Res. 06340-2017 Sala Constitucional — Exemption from wastewater treatment plant requires prior SENARA review when confined aquifer existsExoneración de planta de tratamiento requiere criterio previo de SENARA ante acuífero confinado

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Sala Constitucional

Resolución Nº 06340 - 2017

Fecha de la Resolución: 05 de Mayo del 2017 a las 09:15

Expediente: 16-017682-0007-CO

Redactado por: Paul Rueda Leal

Clase de asunto: Recurso de amparo

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Sentencia con nota separada

Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante

Sentencias Relacionadas

Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

CONSTRUCCION.
ESTUDIOS AMBIENTALES.

06340-17. AMBIENTE. EXONERACIÓN DE PROYECTOS URBANÍSTICOS DE LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PLANTA DE TRATAMIENTO SANITARIO, PREVIO A LA DECISIÓN FINAL CORRESPONDIENTE DEL ICAA (AYA), REQUIERE EL CRITERIO TÉCNICO DE SENARA. IMPORTANCIA DE LAS AGUAS. ES DE APLICACIÓN OBLIGATORIA UNA MATRIZ DE CRITERIOS DE USO DE SUELO PARA LA PROTECCIÓN DEL RECURSO HÍDRICO. TODO ELLO APROBADO POR SENARA. VCG02/2022

“(…) I.-   Objeto del recurso. La parte recurrente estima lesionado el derecho fundamental a un ambiente sano ecológicamente equilibrado, que implica la protección al agua, toda vez que el proyecto Urbanización D’Milagros, localizado en Naranjo, fue eximido por la SETENA de cumplir con la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA, lo cual permitió que el ICAA le eximiera de la obligación de construir una planta de tratamiento y el respectivo alcantarillado sanitario con la consecuente amenaza a las aguas subterráneas. 

 

II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

 

a.  En relación con la exoneración de redes de alcantarillado sanitario de urbanizaciones, en el considerando 9 del acuerdo AN-2002-114 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, la Junta Directiva del ICAA dispuso que en aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá someter de manera expresa a consideración de la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, le remitirá los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta (ver prueba adjunta).

 

b.  Mediante resolución administrativa N° 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, atinente al expediente administrativo N° D1-13318-14-SETENA, la SETENA aprobó la viabilidad ambiental para el proyecto “Condominio Horizontal D’Milagros” con una planta de tratamiento de aguas residuales (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

 

c.   El  proyecto en cuestión se gestionó inicialmente como propiedad horizontal bajo el nombre “Condominio Horizontal D´Milagros”; empero, luego se modificó a uno de tipo residencial de interés social, y se denominó “Conjunto Residencial D´Milagros” (ver prueba adjunta).

 

d.  El 11 de julio de 2016, por oficio SG-ASA-0626-2016, SETENA autorizó el cambio de nombre del proyecto a Conjunto Residencial D´Milagros (ver prueba adjunta).

 

e.   El desarrollador del proyecto de marras gestionó ante el ICAA la exoneración de planta de tratamiento para aguas residuales, a fin de usar en su lugar tanques sépticos, para cuyos efectos se apoyó en un estudio técnico elaborado por la firma GEOTEC S. A. (hecho incontrovertido).

 

f.    El 20 de julio de 2016, mediante oficio UEN-PC-2016-01444, el Estudio Hidrogeológico y Tránsito de Contaminantes del proyecto en cuestión, ingresó al Área Funcional de Hidrogeología-UEN Gestión Ambiental del ICAA (ver prueba adjunta).

 

g.  Por oficio UEN-GA-2016-00901 de 10 de agosto de 2016, el ICAA le indicó al gestionante que a los efectos de su solicitud, debía efectuar 3 pruebas de infiltración por hectárea, que tales pruebas comprendieran 2 unidades geológicas del área del proyecto, y  recalcular los tiempos de tránsito para esas tales unidades geológicas (ver prueba adjunta).

 

h.  Mediante oficio N° SB-AID-2016-00291 de 7 de octubre de 2016, fundamentado en la resolución UEN-PC-2016-01981 de 5 de octubre de 2016, el Subgerente de Ambiente del ICAA informó al interesado, que la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario había autorizado exonerar al proyecto Conjunto Residencial D’Milagros de la construcción de una red de alcantarillado, toda vez que el tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales no representaba un peligro para el ambiente o el recurso hídrico (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

 

i.     El 17 de febrero de 2017, el desarrollador solicitó a SETENA una prórroga de la viabilidad ambiental del proyecto, la cual se concedió por Resolución N° 130-2017 como Conjunto Residencial D´Milagros (ver prueba adjunta).

 

j.    No existe Mapa de Vulnerabilidad Hidrogeológica elaborado por SENARA para la zona del proyecto ubicado en Naranjo (ver informe rendido bajo juramento).

 

k.  En el estudio hidrogeológico realizado por Asesorías Geotec S.A. y examinado por el ICAA se indicó que se realizaron 4 pruebas de infiltración en el terreno, y que la tasa de infiltración oscila en un rango apto para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada. Asimismo, concluyó que debido al comportamiento confinado del acuífero y la degradación de las bacterias, no existe riesgo de contaminación de nacientes ni de los pozos cercanos al sitio evaluado (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

 

l.     Según  la Dirección de Hidrogeología del ICAA, el Proyecto Urbanización D’Milagros puede tratar las aguas residuales utilizando sistemas individuales con tanques sépticos y drenajes, ya que el suelo permite una rápida y completa degradación de las bacterias patógenas (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

 

m.   SENARA no ha evaluado el impacto que el proyecto Conjunto Residencial D´Milagros pueda tener sobre el recurso hídrico (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

 

n.  Según el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, existen 4 pozos cercanos al área del Proyecto Urbanización D´Milagros y se determinó la existencia de un acuífero regional y extenso (ver páginas 20 a 23 del estudio hidrogeológico aportado).

 

o.  El Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros consta actualmente de 122  lotes residenciales y dos lotes comerciales (ver folio 136 de la copia del expediente administrativo remitido por el ICAA).

 

p.  En el expediente administrativo No. D1-13318-2014 SETENA, en relación con el Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros, no consta gestión tramitada por parte de la sociedad desarrolladora Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., que proponga el cambio del sistema de tratamiento de aguas residuales aprobado para el proyecto mediante Resolución No. 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, tampoco consta que se haya comunicado a SETENA sobre alguna disposición en torno a la exoneración del uso de planta de tratamiento para la entrada en funcionamiento del proyecto (ver informe rendido bajo la gravedad de juramento por SETENA).

 

q.  La sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la SETENA, a fin de que sea esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), quien realice la valoración de la propuesta, determine la necesidad de presentación de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio (ver informe rendido por SETENA).

 

III.- Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.  En reiteradas ocasiones, la jurisprudencia de esta Sala ha reconocido que la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos tanto a nivel constitucional como a través de la normativa internacional. Se ha indicado que el ejercicio legítimo de ese derecho requiere que los recursos sean utilizados de manera racional, y que corresponde al Estado la protección del ambiente, según el principio precautorio que rige en materia ambiental. Este principio obliga al Estado a disponer todo lo que sea necesario, dentro del ámbito permitido por la ley, a efectos de impedir que se produzcan daños irreversibles al ambiente, para cuyo efecto es responsable de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido este derecho como una situación de bienestar físico, psíquico (o mental) y social (véase sentencia Nº 180-98 de las 16:24 horas del 13 de enero de 1998). La obligación objetiva del Estado en materia de protección ambiental no apareja, ineludiblemente, un derecho subjetivo de las personas a exigir, a través de los organismos judiciales, que se tome una medida determinada, pero sí a que se adopten las que sean idóneas en tutela de ese derecho, ante actitudes abiertamente negligentes de las autoridades públicas, o bien, de personas físicas y jurídicas. De este modo, el Estado adquiere la obligación de regular las áreas de la vida social de las cuales puedan surgir peligros para la existencia física de los habitantes de su territorio así como también aquellas que vulneren el ambiente, lo cual puede hacer a través de leyes, reglamentos, acuerdos u otras medidas relacionadas con la organización y los procedimientos administrativos. En consecuencia, la posibilidad de exigir judicialmente, a través del recurso de amparo, un tipo específico de actividad prestacional por parte del Estado en cumplimiento de su deber de protección a la vida, salud o derecho al ambiente en beneficio de sus habitantes, está restringida a la clara verificación de un peligro inminente contra esos derechos de las personas. De lo que se desprende que la injerencia de la jurisdicción constitucional solamente es viable ante la inercia comprobada del Estado, a través de sus órganos competentes, en atender las demandas que en ejercicio de sus derechos realicen los habitantes del país.

 

IV.- Sobre la protección de las aguas subterráneas.  En sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, la Sala se refirió a la tutela de las aguas subterráneas, como parte esencial de nuestro ecosistema, en el siguiente sentido:

 

“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS.  Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o  zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el  aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas. El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas. El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.

 

 VI.- AGUAS SUBTERRÁNEAS Y DERECHOS FUNDAMENTALES.  El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos). La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972). En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-. 

 

 

 

VII.- NATURALEZA Y REGIMEN JURÍDICOS DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS, MANTOS ACUÍFEROS Y AREAS DE RECARGA: BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia  una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-. Así a las aguas subterráneas se les ha reputado  como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas  sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras  después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad. De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica  de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público”  y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público. Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que  reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos. Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.  

 

 VIII.- MANTOS ACUÍFEROS, AREAS DE RECARGA Y DESCARGA.  El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula.  Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero –relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad –conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular. El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal.  La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores. La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo –manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres.

 

 IX.- TIPOLOGIA DE LOS MANTOS ACUÍFEROS EN COSTA RICA.  En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad,  poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos. La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y  353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes. También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas). Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble.

 

X.- CONTAMINACION DE LAS AGUAS SUBTERRANEAS. A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo. Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero  para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación.   La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a  las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural. Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.

 

XI.- CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN  EL VALLE CENTRAL DE COSTA RICA. La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva.  En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga. En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.

 

 XII.- PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS.    Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras. Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio. En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada.  Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:

 

a) Perímetros de protección de los mantos acuíferos:  Una de los instrumentos más novedosos en la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación geológica denominada acuífero. Esa actividad consiste en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de éste, en la que se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas-  y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones- (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA-  debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.).  Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes,  etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo. La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC)  y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación  y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con  la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y  la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo  útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b)  áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones,  supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.  

 

b) Declaración de acuífero sobreexplotado:  La sobreexplotación de un acuífero sobreviene cuando las extracciones o aprovechamientos son tan intensivos –descarga-  y fuertes que superan los volúmenes de la recarga, con lo que las reservas de agua del acuífero se disminuyen progresivamente y se degradan. La sobreexplotación provoca nefastos efectos económicos y naturales; entre los primeros, los usuarios pueden experimentar el encarecimientos de los costos de extracción –más energía para hacer fluir las mismas cantidades de agua o gastos para reprofundizar un pozo para alcanzar el nivel de agua-, agotamiento de los pozos ubicados en la zonas periféricas del acuífero y en las de mayor concentración de perforaciones; entre los efectos de carácter natural, está la merma en los caudales de aguas en manantiales, ríos, arroyos, quebradas, lagunas, lagos y humedales con lo que se pone en peligro la existencia de éstos y la afectación de la capacidad de las formaciones geológicas – acuíferos – para almacenar agua al disminuir el espacio intersticial en las rocas por falta de la presión interior que aporta el agua, la subsidiencia del terreno por compactación, con alteración del acuífero, aparición de grietas y corrimiento de laderas. En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..   

 

c) Declaración de acuífero en proceso de intrusiones salinas:  Se estima que un acuífero está en proceso de salinización cuando, como consecuencia directa de las extracciones, se registran aumentos generalizados y progresivos de concentración salina de las aguas captadas con lo que se corre el peligro de convertirse en inutilizables. La salinización supone una reducción del espesor de la capa de agua dulce bajo la que asciende el agua marina, de modo que el agua de los pozos deja de ser potable e, incluso, inservible para usos domésticos o de riego, siendo la recuperación de acuífero muy difícil o casi imposible. Este problema que se puede presentar en nuestro país, sobre todo, en los acuíferos costeros sobreexplotados –intrusión de origen marítimo- de forma gradual o generalizada, aunque no cabe descartar, en otros puntos, la intrusión de origen continental. La causa de la intrusión salina se encuentra en una explotación irracional o sobreexplotación, por lo que deben implementarse medidas similares a las dispuestas para cuando se produce ese problema tales como la ordenación, restricción y reparto de los aprovechamientos o usos preexistentes y suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones.

 

d) Estados de necesidad y crisis hídrica:  En circunstancias anómalas, excepcionales y coyunturales que provocan una calamidad pública o conmoción interna (v. gr. sequías  extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o intrusión salina generalizada de éstos), el Estado –a través del Poder Ejecutivo- y, con fundamento en el principio de necesidad, puede adoptar las medidas necesarias e idóneas respecto a la utilización del dominio público hidráulico para superar ese estado de cosas o evitar que se agrave. Cuando cesa el estado de necesidad  y se restablece la normalidad se pueden adoptar otro tipo de medidas como las anteriormente expuestas (perímetros de protección, declaración de acuíferos sobreexplotados o en proceso de salinización).”

 

 

 

En ese mismo precedente, la Sala se refirió a la coordinación interinstitucional que debe existir entre las diferentes instituciones competentes en la protección del recurso hídrico de nuestro país. Al respecto, señaló:

 

“XIII.- PROTECCIÓN JURÍDICA DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN COSTA RICA. El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación  o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma  surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación –de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos –zona  en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección. De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables –actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación. El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública –órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes –forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad –por contaminación- y caudal –por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial.  La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente,  dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”,  “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”.  Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas.  Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y  15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)”  “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”. En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público –entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales –que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez –de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem). En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta –sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c)  Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem).  La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”. Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano”  y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.

 

 

 

XIV.- ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS.  La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible. En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor –Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios –de carácter técnico- y territorialmente –Municipalidades-.

 

 

 

1.- Administración Central.

 

 

 

a.  Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos el Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas.

 

El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera –por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.

 

El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.

 

                Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°). Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).

 

                Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:

 

“ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.

 

b) Ejercer el dominio, vigilancia, control y administración de las aguas nacionales.

 

c) Tramitar las solicitudes de concesión para el desarrollo de fuerzas hidráulicas para la generación de electricidad.

 

d) Tramitar y autorizar los permisos para la perforación de pozos para la extracción  de aguas. (...)

 

J) Inscribir las empresas perforadoras de pozos y las sociedades de usuarios, así como los movimientos que se realicen en sus estatutos y representantes (...)

 

n) Aplicar las sanciones establecidas en la Ley de Aguas, previo cumplimiento del debido proceso (...)”

 

El Jefe de este Departamento, tiene, a su vez, importantes competencias en la materia (artículo 4°), tales como las siguientes: a) emitir informes de recomendación sobre concesiones, traspasos, aumentos de caudal, ampliación de uso o cualquier otro trámite referido al aprovechamiento del recurso hídrico; b) aprobar los permisos de perforación de pozos, etc.. En el ordinal 5° del referido decreto se crea el “Órgano Asesor de Aguas” integrado por representantes de diversos entes involucrados en el sector hídrico (ICAA, SENARA, ICE, Universidades Públicas, UNGL, etc.), entre cuyas funciones figuran las siguientes (artículo 7° ibidem): a) Asesorar y recomendar lineamientos de políticas en materia de recursos hídricos, considerando los planes de desarrollo nacional y sectorial, disponibilidad hídrica y la normativa legal existente); b) Revisar y pronunciarse sobre el Balance Hídrico propuesto por el Departamento de Aguas y su administración para cada región del país y c) Asesorar al Departamento de Aguas en la fijación de dotaciones por parte de éste, para el uso del agua según la actividad productiva y la región en que se desarrolle.

 

b) Ministerio de Salud.

 

                Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud – contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y  descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).

 

 c) Ministerio de Agricultura y Ganadería.

 

                El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).

 

 2.- Administración descentralizada.

 

 a)  ICAA (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)

 

                La Ley Constitutiva del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) le atribuye, en lo que es de interés, las siguientes competencias (artículo 2°): a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas (...) c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas (...) d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al (...) control de la contaminación de los recursos de agua (...) siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones (...) f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades”. De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.

 

De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” –órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal  le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla.

 

                El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.

 

b)  SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).

 

                A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia. Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f). Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).    

 

  c)  INVU (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).

 

                El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico”  que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control  debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental  por el MINAE y  construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.

 

 d) MUNICIPALIDADES.

 

Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.),  las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga. Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y  obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.” 

 

Particularmente, la intervención de SENARA se ha potenciado cuando se trata de proyectos cuyo impacto podría recaer en aguas subterráneas. Al respecto, en sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, este Tribunal indicó lo siguiente:

 

“III.- SOBRE EL SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO. Como ya lo ha dicho  la Sala en sentencia 2004-01923 de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cuatro, las competencias del SENARA trascienden lo concerniente a los distritos de riego, siendo así que las mismas resultan tener una vocación nacional derivada de sus mismos antecedentes institucionales. Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras.”

 

V.- Sobre la delimitación y uso de las zonas vulnerables por la contaminación de acuíferos. Tal como se ha indicado reiteradamente (ver sentencia No. 2012-8892 de las 16:03 horas del 27 de junio de 2012), desde la emisión de la sentencia número 2004-01923, se han evidenciado especiales características de la contaminación de las aguas subterráneas que ponen de manifiesto su particular vulnerabilidad: “1) La contaminación puede pasar inadvertida por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo. 2) La regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible. 3) Existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. Tales factores, a su vez, influyen en el tipo de protección requerida por los mantos acuíferos, que ineludiblemente debe ser preventiva, pues cuando el daño (la contaminación) se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación. Entre tales medidas, señala la Sala en la sentencia de cita, están la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas y la imposición de medidas de seguridad a actividades potencialmente contaminantes. También, con carácter enumerativo, se puntualizan como medidas de protección el establecimiento de perímetros de protección de los mantos acuíferos, la declaración de acuífero sobreexplotado, la declaración de acuífero en proceso de intrusión salina y el estado de necesidad y crisis hídrica. ” A partir de lo anterior, cobran especial relevancia los mecanismos que puedan establecerse para delimitar la existencia de los acuíferos y su grado de vulnerabilidad, tal como las matrices de criterio de uso de suelo y los mapas hidrogeológicos, los cuales fueron diferenciados por la Sala en la sentencia No. 2012-8892 de las 16:03 horas del 27 de junio de 2012, aludida anteriormente, en el siguiente sentido:

 

“ Sobre la aplicación de la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico.” Ahora bien, para los efectos del presente recurso de amparo, conviene resaltar la primera de las medidas descritas en el considerando previo. Consiste, en primer lugar, en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de este; y en segundo lugar, se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones– (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). En resumen, la Sala hace referencia a la emisión de documentos tales como mapas hidrogeológicos –en los que se traza o demarca la superficie bajo la que se asienta un acuífero– y matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos a la contaminación –que fijan un régimen específico de utilización o afectación del suelo en relación con las aguas subterráneas–, cuyos perímetros de protección son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación o de construcciones) por parte de las corporaciones municipales o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales. Al respecto, la sentencia número 2004-01923 dispone de manera literal:

 

“La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se deben inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.”

 

Así las cosas, existe una diferencia sustancial entre un mapa hidrogeológico de aguas subterráneas y una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos. El mapa hidrogeológico contiene, fundamentalmente, información geológica e hidrológica y está referido al campo científico de la cartografía hidrogeológica. Esta área científica se ocupa tanto de los fenómenos que suceden sobre la superficie del suelo, como de los que ocurren en el subsuelo. En el caso de los mantos acuíferos, los mapas hidrogeológicos recogen datos relevantes como la profundidad de los niveles de agua, los espesores saturados o de materiales impermeables, la zonificación vertical de los acuíferos, etc. Entre otras características, la cartografía hidrogeológica es muy dinámica dado que si bien existen fenómenos con alto grado de permanencia (obras hidráulicas, puntos de agua), también se dan fenómenos que varían con el tiempo, como la profundidad del nivel de agua o algunos datos de hidroquímica, amén del condicionamiento espacial pues el objeto de la cartografía son zonas o superficies concretas que evidentemente difieren unas de otras según el punto geográfico por cartografiar. La variable tiempo introduce complejidad adicional a la representación cartográfica y acarrea una falta de actualización del mapa si se produce un retraso en su publicación; asimismo, según los objetivos que se persiguen, los mapas hidrogeológicos pueden ser generales o tender a objetivos específicos, como los mapas de vulnerabilidad a la contaminación de aguas subterráneas. Por el contrario, la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico. Por tal razón, en concordancia con el criterio técnico del Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, esta Sala advierte que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona pero no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero. Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Así, la prohibición de usar agroquímicos de alta toxicidad (factor de una matriz de vulnerabilidad del uso del suelo según la vulnerabilidad del manto acuífero a la contaminación) será de inexorable aplicación en zonas acuíferas de alta vulnerabilidad (factor de un mapa hidrogeológico), sin importar en dónde estén ubicadas tales zonas; ergo, en el sub examine, una indicación de determinada medida de uso de suelo en una matriz de vulnerabilidad a la contaminación es una variable constante, mientras que las condiciones hidrogeológicas e hidroquímicas del manto acuífero en cada región concreta constituyen variables dependientes. Este criterio también halla sustento en los principios precautorio o de indubio pro natura, debidamente explicados en la sentencia transcrita en el considerando anterior. En concordancia con lo anterior, la obligación del Estado de tomar cualesquiera medidas eficaces en función del costo para impedir la degradación de los mantos acuíferos, emerge como imperativo jurídico esencial aunque sobre tales medidas no exista absoluta certeza científica, pues el presupuesto de dicha obligación consiste en la mera existencia de un peligro de daño grave o irreversible a los mantos acuíferos. Señala la sentencia número 2004-01923, que

 

“para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.”

 

  A partir de la distinción señalada, la Sala dejó claramente establecido, que una Matriz de Criterios de Uso de Suelo  emitida para la protección del recurso hídrico, tal como la que se emitió en un inicio para el cantón de Poás, es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se contara con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA. No obstante, también se enfatizó, que en aquellos cantones donde no se contara con mapas hidrogeológicos, la matriz señalada debía servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras no existiera una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones involucradas, que garantizara el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico. Así lo dispuso este Tribunal partiendo de la aplicación del principio precautorio que debe regir en materia de tutela del recurso hídrico, y valorando el conocimiento técnico que SENARA tiene con respecto a este tipo de aguas. En sentencia No. 2012-8892, citada anteriormente, esta Sala señaló:

 

“Por consiguiente, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento no puede, simple y llanamente, conformarse con emitir recomendaciones y desentenderse de su implementación –por el mero hecho de que otra entidad de la Administración sea corresponsable en tal materia–, pues ello implicaría una omisión a su deber de protección a las aguas subterráneas y al principio de coordinación interadministrativa expuesto. En otras palabras, si bien las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran fragmentadas entre varias entidades (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalidades y el propio Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento), no menos cierto es que este último, por la información hidrológica subterránea que maneja y su experiencia y conocimiento especializado en el campo de las aguas subterráneas, ostenta una pericia técnica prevalente en dicha área, de modo que, por un lado, sus advertencias de contaminación y correlativas medidas para prevenirla no pueden ser desatendidas unilateralmente por el resto de la Administración Pública y, de otro, existe una imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico (ver en ese sentido la sentencia número 2008-004790 de las 12:39 horas del 27 de marzo de 2008).” 

 

En conclusión, si bien existen cantones o zonas todavía no disponen de mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por  SENARA, la matriz emitida por SENARA para el cantón de Poás desde mayo de 2012, y actualmente, la matriz genérica de protección acuífera aprobada por SENARA en sesión de Junta Directiva N° 702-16 del 7 de noviembre de 2016, deben servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las instituciones competentes, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico. Se reitera, que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo, perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona, no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero. Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Por ello, en la sentencia No. 2012-8892 referida, se dispuso en el por tanto, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Se declara parcialmente con lugar el amparo. En consecuencia, se ordena a Gloria Abraham Peralta y Bernal Soto Zúñiga, por su orden Presidenta y Gerente General del SENARA, o a quienes ocupen esos cargos, que de inmediato comuniquen a Vianney Saborío Hernández, o a quien en su lugar represente a Simen Mountain Business, así como a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y todas las municipalidades, que la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás" es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA y, en todo caso, debe servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones que elaboraron la matriz, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico .”

 

VI.- Sobre la intervención de SENARA en la aprobación de proyectos de desarrollo. Ahora bien, a partir de lo anterior, la Matriz de Uso de Suelos y los Mapas de Vulnerabilidad emitidos por SENARA, proporciona información importante para determinar la autorización de los proyectos a desarrollar en el territorio del país. De ahí la relevancia de que las demás autoridades públicas las apliquen obligatoriamente donde existan mapas hidrogeológicos, y se adopten como guías en aquellos cantones donde no existan dichos mapas al momento de determinar si aprueba o no proyectos de desarrollo, tal como los urbanísticos. Ahora bien, no lleva razón SENARA en el informe rendido en este amparo, al señalar que en la sentencia No. 2016-18352 de las 9:05 horas del 16 de diciembre de 2016, este Tribunal la conmino a autorizar previamente todos los proyectos urbanísticos futuros y en cualquier parte del país. Debe tomar en consideración SENARA, que lo resuelto en dicha sentencia se emitió para un caso muy particular como es el cantón de Poás, en el que ya se había constatado por diversas sentencias específicas el riesgo producido al recurso hídrico de esa zona, dada la forma en que se habían autorizado los proyectos habitacionales, pese a haberse emitido incluso la Matriz respectiva (ver al efecto las sentencias No. 2004-1923, 2004-5181, 2011-435 y 2011-5548), por lo que, en esa ocasión se ordenó al Alcalde de Poás lo siguiente:

 

“  1-Abstenerse de  otorgar nuevos permisos de construcción en los proyectos Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel, y Calle Los Murillo, hasta no contar con estudios hidrogeológicos detallados realizados por los interesados, aprobados por SENARA y que contemplen la totalidad del proyecto, a fin de determinar la condición de la calidad de los recursos hídricos, el riesgo de afectación futuro, y la definición en caso de ser necesario, de la implementación de medidas para mitigar los efectos actuales; 2-  No emitir permiso de construcción alguno en la Urbanización Residencial Don Manuel y Calle Ladelia, sin exigir previamente, la instalación de sistemas de tratamiento individualizados, planta de tratamiento o red de alcantarillado sanitario, atendiendo al tamaño de lote mínimo;  3- Diligenciar los procedimientos y actuaciones respectivas en el marco de sus competencias, a fin de que en un plazo de 2 años contado a partir de la notificación de esta sentencia, sea implementado un sistema de tratamiento individualizado que cumpla con el reglamento de vertidos, y que sea equiparable a una planta de tratamiento, en los proyectos habitacionales Calle Ladelia y Finca Erick Lonis (finca 1 y 2). 4- Abstenerse de otorgar permisos de construcción o autorizar proyectos habitacionales futuros, sin verificar de previo; el cumplimiento de lo dispuesto en la Matriz Genérica de Protección Acuífera aprobada por  SENARA.”

 

Ahora bien, en aplicación del principio precautorio, este Tribunal considera que para determinar si un proyecto urbanístico que se desarrollará en un terreno bajo el cual yacen aguas subterráneas confinadas (acuíferos), debe ser o no exonerado de la implementación de una planta de tratamiento o utilizar tanque séptico, el desarrollador debe realizar el estudio hidrogeológico respectivo, y contar previamente con el visto bueno de SENARA, a fin de que dicha dependencia técnica, verifique necesariamente pero dentro de un plazo razonable, si el estudio realizado se ajusta a los lineamientos de la matriz vigente y de la metodología empleada para valorar los impactos en dicho acuífero. Esto se establece, con fundamento en el principio precautorio que rige en materia ambiental, especialmente en protección del recurso hídrico, el cual fue claramente esbozado por este Tribunal en la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004:

 

“  XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los  costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar  contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas  socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.”

 

 VII.- Sobre el caso concreto.  En el sub examine , la parte recurrente estima lesionado el derecho fundamental al ambiente y protección al agua, toda vez que el proyecto Conjunto Residencial D’Milagros fue eximido de cumplir con la aplicación de la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA, por no existir en Naranjo mapas hidrogeológicos; y porque el ICAA exoneró al desarrollador urbanístico de construir una planta de tratamiento y su respectivo acueducto sanitario, para hacer uso del tanque séptico, con el riesgo que ello implica para la protección de las aguas subterráneas. Al respecto, la Sala tiene por demostrado que, efectivamente, por resolución administrativa N° 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, SETENA dio la viabilidad ambiental para el proyecto “Condominios D’Milagros”, aprobando ab initio  dicha obra con el requisito de construir una planta de tratamiento de aguas residuales. Posteriormente, el proyecto se modificó de propiedad horizontal (condominio), a uno de urbanización residencial de interés social, modificando su nombre de “Condominios D´Milagros” a “Conjunto Residencial D´Milagros”. El 11 de julio de 2016, por oficio SG-ASA-0626-2016, SETENA autorizó el cambio de nombre del proyecto a Conjunto Residencial D´Milagros, y el 17 de febrero de 2017, el desarrollador solicitó una prórroga de la viabilidad ambiental del proyecto, la cual se concedió por Resolución N° 130-2017 como Conjunto Residencial D´Milagros. También se tuvo por demostrado, que el 12 de setiembre de 2016, el desarrollador tramitó ante el ICAA una solicitud de exoneración de red de alcantarillado para dicho proyecto. Con ocasión de dicha gestión, mediante oficio N° SB-AID-2016-00291 del 7 de octubre de 2016, suscrito por el Subgerente de Ambiente del ICAA, se informó al desarrollador lo resuelto por la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario, donde se dispuso exonerar de la red de alcantarillado al proyecto Conjunto Habitacional D’Milagros. Lo anterior se dio partiendo de que para el ICAA existe suficiente evidencia técnica y científica que demuestra que el proyecto a desarrollar puede utilizar tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales, sin que este represente un peligro para el ambiente o el recurso hídrico y a que en el cantón de Naranjo no hay mapa  hidrogeológico. Según dicho estudio, se realizaron 4 pruebas de infiltración en el terreno, determinándose que la tasa de infiltración oscila en un rango apto para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada. No obstante, a pesar de que ese mismo estudio evidenció un acuífero confinado en el área del proyecto, no se requirió por parte del ICAA el visto bueno previo de SENARA. El estudio hidrogeológico elaborado por Asesorías Geotec S.A. aportado por el desarrollador, concluye, por ejemplo, en el folio 31, lo siguiente:

 

“a) El espesor mínimo perforado en el estudio geotécnico de los depósitos piroclásticos, los cuales recubren a las ignimbritas y estas a su vez al acuífero de la zona (flujos piroclásticos y de caída), es suficiente para la eliminación de la pluma de contaminantes bacterianos generados por los tanques sépticos y drenajes. El tiempo máximo de permanencia de las bacterias patógenas es de 70 días en un medio poroso y con el cálculo se alcanzan 287.21 días, 410 veces el necesario; se hace hincapié en que solo se considera el espesor perforado durante el estudio geotécnico.

 

b) De acuerdo con lo señalado en el punto anterior, no se debe aplicar el cálculo de la distancia horizontal que recorrerán las baterías en el medio saturado, puesto que la pluma de contaminantes orgánicos, se degradarán en el espesor del acuitardo evaluado.

 

c) Debido al comportamiento confinado del acuífero y la degradación de las bacterias, no existe riesgo de contaminación de nacientes ni de los pozos cercanos al sitio evaluado.

 

En consecuencia, de conformidad con los resultados de este estudio, se ha encontrado que la infiltración de las bacterias orgánicas de descomposición que genere los tanques sépticos y drenajes, no representa un riesgo a la contaminación del acuífero más cercano a la superficie. Por tanto, la construcción del Proyecto Condominio D’Milagro se considera viable ambientalmente desde el punto de vista hidrogeológico y se puede concluir que el subsuelo permitirá una rápida y completa degradación de la contaminación bacteriana.”

 

Aun cuando este Tribunal no desconoce que el criterio del ICAA es indispensable a los efectos de evaluar la afectación que los proyectos a desarrollar puedan producir al recurso hídrico, lo cierto es que la Sala en su jurisprudencia ha potenciado la necesaria intervención de SENARA cuando se trata de evaluar los impactos en las aguas subterráneas. En el momento en que la administración tiene conocimiento, al valorar el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, que el proyecto urbanístico a desarrollar se establecerá sobre un acuífero o en su zona de afectación, dicho estudio debió ser puesto en conocimiento de SENARA, a fin de que esta, en su especialidad técnica, también pudiera verificar su debida elaboración y resultados. Lo anterior se justifica en aplicación del principio precautorio, pues de esa manera se aseguran las instituciones que intervienen en la autorización de este tipo de proyectos, de que no se dañaran las aguas que discurren bajo el área del proyecto, en los términos que pretende ser desarrollado, cuando la intención sea exonerarlo de la existencia de una planta de tratamiento, pues según quedó acreditado anteriormente, los efectos adversos producidos en las fuentes de agua pueden pasar inadvertidos por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo, la regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta, o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible, y existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. De ahí que se requiere tal protección precautoria, pues cuando el daño se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación. Es por ello que un criterio como el de SENARA resulta indispensable en dichos supuestos. Al respecto, procede reiterar lo supra señalado en la sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, respecto de las competencias de SENARA:

 

“…Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras”

 

Así las cosas, considera este Tribunal que el ICAA lesionó el principio precautorio en materia ambiental, al haber exonerado al proyecto Conjunto Residencial D´Milagros de la implementación de una planta de tratamiento de aguas residuales, sin la revisión previa por parte de SENARA del estudio hidrogeológico aportado por la empresa, a fin de que pudiesen  valorar los impactos estimados sobre el acuífero estudiado en el área del proyecto. Nótese que el ICAA mantiene actualmente como procedimiento institucional para tramitar este tipo de solicitudes, lo dispuesto por la Junta Directiva en el considerando 9 del acuerdo AN-2002-114 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, el cual dispone que, aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá someter de manera expresa a consideración de la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, le remitirá los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta. Es evidente a partir de lo anterior, que a pesar de los reiterados y posteriores pronunciamientos de este Tribunal y de su carácter vinculante erga omnes , según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, desde el año 2002, el ICAA no modificó dicho procedimiento, implementando en dicho trámite el criterio técnico de SENARA, a pesar de su relevancia cuando de la protección de aguas subterráneas se trata, por lo cual adolece de un requisito técnico esencial que debe ser incorporado, a fin de proteger el ambiente en atención al principio precautorio que rige en materia ambiental.

 

Asimismo, este Tribunal tuvo por demostrado, que el desarrollador no comunicó a SETENA la autorización por parte del ICAA para sustituir la planta de tratamiento por el uso de tanque séptico, a pesar de que la viabilidad ambiental del proyecto en cuestión, había sido otorgada inicialmente bajo dicha condición; y una modificación de tal magnitud requería ser nuevamente valorada. En efecto, SETENA aclaró a este Tribunal, que la sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso inicial de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la SETENA, a fin de que sea esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), quien realice la valoración de la propuesta, defina la necesidad de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio, lo cual se echa de menos en el caso de marras. Más aun, ello implica que si el desarrollador pretende llevar a cabo el proyecto aplicando la exoneración del uso de la planta de tratamiento de aguas, dicho proyecto carece, actualmente, de una viabilidad ambiental válida.

 

Por consiguiente, este Tribunal estima que lo procedente es acoger el recurso únicamente contra el ICAA, y ordenar la suspensión del proyecto urbanístico en cuestión, hasta tanto se produzcan 2 condiciones: 1-que SENARA se pronuncie respecto del estudio hidrogeológico realizado, en un plazo que no deberá superar el mes contado a partir de la notificación de esta sentencia; y 2- que una vez superado el requisito anterior, el desarrollador solicite la modificación de la viabilidad ambiental ante SETENA y que la Comisión Plenaria apruebe las condiciones actuales con que se pretende desarrollar el Conjunto Residencial D´Milagros. Respecto de los demás recurridos, se desestima el amparo, porque la exoneración de la planta de tratamiento al proyecto en cuestión, devino únicamente del Instituto de Acueductos y Alcantarillados, y nunca fue puesta en conocimiento de SETENA para su debido análisis. (…)”


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Otras Referencias: Sentencia: 20988-10

Sentencias Relacionadas
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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 050- Ambiente

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

“(…) III.- Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En reiteradas ocasiones, la jurisprudencia de esta Sala ha reconocido que la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos tanto a nivel constitucional como a través de la normativa internacional. Se ha indicado que el ejercicio legítimo de ese derecho requiere que los recursos sean utilizados de manera racional, y que corresponde al Estado la protección del ambiente, según el principio precautorio que rige en materia ambiental. Este principio obliga al Estado a disponer todo lo que sea necesario, dentro del ámbito permitido por la ley, a efectos de impedir que se produzcan daños irreversibles al ambiente, para cuyo efecto es responsable de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido este derecho como una situación de bienestar físico, psíquico (o mental) y social (véase sentencia Nº 180-98 de las 16:24 horas del 13 de enero de 1998). La obligación objetiva del Estado en materia de protección ambiental no apareja, ineludiblemente, un derecho subjetivo de las personas a exigir, a través de los organismos judiciales, que se tome una medida determinada, pero sí a que se adopten las que sean idóneas en tutela de ese derecho, ante actitudes abiertamente negligentes de las autoridades públicas, o bien, de personas físicas y jurídicas. De este modo, el Estado adquiere la obligación de regular las áreas de la vida social de las cuales puedan surgir peligros para la existencia física de los habitantes de su territorio así como también aquellas que vulneren el ambiente, lo cual puede hacer a través de leyes, reglamentos, acuerdos u otras medidas relacionadas con la organización y los procedimientos administrativos. En consecuencia, la posibilidad de exigir judicialmente, a través del recurso de amparo, un tipo específico de actividad prestacional por parte del Estado en cumplimiento de su deber de protección a la vida, salud o derecho al ambiente en beneficio de sus habitantes, está restringida a la clara verificación de un peligro inminente contra esos derechos de las personas. De lo que se desprende que la injerencia de la jurisdicción constitucional solamente es viable ante la inercia comprobada del Estado, a través de sus órganos competentes, en atender las demandas que en ejercicio de sus derechos realicen los habitantes del país. (…)” VCG02/2022

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Precautorio

Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO PRECAUTORIO

“(…) Ahora bien, en aplicación del principio precautorio, este Tribunal considera que para determinar si un proyecto urbanístico que se desarrollará en un terreno bajo el cual yacen aguas subterráneas confinadas (acuíferos), debe ser o no exonerado de la implementación de una planta de tratamiento o utilizar tanque séptico, el desarrollador debe realizar el estudio hidrogeológico respectivo, y contar previamente con el visto bueno de SENARA, a fin de que dicha dependencia técnica, verifique necesariamente pero dentro de un plazo razonable, si el estudio realizado se ajusta a los lineamientos de la matriz vigente y de la metodología empleada para valorar los impactos en dicho acuífero. Esto se establece, con fundamento en el principio precautorio que rige en materia ambiental, especialmente en protección del recurso hídrico, el cual fue claramente esbozado por este Tribunal en la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004:

“ XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.” (…)” VCG02/2022

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Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

ESTUDIOS AMBIENTALES.

VIII.- Razones separadas del Magistrado Castillo Víquez. En la sentencia número 2010-6922 de las 14:35 del 16 de abril de 2016, el suscrito se apartó del criterio de mayoría, por estimar que la legislación actual no impone que dentro de los proyectos que requieran estudios hidrogeológicos, éstos deban ser efectuados por el SENARA o, eventualmente, validados de manera ulterior por esta entidad. En virtud de lo anterior, considero improcedente que se acoja el presente asunto, por cuanto el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no sometiera los estudios hidrogeológicos aportados por la empresa desarrolladora a valoración del SENARA, pues como se indicó líneas atrás, no existe norma legal que exija ese requerimiento.

VCG02/2022

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Tipo de contenido: Voto salvado

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

ESTUDIOS AMBIENTALES.

IX.- Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.-

7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta alguna de las excepciones citadas y la situación se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y una valoración que requiere abundante prueba técnica, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.

VCG02/2022

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Tipo de contenido: Voto salvado

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

ESTUDIOS AMBIENTALES.

X.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADO JINESTA LOBO Y SALAZAR ALVARADO, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso, por las siguientes razones:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimamos que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, consideramos que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarnos en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VCG02/2022

 

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Texto de la resolución

*160176820007CO*

Exp: 16-017682-0007-CO

Res. Nº 2017006340

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del cinco de mayo de dos mil diecisiete .

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 16-017682-0007-CO, interpuesto por Gaudencio Manuel Montoya Carranza, cédula de identidad N° 6-128-463; a favor de la Asociación de Acueducto de Dulce Nombre de Naranjo; contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA). 

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:28 horas del 14 de diciembre de 2016, el recurrente interpuso recurso de amparo contra el ICAA, la SETENA y el SENARA. Señala que en Naranjo de Alajuela existe un proyecto urbanístico denominado Proyecto Condominio D' Milagros, el cual todavía no ha iniciado su fase de construcción. Aduce que, sin razón alguna, SETENA eximió dicho proyecto de la obligación de aplicar la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA. Agrega que el argumento utilizado por la empresa desarrolladora para no realizar el estudio técnico de rigor, fue que se contaría con una planta de tratamiento y su respectivo alcantarillado sanitario; no obstante, el instituto recurrido exoneró al proyecto urbanístico de construir dicha planta de tratamiento y su respectivo acueducto sanitario. Indica que el instituto accionado aprobó la exoneración mediante el acto administrativo N° SB AID-2016-00291 del 7 de octubre de 2016, el cual se fundamentó en la resolución N° UEN PC 2016-01981 del 6 de octubre de 2016. Alega que se exoneró al proyecto de la obligación de verificar objetivamente su viabilidad. Esto se decidió sin el aval de las instituciones encargadas de tutela de los mantos acuíferos (SENARA y SETENA) y sin contar con la licencia ambiental de SETENA. Añade que SETENA, para emitir la licencia, partió del presupuesto que se debía construir la planta de tratamiento y el acueducto respectivo. Expresa que se presentó un recurso administrativo, en el que se hace referencia a la sentencia N° 2012-08892, emitida por esta Sala, que dispuso que la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica de SENARA es aplicable a todo el país. Externa que se ha lesionado el principio precautorio, el principio de progresividad y el derecho a un ambiente sano, toda vez que el ICAA realizó interpretaciones riesgosas para los mantos acuíferos. Solicita a la Sala que declare con lugar el recurso.

2.- Mediante resolución de Presidencia a.i. de las 13:37 horas del 20 de diciembre de 2016, se dio curso al proceso.

3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:03 horas del 2 de enero de 2017, informa bajo juramento Marco Vinicio Arroyo Flores, en su condición de Secretario General de la SETENA, que el expediente administrativo N° D1-13318-14-SETENA ingresó a esa Secretaría el 31 de julio de 2014 y obtuvo viabilidad ambiental mediante resolución administrativa N° 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, por lo cual el proyecto “Condominios D Milagros” sí cumplió con el proceso de evaluación de impacto ambiental ante esa Secretaría. Refiere que según lo establecido en la Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica del SENARA para la zona del proyecto, se tiene que una vez ubicado por medio de georeferenciación satelital el sitio exacto del proyecto, la SETENA determinó que dicho lugar no cuenta con Mapa de Vulnerabilidad emitido por SENARA; es decir, que de la información existente en las bases de datos para dicha zona, no existe todavía Mapa de Vulnerabilidad Hidrogeológica elaborado por SENARA, por lo cual no se le puede aplicar lo establecido en la Matriz de Vulnerabilidad elaborada por SENARA, pues sin mapa de vulnerabilidad, la matriz no se puede aplicar. Indica que, no obstante, el proyecto fue evaluado y aprobado por la SETENA con el compromiso ambiental de implementar, como parte de las medidas ambientales, la construcción y operación de una planta de tratamiento de aguas residuales , lo cual representa la mejor medida para salvaguardar las eventuales aguas subterráneas y recursos hídricos que pudieran estar cercanos. Aclara que los hechos acusados no son competencia de esa representación. Solicita a la Sala que declare sin lugar el recurso en su contra.

4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:14 horas del 10 de enero de 2017, informa bajo juramento Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, en su condición de Gerente General a.i. del SENARA, que revisados los archivos de esa institución, efectivamente no consta ninguna solicitud de estudio o criterio pedido al SENARA en relación con la construcción del proyecto denominado “Condominio D’Milagros”, en razón de lo cual el SENARA no ha evaluado el impacto que dicho proyecto pudiera tener sobre el recurso hídrico. Afirma que en la zona de Naranjo, donde se localiza dicho proyecto, no se han realizado estudios hidrogeológicos aprobados por el SENARA. Aclara que incluso donde no existen estudios hidrogeológicos o mapa hidrogeológico, como sucede en Naranjo, la matriz debe servir de guía y orientación técnica para regular las actividades humanas que causen o puedan causar efectos adversos en el ambiente y, particularmente, en el recurso hídrico. Explica que en la reciente sentencia N° 2016-018352, emitida por esta Sala, estableció la necesidad de que para la aprobación de proyectos urbanísticos, se debe acatar lo siguiente: a) contar con estudios hidrogeológicos detallados realizados por los interesados, aprobados por SENARA, que contemplen la totalidad del proyecto, a fin de determinar la condición de la calidad de los recursos hídricos, el riesgo de afectación futuro, y la definición en caso de ser necesario, de la implementación de medidas para mitigar los efectos actuales; b) instalación de sistemas de tratamiento individualizados, planta de tratamiento o red de alcantarillado sanitario cuando técnicamente así se requiera; c) verificar el cumplimiento de lo dispuesto en la matriz genérica de protección acuífera aprobada por SENARA en sesión de Junta Directiva N° 702-16 del 7 de noviembre de 2016. Dado lo anterior, consideran que todo proyecto urbanístico, incluido el objeto de este amparo, requiere de un estudio hidrogeológico y de la respectiva evaluación y criterio técnico favorable por parte de SENARA, independiente de si el proyecto cuenta o no con plantas de tratamiento o red de alcantarillado sanitario, y tomando en cuenta, además, la aplicación de la matriz genérica de protección de acuíferos aprobada por el SENARA en lo que corresponda. Aduce que tanto la valoración del impacto de un proyecto urbanístico, como la solución técnica que se proponga (construcción de una planta de tratamiento y alcantarillados del mismo, por ejemplo), implica que se deben conocer las características hidrogeológicas, grado de vulnerabilidad del acuífero y las condiciones de recarga del mismo, por lo que no es posible autorizar la construcción de un proyecto urbanístico eximiéndolo de la obligación de construir una planta de tratamiento y red de alcantarillado sanitario, sin que exista certeza de que tal decisión no impactará negativamente el recurso hídrico, dudas que solo son posibles de despejar, si se realiza un estudio hidrogeológico y este es aprobado por el SENARA conforme a la matriz genérica de protección de acuíferos. Solicita a la Sala que declare sin lugar el recurso de amparo en lo que a su representada concierne.

5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 20:07 horas del 13 de enero de 2017, informa bajo juramento Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidenta Ejecutiva del ICAA, que el otorgamiento de permisos de construcción es un acto propio de los gobiernos locales, por lo que no corresponde al ICAA conocer la etapa constructiva del proyecto D’Milagros. Refuta que el criterio del ICAA haya desautorizado lo dispuesto por SETENA, pues es claro que las competencias del ICAA difieren de las de esa Secretaría, dada precisamente la especialidad de cada entidad. Indica que el desarrollador puede acudir de manera independiente ante ambas instituciones en procura de actos de aprobación de distinta naturaleza. Señala que en el procedimiento existente para la aprobación de proyectos constructivos, en ningún momento existe preclusión de actos respecto de las manifestaciones de SETENA en relación con las del ICAA, de tal forma que el interesado puede optar por buscar, de manera previa, la aprobación del sistema de tratamiento de aguas residuales ante el ICAA, o bien, acudir de forma directa a SETENA y luego someter a aprobación su proyecto constructivo. En relación con la exoneración de redes de alcantarillado sanitario de urbanizaciones, en el considerando 9 del acuerdo AN-2002-114 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, la Junta Directiva del ICAA dispuso que en aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá solicitarle de modo expreso a la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, deberá remitir los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta. Sostiene que si el desarrollador decide someterse al procedimiento de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario, implica que autoriza al ICAA a revisar y valorar la procedencia o no de uso de tanque séptico; asimismo, a que el ICAA no continúe con los procedimientos de recepción de obras e interconexión hasta tanto no sea resuelta la petición de exoneración de redes de alcantarillado sanitario. Explica que la naturaleza jurídica del acto de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario consiste en la emisión de un criterio técnico que determina la posibilidad o no de utilización de tanque séptico. Alega que al no ser un acto administrativo final, el informe técnico se cataloga como uno preparatorio. Aduce que mediante oficio N° SB-AID-2016-00291, suscrito por el Subgerente de Ambiente, se informó al interesado que la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario había dispuesto exonerar al proyecto D’Milagros de la construcción de una red de alcantarillado. Menciona que del análisis del caso concreto se concluye, entre otros aspectos técnicos, que el proyecto se encuentra fuera del área de influencia de la matriz de vulnerabilidad y mapas aprobada por SENARA, lo cual forma parte de la motivación del acto que se conforma en el oficio N° UEN-PC-2016-01981. Luego, el recurrente interpuso recursos administrativos contra el oficio N° SB-AID-2016-00291, que fueron rechazados mediante resolución N° SB-AID-2016-00327 con base en las reglas de la ciencia y la técnica. Subraya que existe suficiente evidencia técnica y científica, que demuestra que el proyecto en cuestión puede utilizar tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales, sin que esto represente un peligro para el ambiente o el recurso hídrico, pues en el terreno respectivo convergen las variables requeridas que le permiten utilizar de forma inocua dicho sistema. Refiere que la UED Programación y Control revisó la información aportada por el desarrollador e indicó que, según el estudio hidrogeológico presentado, se habían efectuado 4 pruebas de infiltración en el terreno, que arrojó como resultado que la tasa de infiltración oscilaba en un rango apto (entre 0.45 y 1.47 min/cm) para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada en el subsuelo, según el Código de Instalaciones Hidráulicas y Sanitarias en Edificaciones del Colegio de Ingenieros, de modo que desde el punto de vista de la capacidad de infiltración del suelo, se podía permitir el uso de sistemas individuales para el tratamiento de aguas residuales. Indica que se procedió a analizar si se aplicaba la matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico, elaborada por SENARA y los mapas de vulnerabilidad que la acompañan. Una vez revisados los mapas de vulnerabilidad elaborados por SENARA, se llegó a la conclusión de que ninguno abarcaba el cantón de Naranjo. Por ello, en el oficio N° UEN-PC-2016-01981 se concluyó que el terreno de marras estaba fuera del área de influencia de esta matriz y de los mapas que la acompañan. Afirma que la Dirección de Hidrogeología, en cuanto al proyecto Urbanización D’Milagros, señaló que el profesional responsable había determinado que, indudablemente, el tratamiento de las aguas residuales utilizando sistemas individuales con tanques sépticos y drenajes resultaba viable desde el punto de vista hidrogeológico, ya que el suelo permitía una rápida y completa degradación de las bacterias patógenas. Sostiene que la Dirección del Área Funcional de Hidrogeología indicó que desde el punto de vista hidrogeológico, geológico y tránsito de contaminantes, del proyecto Urbanización D’Milagros no derivaba ningún peligro de contaminación a las aguas subterráneas. Refiere las obligaciones que loa incisos a), b), d) y e) del artículo 2 de Ley 2726 el impone al ICAA. Explica que un desarrollador debe cumplir el TEP-3 “Trámite para la exoneración de la construcción de redes de alcantarillado sanitario”, el cual exige varios requisitos, entre los demostrar que: 1-el desarrollador del alcantarillado sanitario no provocará contaminación a los cuerpos de agua cercanos al sitio del proyecto, y 2-el subsuelo del lugar puede ser usado como medio de disposición final del efluente de los sistemas individuales utilizados en el tratamiento de las aguas residuales. Aclara que la descripción de un proyecto al que SETENA le hubiera conferido viabilidad ambiental, puede ser modificada en cualquier momento (antes, durante y después de la ejecución del proyecto), eso sí previa autorización de dicha Secretaría. Sin embargo, como el ICAA ostenta la potestad de normar y decidir en materia de alcantarillado sanitario, la SETENA está obligada a pedirle criterio a tal entidad, como estipula el artículo 2 inciso d) de la Ley 2726, con respecto a la factibilidad de variar el sistema de tratamiento para la aguas residuales, esto es pasar de un sistema de tratamiento colectivo (alcantarillado sanitario con planta de tratamiento) a uno de tratamiento individual. En tal caso, el criterio del ICAA es de acatamiento obligatorio. Explica que mediante oficio UEN-PC-2016-01444, el Estudio Hidrogeológico y Tránsito de Contaminantes ingresó al Área Funcional de Hidrogeología-UEN Gestión Ambiental el 20 de julio de 2016. Niega que se hubiere dado una evaluación simple o apresurada, toda vez que con motivo de la solicitud antedicha, por oficio UEN-GA-2016-00901 de 10 de agosto de 2016 se obligó al gestionante a efectuar 3 pruebas de infiltración por hectárea, a que tales pruebas comprendieran 2 unidades geológicas del área del proyecto, y a recalcular los tiempos de tránsito para esas tales unidades geológicas; todo ello fue examinado por profesionales con mucha experiencia en el campo. Refiere que según el ordinal 3 de la Ley de SENARA,  a esa dependencia le corresponde promover la utilización de los recursos hídricos del país, sin perjuicio de las atribuciones legales del ICE, el ICAA y el SNE. De ahí colige que lo atinente a sistemas de tratamiento de aguas residuales y su implementación atañe al ICAA, no se interfiere con la competencia del SENARA. Solicita que se desestime el recurso.

6.- Por escrito recibido a las 20:50 horas del 27 de febrero de 2017, Luis Cartín Herrera, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Sociedad Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., contesta la audiencia conferida y  manifiesta que se decidió desarrollar un proyecto en condominio horizontal denominado Condominio Horizontal D´Milagros, ubicado en Dulce Nombre, cantón de Naranjo, provincia de Alajuela. Señala haber solicitado el Uso de Suelo N° 108-2012 y obtenido la carta de Capacidad Hídrica por parte de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de Dulce Nombre de Naranjo, la cual está firmada por Gaudelio Manuel Carranza, precisamente, el recurrente en este asunto. Alega que el Sr. Carranza y su Junta Directiva son enemigos del proyecto pues no quieren que lleguen familias pobres a vivir a Dulce Nombre. Sostiene que después de haber obtenido los permisos, ante SETENA se presentó el formulario D1, por medio del cual se gestionó la Viabilidad Ambiental para el proyecto y 17 de febrero de 2015. En Resolución N° 0378-2015-SETENA de las 8:45 horas del 17 de febrero de 2015, se otorgó la viabilidad ambiental por dos años hasta el 17 de febrero de 2017. Comenta que después de un estudio de mercadeo se concluyó que el proyecto era inviable, por lo que se le consultó al Gerente del Banco Hipotecario de la Vivienda, Juan de Dios Rojas, si era posible desarrollar un proyecto de interés social en Naranjo. Se les contestó que eso era posible y que, además, existían recursos de la Comisión de Emergencias destinados a la emergencia causada por el Huracán Tomas en tal zona. Indica que se procedieron a confeccionar nuevamente los planos constructivos y a solicitar el cambio de uso de suelo, así como la nueva disponibilidad de agua potable por contemplar más unidades habitacionales. Ante tal situación, la ASADA los obligó a elaborar un nuevo estudio de factibilidad hídrica; luego, esa asociación les otorgó la carta hídrica. Acto seguido, se le solicitó a la Municipalidad de Naranjo el cambio de uso de suelo de condominio horizontal a urbanización; el nuevo uso de suelo es el número 493-2015 y admite el uso de “conjunto residencial”. Luego, ante la SETENA se gestiona para así poder cambiar, ante la SETENA se gestione el cambio de nombre del proyecto de pasando de “Condominio Horizontal D’Milagros” a “Conjunto Residencial D’Milagros”, lo que esa dependencia autorizó por oficio SG-ASA-0626-2016 de 11 de julio de 2016. Posteriormente, en resolución 130-2017-2017-SETENA se prorrogó la viabilidad ambiental como “conjunto residencial” hasta el 17 de febrero de 2018. Aclara que cuando inicialmente se solicitó la viabilidad ambiental como Condominio Horizontal D’Milagros, se le hizo saber a SETENA que se utilizaría una planta de tratamiento para el proceso de los desechos sólidos; como había tal planta, SETENA no consultó a SENARA, pero sí fueron presentados los estudios pertinentes, el hidrogeológico incluido. No obstante, con el cambio del tipo de proyecto, la planta de tratamiento dejaba de ser posible, porque no había quién le diera mantenimiento dado que ya no se trataba de un condominio. Ahora, la ley señala que con el cambio el responsable del mantenimiento es la ASADA del alcantarillado de Dulce Nombre; empero, carece de la capacidad para ello. Ante tal situación, se le pidió al ICAA que los exonerara de la planta de tratamiento para que en su lugar pudieran utilizar tanques sépticos mejorados que no perjudican los posibles mantos acuíferos existentes. A los efectos de esa gestión, se adjuntaron diferentes estudios preparados GEOTEC S.A., empresa reconocida en ese campo, la cual tramitó la exoneración. Declara que por oficio CN-OFCN-896 de 3 de marzo de 2016, el Grupo Mutual Alajuela emitió la Declaratoria de Interés Social al proyecto Conjunto Residencial de Interés Social D’Milagros, lo que, según el informante, indica que el proyecto cumple con todos los requisitos de ley dentro del sistema constructivo. Asegura que el ICAA aprobó la exoneración aludida por medio del oficio N° SB-AID-2016-0291 de 7 de octubre de 2016, el cual a su vez se basó en la resolución UEN-PC-2016-01981 de 5 de ese mismo mes y en los estudios aportados al efecto. Acusa la mala fe del Presidente de la ASADA, Gaudelio Manuel Carranza, ya que él ha hecho todo lo posible para frenar el proyecto; por ejemplo, impidió el cambio de las tuberías que se requería a partir de las mejoras reflejadas en el estudio de factibilidad hídrica solicitado por la ASADA. Solicita que se declare sin lugar el recurso y se condene a Gaudelio Manuel Carranza al pago de los daños y perjuicios, así como las costas procesales.

7.- Por resolución de las 9:47 horas del 28 de marzo de 2017, se ordenó a SETENA, como prueba para mejor resolver, ampliar su informe y

contestar expresamente  lo siguiente: a) Si el desarrollador comunicó a SETENA la exoneración del uso de la planta de tratamiento aprobada por el ICAA y su sustitución por la utilización de tanque séptico para el actual “Conjunto Residencial D’Milagros”, y de ser así, si SETENA, a los efectos de prorrogar la viabilidad ambiental originalmente dada al proyecto "Condominio Horizontal D’Milagros”, valoró el cambio de circunstancias de tal proyecto, que ahora se denomina “Conjunto Residencial D’Milagros” (el proyecto pasó de régimen de propiedad horizontal a uno residencial de interés social), así como los eventuales impactos en el ambiente por usar tanque séptico. b) De no haber sido notificada SETENA de la exoneración del uso de la planta de tratamiento aprobada por el ICAA y su sustitución por la utilización de tanque séptico para el actual “Conjunto Residencial D’Milagros”, deberá explicar si ello modificaría las condiciones en que se otorgó inicialmente la viabilidad ambiental de este proyecto, y si amerita una nueva valoración y pronunciamiento por parte de SETENA.

8.- Por escrito remitido el 3 de abril de 2017, Marco Vinicio Arroyo Flores, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, contesta la audiencia conferida e informa bajo juramento, que el expediente administrativo D1-13318-14-SETENA, ingresó a esta Secretaria el día 31 de julio del año 2014 y obtuvo la Viabilidad (Licencia) Ambiental mediante Resolución Administrativa No. 0378-2015-SETENA, del 17 de febrero de 2015, notificada el 18 de febrero de 2015, por lo cual, el proyecto Condominios D Milagros, sí cumplió con el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental ante esta Secretaria. Respecto de lo que menciona el recurrente, y según el análisis del expediente administrativo y lo establecido en la Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica del SENARA para la zona del proyecto, se tiene que una vez ubicado por medio de georreferenciación satelital, el sitio exacto del proyecto para ese sitio, la SETENA no cuenta con Mapa de Vulnerabilidad emitido por SENARA, es decir, que de la información existente en sus bases de datos para dicha zona, no existe aún Mapa de Vulnerabilidad Hidrogeológica elaborado por el SENARA, por lo cual no se le puede aplicar lo establecido en la Matriz de Vulnerabilidad elaborada por SENARA, pues sin mapa de vulnerabilidad, la matriz no se puede aplicar. No obstante lo anterior, el proyecto fue evaluado y aprobado por la SETENA, con el compromiso ambiental de implementar como parte de las medidas ambientales, la construcción y operación de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, lo cual representa la mejor medida para salvaguardar y proteger las eventuales aguas subterráneas y recursos hídricos que pudieran estar cercanos y vulnerables al proyecto. Indica que, una vez analizado el expediente administrativo de referencia, no consta gestión tramitada por parte de la sociedad desarrolladora Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., que proponga el cambio del sistema de tratamiento de aguas residuales aprobado para el proyecto mediante Resolución No. 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, tampoco consta que se haya comunicado a SETENA sobre alguna disposición en torno a la exoneración del uso de planta de tratamiento para la entrada en funcionamiento del proyecto. La sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la SETENA, a fin de que esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), realice la valoración de la propuesta, determine la necesidad de presentación de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio.

9.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

                  Redacta el Magistrado  Rueda Leal; y,

Considerando:

I.-   Objeto del recurso. La parte recurrente estima lesionado el derecho fundamental a un ambiente sano ecológicamente equilibrado, que implica la protección al agua, toda vez que el proyecto Urbanización D’Milagros, localizado en Naranjo, fue eximido por la SETENA de cumplir con la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA, lo cual permitió que el ICAA le eximiera de la obligación de construir una planta de tratamiento y el respectivo alcantarillado sanitario con la consecuente amenaza a las aguas subterráneas.  

II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a.  En relación con la exoneración de redes de alcantarillado sanitario de urbanizaciones, en el considerando 9 del acuerdo AN-2002-114 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, la Junta Directiva del ICAA dispuso que en aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá someter de manera expresa a consideración de la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, le remitirá los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta (ver prueba adjunta).

b.  Mediante resolución administrativa N° 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, atinente al expediente administrativo N° D1-13318-14-SETENA, la SETENA aprobó la viabilidad ambiental para el proyecto “Condominio Horizontal D’Milagros” con una planta de tratamiento de aguas residuales (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

c.   El  proyecto en cuestión se gestionó inicialmente como propiedad horizontal bajo el nombre “Condominio Horizontal D´Milagros”; empero, luego se modificó a uno de tipo residencial de interés social, y se denominó “Conjunto Residencial D´Milagros” (ver prueba adjunta).

d.  El 11 de julio de 2016, por oficio SG-ASA-0626-2016, SETENA autorizó el cambio de nombre del proyecto a Conjunto Residencial D´Milagros (ver prueba adjunta).

e.   El desarrollador del proyecto de marras gestionó ante el ICAA la exoneración de planta de tratamiento para aguas residuales, a fin de usar en su lugar tanques sépticos, para cuyos efectos se apoyó en un estudio técnico elaborado por la firma GEOTEC S. A. (hecho incontrovertido).

f.    El 20 de julio de 2016, mediante oficio UEN-PC-2016-01444, el Estudio Hidrogeológico y Tránsito de Contaminantes del proyecto en cuestión, ingresó al Área Funcional de Hidrogeología-UEN Gestión Ambiental del ICAA (ver prueba adjunta).

g.  Por oficio UEN-GA-2016-00901 de 10 de agosto de 2016, el ICAA le indicó al gestionante que a los efectos de su solicitud, debía efectuar 3 pruebas de infiltración por hectárea, que tales pruebas comprendieran 2 unidades geológicas del área del proyecto, y  recalcular los tiempos de tránsito para esas tales unidades geológicas (ver prueba adjunta).

h.  Mediante oficio N° SB-AID-2016-00291 de 7 de octubre de 2016, fundamentado en la resolución UEN-PC-2016-01981 de 5 de octubre de 2016, el Subgerente de Ambiente del ICAA informó al interesado, que la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario había autorizado exonerar al proyecto Conjunto Residencial D’Milagros de la construcción de una red de alcantarillado, toda vez que el tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales no representaba un peligro para el ambiente o el recurso hídrico (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

i.     El 17 de febrero de 2017, el desarrollador solicitó a SETENA una prórroga de la viabilidad ambiental del proyecto, la cual se concedió por Resolución N° 130-2017 como Conjunto Residencial D´Milagros (ver prueba adjunta). 

j.    No existe Mapa de Vulnerabilidad Hidrogeológica elaborado por SENARA para la zona del proyecto ubicado en Naranjo (ver informe rendido bajo juramento).

k.  En el estudio hidrogeológico realizado por Asesorías Geotec S.A. y examinado por el ICAA se indicó que se realizaron 4 pruebas de infiltración en el terreno, y que la tasa de infiltración oscila en un rango apto para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada. Asimismo, concluyó que debido al comportamiento confinado del acuífero y la degradación de las bacterias, no existe riesgo de contaminación de nacientes ni de los pozos cercanos al sitio evaluado (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

l.     Según  la Dirección de Hidrogeología del ICAA, el Proyecto Urbanización D’Milagros puede tratar las aguas residuales utilizando sistemas individuales con tanques sépticos y drenajes, ya que el suelo permite una rápida y completa degradación de las bacterias patógenas (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

m.   SENARA no ha evaluado el impacto que el proyecto Conjunto Residencial D´Milagros pueda tener sobre el recurso hídrico (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

n.  Según el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, existen 4 pozos cercanos al área del Proyecto Urbanización D´Milagros y se determinó la existencia de un acuífero regional y extenso (ver páginas 20 a 23 del estudio hidrogeológico aportado).

o.  El Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros consta actualmente de 122  lotes residenciales y dos lotes comerciales (ver folio 136 de la copia del expediente administrativo remitido por el ICAA).

p.  En el expediente administrativo No. D1-13318-2014 SETENA, en relación con el Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros, no consta gestión tramitada por parte de la sociedad desarrolladora Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., que proponga el cambio del sistema de tratamiento de aguas residuales aprobado para el proyecto mediante Resolución No. 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, tampoco consta que se haya comunicado a SETENA sobre alguna disposición en torno a la exoneración del uso de planta de tratamiento para la entrada en funcionamiento del proyecto (ver informe rendido bajo la gravedad de juramento por SETENA).

q.  La sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la SETENA, a fin de que sea esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), quien realice la valoración de la propuesta, determine la necesidad de presentación de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio (ver informe rendido por SETENA).

III.- Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.  En reiteradas ocasiones, la jurisprudencia de esta Sala ha reconocido que la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos tanto a nivel constitucional como a través de la normativa internacional. Se ha indicado que el ejercicio legítimo de ese derecho requiere que los recursos sean utilizados de manera racional, y que corresponde al Estado la protección del ambiente, según el principio precautorio que rige en materia ambiental. Este principio obliga al Estado a disponer todo lo que sea necesario, dentro del ámbito permitido por la ley, a efectos de impedir que se produzcan daños irreversibles al ambiente, para cuyo efecto es responsable de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido este derecho como una situación de bienestar físico, psíquico (o mental) y social (véase sentencia Nº 180-98 de las 16:24 horas del 13 de enero de 1998). La obligación objetiva del Estado en materia de protección ambiental no apareja, ineludiblemente, un derecho subjetivo de las personas a exigir, a través de los organismos judiciales, que se tome una medida determinada, pero sí a que se adopten las que sean idóneas en tutela de ese derecho, ante actitudes abiertamente negligentes de las autoridades públicas, o bien, de personas físicas y jurídicas. De este modo, el Estado adquiere la obligación de regular las áreas de la vida social de las cuales puedan surgir peligros para la existencia física de los habitantes de su territorio así como también aquellas que vulneren el ambiente, lo cual puede hacer a través de leyes, reglamentos, acuerdos u otras medidas relacionadas con la organización y los procedimientos administrativos. En consecuencia, la posibilidad de exigir judicialmente, a través del recurso de amparo, un tipo específico de actividad prestacional por parte del Estado en cumplimiento de su deber de protección a la vida, salud o derecho al ambiente en beneficio de sus habitantes, está restringida a la clara verificación de un peligro inminente contra esos derechos de las personas. De lo que se desprende que la injerencia de la jurisdicción constitucional solamente es viable ante la inercia comprobada del Estado, a través de sus órganos competentes, en atender las demandas que en ejercicio de sus derechos realicen los habitantes del país. 

IV.- Sobre la protección de las aguas subterráneas.  En sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, la Sala se refirió a la tutela de las aguas subterráneas, como parte esencial de nuestro ecosistema, en el siguiente sentido:

“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS.  Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o  zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el  aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas. El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas. El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.

 VI.- AGUAS SUBTERRÁNEAS Y DERECHOS FUNDAMENTALES.  El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos). La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972). En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.  

 

VII.- NATURALEZA Y REGIMEN JURÍDICOS DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS, MANTOS ACUÍFEROS Y AREAS DE RECARGA: BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia  una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-. Así a las aguas subterráneas se les ha reputado  como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas  sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras  después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad. De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica  de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público”  y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público. Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que  reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos. Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.   

 VIII.- MANTOS ACUÍFEROS, AREAS DE RECARGA Y DESCARGA.  El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula.  Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero –relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad –conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular. El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal.  La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores. La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo –manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres. 

 IX.- TIPOLOGIA DE LOS MANTOS ACUÍFEROS EN COSTA RICA.  En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad,  poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos. La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y  353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes. También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas). Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble. 

X.- CONTAMINACION DE LAS AGUAS SUBTERRANEAS. A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo. Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero  para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación.   La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a  las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural. Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.

XI.- CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN  EL VALLE CENTRAL DE COSTA RICA. La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva.  En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga. En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.

 XII.- PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS.    Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras. Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio. En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada.  Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:

a) Perímetros de protección de los mantos acuíferos:  Una de los instrumentos más novedosos en la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación geológica denominada acuífero. Esa actividad consiste en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de éste, en la que se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas-  y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones- (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA-  debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.).  Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes,  etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo. La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC)  y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación  y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con  la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y  la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo  útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b)  áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones,  supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.   

b) Declaración de acuífero sobreexplotado:  La sobreexplotación de un acuífero sobreviene cuando las extracciones o aprovechamientos son tan intensivos –descarga-  y fuertes que superan los volúmenes de la recarga, con lo que las reservas de agua del acuífero se disminuyen progresivamente y se degradan. La sobreexplotación provoca nefastos efectos económicos y naturales; entre los primeros, los usuarios pueden experimentar el encarecimientos de los costos de extracción –más energía para hacer fluir las mismas cantidades de agua o gastos para reprofundizar un pozo para alcanzar el nivel de agua-, agotamiento de los pozos ubicados en la zonas periféricas del acuífero y en las de mayor concentración de perforaciones; entre los efectos de carácter natural, está la merma en los caudales de aguas en manantiales, ríos, arroyos, quebradas, lagunas, lagos y humedales con lo que se pone en peligro la existencia de éstos y la afectación de la capacidad de las formaciones geológicas – acuíferos – para almacenar agua al disminuir el espacio intersticial en las rocas por falta de la presión interior que aporta el agua, la subsidiencia del terreno por compactación, con alteración del acuífero, aparición de grietas y corrimiento de laderas. En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..    

c) Declaración de acuífero en proceso de intrusiones salinas:  Se estima que un acuífero está en proceso de salinización cuando, como consecuencia directa de las extracciones, se registran aumentos generalizados y progresivos de concentración salina de las aguas captadas con lo que se corre el peligro de convertirse en inutilizables. La salinización supone una reducción del espesor de la capa de agua dulce bajo la que asciende el agua marina, de modo que el agua de los pozos deja de ser potable e, incluso, inservible para usos domésticos o de riego, siendo la recuperación de acuífero muy difícil o casi imposible. Este problema que se puede presentar en nuestro país, sobre todo, en los acuíferos costeros sobreexplotados –intrusión de origen marítimo- de forma gradual o generalizada, aunque no cabe descartar, en otros puntos, la intrusión de origen continental. La causa de la intrusión salina se encuentra en una explotación irracional o sobreexplotación, por lo que deben implementarse medidas similares a las dispuestas para cuando se produce ese problema tales como la ordenación, restricción y reparto de los aprovechamientos o usos preexistentes y suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones.

d) Estados de necesidad y crisis hídrica:  En circunstancias anómalas, excepcionales y coyunturales que provocan una calamidad pública o conmoción interna (v. gr. sequías  extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o intrusión salina generalizada de éstos), el Estado –a través del Poder Ejecutivo- y, con fundamento en el principio de necesidad, puede adoptar las medidas necesarias e idóneas respecto a la utilización del dominio público hidráulico para superar ese estado de cosas o evitar que se agrave. Cuando cesa el estado de necesidad  y se restablece la normalidad se pueden adoptar otro tipo de medidas como las anteriormente expuestas (perímetros de protección, declaración de acuíferos sobreexplotados o en proceso de salinización).”

 

En ese mismo precedente, la Sala se refirió a la coordinación interinstitucional que debe existir entre las diferentes instituciones competentes en la protección del recurso hídrico de nuestro país. Al respecto, señaló:

“XIII.- PROTECCIÓN JURÍDICA DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN COSTA RICA. El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación  o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma  surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación –de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos –zona  en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección. De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables –actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación. El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública –órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes –forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad –por contaminación- y caudal –por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial.  La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente,  dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”,  “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”.  Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas.  Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y  15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)”  “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”. En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público –entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales –que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez –de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem). En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta –sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c)  Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem).  La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”. Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano”  y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.

 

XIV.- ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS.  La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible. En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor –Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios –de carácter técnico- y territorialmente –Municipalidades-.

 

1.- Administración Central.

  

a.  Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos el Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas.

El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera –por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.

El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.

                Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°). Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°). 

                Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:

“ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.

b) Ejercer el dominio, vigilancia, control y administración de las aguas nacionales.

c) Tramitar las solicitudes de concesión para el desarrollo de fuerzas hidráulicas para la generación de electricidad.

d) Tramitar y autorizar los permisos para la perforación de pozos para la extracción  de aguas. (...)

J) Inscribir las empresas perforadoras de pozos y las sociedades de usuarios, así como los movimientos que se realicen en sus estatutos y representantes (...)

n) Aplicar las sanciones establecidas en la Ley de Aguas, previo cumplimiento del debido proceso (...)”

El Jefe de este Departamento, tiene, a su vez, importantes competencias en la materia (artículo 4°), tales como las siguientes: a) emitir informes de recomendación sobre concesiones, traspasos, aumentos de caudal, ampliación de uso o cualquier otro trámite referido al aprovechamiento del recurso hídrico; b) aprobar los permisos de perforación de pozos, etc.. En el ordinal 5° del referido decreto se crea el “Órgano Asesor de Aguas” integrado por representantes de diversos entes involucrados en el sector hídrico (ICAA, SENARA, ICE, Universidades Públicas, UNGL, etc.), entre cuyas funciones figuran las siguientes (artículo 7° ibidem): a) Asesorar y recomendar lineamientos de políticas en materia de recursos hídricos, considerando los planes de desarrollo nacional y sectorial, disponibilidad hídrica y la normativa legal existente); b) Revisar y pronunciarse sobre el Balance Hídrico propuesto por el Departamento de Aguas y su administración para cada región del país y c) Asesorar al Departamento de Aguas en la fijación de dotaciones por parte de éste, para el uso del agua según la actividad productiva y la región en que se desarrolle.

b) Ministerio de Salud.

                Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud – contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y  descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).

 c) Ministerio de Agricultura y Ganadería.

                El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).

 2.- Administración descentralizada.

 a)  ICAA (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)

                La Ley Constitutiva del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) le atribuye, en lo que es de interés, las siguientes competencias (artículo 2°): a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas (...) c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas (...) d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al (...) control de la contaminación de los recursos de agua (...) siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones (...) f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades”. De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”. 

De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” –órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal  le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla. 

                El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.

b)  SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).

                A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia. Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f). Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).     

  c)  INVU (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).

                El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico”  que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control  debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental  por el MINAE y  construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.

 d) MUNICIPALIDADES.

Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.),  las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga. Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y  obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.”  

Particularmente, la intervención de SENARA se ha potenciado cuando se trata de proyectos cuyo impacto podría recaer en aguas subterráneas. Al respecto, en sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, este Tribunal indicó lo siguiente:

“III.- SOBRE EL SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO. Como ya lo ha dicho  la Sala en sentencia 2004-01923 de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cuatro, las competencias del SENARA trascienden lo concerniente a los distritos de riego, siendo así que las mismas resultan tener una vocación nacional derivada de sus mismos antecedentes institucionales. Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras.”

V.- Sobre la delimitación y uso de las zonas vulnerables por la contaminación de acuíferos. Tal como se ha indicado reiteradamente (ver sentencia No. 2012-8892 de las 16:03 horas del 27 de junio de 2012), desde la emisión de la sentencia número 2004-01923, se han evidenciado especiales características de la contaminación de las aguas subterráneas que ponen de manifiesto su particular vulnerabilidad: “1) La contaminación puede pasar inadvertida por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo. 2) La regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible. 3) Existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. Tales factores, a su vez, influyen en el tipo de protección requerida por los mantos acuíferos, que ineludiblemente debe ser preventiva, pues cuando el daño (la contaminación) se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación. Entre tales medidas, señala la Sala en la sentencia de cita, están la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas y la imposición de medidas de seguridad a actividades potencialmente contaminantes. También, con carácter enumerativo, se puntualizan como medidas de protección el establecimiento de perímetros de protección de los mantos acuíferos, la declaración de acuífero sobreexplotado, la declaración de acuífero en proceso de intrusión salina y el estado de necesidad y crisis hídrica. ” A partir de lo anterior, cobran especial relevancia los mecanismos que puedan establecerse para delimitar la existencia de los acuíferos y su grado de vulnerabilidad, tal como las matrices de criterio de uso de suelo y los mapas hidrogeológicos, los cuales fueron diferenciados por la Sala en la sentencia No. 2012-8892 de las 16:03 horas del 27 de junio de 2012, aludida anteriormente, en el siguiente sentido:

“ Sobre la aplicación de la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico.” Ahora bien, para los efectos del presente recurso de amparo, conviene resaltar la primera de las medidas descritas en el considerando previo. Consiste, en primer lugar, en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de este; y en segundo lugar, se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones– (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). En resumen, la Sala hace referencia a la emisión de documentos tales como mapas hidrogeológicos –en los que se traza o demarca la superficie bajo la que se asienta un acuífero– y matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos a la contaminación –que fijan un régimen específico de utilización o afectación del suelo en relación con las aguas subterráneas–, cuyos perímetros de protección son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación o de construcciones) por parte de las corporaciones municipales o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales. Al respecto, la sentencia número 2004-01923 dispone de manera literal:

“La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se deben inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.”

Así las cosas, existe una diferencia sustancial entre un mapa hidrogeológico de aguas subterráneas y una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos. El mapa hidrogeológico contiene, fundamentalmente, información geológica e hidrológica y está referido al campo científico de la cartografía hidrogeológica. Esta área científica se ocupa tanto de los fenómenos que suceden sobre la superficie del suelo, como de los que ocurren en el subsuelo. En el caso de los mantos acuíferos, los mapas hidrogeológicos recogen datos relevantes como la profundidad de los niveles de agua, los espesores saturados o de materiales impermeables, la zonificación vertical de los acuíferos, etc. Entre otras características, la cartografía hidrogeológica es muy dinámica dado que si bien existen fenómenos con alto grado de permanencia (obras hidráulicas, puntos de agua), también se dan fenómenos que varían con el tiempo, como la profundidad del nivel de agua o algunos datos de hidroquímica, amén del condicionamiento espacial pues el objeto de la cartografía son zonas o superficies concretas que evidentemente difieren unas de otras según el punto geográfico por cartografiar. La variable tiempo introduce complejidad adicional a la representación cartográfica y acarrea una falta de actualización del mapa si se produce un retraso en su publicación; asimismo, según los objetivos que se persiguen, los mapas hidrogeológicos pueden ser generales o tender a objetivos específicos, como los mapas de vulnerabilidad a la contaminación de aguas subterráneas. Por el contrario, la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico. Por tal razón, en concordancia con el criterio técnico del Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, esta Sala advierte que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona pero no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero. Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Así, la prohibición de usar agroquímicos de alta toxicidad (factor de una matriz de vulnerabilidad del uso del suelo según la vulnerabilidad del manto acuífero a la contaminación) será de inexorable aplicación en zonas acuíferas de alta vulnerabilidad (factor de un mapa hidrogeológico), sin importar en dónde estén ubicadas tales zonas; ergo, en el sub examine, una indicación de determinada medida de uso de suelo en una matriz de vulnerabilidad a la contaminación es una variable constante, mientras que las condiciones hidrogeológicas e hidroquímicas del manto acuífero en cada región concreta constituyen variables dependientes. Este criterio también halla sustento en los principios precautorio o de indubio pro natura, debidamente explicados en la sentencia transcrita en el considerando anterior. En concordancia con lo anterior, la obligación del Estado de tomar cualesquiera medidas eficaces en función del costo para impedir la degradación de los mantos acuíferos, emerge como imperativo jurídico esencial aunque sobre tales medidas no exista absoluta certeza científica, pues el presupuesto de dicha obligación consiste en la mera existencia de un peligro de daño grave o irreversible a los mantos acuíferos. Señala la sentencia número 2004-01923, que

“para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.”

  A partir de la distinción señalada, la Sala dejó claramente establecido, que una Matriz de Criterios de Uso de Suelo  emitida para la protección del recurso hídrico, tal como la que se emitió en un inicio para el cantón de Poás, es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se contara con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA. No obstante, también se enfatizó, que en aquellos cantones donde no se contara con mapas hidrogeológicos, la matriz señalada debía servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras no existiera una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones involucradas, que garantizara el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico. Así lo dispuso este Tribunal partiendo de la aplicación del principio precautorio que debe regir en materia de tutela del recurso hídrico, y valorando el conocimiento técnico que SENARA tiene con respecto a este tipo de aguas. En sentencia No. 2012-8892, citada anteriormente, esta Sala señaló:

“Por consiguiente, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento no puede, simple y llanamente, conformarse con emitir recomendaciones y desentenderse de su implementación –por el mero hecho de que otra entidad de la Administración sea corresponsable en tal materia–, pues ello implicaría una omisión a su deber de protección a las aguas subterráneas y al principio de coordinación interadministrativa expuesto. En otras palabras, si bien las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran fragmentadas entre varias entidades (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalidades y el propio Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento), no menos cierto es que este último, por la información hidrológica subterránea que maneja y su experiencia y conocimiento especializado en el campo de las aguas subterráneas, ostenta una pericia técnica prevalente en dicha área, de modo que, por un lado, sus advertencias de contaminación y correlativas medidas para prevenirla no pueden ser desatendidas unilateralmente por el resto de la Administración Pública y, de otro, existe una imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico (ver en ese sentido la sentencia número 2008-004790 de las 12:39 horas del 27 de marzo de 2008).”  

En conclusión, si bien existen cantones o zonas todavía no disponen de mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por  SENARA, la matriz emitida por SENARA para el cantón de Poás desde mayo de 2012, y actualmente, la matriz genérica de protección acuífera aprobada por SENARA en sesión de Junta Directiva N° 702-16 del 7 de noviembre de 2016, deben servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las instituciones competentes, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico. Se reitera, que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo, perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona, no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero. Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Por ello, en la sentencia No. 2012-8892 referida, se dispuso en el por tanto, en lo que interesa, lo siguiente:

“Se declara parcialmente con lugar el amparo. En consecuencia, se ordena a Gloria Abraham Peralta y Bernal Soto Zúñiga, por su orden Presidenta y Gerente General del SENARA, o a quienes ocupen esos cargos, que de inmediato comuniquen a Vianney Saborío Hernández, o a quien en su lugar represente a Simen Mountain Business, así como a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y todas las municipalidades, que la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás" es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA y, en todo caso, debe servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones que elaboraron la matriz, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico .” 

VI.- Sobre la intervención de SENARA en la aprobación de proyectos de desarrollo. Ahora bien, a partir de lo anterior, la Matriz de Uso de Suelos y los Mapas de Vulnerabilidad emitidos por SENARA, proporciona información importante para determinar la autorización de los proyectos a desarrollar en el territorio del país. De ahí la relevancia de que las demás autoridades públicas las apliquen obligatoriamente donde existan mapas hidrogeológicos, y se adopten como guías en aquellos cantones donde no existan dichos mapas al momento de determinar si aprueba o no proyectos de desarrollo, tal como los urbanísticos. Ahora bien, no lleva razón SENARA en el informe rendido en este amparo, al señalar que en la sentencia No. 2016-18352 de las 9:05 horas del 16 de diciembre de 2016, este Tribunal la conmino a autorizar previamente todos los proyectos urbanísticos futuros y en cualquier parte del país. Debe tomar en consideración SENARA, que lo resuelto en dicha sentencia se emitió para un caso muy particular como es el cantón de Poás, en el que ya se había constatado por diversas sentencias específicas el riesgo producido al recurso hídrico de esa zona, dada la forma en que se habían autorizado los proyectos habitacionales, pese a haberse emitido incluso la Matriz respectiva (ver al efecto las sentencias No. 2004-1923, 2004-5181, 2011-435 y 2011-5548), por lo que, en esa ocasión se ordenó al Alcalde de Poás lo siguiente:

“  1-Abstenerse de  otorgar nuevos permisos de construcción en los proyectos Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel, y Calle Los Murillo, hasta no contar con estudios hidrogeológicos detallados realizados por los interesados, aprobados por SENARA y que contemplen la totalidad del proyecto, a fin de determinar la condición de la calidad de los recursos hídricos, el riesgo de afectación futuro, y la definición en caso de ser necesario, de la implementación de medidas para mitigar los efectos actuales; 2-  No emitir permiso de construcción alguno en la Urbanización Residencial Don Manuel y Calle Ladelia, sin exigir previamente, la instalación de sistemas de tratamiento individualizados, planta de tratamiento o red de alcantarillado sanitario, atendiendo al tamaño de lote mínimo;  3- Diligenciar los procedimientos y actuaciones respectivas en el marco de sus competencias, a fin de que en un plazo de 2 años contado a partir de la notificación de esta sentencia, sea implementado un sistema de tratamiento individualizado que cumpla con el reglamento de vertidos, y que sea equiparable a una planta de tratamiento, en los proyectos habitacionales Calle Ladelia y Finca Erick Lonis (finca 1 y 2). 4- Abstenerse de otorgar permisos de construcción o autorizar proyectos habitacionales futuros, sin verificar de previo; el cumplimiento de lo dispuesto en la Matriz Genérica de Protección Acuífera aprobada por  SENARA.” 

Ahora bien, en aplicación del principio precautorio, este Tribunal considera que para determinar si un proyecto urbanístico que se desarrollará en un terreno bajo el cual yacen aguas subterráneas confinadas (acuíferos), debe ser o no exonerado de la implementación de una planta de tratamiento o utilizar tanque séptico, el desarrollador debe realizar el estudio hidrogeológico respectivo, y contar previamente con el visto bueno de SENARA, a fin de que dicha dependencia técnica, verifique necesariamente pero dentro de un plazo razonable, si el estudio realizado se ajusta a los lineamientos de la matriz vigente y de la metodología empleada para valorar los impactos en dicho acuífero. Esto se establece, con fundamento en el principio precautorio que rige en materia ambiental, especialmente en protección del recurso hídrico, el cual fue claramente esbozado por este Tribunal en la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004: 

“  XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los  costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar  contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas  socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.” 

 VII.- Sobre el caso concreto.  En el sub examine , la parte recurrente estima lesionado el derecho fundamental al ambiente y protección al agua, toda vez que el proyecto Conjunto Residencial D’Milagros fue eximido de cumplir con la aplicación de la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA, por no existir en Naranjo mapas hidrogeológicos; y porque el ICAA exoneró al desarrollador urbanístico de construir una planta de tratamiento y su respectivo acueducto sanitario, para hacer uso del tanque séptico, con el riesgo que ello implica para la protección de las aguas subterráneas. Al respecto, la Sala tiene por demostrado que, efectivamente, por resolución administrativa N° 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, SETENA dio la viabilidad ambiental para el proyecto “Condominios D’Milagros”, aprobando ab initio  dicha obra con el requisito de construir una planta de tratamiento de aguas residuales. Posteriormente, el proyecto se modificó de propiedad horizontal (condominio), a uno de urbanización residencial de interés social, modificando su nombre de “Condominios D´Milagros” a “Conjunto Residencial D´Milagros”. El 11 de julio de 2016, por oficio SG-ASA-0626-2016, SETENA autorizó el cambio de nombre del proyecto a Conjunto Residencial D´Milagros, y el 17 de febrero de 2017, el desarrollador solicitó una prórroga de la viabilidad ambiental del proyecto, la cual se concedió por Resolución N° 130-2017 como Conjunto Residencial D´Milagros. También se tuvo por demostrado, que el 12 de setiembre de 2016, el desarrollador tramitó ante el ICAA una solicitud de exoneración de red de alcantarillado para dicho proyecto. Con ocasión de dicha gestión, mediante oficio N° SB-AID-2016-00291 del 7 de octubre de 2016, suscrito por el Subgerente de Ambiente del ICAA, se informó al desarrollador lo resuelto por la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario, donde se dispuso exonerar de la red de alcantarillado al proyecto Conjunto Habitacional D’Milagros. Lo anterior se dio partiendo de que para el ICAA existe suficiente evidencia técnica y científica que demuestra que el proyecto a desarrollar puede utilizar tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales, sin que este represente un peligro para el ambiente o el recurso hídrico y a que en el cantón de Naranjo no hay mapa  hidrogeológico. Según dicho estudio, se realizaron 4 pruebas de infiltración en el terreno, determinándose que la tasa de infiltración oscila en un rango apto para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada. No obstante, a pesar de que ese mismo estudio evidenció un acuífero confinado en el área del proyecto, no se requirió por parte del ICAA el visto bueno previo de SENARA. El estudio hidrogeológico elaborado por Asesorías Geotec S.A. aportado por el desarrollador, concluye, por ejemplo, en el folio 31, lo siguiente:

“a) El espesor mínimo perforado en el estudio geotécnico de los depósitos piroclásticos, los cuales recubren a las ignimbritas y estas a su vez al acuífero de la zona (flujos piroclásticos y de caída), es suficiente para la eliminación de la pluma de contaminantes bacterianos generados por los tanques sépticos y drenajes. El tiempo máximo de permanencia de las bacterias patógenas es de 70 días en un medio poroso y con el cálculo se alcanzan 287.21 días, 410 veces el necesario; se hace hincapié en que solo se considera el espesor perforado durante el estudio geotécnico.

b) De acuerdo con lo señalado en el punto anterior, no se debe aplicar el cálculo de la distancia horizontal que recorrerán las baterías en el medio saturado, puesto que la pluma de contaminantes orgánicos, se degradarán en el espesor del acuitardo evaluado.

c) Debido al comportamiento confinado del acuífero y la degradación de las bacterias, no existe riesgo de contaminación de nacientes ni de los pozos cercanos al sitio evaluado.

En consecuencia, de conformidad con los resultados de este estudio, se ha encontrado que la infiltración de las bacterias orgánicas de descomposición que genere los tanques sépticos y drenajes, no representa un riesgo a la contaminación del acuífero más cercano a la superficie. Por tanto, la construcción del Proyecto Condominio D’Milagro se considera viable ambientalmente desde el punto de vista hidrogeológico y se puede concluir que el subsuelo permitirá una rápida y completa degradación de la contaminación bacteriana.”

Aun cuando este Tribunal no desconoce que el criterio del ICAA es indispensable a los efectos de evaluar la afectación que los proyectos a desarrollar puedan producir al recurso hídrico, lo cierto es que la Sala en su jurisprudencia ha potenciado la necesaria intervención de SENARA cuando se trata de evaluar los impactos en las aguas subterráneas. En el momento en que la administración tiene conocimiento, al valorar el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, que el proyecto urbanístico a desarrollar se establecerá sobre un acuífero o en su zona de afectación, dicho estudio debió ser puesto en conocimiento de SENARA, a fin de que esta, en su especialidad técnica, también pudiera verificar su debida elaboración y resultados. Lo anterior se justifica en aplicación del principio precautorio, pues de esa manera se aseguran las instituciones que intervienen en la autorización de este tipo de proyectos, de que no se dañaran las aguas que discurren bajo el área del proyecto, en los términos que pretende ser desarrollado, cuando la intención sea exonerarlo de la existencia de una planta de tratamiento, pues según quedó acreditado anteriormente, los efectos adversos producidos en las fuentes de agua pueden pasar inadvertidos por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo, la regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta, o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible, y existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. De ahí que se requiere tal protección precautoria, pues cuando el daño se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación. Es por ello que un criterio como el de SENARA resulta indispensable en dichos supuestos. Al respecto, procede reiterar lo supra señalado en la sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, respecto de las competencias de SENARA: 

“…Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras”

Así las cosas, considera este Tribunal que el ICAA lesionó el principio precautorio en materia ambiental, al haber exonerado al proyecto Conjunto Residencial D´Milagros de la implementación de una planta de tratamiento de aguas residuales, sin la revisión previa por parte de SENARA del estudio hidrogeológico aportado por la empresa, a fin de que pudiesen  valorar los impactos estimados sobre el acuífero estudiado en el área del proyecto. Nótese que el ICAA mantiene actualmente como procedimiento institucional para tramitar este tipo de solicitudes, lo dispuesto por la Junta Directiva en el considerando 9 del acuerdo AN-2002-114 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, el cual dispone que, aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá someter de manera expresa a consideración de la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, le remitirá los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta. Es evidente a partir de lo anterior, que a pesar de los reiterados y posteriores pronunciamientos de este Tribunal y de su carácter vinculante erga omnes , según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, desde el año 2002, el ICAA no modificó dicho procedimiento, implementando en dicho trámite el criterio técnico de SENARA, a pesar de su relevancia cuando de la protección de aguas subterráneas se trata, por lo cual adolece de un requisito técnico esencial que debe ser incorporado, a fin de proteger el ambiente en atención al principio precautorio que rige en materia ambiental.

Asimismo, este Tribunal tuvo por demostrado, que el desarrollador no comunicó a SETENA la autorización por parte del ICAA para sustituir la planta de tratamiento por el uso de tanque séptico, a pesar de que la viabilidad ambiental del proyecto en cuestión, había sido otorgada inicialmente bajo dicha condición; y una modificación de tal magnitud requería ser nuevamente valorada. En efecto, SETENA aclaró a este Tribunal, que la sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso inicial de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la SETENA, a fin de que sea esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), quien realice la valoración de la propuesta, defina la necesidad de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio, lo cual se echa de menos en el caso de marras. Más aun, ello implica que si el desarrollador pretende llevar a cabo el proyecto aplicando la exoneración del uso de la planta de tratamiento de aguas, dicho proyecto carece, actualmente, de una viabilidad ambiental válida.

Por consiguiente, este Tribunal estima que lo procedente es acoger el recurso únicamente contra el ICAA, y ordenar la suspensión del proyecto urbanístico en cuestión, hasta tanto se produzcan 2 condiciones: 1-que SENARA se pronuncie respecto del estudio hidrogeológico realizado, en un plazo que no deberá superar el mes contado a partir de la notificación de esta sentencia; y 2- que una vez superado el requisito anterior, el desarrollador solicite la modificación de la viabilidad ambiental ante SETENA y que la Comisión Plenaria apruebe las condiciones actuales con que se pretende desarrollar el Conjunto Residencial D´Milagros. Respecto de los demás recurridos, se desestima el amparo, porque la exoneración de la planta de tratamiento al proyecto en cuestión, devino únicamente del Instituto de Acueductos y Alcantarillados, y nunca fue puesta en conocimiento de SETENA para su debido análisis. 

                VIII.- Razones separadas del Magistrado Castillo Víquez.  En la sentencia número 2010-6922 de las 14:35 del 16 de abril de 2016, el suscrito se apartó del criterio de mayoría, por estimar que la legislación actual no impone que dentro de los proyectos que requieran estudios hidrogeológicos, éstos deban ser efectuados por el SENARA o, eventualmente, validados de manera ulterior por esta entidad. En virtud de lo anterior, considero improcedente que se acoja el presente asunto, por cuanto el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no  sometiera los estudios hidrogeológicos aportados por la empresa desarrolladora a valoración del SENARA, pues como se indicó líneas atrás, no existe norma legal que exija ese requerimiento.

                IX.- Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

            1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada,  le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.

                2. Hoy en día, nos encontramos frente  a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación  –predominantemente legislativa y reglamentaria–  trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

          3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace,  o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos.  Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

                4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

                5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata  más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

                6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución.  Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes.  Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.-

                7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

                8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta alguna de las excepciones citadas y la situación se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y una valoración que requiere abundante prueba técnica, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.

                X.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADO JINESTA LOBO Y SALAZAR ALVARADO, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso, por las siguientes razones:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar  “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimamos que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, consideramos que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarnos en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

                XI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE  . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

                 Se declara con lugar el recurso únicamente contra el ICAA. Se ordena la suspensión de las obras del Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros hasta tanto no se cumpla lo siguiente: 1- que SENARA se pronuncie respecto del estudio hidrogeológico realizado por Asesorías Geotec S.A. en un plazo que no deberá superar un mes contado a partir de la notificación de esta sentencia; y 2- que una vez superado el requisito anterior, el desarrollador solicite la modificación de la viabilidad ambiental ante SETENA y que la Comisión Plenaria apruebe las condiciones actuales en que se pretende desarrollar el Conjunto Residencial D´Milagros. En consecuencia, se ordena a Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidenta Ejecutiva del ICAA, remitir al Gerente de SENARA una copia certificada completa del expediente administrativo relativo al trámite de exoneración de la planta de tratamiento de aguas del Conjunto Residencial D´Milagros, en el plazo máximo de 2 días contado a partir de la notificación de esta sentencia. En adición, se ordena a Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, en su condición de Gerente a.i. de SENARA, o a quien ocupe el cargo, revisar dicho expediente y emitir el pronunciamiento respectivo sobre el estudio hidrogeológico del Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros dentro del plazo improrrogable de UN MES, contado a partir del momento en que el ICAA le remita la copia del expediente respectivo. Asimismo, se ordena a Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidenta Ejecutiva del ICAA, adoptar las medidas necesarias, a fin de que en el plazo improrrogable de 7 días contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, en el procedimiento para exonerar a proyectos urbanísticos de la construcción de una planta de tratamiento sanitario, previo a la decisión final correspondiente del ICAA, se requiera el criterio técnico de SENARA, cuando se evidencie que bajo el área de determinado proyecto discurren aguas subterráneas, con lo advertencia de que en los casos donde no exista mapa hidrogeológico, la Matriz de Criterios de Uso de Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la protección del recurso hídrico emitida por SENARA deberá servir de guía y orientación técnica en las políticas sobre el uso del suelo, en protección del recurso hídrico. Se condena al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria. En cuanto a los demás recurridos, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese en forma personal a Yamileth Astorga Espeleta y Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, por su orden Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y Gerente a.i. de SENARA; así como al Alcalde de Naranjo, para que tome nota para lo de su cargo. El Magistrado Castillo Víquez da razones separadas. Los Magistrados Jinesta Lobo, Hernández López y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso.

 

  

 
	

Ernesto Jinesta L.
Presidente
	
 



Fernando Cruz C.
	
 
	

Fernando Castillo V.



Paul Rueda L.
	
 
	

Nancy Hernández L.



Luis Fdo. Salazar A.
	
 
	

Jose Paulino Hernández G.

 

 

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

*PUFSNMZF1QY61*

 PUFSNMZF1QY61

EXPEDIENTE N°  16-017682-0007-CO

 

 

  

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 06:58:28.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

**(…) I. Purpose of the appeal.** The appellant considers that the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which implies the protection of water, has been violated, given that the D’Milagros Urbanization project, located in Naranjo, was exempted by SETENA from complying with the SENARA hydrogeological vulnerability matrix, which allowed the ICAA to exempt it from the obligation to build a treatment plant and the respective sanitary sewer system, with the consequent threat to groundwater.

**II. Proven facts.** Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been thus accredited or because the respondent has omitted to refer to them as provided in the initial order:

a. In relation to the exemption from sanitary sewer networks for developments, in recital 9 of agreement AN-2002-114, the ICAA, article 2, subsection d) of regular session 2002-024 of March 25, 2002, the ICAA Board of Directors ordered that in those places where no sanitary sewer systems exist, where there is no danger of groundwater contamination according to technical hydrogeological studies, and where the lot density so permits, the interested party must expressly submit for consideration by the ICAA Management to exempt it from building sanitary sewer networks; to this end, it shall forward the technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering together with the corresponding hydrogeological studies; said professional shall issue the pertinent recommendations so that the Board of Directors may then resolve by an absolute majority (see attached evidence).

b. Through administrative resolution No. 0378-2015-SETENA of February 17, 2015, concerning administrative file No. D1-13318-14-SETENA, SETENA approved the environmental feasibility (viabilidad ambiental) for the “Condominio Horizontal D’Milagros” project with a wastewater treatment plant (see report rendered under oath by the respondent authority and evidence provided).

c. The project in question was initially processed as a horizontal property (propiedad horizontal) under the name “Condominio Horizontal D´Milagros”; however, it was later modified to a residential project of social interest, and was named “Conjunto Residencial D´Milagros” (see attached evidence).

d. On July 11, 2016, by official communication SG-ASA-0626-2016, SETENA authorized the name change of the project to Conjunto Residencial D´Milagros (see attached evidence).

e. The developer of the project at issue requested from the ICAA the exemption from the treatment plant for wastewater, in order to use septic tanks instead, for which purposes it relied on a technical study prepared by the firm GEOTEC S. A. (undisputed fact).

f. On July 20, 2016, through official communication UEN-PC-2016-01444, the Hydrogeological and Contaminant Transport Study for the project in question was received by the Functional Area of Hydrogeology-UEN Environmental Management of the ICAA (see attached evidence).

g. By official communication UEN-GA-2016-00901 of August 10, 2016, the ICAA informed the applicant that for the purposes of its request, it had to carry out 3 infiltration tests per hectare, that such tests should cover 2 geological units of the project area, and recalculate the transit times for said geological units (see attached evidence).

h. Through official communication No. SB-AID-2016-00291 of October 7, 2016, based on resolution UEN-PC-2016-01981 of October 5, 2016, the ICAA Deputy Manager of Environment informed the interested party that the Institutional Commission for Exemption from Sanitary Sewer Networks had authorized exempting the Conjunto Residencial D’Milagros project from the construction of a sewer network, given that the septic tank as a wastewater treatment system did not represent a danger to the environment or the water resources (see report rendered under oath by the respondent authority and evidence provided).

i. On February 17, 2017, the developer requested from SETENA an extension of the environmental feasibility for the project, which was granted by Resolution No. 130-2017 as Conjunto Residencial D´Milagros (see attached evidence).

j. There is no Hydrogeological Vulnerability Map prepared by SENARA for the project area located in Naranjo (see report rendered under oath).

k. In the hydrogeological study carried out by Asesorías Geotec S.A. and examined by the ICAA, it was indicated that 4 infiltration tests were performed on the land, and that the infiltration rate is in a range suitable for the use of individual treatment systems with disposal of the treated wastewater. Likewise, it concluded that due to the confined behavior of the aquifer and the degradation of bacteria, there is no risk of contamination of springs (nacientes) or of the wells near the evaluated site (see report rendered under oath by the respondent authority and evidence provided).

l. According to the ICAA Hydrogeology Directorate, the Proyecto Urbanización D’Milagros can treat wastewater using individual systems with septic tanks and drain fields, since the soil allows for a rapid and complete degradation of pathogenic bacteria (see report rendered under oath by the respondent authority and evidence provided).

m. SENARA has not evaluated the impact that the Conjunto Residencial D´Milagros project may have on water resources (see report rendered under oath by the respondent authority and evidence provided).

n. According to the hydrogeological study provided by the developer, there are 4 wells near the area of the Proyecto Urbanización D´Milagros and the existence of a regional and extensive aquifer was determined (see pages 20 to 23 of the provided hydrogeological study).

o. The Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros currently consists of 122 residential lots and two commercial lots (see folio 136 of the copy of the administrative file sent by the ICAA).

p. In administrative file No. D1-13318-2014 SETENA, regarding the Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros, there is no record of any procedure filed by the development company Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A. proposing the change of the wastewater treatment system approved for the project by Resolution No. 0378-2015-SETENA of February 17, 2015, nor is there any record that SETENA was notified of any provision regarding the exemption from the use of the treatment plant for the start-up of the project (see report rendered under the gravity of oath by SETENA).

q. The substitution of a wastewater treatment system for another that was not contemplated within the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) process, and consequently, of the granted Environmental Feasibility, must be processed as a modification request before SETENA, so that it is the latter, through the Department of Environmental Auditing and Monitoring (ASA), which carries out the evaluation of the proposal, determines the need for submission of additional technical studies or complementary information, and notifies, by means of a Plenary Commission Resolution, the decision of the Secretariat regarding the change (see report rendered by SETENA).

**III. On the right to a healthy and ecologically balanced environment.** On repeated occasions, the jurisprudence of this Chamber has recognized that public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are recognized both at the constitutional level and through international regulations. It has been indicated that the legitimate exercise of this right requires that resources be used rationally, and that it is the State's responsibility to protect the environment, according to the precautionary principle that governs environmental matters. This principle obliges the State to arrange everything that is necessary, within the scope permitted by law, to prevent irreversible damage to the environment, for which purpose it is responsible for achieving the social conditions conducive to enabling each person to enjoy their health, understanding this right as a situation of physical, psychological (or mental), and social well-being (see ruling No. 180-98 of 4:24 p.m. on January 13, 1998). The State's objective obligation in matters of environmental protection does not inevitably entail a subjective right of individuals to demand, through judicial bodies, that a specific measure be taken, but it does entail the right to demand that those suitable for the protection of that right be adopted, in the face of openly negligent attitudes of public authorities, or of natural and legal persons. In this way, the State acquires the obligation to regulate the areas of social life from which dangers may arise for the physical existence of the inhabitants of its territory, as well as those that harm the environment, which it can do through laws, regulations, agreements, or other measures related to administrative organization and procedures. Consequently, the possibility of judicially demanding, through the amparo appeal, a specific type of positive action by the State in fulfillment of its duty to protect life, health, or the right to the environment for the benefit of its inhabitants, is restricted to the clear verification of an imminent danger against those rights of individuals. From which it follows that the intervention of the constitutional jurisdiction is only viable in the face of the proven inaction of the State, through its competent bodies, in attending to the demands that the country's inhabitants make in the exercise of their rights.

**IV. On the protection of groundwater.** In ruling No. 2004-1923 of 2:55 p.m. on February 25, 2004, the Chamber referred to the protection of groundwater, as an essential part of our ecosystem, in the following sense:

“V.- GROUNDWATER. In contrast to so-called surface water, which flows over the earth's crust and can be subject to common or special uses, there is groundwater. Groundwater is that which is found beneath the earth's surface, occupying the empty spaces in the soil or rocks; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, for its part, is composed of two levels which are as follows: a) Upper or zone of aeration, in which the empty spaces are occupied by air and infiltrated water that descends by gravity, and b) another below this called the zone of saturation, in which the empty spaces are filled with water that moves slowly and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or phreatic level. The water included in the porous spaces of the saturation zone, in geological formations, is called aquifers or groundwater bodies. The hydraulic gradient is the difference in altitude between two points of the same water table – phreatic level – in relation to their horizontal distance; the speed of groundwater movement depends, in essence, on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle; thus, of the total water in the hydrosphere, 2.4% is fresh water, of this, 78.1% is frozen, 21.5% corresponds to groundwater, and 0.4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the main source of public supply is groundwater, as opposed to surface water, which is markedly exposed to contamination and degradation due to harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. For the specific case of our country, it has been estimated that the potential annual recharge of groundwater is approximately 47,000 million cubic meters per year, which means 20% of precipitation; likewise, it has been calculated that of the 750,000 cubic meters of water daily for human consumption that are used, 70% (500,000 cubic meters per day) come from groundwater catchments. The consumption and use of groundwater, compared to surface water, presents evident and clear qualitative and quantitative advantages such as the following: a) The investment for the extraction and exploitation of potable groundwater is carried out gradually depending on the increase in service demand, and capture areas can be located near the place where the demand arises, all of which reduces conduction, treatment, and storage costs; b) the natural physical-chemical quality of groundwater is more constant than surface water and is potable with little or no treatment; c) since there is soil or rocks above the groundwater, it is more protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability in dry seasons or during rainfall are minimal compared to those of surface water; e) they constitute a strategic reserve to face states of emergency due to public calamity, internal upheaval (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.

VI.- GROUNDWATER AND FUNDAMENTAL RIGHTS. The issue of groundwater is intimately linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human rights instruments. Our Political Constitution, in its article 50, enshrines the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain the ecological balance in the habitats of flora and fauna (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to potable water ensures the rights to life – 'without water there is no life possible,' affirms the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968 – to people's health – indispensable for their food, drink, and hygiene – (article 21 of the Political Constitution) and, of course, is associated with the socio-economic development and growth of peoples to ensure each individual a decent well-being and quality of life (article 33 of the Political Constitution and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights). The scarcity, lack of access or availability, and contamination of this precious liquid causes the impoverishment of peoples and severely limits social development. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation to preserve the life and health of human beings and, of course, for the adequate development of any nation. In 1995, it was estimated that 1,000 million inhabitants did not have access to potable water, and it is calculated that by the year 2025, nearly 5.5 billion people will suffer from water scarcity, while annually between 5 and 10 million people die from the use of untreated water. In another vein, the duty to preserve conditions of existence for future generations that are at least equal to those inherited (sustainable development) is currently recognized, so the needs of the present must be satisfied without compromising the ability of future generations to meet their own (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972). In essence, water, from an economic and ecological point of view, is a precious good, since it is indispensable for any human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constitutive element for the maintenance of natural ecosystems – use of water that is non-polluting or compatible with the environment -.

VII.- LEGAL NATURE AND REGIME OF GROUNDWATER, AQUIFERS, AND RECHARGE AREAS: PUBLIC DOMAIN ASSETS. In our legal system, there is no single, systematic, and coherent regulatory body that comprehensively regulates the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources. Additionally, the limited existing legislation focuses predominantly on surface water, ignoring groundwater. As is typical and inherent to Administrative Law, one can observe in this area a normative dispersion and a fragmented, chaotic, and ambiguous set of sectoral rules that regulate specific aspects, leaving serious gaps and antinomies, all of which also seriously hinders environmental management by the public entities in charge of the matter. Obviously, the scarce regulation of groundwater is no exception to the rule mentioned above. In Water Law, various theses have been held regarding its legal nature – the variation of which depends on historical evolution. Thus, groundwater has been considered as (a) private assets, therefore they are a res nullius appropriable by the one who brings them to light, that is, by the owner of the land where they emerge, following the maxim of Roman Law according to which property extends from the sky to the underworld. Nineteenth-century regulations on water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American legislations, including our Water Law of 1942) would give groundwater a character of (b) mixed assets, so that those that the owner of a private property brings to light will be private, and those that originate on public domain land, or the former after their owner has used them, will be public. Finally, starting in the 20th century, many legislations classify all groundwater as (c) public domain assets, based on the undeniable unity of the hydrological cycle, thus becoming part of what has been called the 'public hydraulic domain' as part of the natural and not artificial domain; this position conceives water as a unitary resource subordinated to the general interest, so no distinction should be made between surface and groundwater, since they are intimately linked to maintain their quality and quantity. According to this last thesis, groundwater is not appropriable by any individual, and its classification as public domain assets constitutes sufficient title to subject it to a very strong and intense regime of administrative intervention in order to guarantee its integrity and quality and to separate it from the modes of acquisition and enjoyment typical of Private Law. In our legal system, based on a series of dispersed norms, the legal nature of groundwater can be determined, with evident variations, according to the historical-legislative evolution. Water Law No. 276 of August 27, 1942, and its amendments, in its article 1, subsections IV, VIII, and IX, classifies, respectively, as public domain waters 'Those from (...) springs (manantiales) (...)', 'Those from springs that flow on beaches, maritime zones, channels, basins, or riverbanks of national property and, in general, all those that originate on public domain land,' and 'Those groundwater whose unearthing is not done by means of wells,' since section 4, subsection III, of that legal text deems as private domain – and, therefore, belonging to the landowner – 'The groundwater that the owner obtains from his own land by means of wells,' with the surplus – from wells concession for obtaining water for non-domestic purposes and ordinary needs – that leaves the land becoming public domain waters. Evidently, the Water Law of 1942 follows a mixed thesis regarding the legal nature of groundwater, since it combines the res nullius and, consequently, appropriable character of this water if brought to light on private land, with the public domain (demanial) character if it originates on land whose owner is a public entity. It would be two subsequent laws, enacted during the last quarter of the past century, that tacitly reformed or modified what was established in articles 1, subsections IV, VIII, and IX, and 4, subsection III, of the Water Law. In reality, these two new normative instruments fall within the contemporary trend of conceiving groundwater as public domain assets by virtue of the unity of the hydrological cycle, thus serving as sufficient enabling title to admit a strong regime of administrative intervention to preserve the quantity and quality and ensure a rational and sustained exploitation of water resources. Thus, the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, and its amendments, in its article 4, ordered the following: '(...) mineral sources and waters and groundwater and surface water are reserved for the State and may only be exploited by it, by individuals in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (...),' thus producing a publicization and nationalization of all groundwater in the country, even that which is brought to light through a well located on a private property for domestic use or ordinary needs. Subsequently, the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 13, 1995, and its amendments, in article 50 – whose epigraph is 'Public domain of water' – reinforced this declaration of public domain (demanialidad) and stipulated that 'Water is of public domain, its conservation and sustainable use are of social interest.' This legislative instrument implies an express designation (afectación) of continental waters (surface water and groundwater – by not distinguishing between them) to the public domain of the State and classifies them as of social interest, thus paving the way for eventual expropriations or limitations for reasons of social interest (article 45 of the Political Constitution), their protection, preservation, or conservation, and sustained or rational use.

VIII.- AQUIFERS, RECHARGE AND DISCHARGE AREAS. An aquifer is a stratum or geological formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sands, gravels, mixtures of both, sedimentary rocks like limestone, volcanic rocks, etc.) that allows the circulation of water through its pores or fissures, so that humans can use it in economically appreciable quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers are the geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two of the hydrogeological parameters for defining the functioning of an aquifer – the relationship between the recharge and extraction of water or discharge – are porosity or permeability – hydraulic conductivity – and the storage coefficient. There are a series of geological formations that should not be confused with aquifers, such as (a) aquicludes, which are geological formations that contain water inside them but do not transmit it, preventing its exploitation; regarding the non-renewable, fossil, dead, stagnant, or non-flowing groundwater contained in these, there is no doubt that it is also of public domain, given that articles 4 of the Mining Code and 50 of the Organic Environmental Law do not distinguish between groundwater and surface water, and even less between renewable and non-renewable groundwater, so they cannot be conceived as a res nullius susceptible to appropriation by the private unearthing party. The (b) aquitard, for its part, comprises a set of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit it very slowly. Finally, the (c) aquifuge is that geological formation that neither contains nor can transmit water. Regarding the typology of aquifers, hydrogeology classifies them, according to the hydrostatic pressure of the water enclosed therein, as follows: a) unconfined, or phreatic aquifers, in which there is a free surface of the water enclosed in them in direct contact with the air, its water table is at atmospheric pressure, and it is not bounded by an impermeable layer; and b) confined or artesian aquifers, in which the water is subjected to a pressure greater than atmospheric. There is also the subcategory of perched aquifers, which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporary existence. The natural recharge of aquifers is produced by the volume of water that enters them during a period of time due to the infiltration of rainfall or a watercourse (e.g., influent rivers). Recharge areas, consequently, are all surface areas of the soil where rainfall filters into the soil until reaching the saturated zone, becoming incorporated into the aquifer. Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, in its article 3, subsection l), defines aquifer recharge areas as 'The surfaces where infiltration occurs that feeds the aquifers and riverbeds (...).' Natural discharge is the volume of water that, during a period of time, naturally leaves the aquifer through surface, subfluvial, or submarine springs, by evapotranspiration, or by vertical percolation towards lower aquifers. Artificial discharge is produced through the extraction of water by means of wells, trenches, or tunnels. The discharge areas of groundwater include all those points where the water table or phreatic level intersects the surface of the soil – springs (manantiales), springs (nacientes), seepage – the course of a river, or marine or lacustrine beds.

IX.- TYPOLOGY OF AQUIFERS IN COSTA RICA. Two types of aquifer families are recognized in our country: a) Volcanic or fissured, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), representing those of largest dimensions and best quality, and b) Sedimentary or granular in superficial formations. Regarding the first type, it must be indicated that igneous rocks naturally have no permeability; they possess a secondary porosity originating from the presence of fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas linked to geological faults), thus acquiring hydrogeological suitability. This type of aquifer arises in high areas where rainfall is high and volcanic rocks particularly exist; known and studied examples of these are the aquifers of the Central Valley (e.g., Upper and Lower Colima and Barva). From a hydrogeological perspective, our country presents ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater, since the Central Volcanic Mountain Range is constituted by volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided they have not been compacted or eroded by human activities, thereby fulfilling an essential function in regulating surface water runoff and the recharge of aquifers. The high permeability of fractured and brecciated lava flows and the conditions of high rainfall favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as rocks of low permeability that allow the constitution of aquitards, which are the base of the aquifers and allow the vertical transfer of water between them.

The location and geomorphology of the Cordillera Volcánica Central, with all its aquifers, is a primary source of water to meet the needs of at least half of the country's population, including the Greater Metropolitan Area and surrounding populations. The use of groundwater in this area is carried out through wells or the capture of springs for domestic, industrial, and agricultural purposes. In the Cordillera Volcánica Central, by 1996, SENARA had registered 3,460 wells for varied uses and 353 springs for public supply used by the ICAA, municipal corporations, rural aqueduct administrative associations, and other entities. This type of aquifer has also been located in the Liberia and Bagaces formations (Province of Guanacaste). It is fully established that this type of aquifer, due to its petrophysical characteristics, is more vulnerable to contamination in its recharge areas when they are not located in protected or reserved zones and are exposed to human activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities that involve the use of pesticides and agrochemicals, thus being exposed to a dangerous and slow degradation in their environmental quality. Surface aquifers are composed of layers of unconsolidated rocks of recent and diverse origin; these are alluvial fill deposits in some valleys that can reach thicknesses from a few meters to one hundred meters, and are separated from the surface by a thin and permeable soil layer, making them highly vulnerable to contamination, especially when located beneath areas of human occupation (urban, industrial development, or agricultural crops). This type of aquifer is exploited in the Central Pacific region, such as, for example, the alluvial fill of the Barranca River Valley, which contains two coastal aquifers, namely Barranca and El Roble.

 

X.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER. Unlike the contamination of surface waters, which is usually evident and visible, allowing for environmental actions aimed at mitigating or eradicating it, the contamination of groundwater, by its very nature, tends to go unnoticed and becomes evident only when it has reached large proportions. Aquifer layers, due to the slow circulation of water, the absorption capacity of the terrain, and other factors, can take a long time to show contamination. Additionally, the large volume of water contained means that extensive contamination takes a prolonged period to manifest itself, or, in the case of localized contamination, it is detected when it flows out at some exploitation site. Certainly, this type of water has a resistance to contamination; however, once it occurs, its regeneration can be extraordinarily slow and is sometimes irreversible due to the high cost of the means to do so. It has been demonstrated that attempts to repair the damage caused by contamination to an aquifer in order to achieve potable water levels again have not been successful; the technologies for its cleanup have contributed little to reducing the damage, and the methods are economically very expensive. To the above must be added the lack of organizational infrastructure, material, financial, and human resources—in the latter case, duly trained to evaluate, measure, and, in general, monitor the quality of this water and the exact extent of its contamination. The degradation and contamination of aquifer layers imposes upon the legislator and public administrations the urgent and non-deferrable task of protecting them. Groundwater contamination can be direct or indirect; it is of the first type when contaminating substances are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools or injection wells; it is of the second type when, by dilution, it is produced by contamination of the natural recharge. The contamination agents can be of very diverse kinds, that is, mineral, degradable organic (excreta and purines), slightly or non-degradable organic (pesticides, detergents, hydrocarbons), biological (bacteria, viruses, algae), radioactive, and gaseous. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditioning factors of each place or site, meaning it is a function of local factors, which is why knowledge of each zone and the study of similar cases is required. The origins of aquifer contamination can be very diverse, such as the following: a) contamination by domestic activity, which is organic and biological and arises from septic tanks, leaks in the sewage system, and the discharge of blackwater, to which must be added the increase in chemical products for domestic use such as detergents; b) contamination by agricultural activities, here we have the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash, or natural ones—based on manure—, irrigation with wastewater and high-salinity water, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and plaguicides); c) contamination by livestock farming, which is essentially organic and biological, similar to domestic contamination but more intense in the case of intensive farms; d) contamination by surface waters, when they recharge and are themselves contaminated; e) contamination by saline intrusion, which occurs when marine and saline waters intrude into coastal regions due to overexploitation, through wells, of coastal aquifers; f) contamination by mining activities—mineral—, related to the evacuation of mine water and mineral washings; g) contamination by industrial activities, this type is as varied as the type of industry that originates it, with those caused by heavy metals from the metallurgical industry being especially harmful, as well as from the chemical, petrochemical, food (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination by nuclear activities, although exceptional in our environment, may come from spent fuel treatment plants and radioactive minerals, and from medical activity; i) contamination through poorly constructed wells, wells can interconnect several aquifer layers, and when they have broken or corroded casings at levels of poor-quality water or that allow the entry of surface waters, they can cause it; j) contamination through the discharge of wastewater via cesspools, septic tanks, leaks in the sewage network, or indiscriminate dumping into hydrographic basins; k) contamination by solid waste disposal, which occurs when a sanitary landfill is built on permeable or non-waterproofed land through leachates; l) contamination by injection wells—a form of using the subsoil as a waste storage site—that are poorly planned, constructed, or used.

 

XI.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER IN THE CENTRAL VALLEY OF COSTA RICA. The main threat of contamination to aquifer layers in Costa Rica, and consequently to groundwater, consists of two factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas, phenomena that generate leachates from solid and liquid wastes of domestic and industrial origin, the incapacity of soils for infiltration, the impermeabilization of recharge zones, and the overexploitation of aquifers; b) the use of agrochemicals in the intensive agriculture of coffee, bananas, cotton, and ornamental plants; and c) impermeabilization of recharge areas due to changes in land use, deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers that supply the Greater Metropolitan Area (Upper and Lower Colima, La Libertad, and Barva), evidence has been observed of some impact from bacteriological and industrial contamination and an increase in nitrates, due to urban expansion and intensive agriculture in the recharge areas. Regarding nitrates, despite the good physical-chemical and bacteriological quality of the water, a tendency toward an increase in nitrate concentrations has been detected, down the hydraulic gradient, indicating that the groundwater is being affected, directly or indirectly, by the discharge from septic tanks and the use of nitrogenous fertilizers used in vegetable crops and coffee plantations. Similarly, overexploitation of groundwater has been detected through concentrated extractions, which has caused a decline in water levels and in the flow of springs, and a potential impermeabilization of the recharge areas, since the aquifers are located in the zones of greatest urban growth with accelerated housing development through urbanizations, the effects of which, it is estimated, would be significant if an area greater than 20% of the recharge area is impermeabilized.

 

 XII.- PROTECTION OF GROUNDWATER. Due to the characteristics of contamination of aquifer layers intended for public supply and their difficult regeneration, measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specific zones or by ordering safety measures for certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative system (legislation, regulations, and decrees) unfortunately lacks precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifer layers, recharge zones, and groundwater catchment areas. In foreign legislation (e.g., the Spanish Water Law 29/1985 of August 2), certain extraordinary powers of administrative intervention in the water economy are provided for, which directly concern the protection of aquifer layers, in order to achieve a sustainable use of water resources, that is, to guarantee the availability of water in sufficient quantity and required quality to meet present and future human and ecological needs. These extraordinary administrative powers, which must be admitted in our legal system—despite their lack of regulation—as implicit in the express and general competence for the protection and conservation of groundwater attributed to the State and decentralized entities of the water sector, are grounded in the need to achieve rational and balanced use of water. The scarcity and degradation of the natural conditions of the water resource impose the administrative possibility of adopting such measures to avoid its exhaustion or irreversible deterioration and to temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may generate. This type of administrative measures entails various drastic restrictions and controls over the multiple uses or exploitations of water—especially general or special private ones—and over pre-existing activities that may affect the resource, insofar as they are justified by a public interest, such that they do not affect the right to property or the integrity of one's patrimony. In essence, such measures must be regarded as limitations of social interest that do not empty the content of the right to property or expand the public domain over groundwater without prior compensation, but rather mold its essential content, and must therefore be borne, as they represent a sacrifice or a general burden, by all users, who are, ultimately, the beneficiaries thereof, since they are aimed at correcting a temporary situation of shortage or imminent contamination that affects the economy of the water resource in a given area. Such administrative intervention measures, virtually contained in articles 32 of the 1942 Water Law and 10 of the Regulation for the Drilling and Exploitation of Groundwater (Executive Decree No. 30387 of April 29, 2002), may be the following:

 

a) Protection perimeters for aquifer layers: One of the most innovative instruments in the protection of water resources is the definition of protection perimeters for the conservation of the resource and its surroundings. This administrative intervention measure seeks to preserve the quality and quantity of the water contained, but also of its container, that is, the geological formation called an aquifer. This activity consists of projecting and drawing on the surface a demarcation beneath which an aquifer or part thereof lies, in which a specific regime is established for the utilization of the hydraulic domain—regulation and restriction of pre-existing water concessions, prevention of granting new ones—and for the control of activities and installations that may affect it—through authorizations—(e.g., mines, quarries; urban activities including septic tanks, cemeteries, sanitary landfills—storage, transport, and treatment of solid and liquid wastes—; agricultural and livestock activities involving the deposit and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater, and farms; industrial activities involving the storage, transport, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food and beverage industries and slaughterhouses, etc.). Evidently, the definition of perimeters by national authorities—MINAE and ICAA—must be respected by local governments (Municipalities) and INVU (given its residual competence in urban planning in the absence of local regulatory plans) in order to make compatible, develop, and effectively reflect the conditions established in the definition of the protection perimeters in the regulations contained in the respective Regulatory Plans on land uses or territorial planning (e.g., zoning regulations, construction regulations, etc.). Obviously, to the above must be added protection around catchment areas (wells—PPP: wellhead protection perimeters—, springs, upwellings, etc.), through the definition of a zone around them in which certain human activities are prohibited or limited, regulating or controlling land use. The determination of the perimeter depends on the zone of capture or contribution of the well (ZOC) and its extension depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge terrain, since the rules cannot be the same for permeable or fissured terrains as for those with impermeable formations. The definition of perimeters must be combined with vulnerability mapping or the natural susceptibility of supply aquifer layers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through the creation of maps. Both measures, protection perimeters and vulnerability mapping, are suitable for being able to relocate a specific type of activity in time, the supply source, or, ultimately, for introducing technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminating agents. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it concerns: (a) an area without territorial occupation, being useful for defining the activities that may or may not be installed in the future; (b) areas already occupied, in which case a mapping of natural vulnerability and of the areas with greater susceptibility to contamination is carried out, and, faced with the threat of a high contamination index, activities and supply sources may be relocated and technology introduced for the treatment and disposal of contaminants; (c) areas already contaminated, for which alternative sources may be sought, the spread of contamination plumes avoided, and, if possible, given its high cost, the aquifer waters treated after extraction; (d) areas for new catchments, in which case the potentially contaminating activities and the impact area of each of these must be inventoried.

 

b) Declaration of an overexploited aquifer: The overexploitation of an aquifer occurs when the extractions or exploitations are so intensive—discharge—and heavy that they exceed the recharge volumes, whereby the water reserves of the aquifer are progressively diminished and degraded. Overexploitation causes harmful economic and natural effects; among the former, users may experience increased extraction costs—more energy to make the same quantities of water flow or expenses to deepen a well to reach the water level—, and the exhaustion of wells located in the peripheral zones of the aquifer and in the areas of greatest well concentration; among the natural effects are the reduction in water flows in springs, rivers, streams, creeks, lagoons, lakes, and wetlands, endangering their existence, and the impairment of the capacity of the geological formations—aquifers—to store water due to the reduction of interstitial space in the rocks from the lack of the internal pressure provided by the water, land subsidence due to compaction, with alteration of the aquifer, appearance of fissures, and landslides. In the hypothesis of aquifer overexploitation, the competent administrative authority may declare such a state in order to reverse the state of affairs through the regulation, restriction, and distribution of pre-existing extractions or exploitations to achieve rational exploitation, and the immediate suspension of new applications or modifications of concessions pending at that time. Of course, measures for saving and good use of resources may also be implemented, such as the treatment and purification of wastewater to be reused for irrigation of certain crops, drip or night irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, artificial recharge, etc.

 

c) Declaration of an aquifer undergoing saline intrusion: An aquifer is considered to be undergoing salinization when, as a direct consequence of the extractions, generalized and progressive increases in the saline concentration of the extracted waters are recorded, risking rendering them unusable. Salinization implies a reduction in the thickness of the freshwater layer beneath which the marine water rises, so that the water from wells ceases to be potable and even becomes unusable for domestic or irrigation purposes, with the recovery of the aquifer being very difficult or almost impossible. This problem may arise in our country, especially in overexploited coastal aquifers—intrusion of maritime origin—in a gradual or generalized manner, although intrusion of continental origin at other points cannot be ruled out. The cause of saline intrusion lies in irrational exploitation or overexploitation, for which measures similar to those provided for when that problem occurs must be implemented, such as the regulation, restriction, and distribution of pre-existing exploitations or uses, and the suspension of new applications or modifications of concessions.

 

d) States of necessity and water crisis: In anomalous, exceptional, and conjunctural circumstances that cause a public calamity or internal disturbance (e.g., extraordinary droughts, severe overexploitation of aquifers, or generalized saline intrusion thereof), the State—through the Executive Branch—and, based on the principle of necessity, may adopt the necessary and suitable measures regarding the utilization of the public hydraulic domain to overcome that state of affairs or prevent it from worsening. When the state of necessity ceases and normality is restored, other types of measures may be adopted, such as those described above (protection perimeters, declaration of overexploited aquifers or those undergoing salinization).”

 

 

 

In that same precedent, the Court referred to the inter-institutional coordination that must exist among the different institutions competent in the protection of the water resource of our country. In this regard, it stated:

 

"XIII.- LEGAL PROTECTION OF GROUNDWATER IN COSTA RICA. Article 31 of Water Law No. 246 of August 27, 1942, declares the following as 'a reserve of domain in favor of the Nation': 'a) The lands that surround the catchment sites or potable water supply intakes, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius; b) The forest zone that protects or must protect the entirety of the lands where the infiltration of potable waters occurs (...).' This declaration is of utmost importance, since, based upon it, the obligation arises for the State, through its competent bodies, to fix and determine the perimeter protection areas of wells or catchment areas—200 meters—and, of course, of the recharge areas of aquifer layers—the zone where 'the infiltration of potable waters occurs'—that have or should have a forest cover (cobertura boscosa) for their protection, which are so sensitive for their conservation and protection. Likewise, based on such express designation, the State may exercise reivindicatory and possessory actions to guarantee the integrity of those zones and to remove them from all types of contamination, subjecting them to a strong regime of land-use control, an attribution that, very probably, it has failed to exercise in a timely and precise manner. Numeral 32 of the 1942 Water Law establishes that 'When in an area larger than that previously indicated, there exists a danger of contamination of surface waters or groundwater, the Executive Branch, through the Potable Water Section—currently ICAA—(...) shall order in said area such measures as it deems appropriate to avoid the danger of contamination.' This norm imposes an unavoidable duty of collaboration and cooperation upon the Executive Branch with the ICAA to adopt all opportune and convenient administrative acts and measures to avert the danger of contamination in an area larger than the protection perimeters of aquifer recharge areas and catchment zones. The content of the norm is highly significant and rich, since it enables the State to adopt any opportune measure to avoid the irreversible damages and losses that a state of emergency due to a water crisis could cause. Evidently, it is also a competence that has not been exercised responsibly or has been underutilized. The General Law of Potable Water, No. 1634 of September 18, 1953, in its article 2, establishes that 'All those lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health—organs of the Executive Branch that were replaced by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by virtue of its Creation Law No. 2726 of April 14, 1961, and its amendments, and, more specifically, article 2, subsection h), which commissioned it to enforce the General Law of Potable Water—consider indispensable for constructing or locating any part or parts of potable water supply systems, as well as to ensure the sanitary and physical protection, and the necessary flow thereof (...), are of public domain.' Evidently, this norm has enormous significance, since it declares the catchment areas that may include springs or upwellings—a form of natural discharge of groundwater—to be of public domain, and, what is more important, it grants the status of public domain property (bien demanial) to all those lands necessary to ensure sanitary and physical protection and their flow, which necessarily includes the recharge areas of aquifer layers clearly delimited through the perimeter-defining activity already indicated, since the lack of protection of these zones necessarily affects the quality—due to contamination—and flow—due to impermeabilization or overexploitation—of the waters for human consumption and use that emerge from a spring (naciente). Forestry Law No. 7575 of February 13, 1996, in its article 33, subsections a) and d), respectively, provides that protection areas are those '(...) that border permanent upwellings (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally' and 'The recharge areas and aquifers of the springs (manantiales), the limits of which shall be determined by the competent organs established in the Regulation of this law.' Evidently, these norms underpin the administrative activity or intervention to define the protection perimeters of aquifers and catchment zones. The Organic Law of the Environment No. 7554 of October 13, 1995, in its article 51, indicates that for the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied: 'a) Protect, conserve, and, to the extent possible, recover aquatic ecosystems and the elements that intervene in the hydrological cycle'; 'b) Protect the ecosystems that allow the regulation of the water regime'; and 'c) Maintain the balance of the water system, protecting each of the components of the hydrographic basins.' This establishes the need to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle without making distinctions, which particularly includes groundwater. Finally, articles 5, subsection e), final paragraph of the Law Creating the ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, and its amendments) and 15 of the Law Creating SENARA (No. 6877 of July 18, 1983, and its amendments) crown the regulatory framework for the institutional protection of groundwater by stating, respectively: 'The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions necessary for catchment (...), are declared of public utility and social interest, and may be expropriated;' 'The actions promoted by the State for the purpose of ensuring the protection and rational use of water (...) are declared of public interest.' In the legal-administrative system of waters, we will also find a series of obligations and burdens imposed on individuals and public-law subjects—public entities and organs—for the adequate protection of the public hydraulic domain, both underground and surface. Thus, the 1942 Water Law and other legislative bodies establish a series of prohibitions and obligations for the owners and users of springs—which are a component of the discharge area of an aquifer layer—such as the following: a) users or concessionaires must comply with police and health regulations regarding surplus water that is returned to a spring to avoid contamination or fetidness—failure to do so may result in loss of the special exploitation right and a fine (articles 57 and 166, subsection III, ibidem); concordantly, the Wildlife Conservation Law No. 7317 of October 21, 1992, in its article 132, paragraph 1, prohibits '(...) discharging wastewater, blackwater, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, creeks, permanent or non-permanent streams (...), lakes (...)' and imposes on anyone who violates this norm a fine of 50,000 to 100,000 colones, commutable into a prison sentence of one to two years; b) the construction of ponds for fish farming is prohibited in springs intended for the supply of populations (article 63 ibidem); c) the owners of lands where there are springs on whose margins the forests that provided them shelter have been destroyed are obligated to plant trees on the banks at a distance of no more than 5 meters (article 148 ibidem); d) it is prohibited to destroy, both in national and private forests, the trees located less than 60 meters from springs that arise on hills or less than 50 meters from those that emerge on flat terrains (article 149 ibidem); Forestry Law No. 7575 of February 13, 1996, coincidentally provides in its article 34 that 'The cutting or elimination of trees is prohibited in the protection areas that border permanent upwellings (nacientes) and the recharge areas and aquifers of the springs (manantiales)'; e) every application for the exploitation of live waters, running waters, and springs must be addressed to the Ministry of Environment and Energy with the presentation of a series of requirements (article 178 ibidem). Regarding public entities and organs that have competence and responsibilities in matters of groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, such as the following: a) Municipalities are prohibited from alienating, mortgaging, or otherwise encumbering, leasing, allowing the exploitation of, lending, or exploiting on their own account—especially if it involves deforestation—the lands they own or acquire on the banks of rivers, streams, or springs, or in hydrographic basins or watersheds where springs emerge or have their origins (articles 154 and 155 ibidem); b) Municipalities are obligated to reforest such lands (article 156 ibidem).

c) Every Municipality, Board of Education, Social Protection Board, and, in general, every “public-sector body” is obligated to consult with the Ministry of Agriculture to obtain the respective permit in order to alienate, mortgage, lease, exploit for timber (esquilmo), or exploit on its own account lands that it owns or acquires in which usable public-domain waters exist (article 157 ibid.). The General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973 and its amendments, for its part, contains specific rules for the effective protection and conservation of groundwater; thus, article 275 stipulates that “Any natural or legal person is prohibited from contaminating surface water, groundwater (...) directly or indirectly, through drainage or the discharge or storage, voluntary or negligent, of liquid, solid, or gaseous waste or residues, radioactive or non-radioactive, black water or substances of any nature which, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, render it hazardous to the health of persons, terrestrial and aquatic fauna, or unusable for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses”; in turn, section 276 establishes that only with permission from the Ministry may drainage be carried out or may solid or liquid waste or residues or others capable of contaminating surface water, groundwater, or maritime water be discharged, “(...) adhering to the regulatory safety standards and conditions and to the special procedures that the Ministry imposes in the particular case in order to render them innocuous.” Articles 285 and 291 of that body of law, respectively, obligate every person to eliminate excreta and black water in an adequate and sanitary manner in order to avoid “contamination of the soil and of natural water sources for human use and consumption” and prohibit the discharge of industrial waste or waste from health establishments into the sewer system in order to “avoid contamination of water sources or courses.” Finally, article 309 of that law establishes that the Ministry of Health shall approve a developer’s project if, among other things, it “(...) has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, black water, and greywater (aguas servidas).”





XIV.- ADMINISTRATIVE ENTITIES AND BODIES RESPONSIBLE FOR THE PROTECTION OF GROUNDWATER AND, ESPECIALLY, AQUIFERS. DELIMITATION OF COMPETENCIES. Management of groundwater resources encompasses diverse aspects such as research into their potential, identification, categorization, planning of their uses, protection, rational use, prevention and punishment of ecological damage or contamination, environmental control and monitoring of their use, etc. Consequently, the ideal would be for there to be a single administrative entity that is the regulator and governing body in the matter; however, competencies for the integrated management of groundwater resources are dispersed and fragmented, such that they are occasionally the exclusive or preclusive domain of a single entity and, most of the time, concurrent, shared, or parallel, which requires a particular administrative coordination effort to ensure their sustainable use. Within the heterogeneous and dispersed set of administrative entities and bodies that make up the Costa Rican public administration, one can identify a sector thereof that has assigned to it, by law or regulation, a series of non-waivable, non-transferable, and imprescriptible competencies in the area of conservation and protection of groundwater, which they cannot decline and must exercise effectively for the sake of a right to a healthy and ecologically balanced environment for all the country’s inhabitants. Within that sector of the public apparatus or service organizations for meeting the needs of the entire community, one can identify a group belonging to the central administration or larger public entity—the State—which is predominantly certain Ministries or their bodies, and another group made up of entities decentralized functionally or by services—of a technical nature—and territorially—Municipalities.





1.- Central Administration.





a. Ministry of Environment and Energy and its bodies, the Department of Waters and the Advisory Body on Waters.



Article 3, subsection l), of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, imposes on the Ministry of Environment and Energy the non-declinable competency to delimit aquifer recharge areas—on its own initiative or at the request of interested organizations, and after consulting the ICAA, SENARA, or any other technically competent entity in the area of waters.



Article 17, first paragraph, of the Wildlife Conservation Law empowers and enables the Ministry of Environment and Energy to “(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that carry out agricultural soil, water, and forest conservation programs, in order to achieve the ‘sustainable’ use of wildlife.”



                This Ministry plays a fundamentally important role in one of the facets of water resource administration, namely, control or oversight of the use and exploitation of groundwater in order to ensure its rational exploitation. The Regulation for the Drilling and Exploitation of Groundwater (Executive Decree No. 30387 of April 29, 2002), provides in its section 1 that “Every drilling company must register (...) with the Department of Waters, in order to be issued the license that enables it to carry out groundwater drilling and exploration activities.” These functions are shared with SENARA and ICAA, since the Department of Waters of MINAE must refer the matter to them so that, respectively, they issue a technical opinion, assign the well number, register it in the National Well Registry—SENARA—and issue a finding on whether or not there is harm to water supply sources destined for human consumption—ICAA—(article 7). This regulation establishes that a drilling permit shall be denied in zones that do not permit rational exploitation of the water resource, such as those declared by the State or another competent institution to be an aquifer protection and reserve area, those suffering overexploitation, those under conditions of vulnerability of the aquifer’s maximum exploitable capacity, those susceptible to saline intrusion, contamination, and other reasons that, in the judgment of MINAE and SENARA, affect the aquifer and prevent its exploitation, and those involving interference with other wells or springs (nacientes) (article 10).



                Special mention is deserved by the Department of Waters, attached to the National Meteorological Institute—a body of MINAE—whose functions of interest, among others, pursuant to article 3 of Executive Decree No. 26635-MINAE of December 18, 1997, are the following:



“ a) To define national policies regarding the water resource.



b) To exercise domain, surveillance, control, and administration over national waters.



c) To process concession applications for the development of hydraulic power for electricity generation.



d) To process and authorize permits for the drilling of water extraction wells. (...)



j) To register well drilling companies and water user associations, as well as any changes made to their bylaws and representatives (...)



n) To apply the sanctions established in the Water Law, after complying with due process (...)”



The Head of this Department has, in turn, important competencies in the matter (article 4), such as the following: a) to issue recommendation reports on concessions, transfers, flow increases, expanded uses, or any other procedure related to the use of the water resource; b) to approve well drilling permits, etc. Section 5 of the aforementioned decree creates the “Advisory Body on Waters,” (Órgano Asesor de Aguas) composed of representatives of various entities involved in the water sector (ICAA, SENARA, ICE, public universities, UNGL, etc.), whose functions include the following (article 7 ibid.): a) To advise on and recommend policy guidelines on water resources, considering national and sectoral development plans, water availability, and existing legal regulations; b) To review and issue opinions on the Water Balance proposed by the Department of Waters and its administration for each region of the country; and c) To advise the Department of Waters in its setting of water allowances, for water use according to the productive activity and the region where it takes place.



b) Ministry of Health.



                The competencies of this ministry are circumscribed to enforcing the prohibitions established in sections 275, 276, 285, and 291 of the General Health Law—direct and indirect contamination of surface water and groundwater and the discharge of industrial or health waste into the sewer system—and to sanctioning their transgression. Likewise, it is responsible for approving urban development projects when they have adequate sanitary systems for the disposal of excreta, black water, and greywater (article 309 ibid.).



c) Ministry of Agriculture and Livestock.



                The MAG really has a secondary or residual competency in the matter, since the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils, No. 7779 of April 30, 1998, in its article 21, imposes on it the duty, in the area of waters, to coordinate with SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country’s hydrographic basins, as well as in practices for the improvement, conservation, and protection of soils in the hydrographic basins (...).”



2.- Decentralized Administration.



a)  ICAA (Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers)



                The Constitutive Law of the ICAA (No. 2726 of April 14, 1961 and its amendments) attributes to it, in what is of interest, the following competencies (article 2): a) To direct and oversee everything concerned with providing the inhabitants of the republic with potable water service, collection and evacuation of black water and liquid industrial waste, and stormwater in urban areas (...) c) To promote the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water contamination (...) d) To advise other State bodies and coordinate public and private activities in all matters relating to (...) control of water resource contamination (...) its consultation being mandatory in every case, and compliance with its recommendations being inexcusable (...) f) To harness, use, govern, or oversee, as the case may be, all public-domain waters indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law, in exercise of the rights that the State holds over them, pursuant to law number 276 of August 27, 1942, for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities.” For its part, article 5 of that law enables the ICAA to “c) Acquire movable and immovable property in ownership” and “e) Process the expropriations necessary for the fulfillment of its purposes, this same subsection in its second paragraph declaring of public utility and social interest, and subject to expropriation, “(...) the lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for construction works that become necessary for water collection (...).” Section 21 of the law that created it confers upon the ICAA the power to approve or reject any construction, expansion, or modification project for greywater and stormwater disposal systems, whether public or private, such approval being mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions (fraccionamientos), urban developments, or lotifications. Finally, article 22 of its law of creation establishes that “It is the obligation of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers to defray the expenses required for the conservation, expansion, and security of the forests that serve to maintain water sources, on the properties of those Municipalities where it assumes the water and sewer services.”



In accordance with article 2, subsection h), of the Law Creating this decentralized entity (No. 2726 of April 14, 1961 and its amendments) one of its competencies is to enforce the Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, given that article 16 of that latter body of law prohibits installations, buildings, or works located in “zones near supply sources (...) that harm in any way (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these zones shall be determined by the Ministry of Public Works and Public Health”—bodies which, as already noted, were substituted for all legal purposes by the ICAA. Consequently, the ICAA is also responsible for defining the protection areas for supply sources such as springs or natural discharges (nacientes), which are a natural form of groundwater discharge. Article 34, final paragraph, of the Forestry Law imposes the duty of carrying out the demarcation alignments (alineamientos) of protection areas on the INVU. This is, in reality, a competency that is not exclusive or preclusive to the ICAA or the INVU, but rather concurrent or shared, so both public entities have the duty to exercise it.



                Article 3 of the General Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, imposes the obligation on the ICAA to “(...) select and locate waters destined for piped water service (...),” meaning that it is the responsibility of this entity to carry out a detailed inventory of springs that can be used to supply human drinking water to populations, regardless of whether the supply and distribution are in the hands of a Municipality in a particular canton.



b)  SENARA (National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service).



                Despite its competency being seemingly limited to irrigation, drainage, and flood control districts—physical technical-administrative units of an agricultural nature for achieving their socioeconomic development, defined by Executive Decree at the request of this entity (articles 17 and 18 of its Law of Creation, No. 6877 of July 18, 1983 and its amendments)—the fact is that its constitutive law assigns it important competencies in the area of groundwater, which, evidently, have a national vocation and, consequently, are not circumscribed to mere irrigation districts. The foregoing is corroborated by the background of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973—which ratified and replaced Executive Decree No. 1878-P of July 22, 1972—now repealed, created the National Groundwater Service (SENAS) with a clearly national vocation for the planning, research, and advisory in everything related to the matter. Thus, among other objectives, SENARA has that of seeking the optimal and fair use of (...) water resources—both surface and groundwater—in agricultural activities (...) in irrigation districts” (article 2). Among its functions is that of “Researching, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface and groundwater” and “Carrying out, coordinating, promoting, and keeping up to date hydrological, hydrogeological research (...)” (article 3, subsections d and e). Article 4 establishes that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities competent in matters such as “Prevention, correction, and elimination of all types of water contamination in irrigation districts,” “Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the evaluation of their potential use for exploitation purposes in irrigation districts,” and “Construction and maintenance of the works necessary for the conservation and renewal of aquifers (manos acuíferos) usable for agricultural activities in irrigation districts” (subsections c, ch, and f). Among the powers of the Board of Directors is that of issuing agreements to request the recovery, expropriation, or purchase of “(...) lands on which water resources sit or underlie (...)” (articles 6 and 7).



  c)  INVU (National Institute of Housing and Urbanism).



                Article 34, second paragraph, of the Forestry Law provides that the demarcation alignments of the protection areas contemplated in its article 33, among which are those bordering permanent springs, recharge areas, and the aquifers of the natural discharges, shall be carried out by the INVU. Additionally, Executive Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, imposes on that entity the oversight of the “Urban Control Area” that comprises some of the districts of the Provinces of San José, Alajuela, Heredia, and Cartago, provided that the Municipal Government has not promulgated a Zoning Regulation, and in the “special protection zone” every building must be constructed under strict control, an Environmental Impact Assessment (Estudio de Impacto Ambiental) must be approved by MINAE, and a treatment plant for wastewater must be built and authorized by the ICAA and the Ministry of Health in order to avoid “(...) the contamination of aquifers (mantos acuíferos) and of the fluvial channels into which they flow.”



  d) MUNICIPALITIES.



Municipal corporations have a leading role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968), more than 35 years ago, grounded in section 169 of the Political Constitution—insofar as they are responsible for “The administration of local interests and services in each Canton”—imposed on them the duty to promulgate a regulatory plan to plan and control urban development and the related urban development regulations (articles 15 et seq.). Within that regulatory plan and the zoning regulation, Municipalities must identify, for the purpose of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urban development, agricultural, etc.), the areas or zones reserved because an aquifer or its recharge or discharge area is located within them. By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution), to human life and health (article 21 ibid.), and in the interest of sustainable development, the cantons that, due to their geomorphological characteristics, have within their jurisdiction lands harboring aquifers, their recharge and discharge areas, and springs are especially called upon and obligated to regulate and standardize, responsibly, efficiently, and effectively, such matters, since groundwater sometimes supplies not only the consumption and use of the populations of the canton but of various cantons, which demonstrates a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of the soil and waters derived from the determination and establishment of such protected areas, since it is for the benefit of themselves, of the inhabitants of the other cantons that are supplied with the waters that flow through the aquifer and emerge or discharge in other cantons, and, of course, of future generations.”



Particularly, the intervention of SENARA has been strengthened when it comes to projects whose impact could fall on groundwater. In this regard, in judgment No. 2010-20988, issued at 16:51 on December 15, 2010, this Tribunal stated the following:



“III.- REGARDING THE NATIONAL GROUNDWATER, IRRIGATION, AND DRAINAGE SERVICE. As this Chamber already stated in judgment 2004-01923 at fourteen hours fifty-five minutes on February twenty-fifth, two thousand four, the competencies of SENARA transcend matters concerning irrigation districts, such that they prove to have a national vocation derived from its own institutional background. It is evident that by express provision of the Law Creating SENARA, law number 6877, article 3 subsections ch and h), SENARA has the competency to protect the country’s water resources, which is why its decisions regarding exploitation, maintenance, and protection shall be definitive and mandatorily binding. This normative provision must be interpreted and applied in accordance with the provisions of article twenty-one of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils—by which it is defined that the Ministry of Agriculture and Livestock (or Department of Agriculture in the language used by the Water Law) retains a secondary or residual competency in this matter. In this way, the integration of the recently cited norms indicates that for the use of public-domain waters, every public entity—without distinction—has the obligation to obtain the corresponding permit from SENARA, to the point that the decisions that SENARA makes in a reasoned manner regarding this matter shall be definitive and mandatorily binding. This definition is far from a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it stems from the responsible integration of the broad normative framework that regulates the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent to the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this precision places SENARA in a particularly relevant position with regard to the management of the national water resource, which is important considering the eminently technical nature of this administrative entity, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and due inter-institutional coordination of the different entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.”



V.- On the delimitation and use of zones vulnerable to aquifer contamination. As has been repeatedly indicated (see judgment No. 2012-8892 at 16:03 on June 27, 2012), since the issuance of judgment number 2004-01923, special characteristics of groundwater contamination have been highlighted that reveal its particular vulnerability: “1) Contamination may go unnoticed for a long time given that the waters are in the subsoil. 2) The regeneration of water once contaminated is very slow or has such a high cost that contamination becomes something irreversible. 3) There is a deficit of technical and human resources to monitor groundwater quality and determine the exact extent of eventual contamination. Such factors, in turn, influence the type of protection required by aquifers (mantos acuíferos), which inescapably must be preventive, since when the damage (contamination) is detected, it is often already too late to reverse the situation. Among such measures, the Chamber notes in the cited judgment, are the prohibition of certain human activities in specific zones and the imposition of safety measures on potentially contaminating activities. Also, by way of enumeration, protection measures such as the establishment of protection perimeters for aquifers, the declaration of an aquifer as overexploited, the declaration of an aquifer in a process of saline intrusion, and the state of water necessity and crisis are specified.” Based on the foregoing, mechanisms that can be established to delimit the existence of aquifers and their degree of vulnerability take on special relevance, such as the land-use criterion matrices and hydrogeological maps, which were differentiated by the Chamber in judgment No. 2012-8892 at 16:03 on June 27, 2012, alluded to above, in the following sense:



“ On the application of the ‘Matrix of criteria for land use according to the vulnerability to contamination of aquifers for the protection of the water resource.’ Now, for the purposes of the present amparo appeal, it is appropriate to highlight the first of the measures described in the preceding recital. It consists, in the first place, of projecting and tracing on the surface a demarcation under which an aquifer or part of it lies; and in the second place, of establishing a specific regime for the use of the hydraulic domain—ordering and restricting pre-existing water concessions, preventing the granting of new ones—and for control of activities and installations that may affect it—through authorizations—(e.g., mines, quarries; urban activities including septic tanks, cemeteries, sanitary landfills—storage, transport, and treatment of solid and liquid waste—; agricultural and livestock activities involving the deposit and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater, and farms; industrial activities with the storage, transport, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.). In summary, the Chamber refers to the issuance of documents such as hydrogeological maps—on which the surface under which an aquifer lies is traced or demarcated—and land-use matrices according to the vulnerability of aquifers to contamination—which establish a specific regime for the use or affectation of the land in relation to groundwater—, the protection perimeters of which are mandatorily binding and must be reflected in the regulatory plans on land use and territorial planning (e.g., zoning or construction regulations) by municipal corporations or the National Institute of Housing and Urbanism, given their residual competency in urban planning matters in the absence of local regulatory plans. In this regard, judgment number 2004-01923 literally states:



“The definition of perimeters must be combined with the mapping of the vulnerability or natural susceptibility of supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved by conducting map surveys. Both measures, protection perimeters and vulnerability mapping, are suitable for being able to timely relocate a certain type of activity, the supply source, or, ultimately, to introduce technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminating agents. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it is (a) an area without territorial occupation, being useful for defining which activities may or may not be installed in the future; (b) areas already occupied, in which case a mapping of the natural vulnerability and the areas with the greatest susceptibility to contamination is carried out, and, in the face of the threat of a high contamination index, activities can be relocated, supply sources relocated, and technology introduced for the treatment and disposal of contaminants; (c) areas already contaminated, for which alternate sources can be sought, the spread of contamination plumes can be prevented, and, if possible, given its high cost, the aquifer water can be treated after extraction; (d) areas for new water collection points, in which case potentially contaminating activities and the impact area of each of these must be inventoried.”



Thus, there is a substantial difference between a hydrogeological map of groundwater and a matrix of criteria for land use according to vulnerability to aquifer contamination. The hydrogeological map contains, fundamentally, geological and hydrological information and is referred to the scientific field of hydrogeological cartography. This scientific area deals with both phenomena that occur on the ground surface and those that occur in the subsoil. In the case of aquifers, hydrogeological maps collect relevant data such as the depth of water levels, saturated thicknesses or impermeable materials, the vertical zonation of aquifers, etc.

Among other characteristics, hydrogeological cartography is very dynamic given that although there are phenomena with a high degree of permanence (hydraulic works, water points), there are also phenomena that vary over time, such as the depth of the water level or certain hydrochemical data, in addition to spatial conditioning since the object of the cartography is specific zones or surfaces that evidently differ from one another according to the geographic point to be mapped. The time variable introduces additional complexity to cartographic representation and leads to a lack of map updating if there is a delay in its publication; likewise, depending on the objectives pursued, hydrogeological maps may be general or tend toward specific objectives, such as groundwater contamination vulnerability maps. By contrast, the matrix of land-use criteria according to aquifer contamination vulnerability, although not permanent and subject to change due to various factors—such as the evolution of scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies—is much more stable and is not subject to that high index of spatial and temporal mutability inherent to the hydrogeological phenomenon. For that reason, in accordance with the technical opinion of the Director of the Center for Research in Geological Sciences of the University of Costa Rica, this Chamber warns that the protection measures and land-use regulations contained in a matrix of this type are perfectly capable of general application throughout the national territory, since what changes are the hydrogeological characteristics of each zone but not the specification of protection measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same vulnerability category of an aquifer. That is, the hydrogeological and hydrochemical characteristics of an aquifer and, therefore, its vulnerability to contamination vary from one site to another; however, the protection measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, because they are based on the variables inherent to the hydrogeological behavior of an aquifer in the physical environment evaluated. Thus, the prohibition on using highly toxic agrochemicals (a factor in a land-use vulnerability matrix according to the aquifer’s vulnerability to contamination) will be of inexorable application in high-vulnerability aquifer zones (a factor in a hydrogeological map), regardless of where such zones are located; therefore, in the sub examine, an indication of a particular land-use measure in a contamination vulnerability matrix is a constant variable, while the hydrogeological and hydrochemical conditions of the aquifer in each specific region constitute dependent variables. This criterion also finds support in the precautionary or in dubio pro natura principles, duly explained in the judgment transcribed in the preceding recital. In accordance with the foregoing, the State’s obligation to take any cost-effective measures to prevent the degradation of aquifers emerges as an essential legal imperative even if there is no absolute scientific certainty regarding such measures, since the premise of said obligation consists in the mere existence of a danger of serious or irreversible damage to the aquifers. Judgment number 2004-01923 states that


“in the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary or in dubio pro natura principle supposes that when there are no studies or reports carried out according to the univocal rules and exact application of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty regarding the harmlessness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and organs of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those that are in progress until the doubtful state is cleared and, in parallel, adopt all measures tending to their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.”


  Based on the distinction noted, the Chamber clearly established that a Matrix of Land-Use Criteria issued for the protection of the water resource, such as the one initially issued for the canton of Poás, is of mandatory application in all cantons or zones where there are vulnerability maps approved or prepared by SENARA. Nevertheless, it was also emphasized that in those cantons where there are no hydrogeological maps, said matrix must serve as a guide and technical orientation for the development of land-use policies, as long as there is no specific matrix prepared by SENARA with the participation of the other involved institutions that guarantees the same or a higher level of protection of the water resource. This Court so ordered based on the application of the precautionary principle that must govern in matters of water resource protection, and assessing the technical knowledge that SENARA has with respect to this type of water. In Judgment No. 2012-8892, cited above, this Chamber stated:


“Consequently, the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service cannot simply and plainly confine itself to issuing recommendations and disregarding their implementation—for the mere fact that another entity of the Administration is co-responsible in such matter—since that would imply an omission of its duty to protect groundwater and of the principle of inter-administrative coordination set forth. In other words, although the competencies for the integrated management of groundwater resources are fragmented among several entities (Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, Ministry of Health, Ministry of Agriculture and Livestock, Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, National Institute of Housing and Urbanism, municipalities, and the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service itself), it is no less true that the latter, due to the underground hydrological information it manages and its experience and specialized knowledge in the field of groundwater, holds a prevailing technical expertise in said area, so that, on the one hand, its contamination warnings and correlative measures to prevent it cannot be unilaterally disregarded by the rest of the Public Administration and, on the other, there is an impossibility of ignoring the warnings about the danger of contamination issued by an institution empowered by law to protect the water resource (see in that regard judgment number 2008-004790 of 12:39 hours on March 27, 2008).”


In conclusion, although there are cantons or zones that still do not have vulnerability maps approved or prepared by SENARA, the matrix issued by SENARA for the canton of Poás since May 2012, and currently, the generic aquifer protection matrix approved by SENARA in Board of Directors session No. 702-16 of November 7, 2016, must serve as a guide and technical orientation for the development of land-use policies, as long as such cantons or zones do not have a specific matrix prepared by SENARA with the participation of the competent institutions, and that guarantees the same or a higher level of protection of the water resource. It is reiterated that the protection measures and land-use regulations contained in a matrix of this type are perfectly capable of general application throughout the national territory, since what changes are the hydrogeological characteristics of each zone, not the specification of protection measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same vulnerability category of an aquifer. That is, the hydrogeological and hydrochemical characteristics of an aquifer and, therefore, its vulnerability to contamination vary from one site to another; however, the protection measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, because they are based on the variables inherent to the hydrogeological behavior of an aquifer in the physical environment evaluated. Therefore, in the referenced Judgment No. 2012-8892, it was ordered in the operative part, as relevant, the following:


“The amparo is partially granted. Consequently, Gloria Abraham Peralta and Bernal Soto Zúñiga, in their capacity as President and General Manager of SENARA, respectively, or whoever holds those positions, are ordered to immediately communicate to Vianney Saborío Hernández, or whoever represents Simen Mountain Business in her stead, as well as to the National Environmental Technical Secretariat and all municipalities, that the ‘Matrix of land-use criteria according to aquifer contamination vulnerability for the protection of the water resource in the canton of Poás’ is of mandatory application in all cantons or zones where there are vulnerability maps approved or prepared by SENARA and, in any case, must serve as a guide and technical orientation for the development of land-use policies, as long as such cantons or zones do not have a specific matrix prepared by SENARA with the participation of the other institutions that prepared the matrix, and that guarantees the same or a higher level of protection of the water resource.”


VI.- Regarding the intervention of SENARA in the approval of development projects. Now, based on the foregoing, the Land-Use Matrix and the Vulnerability Maps issued by SENARA provide important information for determining the authorization of projects to be developed in the country’s territory. Hence the relevance that other public authorities apply them mandatorily where hydrogeological maps exist, and adopt them as guides in those cantons where such maps do not exist when determining whether to approve or not development projects, such as urbanistic ones. Now, SENARA is not correct in the report rendered in this amparo, in stating that in Judgment No. 2016-18352 of 9:05 hours on December 16, 2016, this Court compelled it to previously authorize all future urbanistic projects anywhere in the country. SENARA must take into consideration that what was decided in said judgment was issued for a very particular case, namely the canton of Poás, in which the risk produced to the water resource of that zone had already been verified by various specific judgments, given the way in which housing projects had been authorized, despite the fact that the respective Matrix had even been issued (see in that regard judgments No. 2004-1923, 2004-5181, 2011-435, and 2011-5548), so that, on that occasion, the Mayor of Poás was ordered the following:


“ 1- Refrain from granting new construction permits in the projects Urbanización Caliche, Los Conejos, the Property of Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel, and Calle Los Murillo, until having detailed hydrogeological studies carried out by the interested parties, approved by SENARA, and that contemplate the totality of the project, in order to determine the condition of the quality of the water resources, the risk of future affectation, and the definition, if necessary, of the implementation of measures to mitigate current effects; 2- Not issue any construction permit in Urbanización Residencial Don Manuel and Calle Ladelia, without previously requiring the installation of individualized treatment systems, a treatment plant, or a sanitary sewer network, taking into account the minimum lot size; 3- Carry out the respective procedures and actions within the framework of its competencies, so that within a period of 2 years counted from the notification of this judgment, an individualized treatment system that complies with the discharge regulations and is comparable to a treatment plant is implemented in the housing projects Calle Ladelia and Finca Erick Lonis (farms 1 and 2). 4- Refrain from granting construction permits or authorizing future housing projects, without previously verifying compliance with the provisions of the Generic Aquifer Protection Matrix approved by SENARA.”


Now, in application of the precautionary principle, this Court considers that to determine whether an urbanistic project that will be developed on land under which confined groundwater (aquifers) lies must or must not be exempted from the implementation of a treatment plant or from using a septic tank, the developer must carry out the respective hydrogeological study, and previously obtain the approval of SENARA, so that said technical agency necessarily verifies, but within a reasonable period, whether the study carried out conforms to the guidelines of the current matrix and the methodology employed to assess the impacts on said aquifer. This is established based on the precautionary principle that governs in environmental matters, especially in protection of the water resource, which was clearly outlined by this Court in Judgment No. 2004-1923 of 14:55 hours on February 25, 2004:


“ XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary or prudential avoidance principle. This principle is set forth in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states: ‘Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ In the domestic legal system, the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), in its article 11, sets forth the following principles as hermeneutic parameters: ‘1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary or in dubio pro natura criterion: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protection measures.’ In Ruling No. 1250-99 of 11:24 hours on February 19, 1999, of this Chamber (reiterated in Rulings Nos. 9773-00 of 9:44 hours on November 3, 2000, 1711-01 of 16:32 hours on February 27, 2001, and 6322-03 of 14:14 hours on July 3, 2003), this Court held the following: ‘(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible affectation of the environment or people’s health. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or doubt regarding it—a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question. This is because in environmental matters, a posteriori coercion proves ineffective, since if the socially harmful biological consequences have already occurred, repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damages caused to the environment.’ Subsequently, in Ruling No. 3480-03 of 14:02 hours on May 2, 2003, this Tribunal indicated that ‘Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the absence of knowledge of risk-generating facts, but in the absence of certainty that such facts will actually produce harmful effects on the environment.’ In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary or in dubio pro natura principle supposes that when there are no studies or reports carried out according to the univocal rules and exact application of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty regarding the harmlessness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and organs of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those that are in progress until the doubtful state is cleared and, in parallel, adopt all measures tending to their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater requires protecting the resource before its contamination or degradation.”


 VII.- Regarding the specific case. In the sub examine, the appellant considers the fundamental right to the environment and water protection violated, since the project Conjunto Residencial D’Milagros was exempted from complying with the application of the SENARA hydrogeological vulnerability matrix, because there are no hydrogeological maps in Naranjo; and because ICAA exempted the urbanistic developer from building a treatment plant and its respective sanitary aqueduct, to use a septic tank, with the risk that this implies for the protection of groundwater. In this regard, the Chamber has established as proven that, effectively, by administrative resolution No. 0378-2015-SETENA of February 17, 2015, SETENA granted environmental viability for the project “Condominios D’Milagros,” approving ab initio said work with the requirement to build a wastewater treatment plant. Subsequently, the project changed from horizontal property (condominium) to a social-interest residential urbanization, changing its name from “Condominios D´Milagros” to “Conjunto Residencial D´Milagros.” On July 11, 2016, by official letter SG-ASA-0626-2016, SETENA authorized the name change of the project to Conjunto Residencial D´Milagros, and on February 17, 2017, the developer requested an extension of the environmental viability of the project, which was granted by Resolution No. 130-2017 as Conjunto Residencial D´Milagros. It was also established as proven that on September 12, 2016, the developer submitted to ICAA a request for exemption from the sewer network for said project. On the occasion of that proceeding, by official letter No. SB-AID-2016-00291 of October 7, 2016, signed by the Deputy Manager of Environment of ICAA, the developer was informed of the decision of the Institutional Commission for Exemption from Sanitary Sewer Networks, which ordered the exemption of the project Conjunto Habitacional D’Milagros from the sewer network. The foregoing was based on the fact that, for ICAA, there is sufficient technical and scientific evidence demonstrating that the project to be developed can use a septic tank as a wastewater treatment system, without this representing a danger to the environment or the water resource, and on the fact that in the canton of Naranjo there is no hydrogeological map. According to said study, 4 infiltration tests were performed on the land, determining that the infiltration rate ranges within a suitable range for the use of individual treatment systems with disposal of treated wastewater. Nevertheless, despite the fact that that same study evidenced a confined aquifer in the project area, ICAA did not require the prior approval of SENARA. The hydrogeological study prepared by Asesorías Geotec S.A. provided by the developer concludes, for example, on page 31, the following:


“a) The minimum thickness drilled in the geotechnical study of the pyroclastic deposits, which cover the ignimbrites and these in turn cover the aquifer of the zone (pyroclastic flows and fall), is sufficient for the elimination of the bacterial contaminant plume generated by the septic tanks and drains. The maximum survival time of pathogenic bacteria is 70 days in a porous medium and with the calculation 287.21 days are reached, 410 times the necessary; it is emphasized that only the thickness drilled during the geotechnical study is considered.


b) In accordance with what is indicated in the previous point, the calculation of the horizontal distance that the bacteria will travel in the saturated medium should not be applied, since the organic contaminant plume will degrade in the thickness of the evaluated aquitard.


c) Due to the confined behavior of the aquifer and the degradation of the bacteria, there is no risk of contamination of springs or of the wells near the evaluated site.


Consequently, in accordance with the results of this study, it has been found that the infiltration of the organic decomposition bacteria generated by the septic tanks and drains does not represent a risk of contamination to the aquifer closest to the surface. Therefore, the construction of the Proyecto Condominio D’Milagro is considered environmentally viable from the hydrogeological point of view and it can be concluded that the subsoil will allow a rapid and complete degradation of bacterial contamination.”


Even though this Court does not deny that the criterion of ICAA is indispensable for the purposes of evaluating the affectation that projects to be developed may produce on the water resource, the truth is that the Chamber in its jurisprudence has promoted the necessary intervention of SENARA when it comes to evaluating impacts on groundwater. At the moment when the administration becomes aware, upon assessing the hydrogeological study provided by the developer, that the urbanistic project to be developed will be established on an aquifer or in its zone of affectation, said study should have been brought to the attention of SENARA, so that the latter, in its technical specialty, could also verify its due preparation and results. The foregoing is justified in application of the precautionary principle, since in this way the institutions that intervene in the authorization of this type of projects ensure that the waters flowing beneath the project area will not be damaged, under the terms in which it is intended to be developed, when the intention is to exempt it from the existence of a treatment plant, because as was previously accredited, the adverse effects produced on water sources may go unnoticed for a long time given that the waters are underground, the regeneration of water once contaminated is very slow, or it has such a high cost that contamination becomes irreversible, and there is a deficit of technical and human resources to monitor groundwater quality and determine the exact dimension of eventual contamination. Hence such precautionary protection is required, since when the damage is detected, it is often already too late for a reversal of the situation. That is why a criterion such as that of SENARA is indispensable in said scenarios. In this regard, it is appropriate to reiterate what was supra indicated in Judgment No. 2010-20988, of 16:51 hours on December 15, 2010, regarding the competencies of SENARA:


“…It is evident that by express provision of the Law Creating SENARA, law number 6877, article 3 subsections ch) and h), SENARA has the competence to protect the water resources of the country, which is why its decisions regarding exploitation, maintenance, and protection shall be definitive and of mandatory compliance. This normative provision must be interpreted and applied in accordance with the provisions of article twenty-one of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils—from which it is defined that the Ministry of Agriculture and Livestock (or Department of Agriculture in the language used by the Water Law) maintains a secondary or residual competence in this matter. Thus, the integration of the recently cited norms informs that for the use of public domain waters, every public entity—without distinction—has the obligation to obtain the corresponding permit from SENARA, to the point that the decisions that SENARA adopts in a reasoned manner in this regard shall be definitive and of mandatory compliance. This definition is far from being a rhetorical expression of the Chamber; on the contrary, it stems from the responsible integration of the broad normative framework that regulates the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent to the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber warns that this precision places SENARA in a particularly relevant position regarding the management of the national water resource, which is important considering the eminently technical nature of this administrative agency, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and due inter-institutional coordination of the different involved entities—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.”


Thus, this Court considers that ICAA violated the precautionary principle in environmental matters, by having exempted the project Conjunto Residencial D´Milagros from the implementation of a wastewater treatment plant, without prior review by SENARA of the hydrogeological study provided by the company, so that they could assess the estimated impacts on the aquifer studied in the project area. Note that ICAA currently maintains as an institutional procedure for processing this type of requests, what was provided by the Board of Directors in recital 9 of agreement AN-2002-114 ICAA article 2 subsection d) of ordinary session 2002-024 of March 25, 2002, which provides that, in those places where there are no sanitary sewer systems, there is no danger of groundwater contamination according to technical hydrogeological studies, and the density of the lots allows it, the interested party must expressly submit for consideration by the Management of ICAA that it exempt them from building sanitary sewer networks; for that purpose, it shall send the technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering together with the corresponding hydrogeological studies; said professional shall issue the pertinent recommendations so that the Board of Directors may later resolve by absolute majority. It is evident from the foregoing that despite the reiterated and subsequent pronouncements of this Court and their binding erga omnes nature, according to the provisions of article 13 of the Constitutional Jurisdiction Law, since 2002, ICAA did not modify said procedure, implementing in said process the technical criterion of SENARA, despite its relevance when it comes to the protection of groundwater, for which reason it lacks an essential technical requirement that must be incorporated in order to protect the environment in light of the precautionary principle that governs in environmental matters.


Likewise, this Court established as proven that the developer did not communicate to SETENA the authorization by ICAA to substitute the treatment plant with the use of a septic tank, despite the fact that the environmental viability of the project in question had been initially granted under said condition; and a modification of such magnitude needed to be newly assessed. Indeed, SETENA clarified to this Court that the substitution of one wastewater treatment system for another that was not contemplated within the initial environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) process, and consequently, of the Environmental Viability granted, must be processed as a modification request before SETENA, so that it is the latter, through the Department of Environmental Auditing and Monitoring (ASA), that carries out the assessment of the proposal, defines the need for additional technical studies or complementary information, and notifies, through a Plenary Commission Resolution, the Secretariat’s decision regarding the change, which is lacking in the present case.

Furthermore, this implies that if the developer intends to carry out the project applying the exemption from using the wastewater treatment plant, said project currently lacks a valid environmental feasibility (viabilidad ambiental).

Consequently, this Tribunal finds that the appropriate course is to grant the appeal solely against the ICAA, and to order the suspension of the urban development project in question, until 2 conditions occur: 1-that SENARA issues a determination regarding the hydrogeological study conducted, within a period not to exceed one month from the notification of this judgment; and 2-that once the preceding requirement is met, the developer requests the modification of the environmental feasibility (viabilidad ambiental) before SETENA and that the Plenary Commission approves the current conditions under which the D'Milagros Residential Complex is intended to be developed. With respect to the remaining respondents, the amparo is dismissed, because the exemption of the treatment plant for the project in question originated solely from the Instituto de Acueductos y Alcantarillados, and was never brought to SETENA's attention for its due analysis. (…)"

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Other References: Judgment: 20988-10

Related Judgments
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Type of content: Majority Vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Topic: 050- Environment

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION

"(…) III.- On the right to a healthy and ecologically balanced environment. On repeated occasions, the jurisprudence of this Chamber has recognized that public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are recognized both at the constitutional level and through international regulations. It has been indicated that the legitimate exercise of that right requires that resources be used in a rational manner, and that the State is responsible for the protection of the environment, according to the precautionary principle that governs environmental matters. This principle obligates the State to provide everything necessary, within the scope permitted by law, in order to prevent irreversible damage to the environment, for which purpose it is responsible for achieving the propitious social conditions so that each person can enjoy their health, understood this right as a situation of physical, psychological (or mental) and social well-being (see judgment No. 180-98 of 4:24 p.m. on January 13, 1998). The objective obligation of the State in matters of environmental protection does not inevitably entail a subjective right of individuals to demand, through judicial bodies, that a specific measure be taken, but it does entail a right that those measures that are suitable for the protection of that right be adopted, in the face of openly negligent attitudes by public authorities, or by natural and legal persons. In this way, the State acquires the obligation to regulate the areas of social life from which dangers may arise for the physical existence of the inhabitants of its territory as well as those that harm the environment, which it can do through laws, regulations, agreements, or other measures related to administrative organization and procedures. Consequently, the possibility of judicially demanding, through the amparo remedy, a specific type of benefit activity by the State in fulfillment of its duty to protect life, health, or the right to the environment for the benefit of its inhabitants, is restricted to the clear verification of an imminent danger against those rights of individuals. From which it follows that the intervention of the constitutional jurisdiction is only viable in the face of the proven inertia of the State, through its competent bodies, in addressing the demands made by the country's inhabitants in the exercise of their rights. (…)" VCG02/2022

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Type of content: Majority Vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE

Topic: Precautionary

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

PRECAUTIONARY PRINCIPLE

"(…) Now then, in application of the precautionary principle, this Tribunal considers that to determine whether an urban development project to be developed on land under which confined groundwater (aquifers) lies, should or should not be exempted from implementing a treatment plant or using a septic tank, the developer must conduct the respective hydrogeological study, and must previously have the approval of SENARA, so that said technical agency verifies necessarily but within a reasonable time, whether the study performed conforms to the guidelines of the current matrix and the methodology used to assess the impacts on said aquifer. This is established, based on the precautionary principle that governs environmental matters, especially in the protection of water resources, which was clearly outlined by this Tribunal in judgment No. 2004-1923 of 2:55 p.m. on February 25, 2004:

" XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle or principle of prudent avoidance. This principle is set forth in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states 'Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.' In the domestic legal system, the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), in its article 11, sets forth the following principles as hermeneutical parameters: '1.- Preventive criterion: It is recognized that it is vitally important to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protection measures.' In Vote of this Chamber No. 1250-99 of 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Votes Nos. 9773-00 of 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 of 4:32 p.m. on February 27, 2001, and 6322-03 of 2:14 p.m. on July 3, 2003) this Tribunal held the following: '(...) Prevention seeks to anticipate negative effects, and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is founded on the need to take and assume all precautionary measures to avoid containing the possible impact on the environment or people's health. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt in this regard—a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question. The foregoing is because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the socially harmful biological consequences have already occurred, repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damages caused to the environment.' Subsequently, in Vote No. 3480-03 of 2:02 p.m. on May 2, 2003, this Tribunal indicated that 'Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but in the face of a lack of certainty that such facts will effectively produce harmful effects on the environment.' In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura, means that when there are no studies or reports conducted according to the unequivocal and exactly applicable rules of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty about the innocuousness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those that are in progress until the dubious state is cleared, and, in parallel, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater involves protecting the resource before its contamination or degradation.' (…)" VCG02/2022

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Type of content: Separate Note

Branch of Law: 4. GUARANTEE MATTERS

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

ENVIRONMENTAL STUDIES.

VIII.- Separate reasons of Judge Castillo Víquez. In judgment number 2010-6922 of 2:35 p.m. on April 16, 2016, the undersigned departed from the majority opinion, considering that current legislation does not require that within projects requiring hydrogeological studies, these must be performed by SENARA or, eventually, subsequently validated by this entity. By virtue of the foregoing, I believe it is inappropriate to grant the present matter, since the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados did not submit the hydrogeological studies provided by the developing company to SENARA for assessment, for as indicated above, there is no legal norm requiring that requirement.

VCG02/2022

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Type of content: Dissenting Vote

Branch of Law: 4. GUARANTEE MATTERS

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

ENVIRONMENTAL STUDIES.

IX.- Dissenting vote of Judge Hernández López regarding the claim for violation of article 50 of the Political Constitution.

1. The historical context that once motivated the Chamber's broad intervention in environmental matters has undergone considerable change, compelling this body to reconsider the conditions for its participation in ensuring the right of individuals to a healthy and balanced environment, as protected in article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation—characterized by an extremely broad legislative and regulatory production that includes substantial rules, procedures, and the creation of bodies for the fulfillment of what is ordered in the Fundamental Charter—is radically different from the previous one, in which the absence of regulations and state entities with appropriate competence imposed upon the Chamber a protagonist, almost unique, role in the defense of the aforementioned constitutional right.

2. Nowadays, we find ourselves before a "dense framework" of environmental regulations—as aptly described by Judge Jinesta Lobo in his dissenting vote on this matter—which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of a comprehensive legal regulation of activities whose impact on the environment was previously little or not at all regulated, as well as the creation of state bodies with supervisory and control powers over the effects of human activity on the environment. The second phenomenon consists of the fact that this growing juridification—predominantly legislative and regulatory—brings with it an unavoidable entry onto the scene of both administrative justice and ordinary jurisdiction—primarily the contentious-administrative jurisdiction, but also the criminal jurisdiction. In these, in accordance with the importance of environmental law, broad procedural avenues and inclusive means of standing have been regulated, so that citizens may enforce what is established in that broad legal order related to environmental matters.

3. In this context, it is neither legally appropriate, nor from a functional standpoint, for the Constitutional Chamber to displace, or—even worse—substitute, the ordinary judicial bodies in carrying out their task, also of constitutional rank, of ensuring the effective enforcement of laws and regulations. It is legally improper because in the vast majority of these cases, what is requested is that it interpret and enforce legal and regulatory norms, risking overlapping its competencies with those of other jurisdictional bodies that—they indeed—have been created to execute such tasks; and it is also functionally incorrect, because the design of its processes is ill-suited to the complexity present in numerous environmental conflicts composed of series of technically and legally complex facts and acts. There are well-known examples of both issues in which the Chamber has rendered a half-baked or technically incomplete resolution, or in which unnecessary frictions and impairment of legal certainty have been generated.

4. As part of the technical aspects I have assessed, I add the fact that this jurisdiction does not have judgment enforcement judges to allow for adequate follow-up of judgments—generally complex—, which sometimes involve the follow-up of remedial plans, among others, with inter-institutional coordination and follow-up lasting months and even years.

5. From that perspective, the decision to take a step aside in environmental matters by this Tribunal should not be seen as an abandonment of environmental matters, but rather the opposite, as its adequate protection in the instance best suited to the nature of its complexity and diversity. Likewise, it should also not be seen as this instance's decline in its task of protecting constitutional rights imposed by the Political Constitution and its Organic Law, which from my point of view, is reserved in this matter for specific cases. It is, rather, an exercise of readjustment of the burdens and tasks corresponding to the different state bodies, so that each of them can fully deploy its work within the scope assigned to it, as well as the exercise of defining its own competence, as established in article 7 of its Organic Law.

6. It is clear that the Chamber does not intend to abandon to other jurisdictions the task of protecting individuals' rights in environmental matters. It is known that although any claim for violation of legal and regulatory norms can be redirected to the constitutional sphere, there are cases whose resolution requires nothing more than the application of constitutional law. The aim, therefore, is for the Chamber to become a protagonist along with others, so that—together and each in its own space—the entire variety of situations presented by the protection of the right to a healthy and balanced environment can be covered within a society in which there are also other equally pressing needs. With this position, I firmly believe that the citizen does not lose an iota of protection but gains substantially in breadth, perspective, and respect for the balance and distribution of powers, this latter principle being of obligatory consideration, since it governs the constitutional dynamics of any liberal and democratic system like ours.-

7. In line with the above, I maintain that this Chamber must abstain from hearing the claims presented to it for alleged violation of article 50 of the Political Constitution, leaving their adjudication in the hands of administrative justice and the contentious-administrative jurisdiction. The foregoing is affirmed on a general basis, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my opinion, would still be better protected by this Chamber and therefore must be heard and resolved by it.- Within such groups of cases, and without this listing being considered a closed and definitive list, I can point out that the Chamber must reserve the hearing of situations such as, for example, claims for environmental violations that also put people's health directly at risk, or access to or quality of water; cases of gross and direct violations of the environment in which a blatant absence of protection by state authorities is verified, provided also that the nature of the claim allows it to be addressed through the instrument of amparo as a summary and special procedural remedy, since I consider that the amparo should also not be "ordinary-ized" to address, even in these cited cases, issues that exceed the capacity to be adequately addressed within it.

8. In the specific case, in accordance with the proven facts, none of the cited exceptions arise and the situation falls within those cases in which the intervention of the means of protection of the Administration and ordinary justice prove to be a broader and more complete avenue for the issue discussed, which involves a discussion of advantages and disadvantages and an assessment that requires abundant technical evidence, follow-ups, and studies that exceed the scope of the amparo. Thus, article 9 of the Constitutional Jurisdiction Law should have been applied and the petition flatly rejected; however, since this did not occur, it is now appropriate to declare the amparo petition dismissed.

VCG02/2022

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Type of content: Dissenting Vote

Branch of Law: 4. GUARANTEE MATTERS

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

ENVIRONMENTAL STUDIES.

X.- DISSENTING VOTE OF JUDGES JINESTA LOBO AND SALAZAR ALVARADO, WITH THE FIRST DRAFTING. Judges Jinesta Lobo and Salazar Alvarado declare the petition dismissed, for the following reasons:

1.- RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS SUB-CONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH A VAST NORMATIVE FRAMEWORK. Article 50 of the 1949 Constitution, in the year 1994 (Law No. 7412 of June 3, 1994) underwent a partial reform to introduce in its 2nd paragraph, as an express and clearly defined fundamental right, that which "Every person" has to enjoy "a healthy and ecologically balanced environment." This fundamental right, before the constitutional reform of 1994, was extensively developed by the progressive and protective jurisprudence of this Constitutional Tribunal, all based on the existing norms of International Human Rights Law, which propitiated and established the conditions for the partial reform of article 50 of the Constitution. After the partial reform to numeral 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and prolix sub-constitutional normative framework has been developing for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the 3rd paragraph established that "The State shall guarantee, defend, and preserve that right"; constitutional imperatives and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive sub-constitutional normative framework translated into various laws, regulations, and executive decrees, which address substantive and formal matters for the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Additionally, this sub-constitutional legal order has established an extensive and complex administrative organization to act upon the constitutional imperatives and obligations contained in the 3rd paragraph of article 50 of the Constitution. Within this block or parameter of legality, created to develop article 50 of the Constitution, the Organic Environmental Law No. 7554 of October 4, 1995, stands out, which, among other aspects, develops and regulates first-order topics such as citizen participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (Chapter IV), environmental protection and improvement in human settlements (Chapter V), land-use planning and environmental protection (Chapter VI), protected wild areas (Chapter VII), marine resources, coastal resources, and wetlands (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (article XV), environmental administrative organization (XVII), and the creation of an Environmental Administrative Tribunal for the protection, defense, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI). Also standing out, within this dense and vast legislative framework, are the Ley Forestal, No. 7575 of February 5, 1996, and its reforms, the Phytosanitary Protection Law, No. 7664 of April 8, 1997, the Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas, No. 7744 of December 19, 1997, the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils, No. 7779 of April 30, 1998, and, more recently, the Law for Integrated Waste Management, No. 8839 of June 24, 2010. On the other hand, even before article 50 of the Constitution was partially reformed, sectoral laws for the protection and defense of certain aspects of the environment already existed, such as the Water Law, No. 276 of August 27, 1942, and its reforms, the General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, and its reforms, the Animal Health Law, No. 6243 of May 2, 1978, the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 21, 1992, and its reforms, the Hydrocarbons Law, No. 7399 of May 3, 1994, and the Law on the Rational Use of Energy, No. 7447 of November 3, 1994. The normative framework, at the sub-legal level, is even more substantial with various executive regulations of those laws and decrees regulating the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, by way of example, Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004, stands out, which is the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures that meticulously regulates all aspects of the Environmental Impact Assessment procedures for activities, works, and projects, according to predefined categories, to prevent any damage or harm to the environment, its review and the environmental feasibility (viabilidad ambiental), its subsequent control and follow-up, complaints, participation mechanisms, the environmental manager, compliance and operation guarantees, and a sanctions regime. Also notable is Executive Decree No. 34136 of June 20, 2007, which is the Regulation of Procedures of the Environmental Administrative Tribunal responsible for hearing and resolving complaints for threats of violation or actual violation of legislation protecting the environment and natural resources and for establishing indemnities for damages or harm to these.

2.- NEED TO DELIMIT THE CONTROL OF CONSTITUTIONALITY AND OF LEGALITY IN MATTERS OF PROTECTION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense normative framework or sub-constitutional legal order that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment set forth in article 50 of the Constitution and that seeks its guarantee, protection, and preservation, obliges this Constitutional Tribunal to have to delimit, in the matter, the sphere of the control of constitutionality from the sphere of the control of legality. In the case of the mechanisms or questions of constitutionality, as Title IV of the Constitutional Jurisdiction Law is called, a concept that includes the action of unconstitutionality and the consultation of constitutionality—legislative and judicial—the delimitation between the control of constitutionality and of legality is clear and unequivocal, since, without a doubt, this Constitutional Tribunal is competent to hear and resolve such matters exclusively and in an exclusionary manner (articles 10 of the Constitution, 1°, 2°, subsection b), 73 to 108 of the Constitutional Jurisdiction Law) thus, for example, when it is alleged that a legal or regulatory norm is unconstitutional for violating article 50, that is, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the underlying values and principles. The real problem in the delimitation of both spheres of control arises regarding the amparo remedy or process, for several obvious reasons, which are the following: a) The cross-cutting nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment that penetrates all layers or strata of the legal order; b) the open texture of constitutional norms, whereby any grievance may appear to have a constitutional nature, and c) the tendency to use the amparo process as a substitute avenue for the ordinary jurisdiction. However, some criteria can be established, based on article 7° of the Constitutional Jurisdiction Law, that allow delimiting the amparo process from other ordinary jurisdictional processes. Thus, when a public power—administrative entity or body—has intervened regarding an activity, work, or project by conducting studies, evaluations, reports, or assessments of any nature, in application of the dense and vast sub-constitutional legal order, it is clear that the question must be referred to the ordinary jurisdiction and not the constitutional one. The same applies when a public power has omitted to fulfill the obligations imposed upon it, in matters of environmental and natural resource protection, by the sub-constitutional legal order, whether of a legal or regulatory nature. Under this understanding, this Constitutional Tribunal should hear and resolve a matter through the amparo process, only when no public power has intervened exercising its oversight or authorization powers and a conduct is being carried out that is, potentially or actually, harmful to the right to a healthy and ecologically balanced environment; additionally, it must be an evident and manifest or easily verifiable violation of that right—without major production or evacuation of evidence—and it must also be of great relevance or significance and be serious. If a public power has breached the obligations and duties developed by the sub-constitutional legal order, the matter should also not be heard by the constitutional jurisdiction, since, in addition to the complaint mechanisms provided for in the administrative sphere, the ordinary jurisdiction, especially the contentious-administrative jurisdiction, has sufficient competence to oversee the material or formal omissions of public entities. From the moment a public power has intervened exercising its legal and regulatory powers, conducting a proceeding—a concatenated series of administrative actions—and issuing administrative acts, the matter will be outside the sphere of the control of constitutionality; the same applies if it breaches or omits its legal and regulatory obligations. The amparo remedy is, essentially, a summary process governed by simplicity or, in the terms of article 25 of the American Convention on Human Rights, a remedy that must be simple and prompt. Consequently, when it is necessary to review various administrative actions—procedures and formal acts that translate and materialize into an administrative file—the matter ceases to be the subject of amparo, since one must resort to a full-cognition process, that is, a full-knowledge process that is only possible to conduct before the ordinary jurisdiction. The amparo is not designed to contrast or review technical or legal criteria rendered in light of the sub-constitutional legal order or to evacuate new elements of conviction to contrast those contained in an administrative file that has been processed over extended and deliberate periods. The amparo process, in short, cannot be converted into an ordinary full-cognition process ("ordinary-ized"), since it would be denatured and perverted in its ends and purposes; hence, when a public power has intervened by conducting studies, endorsing or approving expert reports presented by interested parties, rendering reports, issuing administrative resolutions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or, in general, by conducting one or more administrative proceedings, the amparo process is not the avenue to oversee such actions but rather the contentious-administrative process. The administrative intervention that can be verified or proven is decisive in considering that the matter is located on the plane or level, inherently abstract and open, of constitutionality or on the denser one of legality.

Nor should this Constitutional Court take up and resolve the noncompliance with obligations imposed by the legal or regulatory framework, since, for that purpose, there are powerful and efficient instruments in the administrative venue (sanctioning regime, complaints, the Environmental Administrative Tribunal) and, ultimately, a contentious-administrative jurisdiction whose function is to control the legality of the administrative function (Article 49 of the Constitution), within which are included legal or regulatory omissions, whether material or formal, an ordinary jurisdiction that now, with the new procedural legislation, is more flexible, expeditious, swift, plenary, and universal.

3.- COROLLARY. For the foregoing reasons, we consider that this amparo action should have been summarily dismissed ad limine litis because it entails a matter proper to legality control; however, since that was not done, we consider that it should be dismissed on procedural grounds, without ruling on the merits of the matter, since it is for the ordinary jurisdiction, in particular the contentious-administrative jurisdiction, to determine whether the administrative actions and conduct deployed (whether active or omissive) in the sub-lite case substantially conform or do not conform to the infra-constitutional legal system for the protection, guarantee, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VCG02/2022

 
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Text of the ruling

*160176820007CO*

Exp: 16-017682-0007-CO

Res. No. 2017006340

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and fifteen minutes on May fifth, two thousand seventeen.

Amparo action processed in case file number 16-017682-0007-CO, filed by Gaudencio Manuel Montoya Carranza, identity card No. 6-128-463; on behalf of the Dulce Nombre de Naranjo Rural Aqueduct Association (Asociación de Acueducto de Dulce Nombre de Naranjo); against the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewerage (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ICAA), the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), and the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, SENARA).

Whereas:

1.- By brief received at the Secretariat of the Chamber at 11:28 hours on December 14, 2016, the petitioner filed an amparo action against the ICAA, SETENA, and SENARA. He states that in Naranjo de Alajuela there is a development project called Proyecto Condominio D' Milagros, which has not yet begun its construction phase. He asserts that, without any reason, SETENA exempted said project from the obligation to apply SENARA's hydrogeological vulnerability matrix. He adds that the argument used by the developing company to avoid conducting the required technical study was that it would have a treatment plant and its respective sanitary sewerage system; however, the respondent institute exempted the development project from building said treatment plant and its respective sanitary aqueduct system. He indicates that the respondent institute approved the exemption through administrative act No. SB AID-2016-00291 of October 7, 2016, which was based on resolution No. UEN PC 2016-01981 of October 6, 2016. He alleges that the project was exempted from the obligation to objectively verify its viability. This was decided without the endorsement of the institutions responsible for protecting the aquifers (SENARA and SETENA) and without having the environmental license from SETENA. He adds that SETENA, in issuing the license, proceeded from the assumption that the treatment plant and the respective aqueduct system were to be built. He states that an administrative remedy was filed, which references judgment No. 2012-08892, issued by this Chamber, which held that SENARA's hydrogeological vulnerability matrix is applicable nationwide. He asserts that the precautionary principle, the principle of progressivity, and the right to a healthy environment have been violated, since the ICAA made risky interpretations for the aquifers. He requests the Chamber to grant the amparo action.

2.- By resolution of the Acting Presidency at 13:37 hours on December 20, 2016, the proceeding was admitted.

3.- By brief received at the Secretariat of the Chamber at 15:03 hours on January 2, 2017, Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as General Secretary of SETENA, reports under oath that administrative file No. D1-13318-14-SETENA was submitted to that Secretariat on July 31, 2014, and obtained environmental viability (viabilidad ambiental) through administrative resolution No. 0378-2015-SETENA of February 17, 2015, and therefore the "Condominios D Milagros" project did comply with the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) process before that Secretariat. He states that according to what is established in the SENARA Hydrogeological Vulnerability Matrix for the project area, once the exact site of the project was located by satellite georeferencing, SETENA determined that said location does not have a Vulnerability Map issued by SENARA; that is, from the information existing in the databases for that area, there is not yet a Hydrogeological Vulnerability Map prepared by SENARA, and therefore the provisions of the Vulnerability Matrix prepared by SENARA cannot be applied, since without a vulnerability map, the matrix cannot be applied. He indicates that, nevertheless, the project was evaluated and approved by SETENA with the environmental commitment to implement, as part of the environmental measures, the construction and operation of a wastewater treatment plant, which represents the best measure to safeguard any groundwater and water resources that might be nearby. He clarifies that the alleged acts are not within the competence of this representation. He requests the Chamber to dismiss the amparo action against it.

4.- By brief received at the Secretariat of the Chamber at 15:14 hours on January 10, 2017, Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, in his capacity as Acting General Manager of SENARA, reports under oath that, having reviewed the archives of that institution, there is indeed no record of any request for a study or opinion asked of SENARA in relation to the construction of the project called "Condominio D'Milagros," and therefore SENARA has not evaluated the impact that said project might have on water resources. He states that in the area of Naranjo, where said project is located, no hydrogeological studies approved by SENARA have been conducted. He clarifies that even where no hydrogeological studies or hydrogeological map exist, as is the case in Naranjo, the matrix should serve as a technical guide and orientation to regulate human activities that cause or may cause adverse effects on the environment and, particularly, on water resources. He explains that in the recent judgment No. 2016-018352, issued by this Chamber, it established the need for the approval of development projects to comply with the following: a) have detailed hydrogeological studies conducted by the interested parties, approved by SENARA, covering the entirety of the project, in order to determine the quality condition of the water resources, the risk of future impact, and the definition, if necessary, of the implementation of measures to mitigate current effects; b) installation of individualized treatment systems, a treatment plant, or a sanitary sewerage network when technically required; c) verify compliance with the provisions of the generic aquifer protection matrix approved by SENARA in Board of Directors session No. 702-16 of November 7, 2016. Given the above, they consider that every development project, including the one subject to this amparo, requires a hydrogeological study and the respective evaluation and favorable technical opinion from SENARA, regardless of whether the project has or does not have treatment plants or a sanitary sewerage network, and also taking into account the application of the generic aquifer protection matrix approved by SENARA to the extent applicable. He asserts that both the assessment of the impact of a development project and the technical solution proposed (construction of a treatment plant and its sewerage systems, for example), imply that the hydrogeological characteristics, degree of aquifer vulnerability, and recharge conditions must be known, such that it is not possible to authorize the construction of a development project exempting it from the obligation to build a treatment plant and sanitary sewerage network, without certainty that such a decision will not negatively impact the water resource, doubts that can only be dispelled if a hydrogeological study is conducted and approved by SENARA in accordance with the generic aquifer protection matrix. He requests the Chamber to dismiss the amparo action insofar as it concerns his represented entity.

5.- By brief received at the Secretariat of the Chamber at 20:07 hours on January 13, 2017, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the ICAA, reports under oath that the granting of construction permits is an act proper to local governments, and therefore it is not for the ICAA to oversee the construction phase of the D'Milagros project. She refutes that the ICAA's opinion overrode what was ordered by SETENA, since it is clear that the ICAA's powers differ from those of that Secretariat, given precisely the specialty of each entity. She indicates that a developer may independently approach both institutions seeking approval acts of different natures. She points out that in the existing procedure for the approval of construction projects, there is at no point any preclusion of acts regarding SETENA's pronouncements in relation to those of the ICAA, such that the interested party may choose to seek, prior to that, approval of the wastewater treatment system before the ICAA, or else go directly to SETENA and then submit its construction project for approval. Regarding the exoneration from sanitary sewerage networks for developments, in recital 9 of agreement AN-2002-114, the ICAA, Article 2, subsection d), of ordinary session 2002-024 of March 25, 2002, the Board of Directors of the ICAA ordered that in those places where no sanitary sewerage systems existed, there was no danger of groundwater contamination according to technical hydrogeological studies, and the density of the lots so permitted, the interested party must expressly request the Management of the ICAA to exempt it from building sanitary sewerage networks; for that purpose, it shall submit the technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering together with the corresponding hydrogeological studies; said professional shall issue the pertinent recommendations so that the Board of Directors may later resolve by absolute majority. She maintains that if the developer decides to submit to the Procedure for Exoneration from Sanitary Sewerage Networks, it implies that it authorizes the ICAA to review and assess the appropriateness or not of using a septic tank; likewise, that the ICAA will not continue with the procedures for acceptance of works and interconnection until the request for exoneration from sanitary sewerage networks is resolved. She explains that the legal nature of the act of Exoneration from Sanitary Sewerage Networks consists of issuing a technical opinion that determines the possibility or not of using a septic tank. She alleges that since it is not a final administrative act, the technical report is categorized as a preparatory one. She asserts that through official letter No. SB-AID-2016-00291, signed by the Assistant Manager of Environment, the interested party was informed that the Institutional Commission for Exoneration from Sanitary Sewerage Networks had ordered that the D'Milagros project be exempted from building a sewerage network. She mentions that from the analysis of the specific case it is concluded, among other technical aspects, that the project is located outside the area of influence of the vulnerability matrix and maps approved by SENARA, which forms part of the reasoning for the act contained in official letter No. UEN-PC-2016-01981. Subsequently, the petitioner filed administrative remedies against official letter No. SB-AID-2016-00291, which were rejected by resolution No. SB-AID-2016-00327 based on the rules of science and technique. She emphasizes that there is sufficient technical and scientific evidence demonstrating that the project in question can use a septic tank as a wastewater treatment system, without this representing a danger to the environment or the water resource, since the respective land possesses the required converging variables that allow the harmless use of said system. She states that the UED Programming and Control reviewed the information provided by the developer and indicated that, according to the hydrogeological study submitted, 4 infiltration tests had been carried out on the land, yielding the result that the infiltration rate ranged within a suitable range (between 0.45 and 1.47 min/cm) for the use of individual treatment systems with disposal of treated wastewater into the subsoil, according to the Code of Hydraulic and Sanitary Installations in Buildings of the College of Engineers, such that from the standpoint of soil infiltration capacity, the use of individual systems for wastewater treatment could be permitted. She indicates that an analysis was then conducted as to whether the matrix of criteria for land use (uso del suelo) according to aquifer contamination vulnerability for the protection of water resources, prepared by SENARA and the accompanying vulnerability maps, applied. Once the vulnerability maps prepared by SENARA were reviewed, the conclusion was reached that none covered the canton of Naranjo. Consequently, in official letter No. UEN-PC-2016-01981 it was concluded that the land in question was outside the area of influence of this matrix and the maps accompanying it. She affirms that the Hydrogeology Directorate, regarding the Urbanización D'Milagros project, indicated that the responsible professional had determined that, undoubtedly, treatment of wastewater using individual systems with septic tanks and drain fields was viable from a hydrogeological standpoint, since the soil allowed for rapid and complete degradation of pathogenic bacteria. She maintains that the Directorate of the Functional Hydrogeology Area indicated that, from the hydrogeological, geological, and contaminant transport standpoint, the Urbanización D'Milagros project posed no danger of contamination to groundwater. She refers to the obligations that subsections a), b), d), and e) of Article 2 of Law 2726 impose on the ICAA. She explains that a developer must comply with TEP-3 "Procedure for the exoneration from the construction of sanitary sewerage networks," which requires several requirements, among them demonstrating that: 1-the sanitary sewerage developer will not cause contamination to water bodies near the project site, and 2-the subsoil of the place can be used as a means of final disposal of the effluent from the individual systems used in wastewater treatment. She clarifies that the description of a project to which SETENA has granted environmental viability may be modified at any time (before, during, and after project execution), subject, of course, to prior authorization from that Secretariat. However, since the ICAA holds the power to regulate and decide on matters of sanitary sewerage, SETENA is obliged to request an opinion from that entity, as stipulated in Article 2, subsection d) of Law 2726, regarding the feasibility of changing the wastewater treatment system, that is, moving from a collective treatment system (sanitary sewerage with a treatment plant) to an individual treatment one. In such a case, the ICAA's opinion is mandatory. She explains that through official letter UEN-PC-2016-01444, the Hydrogeological and Contaminant Transport Study was submitted to the Functional Hydrogeology Area-UEN Environmental Management on July 20, 2016. She denies that a simple or hasty evaluation was made, since on the occasion of the aforementioned request, by official letter UEN-GA-2016-00901 of August 10, 2016, the applicant was required to conduct 3 infiltration tests per hectare, that such tests cover 2 geological units of the project area, and to recalculate the travel times for those geological units; all of this was examined by professionals with extensive experience in the field. She states that according to Section 3 of the SENARA Law, that agency is responsible for promoting the use of the country's water resources, without prejudice to the legal powers of the ICE, the ICAA, and the SNE. From that she deduces that matters relating to wastewater treatment systems and their implementation concern the ICAA, and do not interfere with SENARA's competence. She requests that the amparo action be dismissed.

6.- By brief received at 20:50 hours on February 27, 2017, Luis Cartín Herrera, in his capacity as President with powers of unlimited general agent of the company Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., responds to the hearing granted and states that it was decided to develop a horizontal condominium project called Condominio Horizontal D´Milagros, located in Dulce Nombre, canton of Naranjo, province of Alajuela. He points out having requested Land Use (Uso de Suelo) No. 108-2012 and obtained the Water Capacity letter from the Administrative Association of the Dulce Nombre de Naranjo Rural Aqueduct (Asociación Administradora del Acueducto Rural de Dulce Nombre de Naranjo), which is signed by Gaudelio Manuel Carranza, precisely the petitioner in this matter. He alleges that Mr. Carranza and his Board of Directors are enemies of the project because they do not want poor families to come live in Dulce Nombre. He maintains that after obtaining the permits, Form D1 was submitted to SETENA, through which Environmental Viability for the project was processed, on February 17, 2015. In Resolution No. 0378-2015-SETENA of 8:45 hours on February 17, 2015, environmental viability was granted for two years, until February 17, 2017. He comments that after a marketing study it was concluded that the project was unviable, so the Manager of the Mortgage Housing Bank (Banco Hipotecario de la Vivienda), Juan de Dios Rojas, was consulted on whether it was possible to develop a social-interest project in Naranjo. They were told that this was possible and that, furthermore, there were funds from the Emergency Commission allocated to the emergency caused by Hurricane Tomas in that area. He indicates that the construction plans were prepared anew and a change of land use was requested, as well as the new availability of potable water due to the inclusion of more housing units. Given this situation, the ASADA obliged them to prepare a new water feasibility study; subsequently, that association granted them the water capacity letter. Immediately thereafter, the Municipality of Naranjo was asked to change the land use from horizontal condominium to subdivision (urbanización); the new land use is number 493-2015 and allows the use of "residential complex." Subsequently, before SETENA a request was made to change the name of the project from "Condominio Horizontal D'Milagros" to "Conjunto Residencial D'Milagros," which that agency authorized by official letter SG-ASA-0626-2016 of July 11, 2016. Later, in resolution 130-2017-2017-SETENA, the environmental viability was extended as a "residential complex" until February 17, 2018. He clarifies that when environmental viability was initially requested as Condominio Horizontal D'Milagros, SETENA was informed that a treatment plant would be used for the solid waste process; since there was such a plant, SETENA did not consult SENARA, but the relevant studies were submitted, including the hydrogeological one. However, with the change in the type of project, the treatment plant ceased to be possible, because there was no one to maintain it given that it was no longer a condominium. Now, the law states that with the change, the party responsible for maintenance is the ASADA of the Dulce Nombre sewerage system; however, it lacks the capacity for that. Given this situation, the ICAA was asked to exempt them from the treatment plant so that they could instead use improved septic tanks that do not harm any existing aquifers. For the purposes of that procedure, different studies prepared by GEOTEC S.A., a recognized firm in that field, were attached; said firm processed the exoneration. He declares that by official letter CN-OFCN-896 of March 3, 2016, Grupo Mutual Alajuela issued the Declaration of Social Interest for the project Conjunto Residencial de Interés Social D'Milagros, which, according to the informant, indicates that the project meets all legal requirements within the construction system. He assures that the ICAA approved the aforementioned exoneration through official letter No. SB-AID-2016-0291 of October 7, 2016, which in turn was based on resolution UEN-PC-2016-01981 of the 5th of that same month and on the studies provided for that purpose. He accuses the bad faith of the President of the ASADA, Gaudelio Manuel Carranza, since he has done everything possible to stop the project; for example, he prevented the change of pipes that was required based on the improvements reflected in the water feasibility study requested by the ASADA. He requests that the amparo action be dismissed and that Gaudelio Manuel Carranza be ordered to pay damages and costs, as well as procedural costs.

7.- By resolution of 9:47 hours on March 28, 2017, SETENA was ordered, as evidence for better resolution, to expand its report and

expressly answer the following: a) Whether the developer communicated to SETENA the exoneration from the use of the treatment plant approved by the ICAA and its substitution with the use of a septic tank for the current "Conjunto Residencial D'Milagros," and if so, whether SETENA, for the purposes of extending the environmental viability originally granted to the "Condominio Horizontal D'Milagros" project, assessed the change in circumstances of said project, now called "Conjunto Residencial D'Milagros" (the project changed from a horizontal property regime to a social-interest residential one), as well as the potential environmental impacts from using a septic tank. b) If SETENA was not notified of the exoneration from the use of the treatment plant approved by the ICAA and its substitution with the use of a septic tank for the current "Conjunto Residencial D'Milagros," it must explain whether this would modify the conditions under which the environmental viability for this project was initially granted, and whether it warrants a new assessment and ruling by SETENA.

8.- By brief sent on April 3, 2017, Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as General Secretary of the National Environmental Technical Secretariat, responds to the hearing granted and reports under oath that administrative file D1-13318-14-SETENA was submitted to this Secretariat on July 31, 2014, and obtained Environmental Viability (License) through Administrative Resolution No. 0378-2015-SETENA, of February 17, 2015, notified on February 18, 2015, and therefore the Condominios D Milagros project did comply with the Environmental Impact Assessment process before this Secretariat. With respect to what the petitioner mentions, and according to the analysis of the administrative file and what is established in the SENARA Hydrogeological Vulnerability Matrix for the project area, it is the case that once the exact site of the project was located by satellite georeferencing, for that site SETENA does not have a Vulnerability Map issued by SENARA, that is, from the information existing in its databases for said area, there is not yet a Hydrogeological Vulnerability Map prepared by SENARA, and therefore the provisions of the Vulnerability Matrix prepared by SENARA cannot be applied, since without a vulnerability map, the matrix cannot be applied. Notwithstanding the foregoing, the project was evaluated and approved by SETENA, with the environmental commitment to implement, as part of the environmental measures, the construction and operation of a Wastewater Treatment Plant, which represents the best measure to safeguard and protect any groundwater and water resources that might be nearby and vulnerable to the project. He indicates that, having analyzed the referenced administrative file, there is no record of any procedure processed by the developing company Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., proposing a change to the wastewater treatment system approved for the project through Resolution No. 0378-2015-SETENA of February 17, 2015; nor is there any record that SETENA was informed of any provision regarding the exoneration from the use of a treatment plant for the project's commencement. The substitution of one wastewater treatment system for another that was not contemplated within the environmental impact assessment process, and consequently, within the granted Environmental Viability, must be processed as a modification request before SETENA, so that it, through the Department of Environmental Auditing and Monitoring (ASA), may assess the proposal, determine the need to submit additional technical studies or complementary information, and notify, through a Plenary Commission Resolution, the Secretariat's decision regarding the change.

9.- The legal requirements have been observed in the proceedings carried out.

Drafted by Magistrate Rueda Leal; and,

Considering:

I.- Purpose of the action. The petitioner considers that the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which entails the protection of water, has been violated, since the Urbanización D'Milagros project, located in Naranjo, was exempted by SETENA from complying with SENARA's hydrogeological vulnerability matrix, which allowed the ICAA to exempt it from the obligation to build a treatment plant and the respective sanitary sewerage system, with the consequent threat to groundwater.

II.- Proven facts. The following facts are deemed duly proven as relevant for the decision of this matter, either because they have been accredited or because the respondent omitted to refer to them as provided for in the initial order:

a. In relation to the exoneration from sanitary sewerage networks for developments, in recital 9 of agreement AN-2002-114, the ICAA, Article 2, subsection d), of ordinary session 2002-024 of March 25, 2002, the Board of Directors of the ICAA ordered that in those places where no sanitary sewerage systems existed, there was no danger of groundwater contamination according to technical hydrogeological studies, and the density of the lots so permitted, the interested party must expressly submit for consideration by the Management of the ICAA that it be exempted from building sanitary sewerage networks; for that purpose, it shall submit to it the technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering together with the corresponding hydrogeological studies; said professional shall issue the pertinent recommendations so that the Board of Directors may later resolve by absolute majority (see attached evidence).

b. Through administrative resolution No. 0378-2015-SETENA of February 17, 2015, pertaining to administrative file No. D1-13318-14-SETENA, SETENA approved the environmental viability for the "Condominio Horizontal D'Milagros" project with a wastewater treatment plant (see report rendered under oath by the respondent authority and evidence provided).

c. The project in question was initially processed as horizontal property under the name "Condominio Horizontal D´Milagros"; however, it was later modified to a social-interest residential type and was named "Conjunto Residencial D´Milagros" (see attached evidence).

d. On July 11, 2016, by official letter SG-ASA-0626-2016, SETENA authorized the change of the project's name to Conjunto Residencial D´Milagros (see attached evidence).

e. The developer of the project in question processed before the ICAA an exoneration from the wastewater treatment plant, in order to use septic tanks in its place, for which purposes it relied on a technical study prepared by the firm GEOTEC S. A. (undisputed fact).

f. On July 20, 2016, through official letter UEN-PC-2016-01444, the Hydrogeological and Contaminant Transport Study for the project in question was submitted to the Functional Hydrogeology Area-UEN Environmental Management of the ICAA (see attached evidence).

g. By official letter UEN-GA-2016-00901 of August 10, 2016, the ICAA indicated to the applicant that, for the purposes of its request, it was to conduct 3 infiltration tests per hectare, that such tests cover 2 geological units of the project area, and recalculate the travel times for those geological units (see attached evidence).

h.

By way of official communication No. SB-AID-2016-00291 of October 7, 2016, based on resolution UEN-PC-2016-01981 of October 5, 2016, the Environmental Deputy Manager of the ICAA informed the interested party that the Institutional Commission for Sanitary Sewer Network Exoneration had authorized exempting the Conjunto Residencial D’Milagros project from the construction of a sewer network, since the septic tank as a wastewater treatment system did not represent a danger to the environment or water resources (see report given under oath by the appealed authority and evidence provided).

i. On February 17, 2017, the developer requested from SETENA an extension of the environmental feasibility (viabilidad ambiental) of the project, which was granted by Resolution No. 130-2017 as Conjunto Residencial D´Milagros (see attached evidence).

j. There is no Hydrogeological Vulnerability Map prepared by SENARA for the project area located in Naranjo (see report given under oath).

k. In the hydrogeological study carried out by Asesorías Geotec S.A. and reviewed by the ICAA, it was indicated that 4 infiltration tests were performed on the land, and that the infiltration rate falls within a suitable range for the use of individual treatment systems with disposal of treated wastewater. Likewise, it concluded that due to the confined behavior of the aquifer and the degradation of bacteria, there is no risk of contamination to springs (nacientes) or to the wells near the evaluated site (see report given under oath by the appealed authority and evidence provided).

l. According to the Hydrogeology Directorate of the ICAA, the Proyecto Urbanización D’Milagros can treat wastewater using individual systems with septic tanks and drainage fields, since the soil allows for rapid and complete degradation of pathogenic bacteria (see report given under oath by the appealed authority and evidence provided).

m. SENARA has not evaluated the impact that the Conjunto Residencial D´Milagros project may have on water resources (see report given under oath by the appealed authority and evidence provided).

n. According to the hydrogeological study provided by the developer, there are 4 wells near the Proyecto Urbanización D´Milagros area and the existence of a regional and extensive aquifer was determined (see pages 20 to 23 of the hydrogeological study provided).

o. The Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros currently consists of 122 residential lots and two commercial lots (see folio 136 of the copy of the administrative case file sent by the ICAA).

p. In administrative case file No. D1-13318-2014 SETENA, in relation to the Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros, there is no record of proceedings filed by the developer company Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A. proposing a change to the wastewater treatment system approved for the project by Resolution No. 0378-2015-SETENA of February 17, 2015, nor is there any record that SETENA was notified of any decision regarding the exoneration of the use of a treatment plant for the start-up of the project (see report given under the gravity of oath by SETENA).

q. The substitution of a wastewater treatment system with another that was not contemplated within the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) process, and consequently, of the Environmental Feasibility (Viabilidad Ambiental) granted, must be processed as a modification request before SETENA, so that it is this agency, through the Department of Environmental Auditing and Monitoring (ASA), that carries out the assessment of the proposal, determines the need to submit additional technical studies or supplementary information, and notifies, by Plenary Commission Resolution, the decision of the Secretariat regarding the change (see report given by SETENA).

III.- On the right to a healthy and ecologically balanced environment. On repeated occasions, the jurisprudence of this Chamber has recognized that public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are recognized both at the constitutional level and through international regulations. It has been indicated that the legitimate exercise of that right requires that resources be used in a rational manner, and that it is the State's responsibility to protect the environment, according to the precautionary principle that governs environmental matters. This principle obliges the State to arrange everything necessary, within the scope permitted by law, to prevent irreversible damage to the environment, for which purpose it is responsible for achieving the social conditions conducive to each person being able to enjoy their health, this right being understood as a situation of physical, mental (or psychological), and social well-being (see judgment No. 180-98 of 4:24 p.m. on January 13, 1998). The objective obligation of the State in matters of environmental protection does not inevitably entail a subjective right of individuals to demand, through judicial bodies, that a specific measure be taken, but it does entail that those measures suitable for safeguarding that right be adopted, in the face of openly negligent attitudes by public authorities, or by natural and legal persons. In this way, the State acquires the obligation to regulate the areas of social life from which dangers may arise for the physical existence of the inhabitants of its territory, as well as those that harm the environment, which it can do through laws, regulations, agreements, or other measures related to administrative organization and procedures. Consequently, the possibility of judicially demanding, through the amparo remedy, a specific type of performance activity by the State in fulfillment of its duty to protect life, health, or the right to the environment for the benefit of its inhabitants, is restricted to the clear verification of an imminent danger against those individual rights. From which it follows that the interference of the constitutional jurisdiction is only viable in the face of proven inaction by the State, through its competent bodies, in attending to the demands made by the country's inhabitants in the exercise of their rights.

IV.- On the protection of groundwater. In judgment No. 2004-1923 of 2:55 p.m. on February 25, 2004, the Chamber referred to the protection of groundwater, as an essential part of our ecosystem, in the following sense:

“V.- GROUNDWATER. As opposed to so-called surface waters, which flow over the earth's crust and can be subject to common or special uses, there are groundwaters. Groundwater is that found beneath the earth's surface occupying the empty spaces in the soil or rocks; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, in turn, is composed of two levels, which are the following: a) Upper or aeration zone, in which the empty spaces are occupied by air and infiltrated water that descends by gravity, and b) another below it called the saturation zone, in which the empty spaces are filled with water that moves slowly and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or phreatic level. The waters included in the porous spaces of the saturation zone, in geological formations, are called aquifer layers or groundwater layers. The hydraulic gradient is the difference in altitude between two points on the same water table –phreatic level– in relation to their horizontal distance; the speed of groundwater movement depends, essentially, on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle; thus, of the total water in the hydrosphere, 2.4% is freshwater, of this 78.1% is frozen, 21.5% corresponds to groundwater, and 0.4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the main source of public supply is groundwater, as opposed to surface water, which is notably exposed to contamination and degradation due to harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the specific case of our country, it has been estimated that the potential annual recharge of groundwater is approximately 47 billion cubic meters per year, which represents 20% of precipitation; likewise, it has been calculated that of the 750,000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% (500,000 cubic meters per day) comes from groundwater intakes. The consumption and use of groundwater, compared to surface water, presents clear and evident qualitative and quantitative advantages, such as the following: a) Investment for the extraction and exploitation of potable groundwater is made gradually depending on the increase in demand for the service, and capture areas can be located near the place where the demand arises, all of which reduces conveyance, treatment, and storage costs; b) the natural physical-chemical quality of groundwater is more constant than that of surface water, and it is potable with little or no treatment; c) since soil or rocks lie above the groundwater, it is more protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability in dry seasons or during rainfall are minimal compared to those of surface waters; e) it constitutes a strategic reserve to face states of emergency due to public calamity, internal disruption (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.

VI.- GROUNDWATER AND FUNDAMENTAL RIGHTS. The subject of groundwater is intimately linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human rights instruments. Our Political Constitution, in Article 50, states the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain ecological balance in the habitats of flora and fauna (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Similarly, access to potable water ensures the right to life –“without water there is no possible life” states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968– the right to health –indispensable for food, drink, and hygiene– (Article 21 of the Political Constitution), and, of course, it is associated with the socio-economic development and growth of peoples to assure each individual a decent well-being and quality of life (Article 33 of the Political Constitution and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights). The scarcity, lack of access or availability, and contamination of this precious liquid causes the impoverishment of peoples and limits social development on a large scale. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation to preserve the life and health of human beings and, of course, for the adequate development of any people. In 1995, it was estimated that one billion inhabitants did not have access to potable water, and it is calculated that by the year 2025, nearly 5.5 billion people will have water scarcity, with between 5 and 10 million people dying annually from the use of untreated water. In another line of thought, currently, the duty to preserve, for future generations, conditions of existence at least equal to those inherited (sustainable development) has been recognized, such that the needs of the present must be satisfied without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972). In essence, water, from an economic and ecological point of view, is a precious good, since it is indispensable for any human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constitutive element for the maintenance of natural ecosystems –non-polluting or environmentally compatible water use–.

VII.- LEGAL NATURE AND REGIME OF GROUNDWATER, AQUIFER LAYERS, AND RECHARGE AREAS: PUBLIC DOMAIN ASSETS. In our legal system, there is no single, systematic, and coherent regulatory body that comprehensively governs the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources. Additionally, the little existing legislation focuses predominantly on surface waters, ignoring groundwater. As is characteristic and inherent to Administrative Law, one can observe in this area a regulatory dispersion and a fragmented, chaotic, and ambiguous set of sectoral norms that regulate specific aspects, leaving serious gaps and antinomies, all of which also seriously hinders environmental management by the public entities responsible for the subject matter. Obviously, the scarce regulation of groundwater is not the exception to the aforementioned rule. In Water Law, various theses have been maintained regarding its legal nature –the variation of which depends on historical evolution. Thus, groundwater has been considered as (a) private assets, therefore being a res nullius appropriable by its discoverer, that is, by the owner of the land on which it emerges, following the maxim of Roman Law according to which ownership extends from the heavens to hell. The nineteenth-century regulations on water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American legislations, including our Water Law of 1942) gave groundwater a character of (b) mixed asset, such that those which the owner of a private plot causes to emerge are private, and those emerging on publicly owned land are public, or the former, after having been used by their owner. Finally, starting in the 20th century, many legislations began to classify all groundwater as (c) public domain assets, based on the unquestionable unity of the hydrological cycle, whereby they become part of what has been called the "public hydraulic domain" as part of the natural and not artificial domain; this position conceives water as a unitary resource subordinated to the general interest, such that no distinction should be made between surface and groundwater, since they are intimately linked to maintaining their quality and quantity. According to this last thesis, groundwater is not appropriable by any private individual, and its classification as public domain assets constitutes sufficient title to subject it to a very strong and intense regime of administrative intervention in order to guarantee its integrity and quality and to remove it from the modes of acquisition and enjoyment characteristic of Private Law. In our legal system, based on a series of dispersed norms, the legal nature of groundwater can be determined, with evident variations, according to the historical-legislative evolution. The Water Law No. 276 of August 27, 1942, and its amendments, in Article 1, subparagraphs IV, VIII, and IX, respectively classifies as public domain waters "Those of (...) springs (manantiales) (...)", "Those of the springs that arise on beaches, maritime zones, channels, riverbeds, or banks of national ownership and, in general, all those that emerge on public domain lands," and "Groundwaters whose emergence is not achieved by means of wells," since Article 4, subparagraph III, of that legal text deems as private domain –and, therefore, belonging to the owner of the property– "Groundwaters that the owner obtains from his own land by means of wells," with the surplus –from wells concessioned to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs– that leaves the land becoming public domain waters. Evidently, the Water Law of 1942 follows a mixed thesis regarding the legal nature of groundwater, since it combines the res nullius nature, and consequently, the appropriable nature thereof if they are discovered on private land, with the public domain nature if they arise on land whose owner is a public entity. It would be two later laws, enacted during the last quarter of the past century, that reformed or modified, tacitly, what was established in Articles 1, subparagraphs IV, VIII, and IX, and 4, subparagraph III, of the Water Law. In reality, these two new regulatory instruments are part of the contemporary trend of conceiving groundwater as public domain assets by virtue of the unity of the hydrological cycle, and thus they are sufficient enabling title to admit a strong regime of administrative intervention to conserve the quantity and quality and to ensure rational and sustained exploitation of water resources. Thus, the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, and its amendments, in its Article 4 provided the following: "(...) mineral sources and waters, and groundwaters and surface waters, are reserved for the State and may only be exploited by it, by private individuals in accordance with the law, or by means of a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (...)," in this way, a publicization and nationalization of all the country's groundwater occurred, including that which is discovered by means of a well located on a private property for domestic use or ordinary needs. Subsequently, the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 13, 1995, and its amendments, in Article 50 –whose heading is "Public domain of water"– reinforced that declaration of public domain and prescribed that "Water is of the public domain, its conservation and sustainable use are of social interest," this legislative instrument implies an express designation, of continental waters (surface water and groundwater –by not distinguishing them–) to the public domain of the State and classifies them as of social interest, thereby clearing the way for eventual expropriations or limitations by reason of social interest (Article 45 of the Political Constitution), their protection, preservation or conservation, and sustained or rational use.

VIII.- AQUIFER LAYERS, RECHARGE AND DISCHARGE AREAS. An aquifer is a stratum or geological formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sands, gravels, mixtures of both, sedimentary rocks like limestone, volcanic rocks, etc.) that allows the circulation of water through its pores or cracks, so that humans can harness it in economically appreciable quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifer layers are the geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two of the hydrogeological parameters to define the functioning of an aquifer layer –relationship between recharge and water extraction or discharge– are porosity or permeability –hydraulic conductivity– and the storage coefficient. There are a series of geological formations that should not be confused with aquifer layers, thus (a) aquicludes are geological formations that contain water inside them but do not transmit it, preventing its exploitation; regarding the non-renewable, fossil, dead, stagnant, or non-flowing groundwater contained in these, there can be no doubt that it is also of the public domain, given that Articles 4 of the Mining Code and 50 of the Organic Law of the Environment do not distinguish between groundwater and surface water, and much less between renewable and non-renewable groundwater, and therefore it cannot be conceived as a res nullius susceptible to appropriation by the private discoverer. The (b) aquitard, for its part, comprises a set of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit it very slowly. Finally, the (c) aquifuge is that geological formation that neither contains water nor can transmit it. Regarding the typology of aquifers, hydrogeology classifies them, according to the hydrostatic pressure of the water enclosed within them, as follows: a) unconfined, or phreatic aquifers, in which there is a free surface of the water enclosed within them in direct contact with the air; their water table is at atmospheric pressure and is not limited by an impermeable layer; and b) confined or pressure aquifers, in which the water is subjected to a pressure higher than atmospheric. There is also the subcategory of perched aquifers, which are unconfined ones with limited spatial distribution and temporary existence. The natural recharge of aquifer layers occurs due to the volume of water that penetrates them during a period of time as a result of the infiltration of rainfall or a watercourse (e.g., influent rivers). Recharge areas, therefore, are all the zones of the land surface where rainfall filters into the ground until it reaches the saturated zone and is incorporated into the aquifer. The Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, in Article 3, subparagraph l), defines aquifer recharge areas as "The surfaces on which infiltration occurs that feeds aquifers and river channels (...)." Natural discharge is the volume of water that, during a period of time, naturally leaves the aquifer through surface, subfluvial, or submarine springs, by evapotranspiration, or by vertical percolation into lower aquifers. Artificial discharge occurs through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels. Groundwater discharge areas include all those points at which the water table or phreatic level intersects the land surface –springs (manantiales, nacientes), seepages–, the course of a river, or marine or lake beds.

IX.- TYPOLOGY OF AQUIFER LAYERS IN COSTA RICA. In our country, two types of aquifer families are recognized: a) Volcanic or fractured, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), representing the largest dimensions and best quality; and b) Sedimentary or granular in superficial formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks naturally have no permeability; they possess a secondary porosity caused by the presence of fractures or fissures produced by cooling or tectonic events (areas linked to geological faults), whereby they acquire hydrogeological aptitude. This type of aquifer arises in high areas where precipitation is high and volcanic rocks are particularly present; known and studied examples of these are the aquifers of the Central Valley (e.g., Upper and Lower Colima and Barva). From the hydrogeological perspective, our country presents ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater, since the Central Volcanic Range is constituted by volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided they have not been compacted or eroded by human activities, thereby fulfilling an essential function by regulating surface water runoff and aquifer recharge. The high permeability of fractured and brecciated lava layers and conditions of high rainfall favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as rocks of low permeability that allow the formation of aquitards, which are the base of aquifers and allow the vertical transfer of waters between them. The location and geomorphology of the Central Volcanic Range, with all its aquifers, is a first-order source of water to meet the needs of at least half the country's population, including the Greater Metropolitan Area and surrounding populations. The use of groundwater in this area is carried out by means of wells or the capture of springs for domestic, industrial, and agricultural purposes. In the Central Volcanic Range, as of 1996, SENARA had registered 3,460 wells of varied use and 353 springs for public supply used by the ICAA, municipal corporations, rural aqueduct administrative associations, and other entities. This type of aquifer has also been located in the Liberia and Bagaces formations (Province of Guanacaste). It is fully established that this type of aquifer, due to its petrophysical characteristics, is more vulnerable to contamination in its recharge areas when they are not in protected or reserved zones and are exposed to anthropic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities involving the use of pesticides and agrochemicals, and are therefore exposed to a dangerous and slow degradation in their environmental quality. Superficial aquifers are formed by layers of unconsolidated rocks of recent and diverse origin; these are alluvial fillings of some valleys that can reach thicknesses from a few meters to a hundred meters. They are separated from the surface by a thin and permeable soil layer, which makes them highly vulnerable to contamination, especially when located beneath zones of anthropic occupation (urban, industrial development, or agricultural crops). This type of aquifer is exploited in the Central Pacific region, such as, for example, the alluvial fill of the Barranca River Valley, which contains two coastal aquifers: those of Barranca and El Roble.

X.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER. Unlike the contamination of surface waters, which is usually patent and visible, allowing environmental actions to be taken to mitigate or eradicate it, contamination of groundwater, by its very nature, often goes unnoticed and becomes evident only when it has reached large proportions. Due to the slow circulation of waters, the absorption capacity of the terrain, and other factors, aquifer layers can take a very long time to show contamination. Additionally, the large volume of water contained means that extensive contamination takes a prolonged period to manifest itself, or, in the case of localized contamination, it is detected when it flows into some exploitation site. Certainly, this type of water has some resistance to contamination; however, when contamination occurs, its regeneration can be extraordinarily slow, and at times it is irreversible due to the high cost of the means to do so. It has been demonstrated that attempts to repair the damage caused by contamination to an aquifer to once again achieve potability levels in the water have not been successful; cleaning technologies have contributed little to reducing the damage, and the methods are economically very expensive. To this must be added the lack of organizational infrastructure, material, financial, and human resources –in the latter case, duly trained to evaluate, measure, and, in general, monitor the quality of this water and the exact dimension of its contamination. The degradation and contamination of aquifer layers imposes on the legislator and on public administrations the urgent and non-deferrable task of protecting them. Contamination of groundwater can be direct or indirect; it is of the first type when contaminating substances are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools or injection wells; it is of the second type when, through dilution, it is produced by contamination of natural recharge. The agents of contamination can be of very diverse kinds, that is, mineral, degradable organic (excreta and slurry), poorly or non-degradable organic (pesticides, detergents, hydrocarbons), biological (bacteria, viruses, algae), radioactive, and gaseous. The contamination of aquifers depends on the geological, hydraulic, and chemical conditioning factors of each location or site, and is therefore a function of local factors, which is why knowledge of each area and the study of similar cases is required.

The origins of aquifer contamination can be of very diverse types, such as the following: a) contamination from domestic activity, which is organic and biological and originates from septic tanks, leaks in the sewer system, discharge of blackwater, to which must be added the increase in chemical products for domestic use such as detergents; b) contamination from agricultural activities, here we have the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash, or natural ones—based on manure—irrigation with residual and high-salinity waters, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and plaguicides); c) contamination from livestock farming, essentially, is organic and biological, similar to domestic but more intense when it involves intensive farms; d) contamination from surface waters, when they recharge and are, in turn, contaminated; e) contamination by saline intrusion, produced when marine and saline waters enter coastal regions due to the overexploitation, through wells, of coastal aquifers; f) contamination from mining activities – mineral –, related to evacuations of mine waters and mineral washing sites; g) contamination from industrial activities, this type is as varied as the type of industry that originates it, with those caused by heavy metals from the metallurgical industry being especially harmful, as well as from the chemical, petrochemical, food (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination from nuclear activities, although exceptional in our environment, can come from plants treating irradiated fuels and radioactive minerals and from medical activity; i) contamination through poorly constructed wells, wells can interconnect various aquifer layers and when they have broken or corroded casings at levels of poor-quality water or that allow the entry of surface waters can cause it; j) contamination through the discharge of residual waters via cesspools, septic tanks, leaks from the sewer network, or indiscriminate discharge into hydrographic basins; k) contamination from the dumping of solid waste, produced when a sanitary landfill is built on permeable or non-waterproofed land through leachates; l) contamination from injection wells—a form of using the subsoil as a waste storage site—that are poorly designed, constructed, or used.

XI.- CONTAMINATION OF GROUNDWATER IN THE CENTRAL VALLEY OF COSTA RICA. The main threat of contamination of the aquifer layers in Costa Rica and, consequently, of the groundwater is constituted by two factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas, phenomena that generate leachates from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, the inability of soils to infiltrate, the waterproofing of recharge zones, and the overexploitation of aquifers; b) the use of agrochemicals in the intensive agriculture of coffee, bananas, cotton, ornamental plants, and c) waterproofing of recharge areas due to land-use changes (cambios en el uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers that supply the Greater Metropolitan Area (Colima Superior e Inferior, La Libertad, and Barva), evidence has been observed of some impact from bacteriological and industrial contamination and an increase in nitrates, due to urban expansion and intensive agriculture in the recharge areas. Regarding nitrates, despite the good physical-chemical and bacteriological quality of the water, a tendency toward an increase in nitrate concentrations has been detected, downgradient, which denotes that the groundwater is being affected, directly or indirectly, by the discharge from septic tanks and the use of nitrogenous fertilizers used in vegetable crops and coffee plantations. In the same way, an overexploitation of groundwater has been detected due to concentrated extractions, which has caused a decline in water levels and in the flow of springs, and an eventual waterproofing of the recharge areas since the aquifers are located in the zones of greatest urban growth with accelerated housing development through subdivisions (urbanizaciones), whose effects, it is estimated, would be significant if an area greater than 20% of the recharge zone is waterproofed.

XII.- PROTECTION OF GROUNDWATER. Given the characteristics of contamination of aquifer layers destined for public supply and their difficult regeneration, measures to avoid contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in determined zones or by ordering safety measures regarding certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative framework (legislation, regulations, and decrees) unfortunately lacks precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifer layers, recharge zones, and groundwater catchment areas. In foreign legislation (e.g., the Spanish Water Law 29/1985 of August 2), some extraordinary powers of administrative intervention in the water economy are foreseen that directly concern the protection of aquifer layers, in the interest of achieving a sustained use of water resources, that is, to guarantee water availability in sufficient quantity and required quality to meet present and future human and ecological needs. These extraordinary administrative powers, which must be admitted into our legal framework—despite their lack of regulation—as implicit in the express and general competence of protection and conservation of groundwater attributed to the State and the decentralized entities of the water sector, are supported by the need to achieve rational and balanced water use. The scarcity and degradation of the natural conditions of the water resource impose the administrative possibility of adopting such measures to avoid its depletion or irreversible deterioration and to temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may generate. This type of administrative measures involves various restrictions and drastic controls over the multiple uses or exploitations of water—especially general or special ones of a private nature—and over pre-existing activities that may affect the resource, insofar as they are justified by a public interest, and therefore do not affect the right of property or the integrity of the patrimony. In essence, such measures must be considered as limitations of social interest that do not empty the content of the right of property or expand the public domain over groundwater without prior compensation but rather mold its essential content, and must therefore be borne, as a sacrifice or a general burden, by all users, who, ultimately, are the beneficiaries of these measures, as they are oriented toward correcting a conjunctural situation of scarcity or imminent contamination that affects the economy of the water resource in a determined zone. Such administrative measures of intervention, virtually contained in articles 32 of the Ley de Aguas of 1942 and 10 of the Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002), can be the following:

a) Protection perimeters for aquifer layers: One of the most novel instruments in the protection of water resources is the definition of protection perimeters for the conservation of the resource and its surroundings. This measure of administrative intervention seeks to preserve the quality and quantity of the contained water but also of its container, that is, the geological formation called an aquifer. This activity consists of projecting and tracing on the surface a demarcation under which an aquifer or part of it sits, in which a specific regime is established for the utilization of the hydraulic domain—ordering and restriction of pre-existing water concessions, impediment to granting new ones—and control of activities and installations that may affect it—through authorizations—(e.g., mines, quarries; urban activities including septic tanks, cemeteries, sanitary landfills—storage, transport, and treatment of solid and liquid waste; agricultural and livestock activities with the deposit and distribution of fertilizers and plaguicides, irrigation with residual waters, and farms; industrial activities with storage, transport, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.). Evidently, the definition of perimeters by the national authorities—MINAE and ICAA—must be respected by the local governments (Municipalities) and the INVU (given its residual competence in urban planning matters in the absence of local regulatory plans) to compatibilize, develop, and effectively reflect the conditions established in the definition of the protection perimeters within the regulations contained in the respective Regulatory Plans regarding land uses or territorial planning (e.g., zoning regulations, construction regulations, etc.). Obviously, to the above must be added the protection around catchment areas (wells—PPP: wellhead protection perimeters, springs (manantiales), springs (nacientes), etc.), through the definition of a surrounding zone in which certain human activities are prohibited or limited, regulating or controlling land use. The determination of the perimeter depends on the zone of capture or wellhead recharge of the well (ZOC) and its extension depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge terrain, since the regulations cannot be the same for the case of permeable or fissured terrains as for those with impermeable formations. The definition of perimeters must be combined with the mapping of vulnerability or natural susceptibility of supply aquifer layers to anthropic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, when facing anthropogenic contamination problems, which is achieved through mapping. Both measures, protection perimeters and vulnerability mapping, are suitable for being able to relocate in time a determined type of activity, the supply source, or, ultimately, to introduce methods and technical instruments for the treatment and disposal of contaminating agents. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it concerns (a) an area without territorial occupation, being useful for defining the activities that may or may not be installed in the future; (b) areas already occupied, in which case a mapping of natural vulnerability and of the areas with greater susceptibility to contamination is carried out, making it possible, in the face of the threat of a high contamination index, to relocate activities, supply sources, and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) areas already contaminated, for which alternative sources can be sought, the spread of contamination plumes avoided, and, if possible, given its high cost, the aquifer waters treated after extraction; (d) areas for new catchments, a scenario in which the potentially contaminating activities and the area of impact of each of these must be inventoried.

b) Declaration of overexploited aquifer: The overexploitation of an aquifer occurs when extractions or exploitations are so intensive—discharge—and strong that they exceed the recharge volumes, whereby the water reserves of the aquifer are progressively diminished and degraded. Overexploitation causes disastrous economic and natural effects; among the former, users may experience an increase in extraction costs—more energy to flow the same quantities of water or expenses to deepen a well to reach the water level—and depletion of wells located in the peripheral zones of the aquifer and in those with the greatest concentration of drillings; among the natural effects, there is the reduction of water flows in springs, rivers, streams, quebradas, lagoons, lakes, and wetlands, thereby endangering their existence, and the affectation of the capacity of geological formations—aquifers—to store water by reducing the interstitial space in the rocks due to the lack of the internal pressure provided by the water, land subsidence due to compaction, with alteration of the aquifer, the appearance of cracks, and hillside slippage. In the hypothesis of aquifer overexploitation, the competent administrative authority can declare this state to reverse the state of affairs through an ordering, restriction, and distribution of pre-existing extractions or exploitations to achieve rational exploitation and the immediate suspension of new applications or modifications of concessions pending at that time. Of course, measures for saving and good use of resources can also be implemented, such as the treatment and purification of residual waters to be reused in the irrigation of certain crops, drip or nighttime irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, artificial recharge, etc.

c) Declaration of aquifer in process of saline intrusion: An aquifer is considered to be in a process of salinization when, as a direct consequence of extractions, generalized and progressive increases in the saline concentration of the captured waters are registered, with the danger of becoming unusable. Salinization implies a reduction in the thickness of the freshwater layer beneath which marine water rises, so that the water from wells ceases to be potable and even becomes unusable for domestic or irrigation uses, with the recovery of the aquifer being very difficult or almost impossible. This problem can present itself in our country, above all, in overexploited coastal aquifers—intrusion of maritime origin—in a gradual or generalized manner, although intrusion of continental origin cannot be ruled out in other locations. The cause of saline intrusion is found in irrational exploitation or overexploitation, and therefore measures similar to those provided for when that problem occurs must be implemented, such as the ordering, restriction, and distribution of pre-existing exploitations or uses and the suspension of new applications or modifications of concessions.

d) States of necessity and water crisis: In anomalous, exceptional, and conjunctural circumstances that provoke a public calamity or internal commotion (e.g., extraordinary droughts, grave aquifer overexploitation, or generalized saline intrusion thereof), the State—through the Executive Branch—and, based on the principle of necessity, can adopt the necessary and suitable measures regarding the utilization of the hydraulic public domain to overcome that state of affairs or prevent it from worsening. When the state of necessity ceases and normality is restored, other types of measures can be adopted, such as those previously set forth (protection perimeters, declaration of overexploited aquifers or aquifers in the process of salinization)."

In that same precedent, the Court referred to the interinstitutional coordination that must exist among the different institutions competent in the protection of the water resource in our country. In this regard, it stated:

"XIII.- LEGAL PROTECTION OF GROUNDWATER IN COSTA RICA. Article 31 of the Ley de Aguas No. 246 of August 27, 1942, declares as 'reserve of domain in favor of the Nation' the following: 'a) The lands that surround the catchment sites or intakes supplying potable water, in a perimeter of no less than two hundred meters in radius; b) The forest zone that protects or should protect the set of terrains in which the infiltration of potable waters is produced (...).' This declaration is of utmost importance, since, from it, arises the obligation of the State, through its competent organs, to fix and determine the perimeter protection areas of wells or catchment areas—of 200 meters—and, of course, of the recharge areas of aquifer layers—the zone where 'the infiltration of potable waters is produced'—that have or should have a forest cover (cobertura boscosa) for their protection, which are so sensitive for their conservation and protection. In the same way, based on such express affectation, the State can exercise reivindicatory and possessory actions to guarantee the indemnity of those zones and to withdraw them from all types of contamination by subjecting them to a strong regime of land-use control, an attribution that it has, very probably, omitted to exercise in a timely and exact manner. Numeral 32 of the Ley de Aguas of 1942 establishes that 'When in an area larger than that previously indicated there exists a danger of contamination in surface waters or in groundwater, the Executive Branch, by means of the Sección de Aguas Potables—currently ICAA—(...), shall order in said area the measures it deems opportune to avoid the danger of contamination'; this norm imposes an unavoidable duty of collaboration and cooperation upon the Executive Branch with the ICAA to adopt all opportune and convenient administrative acts and providences to avert the danger of contamination in an area larger than the protection perimeters of the aquifer recharge areas and catchment zones. The content of the norm is extremely significant and rich, since it enables the State to adopt any opportune measure to avoid the irreversible damages and harms that a state of emergency due to water crisis could provoke. Evidently, it is also a competence that has not been exercised responsibly or has been underutilized. The Ley General de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953, in its article 2, establishes that 'All those lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health—organs of the Executive Branch that were substituted by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by virtue of its Law of Creation No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms, and, more specifically, article 2, subsection h), which entrusted it with enforcing the Ley General de Agua Potable—consider indispensable for constructing or situating any part or parts of the potable water supply systems, as well as for ensuring their sanitary and physical protection, and necessary flow, are of public domain (...).' Evidently, this norm has enormous transcendence, since the catchment areas are declared of public domain, which may include springs or springs (forma de descarga natural de las aguas subterráneas)—and, what is more important, it grants the condition of public domain property to all those terrains necessary to ensure sanitary and physical protection and their flow, which necessarily includes the recharge areas of the clearly delimited aquifer layers through the perimeter-drawing activity already indicated, since the lack of protection of these zones necessarily affects the quality—by contamination—and flow—by waterproofing or overexploitation—of the waters for human consumption and use that spring from a spring. The Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, in its article 33, subsections a) and d), respectively, provides that areas of protection are those '(...) that border permanent springs, defined in a radius of one hundred meters measured horizontally' and 'The recharge areas and the aquifers of the springs, whose limits shall be determined by the competent organs established in the Regulation of this law'; evidently, these norms give support to the administrative activity or intervention to define the protection perimeters of the aquifers and catchment zones. The Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 13, 1995, in its article 51, indicates that for the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied: 'a) Protect, conserve, and, if possible, recover the aquatic ecosystems and the elements that intervene in the hydrological cycle,' 'b) Protect the ecosystems that allow regulating the water regime,' and 'c) Maintain the equilibrium of the water system, protecting each one of the components of the hydrographic basins.' Thus, the need to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle is established, without making distinctions, which especially includes groundwater. Finally, articles 5, subsection e), final paragraph of the Law of Creation of the ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms) and 15 of the Law of Creation of the SENARA (No. 6877 of July 18, 1983, and its reforms) crown the normative framework for the institutional protection of groundwater by indicating, respectively, 'The terrains necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions needed in the catchment (...), are declared of public utility and social interest, and may be expropriated,' 'The actions promoted by the State, with the objective of ensuring the protection and rational use of water (...), are declared of public interest.' In the legal-administrative framework of waters, we will also find a series of obligations and burdens imposed on private individuals and subjects of public law—public entities and organs—for an adequate protection of the underground and surface hydraulic public domain. Thus, the Ley de Aguas of 1942 and other legislative bodies establish a series of prohibitions and obligations for the owners and users of springs—which are a component of the discharge area of an aquifer layer—such as the following: a) users or concessionaires must comply with the police and health regulations regarding the surplus waters that are returned to a spring to avoid contaminations or stench—failing to do so may result in losing the special exploitation and suffering a penalty of fine (articles 57 and 166, subsection III, ibidem); concordantly, the Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 of October 21, 1992, in its article 132, paragraph 1, prohibits '(...) throwing served waters, blackwater, waste, or any contaminating substance in springs, rivers, quebradas, permanent or non-permanent streams (...) lakes (...),' and imposes on whoever violates the norm a fine of 50,000 to 100,000 colones convertible into a prison sentence of one to two years. b) The construction of ponds for fish farming in springs destined for the supply of populations is prohibited (article 63 ibidem). c) The owners of lands where there exist springs on whose contours the forests that provided them shelter have been destroyed are obliged to plant trees on the margins at a distance of no more than 5 meters (article 148 ibidem). d) It is prohibited to destroy, both in national and private forests, the trees located less than 60 meters from springs that originate in the hills or less than 50 meters from those that arise on flat terrains (article 149 ibidem); the Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, provides, in its article 34, coincidentally, that 'The cutting or elimination of trees in the protection areas that border permanent springs and the recharge areas and aquifers of springs is prohibited.' e) Any application for the exploitation of live waters, running waters, and springs must be directed to the Ministry of Environment and Energy with the presentation of a series of requirements (article 178 ibidem). Regarding the public entities and organs that have competence and responsibilities in the matter of groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, such as the following: a) Municipalities are prohibited from alienating, mortgaging, or otherwise encumbering, leasing, giving for gleaning, lending, or exploiting on their own account—especially if it involves deforestation—the lands they possess or acquire on the banks of rivers, streams, or springs, or in basins or hydrographic hoya in which springs gush forth or have their origins (articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalities are obliged to reforest such lands (article 156 ibidem). c) Every Municipality, Junta de Educación, Junta de Protección Social, and, in general, every 'organism of a public nature' is obliged to consult and obtain the respective permit from the Ministry of Agriculture to alienate, mortgage, lease, give for gleaning, or exploit on their own account the lands they possess or acquire in which there exist usable waters of the public domain (article 157 ibidem). The Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973, and its reforms, for its part, contains specific norms for the effective protection and conservation of groundwater; thus, article 275 stipulates that 'It is prohibited for any natural or juridical person to contaminate surface waters, groundwater (...) directly or indirectly, through drainage or the discharge or storage, voluntary or negligent, of solid, liquid, or gaseous residues or wastes, radioactive or non-radioactive, blackwater, or substances of any nature, which, altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, make it dangerous for the health of persons, terrestrial and aquatic fauna, or unusable for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.' For its part, numeral 276 establishes that only with permission from the Ministry may drainage be done or the discharge of solid or liquid residues or wastes or others that may contaminate surface water, groundwater, or maritime water be carried out, '(...) adhering to the regulatory safety norms and conditions and to the special procedures that the Ministry imposes in the particular case to render them innocuous.' Articles 285 and 291 of that normative body, respectively, oblige every person to eliminate excreta and blackwater in an adequate and sanitary manner to avoid 'contamination of the soil and of the natural sources of water for human use and consumption' and prohibit the discharge of industrial waste or waste from health establishments into the sewer system to 'avoid the contamination of the water sources or courses.' Finally, article 309 of that law establishes that the Ministry of Health shall approve a developer's project, among other things, if it '(...) has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, blackwater, and greywater.'

XIV.- ADMINISTRATIVE ENTITIES AND ORGANS RESPONSIBLE FOR THE PROTECTION OF GROUNDWATER AND, ESPECIALLY, OF THE AQUIFER LAYERS. DELIMITATION OF COMPETENCIES. The management of underground water resources comprises diverse aspects such as the investigation of their potential, identification, categorization, planning of their uses, protection, rational exploitation, prevention and sanctioning of ecological damage or contamination, control and environmental monitoring of their use, etc. Consequently, the ideal would be for a single regulatory and governing administrative entity to exist in the matter; however, the competencies for the integrated management of underground water resources are dispersed and fragmented, so that, occasionally, they are exclusive or excluding to a single entity and, most of the time, concurrent, shared, or parallel, which requires a particular effort of administrative coordination to ensure their sustainable utilization. In the heterogeneous and dispersed set of administrative entities and organs that make up the Costa Rican public administration, one can identify a sector of these that have assigned, by law or regulation, a series of inalienable, non-transferable, and imprescriptible competencies in the matter of conservation and protection of groundwater, which they cannot decline and must exercise effectively in the interest of a right to a healthy and ecologically balanced environment for all the country's inhabitants. In that sector of the public apparatus or of service organizations for the satisfaction of the needs of the entire community, one can identify a group that belongs to the central administration or larger public entity—the State—which are, predominantly, some Ministries or organs thereof—and another formed by functionally decentralized entities or by services—of a technical nature—and territorially—Municipalities—.

1.- Central Administration.

a.

Ministry of Environment and Energy and its bodies the Department of Water and the Water Advisory Body.

Article 3, subsection l), of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, imposes on the Ministry of Environment and Energy the non-delegable competence to delimit aquifer recharge areas—on its own initiative or that of interested organizations, and after prior consultation with ICAA, SENARA, or any other entity technically competent in water matters.

Article 17, paragraph 1, of the Wildlife Conservation Law empowers and enables the Ministry of Environment and Energy to "(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that execute agricultural soil, water, and forest conservation programs, in order to achieve the 'sustainable' use of wildlife."

                This Ministry fulfills a fundamentally important role in one of the aspects of water resource administration, namely the control or oversight of the use and exploitation of groundwater to ensure its rational exploitation. The Regulation for the Drilling and Exploitation of Groundwater (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas) (Executive Decree No. 30387 of April 29, 2002), provides in its article 1 that "Every drilling company must register (...) before the Department of Water, in order to be issued the license that allows it to carry out groundwater drilling and exploration activities." These functions are shared with SENARA and ICAA, since the Department of Water of MINAE must refer the matter to them so that, respectively, they issue a technical opinion, assign the well number, register it in the National Well Registry –SENARA– and issue a determination on whether or not there is harm to water supply sources intended for human consumption –ICAA– (article 7). This regulation establishes that a drilling permit shall be denied in zones that do not permit rational exploitation of the water resource, such as those declared by the State or another competent institution as an area of protection and aquifer reserve, those suffering over-exploitation, under conditions of vulnerability of the maximum exploitation capacity of the aquifer, those susceptible to saline intrusion, contamination, and other reasons that, in the judgment of MINAE and SENARA, affect the aquifer and impede its exploitation, and those with interference with other wells or water springs (nacientes) (article 10).

                Special mention deserves the Department of Water, assigned to the National Meteorological Institute –a body of MINAE–, whose functions of interest, among others, according to article 3 of Executive Decree No. 26635-MINAE of December 18, 1997, are the following:

" a) Define national policies regarding the water resource.

b) Exercise dominion, surveillance, control, and administration of national waters.

c) Process applications for concessions for the development of hydraulic forces for electricity generation.

d) Process and authorize permits for the drilling of wells for water extraction. (...)

J) Register well-drilling companies and user associations, as well as any changes made to their bylaws and representatives (...)

n) Apply the sanctions established in the Water Law, after prior compliance with due process (...)"

The Head of this Department, in turn, has important competences in the matter (article 4), such as the following: a) issue recommendation reports on concessions, transfers, flow increases, expansion of use, or any other procedure related to the use of the water resource; b) approve well-drilling permits, etc.. Article 5 of the aforementioned decree creates the "Water Advisory Body (Órgano Asesor de Aguas)" composed of representatives of various entities involved in the water sector (ICAA, SENARA, ICE, Public Universities, UNGL, etc.), whose functions include the following (article 7 ibidem): a) Advise on and recommend policy guidelines regarding water resources, considering national and sectoral development plans, water availability, and existing legal regulations); b) Review and pronounce on the Water Balance proposed by the Department of Water and its administration for each region of the country and c) Advise the Department of Water in the setting of allocations by the latter, for water use according to the productive activity and the region in which it takes place.

b) Ministry of Health.

                The competences of this ministry are circumscribed to enforcing the prohibitions established in articles 275, 276, 285, and 291 of the General Health Law – direct and indirect contamination of surface and groundwater and discharge of industrial or health waste into the sewer system– and sanctioning their transgression. Likewise, it is responsible for approving urban development projects when they have adequate sanitary systems for the disposal of excreta, black water, and grey water (article 309 ibidem).

 c) Ministry of Agriculture and Livestock.

                The MAG has, really, a secondary or residual competence in the matter, since the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils No. 7779 of April 30, 1998, in its article 21, imposes on it, in water matters, the duty to coordinate with SENARA and any other competent institution "(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country's hydrographic basins, as well as in soil improvement, conservation, and protection practices in the hydrographic basins (...).

 2.- Decentralized Administration.

 a)  ICAA (Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers)

                The Constitutive Law of ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms) attributes to it, as relevant, the following competences (article 2): a) Direct and supervise everything related to providing the inhabitants of the republic with a service of potable water, collection and evacuation of black water and liquid industrial waste, and stormwater in urban areas (...) c) Promote the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water contamination (...) d) Advise other State bodies and coordinate public and private activities in all matters related to (...) control of water resource contamination (...) its consultation being mandatory in all cases, and compliance with its recommendations inexcusable (...) f) Exploit, use, govern, or supervise, as the case may be, all public-domain waters indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law, in exercise of the rights the State has over them, pursuant to law number 276 of August 27, 1942, for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities." For its part, article 5 of that law enables ICAA to "c) Acquire movable and immovable property as owner" and "e) Process the expropriations necessary for the fulfillment of its purposes, with this same subsection in its paragraph 2 declaring of public utility and social interest, and subject to expropriation, "(...) the lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary for water catchment (...). Article 21 of the Creation Law confers on ICAA the power to approve or reject any project for the construction, expansion, or modification of public or private sewage and stormwater disposal systems, its approval being mandatory, under penalty of nullity, in the case of construction of subdivisions (fraccionamientos), urbanizations, or lotifications. Finally, article 22 of its creation law establishes that "It is the obligation of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers to defray the expenses demanded by the conservation, expansion, and security of the forests that serve to maintain water sources, on the properties of those Municipalities where it assumes water and sewer services."

In accordance with article 2, subsection h), of the Creation Law of this decentralized entity (No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms), part of its competences is to enforce the Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, with article 16 of this latter regulatory body prohibiting installations, buildings, or works included in the "zones near supply sources (...) that harm in any way (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these zones shall be fixed by the Ministry of Public Works and Public Health" –bodies which, as already indicated, were substituted, for all legal purposes, by ICAA–. Consequently, ICAA is also responsible for defining the protection areas for supply sources such as springs (manantiales) or springs (nacientes) that are a natural form of groundwater discharge. Article 34, final paragraph, of the Forest Law (Ley Forestal) imposes the carrying out of the alignments of protection areas on INVU. This is, in reality, a competence that is not exclusive or excluding of ICAA or INVU, but rather concurrent or shared, so both public entities have the duty to exercise it.

                Article 3 of the General Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, imposes the obligation on ICAA to "(...) select and locate the waters intended for piped water service (...), by which it is the responsibility of this entity to carry out a detailed inventory of the springs (nacientes) that can be used to provide water for human consumption to the populations, the foregoing, independently of whether the supply and distribution are in the hands of a Municipality in a specific canton.

b)  SENARA (National System of Groundwater, Irrigation, and Drainage).

                Despite having its competence apparently limited to irrigation districts, drainage, and flood control –technical-administrative physical units of an agricultural nature for achieving their socioeconomic development defined by Executive Decree at the request of this entity (articles 17 and 18 of its Creation Law No. 6877 of July 18, 1983, and its reforms)–, the fact is that its constitutive law assigns it important competences in groundwater matters, which evidently have a national scope and, consequently, are not limited to mere irrigation districts. The foregoing is corroborated by the background of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973 –which ratified and substituted Executive Decree No. 1878-P of July 22, 1972–, currently repealed, created the National Groundwater Service (SENAS) with a clearly national scope for the planning, research, and advisory on everything related to the matter. Thus, among other objectives, SENARA has that of seeking the optimal and fair use of (...) water resources –both surface and groundwater– in agricultural activities (...) in the irrigation districts" (article 2). Among its functions is that of "Researching, protecting, and promoting the use of the country's water resources, both surface and underground" and "Carrying out, coordinating, promoting, and keeping updated hydrological, hydrogeological research (...)" (article 3, subsections d and e). In article 4, it is established that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities competent in matters such as "Prevention, correction, and elimination of all types of water contamination in irrigation districts," "Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the evaluation of their potential use for exploitation purposes in irrigation districts," and "Construction and maintenance of works necessary for the conservation and renewal of exploitable aquifers for agricultural activities in irrigation districts" (subsections c, ch, and f). Among the powers of the Board of Directors is that of issuing agreements for the request of recovery, expropriation, or purchase of "(...) lands on which water resources rest or underlie (...)" (articles 6 and 7).

  c)  INVU (National Institute of Housing and Urbanism).

                Article 34, paragraph 2, of the Forest Law (Ley Forestal) provides that the alignments of the protection areas contemplated in its article 33, among which are those bordering permanent springs (nacientes), recharge areas, and the aquifers of springs (manantiales), shall be carried out by INVU. Additionally, Executive Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, imposes on that entity the oversight of the "Urban Control Area" which comprises some of the districts of the Provinces of San José, Alajuela, Heredia, and Cartago, provided that the Municipal Government has not enacted a Zoning Regulation, it being that in the "special protection zone" all construction must be built under strict control, requiring approval of an environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) by MINAE and building a treatment plant for wastewater authorized by ICAA and the Ministry of Health to avoid "(...) contamination of aquifers and river channels into which they (sic.) flow."

 d) MUNICIPALITIES.

The municipal corporations have a first-order role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968), more than 35 years ago, based on article 169 of the Political Constitution –insofar as they are responsible for "The administration of local interests and services in each Canton"– imposed on them the duty to enact a regulatory plan to plan and control urban development and the related urban development regulations (articles 15 and following). Within that regulatory plan and the zoning regulation, the Municipalities must identify, in order to regulate, control, and restrict human activities (industrial, urban development, agricultural, etc.), the areas or zones reserved because an aquifer or its recharge or discharge area is located within them. By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution), to human life and health (article 21 ibidem), and for the sake of sustainable development, the cantons that, due to their geomorphological characteristics, have lands within their territory that harbor aquifers, their recharge and discharge areas, springs (manantiales), and springs (nacientes) are especially called upon and obliged to regulate and norm, responsibly, efficiently, and effectively, such matters, since groundwater sometimes not only supplies the consumption and use of the canton's populations but also various cantons, demonstrating a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of the land and waters derived from the determination and establishment of such protected areas, since it is for the benefit of them, the inhabitants of the other cantons that are supplied with the waters that flow through the aquifer and surface or discharge in other cantons, and, certainly, of future generations."

Particularly, the intervention of SENARA has been strengthened when dealing with projects whose impact could fall on groundwater. In this regard, in judgment No. 2010-20988, of 16:51 hours on December 15, 2010, this Court indicated the following:

"III.- ON THE NATIONAL SERVICE OF GROUNDWATER, IRRIGATION, AND DRAINAGE. As the Chamber already stated in judgment 2004-01923 at fourteen hours fifty-five minutes on February twenty-fifth, two thousand four, the competences of SENARA transcend what concerns irrigation districts, such that they prove to have a national scope derived from its very institutional background. It is evident that by express provision of the Creation Law of SENARA, law number 6877, article 3 subsections ch and h), SENARA has the competence to protect the country's water resources, for which reason its decisions regarding exploitation, maintenance, and protection, shall be definitive and of mandatory compliance. This normative provision must be interpreted and applied in accordance with article twenty-one of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils –from which it is defined that the Ministry of Agriculture and Livestock (or Department of Agriculture in the language used by the Water Law) maintains a secondary or residual competence in this matter–. In this way, the integration of the recently cited norms informs that for the use of public-domain waters, every public entity –without distinction– has the obligation to obtain the corresponding permit from SENARA, to the point that decisions that SENARA adopts in a substantiated manner regarding this shall be definitive and of mandatory compliance. This definition is far from being a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it derives from the responsible integration of the broad normative framework that regulates the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition proper to the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber warns that this precision places SENARA in a particularly relevant position regarding the management of the national water resource, which is important considering the eminently technical nature of this administrative unit, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and due inter-institutional coordination of the different entities involved –ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others."

V.- On the delimitation and use of zones vulnerable to aquifer contamination. As has been indicated repeatedly (see judgment No. 2012-8892 of 16:03 hours on June 27, 2012), since the issuance of judgment number 2004-01923, special characteristics of groundwater contamination have been evidenced that highlight its particular vulnerability: "1) Contamination can go unnoticed for a long time given that the waters are in the subsoil. 2) The regeneration of water once contaminated is very slow or has such a high cost that it makes contamination something irreversible. 3) There is a deficit of technical and human resources to monitor groundwater quality and determine the exact dimension of potential contamination. Such factors, in turn, influence the type of protection required by aquifers, which unavoidably must be preventive, because when the damage (contamination) is detected, it is often already too late for a reversal of the situation. Among such measures, indicates the Chamber in the cited judgment, are the prohibition of certain human activities in specific zones and the imposition of safety measures on potentially contaminating activities. Also, by way of enumeration, measures of protection are specified as the establishment of protection perimeters for aquifers, the declaration of an overexploited aquifer, the declaration of an aquifer in a process of saline intrusion, and the state of necessity and water crisis." From the foregoing, the mechanisms that can be established to delimit the existence of aquifers and their degree of vulnerability take on special relevance, such as the land-use criteria matrices and hydrogeological maps, which were differentiated by the Chamber in judgment No. 2012-8892 of 16:03 hours on June 27, 2012, alluded to above, in the following sense:

" On the application of the 'Matrix of land-use criteria according to aquifer vulnerability to contamination for the protection of the water resource.' Now then, for the purposes of the present amparo appeal, it is appropriate to highlight the first of the measures described in the preceding considering clause. It consists, first, in projecting and drawing on the surface a demarcation under which an aquifer or part thereof is situated; and second, a specific regime is established for the use of the hydraulic domain –regulation and restriction of pre-existing water concessions, impediment to granting new ones– and for the control of activities and installations that may affect it –through authorizations– (e.g., mines, quarries; urban activities that include septic tanks, cemeteries, sanitary landfills –storage, transport, and treatment of solid and liquid waste–; agricultural and livestock activities with deposit and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater, and farms; industrial activities with storage, transport, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.). In summary, the Chamber refers to the issuance of documents such as hydrogeological maps –on which the surface under which an aquifer sits is drawn or demarcated– and land-use matrices according to the vulnerability of aquifers to contamination –which establish a specific regime for the use or affectation of the land in relation to groundwater–, whose protection perimeters are mandatory and must be reflected in the regulatory plans on land use and territorial planning (e.g., zoning or construction regulations) by the municipal corporations or the National Institute of Housing and Urbanism, given its residual competence in urban planning matters in the absence of local regulatory plans. In this regard, judgment number 2004-01923 literally states:

'The definition of perimeters must be combined with vulnerability or natural susceptibility cartography of the supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through the surveying of maps. Both measures, protection perimeters and vulnerability cartography are suitable for being able to timely relocate a specific type of activity, the supply source, or, ultimately, introduce technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminating agents. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability cartography vary depending on whether it is (a) an area without territorial occupation, being useful for defining activities that may or may not be installed in the future; (b) areas already occupied, in which case a mapping of natural vulnerability is carried out and of the areas with greater susceptibility to contamination, being able, in the face of the threat of a high contamination index, to relocate activities, supply sources, and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) areas already contaminated, for which alternative sources may be sought, the spread of contamination plumes avoided, and, if possible, given its high cost, treat the waters of the aquifer after extraction; (d) areas for new water catchments, in which case potentially contaminating activities and the area of impact of each of these must be inventoried.'

Thus, there is a substantial difference between a hydrogeological map of groundwater and a matrix of land-use criteria according to aquifer vulnerability to contamination. The hydrogeological map contains, fundamentally, geological and hydrological information and refers to the scientific field of hydrogeological cartography. This scientific area deals with both phenomena that occur on the soil surface and those that occur in the subsoil. In the case of aquifers, hydrogeological maps collect relevant data such as the depth of water levels, saturated thicknesses or impermeable materials, the vertical zoning of aquifers, etc. Among other characteristics, hydrogeological cartography is very dynamic given that although there are phenomena with a high degree of permanence (hydraulic works, water points), there are also phenomena that vary over time, such as the depth of the water level or some hydrochemical data, in addition to spatial conditioning since the object of cartography is concrete zones or surfaces that evidently differ from one another according to the geographical point to be mapped. The time variable introduces additional complexity to the cartographic representation and leads to a lack of map updating if a delay in its publication occurs; likewise, depending on the objectives pursued, hydrogeological maps can be general or aimed at specific objectives, such as vulnerability maps to groundwater contamination. On the contrary, the matrix of land-use criteria according to aquifer vulnerability to contamination, although not permanent and can change due to various factors –such as the evolution of scientific knowledge and the development of new technologies more environmentally friendly–, is much more stable and is not subject to that high index of spatial and temporal mutability proper to the hydrogeological phenomenon. For this reason, in concordance with the technical criterion of the Director of the Center for Research in Geological Sciences of the University of Costa Rica, this Chamber warns that the protection measures and land-use regulations contained in a matrix of this type are perfectly applicable generally throughout the national territory, since what changes are the hydrogeological characteristics of each zone but not the specification of protection measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same vulnerability category of an aquifer. That is to say, the hydrogeological and hydrochemical characteristics of an aquifer and, therefore, its vulnerability to contamination vary from one site to another; however, the protection measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, as they are based on the variables inherent to the hydrogeological behavior of an aquifer in the evaluated physical medium. Thus, the prohibition of using highly toxic agrochemicals (a factor in a land-use vulnerability matrix according to aquifer vulnerability to contamination) shall be inexorably applicable in high-vulnerability aquifer zones (a factor in a hydrogeological map), regardless of where such zones are located; ergo, in the sub examine, an indication of a specific land-use measure in a contamination vulnerability matrix is a constant variable, while the hydrogeological and hydrochemical conditions of the aquifer in each specific region constitute dependent variables. This criterion also finds support in the precautionary or in dubio pro natura principles, duly explained in the judgment transcribed in the preceding considering clause. In accordance with the foregoing, the State's obligation to take any cost-effective measures to prevent the degradation of aquifers emerges as an essential legal imperative even if absolute scientific certainty does not exist about such measures, since the premise of said obligation consists in the mere existence of a danger of serious or irreversible damage to the aquifers. Judgment number 2004-01923 states that

'for the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura, assumes that when there are no studies or reports carried out according to the univocal and exactly applicable rules of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty about the innocuousness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those in progress until the dubious state is cleared, and, in parallel, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.'

 From the distinction indicated, the Chamber clearly established that a Matrix of Land-Use Criteria issued for the protection of the water resource, such as the one initially issued for the canton of Poás, is of mandatory application in all cantons or zones where vulnerability maps approved or produced by SENARA are available.

However, it was also emphasized that in those cantons where hydrogeological maps are not available, the indicated matrix should serve as a technical guide and orientation for the development of land-use policies, as long as there is no specific matrix prepared by SENARA with the participation of the other involved institutions, which guarantees the same or a higher level of protection of the water resource. This Court so ordered based on the application of the precautionary principle that must govern the protection of the water resource, and assessing the technical knowledge that SENARA possesses regarding this type of water. In judgment No. 2012-8892, cited above, this Chamber stated:

"Consequently, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento cannot, simply and plainly, be content with issuing recommendations and disengaging from their implementation—merely because another entity of the Administration is co-responsible in such matter—since that would imply an omission of its duty to protect groundwater and of the principle of inter-administrative coordination set forth. In other words, although the competencies for the integrated management of groundwater resources are fragmented among several entities (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalities, and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento itself), it is no less true that the latter, due to the underground hydrological information it handles and its experience and specialized knowledge in the field of groundwater, holds prevailing technical expertise in said area, so that, on one hand, its contamination warnings and correlative measures to prevent it cannot be unilaterally disregarded by the rest of the Public Administration and, on the other, there is an impossibility of ignoring the warnings about the danger of contamination issued by an institution empowered by law to protect the water resource (see in that sense judgment number 2008-004790 of 12:39 p.m. on March 27, 2008)."

In conclusion, although there are cantons or zones that still do not have vulnerability maps approved or prepared by SENARA, the matrix issued by SENARA for the canton of Poás since May 2012, and currently, the generic aquifer protection matrix approved by SENARA in Board of Directors session No. 702-16 of November 7, 2016, must serve as a technical guide and orientation for the development of land-use policies, as long as such cantons or zones do not have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the competent institutions, and which guarantees the same or a higher level of protection of the water resource. It is reiterated that the protection measures and land-use regulations contained in a matrix of this type are perfectly applicable generally throughout the national territory, since what changes are the hydrogeological characteristics of each zone, not the specification of protection measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same vulnerability category of an aquifer. That is, the hydrogeological and hydrochemical characteristics of an aquifer and, therefore, its vulnerability to contamination vary from one site to another; however, the protection measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, as they are based on the specific variables of the hydrogeological behavior of an aquifer in the physical medium evaluated. For this reason, in the aforementioned judgment No. 2012-8892, it was ordered in the "Por tanto," in what is relevant, the following:

"The amparo is partially granted. Consequently, Gloria Abraham Peralta and Bernal Soto Zúñiga, in their order as President and General Manager of SENARA, or those occupying those positions, are ordered to immediately communicate to Vianney Saborío Hernández, or to whomever represents Simen Mountain Business in her stead, as well as to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and all municipalities, that the 'Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás' is of mandatory application in all cantons or zones where vulnerability maps approved or prepared by SENARA are available and, in any case, must serve as a technical guide and orientation for the development of land-use policies, as long as such cantons or zones do not have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the other institutions that prepared the matrix, and which guarantees the same or a higher level of protection of the water resource."

VI.- Regarding the intervention of SENARA in the approval of development projects. That said, based on the foregoing, the Land-Use Matrix (Matriz de Uso de Suelos) and the Vulnerability Maps issued by SENARA provide important information to determine the authorization of projects to be developed in the country's territory. Hence the relevance of other public authorities applying them mandatorily where hydrogeological maps exist, and adopting them as guides in those cantons where such maps do not exist when determining whether or not to approve development projects, such as urban development projects. That said, SENARA is not correct in the report rendered in this amparo, when indicating that in judgment No. 2016-18352 of 9:05 a.m. on December 16, 2016, this Court ordered it to previously authorize all future urban development projects anywhere in the country. SENARA must take into consideration that what was resolved in said judgment was issued for a very particular case, which is the canton of Poás, in which the risk caused to the water resource of that zone had already been confirmed through various specific judgments, given the manner in which housing projects had been authorized, despite even the respective Matrix having been issued (see in this regard judgments No. 2004-1923, 2004-5181, 2011-435, and 2011-5548). Therefore, on that occasion, the Mayor of Poás was ordered the following:

"1-To refrain from granting new construction permits in the projects Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel, and Calle Los Murillo, until detailed hydrogeological studies are available, carried out by the interested parties, approved by SENARA, and that contemplate the entirety of the project, in order to determine the condition of the water resources' quality, the risk of future impact, and the definition, if necessary, of the implementation of measures to mitigate current effects; 2- Not to issue any construction permit in the Urbanización Residencial Don Manuel and Calle Ladelia, without previously requiring the installation of individualized treatment systems, a treatment plant, or a sanitary sewer network, considering the minimum lot size; 3- To process the respective procedures and actions within the framework of its competencies, so that within a period of 2 years starting from the notification of this judgment, an individualized treatment system is implemented that complies with the discharge regulation, and that is comparable to a treatment plant, in the housing projects Calle Ladelia and Finca Erick Lonis (properties 1 and 2). 4- To refrain from granting construction permits or authorizing future housing projects, without previously verifying compliance with the provisions of the Generic Aquifer Protection Matrix (Matriz Genérica de Protección Acuífera) approved by SENARA."

That said, in application of the precautionary principle, this Court considers that to determine whether an urban development project to be developed on land under which confined groundwater (aquifers) lies must be exempted or not from implementing a treatment plant or using a septic tank, the developer must carry out the respective hydrogeological study, and previously obtain the approval of SENARA, so that said technical agency necessarily verifies, but within a reasonable timeframe, whether the study carried out conforms to the guidelines of the current matrix and the methodology used to assess the impacts on said aquifer. This is established based on the precautionary principle that governs environmental matters, especially in the protection of the water resource, which was clearly outlined by this Court in judgment No. 2004-1923 of 2:55 p.m. on February 25, 2004:

" XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary or prudent avoidance principle. This principle is enshrined in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states 'Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.' In the domestic legal system, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 of April 30, 1998), in its Article 11, sets forth as hermeneutical parameters the following principles: '1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: Where there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protection measures.' In this Chamber's Ruling No. 1250-99 of 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Rulings Nos. 9773-00 of 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 of 4:32 p.m. on February 27, 2001, and 6322-03 of 2:14 p.m. on July 3, 2003), this Court considered the following: '(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid containing the possible impact on the environment or people's health. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt about it—, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question must be postponed. This is because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the biologically and socially harmful consequences have already occurred, the repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment.' Subsequently, in Ruling No. 3480-03 of 2:02 p.m. on May 2, 2003, this Court indicated that 'Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but in the face of a lack of certainty that such facts will actually produce harmful effects on the environment.' In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura, implies that when there are no studies or reports prepared in accordance with the univocal and exactly applied rules of science and technology that allow reaching a state of absolute certainty about the innocuousness of the activity intended to be developed on the environment, or they are contradictory among themselves, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those underway until the uncertain state is cleared, and, in parallel, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater involves protecting the resource before its contamination or degradation."

VI.- On the specific case. In the sub examine, the appellant considers the fundamental right to the environment and water protection to be harmed, on the grounds that the D’Milagros Residential Complex (Conjunto Residencial D’Milagros) project was exempted from complying with the application of SENARA’s hydrogeological vulnerability matrix, because hydrogeological maps do not exist in Naranjo; and because the ICAA exempted the urban developer from building a treatment plant and its respective sanitary water system, to make use of a septic tank, with the risk that this entails for the protection of groundwater. In this regard, the Chamber has it as proven that, indeed, by administrative resolution No. 0378-2015-SETENA of February 17, 2015, SETENA granted the environmental viability for the “Condominios D’Milagros” project, approving ab initio said work with the requirement to build a wastewater treatment plant. Subsequently, the project was modified from horizontal property (condominium) to a social-interest residential development, changing its name from “Condominios D´Milagros” to “Conjunto Residencial D´Milagros.” On July 11, 2016, by official letter SG-ASA-0626-2016, SETENA authorized the change of the project's name to Conjunto Residencial D´Milagros, and on February 17, 2017, the developer requested an extension of the project’s environmental viability, which was granted by Resolution No. 130-2017 as Conjunto Residencial D´Milagros. It was also proven that on September 12, 2016, the developer processed before the ICAA a request for a sewer network exemption for said project. By virtue of said procedure, through official letter No. SB-AID-2016-00291 of October 7, 2016, signed by the Deputy Manager of Environment of the ICAA, the developer was informed of what was resolved by the Institutional Commission for Sanitary Sewer Network Exemptions, where it was decided to exempt the Conjunto Habitacional D’Milagros project from the sewer network. This was done on the basis that, for the ICAA, there is sufficient technical and scientific evidence demonstrating that the project to be developed can use a septic tank as a wastewater treatment system, without this representing a danger to the environment or the water resource, and because in the canton of Naranjo there is no hydrogeological map. According to said study, 4 infiltration tests were carried out on the land, determining that the infiltration rate ranges within a suitable level for the use of individual treatment systems with disposal of the treated wastewater. However, despite that same study revealing a confined aquifer in the project area, the ICAA did not require prior approval from SENARA. The hydrogeological study prepared by Asesorías Geotec S.A. provided by the developer concludes, for example, on folio 31, the following:

"a) The minimum thickness drilled in the geotechnical study of the pyroclastic deposits, which overlie the ignimbrites and these in turn the aquifer of the zone (pyroclastic flows and ash fall), is sufficient for the elimination of the bacterial contaminant plume generated by the septic tanks and drains. The maximum residence time for pathogenic bacteria is 70 days in a porous medium, and the calculation achieves 287.21 days, 410 times the necessary time; it is emphasized that only the thickness drilled during the geotechnical study is considered.

b) In accordance with what is indicated in the previous point, the calculation of the horizontal distance that the bacteria will travel in the saturated medium should not be applied, since the organic contaminant plume will degrade within the thickness of the evaluated aquitard.

c) Due to the confined behavior of the aquifer and the degradation of the bacteria, there is no risk of contamination of springs (nacientes) or of wells near the evaluated site.

Consequently, in accordance with the results of this study, it has been found that the infiltration of organic decomposition bacteria generated by the septic tanks and drains does not represent a risk of contamination to the aquifer closest to the surface. Therefore, the construction of the Condominio D’Milagro Project is considered environmentally viable from a hydrogeological point of view, and it can be concluded that the subsoil will permit rapid and complete degradation of bacterial contamination."

Even though this Court does not ignore that the ICAA's criterion is essential for evaluating the impact that development projects may produce on the water resource, the truth is that the Chamber, in its jurisprudence, has emphasized the necessary intervention of SENARA when it comes to evaluating impacts on groundwater. At the moment the administration becomes aware, upon assessing the hydrogeological study provided by the developer, that the urban development project to be carried out will be established over an aquifer or in its impact zone, said study should have been submitted to SENARA, so that the latter, in its technical specialty, could also verify its proper preparation and results. This is justified in application of the precautionary principle, since that is how the institutions involved in authorizing such projects ensure that the waters flowing beneath the project area will not be damaged, under the terms in which it is intended to be developed, when the intention is to exempt it from the requirement of a treatment plant. As was previously proven, the adverse effects produced on water sources can go unnoticed for a long time because the waters are underground, the regeneration of water once contaminated is very slow, or it has such a high cost that renders the contamination irreversible, and there is a deficit of technical and human resources to monitor groundwater quality and determine the exact dimension of potential contamination. Hence, such precautionary protection is required, since when damage is detected, it is often too late to reverse the situation. That is why a criterion like SENARA's is essential in such scenarios. In this regard, it is appropriate to reiterate what was stated above in judgment No. 2010-20988 of 4:51 p.m. on December 15, 2010, regarding the competencies of SENARA:

"…It is evident that by express provision of the Law Creating SENARA, Law number 6877, Article 3 subsections ch and h), SENARA has the competence to protect the country’s water resources, which is why its decisions regarding exploitation, maintenance, and protection shall be definitive and of mandatory compliance. This normative provision must be interpreted and applied in accordance with the provisions of Article twenty-one of the Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –from which it is defined that the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Department of Agriculture in the language used by the Ley de Aguas) maintains a secondary or residual competence in this matter–. Thus, the integration of the recently cited rules informs that for the utilization of public-domain waters, every public entity –without distinction– has the obligation to obtain the corresponding permit from SENARA, to the point that the decisions that SENARA adopts with justification regarding this will be definitive and of mandatory compliance. This definition is far from being a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it stems from the responsible integration of the broad regulatory framework governing the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent to the field of human rights, given that the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this precision places SENARA in a particularly relevant position regarding the management of the national water resource, which is important considering the eminently technical nature of this administrative agency, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and due inter-institutional coordination of the different entities involved –ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.”

Thus, this Court considers that the ICAA violated the precautionary principle in environmental matters, by exempting the Conjunto Residencial D´Milagros project from implementing a wastewater treatment plant, without prior review by SENARA of the hydrogeological study provided by the company, so that they could assess the estimated impacts on the aquifer studied in the project area. Note that the ICAA currently maintains, as an institutional procedure for processing such requests, what was established by the Board of Directors in recital 9 of agreement AN-2002-114 of the ICAA, Article 2 subsection d) of ordinary session 2002-024 of March 25, 2002, which provides that, in those places where sanitary sewer systems did not exist, there was no danger of groundwater contamination according to technical hydrogeological studies, and the lot density allowed it, the interested party must expressly submit for consideration by the Management of the ICAA that they be exempted from building sanitary sewer networks; for this purpose, they shall submit the technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering together with the corresponding hydrogeological studies; said professional shall issue the pertinent recommendations so that the Board of Directors may then decide by absolute majority. It is evident from the foregoing that, despite the repeated and subsequent pronouncements of this Tribunal and their binding erga omnes nature, according to Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since 2002, the ICAA did not modify said procedure, implementing in said process the technical criterion of SENARA, despite its relevance when it comes to groundwater protection. Therefore, it lacks an essential technical requirement that must be incorporated in order to protect the environment in accordance with the precautionary principle that governs environmental matters.

Likewise, this Tribunal had it as proven that the developer did not communicate to SETENA the authorization by the ICAA to substitute the treatment plant with the use of a septic tank, despite the fact that the environmental viability of the project in question had initially been granted under that condition; and a modification of such magnitude needed to be re-evaluated. Indeed, SETENA clarified to this Tribunal that the substitution of a wastewater treatment system for another that was not contemplated within the initial environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) process and, consequently, within the granted Environmental Viability, must be processed as a modification request before SETENA, so that it is the latter, through the Department of Environmental Audit and Monitoring (ASA), that conducts the assessment of the proposal, defines the need for additional technical studies or complementary information, and notifies, through a Plenary Commission Resolution, the decision of the Secretariat regarding the change, which is lacking in the instant case. Moreover, this implies that if the developer intends to carry out the project by applying the exemption from using the water treatment plant, said project currently lacks valid environmental viability.

Consequently, this Tribunal deems it appropriate to grant the appeal solely against the ICAA, and to order the suspension of the urban development project in question until 2 conditions are met: 1-that SENARA issues a pronouncement regarding the hydrogeological study carried out, within a period that shall not exceed one month from the notification of this judgment; and 2- that once the previous requirement is fulfilled, the developer requests the modification of the environmental viability before SETENA and that the Plenary Commission approves the current conditions under which the Conjunto Residencial D´Milagros is intended to be developed. With respect to the other respondents, the amparo is dismissed because the exemption of the treatment plant for the project in question stemmed solely from the Instituto de Acueductos y Alcantarillados, and was never brought to the attention of SETENA for its proper analysis.

VIII.- Separate reasons of Judge Castillo Víquez. In judgment number 2010-6922 of 2:35 p.m. on April 16, 2016, the undersigned departed from the majority opinion, considering that current legislation does not require that, within projects requiring hydrogeological studies, these must be carried out by SENARA or, eventually, subsequently validated by that entity. By virtue of the foregoing, I consider it inappropriate to grant the present matter, given that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados did not submit the hydrogeological studies provided by the developing company to SENARA for evaluation, since, as indicated above, there is no legal norm that demands such a requirement.

IX.- Dissenting vote of Judge Hernández López regarding the complaint for violation of Article 50 of the Political Constitution.

1. The historical context that at the time motivated the Chamber's broad intervention in environmental matters has undergone a considerable variation that requires this body to reconsider the conditions for its participation in ensuring the right of individuals to a healthy and balanced environment, as has been protected under Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation—characterized by a vast legal and regulatory production that includes substantive rules, procedures, and the creation of bodies for compliance with what is ordered in the Magna Carta—is radically different from the previous one, where the absence of regulations and state entities with appropriate competence imposed upon the Chamber a leading role, almost unique, in the defense of the aforementioned constitutional right.

2. Today, we find ourselves facing a "dense web" of environmental regulations—as aptly described by Judge Jinesta Lobo in his dissenting vote on this issue—which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of a comprehensive legal regulation regarding activities whose impact on the environment was little or not at all ordered, as well as the creation of state bodies with surveillance and control powers over the effects of human activity on the environment. The second phenomenon consists of the fact that this increasing juridification—predominantly legislative and regulatory—entails an unavoidable entry into the scene of both administrative justice and ordinary jurisdiction—primarily the contentious-administrative, but also the criminal jurisdiction. In them, in accordance with the importance of environmental law, procedural pathways and inclusive means of standing have been broadly regulated, so that individuals can enforce what is established in that broad legal order related to environmental matters.

3. In this context, it is neither legally appropriate nor functionally correct for the Constitutional Chamber to displace, or—worse still—substitute, the ordinary justice bodies in carrying out their task, also of constitutional rank, of ensuring the effective enforcement of laws and regulations. It is legally inappropriate because what is requested in the vast majority of these cases is that it interprets and enforces legal and regulatory norms, thus risking overlapping its competencies with those of other jurisdictional bodies which—indeed—have been created to execute such tasks; and it is also functionally incorrect because the design of its processes is ill-suited to the complexity present in numerous environmental conflicts comprised of series of technically and legally complex facts and acts. On both issues, there are well-known examples in which the Chamber has delivered a half-baked or technically incomplete resolution, or unnecessary frictions and impacts on legal certainty have been generated.
4.

As part of the technical aspects I have assessed, I add the fact that this jurisdiction does not have judgment enforcement judges who would allow adequate follow-up of judgments – generally complex – which sometimes entail monitoring of remedial plans, among other things, with inter-institutional coordination and follow-up lasting months and even years.

                5. From that perspective, the decision by this Court to step aside in environmental matters should not be seen as an abandonment of environmental matters, but rather the opposite, as their proper protection at the instance best suited to the nature of their complexity and diversity. Likewise, it should not be seen as this instance declining its task of protecting the constitutional rights imposed upon it by the Political Constitution and its Organic Law, a task which, from my point of view, remains reserved in this area for specific cases. Rather, it is an exercise of readjusting the burdens and tasks that correspond to the various State organs, so that each of them can fully deploy its work within the sphere assigned to it, as well as an exercise of defining its own jurisdiction, as established by Article 7 of its Organic Law.

                6. It is clear that the Chamber does not propose to abandon to other jurisdictions the task of protecting the rights of individuals in environmental matters. It is well known that although any claim for infringement of legal and regulatory norms can be redirected to the constitutional sphere, there are cases whose resolution requires nothing more than the application of constitutional law. It is therefore a matter of ensuring that the Chamber becomes a protagonist together with others, so that – among all and each within its own space – the full variety of situations involved in protecting the right to a healthy and balanced environment within a society that also has other equally pressing needs can be covered. With this position, I firmly believe that the citizen does not lose an ounce of protection, but substantial gains are made in breadth, perspective, and respect for the balance and distribution of powers, this latter principle being of mandatory consideration, since it governs the constitutional dynamic of any liberal and democratic system such as ours.

                7. In line with the foregoing, I hold that this Chamber should refrain from hearing claims brought before it for alleged violation of Article 50 of the Political Constitution, in order to leave their hearing in the hands of administrative justice and the contentious-administrative jurisdiction. The foregoing is affirmed in general terms, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my opinion, would still be better protected by this Chamber and must therefore be heard and resolved by it. Within such groups of cases, and without this enumeration being considered a closed and definitive list, I can indicate that the Chamber should reserve the hearing of situations such as, for example, claims for environmental violations that also pose a direct risk to human health, or to access to or quality of water; cases of gross and direct violations of the environment in which a blatant absence of protection by State authorities is verified, provided always that the nature of the claim also allows it to be addressed through the instrument of amparo as a summary and special procedural institute, since I consider that amparo should also not be turned into an ordinary proceeding to address, even in these cited cases, matters that exceed the capacity to be adequately dealt with within it.

                8. In the specific case, according to the proven facts, none of the cited exceptions is present and the situation falls within those cases in which the intervention of the means of protection of the Administration and the ordinary justice system proves to be a broader and more complete avenue for the issue under discussion, which involves a discussion of advantages and disadvantages and an assessment that requires abundant technical evidence, follow-up, and studies that exceed the scope of amparo. Thus, Article 9 of the Constitutional Jurisdiction Law should have been applied and the recourse should have been rejected outright; however, this having not occurred, it is now appropriate to declare the amparo filed without merit.

                X.- SEPARATE OPINION OF MAGISTRATES JINESTA LOBO AND SALAZAR ALVARADO, WITH REASONING BY THE FORMER. Magistrates Jinesta Lobo and Salazar Alvarado declare the recourse without merit, for the following reasons:

1.- RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS INFRACONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH A VAST NORMATIVE FRAMEWORK. Article 50 of the 1949 Constitution, in the year 1994 (Law No. 7412 of June 3, 1994), underwent a partial reform to introduce into its second paragraph, as an express and clearly typified fundamental right, the right of "Every person" to enjoy "a healthy and ecologically balanced environment." This fundamental right, before the constitutional reform of 1994, was extensively developed by the progressive and protective jurisprudence of this Constitutional Court, all based on the norms existing in International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial reform of Article 50 of the Constitution. After the partial reform of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and prolific infraconstitutional normative framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the third paragraph provided that "The State shall guarantee, defend, and preserve that right"; constitutional imperatives and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive infraconstitutional normative framework that translates into various laws, regulations, and executive decrees, which address substantive and formal matters for the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Additionally, this sub-constitutional legal system has established an extensive and complex administrative organization to execute the constitutional imperatives and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this block or parameter of legality, created to develop Article 50 of the Constitution, the Organic Environmental Law No. 7554 of October 4, 1995, stands out, which, among other aspects, develops and regulates priority issues such as citizen participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (Chapter IV), protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), land-use planning and environmental protection (Chapter VI), protected wild areas (Chapter VII), marine, coastal, and wetland resources (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forestry and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Chapter XV), environmental administrative organization (XVII), and the creation of an Administrative Environmental Tribunal for the protection, defense, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI). Also prominent in this dense and vast legislative framework are the Forestry Law, No. 7575 of February 5, 1996, and its reforms, the Phytosanitary Protection Law, No. 7664 of April 8, 1997, the Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas, No. 7744 of December 19, 1997, the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils, No. 7779 of April 30, 1998, and, more recently, the Law for Integrated Waste Management, No. 8839 of June 24, 2010. Furthermore, even before the partial reform of Article 50 of the Constitution, sectoral laws already existed for the protection and defense of certain aspects of the environment, such as the Water Law, No. 276 of August 27, 1942, and its reforms, the General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, and its reforms, the Animal Health Law, No. 6243 of May 2, 1978, the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 21, 1992, and its reforms, the Hydrocarbons Law, No. 7399 of May 3, 1994, and the Law on the Rational Use of Energy, No. 7447 of November 3, 1994. The normative framework, at the infralegal level, is even more abundant with various executive regulations of those laws and decrees that regulate the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, by way of example, Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004, stands out, which is the General Regulation on Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) Procedures that thoroughly regulates all aspects of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) procedures for activities, works, and projects, according to predefined categories, to prevent any damage or injury to the environment, their review and environmental viability, their subsequent control and monitoring, complaints, participation mechanisms, the environmental responsible party, performance and operation guarantees, and a sanctioning regime. Also noteworthy is Executive Decree No. 34136 of June 20, 2007, which is the Procedural Regulation of the Administrative Environmental Tribunal, responsible for hearing and resolving complaints regarding threats of infringement or effective violation of environmental and natural resource protection legislation and for establishing compensation for damages or injuries to these.

2.- NEED TO DELIMIT CONSTITUTIONALITY CONTROL AND LEGALITY CONTROL IN MATTERS OF PROTECTION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense normative framework or infraconstitutional legal system that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment set forth in Article 50 of the Constitution and seeks its guarantee, protection, and preservation, obliges this Constitutional Court to have to delimit, in this area, the sphere of constitutionality control from the sphere of legality control. In the case of mechanisms or questions of constitutionality, as Title IV of the Constitutional Jurisdiction Law is named, a concept that encompasses the action of unconstitutionality and the consultation of constitutionality – legislative and judicial – the delimitation between constitutionality control and legality control is clear and unequivocal, since, without a doubt, this Constitutional Court has the competence to hear and resolve such matters exclusively and to the exclusion of all others (Articles 10 of the Constitution, 1, 2, subsection b), 73 to 108 of the Constitutional Jurisdiction Law), for example, when it is argued that a legal or regulatory norm is unconstitutional because it violates Article 50, that is, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the values and principles underlying it. The real problem in delimiting both spheres of control arises with respect to the amparo recourse or proceeding, for several evident reasons, which are the following: a) The transversal nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which penetrates all layers or strata of the legal system; b) the open texture of constitutional norms, whereby any grievance may appear to be of a constitutional nature; and c) the tendency to use the amparo proceeding as a substitute avenue for the ordinary jurisdiction. However, some criteria can be established, based on Article 7 of the Constitutional Jurisdiction Law, that allow the amparo proceeding to be delimited from other ordinary jurisdictional proceedings. Thus, when, with respect to an activity, work, or project, a public authority – administrative entity or body – has intervened by conducting studies, evaluations, reports, or assessments of any nature, by application of the dense and vast infraconstitutional legal system, it is clear that the matter must be placed before the ordinary jurisdiction and not the constitutional one. The same applies when a public authority has failed to comply with the obligations imposed on it, in matters of environmental and natural resource protection, by the infraconstitutional legal system, whether of a legal or regulatory nature. Under this understanding, this Constitutional Court should hear and resolve a matter in the amparo proceeding only when no public authority has intervened in the exercise of its oversight or authorization powers and conduct is being carried out, potentially or actually, injurious to the right to a healthy and ecologically balanced environment; additionally, it must involve an evident and manifest or easily verifiable violation of that right – without the need for extensive production or taking of evidence – and, moreover, it must be of great relevance or significance and be serious. If a public authority has breached the obligations and duties developed by the infraconstitutional legal system, the matter should also not be heard by the constitutional jurisdiction, since, in addition to the complaint mechanisms provided at the administrative level, the ordinary jurisdiction, especially the contentious-administrative one, has sufficient competence to oversee the material or formal omissions of public entities. From the moment a public authority has intervened in the exercise of its legal and regulatory powers, processing a proceeding – a concatenated series of administrative actions – and issuing administrative acts, the matter will be outside the sphere of constitutionality control, and the same applies if it breaches or omits its legal and regulatory obligations. The amparo recourse is, essentially, a summary proceeding governed by simplicity or, in the terms of Article 25 of the American Convention on Human Rights, a recourse that must be simple and rapid. Consequently, when it is necessary to review various administrative actions – procedures and formal acts that translate and materialize into an administrative file – the matter ceases to be subject to amparo, since a plenary cognition proceeding must be resorted to, that is, a full knowledge proceeding that can only be processed before the ordinary jurisdiction. Amparo is not designed to contrast or review technical or legal criteria issued in light of the infraconstitutional legal system or to take new evidence to contrast that contained in an administrative file that has been processed over prolonged periods and carefully. The amparo proceeding, ultimately, cannot be converted into an ordinary plenary cognition proceeding (turned into an ordinary proceeding), since it becomes distorted and perverted in its aims and purposes; hence, when a public authority has intervened by conducting studies, endorsing or approving expert reports submitted by interested parties, rendering reports, issuing administrative resolutions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or, in general, processing one or more administrative procedures, the amparo proceeding is not the avenue to oversee such actions, but rather the contentious-administrative proceeding. The administrative intervention that can be verified or confirmed is decisive for considering whether the matter is situated at the level – in itself abstract and open – of constitutionality or at the denser level of legality. Nor should this Constitutional Court proceed to hear and resolve the breach of obligations imposed by the legal or regulatory normative framework, since, for that purpose, there are powerful and efficient instruments at the administrative level (sanctioning regime, complaints, the Administrative Environmental Tribunal) and, ultimately, a contentious-administrative jurisdiction whose function is to control the legality of administrative action (Article 49 of the Constitution), within which legal or regulatory, material or formal omissions are included, an ordinary jurisdiction that now, with the new procedural legislation, is more flexible, expeditious, swift, plenary, and universal.

3.- COROLLARY. For the foregoing reasons, we consider that the present amparo recourse should have been rejected outright ad limine litis for involving a matter pertaining to legality control; however, this not having been so, we consider that it should be declared without merit, without our ruling on the merits of the matter, since it is for the ordinary jurisdiction, particularly the contentious-administrative one, to determine whether the administrative actions and conduct deployed (active or omissive) in the sub-lite conform or not, substantially, to the infraconstitutional legal system for the protection, guarantee, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

                XI.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Regulation on the Electronic Case File before the Judicial Branch," approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore:

                 The recourse is granted only against the ICAA. The suspension of the works of the Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros is ordered until the following is fulfilled: 1- that SENARA issues a pronouncement regarding the hydrogeological study conducted by Asesorías Geotec S.A. within a period that shall not exceed one month counted from the notification of this judgment; and 2- that once the previous requirement is met, the developer requests the modification of the environmental viability from SETENA and that the Plenary Commission approves the current conditions under which the Conjunto Residencial D´Milagros is intended to be developed. Consequently, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the ICAA, is ordered to send to the Manager of SENARA a complete certified copy of the administrative file relating to the exemption procedure for the wastewater treatment plant of the Conjunto Residencial D´Milagros, within a maximum period of 2 days counted from the notification of this judgment. In addition, Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, in his capacity as Acting Manager of SENARA, or whoever holds the position, is ordered to review said file and issue the respective pronouncement on the hydrogeological study of the Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros within the non-extendable period of ONE MONTH, counted from the moment the ICAA sends him the copy of the respective file. Likewise, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the ICAA, is ordered to adopt the necessary measures, so that within the non-extendable period of 7 days counted from the notification of this pronouncement, in the procedure to exempt urban development projects from the construction of a sanitary treatment plant, prior to the corresponding final decision of the ICAA, the technical opinion of SENARA is required, when it is evident that groundwater flows beneath the area of a given project, with the warning that in cases where no hydrogeological map exists, the Matrix of Criteria for Land Use According to Aquifer Contamination Vulnerability (Matriz de Criterios de Uso de Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos) for the protection of water resources issued by SENARA shall serve as a guide and technical orientation in land-use policies, in protection of water resources. The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration. As for the other respondents, the recourse is declared without merit. Notify personally Yamileth Astorga Espeleta and Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, in their order, Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and Acting Manager of SENARA; as well as the Mayor of Naranjo, so that he takes note for purposes within his purview. Magistrate Castillo Víquez gives separate reasons. Magistrates Jinesta Lobo, Hernández López, and Salazar Alvarado dissent and declare the recourse without merit.

 

  

 
	
Ernesto Jinesta L.
President
	 
 



Fernando Cruz C.
	 
	
Fernando Castillo V.



Paul Rueda L.
	 
	
Nancy Hernández L.



Luis Fdo. Salazar A.
	 
	
Jose Paulino Hernández G.

 

 
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Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 06:58:28.

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