibilita la integración de corredores biológicos naturales y fragmentó esos sitios. Algunos de estos sitios fueron utilizados en el pasado para la siembra de arroz, por lo que son terrenos con bastante (sic) niveles de humedad y cuya naturaleza no está definida en cuanto a la condición de posible humedal.” Tales hallazgos nuevamente corresponden al año 2010, y los casos citados aluden a otros lugares diversos de la zona de los Chiles. La propia Municipalidad admite tal situación, al haber indicado seguidamente: “Esta situación, a pesar de que no existen datos científicos más actualizados, se puede presumir como agravada tras las agudizaciones de la crisis climática que aqueja al Planeta.”(Lo destacado no corresponde al original). Al respecto, se debe subrayar que se requiere mucho más que una suposición para válidamente limitar el ejercicio de un derecho fundamental; una alusión a una consecuencia general, alejada del contexto de la comunidad de cita, es insuficiente para justificar que se prohíba una determinada actividad económica. Para ello, reitero, se necesitan estudios técnicos y actuales, específicamente referidos al cantón de los Chiles.
Ahora, a diferencia de la Mayoría, estimo que las municipalidades bien pueden dictar medidas para resguardar ambiente, aunque implique una limitación a otro derecho, si cuentan con la debida fundamentación.
Así las cosas, aclaro que distinto hubiera sido mi criterio en el sub judice, si el acuerdo municipal en mención se hubiere fundado en estudios técnicos actuales, a partir de los cuales se hubiere constatado la alegada lesión al ambiente y la salud pública. Cuando se está ante eventuales problemas de contaminación y daño a la salud, resulta evidente que en virtud del principio de cooperación interinstitucional, tanto la municipalidad, en defensa de sus munícipes, como las autoridades de salud, sin perjuicio de otras entidades, tienen la obligación de actuar de manera coordinada para que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se prevenga o solucione tal problemática. Definitivamente, la protección al ambiente y a la salud pública constituyen aspectos propios del interés comunal, de manera que las municipalidades no se pueden abstraer de su deber de velar por dichos bienes constitucionales dentro de sus respectivos ámbitos locales, lo que no obsta la interacción con otro tipo de entidades y órganos de incidencia nacional. De ahí que bien pudo dicho Municipio incoar investigaciones previas en las empresas piñeras de Los Chiles, a fin de determinar si en su cantón también ocurrían las situaciones alegadas en otros cantones y, con base en ello, adoptar las medidas que estimare pertinentes, lo que eventualmente podría incluir el dictado de una moratoria dependiendo de la magnitud del daño o la amenaza. Por consiguiente, aclaro que suscribí la parte dispositiva de esta sentencia, en el entendido que la advertencia de no volver a incurrir en los hechos que motivaron esta sentencia, no implica que la Municipalidad de Los Chiles esté impedida de volver a dictar una moratoria a la producción de piña, sino que para hacerlo está obligada a contar de previo con estudios técnicos actualizados. Así, si existiera tal fundamento, la corporación municipal recurrida podría establecer procedimientos concretos contra las empresas piñeras que causaren daño a la salud o el ambiente, e incluso dictar una moratoria según la magnitud de la amenaza o daño a dichos bienes constitucionales.
Ahora bien, aun cuando dicha libertad de empresa pueda ser válidamente limitada mediante una moratoria si se demostrare un daño relevante a la salud o al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no menos cierto es que tal medida debe estar sujeta a un plazo determinado y a periódicas revisiones, toda vez que las circunstancias que en un determinado momento justifican una medida de tal calibre, perfectamente pueden variar con el tiempo, ya sea porque se hallan nuevas invenciones científicas, ya sea porque la actividad piñera cambie de técnicas. En el sub examine, la moratoria, si bien fue sujeta a un plazo de 5 años; no menos cierto es que carece del indispensable sustento técnico actualizado que podría justificar una restricción a los derechos fundamentales de los amparados. Por consiguiente, bajo estas consideraciones es que declaro con lugar este asunto, evidentemente, sin perjuicio de que la autoridad recurrida pudiera en el futuro disponer de diversas medidas, incluso una moratoria sujeta a plazo determinado, si estudios técnicos y actuales demostrasen amenazas o lesiones concretas en el cantón de Los Chiles causadas por las piñeras.
   

Paul Rueda L.

 

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1 Ver semanario Universidad del 23 de febrero del 2016- p. 4- reportaje titulado: “Casos contra piñeras se añejan atorados en Tribunal Ambiental”.
2 Semanario Universidad. Ob. Cit- p. 5.
  

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 23-02-2026 15:12:29.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

VI. Additional Reasons of Magistrate Castillo Víquez. There are powerful legal reasons to grant this appeal. First, it cannot be denied that freedom of enterprise (libertad de empresa), besides being a fundamental right, is an essential element of the market economy model chosen by the Constituent Assembly. Regarding the essential content of this fundamental right, doctrine has indicated that it has several components.

 The first is the right of a person to choose and develop a specific economic activity, provided it does not threaten public order, good customs, or harm third parties. Therefore, the State cannot prevent a person from engaging in a specific economic activity, although for reasons of public order it may set certain requirements. Nor can it impose on a person or a group of persons the obligation to engage in a specific economic activity.

 The second element that forms part of the freedom of commerce (libertad de comercio) is the right of a person to organize the company and plan its activities in the manner that best suits its interests. With the exceptions imposed by labor legislation regarding labor inspection, workplace or occupational hazards, commercial legislation, and, in some cases, where for reasons of public order it may be required that certain professionals provide their services in the company, for example: the manager (regente) of a pharmacy, the company owners are entirely free to determine all aspects relating to the life of the company. "It implies the capacity to make decisions freely about the forms of organization, the name, the location, the form of internal government ('corporate governance') and all other aspects of the organization and internal life of the company."

The third is the right of persons to obtain an economic benefit (profit), or at least to obtain the resources to subsist (principle of self-sufficiency). In this case, it must be clear that it is the person who must assume the economic risk; therefore, the State is not under the duty to ensure a reasonable profit for every entrepreneur in their economic activities. However, it is obliged to refrain when its activity causes the company not to obtain an economic benefit. The Corte Plena, in session of May 6, 1974, indicated that price fixing by the Administration has the following limitation:

"...That price fixing, when ruinous or deficit-generating, can have the illegitimate result of placing a company in conditions that prevent it from carrying out its activities, which would translate, in turn, into a serious impairment of the freedom of industry and commerce guaranteed by Article 46 of the Political Constitution...".

The fourth component of the essential content of this freedom is the free access of companies to the market. Companies have the right of access to it, without prejudice to the conditions imposed by the State for reasons of public order. Free competition presupposes the free circulation of goods, free access to the market, and equality between buyers and sellers.

 A controversial aspect is whether the free setting of prices forms part of the essential content of the freedom of commerce. In this regard, the Sala Constitucional has considered price control as legitimate.

"In relation to this topic and specifically regarding the control of product prices by the State, in judgment No. 2757-93 of 2:45 p.m. on June 15, 1993, the Sala pointed out that within the concept of 'public interest' or 'public order' are involved the measures that the State adopts in order to ensure, among other things, its economic organization; that intervention measures include the legal norms that control the prices of consumer articles; that the regulation of those prices does not affect the economic principle of the 'market economy,' nor does it harm the freedom of enterprise, commerce, or private property; rather, the regulation represents a guarantee of uniformity of basic conditions in the exercise of those rights; that the State's power to set those prices necessarily entails a limitation on freedom, but that limitation is reasonable because it is directed at fulfilling what is provided in Article 50 of the Constitution; that the mechanisms for controlling production and the distribution of wealth are guided by the principles of reasonableness and proportionality which serve as constitutionality parameters" (Sala Constitucional, 1995-3120).

 Although price control by the State is constitutionally possible, from our point of view, it must be the exception and not the rule. Furthermore, certain conditions must be met:

a. The power must be authorized in a formal Law.

b. Its setting must be temporary, when it does not concern the goods and services indicated in point d.

c. The entrepreneur must be guaranteed a reasonable profit.

d. It must concern essential goods or public service rates.

 The freedom of commerce also entails the freedom to direct the company, that is, the freedom of entrepreneurial exercise: "(…) freedom to make decisions and to compete in a free market. Within this section, matters such as freedom of production (volume, qualities, etc.), freedom of investment (or disinvestment or closure), freedom of a commercial policy or strategy –a matter intimately related to freedom of prices-, freedom of (non-deceptive) advertising, freedom of distribution and sale, freedom of fair competition, or contractual freedom (to contract or not to contract) must be mentioned; in that way, the entrepreneur brings into play all their talents and those of the people around them to develop the company."

Finally, the essential content of the freedom of commerce encompasses the right of a person to advertise the goods and services they produce or provide. The use of advertising by companies, especially in current societies, is simultaneously an economic activity and a fundamental instrument for them in a market economy, and therefore, a component of the essential content of the freedom of commerce. However, for reasons of public order, certain types of advertising can be prohibited, as could occur with smoking advertising.

 Having said the above, municipalities do not have the competence to prohibit a specific licit economic activity in their territories or to declare moratoriums (moratorias), whether defined or indefinite. That competence corresponds to the State, since Constitutional Law (values, principles, and norms) is clear and precise, in the sense that the regime of public liberties is reserved to the Law. In the case at hand, there is no legal norm with the rank of Law that authorizes the respondent municipality to prohibit the cultivation of pineapple in its territory, or to declare an indefinite moratorium on the cultivation of that product; hence, its action is arbitrary and, consequently, contrary to the legal system.

 The principle of legal reserve (principio de reserva de ley) is an essential presupposition of the social and democratic State governed by the Rule of Law. The reservation of law in matters of public liberties constitutes a triumph of liberal thought. Not in vain, in the Declaration of the Rights of the Citizen, in its Article 4, the principle of legal reserve was established.

 In our Political Constitution, we do not find an express norm that establishes, in all cases, that the organization of public liberties corresponds to the ordinary legislator. At most, in Article 28 of the Fundamental Charter, which establishes the principle of freedom –everything that is not prohibited is permitted-, it is indicated that private actions that do not harm morality or public order, or that do not harm a third party, are beyond the reach of the law. In accordance with this norm, the legislator has limited competence when regulating public liberties. First, it cannot prohibit those actions of private subjects that do not harm morality or public order, or that do not harm third parties. Its competence is oriented toward regulating the relations between individuals that arise from the exercise of public liberties, as occurs with Codes and laws, since private rights must also be subject to regulation, because it is necessary to establish solutions for the conflicts that arise due to their exercise, even in the sphere of autonomy of will. (See Corte Plena, extraordinary session of September 30, 1982).

 Furthermore, for restrictions on freedom to be lawful, they must be oriented toward satisfying an imperative public interest. As the Sala Constitucional has correctly established, in votes numbers 3173-93 and 3550-92:

"Public order, morality, and the rights of third parties must be interpreted and applied rigorously, without licenses that allow extending them beyond their specific meaning; which in turn must be seen with the pro libertate principle, which, together with the pro homine principle, constitute the core of the doctrine of human rights; according to the first, everything that favors freedom must be interpreted extensively, and everything that limits it restrictively; according to the second, the law must be interpreted and applied always in the manner that most favors the human being. Accordingly, public order, morality, and the rights of third parties that allow, at least to the law, the regulation of private actions, must be interpreted and applied in such a way that, in the first case, they involve serious threats to public order, understood as the integrity and survival of the fundamental elements of the State; or as '…the set of principles that, on one hand, concern the organization of the State and its functioning and, on the other, contribute to the protection of the rights of the human being and the interests of the community, in a just balance to make possible the peace and well-being of social coexistence (Corte Plena, extraordinary session of August 26, 1982)'".

In our country, the regime of fundamental rights and liberties is a matter of legal reserve. According to what the Constitutional Court has established, this principle has constitutional rank (Article 39 of the Constitution) (see vote No. 3173-93); legal rank (Articles 19 and 124 of the General Public Administration Law. "1. The legal regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations. 2. Autonomous regulations in this matter are prohibited." "Regulations, circulars, instructions, and other general administrative provisions may not establish penalties nor impose exactions, fees, fines, nor other charges"), and jurisprudential recognition, both constitutional and administrative. The Sala Constitucional has said that four corollaries derive from this principle:

"a) First, the very principle of 'legal reserve,' from which it follows that only by means of a formal law, emanating from the Legislative Power through the procedure provided in the Constitution for the issuance of laws, is it possible to regulate and, where appropriate, restrict fundamental rights and liberties, all, of course, to the extent that the nature and regime of these allow it, and within the applicable constitutional limitations; b) Second, that only the executive regulations of those laws can develop the precepts thereof, it being understood that they cannot increase the restrictions established, nor create those not established by them, and that they must strictly respect their 'essential content'; c) Third, that neither in the executive regulations, much less in autonomous ones or other norms or acts of lower rank, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only it is empowered to impose, from which a new essential consequence results; d) Finally, that all administrative activity in this matter is necessarily regulated, without the Administration being able to be granted discretionary powers, because these would obviously imply an abandonment of the legal reserve itself." (See vote number 3173-93).

In that same ruling, the Sala Constitucional was categorical in affirming that the State's power to regulate private actions that do harm morality or public order, or harm the equal or superior rights of third parties, is the legislative power, thus excluding decrees or regulations issued by the Executive Power, and autonomous regulations, issued by that Power or by decentralized entities, as well as any norm of equal or lower rank.

 Furthermore, the challenged agreement constitutes in itself a certain, real, effective, and imminent threat to the fundamental rights of the petitioners, which makes the amparo action admissible (see resolutions numbers 295-95 and 049-2000 of this Court), since it is logical to suppose that it makes no sense for them to request a municipal authorization for the exercise of their freedom of enterprise when there is a municipal agreement that decrees an indefinite moratorium on the activity in the canton. They know beforehand that their application will be rejected because of the challenged agreement. Hence the admissibility of this amparo action.

 Finally, if there is harm to the right to the environment, to health, to the right to potable water service, and to other fundamental rights of the population, it is the central government authorities who are competent to prohibit the economic activity, and not the local government. In other words, the municipality has the duty to authorize the economic activity subject to or conditioned upon the competent national authorities determining that it does not harm the right to the environment, to health, and the right to potable water service of the residents of the canton.

 Therefore, based on the cited doctrine, I have no alternative but to grant the amparo appeal in all its consequences, as is hereby done.

Although the agreement states that the moratorium shall be indefinitely extendable, it is understood that this is due to the uncertainty of the environmental impact that continuing pineapple cultivation would produce, and in consideration of the precautionary principle that operates in this matter. In this regard, it is worth recalling the meaning that this Chamber has given to the precautionary principle or "principle of prudent avoidance," a concept developed in judgments number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, and 2005-12039 of this Court, which is based on Article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, of nineteen ninety-two, and refers to the necessary action and effect of preventing in advance possible damage to the constituent elements of the environment; thereby advocating for the implementation of actions aimed at the proper protection, conservation, and adequate management of resources, that is, the adoption of all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt regarding it—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question must be postponed; because subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in most cases, the biological effects are irreversible, where repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damages caused to the environment. A principle applicable in this case, especially if one takes into account the history of environmental damages caused by pineapple in areas such as Pococí, Guácimo, and Siquirres, according to complaints filed before the Defensoría de los Habitantes concerning the contamination of water for human consumption by the application of agrochemicals in pineapple cultivation and the proliferation of the stable fly in the cantons where pineapple cultivation has expanded.

5-There are many indications and studies regarding the damages caused by pineapple cultivation in communities near the cultivation area. The institutional response is very slow; according to journalistic reports, the Tribunal Ambiental Administrativo has forty-four cases related to environmental challenges to pineapple cultivation, the oldest dating from 2001, and it has yet to conclude them with a judgment. Meanwhile, such serious environmental damages continue awaiting a response. The majority of these cases are related to impacts on water resources, invasion of protected areas, land-use change (cambio de uso de suelos), serious damage to wetlands or springs (nacientes)1. The Instituto de Acueductos y Alcantarillados has invested more than three million dollars supplying water to several Caribbean communities (Milano, La Francia, El Cairo, and Luisiana) that do not have access to water because their sources were contaminated by pineapple cultivation.2 The business activity cannot cause such serious damage to the citizens of the various communities; for this reason, they require the intervention of the local government. These are very serious effects on various communities that cannot be considered part of the right to free enterprise and private initiative. The citizen who lives near pineapple cultivation areas suffers an aggravated postponement: the institutions do not intervene, and if they do, they do not resolve it, and secondly, if the local government intervenes in defense of the inhabitants' fundamental rights, its intervention is deemed unconstitutional, as resolved by the majority vote.

6-It strikes me that the Ministry of Health has no intervention whatsoever in the face of a serious threat to the aquifers that supply water to the communities. There is a passivity that does not seem to honor the fundamental functions that said Ministry must assume.

7-In the face of threats to the environment, health, and access to water, the local government is empowered to issue a temporary measure to evaluate the effects of an agro-export activity that could be harmful to the inhabitants of the community. A business activity cannot be developed if it may cause serious social and individual harm. In this case, there is possible harm to third parties, in this case, the entire community, which justifies a temporary control to reduce the risks of environmental or health damages. In the weighing of interests, given the gravity of the threats, a transitory measure is justified to prevent serious harm to citizens, temporarily limiting the freedom of enterprise.

8-It is important to take into consideration the harmful consequences caused by pineapple cultivation, as denounced by the International Union for Conservation of Nature, in the following pronouncement:

Uncontrolled growth of pineapple monoculture brings serious environmental and social consequences for Costa Rica.

Whereas

1. That the institutions of the Costa Rican State have the constitutional obligation to protect the right to health, to a healthy and ecologically balanced environment; likewise, the citizenry has the right to demand such protection (article 50 of the Political Constitution of the Republic of Costa Rica).

2. That article 11 of the Biodiversity Law establishes the obligation and responsibility of the State institutions to apply the precautionary principle, for the purpose of protecting the environment and preventing its degradation, when there may be loss, danger, or threat of serious or imminent damage to biodiversity.

3. For more than 10 years, Costa Rica has experienced an exponential increase in the expansion of large-scale pineapple monocultures for export in the Huetar Norte, Huetar Atlántica, and Brunca regions, which has made our country the leading producer of pineapple in the world. According to data from CANAPEP from 2001 to 2011, the economic growth of the activity was 388%, going from exporting 148.5 million dollars to 725 million dollars. However, SEPSA figures indicate that the growth in hectares has only been 230%, going from 13,500 hectares in 2001 to 45,000 hectares in 2011. In this regard, the Seventeenth State of the Nation Report indicates that data on cultivation area show some disparities. This is due to the overall weakness of agricultural statistics, which are based on producer estimates and not on official administrative records.

4. The main concerns associated with an expansion without adequate control mechanisms of pineapple cultivation revolve around the sedimentation and contamination of rivers, streams, springs, and groundwater; deforestation and forest loss; erosion; land-use changes and isolation of wildlife; contamination by agrochemicals of wells and aqueducts used by communities for their consumption; the generation of fly pests that attack cattle and other domestic animals; the exposure of nearby populations and workers to dust and agrochemicals used; the displacement of farmers and ranchers; the transformation of areas with food crops into areas of monocultures for agro-industry and export; disrespect for the labor rights of workers; as well as the lack of adequate conditions related to occupational health.

5. That the Seventeenth State of the Nation Report indicates that the pineapple industry continues to stand out for its growth and high degree of conflict, and that the academic and environmental sectors have warned about the severe environmental implications of its development in the country. In 2009, the Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) had 36 complaints in process against pineapple companies in San Carlos, Los Chiles, Miramar, Buenos Aires, Guápiles, Siquirres, and Guácimo. In 2009, the TAA intervened in twenty-five denounced plantations; the packing plant of Del Monte company was temporarily closed, and the installation of a treatment plant was ordered to prevent contamination of the El Destierro River and tributary streams.

6. That the country registers the highest quantities of agrochemical imports in its history, as well as per capita use, according to the Instituto Regional de Sustancias Tóxicas (IRET) of the Universidad Nacional (UNA), making it urgent to take measures to promote and stimulate organic agriculture, as well as other alternatives of agroforestry and/or agroecological combinations.

7. That the paper "Level of compliance with judicial decisions in environmental matters relating to the protection of water resources" prepared by Boeglin for the Sixteenth State of the Nation Report, denounces that despite studies conducted since 1996 by the Laboratorio Nacional de Aguas of AyA and subsequent studies (1999-2004) in partnership with IRET (UNA) on the high vulnerability of aquifers in Siquirres (2004), pineapple crops were developed without any type of foresight or mitigation measures. The contamination of said aquifers declared as harmful by AyA and the Ministry of Health for the consumption of drinking water by communities in July 2007 was also the subject of study by the Constitutional Chamber (Resolutions No. 2009-9040 on the Cairo de Siquirres Aquifer and No. 2009-9041 on the rural aqueduct of Milano and No. 2009-11218 on aquifers in Milano de Siquirres). In these three resolutions, State entities are irrefutably condemned, and studies are requested from AyA and SENARA.

Since July 2007, more than 6,000 people in Siquirres have been supplied with water by AyA tanker trucks at a cost of 27,000 dollars per month, without any of the legal actions announced by the authorities having been initiated against the polluting companies and without any measures having been taken by the government to solve the problem.

8. That the United Nations Assembly, in its session No. 64/292 of July 2010, recognized that access to water is a fundamental human right necessary for the full enjoyment of other human rights. In order to enjoy that right, water of adequate quality is required.

9. The United Nations Independent Expert for the fulfillment of the Human Right to Water, Catarina de Alburquenque, expressed in the Report of her visit to Costa Rica in 2009, her concern regarding the use of Bromacil, Diuron, and other pesticides in agricultural exploitations, especially in tropical pineapple plantations, emphasizing that these products have been linked to various forms of cancer if consumed in large quantities over a prolonged period.

10. The accelerated expansion of this monoculture lacks adequate planning and control by the public institutions responsible for ensuring the sound development of productive activities, such as the Ministry of Agriculture and Livestock, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, the Ministry of Health, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; which increases its harmful impacts.

11. Some local governments have had to take measures in the face of the problem, such as the Municipal Council of the canton of Pococí, which unanimously proclaimed its first moratorium to halt the advance of pineapple cultivation. Furthermore, the Municipal Council of Guácimo ratified for two more years on the past 27th of April the moratorium it issued four years ago on pineapple cultivation, pointing out the serious environmental impacts the activity entails and the danger it represents for the health of the ecosystems and the inhabitants of the canton. Additionally, it was established that all the water resources of the area shall be protected and destined for human consumption.

Agrees:

To urge the institutions of the Costa Rican State, particularly the Ministry of Health, the Ministry of Agriculture and Livestock, and the Ministry of Environment, Energy and Seas, to comply with the mandates, which both by resolution of the Constitutional Chamber and by their own legal framework, they are obligated to respond to, specifically, in the case of the impacts on health, the environment, and communities, that pineapple crops are causing.

To request the Presidential Environmental Council to conduct an assessment of the situation of pineapple plantations and the effects they are producing on health, the environment, and the socioeconomic situation of neighboring populations, with a view to taking concrete actions such as a national moratorium, and greater regulations and control of said activities.

To accompany the member organizations of the IUCN National Committee in their efforts to adequately regulate and oversee pineapple activity in the country, to prevent the impacts it is producing on surrounding communities and to achieve the right to a dignified life, a healthy environment, health, and water in adequate quantity and quality.

To invite scientific institutions, local organizations, producer associations, and transnational companies that engage in pineapple cultivation to seek adequate technical and agronomic solutions that allow changing contaminating and GHG-emitting productive practices for others friendly to the environment and people, in line with the environmental agenda that has so characterized and positioned Costa Rica abroad and specifically with the Carbon Neutrality initiatives.

1. Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA). PRESERVE PLANET PRETOMA Fundación Bandera Ecológica (FBE) Fundación para el Desarrollo Urbano (FUDEU). TERRA NOSTRA Universidad para la Cooperación Internacional (UCI) Sociedad Mesoamericana de Biología de la Conservación Corredor Biológico Talamanca.Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre (APR)

This pronouncement cites a series of studies and political assessments regarding an activity that, although it generates employment for the communities, its environmental effects are disturbing and, in some cases, very serious. The foundations of this pronouncement justify a moratorium allowing an evaluation of the serious effects on the environment caused by the pineapple industry. In the weighing of interests, between the health of the inhabitants, the protection of the environment, and access to water, and the freedom of commerce and enterprise, the latter must yield, because in reality it is a very serious situation, which is not derived from intuition, but from a series of scientific reports that so determine.

In conclusion, given that there is still no individual act of application, the filing of this appeal is premature, given that the challenge of municipal agreements is not a constitutional competence but rather must be alleged through ordinary channels, that local governments have been endowed with sufficient constitutional and legal powers to impose restrictions on the exercise of certain fundamental rights such as freedom of enterprise and private property, and that the contested agreement finds due justification, I proceed to dissent in this case and consider, unlike the majority opinion, that this appeal must be dismissed, and to refer the appellant, if they see fit, to pursue their arguments through the legality channel.

Furthermore, given the threats and harmful effects to health and the environment caused by pineapple cultivation, communities have full legal and political legitimacy to adopt preventive, temporary measures to ensure that their citizens will not be harmed by an agro-export activity that causes damage and threats to biodiversity.

Fernando Cruz C. Magistrate

VCG12/2020

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Content of Interest:

Content Type: Dissenting Note

Branch of Law: 4. MATTERS OF GUARANTEE

Subject: COMMERCE

Subtopics:

LIMITATIONS.

Case File 16-09192.

Magistrate Rueda Leal gives separate reasons.

In my individual vote issued in judgment No. 2013-13939 cited by the Majority, I held that a restriction on a fundamental right, as in this case is the freedom of enterprise, must be duly and previously supported by updated technical studies pertinent to the sector affected by the moratorium in question. I also indicated on that occasion that its reasonableness was equally subject to a determined term and could not be established indefinitely.

In the sub examine case, although the moratorium was decreed for a determined term (5 years), I share the Majority's criterion in that the technical studies that supported the municipal agreement of moratorium on pineapple production in the canton of Los Chiles are not suitable, as they are outdated since they date from the years 2006, 2009, 2010, and 2011, and are not directly related to the particular situation of that community.

Apart from the regulatory basis, in ordinary session No. 15 held on July 5, 2016, the Municipal Council of Los Chiles justified the restriction in question based on the following background:

"SIXTH. - In relation to the pineapple expansion, it must be noted that, according to the results of technical studies conducted by the Universidad Nacional and the Universidad de Costa Rica, still: '(…) contamination by pineapple pesticides persists in the Milano aqueduct, in Siquirres. In the 2003-2011 period, concentrations between 2.5 and measured 4.5 ug/L of bromacil and 0.2 ug/L of triadimefon were measured in the aqueduct's collection tank' 1.-… –According to Mauricio Álvarez regarding these studies, 'the most frequent compound in the samples was bromacil, an herbicide used in pineapple cultivation to control weeds; its use in Europe was prohibited due to high groundwater contamination. In Costa Rica, the presence of this product in aquifers is not regulated; however, it is a State obligation and a basic right not to allow any degree of contamination' 2."

In this regard, note that the data provided correspond to pineapple farms in Siquirres. In any case, even if it were accepted as probable that such herbicide was also used by pineapple farms in Los Chiles, it is not demonstrated that the more burdensome measure adopted, in the sub examine case the absolute prohibition decreed, constitutes the only possible way to protect health and the environment. Indeed, merely by way of example, the municipal authorities could have opted to require prior sanitary permits from the health authorities, as well as subject the pineapple companies to periodic inspections, all with the aim of ensuring the health of the municipality's residents and the environment in a balanced manner, in which the rights of the affected entrepreneurs were also taken into account.

In another section, the agreement continues mentioning: "It is also recorded that the Contraloría General de la República found citrus, pineapple, sugarcane, rice, roots, and tuber crops on lands adjacent to the Caño Negro and Térraba-Sierpe wetlands, with the associated risk of pesticide runoff, soil erosion, and sediment transport to those sites…. Pineapple cultivation and expansion have caused serious damage to the country's biodiversity, one can refer to the case of the wetland declared a World Heritage Site by the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) since 2007; which has been affected by the sediment generated by this type of production and which is carried by rivers until reaching this place, thereby affecting the animal and plant species that depend on this wetland, as well as the communities that carry out ecotourism activities around this Refuge. The wetland is also affected by illegal drainage, so that once the land is dry, pineapple can be planted." (The highlight does not correspond to the original).

Regarding this point, a moratorium justified based on the cited argumentation would not only encompass pineapple farms, but for reasons of argumentative consistency would have to be extended to the entire production of citrus, sugarcane, roots, and tubers; thus, a moratorium on all those agricultural activities in Los Chiles would entail exorbitant economic losses, entirely unreasonable and disproportionate, in a typically agricultural area where sources of employment are not abundant. Moreover, what is argued in relation to the Caño Negro and Térraba-Sierpe wetlands also does not find support in concrete studies that verify the role of pineapple farms in Los Chiles as causes of such problem.

The municipal agreement further states: "In relation to this, the XVIII State of the Nation Report mentions how '(...) the expansion of pineapple, rice, sugarcane, and African palm crops mainly has involved the invasion of protection areas of rivers and streams, and infractions of the Forest Law (TAA. 2012b)'. In addition, it adds that the most notorious case in recent years is related to pineapple crops, which: 'cause direct problems, due to their decomposition, and indirect ones, due to the application of burning herbicides, such as paraquat, to desiccate the stubble. Furthermore, the stable fly (Stomoxys calcitrans) proliferates in the stubble, causing serious damage to livestock farming in areas surrounding the plantations. According to Senasa data published in the press, cases of affectation by this insect increased 68% between 2009 and 2011…'. Note that these results are a product of what occurred in the years 2009 and 2011. After 5 years, there is no proof (at least in this case file) that demonstrates that said irregularity continues the same; nor that the pineapple farms of Los Chiles remain in such condition.

The reference agreement also says: "Álvaro Álvarez, a cattle rancher from the Northern Zone of the country, relates that the first problem that began to be visualized, as a result of the pineapple sowings, was the proliferation of pineapple flies, because it feeds on the blood of cattle: '(...) if the animal is not treated with adequate food, and in time, well, the animal dies. In dairy cattle, 40 to 50% of production is lost'... He also states that the use of agrochemicals used by the pineapple companies cause cows to abort, get stomach illnesses, and even die." Again, the pineapple plantations referred to are not distinguished, and, on the other hand, it deals with the statement of a person dedicated to livestock farming, without such declaration being accompanied by any technical study accrediting it.

The contested agreement continues to point out: "…On the counterpart, the benefits of new agroecological approaches, which aim to create a balance in the interaction between the biophysical environment and social and economic development, are not recognized. All this has harmed organic agriculture, which has been reducing its already limited area. Many male and female peasants who have INDER plots destined for self-consumption, have found themselves in the necessity, as a result of their state of economic impoverishment, to rent them out to Costa Rican, Mexican, and Colombian capital pineapple companies, which resell the production to mega-companies. Communities have been directly affected by this crop and its expansion, including the male and female students of schools and high schools in these areas, harmed by the spraying of chemicals, foul odors, and the emergence of the Stomoxys calcitrans fly. Such is the case of the El Jobo School, in Los Chiles, which was affected by the arrival of a pineapple company in 2008. According to Lorena Zúñiga, director of the educational center, a request was filed in 2008 before the Ministry of Health for the inspection of said pineapple farm, for which by 2010 they still had not had the results. Something similar occurred in the Nursing Home of Pital, harming the health of the older adults." It is not reasonable to sustain the validity of such a criterion, after several years, in which it has not been verified whether technological advances have currently overcome or not this situation at this time. The reference to a complaint filed in 2008 and which had not been resolved by 2010 draws attention, without the result of this having been verified despite the years elapsed, which means that it is actually unknown whether what was accused has come to be confirmed or not.

Likewise, it cites: "Now, regarding territorial planning, it is worth highlighting that in the Fourteenth State of the Nation Report it was emphasized that our country is in a limit situation regarding environmental management in relation to territorial planning; according to which it is in critical condition, it states: 'There is a tension derived from greater competition for the use of land and natural resources (…). Therefore, the balance between economic development and environmental protection is increasingly fragile and between the two seems to arise a conflictive frontier, not only because of tensions, but because inadequate environmental management can have negative consequences for sustainable development (p.217). In this same report, the results of the analysis carried out in 2006 are presented, which highlight: '(...) the lack of real regulation of the environmental impacts of land use; the vulnerability in conservation achievements; and the limit situation in the availability and quality of natural resources that the country has had as certainties for a long time, and whose uncontrolled use also compromises equity in their access by the population' (XIV State of the Nation Report, p. 218). Faced with this, male and female neighbors from the area of La Curia, Ticabán, Guácimo, Pocora, among other places, have organized with the objective of visualizing the poor management of lands for pineapple production, the proliferation of flies, deforestation, and the misuse of waste from this production and, consequently, the contamination of water, air, and land; which highlights the real impact on the lives of the communities surrounding these pineapple production areas. Specifically in the Northern Zone, since 2010 the Authorities have been on alert due to the different problems associated with pineapple cultivation and the manner in which the Caño Negro wetland is negatively affected, the Tribunal Ambiental Administrativo reported: 'Felling, invasion of protection areas, land-use change (cambio de uso del suelo), impact on the lagoon and its fauna, constructions affecting biological corridors, and an expansion of pineapple activity are part of the long list of environmental problems that are heavily pressuring the Caño Negro Wetland and its surroundings as verified by the Tribunal Ambiental. During the first inspection alone, the TAA located five pineapple farms or land prepared for planting pineapple in the vicinity of Caño Negro, but this is only part of the large number of farms that are dedicating themselves to this activity in this zone. Two open-pit mines on the Frío and La Muerte rivers were also inspected, and several farms where tree felling without permits was detected. In the case of pineapple farms, the problem is that they are being developed in one of the tropical rainforest regions of the area, reducing the habitats of flora and fauna by fragmenting and eliminating vegetation, leaving only small islets of tree cover that make the integration of natural biological corridors impossible and fragmented those sites. Some of these sites were used in the past for planting rice, so they are lands with quite [sic] humidity levels and whose nature is not defined regarding their possible wetland status.'" Such findings again correspond to the year 2010, and the cited cases allude to other locations different from the Los Chiles zone. The Municipality itself admits such a situation, having subsequently indicated: "This situation, although there are no more updated scientific data, can be presumed as aggravated after the worsening of the climate crisis afflicting the Planet." (The highlight does not correspond to the original). In this regard, it must be emphasized that much more than a supposition is required to validly limit the exercise of a fundamental right; an allusion to a general consequence, removed from the context of the cited community, is insufficient to justify prohibiting a specific economic activity. For this, I reiterate, updated technical studies specifically referring to the canton of Los Chiles are needed.

Now, unlike the Majority, I consider that municipalities can indeed adopt measures to protect the environment, even if it implies a limitation on another right, if they have the proper justification.

Thus, I clarify that my criterion in the sub judice case would have been different, if the aforementioned municipal agreement had been founded on current technical studies, from which the alleged injury to the environment and public health had been verified.

When faced with potential problems of contamination and damage to health, it is evident that by virtue of the principle of inter-institutional cooperation, both the municipality, in defense of its residents, and the health authorities, without prejudice to other entities, have the obligation to act in a coordinated manner so that, within their respective spheres of competence, such problems are prevented or resolved. Definitely, the protection of the environment and public health constitute aspects inherent to the communal interest, such that municipalities cannot abstain from their duty to safeguard those constitutional interests within their respective local spheres, which does not preclude interaction with other types of entities and bodies of national scope. Hence, said Municipality could well have initiated prior investigations into the pineapple companies of Los Chiles, in order to determine whether the situations alleged in other cantons were also occurring in its canton and, based on that, adopt the measures it deemed pertinent, which could eventually include the issuance of a moratorium depending on the magnitude of the damage or threat. Consequently, I clarify that I signed the operative part of this judgment, on the understanding that the warning not to repeat the acts that gave rise to this judgment does not imply that the Municipality of Los Chiles is barred from again issuing a moratorium on pineapple production, but rather that to do so it is obligated to have prior updated technical studies. Thus, if such a basis existed, the respondent municipal corporation could establish specific procedures against pineapple companies that cause damage to health or the environment, and even issue a moratorium according to the magnitude of the threat or damage to said constitutional interests.

Now then, even though said freedom of enterprise may be validly limited by means of a moratorium if relevant damage to health or to a healthy and ecologically balanced environment is demonstrated, it is no less true that such a measure must be subject to a determined time period and to periodic reviews, since the circumstances that at a given moment justify a measure of such caliber may perfectly well change over time, whether because new scientific inventions are found, or because the pineapple activity changes techniques. In the case under examination (sub examine), the moratorium, although it was subject to a 5-year period, is no less true that it lacks the indispensable updated technical support that could justify a restriction on the fundamental rights of the protected parties. Therefore, under these considerations, I declare this matter granted, evidently without prejudice to the respondent authority being able to impose various measures in the future, including a moratorium subject to a determined period, if current technical studies demonstrated specific threats or injuries in the canton of Los Chiles caused by the pineapple companies.

Paul Rueda L.

VCG12/2020

 








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Text of the resolution

*160091920007CO*

Exp: 16-009192-0007-CO

Res. No. 2016011545

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours and thirty-one minutes of the twelfth of August of two thousand sixteen.

           Amparo proceeding processed under case file number 16-009192-0007-CO, filed by [Name 001], identity document number [Value 001], on behalf of [Name 002], against the MUNICIPAL COUNCIL OF LOS CHILES.

Considering:

          1. By written submission received at the Secretariat of the Chamber at 4:27 p.m. on July 13, 2016, the petitioner files an amparo action against the President of the Municipal Council of Los Chiles, and states that her represented party groups together the majority of the pineapple producers and exporters of the entire country, including those of the canton of Los Chiles in the Province of Alajuela. She assures that the farms of the associates of that Chamber operate in accordance with the technical and environmental requirements demanded by the legal system for the operation of that type of activity and, consequently, use the most modern agricultural practices in pineapple production. She adds that, at present, the pineapple-producing farms in that canton are certified at the national and international level by firms specialized in social and environmental issues, after compliance with a large number of environmental protocols. Given the foregoing, she challenges agreement number III, subsection c), of ordinary session No. 15 of the respondent Council, held on July fifth, two thousand sixteen, since, unexpectedly and without basis in any applicable norm of the legal system, that municipal determination declared a five-year moratorium on the granting of municipal permits and authorizations, and certificates of compliant use (certificados de uso conforme) for the construction and installation of pineapple farms in the canton of Los Chiles. She considers that the alleged violations in environmental matters that are listed in the recital (considerando) part of said provision do not exist. She asserts that the environmental reasons justifying the act are based, for the most part, on journalistic reports and State of the Nation reports, which are not technical bodies for issuing serious criteria in environmental matters. She adds that the most recent report on the matter dates from two thousand eleven, when the environmental reality of the zone was very different, and she also accuses that studies on pineapple plantations located in other geographical zones were used. She denounces that there is also no administrative file that provides technical or legal support to the challenged act, nor technical studies that back it. She considers due process violated to the detriment of the protected party, due to the lack of reasoning (motivación) of the act. Likewise, she deems the principles of proportionality, reasonableness, prohibition of arbitrariness, legal reserve (reserva de ley), freedom of enterprise, and the right to property violated.

           2. Heiner Hidalgo Salas, in his capacity as president of the Council of the Municipality of Los Chiles, reports under oath that it is not true that the association represented by the petitioner groups together the majority of the pineapple producers and exporters, nor does she present any environmental viability resolution or environmental logs to support her affirmation that her represented parties operate in accordance with the technical and environmental criteria demanded for the activity or that they are accredited according to international standards. He states that although there is no file on the challenged agreement, the truth is that such agreements do not always require the opening of a file, in accordance with Article 44 of the Municipal Code. He considers that the petitioner's claim is directed at legality aspects concerning an element of the questioned administrative act, and therefore requests that the filed action be dismissed.

3. In the proceedings followed, the legal prescriptions have been observed.

           Justice Castillo Víquez writes; and,

Considering:

                I. Object of the action. The petitioner comes before this Court because she considers that the municipal determination to declare a five-year moratorium on the granting of municipal permits and authorizations, and certificates of compliant use for the construction and installation of pineapple farms in the canton of Los Chiles, is improper and harms the freedom of enterprise, the principle of legal reserve, and the right to property of the members of the National Chamber of Pineapple Producers and Exporters.
II. Proven facts. Of importance for the decision of this matter, the following facts are deemed duly demonstrated, either because they have been thus accredited or because the respondent has omitted to refer to them as provided in the initial order:

                                   ·           By means of agreement number III, subsection c), of ordinary session No. 15, held on July 05, 2016, the Council of the Municipality of Los Chiles declared a five-year moratorium on the granting of municipal permits and authorizations, and certificates of compliant use for the construction and installation of pineapple farms in the canton of Los Chiles (uncontested fact).

             III. Precedent. In a matter similar to the one before us, Decision No. 2013-0013939, of 11:30 a.m. on October 18, 2013, this Chamber considered 1) that it is indispensable that administrative acts, especially those of a formal nature, be duly reasoned, 2) that said reasoning is an essential component of the rights to due process and defense (see Decision No. 18472-06), 3) that the principle of the prohibition of administrative arbitrariness is a form of restraint on public powers and, in particular, on the exercise of their discretionary powers, and that administrative acts lacking reasoning infringe said principle (see Decision No. 6078-99 and No. 14421-04), 4) that the competent authorities in matters of protection of public health and the environment are clearly defined in the national legal system, and deploy such functions at a national and not local level, 5) that the freedoms of enterprise and commerce as constitutional guarantees consist of the right that any person has to choose, without further restrictions, the legally permitted commercial or business activity that best suits their interests; and that the exercise of constitutional freedoms may be subject to regulation, when rights or interests of the community are at stake, such as public health and public order (see Decision No. 1994-0000143 and No. 1998-000537), 6) that in matters of fundamental rights, the principle of legal reserve obliges that any limit or restriction imposed must be, in addition to reasonable, proportionate, and necessary and suitable, imposed by the conventional text itself (parameter of conventionality formed by the declarations or conventions on human rights that form part of public international law, judgments and advisory opinions of the Inter-American Court of Human Rights), the Constitution, or the law; and that a corollary of said principle is that public administrations cannot, without prior legislative support, by way of regulations or general or specific administrative acts, limit fundamental rights, 7) in conclusion, that the freedom of enterprise and commerce as a fundamental right, intimately linked, by its nature, with the right to work and private property, is susceptible to being restricted by a provision of the parameter of conventionality or constitutionality and, eventually, by law, to the extent that the respective limit is necessary, reasonable, and proportionate.
IV. On that occasion, it was considered that the restriction or limitation on exercising the agro-industrial business activity of planting and expansion, export, distribution, and commercialization of pineapple in the canton of Pococí, imposed by an agreement of the Municipal Council, directly and manifestly infringes the constitutional principle of legal reserve in matters of restriction of fundamental rights and, therefore, violates the freedom of enterprise and commerce. A clear infringement was then found of the reasonable reasoning of all administrative action, as a component of the fundamental rights to due process and defense and a specific manifestation of the principle of prohibition of arbitrariness; and given that it is a limitation of a fundamental right—exercise of the freedom of commerce and agro-industry—and because it was imposed through a simple municipal agreement, a flagrant violation of the principle of legal reserve in matters of restrictions on fundamental rights. It was clarified that the foregoing does not prevent the legislative power, based on technical and scientific studies, from enacting a similar restriction, in which case the constitutional principles of legal reserve in matters of restrictions on fundamental rights, prohibition of arbitrariness, reasonableness, and proportionality would be respected and, therefore, the freedoms of enterprise and commerce.
                 V. On the specific case. In the present matter, the petitioner considers the moratorium agreement agreed upon by the Municipality of Los Chiles improper, since it does not have a file that supports said agreement and the criteria that sustain it are not current or objective. For its part, the respondent Municipality admits that there is no file on the challenged agreement, and considers that such agreements do not always require the opening of a file in accordance with the provisions of Article 44 of the Municipal Code. In that sense, the cited precedent is fully applicable, and given that no reasons are found to vary the criterion expressed on that occasion, the appropriate course is to grant the action in the terms established in the operative part of this resolution.
             VI. Additional reasons of Justice Castillo Víquez. There are powerful legal reasons to grant this action. First, it cannot be ignored that freedom of enterprise, besides being a fundamental right, is an essential element of the market economy model chosen by the Constituent. Regarding the essential content of this fundamental right, doctrine has indicated that it has several components.
           The first is the right of the person to choose and develop a certain economic activity, provided that it does not threaten public order, good customs, or harm third parties. Ergo, the State cannot prevent a person from engaging in a certain economic activity, although for reasons of public order it may set certain requirements. Nor can it impose on a person or group of persons the obligation to engage in a specific economic activity.
               The second element that forms part of freedom of commerce is the right of the person to organize the enterprise and plan its activities in the way that best suits their interests. With the exceptions imposed by labor legislation regarding labor inspection, work or professional risks, commercial legislation, and, in some cases, where for reasons of public order it may be required that certain professionals provide their services in the enterprise, for example: the manager of a pharmacy, the owners of the enterprise are entirely free to determine all aspects relating to the life of the enterprise. "It entails the capacity to freely make decisions about the forms of organization, the name, the location, the form of internal governance ('corporate governance'), and all other aspects of the organization and the internal life of the enterprise."
              The third is the right of persons to obtain an economic benefit (profit), or at least to obtain the resources to subsist (principle of self-sufficiency). In this case, it must be clear that it is the person who must assume the economic risk; therefore, the State is not obligated to ensure a reasonable profit for every entrepreneur in their economic activities. However, it is obligated to refrain when, by its activity, it causes the enterprise not to obtain an economic benefit. The Full Court, in a session on May 6, 1974, indicated that the fixing of prices by the Administration has the following limitation:
"...That the fixing of prices, when ruinous or causing losses, can bring as an illegitimate result the placing of an enterprise in conditions that prevent it from carrying out its activities, which would translate in turn into a serious impairment of the freedom of industry and commerce guaranteed by Article 46 of the Political Constitution...".
                 The fourth component of the essential content of this freedom is the free access of enterprises to the market. Enterprises have the right of access to it, without prejudice to the conditions imposed by the State for reasons of public order. Free competition entails the free circulation of goods, free access to the market, and equality between buyers and sellers.
                A controversial aspect is whether the free setting of prices forms part or not of the essential content of freedom of commerce. In this regard, the Constitutional Chamber has considered price control legitimate.
"In relation to this topic and specifically regarding the control of product prices by the State, in judgment No. 2757-93 of 2:45 p.m. on June 15, 1993, the Chamber indicated that within the concept of 'public interest' or 'public order' are involved the measures that the State adopts in order to ensure, among other things, its economic organization; that as intervention measures are included the legal norms that control the prices of consumer goods; that the regulation of those prices does not affect the economic principle of the 'market economy,' nor does it harm freedom of enterprise, commerce, or private property; rather, the regulation represents a guarantee of uniformity of basic conditions in the exercise of those rights; that the State's power to fix those prices necessarily entails a limitation on freedom, but that limitation is reasonable because it is aimed at fulfilling the provisions of Article 50 of the Constitution; that the mechanisms for controlling production and the distribution of wealth are guided by the principles of reasonableness and proportionality that serve as parameters of constitutionality" (Constitutional Chamber, 1995-3120).
              Although price control by the State is constitutionally possible, from our point of view, this must be the exception, not the rule. Furthermore, certain conditions must be met:

a. That the power be authorized in a formal Law.

b. That its fixing be temporary, when it does not concern the goods and services indicated in point d.

c. That the entrepreneur be guaranteed a reasonable profit.

d. That it concerns essential goods or public service rates.

            Freedom of commerce also entails the freedom of direction of the enterprise, that is, the freedom of entrepreneurial exercise: "(…) freedom to make decisions and to compete in a free market. Within this section, must be mentioned issues such as the freedom of production (volume, qualities, etc.), freedom of investment (or disinvestment or closure), freedom of commercial policy or strategy—a matter intimately related to freedom of prices—, freedom of (non-deceptive) advertising, freedom of distribution and sale, freedom of fair competition, or contractual freedom (to contract or not to contract), in this way the entrepreneur puts into play all their talents and those of the people around them to develop the enterprise."
             Finally, the essential content of freedom of commerce comprises the right of the person to advertise the goods and services they produce or provide. The use of advertising, especially in current societies, by enterprises is at the same time an economic activity and a fundamental instrument of these in a market economy and, therefore, a component of the essential content of freedom of commerce. Now then, for reasons of public order, certain types of advertising may be prohibited, as could occur with smoking advertising.
              Having said the above, municipalities do not have the competence to prohibit a certain lawful economic activity in their territories or declare moratoriums, defined or indefinite. That competence corresponds to the State, since the Law of the Constitution (values, principles, and norms) is clear and precise, in the sense that the regime of public freedoms is reserved to the Law. In the case before us, there is no legal norm with the rank of Law that authorizes the respondent municipality to prohibit the cultivation of pineapple in its territory, or to declare an indefinite moratorium on the cultivation of that product; hence its action is arbitrary and, consequently, contrary to the legal system.
              The principle of legal reserve is an essential presupposition of the social and democratic Rule of Law. The legal reserve in matters of public freedoms constitutes a triumph of liberal thought. Not in vain, in the Declaration of the Rights of the Citizen, in its Article 4, the principle of legal reserve was established.
            In our Political Constitution we do not find an express norm that establishes, in all cases, that the organization of public freedoms corresponds to the ordinary legislator. At most, in Article 28 of the Fundamental Charter, which establishes the principle of liberty—everything that is not prohibited is permitted—it is indicated that private actions that do not harm morality or public order or that do not prejudice a third party are beyond the scope of the law. In accordance with this norm, the legislator has limited competence when it comes to regulating public freedoms. In the first place, it cannot prohibit those actions of private subjects that do not harm morality or public order or that do not prejudice third parties. Its competence is oriented toward regulating the relations between individuals that arise from the exercise of public freedoms, as occurs with Codes and laws, since private rights must also be subject to regulation, because it is necessary to establish solutions for the conflicts that arise due to their exercise, even in the sphere of autonomy of will. (See Full Court, extraordinary session of September 30, 1982).
          On the other hand, for restrictions on freedom to be lawful, they must be oriented toward satisfying an imperative public interest. As the Constitutional Chamber has correctly established, in decisions numbers 3173-93 and 3550-92:

"Public order, morality, and the rights of third parties must be interpreted and applied rigorously, without licenses that allow extending them beyond their specific meaning; which in turn must be viewed with the pro libertate principle, which, together with the pro homine principle, constitute the core of the doctrine of human rights; according to the first, everything that favors liberty must be interpreted extensively and everything that limits it restrictively; according to the second, the law must always be interpreted and applied in the manner that most favors the human being. In accordance with that, public order, morality, and the rights of third parties that permit, at least to the law, the regulation of private actions, must be interpreted and applied such that in the first case, it involves serious threats to public order, understood as the integrity and survival of the fundamental elements of the State; Or as '…the set of principles that, on one hand, concern the organization of the State and its functioning and, on the other, contribute to the protection of the rights of the human being and the interests of the community, in fair balance to make possible peace and the well-being of social coexistence (Full Court, extraordinary session of August 26, 1982)'".

         In our country, the regime of fundamental rights and freedoms is subject to legal reserve. As established by the Constitutional Court, this principle has constitutional rank (Article 39 of the Constitution) (see decision No. 3173-93); legal rank (Articles 19 and 124 of the General Law of Public Administration. "1. The legal regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations. 2. Autonomous regulations on this matter are prohibited." "Regulations, circulars, instructions, and other administrative provisions of a general nature shall not establish penalties nor impose levies, fees, fines, nor other charges"), and jurisprudential recognition, both constitutional and administrative. The Constitutional Chamber has said that from this principle four corollaries derive:

"a) In the first place, the very principle of 'legal reserve,' from which it results that only by formal law, emanating from the Legislative Power through the procedure provided in the Constitution for the issuance of laws, is it possible to regulate and, where appropriate, restrict fundamental rights and freedoms—all, of course, to the extent that the nature and regime of these permit it, and within the applicable constitutional limitations; b) Second, that only the executive regulations of those laws can develop the precepts thereof, it being understood that they cannot increase the established restrictions, nor create those not established by them, and that they must rigorously respect their 'essential content'; c) Third, that neither in executive regulations, much less in autonomous or other norms or acts of lower rank, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only it is authorized to impose, from which a new essential consequence results; d) Finally, that all administrative activity in this matter is necessarily regulated, without the Administration being able to be granted discretionary powers, because these would obviously imply an abandonment of the legal reserve itself." (See decision number 3173-93).

           In that same ruling, the Constitutional Chamber was categorical in affirming that the State's power to regulate private actions that do harm morality or public order, or harm the equal or superior rights of third parties, is the legislative power, thus excluding decrees or regulations issued by the Executive Power, and autonomous regulations, issued by that Power or by decentralized entities, as well as any norm of equal or lower rank.

           Furthermore, the challenged agreement constitutes in itself a certain, real, effective, and imminent threat to the fundamental rights of the petitioners, and therefore the amparo is appropriate (see resolutions numbers 295-95 and 049-2000 of this Court), since it is logical to assume that it makes no sense for them to request a municipal authorization for the exercise of their freedom of enterprise when there is a municipal agreement that decrees an indefinite moratorium on the activity in the canton. They know beforehand that their application will be rejected because of the challenged agreement. Hence the appropriateness of this amparo.

          Finally, if there is injury to the right to the environment, to health, to the right to potable water service, and to other fundamental rights of the population, it is the authorities of the central government that have the competence to prohibit the economic activity, and not the local government. Put another way, the municipality has the duty to authorize the economic activity subject to or conditioned upon the competent national authorities determining that it does not injure the right to the environment, to health, and the right to potable water service of the residents of the canton.

             Ergo, based on the doctrine cited, I have no alternative but to grant the amparo action in all its consequences, as is hereby done.

      VII. DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. This Chamber must warn the petitioner that if any documents on paper have been provided, as well as objects or evidence backed up by means of any additional device, or by electronic, computer, magnetic, optical, telematic support or produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a period of 30 business days after receiving notification of this judgment; otherwise, all of that will be destroyed in accordance with the provisions of the “Regulation on the Electronic Case File before the Judicial Branch,” approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI. 
Therefore:
           The action is granted and, consequently, agreement number III, subsection c), of ordinary session No. 15, held on July 05, 2016, by which the Council of the Municipality of Los Chiles declared a five-year moratorium on the granting of municipal permits and authorizations, and certificates of compliant use for the construction and installation of pineapple farms in said canton, is annulled. The Municipal Council is ordered to refrain from engaging in the conduct that gave merit to granting this amparo. All under the warning that imprisonment of 3 months to two years or a fine of 20 to 60 days will be imposed on whoever receives an order that must be complied with or enforced, issued by this Chamber, provided that the offense is not more severely punished. The Municipality of Los Chiles is ordered to pay the damages and costs, which will be settled in the enforcement phase of the contentious-administrative judgment. Justice Castillo gives additional reasons. Justice Rueda Leal gives separate reasons. Justice Hernández López adds a note.

Magistrate Cruz Castro issues a dissenting vote and declares the appeal without merit.

Ernesto Jinesta L.
President

Fernando Cruz C.                           Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.                               Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.                          Jose Paulino Hernández G.

Separate note from Magistrate Hernández López

I have concurred with the majority vote under the following considerations:

It is clear to me that Municipalities, as local governments, have the ability to administer the interests of their canton and that this implies a continuous tension with the fundamental rights of the administered; they have the power to make positive or negative decisions regarding acts that the law has attributed to them, for example, issuance of certificates of conforming use (certificados de uso conforme), granting of municipal permits and authorizations. There is even the possibility that such acts may in reality signify a burdensome limitation on the exercise of constitutional rights such as commerce (which cannot materialize without a license (patente)) or the right to private property (such as when construction permits are denied, setbacks (retiros) in construction are required, or minimum areas are imposed for lot segregations, among many others). The difference in this case lies in the fact that the challenged agreement exceeds such administrative powers based in law, to decree, without legal or constitutional support that permits it, a general moratorium, that is, a total ban on pineapple activity in the territory of Los Chiles. For the reasons indicated in the majority vote and in the cited precedents, in a liberal and unitary State such as our country, these types of prohibitive and restrictive acts of general scope are not only reserved to formal law issued by the Legislative Assembly, but also, not even the latter can carry them out freely, but must adjust its actions to the provisions of Article 28 of the Constitution, an authentic barrier against the arbitrariness of power, including democratic power.

Beyond the foregoing, it is clear that municipalities retain, -in the exercise of their powers-, the right and obligation to manage the closure of one or several economic activities (including pineapple cultivation) -before the respective authorities-, or to not grant a license (patente) or land use permit, for example, if there are technical studies that justify the measure, e.g., in the face of risk or impact to health, water sources, aquifers (mantos acuíferos), etc.

In this sense, from my perspective, municipalities not only have full competence, but the obligation, to ensure the health of their inhabitants and must, in specific cases, act in defense of those interests, always, of course, within the framework of the law.

Nancy Hernández López
Magistrate

Expediente 16-009192-0007-CO

DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE CRUZ CASTRO: In this case, I am inclined towards a dissenting vote and declare the appeal without merit for the reasons I set forth below: The appellant, in their capacity as representative of the Association of the National Chamber of Pineapple Producers and Exporters, challenges the municipal agreement issued by the Municipality of Los Chiles; they consider that the municipal determination to declare a five-year moratorium on the granting of municipal permits and authorizations, and certificates of conforming use (certificados de uso conforme) for the construction and installation of pineapple farms in the canton of Los Chiles, is improper and harms the freedom of enterprise, the principle of legal reserve (principio de reserva legal), and the property rights of the members of the represented Chamber.

As was proven in the record through agreement number III, subsection c), of ordinary session No. 15, held on July 5, 2016, the Council of the Municipality of Los Chiles declared a five-year moratorium on the granting of municipal permits and authorizations, and certificates of conforming use (certificados de uso conforme) for the construction and installation of pineapple farms in the canton of Los Chiles, stating that: “1. Declare a five-year moratorium on the granting of municipal permits, authorizations, and certificates of conforming use (certificados de uso conforme) for the construction and installation of pineapple farms in the canton of Los Chiles. 2. From this moment on, the Administration must, through the Environmental Management Unit, coordinate with the competent entities and other interested parties, in order to carry out the necessary studies, especially hydrogeological studies, that allow determining the cumulative socio-environmental impact of existing pineapple farms, so as to define whether the expansion of the crop is environmentally sustainable. 3. The Municipality must conduct an inventory of pineapple farms that are in operation upon the entry into force of this agreement. 4. The Local Government will coordinate with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) and the Ministry of Health for the surveillance of agrochemical management near drinking water supply wells (pozos de abastecimiento del recurso hídrico). 5. The Municipality will coordinate with the National Animal Health Service (Servicio Nacional de Salud Animal) and the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado) for the attention of the stomoxyscalcitrans fly or stable fly plague. 6. The Municipality will convene an interinstitutional commission with the participation of educational centers and the community, which will be responsible for ensuring the oversight of compliance with environmental regulations and this agreement. Acquired rights prior to the entry into force of this agreement will not be affected. This agreement is effective upon its publication. Finally Approved, by unanimous decision, with five affirmative votes from the council members, Heiner Hidalgo Salas, Carlos Luis Bonilla Arana, Olivier Gamboa Rodríguez, Alberto Montalbán Chamorro, Yerlin del Cannen Díaz Mena”. All based on the defense of natural resources.

In view of this scenario, I consider that the amparo (amparo) appeal is improper, based on the following arguments:

1- Note that there is still no act of individual application being challenged. The appeal is filed by an association, in defense of its members, but in a generic manner. It should be remembered that the amparo (amparo) appeal has been instituted solely to provide timely protection against infringements or imminent threats to fundamental rights and freedoms; for this reason, in general, its procedural propriety is conditioned not only on proving the existence of a disturbance—or threat of disturbance—to one or more of the rights or guarantees contemplated in the Constitution or in the international human rights instruments signed by the country, but also on the alleged grievance involving a direct and gross threat or breach of those rights, which, due to its urgent nature, does not allow waiting for ordinary jurisdictional remedies to take effect. This means that not every supposed violation of such rights is suitable for discussion in this venue. In this sense, since no concrete act of individual application exists where the alleged fundamental rights can be observed as violated, the filing of this appeal is premature.

2- The challenge of municipal agreements belongs to the ordinary jurisdiction (vía de la legalidad) and not to this constitutional jurisdiction. If the appellant considers that the challenged agreement lacks certain essential elements, this must be raised in the ordinary jurisdiction, as such a venue exists for challenging a municipal agreement (see judgments number 2010-003990 of nine hours and seventeen minutes of February twenty-sixth, two thousand ten, and number 2010-000413 of fourteen hours and seven minutes of January eighth, two thousand ten).

3- From a constitutional point of view, the challenged municipal agreement finds its basis in municipal competencies regarding urban planning and environmental matters. That is, local governments may well, in order to fulfill their obligations regarding defense, protection, and precaution of the environment, impose restrictions on certain activities carried out in the canton. On previous occasions, this Chamber has encountered cases where public entities declare "moratoriums" on certain concessions and/or permits, which they are not obliged to grant, for environmental reasons. Recall in this regard Decree 35982-MINAET where, via decree and not via law, a national moratorium on mining was declared. On one occasion when this Chamber examined said decree, it was established that:

“I.- The Presidency of the Republic and the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, through Executive Decree No. 35982 - MINAET of April 29, 2010, declared ‘(...) the indefinite national moratorium on open-pit gold metal mining activity in the national territory (...)’ (visible on folio 9). Said provision was modified by Executive Decree No. 36019 - MINAET of May 8, 2010, by which the cited public authorities ordered the measure to be extended to all gold metal mining activity in the national territory. Efrén Arauz Centeno believes that this decision harms his right to work, protected by Article 56 of the Constitution. In the opinion of this Constitutional Chamber, the case of the appellant, as presented, does not represent any problem of threat or injury to fundamental rights, for two basic reasons. First, as stated by the respondent in the amparo (amparo) appeal filing, the concession application submitted to the General Directorate of Geology and Mines is being processed, meaning the promoter holds no real right enforceable against the Administration, because pursuant to Article 14 of the Mining Code, the right will be deemed acquired from the date it is registered in the National Mining Registry, thus ruling out that the Decree disregarded any consolidated legal situation in their favor. Second, the ordered measure does not imply a violation of the right to work, since it must be clear that the mere filing of the application does not generate an expectation regarding the possible mining concession, as the State is not obliged to grant it. Being public domain (demaniales) assets, their recognition, exploitation, exploration, and the obtaining of benefits from mineral resources by private law subjects is only viable to the extent that the public interest demands it. It is the duty of the competent authorities to weigh, in light of technical criteria as well as opportunity and convenience, whether or not the preconditions for granting the concession are met, to deny it, or even to dictate a moratorium such as the one challenged in this proceeding. If the petitioner considers that these parameters were evaluated erroneously or do not provide sufficient support for a measure like the one ordered, they must challenge them before the contentious-administrative jurisdiction and not in this venue. Undoubtedly, doing so through the procedural route of amparo (amparo) would exceed its summary nature, as well as the competence of this Court, configured by the Law and the Constitution itself. Under this set of considerations, the amparo (amparo) appeal is improper and must be declared as such.” (judgment No. 2010-012144 of sixteen hours and twenty-seven minutes of July twentieth, two thousand ten).

Likewise, we know of other types of moratoriums decreed by local governments, such as on granting licenses for the construction of telecommunications towers in the canton of Carrillo (see vote No. 2011-015288 of sixteen hours and twenty-three minutes of November eighth, two thousand eleven) and on granting licenses or permits for the installation and operation of slot machines or games in the canton of Montes de Oca (see vote 2006-02902 of eight hours and fifty-two minutes of March third, two thousand six). Therefore, it is understood that those who apply for a concession, or as in this case a permit, do not have the right to have that permit granted; rather, the competent public entity –in this case the Municipality– may deny it. For the same reasons that a Municipality can adopt a regulatory plan (plan regulador) and establish urban development limitations, in this particular case, local governments can very well determine in advance that certain types of permits will be denied, based on environmental reasons, in application of the precautionary principle (principio precautorio), and duly substantiated, as is stated.

4- Note that in this case, the basis of the challenged agreement was supported by technical studies conducted by both the National University and the University of Costa Rica. Likewise, note that the moratorium is temporary, unlike other cases this Chamber has heard where the moratorium (understood as a ban (veda) for private parties to access the municipal authorization act to carry out certain types of activities) has been unlimited in time (see for example vote no. 10176-2011 of eight hours and forty minutes of August fifth, two thousand eleven, which was an unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad) declared with merit against the phrase of Transitory Provision 1 of the Agreement of the Council of Belén, from ordinary session No. 16-2007 of March 13, 2007, Article 5, only insofar as it states: "for the necessary time"), in this case, the municipal moratorium is temporary. Although the agreement states that the moratorium will be indefinitely extendable, it is understood that this is due to the uncertainty of the environmental impact that continuing with pineapple cultivation would produce, and in consideration of the precautionary principle (principio precautorio) that operates in this matter. In this regard, recall the meaning that this Chamber has given to the precautionary principle (principio precautorio) or "principle of prudent avoidance," a concept developed in judgments number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, and 2005-12039 of this Court, which is based on Article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, of nineteen ninety-two, alluding to the necessary action and effect of preventing anticipated possible damages to the elements composing the environment; promoting the implementation of actions aimed at ensuring the due protection, conservation, and adequate management of resources, that is, the adoption of all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, in the event there is a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed; because subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in most cases, the biological effects are irreversible, where repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damages caused to the environment. A principle applicable in this case, especially considering the history of environmental damages caused by pineapple cultivation in areas such as Pococí, Guácimo, and Siquirres, according to complaints processed before the Ombudsman (Defensoría de los Habitantes) concerning the contamination of water for human consumption by the application of agrochemicals in pineapple cultivation and the proliferation of the stable fly in the cantons where pineapple cultivation has expanded.

5- There are many indications and studies regarding the damages caused by pineapple cultivation to communities near the cultivation area. The institutional response is very slow; according to journalistic reports, the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) has forty-four cases related to environmental questions regarding pineapple cultivation, the oldest dating from 2001, and has not yet concluded them with a judgment. Meanwhile, such severe environmental damages continue to await a response. Most of these cases relate to the impact on water resources (recurso hídrico), invasion of protected areas, land-use change (cambio de uso de suelos), and serious damage to wetlands or springs (nacientes)1. The Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto de Acueductos y Alcantarillados) has spent over three million dollars supplying water to several communities in the Caribbean region (Milano, La Francia, El Cairo, and Luisiana) that lack access to water because their sources were contaminated by pineapple cultivation.2 Business activity cannot cause such serious harm to the citizens of various communities; for this reason, they require the intervention of the local government. These are very serious effects on various communities that cannot be part of the right to free enterprise and private initiative. The citizen living near pineapple cultivation areas suffers an aggravated postponement: the institutions do not intervene, or if they do, they do not resolve it, and secondly, if the local government intervenes in defense of the fundamental rights of the residents, its intervention is ruled unconstitutional, according to the decision of the majority vote.

6- It strikes me that the Ministry of Health has no intervention whatsoever in the face of a grave threat to the aquifers (mantos acuíferos) that supply water to the communities. There is a passivity that does not seem to honor the fundamental functions that said Ministry must assume.

7- In the face of threats to the environment, to health, and to access to water, the local government is legitimately entitled to dictate a temporary measure that allows evaluating the effects of an agro-export activity that could be harmful to the inhabitants of the community. A business activity cannot be developed if it may cause serious social and individual damages. In this case, there is a potential harm to third parties, in this case, the entire community, which justifies temporary control to reduce the risks of environmental or health damages. In the balancing of interests (ponderación de bienes), given the seriousness of the threats, a transitory measure is justified to prevent severe harm to citizens, temporarily limiting the freedom of enterprise.

8- It is important to consider the harmful consequences caused by pineapple cultivation, as denounced by the International Union for Conservation of Nature, in the following pronouncement:

Uncontrolled growth of pineapple monoculture brings serious environmental and social consequences for Costa Rica.
Considering
1. That the Costa Rican State institutions have the constitutional obligation to protect the right to health, to a healthy and ecologically balanced environment; likewise, the citizenry has the right to demand such protection (Article 50 of the Constitution of the Republic of Costa Rica).
2. That Article 11 of the Biodiversity Law establishes the obligation and responsibility of State institutions to apply the precautionary principle (principio precautorio), with the purpose of protecting the environment and preventing its degradation, when there may be loss, danger, or threat of serious or imminent damages to biodiversity.
3. For more than 10 years, Costa Rica has experienced an exponential increase in the expansion of large-scale pineapple monocultures for export in the Huetar Norte, Huetar Atlántica, and Brunca regions, which has turned our country into the world's leading pineapple producer. According to data from CANAPEP, from 2001 to 2011, the economic growth of the activity was 388%, going from exporting 148.5 million dollars to 725 million dollars. However, SEPSA figures indicate that the growth in hectares has been only 230%, from 13,500 hectares in 2001 to 45,000 hectares in 2011. In this respect, the Seventeenth State of the Nation Report indicates that data on the cultivation area show some disparities. This is due to the general weakness of agricultural statistics, which are based on producers' estimates rather than official administrative records.
4. The main concerns associated with an expansion without adequate control mechanisms for pineapple cultivation relate to the sedimentation and contamination of rivers, streams (quebradas), springs (manantiales), and groundwater; deforestation and forest loss; erosion; changes in land use (cambio en uso el suelo) and isolation of wildlife; contamination by agrochemicals of wells and aqueducts used by communities for their consumption; the generation of fly plagues that attack livestock and other domestic animals; the exposure of nearby populations and workers to dust and the agrochemicals used; the displacement of farmers and ranchers; the transformation of areas with crops for food into zones of monocultures for agro-industry and export; disrespect for the labor rights of workers; as well as the lack of adequate conditions related to occupational health.
5. That the Seventeenth State of the Nation Report indicates that the pineapple activity continues to stand out for its growth and high degree of conflict and that academic and environmentalist sectors have warned about the severe environmental implications of its development in the country. In 2009, the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo, TAA) had 36 complaints in process against pineapple companies in San Carlos, Los Chiles, Miramar, Buenos Aires, Guápiles, Siquirres, and Guácimo. In 2009, the TAA intervened in twenty-five denounced plantations; the Del Monte company packing plant was temporarily closed, and the installation of a treatment plant was ordered to prevent contamination of the El Destierro River and tributary streams (quebradas tributarias).
6. That the country records the highest quantities of agrochemical imports in its history, as well as the highest use per inhabitant, according to the Regional Institute for Toxic Substances (Instituto Regional de Sustancias Tóxicas, IRET) of the National University (UNA), making it urgent to take measures to promote and stimulate organic agriculture, as well as other alternatives of agroforestry and/or agroecological combination.
7. That the presentation "Level of compliance with judicial decisions in environmental matters relating to the protection of water resources (recurso hídrico)" prepared by Boeglin for the Sixteenth State of the Nation Report denounces that, despite studies conducted since 1996 by the National Water Laboratory of AyA and subsequent studies (1999-2004) in partnership with IRET (UNA) on the high vulnerability of the aquifers (acuíferos) in Siquirres (2004), pineapple crops developed without any type of foresight or mitigation measures. The contamination of said aquifers (acuíferos), declared harmful by AyA and the Ministry of Health for community drinking water consumption in July 2007, was also the subject of study by the Constitutional Chamber (Resolutions No. 2009-9040 on the Cairo de Siquirres aquifer, No. 2009-9041 on the Milano rural aqueduct, and No. 2009-11218 on aquifers in Milano de Siquirres). In these three resolutions, the State entities are irrefutably condemned, and studies are requested from AyA and SENARA.
Since July 2007, more than 6000 people in Siquirres have been supplied by AyA with water via tanker truck at a cost of 27,000 dollars per month, without any of the legal actions announced by the authorities against the polluting companies having been initiated, and without the government having taken measures to solve the problem.
8. That the United Nations Assembly, in its session No. 64/292 of July 2010, recognized that access to water is a fundamental human right necessary for the full enjoyment of other human rights. To enjoy this right, water must be of adequate quality.
9. The UN Independent Expert on the fulfillment of the Human Right to Water, Catarina de Alburquenque, expressed in her Report on her visit to Costa Rica in 2009, her concern regarding the use of Bromacil, Diuron, and other pesticides in agricultural operations, especially in tropical pineapple plantations, highlighting that these products have been linked to various forms of cancer if consumed in large quantities over a prolonged period.
10. The accelerated expansion of this monoculture lacks adequate planning and control by the public institutions responsible for ensuring the proper development of productive activities, such as the Ministry of Agriculture and Livestock, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, the Ministry of Health, and the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental); which increases its harmful impacts.
11. Some local governments have had to take measures in the face of the problem, such as the Municipal Council of the canton of Pococí, which unanimously proclaimed its first moratorium to halt the advance of pineapple cultivation. Furthermore, the Municipal Council of Guácimo ratified for two more years on April 27th the moratorium on pineapple cultivation it had issued four years ago, pointing out the severe environmental impacts that the activity entails and the danger it represents for the health of ecosystems and the inhabitants of the canton. Additionally, it was established that all the water resources (recurso hídrico) of the area will be protected and destined for human consumption.
Agrees:

To urge the Costa Rican State institutions, particularly the Ministry of Health, the Ministry of Agriculture and Livestock, and the Ministry of Environment, Energy and Seas, to comply with the mandates that, both by resolution of the Constitutional Chamber and by their own legal framework, they are obliged to address, specifically, in the case of the impacts on health, the environment, and communities that pineapple crops are causing.
To request the Presidential Environmental Council to conduct an assessment of the situation of pineapple plantations and the effects they are producing on the health, environment, and socioeconomic situation of neighboring populations, with a view to taking concrete actions such as a national moratorium, and greater regulations and control of said activities.
To accompany the member organizations of the National IUCN Committee in their efforts to ensure that pineapple activity in the country is adequately regulated and inspected, to prevent the impacts it is producing on surrounding communities and to achieve the right to a dignified life, a healthy environment, health, and water in adequate quantity and quality.
To invite scientific institutions, local organizations, producer unions, and transnational corporations engaged in pineapple cultivation, to seek adequate technical and agronomic solutions that allow changing polluting and GHG-emitting productive practices for others that are friendly to the environment and people, in line with the environmental agenda that has so characterized and positioned Costa Rica abroad, and specifically with the Carbon Neutral initiatives.

1. Environmental and Natural Resources Law Center (Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales, CEDARENA). PRESERVE PLANET PRETOMA Fundación Bandera Ecológica (FBE) Fundación para el Desarrollo Urbano (FUDEU). TERRA NOSTRA University for International Cooperation (Universidad para la Cooperación Internacional, UCI) Mesoamerican Society for Conservation Biology Talamanca Biological Corridor. Preservacionist Association of Wild Flora and Fauna (Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre, APR)

This pronouncement cites a series of studies and political assessments regarding an activity that, although it provides employment to communities, has deeply troubling and, in some cases, very serious environmental effects. The grounds of this pronouncement justify a moratorium that allows evaluating the serious effects on the environment caused by pineapple activity. In the balancing of interests (ponderación de bienes), between the health of the inhabitants, the protection of the environment and access to water, and the freedom of commerce and enterprise, the latter must yield, because we are truly dealing with a very serious situation, one that does not derive from intuition, but from a series of scientific reports that determine it as such.

In conclusion, given that there is still no act of individual application, the filing of this appeal is premature; given that the challenge of municipal agreements is not a constitutional competence but rather must be argued in the ordinary jurisdiction (vía ordinaria); given that local governments have been endowed with sufficient constitutional and legal competencies to impose restrictions on the exercise of certain fundamental rights such as freedom of enterprise and private property; and given that the challenged agreement is duly substantiated, I hereby issue a dissenting vote in this case and consider, differing from the majority opinion, that this appeal must be dismissed, and refer the appellant, if they see fit, to pursue the ordinary jurisdiction (vía de la legalidad) to present their arguments.

Furthermore, given the threats and harmful effects on health and the environment caused by pineapple cultivation, the communities have full legal and political legitimacy to dictate preventive, temporary measures to ensure that their citizens will not be harmed by an agro-export activity that causes damages and threats to biodiversity.

Fernando Cruz C.
Magistrate
Expediente 16-09192.
Magistrate Rueda Leal gives separate reasons.
In my dissenting vote issued in judgment No.

2013-13939 cited by the Majority, I held that a restriction on a fundamental right, as in this case the freedom of enterprise, must be duly and previously supported by updated technical studies pertinent to the sector affected by the moratorium in question. I also pointed out on that occasion that its reasonableness was equally subject to a specific time period and could not be established indefinitely.

In the case under review (sub examine), although the moratorium was issued for a specific period (5 years), I share the Majority’s view that the technical studies that supported the municipal moratorium agreement on pineapple production in the canton of Los Chiles are not suitable, given that they are outdated, dating from 2006, 2009, 2010, and 2011, and do not directly address the particular situation of that community.

Apart from the regulatory basis, in ordinary session No. 15 held on July 5, 2016, the Municipal Council of Los Chiles justified the restriction in question based on the following background:

“SIXTH. - Regarding pineapple expansion, it should be noted that, according to the results of technical studies conducted by Universidad Nacional and Universidad de Costa Rica, still: ‘(…) contamination by pineapple pesticides persists in the Milano aqueduct, in Siquirres. In the period 2003-2011, concentrations of between 2.5 and 4.5 ug/L of bromacil were measured, and 0.2 ug/L of triadimefon was measured in the aqueduct’s collection tank’ 1.-… -According to Mauricio Álvarez regarding these studies, ‘the most frequent compound in the samples was bromacil, an herbicide used in pineapple cultivation to control weeds; its use in Europe was banned due to high contamination of groundwater. In Costa Rica, the presence of this product in aquifers is not regulated; however, it is an obligation of the State and a basic right not to permit any degree of contamination’ 2.”

In this regard, note that the data provided correspond to pineapple farms in Siquirres. In any case, even if it were accepted as probable that such herbicide was also used by pineapple farms in Los Chiles, it is not demonstrated that the most burdensome measure adopted, in this case the absolute prohibition issued, constitutes the only possible way to protect health and the environment. Indeed, merely by way of example, the municipal authorities could have opted to require prior sanitary permits from health authorities, as well as subjecting pineapple companies to periodic reviews, all with the aim of safeguarding the health of the residents (munícipes) and the environment in a balanced manner, in which the rights of the affected business owners were also taken into account.

In another section, the agreement continues mentioning: “It is also recorded that the Contraloría General de la República found crops of citrus, pineapple, sugarcane, rice, roots, and tubers on lands adjacent to the wetlands of Caño Negro and Térraba-Sierpe, with the associated risk of pesticide runoff, soil erosion, and sediment transport toward those sites…. Pineapple cultivation and expansion have caused severe damage to the country’s biodiversity; one can refer to the case of the wetland declared a World Heritage Site by the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) since 2007; which has been affected by the sediment generated by this type of production and that is carried by rivers to this place, thereby affecting the animal and plant species that depend on this wetland, as well as the communities that develop ecotourism activities around this Refuge. The wetland is also affected by illegally conducted drainages, so that once the land is dry, pineapple can be planted.” (Emphasis not in original).

On this point, a moratorium justified based on the cited reasoning would not only encompass pineapple farms, but for reasons of argumentative consistency would have to be extended to all production of citrus, sugarcane, roots, and tubers; thus, a moratorium on all these agricultural activities in Los Chiles would entail exorbitant, entirely unreasonable and disproportionate economic harm, in a typically agricultural area where sources of employment are not abundant. Moreover, what was argued in relation to the Caño Negro and Térraba-Sierpe wetlands also finds no support in specific studies that prove the role of pineapple farms in Los Chiles as causers of such problem.

The municipal agreement states later: “In relation to this, the XVIII State of the Nation Report mentions how ‘(...) the expansion of pineapple, rice, sugarcane, and African palm crops mainly has involved the invasion of protection areas of rivers and streams, and violations of the Forest Law (Ley Forestal) (TAA. 20l2b).’ Furthermore, it is added that the most notorious case in recent years is related to pineapple crops, which: ‘cause direct problems, from their decomposition, and indirect ones, from the application of burn-down herbicides, such as paraquat, to desiccate the stubble. Additionally, the stable fly (Stomoxyscalcitrans) proliferates in the stubble, which causes serious damage to livestock in areas surrounding the plantations. According to Senasa data published in the press, cases of infestation by this insect increased by 68% between 2009 and 2011…’. Note that these results are the product of what occurred in the years 2009 and 2011. After 5 years, there is no evidence (at least in this case file (expediente)) that demonstrates that such irregularity continues unchanged; nor that the pineapple farms of Los Chiles remain in that condition.

The referenced agreement further states: “Álvaro Álvarez, a cattle rancher from the Northern Zone of the country, relates that the first problem that began to be noticed, as a result of pineapple plantations, was the proliferation of pineapple flies, because they feed on cattle blood: ‘(...) if the animal is not treated with appropriate feed, and in time, the animal dies. In dairy cattle, between 40 and 50% of production is lost’... He also explains that the use of agrochemicals used by pineapple companies causes cows to abort, become sick in the stomach, and even die.” Again, the pineapple plantations referred to are not distinguished, and, on the other hand, it is the statement of a person engaged in livestock, without such declaration being accompanied by any technical study that accredits it.

The challenged agreement continues noting: “…On the other hand, the benefits of new agroecological approaches are not recognized, which aim to create balance in the interaction between the biophysical environment and social and economic development. All this has harmed organic agriculture, which has been reducing its already limited area. Many small farmers (campesinos y campesinas) who have INDER plots designated for self-consumption have found it necessary, as a result of their state of economic impoverishment, to rent them to Costa Rican, Mexican, and Colombian capital pineapple companies, which resell the production to mega-companies. Communities have been affected by this crop and its expansion directly, including students of schools and high schools in these areas, harmed by chemical sprays, bad odors, and the emergence of the Stomoxyscalcitrans fly. Such is the case of the El Jobo School, in Los Chiles, which was affected by the arrival of a pineapple company in 2008. According to Lorena Zúñiga, director of the educational center, a complaint was filed in 2008 before the Ministry of Health for the inspection of said pineapple farm, and by 2010 they still had no results. Something similar occurred at the Pital Nursing Home, harming the health of older adults.” It is not acceptable to maintain the validity of such a criterion, after several years, in which it has not been verified whether or not technological advances have currently overcome this situation at this time. The reference to a complaint filed in 2008 and that by 2010 had not been resolved is striking, without the outcome having been verified despite the years elapsed, which means that it is actually unknown whether the accusation has been confirmed or not.

Likewise, it cites: “Now, regarding land-use planning (ordenamiento territorial), it should be highlighted that the Fourteenth State of the Nation Report emphasized that our country is in a limit situation in environmental management in relation to land-use planning; according to which it is in critical condition, it states: ‘There is a tension derived from greater competition for the use of land and natural resources (…). Therefore, the balance between economic development and environmental protection is increasingly fragile and between both a conflictive frontier seems to arise, not only because of tensions, but because inadequate environmental management can have negative consequences for sustainable development (p.217). In this same report, the results of the analysis conducted in 2006 are presented, which highlight: ‘(…) the lack of real regulation on the environmental impacts of land use; the vulnerability in conservation achievements; and the limit situation in the availability and quality of natural resources that the country has had as certainties for a long time, and whose uncontrolled use also compromises equity in their access by the population’ (XIV State of the Nation Report, p. 218). Given this, residents (vecinas y vecinos) of the area of La Curia, Ticabán, Guácimo, Pocora, among other places, have organized with the objective of making visible the poor land management for pineapple production, the proliferation of the fly, deforestation, and the misuse of waste from this production and, consequently, contamination of water, air, and land; which highlights the real impact on the lives of communities surrounding these pineapple production areas. Specifically in the Northern Zone, since 2010 the Authorities have been monitoring the various issues associated with pineapple cultivation and the way in which the Caño Negro wetland is negatively affected; the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) communicated: ‘Logging, invasion of protection areas, land-use change (cambio de uso del suelo), affecting the lagoon and its fauna, constructions that affect biological corridors, and an expansion of pineapple activity are part of the long list of environmental problems that are exerting strong pressure on the Caño Negro Wetland and its surroundings, as verified by the Environmental Tribunal. During the first inspection alone, the TAA located five pineapple farms or lands prepared for pineapple planting in the vicinity of Caño Negro, but this is only part of the large number of farms that are engaging in this activity in this area. Two quarries (tajos) on the Frío and La Muerte rivers were also inspected, and several farms where tree cutting without a permit was detected. In the case of pineapple farms, the problem is that they are being developed in one of the regions of tropical rainforest in the area, reducing the habitats of flora and fauna by fragmenting and eliminating vegetation, leaving only small islets of tree cover (cobertura arbórea) that make the integration of natural biological corridors impossible and fragmented those sites. Some of these sites were used in the past for rice planting, so they are lands with considerable (sic) humidity levels and whose nature is not defined regarding the condition of possible wetland.’” Such findings again correspond to the year 2010, and the cited cases allude to diverse places other than the Los Chiles area. The Municipality itself admits such a situation, having subsequently indicated: “This situation, despite the fact that no more updated scientific data exists, can be presumed to be aggravated following the worsening of the climate crisis afflicting the Planet.” (Emphasis not in original). In this regard, it must be emphasized that much more than a supposition is required to validly limit the exercise of a fundamental right; an allusion to a general consequence, removed from the context of the cited community, is insufficient to justify prohibiting a specific economic activity. For this, I reiterate, updated technical studies, specifically referring to the canton of Los Chiles, are needed.

Now, unlike the Majority, I consider that municipalities can indeed issue measures to protect the environment, even if it implies a limitation on another right, if they have the proper justification.

Thus, I clarify that my opinion in the present case (sub judice) would have been different if the municipal agreement in question had been based on current technical studies, from which the alleged injury to the environment and public health had been verified. When faced with potential problems of contamination and damage to health, it is evident that by virtue of the principle of inter-institutional cooperation, both the municipality, in defense of its residents (munícipes), and the health authorities, without prejudice to other entities, have the obligation to act in a coordinated manner so that, within their respective areas of competence, such problems are prevented or resolved. Definitively, the protection of the environment and public health constitute aspects inherent to the communal interest, so that municipalities cannot abstain from their duty to safeguard those constitutional goods within their respective local areas, which does not preclude interaction with other types of entities and bodies of national scope. Hence, said Municipality could well have initiated prior investigations into the pineapple companies of Los Chiles, in order to determine if the situations alleged in other cantons also occurred in its canton and, based on that, adopt the measures it deemed pertinent, which could eventually include the issuance of a moratorium depending on the magnitude of the damage or threat. Therefore, I clarify that I signed the operative part of this judgment, on the understanding that the warning not to repeat the actions that gave rise to this judgment does not imply that the Municipality of Los Chiles is prevented from issuing a moratorium on pineapple production again, but rather that, in order to do so, it is obligated to have prior updated technical studies. Thus, if such basis existed, the respondent municipal corporation could establish specific procedures against pineapple companies that caused damage to health or the environment, and even issue a moratorium according to the magnitude of the threat or damage to said constitutional goods.

Now, although such freedom of enterprise may be validly limited by means of a moratorium if relevant damage to health or a healthy and ecologically balanced environment is demonstrated, it is no less true that such measure must be subject to a specific period and to periodic reviews, since the circumstances that at a particular moment justify a measure of such caliber can perfectly change over time, either because new scientific inventions are found, or because pineapple activity changes techniques. In the case under review (sub examine), the moratorium, although it was subject to a period of 5 years; it is no less true that it lacks the indispensable updated technical support that could justify a restriction on the fundamental rights of the petitioners (amparados). Consequently, under these considerations, I grant the petition (declaro con lugar este asunto), evidently, without prejudice to the respondent authority being able in the future to provide for various measures, including a moratorium subject to a specific period, if updated technical studies demonstrate specific threats or injuries in the canton of Los Chiles caused by the pineapple farms.

  

Paul Rueda L.

 

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1 See Semanario Universidad of February 23, 2016 - p. 4 - report titled: “Casos contra piñeras se añejan atorados en Tribunal Ambiental”.
2 Semanario Universidad. Op. Cit. - p. 5.
  

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