Res. 17950-2017 Sala Constitucional — Transitional provision of Drinking Water Regulation suspends pesticide parametersTransitorio del Reglamento de Agua Potable suspende parámetros de plaguicidas

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Sala Constitucional

Resolución Nº 17950 - 2017

Fecha de la Resolución: 08 de Noviembre del 2017 a las 10:31

Expediente: 16-015608-0007-CO

Redactado por: Fernando Cruz Castro

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante

Sentencias Relacionadas


Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 050- Ambiente

Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Subtemas:

NO APLICA.

“el Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) resulta inconstitucional por violentar   el Principio precautorio en materia ambiental y los derechos fundamentales a la vida, salud y ambiente (…)por cuanto los plaguicidas contenidos en la Tabla del decreto son compuestos químicos de alta toxicidad, y para un gran número no se precisan valores de referencia sino un ND (no detectable), con el agravante de que el valor máximo admisible depende del método, siendo que el decreto no especifica método alguno.” Sentencia 17950-17

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

017950-17. AMBIENTE. DECRETO SOBRE USO DE PLAGUICIDAS EN AGUA POTABLE. Decreto Ejecutivo No. 39144-S que adiciona un transitorio al Decreto Ejecutivo No. 38924-S del 12-01-2015. Reglamento para la Calidad del Agua Potable

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Texto de la resolución

*160156080007CO*

Exp: 16-015608-0007-CO

Res. Nº 2017017950

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y treinta y uno minutos de ocho de noviembre de dos mil diecisiete.

Acción de inconstitucionalidad promovida por RIGOBERTO ODILON GERARDO BLANCO SAENZ, para que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 39144-S que adiciona un transitorio al Decreto Ejecutivo No. 38924-S, del 12 de enero de 2015, -Reglamento para la Calidad del Agua Potable- por estimarlo contrario a los artículos 7, 11, 21, 50, 139, inciso 3), 140, incisos 4) y 8) y 191 de la Constitución Política y diversos instrumentos internacionales en materia ambiental. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República y el representante del Ministerio de Salud.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:30 horas del 07 de noviembre del 2016, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del transitorio del Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S, del 12 de enero de 2015) efectuado mediante el Decreto Ejecutivo No. 39144-S. La norma se impugna en cuanto el 1 de setiembre del 2015, se publicó en el alcance digital de La Gaceta No. 69, de 1° de setiembre de 2015, No. 170, el Decreto Ejecutivo No. 39144-S, que adiciona un transitorio al Decreto Ejecutivo No. 38924-S, de 12 de enero de 2015, Reglamento para la calidad del agua potable. No hay evidencia ni referencia en La Gaceta que este Decreto Ejecutivo haya cumplido con el procedimiento de publicidad y consulta establecido por el Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales. El Decreto impugnado regula cantidades máximas de plaguicidas en el agua potable, y siendo estos productos sujetos del comercio internacional, por sus características, cae dentro de los Reglamentos que deben ser consultados. Señala que los plaguicidas contenidos en la Tabla 1 del Decreto impugnado son compuestos químicos de alta toxicidad, reconocida por la comunidad científica y médica y, pese a esto, se carece de rigurosidad técnica para su aplicabilidad, pues los valores establecidos de regulación no son cuantitativos. Estima que en ninguno de los dos Decretos, el No. 38924-S o el No. 39144-S, se especifican cuáles son los métodos analíticos que se deben utilizar para realizar los análisis de agua. Indica que el Decreto impugnado da como referencia de los valores de Valor Máximo Aceptable (VMA) el documento Drinking Water Standards and Health Advisories, EPA USA, 2012, pero los valores consignados en este documento son diferentes a los indicados en la Tabla del Decreto en cuestión; la selección de ND para el Valor Máximo Admisible para estos plaguicidas no es de uso en el documento de la EPA dado como referencia en el Decreto impugnado. Añade que la definición de los Valores Máximos Admisibles, en una regulación que pretende proteger la salud y la vida de las personas en términos de No Detectable por Método, es contraria a las buenas prácticas de la Química Analítica, pues no permite seleccionar una metodología apta para determinar las concentraciones reguladas y el criterio básico de salud pública para la definición de valores máximos permisibles (que son valores de referencia), el cual se basa en un criterio de evaluación del riesgo, tal y como lo establece la Organización Mundial de la Salud. Cuestiona cuáles fueron las observaciones y comentarios hechos, según el Considerando 5° del Decreto impugnado, que pudieran ser más relevantes que la protección de la salud y la vida de las personas, que omita la vigilancia de plaguicidas en el agua de consumo humano por tres años, dejando a la población expuesta y suspendiendo la vigilancia. Por otro lado, continúa, no ve como una amnistía por 36 meses pueda ser progresiva, pues eso lo que significa es que por tres años el Ministerio de Salud autoriza que se consuma agua contaminada o no, ya que, no se realizaran los análisis al no "existir" la Tabla 4 del Decreto ejecutivo No. 38924-S que contiene los mismos valores suspendidos. Sostiene que las autoridades de salud persisten en ignorar el Principio Precautorio con el Decreto impugnado que dilata o pospone acciones inmediatas para proteger la salud y la vida humana sin ninguna justificación, faltando a sus deberes fundamentales. Considera que existe un incumplimiento, por parte del estado, de su obligación legal y constitucional, de velar por la protección de salud de la población, ya que, de manera antojadiza y, sin contar con ninguna razón científica al respecto, deja sin efecto una normativa técnica que regula las concentraciones de residuos de plaguicidas en el agua potable impidiendo así la vigilancia de la posible presencia de sustancias tóxicas en el agua de bebida poniendo en riesgo a la población. Estima que el Decreto impugnado lesiona los artículos 7 y 11 constitucionales, por la omisión de cumplimiento del principio de precaución, incorporado en el Convenio de Estocolmo, la Declaración de Río, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad y la Ronda de Uruguay. Indica que la legislación le permite al gobierno emitir un Decreto que, ante la falta de certeza científica de los efectos deletéreos de los plaguicidas y ante la posibilidad de daño grave o irreversible a la salud de la población y el medio ambiente y, en forma precautoria, se prohíban hasta que haya evidencia que esa posibilidad no exista o sea despreciable, de manera legítima y responsable. Sin embargo, aquí se actúa en sentido contrario, omitiéndose el cumplimiento del principio precautorio. También, continua, se lesiona el artículo 11 constitucional por el incumplimiento del señor Ministro de su obligación legal y constitucional de velar por la protección de la salud de la población, ya que, sin contar con ninguna razón científica al respecto, deja sin efecto una normativa técnica que regula las concentraciones de residuos de plaguicidas en el agua potable impidiendo la vigilancia de la posible presencia de sustancias tóxicas en el agua de bebida, poniendo en riesgo a la población. Aprecia una violación al artículo 33 de la Constitución Política con el actuar arbitrario y no trasparente, al omitir el procedimiento establecido en el Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales y privilegiar a las “autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería y a ciertas organizaciones" para suspender por tres años la aplicación de una regulación que bien o mal pretende proteger la salud de las personas. Considera lesionado el artículo 50 constitucional ante la posible causación de daños y lesiones irreparables en la población, que se verá proveída con agua que creerá potable, pero que podría contener los plaguicidas tóxicos. Aprecia una violación al principio de reserva de ley y al principio de legalidad, dado que, vía decreto, se regulan derechos fundamentales tales como la libertad personal, la dignidad de la persona, el derecho a la vida, a la integridad física, el derecho al honor, a la intimidad personal y el derecho a la salud; regulación reservada a la ley. Acusa violación al principio de división de poderes toda vez que el Poder Ejecutivo, vía decreto, reguló materia reservada al legislador, según lo dispuesto en el artículo 149, inciso 3), de la Constitución Política, con lo son asuntos que atentan contra la vida de las personas, al exponerlas a riesgos desconocidos, al eliminar la obligación de vigilar por la presencia de sustancias tóxicas, cancerígenas y genotóxicas en el agua de bebida, en forma arbitraria y sin ninguna justificación técnica. Considera lesionado el derecho de los consumidores a proteger su vida y su ambiente -artículo 46 constitucional- al ocultarles información previa sobre un Decreto que afecta la calidad sanitaria de un bien tan fundamental para la vida y la salud como es el agua. También, continúa, la norma impugnada lesiona el derecho a la vida y a un ambiente sano -artículos 21 y 50 constitucionales- , con la posible exposición de la población a plaguicidas reconocidamente tóxicos, capaces de afectar en forma sistemática al organismo humano. Estima se lesiona el principio de participación ciudadana -artículo 9 constitucional- por cuanto el Poder Ejecutivo no sometió a consulta pública el proyecto del Decreto impugnado, lo que impidió a la ciudadanía y a otros organismos opinar sobre su conveniencia o no, a pesar de tratarse de un asunto de interés nacional, en la medida que autoriza la ausencia control, por 36 meses, de la presencia de sustancias tóxicas en el agua..
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene del recurso de amparo No. 16-014567-0007-CO en el que, por resolución No. 2016-015922, de las 9:30 hrs del 28 de octubre de 2016, donde se confirió plazo al accionante para interponer acción de inconstitucionalidad contra el Decreto impugnado.
3.- Por resolución de las 11:06 horas del 11 de noviembre del 2016, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, y al Ministerio de Salud.
4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 241, 242 y 243 del Boletín Judicial, de los días 15, 16 y 19 de diciembre del 2016.           
5.- La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que: 1) Se alega lesión al “principio de participación ciudadana establecido en el numeral 9 constitucional, por cuanto el Poder Ejecutivo no sometió a consulta pública el proyecto del decreto impugnado”. Consideramos que el alegato no es procedente porque: Informalidad del reclamo. En este punto, el escrito de la acción no cumple con la formalidad requerida, pues omite señalar las normas reglamentarias o legales que prevén la publicidad y la consulta pública, y explicar, en forma amplia y suficiente, la confrontación que se da con los cánones o principios constitucionales infringidos. Incluso invoca el Acuerdo de la Ronda de Uruguay, sin puntualizar preceptos concretos infringidos. Tampoco menciona siquiera el Decreto 32068/2004, Reglamento del Órgano de Reglamentación Técnica, que regula el procedimiento para emisión de reglamentos técnicos y la consulta pública nacional e internacional ante la OMC (arts. 11 a 18. El art. 16 ibid, sobre la consulta pública nacional, prevé “la audiencia a los sectores interesados (…) de conformidad con el artículo 361 inciso 2 de la Ley 6227”). Como precedente constitucional, cabe citar la sentencia 10590/2016 de la SALA CONSTITUCIONAL. La consulta pública de la propuesta es de dos tipos. La primera se efectúa en el Diario Oficial La Gaceta y en un diario de circulación nacional, a través de un aviso indicando la existencia de una propuesta de reglamentación técnica, por el plazo de 10, que fija el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública. La segunda es la consulta ante la OMC de todos los reglamentos técnicos que pretendan regular una actividad comercial, en atención al Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial del Comercio (pto. 1.2.5.3). (Sobre el concepto de Reglamento Técnico, vid art. 2° del Decreto 36214, en el pto. 1.1.1 de la Guía). En suma, dentro del marco del Decreto 36214 y, por consiguiente, del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, aprobado en la Ronda de Uruguay, como parte integrante de los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio y sus Anexos, el alegato no tiene cabida, habida cuenta de estos buscan evitar que los reglamentos técnicos creen barreras proteccionistas u obstáculos innecesarios e injustificados al comercio internacional de bienes y servicios. Por el contrario, en nuestro medio rige el principio de “publificación y nacionalización” de las aguas (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1923/2004, 18051/2006 y 2006-5606, entre varias), y la prestación del agua potable constituye un servicio público, de carácter esencial, bajo la rectoría del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Ley 2726/1961, arts. 1° y 2°), no susceptible de comercio internacional, ni la norma las reglas de la libre empresa, por lo que no resultan aplicables el Decreto 36214 y el Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial del Comercio, a que se circunscribe el alegato, ni el trámite de publicidad y consulta pública que al efecto se prevé. Luego, no se da la infracción al artículo 11 constitucional. En la sentencia 16290/2009, sobre la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 34903, denominado Reforma Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola, la SALA CONSTITUCIONAL resolvió. Sobre la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad contra un Decreto cuando se alega el hecho de no haberse sometido a consulta pública, por tratarse de un asunto de mera legalidad, ver la SALA CONSTITUCIONAL las sentencias 13207/2016, entre varias. La audiencia que prevé el artículo 361 de la Ley 6227 lo es “a las entidades descentralizadas sobre proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas” (apte. 1°), y “a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición” (apte. 2°). El actor no gestiona en nombre de ninguna de ellas. (“No existiendo en la adopción de actos reglamentarios, sujetos individualizados a quienes se les pueda considerar interesados directos, acotó la Sala Primera de la Corte en la sentencia 10/1992, el legislador dispuso que en tales casos el traslado, la audiencia, debía hacerse a entidades representativas de intereses corporativos o generales”). “La violación procedimental de comentario (Ley 6227, art. 361) será contraria a la Constitución únicamente cuando constituya una infracción al derecho de defensa, que ejercerán las organizaciones representativas de intereses de carácter general o corporativo, respecto la disposición general que pretende ser implementada, a partir de la audiencia que al efecto les sea conferida. (…) Al no existir la afectación, tampoco surge el deber constitucional de brindar la audiencia mencionada, como requisito previo a su emisión”. (Se añade lo escrito entre paréntesis. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 567/2001, 571/2001, 572/2001, 2015/2001, 3503/2001, 4325/2001, 1625/2003, 2238/2005, 3479/2005 y 3346/2011, entre otras). El Decreto 39144-S no regula el comercio internacional sobre plaguicidas, el que tiene su propia normativa. Por lo que lo alegado en orden al principio de publicidad y la necesidad de audiencia resultan improcedentes. 2)  Consideramos que la lesión al principio de igualdad no se da, por lo siguiente: Como base del quebrantamiento del principio constitucional de igualdad la argumentación se centra en que el proyecto de Decreto 39144-S no se consultó públicamente, con arreglo al Decreto 38924-S, sino que se privilegió a “autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería y a ciertas organizaciones” para suspender, por tres años, la aplicación de los parámetros de Calidad de contenidos en el Cuadro 5 del Decreto 38924-S, mientras que a los que pudieran verse afectados (CCSS, ASADAS y otros) se les impidió opinar. El alegato es contradictorio, por cuanto al afirmarse en la acción que la normativa impugnada no se sometió a consulta pública (ver normas violadas y hecho segundo), no podría haber una disparidad de trato con ocasión de ésta. Las observaciones y comentarios al Decreto 38294-S que el Poder Ejecutivo asevera haber recibido con posterioridad a su firma (del MAG y otras organizaciones) y que, por su relevancia, estimó oportunos para reformarlo (Decreto 39144, cons. 5°), lo fue a iniciativa de estos, y no con motivo del trámite de consulta pública, que, como se dijo, no era necesaria. Con lo cual, no hay trato diferenciador. En lo que hace al criterio de comparación con el MAG, el argumento tendría el escollo de que la SALA CONSTITUCIONAL ha reiterado que los entes públicos, incluidos sus órganos, ostentan competencias, mas no son titulares de derechos fundamentales, en los que se enmarca el de igualdad ante la ley (sentencias 6252/1997, 1549/1998, 1598/1998, 3588/1998, 4313/1998, 3901/2009, 12497/2015, entre otras). 3) Al ser innecesario someter a consulta pública el proyecto del Decreto 39144, no se lesionaría el principio de participación ciudadana. 4) Consideramos que no es atendible el alegato en punto al quebranto del artículo 11 constitucional, relativo al incumplimiento del Ministro de Salud de su obligación de velar por la protección de la salud de la población, a causa del Decreto cuestionado, por cuanto la acción de inconstitucionalidad no es medio idóneo para impugnar actos subjetivos de las autoridades públicas susceptibles del recurso de amparo, como aquí ocurre. (Ley 7135, art. 73, inciso b). 5) Para el accionante, el Decreto 39144 es inaplicable, impreciso y “contrario a la salud”, con lo que viola los principios constitucionales de eficacia y eficiencia, artículos 140, inciso 8, 139, inciso 4, y 191, referidos, en su orden, al deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, la “buena marcha del Gobierno” y la “eficiencia de la administración”. 5) “La eficacia como principio supone que la organización y la función administrativa debe estar diseñada y concebida para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe estar ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2° de la Constitución Política). La eficiencia implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros”. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 7252/2016, 7343/2016, 7553/2016, 7708/2016, 9314/2016, 10645/2016, 11359/2016, 13698/2016, 16158/2016, 16227/2016, entre muchos). En nuestro criterio, los anteriores principios no son de aplicación al caso, que versa sobre la constitucionalidad de un Decreto y la protección del agua, y no en torno a la prestación concreta de un servicio público, la que ha de orientarse por esos principios rectores y tiene como correlato el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos. 6) Para el accionante, se viola el Principio Constitucional de Buena Fe, porque el Ministerio de Salud incumplió, con el dictado del Decreto 39144, su obligación primaria de proteger la salud y la vida humana, como espera la ciudadanía. El deber de actuar ciñéndose al postulado de la buena fe, que tienen las autoridades administrativas en el ejercicio de sus competencias, y los administrados en sus relaciones con ésta, es el proceder leal y honesto, sin dobleces en sus propósitos, con la confianza de que no se le engañará, conforme a las actuación que cabría esperar de quien actúa con rectitud. (Sobre ese principio, vid.: Fernando SAINZ MORENO: La buena fe en las relaciones de la Administración con los administrados. Revista de Administración Pública N° 89. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid 1979, pgs 293- 314. Jesús GONZÁLEZ PÉREZ: El Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Madrid. 1983, entre otros). La SALA CONSTITUCIONAL ha indicado que el principio de la buena fe en las relaciones jurídico-administrativas “debe ser entendido como un imperativo exigible también a la Administración Pública en todo su accionar para que actúe siempre de cara a la verdad, sin ocultar información y sin tener segundas intenciones ocultas” (sentencias 12931/2005, 7560/2006, 13776/2006, 10171/2010 y 4132/2015). El reclamo del accionante es informal y en nuestro criterio ha de desestimarse, por cuanto no aclara por qué la Administración no ha sido veraz con el dictado del Decreto 39144, cuál es la información que ocultó, las segundas intenciones que encubrió, ni en qué basa su creencia de que el Ministerio actuó en forma artera. Es de notar que la acción pretende el control constitucional de la validez abstracta de una disposición reglamentaria del Poder Ejecutivo, y no de una relación jurídica concreta con la Administración en que se le reproche haberse apartado del principio de buena fe. 7) La Caja Costarricense de Seguro Social tiene autonomía para la administración y gobierno de los seguros sociales (artículo 73 constitucional). La autonomía administrativa “es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por sí mismo, sin sujeción a otro ente, conocida en doctrina como la capacidad de autoadministración”, y la política o de gobierno “es la capacidad de autorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa”. Esto significa “un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones de intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 15655/2011 y 17736/2012). No se considera de recibo la alegada violación a la autonomía de la Caja Costarricense del Seguro Social, toda vez que el Decreto 39144-S no hace ninguna intromisión en ese ámbito, en tanto no le ordena la forma de ejecutar las tareas para cumplir sus cometidos, ni le fija fines, metas o medios para realizarlos. Tampoco le impone el encargo de atender personas que puedan desarrollar enfermedades, obligación constitucional y legal que ya tiene per se, ni interfiere en la administración de la seguridad social, su presupuesto o la manera en que ha de disponer de sus recursos. El que, a futuro, puedan haber personas enfermas por ingerir agua contaminada con plaguicidas es un hecho incierto. Por lo demás, conforme a lo resuelto por esa Sala, la autonomía administrativa establecida en el artículo 188 de la Constitución lo es a favor y en garantía de cada una las instituciones autónomas, “únicas que se encuentran legitimadas para invocar una violación a la autonomía”. “De modo que es ésta o el grupo de éstas quienes deben invocar la infracción del texto constitucional cuando entiendan o supongan que tal autonomía se ha visto cercenada o afectada. Nótese que los ciudadanos no pueden ejercer una suerte de acción popular o intereses de hecho para asegurar la pureza y conformidad con el Derecho de la Constitución del ordenamiento legal o infraconstitucional (véase la resolución 2006-04866 de las 15:12 horas del 05 de abril del 2006)”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 18484/2007).             En consecuencia, la infracción alegada parte de una suposición que, de darse,  obligaría a la CCSS a actuar su competencia constitucional y legal, amparándose para hacerlo de su propia autonomía, sin que en forma alguna el Decreto autorice una limitación de esa autonomía. 8) Se arguye que el Decreto 39144 violenta el principio de reserva de ley, al que se le da apoyo en los artículos 121 y 149, inciso 3, constitucionales, porque regula derechos fundamentales (libertad personal, dignidad de la persona, derecho a la vida, a la salud, a la integridad física, al honor e intimidad personal), al exponer las personas a riesgos desconocidos en el agua bebida, sin justificación técnica. El citado artículo 149, inciso 3, es inaplicable, toda vez que alude a la responsabilidad conjunta del Presidente de la República y el Ministro de Gobierno cuando impidan o estorben las funciones propias de la Asamblea Legislativa, o coarten su libertad e independencia. El alegato sobre la forma como el Decreto regula la libertad personal, el derecho al honor, a la intimidad personal y la dignidad de la persona es informal. No se explica en qué consiste. Con lo cual, no cumple el requisito de exponer sus fundamentos en forma clara y precisa. Ley 7135, art. 78). Acorde con los lineamientos de ese Tribunal, el régimen de derechos y libertades fundamentales es de reserva de ley, principio al que le ha dado rango constitucional en los artículos 28 y 39 de la Constitución, a más del rango legal que tiene en la Ley General de Administración Pública, artículo 19 (“el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley”), en relación con el 124 ibid. De donde se deriva, en lo que interesa, que sólo mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo, siguiendo los trámites para la formación de ley formal, “es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales (…) en la medida en que la naturaleza y régimen de estos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables”. Y que “sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su contenido esencial”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 14549/2007, 18644/2007, 3173/1993, 1074/1995, 2776/1997, 4713/1997, 5393/1997, 11597/2001, 2625/2002, 6816/2002, 3055/2003, 14297/2005, 15093/2005, 16962/2005, 11560/2006, 14137/2006, 446/2007, 4109/2008, 14776/2009, 2653/2010, y 1692/2016). Acerca de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo en materia de Salud, al amparo del artículo 140, inciso 3°, de la Constitución, que atribuye al Presidente y respectivo Ministro de Gobierno, en forma conjunta y exclusiva, la facultad de reglamentar las leyes, incluso restrictivas de derechos, la jurisprudencia constitucional ha reconocido “una competencia del Poder Ejecutivo para el dictado de medidas generales (reglamentos ejecutivos) que tiendan a desarrollar los términos más genéricos de la Ley 5395, correspondiendo entonces a esta Sala entrar a discutir el alcance de tales regulaciones”. Esto en razón de los límites de la potestad reglamentaria que tiene el Poder Ejecutivo, el que “no puede más que desarrollar los contenidos genéricos de las leyes, sin imponer restricciones o exacciones en forma independiente”. (SALA CONSTITUICIONAL, sentencias 10542/2001, 15093/2005, 14137/2006 y 6400/2011). De modo que “el Poder Ejecutivo se encuentra perfectamente legitimado, desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, para dictar un Reglamento que –desarrollando la Ley General de Salud o cualquier otra norma de rango similar- imponga a los particulares deberes en atención a la tutela de la salud pública, siempre y cuando no invada materia absolutamente reservada a la Ley, o bien que sus disposiciones lesionen materialmente alguna otra norma o principio constitucional” (mismas sentencias). En lo que hace al Decreto 39144, éste se fundamentó, como consta en su encabezado, en las disposiciones de varias leyes, que le dan un sustento válido, desde el punto de vista formal, para su promulgación: La Ley 5412 /1973, Orgánica del Ministerio de Salud, artículo 2°, inciso c (ejercer el control y fiscalización de las actividades de las personas físicas y jurídicas, en materia de salud, velando por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y normas pertinentes, como atribución del Ministerio de Salud); Ley 5395/1973, General de Salud, artículos 1° (tutela de la salud de la población por el Estado), 2° (velar por la salud de la población como función del Estado, a través del Ministerio de Salud, con potestad para dictar reglamentos en esa materia), 4° (sujeción de toda persona a los mandatos de esa ley, de sus reglamentos y las órdenes que dicten las autoridades de salud en ejercicio de sus competencias), 7° (carácter de orden público de la Ley General de Salud, sus reglamentos y disposiciones administrativas relativas a la salud), 264 (el agua para consumo humano como bien de utilidad pública), 265 (características físicas, químicas y biológicas que debe reunir el agua potable, de acuerdo con los patrones de potabilidad de la Oficina Panamericana Sanitaria aprobados por el Gobierno), 266 (los abastecimientos de agua del país deben llenar las especificaciones técnicas que dicte el Poder Ejecutivo), 268 (la sujeción de todo abasto de agua potable al control del Ministerio de Salud en cuanto a la calidad de agua que se suministre a la población y su competencia para velar porque los elementos constitutivos del sistema garanticen el suministro adecuado y seguro), 272 (quienes se ocupen de abastecer de agua para la bebida deben someterse a las disposiciones reglamentarias del Ministerio de Salud), etc. De donde se sigue que el Poder Ejecutivo no ha regulado materia reservada a la Ley sin soporte en una norma legal habilitante, como para achacar a su actuación reglamentaria una violación al principio de reserva de ley y consiguientes numerales de la Constitución que la contemplan. En el aspecto normado, las normas pertinentes de la Ley General de Salud requieren para su aplicación de un desarrollo infralegal que fije los parámetros de calidad del agua potable, incluidos los límites máximos permitidos de residuos de plaguicidas en esta. Al respecto, esa Sala ha dicho que “es usual que el legislador confíe en el Poder Ejecutivo la determinación de los alcances de la legislación, cuando la misma debe ser adaptada a criterios técnicos y científicos, toda vez que las leyes no pueden ser exhaustivas, ni mucho menos gozar de la flexibilidad y adaptabilidad a nuevas exigencias como sí los reglamentos. Lo anterior, está sustentando en que este tipo de regulaciones no deben pasar por trámites y procedimientos formales, que normalmente son propios de las disposiciones legales que sufren patológicamente de lentitud” (sentencia 6400/2011). Va de suyo que el Poder Ejecutivo al desarrollar los preceptos generales de una ley, debe mantener invariable el contenido de estos, sin contradecirlos o producir un efecto opuesto que, en el caso, sería desproteger la salud, aspecto que se tratará. 9) El consumidor “se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal”. En esa secuencia comercial, está en una relación “de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1441/1992, 2611/1995, 8587/2002, 832/2007, 16584/2007, 18190/2007, 1957/2008, 9726/2008, 16365/2014, entre otras). Consideramos que la violación del derecho de los consumidores no se da. El ocultamiento de información previa en que se basa, sin aclararse la información a que se refiere, lo sería con motivo del trámite de consulta pública a que, según el accionante, debió someterse el proyecto del Decreto 39144-S. Al ser la misma innecesaria, el alegato carece de asidero. 10) El accionante aduce incumplimiento del principio precautorio, en virtud de que “la legislación le permite al gobierno emitir un decreto que, ante la falta de certeza científica de los efectos deletéreos de los plaguicidas y ante la posibilidad de daño grave o irreversible a la salud de la población y el medio ambiente, y en forma precautoria, se prohíban hasta que haya evidencia de que esa posibilidad no exista o sea despreciable (…), pero aquí se actúa en sentido contrario (…)”. Lo concreta en las violaciones a los artículos 7 y 11 constitucionales, porque el principio se recoge en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (art. 3°), el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Ronda de Uruguay, artículo 5.7; Convenio de Basilea (Decreto 23927), Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, Preámbulo, a más de las Declaración de Río 1992, Principio 15. La SALA CONSTITUCIONAL ha reconocido como principios constitucionales en materia ambiental el principio preventivo y precautorio, como consta en varias resoluciones, de las que son ejemplos las números 2063/2007, 2019/2009, 5912/2011, 16938/2011, 1963/2012, 6514/2012, 10570/2012, 5964/2013, 75/2015 y 4496/2016. Y ha hecho la diferencia entre el principio preventivo y precautorio señalando que “radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra genere. El principio precautorio solo aplica si existe tal estado de duda resultado de determinada información científica, estudios técnicos, etc., que estén disponibles o se hayan realizado” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 6514/2012). El principio preventivo tiene por objeto la evitación de daños, a través de acciones de protección adecuadas. En general, el principio preventivo aplica “cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 6514/2012). El derecho a la salud o de atención a la salud “incluye el deber del Estado de garantizar la prevención y tratamiento de las enfermedades". (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 9672/2013, 12521/2013, 6175/2015, 15587/2015, 3712/2016, entre varias). La prevención de las enfermedades es parte integrante del derecho a la salud, derivado del derecho a la vida y a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado, por su interrelación con ambos. La jurisprudencia constitucional ha indicado que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 12, establece “el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental” y el deber del Estado y sus instituciones de “asegurar la plena efectividad de este derecho” (apartes 1 y 2), mediante una serie de acciones positivas y del ejercicio de las potestades de regulación, fiscalización y de policía sanitaria. “Lo anterior significa, ni más ni menos, la prevención y el tratamiento efectivo de enfermedades, así como la creación de condiciones que aseguren a todos la asistencia médica y servicios médicos de calidad en caso de enfermedad”. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 16296, 16411, 16506,16527, 16819, 16839, 16997, 17015, 17016; todas del 2016, entre muchas. El énfasis no es del original).             Aunque la argumentación del accionante hace referencia al principio precautorio, con amparo en diversos instrumentos internacionales, del contenido de fondo de su planteamiento se infiere que lo alegado es una violación al principio preventivo, por cuanto hay certeza de que el consumo de agua con altos niveles de plaguicidas tiene efectos nocivos en la salud humana. La transgresión al principio preventivo se daría si se considera que la reforma al Decreto 38924-S no regula adecuadamente los Valores Máximos Admisibles de plaguicidas en el agua, para ser potable, y, por tanto, sin prevenir daños a la salud y a la vida de las personas. 11) La violación al derecho a la vida, a la salud humana y a un medio ambiente sano atribuida al Decreto 39144-S cuestionado radica en “la posible exposición de la población a plaguicidas reconocidamente tóxicos, capaces de afectar en forma sistemática al organismo humano”, lo que hace que el Decreto sea ineficaz a esos fines protectores. Esto lo explica el accionante afirmando que pese a que los plaguicidas contenidos en la Tabla del Decreto 39144 son compuestos químicos de alta toxicidad, para gran número de ellos no se precisan valores de referencia al definir el Valor Máximo Admisible (VMA), que permita determinar si una muestra de agua se ajusta o no al VMA, para ser potable, sino un N. D.: no detectable por método, acorde con el límite de detección de éste, con la consecuencia de que el Valor Máximo Admisible variará dependiendo del método y la forma en que se aplique. Añade que los Decretos 38924-S y 39144-S no especifican el método a utilizar para el análisis de agua, y no obstante que el 39144-S consigna tener como fuente de los nuevos parámetros para el Valor Máximo Admisible (VMA) el documento Drinking Water Standards and Health Advisories, EPA, USA, 2012, los valores que contiene son diferentes a los de la Tabla del Decreto 39144. Esto debido a que el N. D. para el Valor Máximo Admisible de los plaguicidas no lo emplea en ningún caso el documento de la EPA. Al respecto, consideramos que el transitorio introducido por el Decreto 39144-S podría presentar los roces de constitucionalidad que se invocan, al disminuir la protección del derecho a la salud, a la vida y a un ambiente sano, en tanto suspende, durante el plazo de tres años, la aplicación del Cuadro 5 (Parámetros de Calidad de Agua-Nivel Cuarto N4) del Decreto 38924-S, que disponía parámetros concretos y globales del Valor Máximo Admisible en el Agua, de plaguicidas, cuyos tipos y contenidos definió como: a, para un máximo de 0,10; b, un máximo de 0,03, y c, 0,50. En su lugar, puso en vigencia inmediata una Tabla que no contempla un valor máximo admisible global, sino individual para algunos plaguicidas. La sumatoria de esos Valores Máximos Admisibles individuales podría ser incluso superior al Valor Máximo Admisible que fijó el Decreto modificado, con riesgo para la salud y vida de las personas. El Valor Máximo Admisible (VMA) es la “Concentración de sustancia o densidad de bacterias, a partir de la cual existe rechazo del agua por parte de los consumidores o surge un riesgo inaceptable para la salud. El sobrepasar estos valores indicados en las tablas contenidas en el Anexo 1 del presente reglamento, implica la toma de acciones correctivas inmediatas”. (Decreto 38924, artículo 4°, inciso gg). Asimismo, como se alega y desprende del contenido de la Tabla puesta en vigor, el Valor Máximo Admisible de algunos de los compuestos químicos no se establece a través de un número concreto, sino mediante un “N. D.”: no detectable por método, categoría de parámetro inexistente en el Decreto reformado y en el documento de la EPA que se usa como fuente. La conclusión a que se llega es que se pasa temporalmente de una norma con parámetros establecidos, numérica y globalmente, a una con valores individuales y hasta indeterminados. Por otra parte, el Decreto 39144-S, en sus considerandos, no hace referencia a estudios técnicos que garanticen que el cambio de parámetros para determinar el Valor Máximo Admisible de plaguicidas en el agua no ocasionará daños a la salud de las personas, ni cita estudios que sustenten la determinación del VMA en cada caso. Si bien al pie de la Tabla consta una leyenda que dice: “Fuente: Organización Mundial de la Salud (2012 Edition of the Drinking Water Standard and Health Advisories, US EPA”, de la comparación de la Tabla contenida en ese documento (consultable en internet) y la del Decreto impugnado, queda claro que no son por completo idénticas, pues en la primera no hay valores N. D. Por último, la falta de un método estándar para realizar los estudios de plaguicidas en el agua, para comprobar su potabilidad, podría generar la obtención de valores diversos, con perjuicio para la salud humana. 12) El accionante afirma que se viola el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad. Cita de la SALA CONSTITUCIONAL el voto 11155-2007, relativo al límite que tiene la potestad reglamentaria de sujetarse a la ley que se pretende desarrollar o ejecutar, lo que está en conexión con los principios constitucionales de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. Sin embargo, omitimos referirnos a ese alegato, por cuanto no se expusieron sus fundamentos en forma clara y precisa. (Ley de Jurisdicción Constitucional, art. 78). No obstante, al igual que lo argumentado en orden a los principios de legalidad y reserva de ley, no puede deducirse que el Decreto impugnado sea per se arbitrario. CONCLUSION: De lo expuesto se concluye que el Decreto 39144-S no viola los artículos constitucionales 9, 11, 33, 46, 73, 121, 139, inciso 4°, 140, inciso 8°, 149, inciso 3° y 191, ni los principios constitucionales de buena fe e interdicción de la arbitrariedad. El Decreto lesiona el principio preventivo, el derecho a la salud, el derecho a la vida y a un ambiente sano, por cuanto suspende los parámetros que permiten determinar la admisibilidad de algunos plaguicidas en el agua y en otros casos obvió el establecimiento de esos parámetros.
6.- Rinde su informe FERNANDO LLORCA CASTRO, en su calidad de Ministro de Salud y señala: El Decreto n°39144-S (adición de un artículo transitorio al Decreto Ejecutivo N°38924-S) publicado el 01 de setiembre del 2015 modifica el Cuadro 5 en lo referente a los parámetros de residuos de plaguicidas originalmente propuestos con los límites de la normativa europea. Sobre la participación ciudadana se sometió a la consulta pública por medio de La Gaceta N°96 del 18 de mayo del 2012 y en un diario de circulación nacional, La Prensa Libre del 5 de mayo del 2012, además de la intranet del Ministerio de Salud para los funcionarios institucionales. Cerrada la consulta se procedió a revisar observaciones e incorporar las pertinentes. Se tomó la decisión de modificar el cuadro 5 del Decreto 38924-S (residuos de plaguicidas) por la normativa de la EPA (Agencia de Protección ambiental de los Estados Unidos) y la Organización Mundial de la Salud (OMS). Por medio del transitorio se otorga un plazo de tres años para dar vigencia a la normativa europea para residuos de plaguicidas en agua potable. Todo lo contemplado en el Decreto N°38924-S se apega a las disposiciones de la CGR cuando estableció que el Ministerio de Salud debe de fortalecer la vigilancia de la calidad del agua y el control por parte de los operadores de sistemas de abastecimiento como función esencial para salvaguardar la salud de los pobladores. No es cierto entonces lo que afirma el accionante, que se permita el agua contaminada porque los criterios de establecer valores máximos en plaguicidas, metales pesados y elementos químicos en general están concebidos tomando en consideración que la mayoría de sustancias químicas presentes en el agua de consumo son potencialmente peligrosas para la salud solo después de una exposición prolongada. El valor de referencia representa normalmente la concentración de un componente que no ocasiona ningún riesgo significativo para la salud cuando se consume durante toda la vida. A muchos de los residuos de plaguicidas se les fijó el valor máximo admisible (VMA) de esas organizaciones (EPA y OMS) respetando los votos de la Sala Constitucional 2009-9040 y 2009-9041 para Bromacil, DIurón y Triadimefón además de los que están prohibidos en el país, tanto su importación y venta. Respecto a la determinación de utilizar el N.D (No detectable), cinco laboratorios tienen ante el ECA residuos de plaguicidas acreditados, y el Ministerio de Salud realiza la contratación para los análisis de residuos de plaguicidas. Aclarar que los plaguicidas contenidos en el cuadro del decreto cuyos VMA corresponde a ND está prohibida su importación y venta en el país, de tal manera que no se deben detectar en aguas subterráneas. Tomando en consideración los límites tan bajos en cuanto a detección y cuantificación de plaguicidas en muestras de agua potable se optó por establecer el No Detectable en todos los plaguicidas mencionados ante la imposibilidad técnica de establecer el “cero” como VMA aún cuando las metodologías son de alta sensibilidad. Sobre el principio precautorio en salud pública: Se concibió el Decreto n°39144-S incorporando los plaguicidas que regula la EPA y la OMS y los no contemplados por estas agencias internacionales en cuanto al ND como resultado analítico del principio precautorio. Se consideraron tres aspectos para la modificación al Decreto n°38924-S, respetar el mandato de la Sala ausencia de residuos de plaguicidas en cuentes de agua (bromacil, diurón, triadimefón) plaguicidas prohibidos en el país, ausencia en agua potable y principio precautorio, ausencia de plaguicidas que no están regulados por EPA y OMS. El Decreto n°38924-S se apega al fortalecimiento y la inspección sanitaria relacionada a las fuentes aplicando la Guía de Inspección SERSA que determina y categoriza los factores de riesgo en la toma de medidas para evitar la contaminación de los abastos. Solicita declarar sin lugar la acción presentada.
7.- Mediante resolución de las 10:20 horas del 23 de enero del 2017 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Salud.
8.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
9.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

            Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

  I.- Objeto de la impugnación.- El accionante impugna el transitorio del Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S, del 12 de enero de 2015) adicionado mediante el Decreto Ejecutivo No. 39144-S. El decreto impugnado dispone lo siguiente:
 

“Artículo 1.- Adiciónese un artículo transitorio al Decreto Ejecutivo No. 38924-S de 12 de enero de 2015 "Reglamento para la Calidad del Agua Potable", para que en lo sucesivo se lea así:

"Transitorio II.- Los parámetros contenidos en el Cuadro 5 (Parámetros de Calidad del Agua - Nivel Cuarto N 4) del Anexo 1 del presente Decreto Ejecutivo, entrarán a regir una vez que transcurra el plazo de 3 años contados a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto Ejecutivo.

Durante dicho plazo de 3 (tres) años los interesados deberán cumplir con los valores establecidos en el siguiente Cuadro 4:

 

 

 

 

RESIDUOS DE PLAGUICIDAS (N4)

 

OMS

 
PARÁMETRO (Ingrediente activo)
 
	Valor máximo admisible (ug/L)
 

Alachlor
 
	N.D(*)
 

Aldicarb
 
	N.D
 

Aldrin/dieldrin
 
	N.D
 

Atrazine
 
	2
 

Bentazone
 
	300
 

Carbofuran
 
	N.D
 

Chlordane
 
	N.D
 

2,4 D
 
	30
 

2,4DB
 
	N.D
 

DDTa
 
	N.D
 

Dibromocloropropano
 
	N.D
 

Dichloropropano
 
	20
 

DIclorprop
 
	100
 

Heptachlor-epoxido
 
	N.D
 

Isoproturon
 
	9
 

Lindano
 
	N.D
 

Mecroprop
 
	10
 

Metoxychlor
 
	10
 

Molinate
 
	6
 

Pentaclorofenol (PCP)
 
	N.D
 

Pendimethaline
 
	20
 

Permethrin
 
	20
 

Propanil
 
	20
 

Pyridate
 
	100
 

Simazine
 
	2
 

2,4,5-T
 
	N.D
 

Trifluraline
 
	20
 

EPA
 

Ametrina
 
	60
 

Bentazon
 
	200
 

Bromacil
 
	N.D
 

Clorpirifos
 
	2
 

Cyanazine
 
	1
 

Diazinon
 
	1
 

Dicamba
 
	400
 

Dinoceb
 
	70
 

Disulfuton
 
	7
 

Diuron
 
	N.D
 

Fenamifos
 
	7
 

Glifosato
 
	N.D
 

Hexazinona
 
	40
 

Isoforona
 
	10
 

Malation
 
	50
 

Hidracida maleica
 
	400
 

MCPA
 
	30
 

Metomil
 
	200
 

Metoxiclor
 
	40
 

Metyl Paration
 
	1
 

Metolaclor
 
	70
 

Metribucin
 
	7
 

Paraquat
 
	30
 

Propazina
 
	10
 

Terbufos
 
	0,4
 

Trifutralina
 
	10
 

Triadimefon
 
	N.D
 

Fuente: Organización Mundial de la Salud (2012 Edition of the Drinking Water Standard and Health Advisories, US EPA

 

N.D(*): No detectable por método. Los residuos de plaguicidas señalados en el cuadro con esta nomenclatura corresponde a plaguicidas prohibidos en el país, y a plaguicidas indicados en los votos de la Sala Constitucional, además como principio precautorio los residuos de plaguicidas que no están contemplados en el presente cuadro. "             

Los parámetros de Calidad de Agua contenidos en el Cuadro 5 del Decreto 38924, cuya aplicación se suspende por tres años, son:

 
 
 
 
 
 
 
 
 

 CUADRO 5. Parámetros de Calidad del Agua

 
Nivel Cuarto (N4) RESIDUOS DE PLAGUICIDAS
 

PARAMETRO
 
	Valor Máximo Admisible
 
 
 
(VMA) μg/L
 

Plaguicidas (a)
 
	0,10
 

Plaguicidas organoclorados (b)
 
	0,03
 

Total de plaguicidas (c)
 
	0,50
 

(a) Por "Plaguicidas" se entiende: insecticidas orgánicos, herbicidas orgánicos, fungicidas orgánicos, nematocidas orgánicos, acaricidas orgánicos, alguicidas orgánicos, rodenticidas orgánicos, molusquicidas orgánicos, productos relacionados ( reguladores de crecimiento) y sus pertinentes metabolitos y productos de degradación y reacción. Sólo es preciso controlar aquellos plaguicidas que sea probable que estén presentes en un suministro dado. De estar presentes en el suministro e implementado el sistema de tratamiento; estos deben ser evaluados con una frecuencia mensual.
 
(b) Sustancias de uso prohibido en el país, pero que debido a su persistencia en Costa Rica podrían encontrarse en aguas dada su larga vida media en el ambiente y su uso extensivo en épocas anteriores.
 
(c) Por "Total de plaguicidas", se entiende la suma de todos los plaguicidas detectados y cuantificados en el procedimiento de control.
 
 
 
Estima el accionante que tal decreto es inconstitucional en virtud de que viola:
 
1) Viola el principio de participación ciudadana (artículo Artículo 9 y 33 Constitucional): lesiona el principio de participación ciudadana, al no someter el Poder Ejecutivo a consulta pública el proyecto de Decreto impugnado, siguiendo el procedimiento del Decreto 36214-MEIC, Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales. El Decreto regula cantidades máximas de plaguicidas en el agua potable, y siendo estos productos sujetos del comercio internacional, por sus características, cae dentro de los Reglamentos que deben ser consultados. Con ello se privilegió a “autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería y a ciertas organizaciones” para suspender por tres años la aplicación de una regulación que pretendía proteger la salud.
 
2) Viola el principio precautorio en materia ambiental (artículo 7 y 50 Constitucional): en cuanto omite el cumplimiento del principio precautorio, incorporado en diversos instrumentos internacionales firmados por el país, como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (art. 3°), el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad (Preámbulo), el Acuerdo de la Ronda de Uruguay (art. 5.7) y la Declaración de Río (Principio 15). Esto porque el Decreto 39144 se dictó  con  falta de certeza científica de los efectos deletéreos de los plaguicidas y los posibles daños a la salud de la población y el medio ambiente. Ante la posible causación de daños y lesiones irreparables en la población, que se verá proveída con agua que creerá potable, pero que podría contener los plaguicidas más tóxicos. Además viola el principio constitucional de Buena Fe, pues la ciudadanía espera que el Ministerio de Salud actúe protegiendo la salud, la vida humana y un medio ambiente seguro.
 
3) Viola el derecho a la vida, salud, ambiente y derecho de consumidores (artículos 21, 46  y 50 Constitucionales): viola el derecho a la salud, a la vida y a un ambiente sano, con la posible exposición de la población a plaguicidas reconocidamente tóxicos, capaces de afectar el desarrollo del feto, causar cáncer y otras dolencias. Una amnistía por 36 meses significa que por tres años el Ministerio de Salud autoriza que se consuma agua contaminada. Lo cual viola el artículo 11 Constitucional, por incumplir el señor Ministro su obligación constitucional y legal de velar por la protección de la salud de la población, ya que deja sin efecto una norma técnica que regula concentraciones de residuos de plaguicidas en el agua potable, lo que impide la vigilancia de la posible presencia de sustancias tóxicas y pone en riesgo la población. Asimismo, viola los artículos 140, inc. 8, 139, inc. 4, y 191 Constitucionales por violar los principios constitucionales de eficacia y eficiencia, ya que el Decreto es inaplicable, por impreciso (no establece de manera explícita cuáles métodos analíticos son lo que se deben utilizar para realizar los análisis de agua, así si se usa un método analítico poco sensible lograría que un agua contaminada sea considerada como potable), y contrario a la salud (la definición de los valores máximos admisibles en términos de no detectable es contraria a las buenas prácticas de la química analítica y contraria a la salud pública). Se violó el derecho de los consumidores a proteger su vida y su ambiente, al ocultarles información previa a un Decreto que afecta la calidad sanitaria de un bien fundamental para la vida y la salud, como es el agua.
 
4) Viola el principio de reserva legal (artículo 121 y 140.3 Constitucional): dado que el Decreto 39144-S regula derechos fundamentales, lo que está reservado a la ley. Además violenta el principio de división de Poderes, toda vez que el Poder Ejecutivo, vía decreto, reguló materia reservada al legislador, en asuntos que atentan contra la vida de las personas, al exponerlas a riesgos desconocidos, sin justificación técnica, la obligación de vigilar la presencia de sustancias tóxicas, cancerígenas y genotóxicas, en el agua de bebida.
 
5) Viola la autonomía de la CCSS (artículo 73 Constitucional) : lesiona la autonomía administrativa y de gobierno de la CCSS, al interferir en la administración de fondos de seguridad social. En el Decreto impugnado, el Poder Ejecutivo impone a la CCSS la obligación futura de atender personas que puedan desarrollar enfermedades (degenerativas o cáncer) al ingerir agua contaminada.
II.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad y la legitimación en este caso.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que el actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, pues proviene del recurso de amparo No. 16-014567-0007-CO en el que, por resolución No. 2016-015922, de las 9:30 hrs del 28 de octubre de 2016, donde se confirió plazo al accionante para interponer acción de inconstitucionalidad contra el Decreto impugnado. Además, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, y cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.
III.- Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizarán cada uno de los argumentos expuestos por el accionante, iniciando con un considerando que explica de manera general el Reglamento para la Calidad del Agua Potable.
IV.- En general sobre el Reglamento para la calidad del agua potable.- Mediante la emisión del Reglamento para la calidad del agua potable el Poder Ejecutivo pretende establecer los límites máximos permisibles de parámetros físicos, químicos y microbiológicos para el agua potable, a fin de garantizar su inocuidad y la salud de la población (artículo 1). Así que, todo operador, público y privado, de un sistema de agua potable en todo el territorio nacional queda sujeto a las regulaciones de dicho reglamento (artículo 2), entre ellas, la necesidad de contar con un Permiso Sanitario de Funcionamiento (artículo 7). Siendo responsabilidad del Ministerio de Salud la vigilancia en la calidad del agua (artículo 6). Se establece además en dicho reglamento, los laboratorios y métodos de análisis (artículo 10) y la obligación de todo ente operador de un sistema de suministro de agua de confeccionar reportes de la calidad del agua potable, de forma semestral, conforme a un formato establecido (artículo 11) y de contar con un Programa de Control de Calidad del Agua (artículo 13). Correspondiendo al Area de Salud remitir un informe semestral de cumplimiento o incumplimiento de la normativa de la calidad del agua potable, debiendo en caso de no cumplimiento emitir una orden sanitaria (artículo 12) y de realizar muestreos aleatorios (artículo 16). Siendo que el Ministerio de Salud deberá publicar, vía decretos, los valores máximos admisibles para cualquier contaminante que no esté contemplado en el anexo I del reglamento (artículo 19). Estableciéndose como vigencia a partir del 01 de setiembre del 2015. Sin embargo, ese mismo día, se realiza una modificación, agregando un transitorio II donde se da un plazo de tres años (plazo que vencería el 01 de setiembre del 2018) para el cumplimiento de los parámetros contenidos en el cuadro 5 del anexo I, mientras tanto deberán cumplir con parámetros del cuadro que se indica. Comparando ambos cuadros se tiene que, el cuadro 5 establece valores máximos admisibles (VMA) para plaguicidas (0.10), sustancias de uso prohibido (0.03), para un total de plaguicidas de 0.50 ug/L. Luego, el cuadro del transitorio establece un valor máximo admisible (VMA) de forma individual para cada ingrediente activo, indicándose en 16 de ellos (que corresponden a un 30% del total) las siglas ND, que significa “no detectable por método”, que corresponden a plaguicidas prohibidos en el país y a los indicados en los votos de la Sala Constitucional. El resto, tiene valores individuales que van desde 2 hasta 400 ug/L. Lo cual evidencia que dicho transitorio es significativamente MAS permisivo en cuanto a la presencia de plaguicidas en el agua potable.
V.- Sobre los alegatos del accionante donde NO se encuentran violaciones al Derecho de la Constitución.- De todos los alegatos que realiza el accionante, no se encontró violación alguna al Derecho de la Constitución en cuanto a los siguientes:
 
1) Participación ciudadana: el accionante considera que el Decreto impugnado es inconstitucional por el procedimiento, debido a que no siguió los procedimientos de consulta pública. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente. Por su parte, el Ministerio de Salud indica que la reforma se sometió a la consulta pública por medio de La Gaceta N°96 del 18 de mayo del 2012 y en un diario de circulación nacional, La Prensa Libre del 5 de mayo del 2012, además de la intranet del Ministerio de Salud para los funcionarios institucionales. Cerrada la consulta se procedió a revisar observaciones e incorporar las pertinentes. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, no sólo porque se constata que sí hubo consulta pública, sino porque, en jurisprudencia reiterada esta Sala ha indicado que el incumplimiento del mecanismo de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un diferendo de legalidad (véase el voto número 2016-013207).
 
2) Autonomía de la CCSS: considera el accionante que en el Decreto impugnado, el Poder Ejecutivo impone a la CCSS la obligación futura de atender personas que puedan desarrollar enfermedades (degenerativas o cáncer) al ingerir agua contaminada. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente por cuanto, el decreto no tiene relación con la fijación de fines, metas o medios para la CCSS para realizarlos, ni tampoco le impone atender personas enfermas, obligación per se, ni tampoco interfiere en la administración de la seguridad social o su presupuesto. Además, que en un futuro personas enfermas puedan ingerir agua contaminada. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, básicamente porque se considera que la PGR lleva razón en sus argumentaciones, en este caso, el reglamento en sí mismo no contiene ninguna disposición que contravenga la autonomía constitucional de la CCSS, su obligación de atender personas enfermas ya se tiene per se, y que haya personas enfermas por ingerir agua contaminada es un hecho futuro incierto, que no violenta dicha autonomía.
 
3) Reserva legal: el accionante considera que, como el decreto impugnado regula derechos fundamentales, ello está reservado a la ley, además, violenta el principio de división de Poderes, toda vez que el Poder Ejecutivo, vía decreto, reguló materia reservada al legislador, en asuntos que atentan contra la vida de las personas. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente, pues el Poder Ejecutivo se encuentra legitimado para dictar un reglamento que desarrolle la Ley General de Salud o cualquier otra norma de rango similar. Así el decreto 39144 se fundamentó en las disposiciones de varias leyes, que le dan sustento, tales como la Ley Orgánica del Ministerio de Salud y la Ley General de Salud. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, básicamente porque se considera que la PGR lleva razón en sus argumentaciones, en este caso, el decreto en cuestión no  está regulando el ejercicio de derechos fundamentales, sino que lo que regula son los parámetros bajo los cuales se considera que el agua es potable. Lo cual, en todo caso, está relacionado con el ejercicio de potestades legales otorgadas al Poder Ejecutivo, y que este reglamento lo que hace es desarrollarlas.
 
VI.- Sobre los alegatos del accionante donde SI se encuentran violaciones al Derecho de la Constitución.- De todos los alegatos que realiza el accionante, se encontró que, en efecto, el Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) resulta inconstitucional por violentar   el Principio precautorio en materia ambiental y los derechos fundamentales a la vida, salud y ambiente, con los alcances que se explica a continuación. El accionante argumenta que el Decreto 39144 se dictó con falta de certeza científica de los efectos deletéreos de los plaguicidas y los posibles daños a la salud de la población y el medio ambiente. Ante la posible causación de daños y lesiones irreparables en la población, que se verá proveída con agua que creerá potable, pero que podría contener los plaguicidas más tóxicos. Ello por cuanto los plaguicidas contenidos en la Tabla del decreto son compuestos químicos de alta toxicidad, y para un gran número no se precisan valores de referencia sino un ND (no detectable), con el agravante de que el valor máximo admisible depende del método, siendo que el decreto no especifica método alguno. Al respecto, la PGR en su informe considera que la transgresión a tal principio se daría si se considera que la reforma no regula adecuadamente los valores máximos admisibles de plaguicidas en el agua, para ser potable. Considera que, el transitorio introducido podría presentar los roces de constitucionalidad que se invocan, al disminuir la protección del derecho a la salud, la vida y el ambiente, por suspender por un plazo de tres años, la aplicación del cuadro 5 y en su lugar puso en vigencia una tabla que no contempla un valor máximo admisible global, sino individual para algunos plaguicidas. Además, el valor máximo admisible de algunos de los compuestos no se establece a través de un número concreto, sino un ND: no detectable por método. Así se pasa temporalmente de una norma con parámetros establecidos, número y globalmente a una con valores individuales y hasta indeterminados. Tampoco se hace referencia a estudios técnicos que garanticen que el cambio de parámetros para determinar el valor máximo admisible de plaguicidas en el agua no ocasionará daños a la salud de las personas. La falta de un método estándar para realizar los estudios de plaguicidas en el agua podría generar la obtención de valores diversos, en perjuicio para la salud humana. Por su parte, el Ministerio de Salud indica que, el Decreto n°39144-S incorporó los plaguicidas que regula la EPA y la OMS y los no contemplados por estas agencias internacionales en cuanto al ND como resultado analítico del principio precautorio. Se consideraron tres aspectos para la modificación al Decreto n°38924-S, respetar el mandato de la Sala ausencia de residuos de plaguicidas en cuentes de agua (bromacil, diurón, triadimefón) plaguicidas prohibidos en el país, ausencia en agua potable y principio precautorio, ausencia de plaguicidas que no están regulados por EPA y OMS. El Decreto n°38924-S se apega al fortalecimiento y la inspección sanitaria relacionada a las fuentes aplicando la Guía de Inspección SERSA que determina y categoriza los factores de riesgo en la toma de medidas para evitar la contaminación de los abastos. De todo lo cual, esta Sala considera que el accionante y la PGR llevan razón en sus argumentaciones. Para garantizar el derecho a la salud y a la vida, es esencial la adopción por parte del Estado, de medidas de control efectivo de la calidad del agua potable para consumo humano. Concretamente, el Ministerio de Salud tiene el deber de ejercer el control efectivo y vigilancia, a fin de garantizar la protección y mejoramiento del estado de salud de la población. De forma tal que este Ministerio de Salud tiene la obligación de regular y vigilar la presencia de sustancias químicas, agentes biológicos y físicos en aguas de consumo humano, pues ello puede afectar la salud humana y el equilibrio de los ecosistemas. En este sentido se entiende la emisión del reglamento cuestionado. Sin embargo, no encuentra esta Sala respaldo técnico ni la debida fundamentación, para haber incluido un transitorio II que “suspenda” por tres años la aplicación de parámetros más rigurosos y permita, entonces, valores máximos admisibles de plaguicidas, con niveles mayores a los inicialmente regulados. Ello constituyó evidentemente una regresión, que no encuentra justificación alguna en los deberes anteriores de protección a la salud pública mediante la regulación de la calidad del agua para consumo humano, y que es contrario a la aplicación del principio precautorio en materia ambiental. Ciertamente la reforma al reglamento en cuestión, no hace alusión alguna a estudios técnicos que garanticen que el cambio de parámetros para determinar el valor máximo admisible de plaguicidas en el agua no ocasionará daños a la salud de las personas. Lo único que se menciona es que debe haber gradualidad en el cumplimiento del Reglamento, pero no hay sustento alguno en ello, ni técnico, ni jurídico. Con el agravante de que, un porcentaje de 30% de los componentes químicos, ni siquiera tienen un valor máximo permitido, sino que se consignan como ND (no detectable por método). Así se pasa temporalmente de una norma con parámetros establecidos, número y globalmente, a una norma con valores individuales y hasta indeterminados. Finalmente, en cuanto a la inconstitucionalidad por omisión alegada, sobre la falta de métodos, ciertamente ni el cuadro ni el transitorio establecen métodos específicos. Sin embargo, la referencia a los métodos la encontramos en el artículo 10 del Reglamento cuando en su inciso b) se indica “Los métodos de referencia para análisis, son los indicados en la última edición de los Standard Methods for the Examination of Water and Wastewater”. Así entonces, no se evidenció la omisión alegada en cuanto a los métodos.
VII.- Conclusión.- El transitorio II del Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) adicionado mediante el Decreto Ejecutivo No. 39144-S no violenta el principio de participación ciudadana, el principio de reserva legal, ni la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Sin embargo, debido a que dicho transitorio no hace alusión alguna a estudios técnicos que garanticen que el cambio de parámetros para determinar el valor máximo admisible de plaguicidas en el agua no ocasionará daños a la salud de las personas; debido a que varios de los componentes químicos ni siquiera tienen un valor máximo permitido, sino que se consignan como ND (no detectable por método); y debido a que se pasa temporalmente de una norma con parámetros establecidos, número y globalmente, a una norma con valores individuales y hasta indeterminados; considera esta Sala que dicho transitorio es violatorio del Principio precautorio en materia ambiental y de los derechos fundamentales a la Vida, salud y ambiente relacionados con el consumo de agua potable. En consecuencia, procede la estimatoria con lugar de esta acción, procediendo a anularse el transitorio, pero para no causar un grave trastorno a la seguridad jurídica, dicha anulación procede a partir de la fecha de esta resolución. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de posibles acciones de responsabilidad que pudieran surgir con ocasión de posibles daños que los parámetros establecidos en el citado transitorio II pudieran haber ocasionado durante los meses en que estuvieron en vigencia.
Por tanto:
Se declara CON lugar la acción, en consecuencia se declara inconstitucional el transitorio II del Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) adicionado mediante el Decreto Ejecutivo No. 39144-S. Se dimensionan los efectos de esta sentencia para que, la anulatoria de la norma anterior, sea a partir de la fecha de esta resolución, sin perjuicio de posibles acciones de responsabilidad que pudieran surgir con ocasión de posibles daños que los parámetros establecidos en el citado transitorio II pudieran haber ocasionado durante los meses en que estuvieron en vigencia. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese al Poder Ejecutivo. Notifíquese.-
 
 
 

Ernesto Jinesta L.

Presidente

 

 

 

         Fernando Cruz C.                                                       Fernando Castillo V.

 

 

         Nancy Hernández L.                                         Luis Fdo. Salazar A.

 

 

 

 

 

         José P. Hernández G                                        Ronald Salazar Murillo                          

 

           

 
 
L/03

 

 

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 23-02-2026 15:18:03.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

Constitutional Chamber

Resolution No. 17950 - 2017

Date of Resolution: November 8, 2017 at 10:31 a.m.

Case File: 16-015608-0007-CO

Drafted by: Fernando Cruz Castro

Type of Matter: Unconstitutionality action

Constitutional Review: Upholding judgment

Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER

Relevance Indicators

Relevant Judgment

Related Judgments

Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Topic: 050- Environment

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: UNCONSTITUTIONALITY ACTION

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

"the Regulation for the Quality of Drinking Water (Reglamento para la Calidad del Agua Potable, Executive Decree No. 38924-S) is unconstitutional because it violates the Precautionary Principle in environmental matters and the fundamental rights to life, health and the environment (...) because the pesticides contained in the Table of the decree are highly toxic chemical compounds, and for a large number no reference values are specified but rather an ND (non-detectable), aggravated by the fact that the maximum admissible value depends on the method, and the decree does not specify any method." Judgment 17950-17

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Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONAL REVIEW

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

017950-17. ENVIRONMENT. DECREE ON THE USE OF PESTICIDES IN DRINKING WATER. Executive Decree No. 39144-S adding a transitional provision to Executive Decree No. 38924-S of January 12, 2015. Regulation for the Quality of Drinking Water (Reglamento para la Calidad del Agua Potable)

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Text of the Resolution

*160156080007CO*

Exp: 16-015608-0007-CO

Res. No. 2017017950

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten thirty-one hours on November 8, two thousand and seventeen.

Unconstitutionality action brought by RIGOBERTO ODILON GERARDO BLANCO SAENZ, seeking a declaration that Executive Decree No. 39144-S, which adds a transitional provision to Executive Decree No. 38924-S of January 12, 2015, -Regulation for the Quality of Drinking Water (Reglamento para la Calidad del Agua Potable)- is unconstitutional, considering it contrary to articles 7, 11, 21, 50, 139(3), 140(4) and (8), and 191 of the Political Constitution and various international instruments on environmental matters. Also intervening in the proceeding were the representative of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) and the representative of the Ministry of Health (Ministerio de Salud).
Whereas:
1.- By brief received at the Secretariat of the Chamber at 10:30 a.m. on November 7, 2016, the petitioner requests that the transitional provision of the Regulation for the Quality of Drinking Water (Reglamento para la Calidad del Agua Potable, Executive Decree No. 38924-S of January 12, 2015), enacted through Executive Decree No. 39144-S, be declared unconstitutional. The rule is challenged insofar as on September 1, 2015, Executive Decree No. 39144-S, which adds a transitional provision to Executive Decree No. 38924-S of January 12, 2015, Regulation for the Quality of Drinking Water (Reglamento para la calidad del agua potable), was published in the digital edition of La Gaceta No. 69, of September 1, 2015, No. 170. There is no evidence or reference in La Gaceta that this Executive Decree complied with the publicity and consultation procedure established by the Regulation for the Preparation of National Technical Regulations (Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales). The challenged Decree regulates maximum amounts of pesticides in drinking water, and these products, being subject to international trade, fall, due to their characteristics, within the Regulations that must be consulted. He notes that the pesticides contained in Table 1 of the challenged Decree are chemical compounds of high toxicity, recognized by the scientific and medical community and, despite this, there is a lack of technical rigor for their applicability, since the established regulatory values are not quantitative. He considers that neither of the two Decrees, No. 38924-S or No. 39144-S, specifies which analytical methods must be used to conduct water analyses. He indicates that the challenged Decree references the document Drinking Water Standards and Health Advisories, EPA USA, 2012, for the Maximum Acceptable Value (Valor Máximo Aceptable, VMA) values, but the values recorded in that document are different from those indicated in the Table of the Decree in question; the selection of ND for the Maximum Admissible Value (Valor Máximo Admisible) for these pesticides is not used in the EPA document given as a reference in the challenged Decree. He adds that the definition of Maximum Admissible Values (Valores Máximos Admisibles), in a regulation intended to protect people's health and life in terms of Non-Detectable by Method, is contrary to good Analytical Chemistry practices, as it does not allow for the selection of an adequate methodology to determine the regulated concentrations and the basic public health criterion for defining maximum permissible values (which are reference values), which is based on a risk assessment criterion, as established by the World Health Organization. He questions what observations and comments were made, according to Considering Clause (Considerando) 5 of the challenged Decree, that could be more relevant than protecting people's health and life, which omits the surveillance of pesticides in water for human consumption for three years, leaving the population exposed and suspending surveillance. Furthermore, he continues, he does not see how a 36-month amnesty can be progressive, since what it means is that for three years the Ministry of Health (Ministerio de Salud) authorizes the consumption of water whether contaminated or not, as analyses will not be performed since Table 4 of Executive Decree No. 38924-S, containing the same suspended values, does not "exist." He maintains that the health authorities persist in ignoring the Precautionary Principle (Principio Precautorio) with the challenged Decree, which delays or postpones immediate actions to protect human health and life without any justification, failing in their fundamental duties. He considers that there is a breach, by the State, of its legal and constitutional obligation to ensure the protection of the population's health, since, in a capricious manner and without any scientific reason to do so, it renders ineffective a technical regulation governing the concentrations of pesticide residues in drinking water, thus preventing the surveillance of the possible presence of toxic substances in drinking water, putting the population at risk. He considers that the challenged Decree violates articles 7 and 11 of the Constitution, due to the omission in complying with the precautionary principle (principio de precaución), incorporated in the Stockholm Convention, the Rio Declaration, the United Nations Framework Convention on Climate Change, the Cartagena Protocol on Biosafety, and the Uruguay Round. He indicates that the legislation allows the government to issue a Decree which, in the absence of scientific certainty about the deleterious effects of pesticides and given the possibility of serious or irreversible harm to the health of the population and the environment, precautionarily prohibits them until there is evidence that this possibility does not exist or is negligible, in a legitimate and responsible manner. However, here the opposite is done, omitting compliance with the precautionary principle (principio precautorio). Also, he continues, article 11 of the Constitution is violated by the Minister's breach of his legal and constitutional obligation to ensure the protection of the population's health, given that, without any scientific reason for doing so, he renders ineffective a technical regulation governing the concentrations of pesticide residues in drinking water, preventing the surveillance of the possible presence of toxic substances in drinking water, putting the population at risk. He perceives a violation of article 33 of the Political Constitution through arbitrary and non-transparent conduct, by omitting the procedure established in the Regulation for the Preparation of National Technical Regulations (Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales) and favoring the "authorities of the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería) and certain organizations" to suspend for three years the application of a regulation that, rightly or wrongly, aims to protect people's health. He considers article 50 of the Constitution violated due to the potential causation of irreparable damages and injuries to the population, which will be supplied with water it believes is potable, but which could contain toxic pesticides. He perceives a violation of the principle of legal reserve (principio de reserva de ley) and the principle of legality, given that, by way of decree, fundamental rights such as personal liberty, personal dignity, the right to life, physical integrity, the right to honor, personal privacy, and the right to health are regulated; regulation reserved to the law. He accuses a violation of the principle of separation of powers since the Executive Branch, by way of decree, regulated matters reserved to the legislature, as provided in article 149(3) of the Political Constitution, these being matters that threaten people's lives, by exposing them to unknown risks, by eliminating the obligation to monitor the presence of toxic, carcinogenic, and genotoxic substances in drinking water, arbitrarily and without any technical justification. He considers the right of consumers to protect their life and environment -article 46 of the Constitution- is violated by withholding prior information about a Decree that affects the sanitary quality of a good as fundamental to life and health as water. Also, he continues, the challenged rule violates the right to life and a healthy environment -articles 21 and 50 of the Constitution-, with the potential exposure of the population to pesticides recognized as toxic, capable of systematically affecting the human organism. He considers the principle of citizen participation -article 9 of the Constitution- is violated because the Executive Branch did not submit the draft of the challenged Decree to public consultation, which prevented citizens and other bodies from opining on its advisability or not, despite being a matter of national interest, insofar as it authorizes the absence of control, for 36 months, of the presence of toxic substances in water..

Regarding Decree 39144, it was based, as stated in its heading, on the provisions of several laws that give it valid support, from a formal standpoint, for its promulgation: Law 5412/1973, Organic Law of the Ministry of Health, Article 2, subsection c (exercising control and oversight of the activities of natural and legal persons in health matters, ensuring compliance with pertinent laws, regulations, and standards, as a function of the Ministry of Health); Law 5395/1973, General Health Law, Articles 1 (protection of the population's health by the State), 2 (ensuring the population's health as a function of the State, through the Ministry of Health, with the authority to issue regulations in this matter), 4 (subjection of every person to the mandates of that law, its regulations, and the orders issued by health authorities in the exercise of their powers), 7 (public order nature of the General Health Law, its regulations, and administrative provisions relating to health), 264 (water for human consumption as a public utility good), 265 (physical, chemical, and biological characteristics that potable water must meet, in accordance with the potability standards of the Pan American Sanitary Bureau approved by the Government), 266 (water supplies in the country must meet the technical specifications issued by the Executive Branch), 268 (the subjection of all potable water supplies to the control of the Ministry of Health regarding the quality of water supplied to the population and its competence to ensure that the constituent elements of the system guarantee adequate and safe supply), 272 (those engaged in supplying water for drinking must submit to the regulatory provisions of the Ministry of Health), etc. From which it follows that the Executive Branch has not regulated matters reserved to the Law without support in an enabling legal norm, so as to attribute to its regulatory action a violation of the principle of legal reserve and the consequent articles of the Constitution that contemplate it. In the regulated aspect, the pertinent norms of the General Health Law require for their application an infra-legal development that sets the quality parameters for potable water, including the maximum permitted limits of pesticide residues in it. In this regard, this Chamber has stated that "it is usual for the legislator to entrust the Executive Branch with determining the scope of legislation, when it must be adapted to technical and scientific criteria, since laws cannot be exhaustive, much less enjoy the flexibility and adaptability to new requirements as regulations do. The foregoing is supported by the fact that this type of regulation need not go through formal procedures and processes, which are normally characteristic of legal provisions that pathologically suffer from slowness" (judgment 6400/2011). It goes without saying that the Executive Branch, when developing the general precepts of a law, must keep their content unchanged, without contradicting them or producing an opposite effect which, in this case, would be to fail to protect health, an aspect that will be addressed. 9) The consumer "is at the extreme end of the chain formed by the production, distribution, and commercialization of consumer goods they need to acquire for their personal satisfaction." In this commercial sequence, they are in a relationship "of inferiority and require special protection against the providers of goods and services." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 1441/1992, 2611/1995, 8587/2002, 832/2007, 16584/2007, 18190/2007, 1957/2008, 9726/2008, 16365/2014, among others). We consider that a violation of consumer rights does not occur. The concealment of prior information on which it is based, without clarifying the information referred to, would be due to the public consultation process to which, according to the plaintiff, the draft Decree 39144-S should have been submitted. Since it was unnecessary, the allegation lacks foundation. 10) The plaintiff alleges non-compliance with the precautionary principle, by virtue of the fact that "the legislation allows the government to issue a decree which, in the absence of scientific certainty about the deleterious effects of pesticides and given the possibility of serious or irreversible damage to the health of the population and the environment, and as a precaution, prohibits them until there is evidence that this possibility does not exist or is negligible (…), but here action is taken in the opposite direction (…)." This is specified in violations of Constitutional Articles 7 and 11, because the principle is enshrined in the United Nations Framework Convention on Climate Change (Art. 3), the World Trade Organization Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (Uruguay Round, Article 5.7; Basel Convention (Decree 23927), Cartagena Protocol on Biosafety, Preamble, in addition to the 1992 Rio Declaration, Principle 15. The CONSTITUTIONAL CHAMBER has recognized the preventive principle and the precautionary principle as constitutional principles in environmental matters, as recorded in various resolutions, examples of which are numbers 2063/2007, 2019/2009, 5912/2011, 16938/2011, 1963/2012, 6514/2012, 10570/2012, 5964/2013, 75/2015 and 4496/2016. And it has distinguished between the preventive principle and the precautionary principle, pointing out that "it lies in the level of knowledge and certainty of the risks that an activity or work generates. The precautionary principle only applies if there is such a state of doubt resulting from specific scientific information, technical studies, etc., that are available or have been carried out" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 6514/2012). The preventive principle aims at avoiding damage, through appropriate protective actions. In general, the preventive principle applies "when there are risks clearly defined and identified at least as probable" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 6514/2012). The right to health or health care "includes the State's duty to guarantee the prevention and treatment of diseases." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 9672/2013, 12521/2013, 6175/2015, 15587/2015, 3712/2016, among several). Disease prevention is an integral part of the right to health, derived from the right to life and to a healthy and ecologically balanced environment, due to its interrelation with both. Constitutional jurisprudence has indicated that the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 12, establishes "the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health" and the duty of the State and its institutions to "ensure the full effectiveness of this right" (paragraphs 1 and 2), through a series of positive actions and the exercise of regulatory, oversight, and sanitary police powers. "The foregoing means, neither more nor less, the prevention and effective treatment of diseases, as well as the creation of conditions that ensure all persons medical assistance and quality medical services in case of illness." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolutions 16296, 16411, 16506, 16527, 16819, 16839, 16997, 17015, 17016; all from 2016, among many. The emphasis is not from the original). Although the plaintiff's argument refers to the precautionary principle, based on various international instruments, from the substantive content of their claim it is inferred that what is alleged is a violation of the preventive principle, since there is certainty that the consumption of water with high levels of pesticides has harmful effects on human health. The transgression of the preventive principle would occur if it is considered that the amendment to Decree 38924-S does not adequately regulate the Maximum Admissible Values (Valores Máximos Admisibles) of pesticides in water for it to be potable, and, therefore, without preventing damage to people's health and life. 11) The violation of the right to life, human health, and a healthy environment attributed to the questioned Decree 39144-S lies in "the possible exposure of the population to recognized toxic pesticides, capable of systematically affecting the human organism," which makes the Decree ineffective for those protective purposes. The plaintiff explains this by stating that although the pesticides contained in the Table of Decree 39144 are chemical compounds of high toxicity, for a large number of them reference values are not specified when defining the Maximum Admissible Value (VMA), that allows determining whether a water sample conforms or not to the VMA to be potable, but rather an N.D.: not detectable by method, according to the method's detection limit, with the consequence that the Maximum Admissible Value will vary depending on the method and the way it is applied. They add that Decrees 38924-S and 39144-S do not specify the method to be used for water analysis, and despite the fact that 39144-S states that the source of the new parameters for the Maximum Admissible Value (VMA) is the document Drinking Water Standards and Health Advisories, EPA, USA, 2012, the values it contains are different from those in the Table of Decree 39144. This is because the N.D. for the Maximum Admissible Value of pesticides is in no case used by the EPA document. In this regard, we consider that the transitional provision introduced by Decree 39144-S could present the constitutional conflicts invoked, by diminishing the protection of the right to health, life, and a healthy environment, in that it suspends, for a period of three years, the application of Table 5 (Water Quality Parameters-Fourth Level N4) of Decree 38924-S, which provided specific and overall parameters of the Maximum Admissible Value in Water for pesticides, whose types and contents it defined as: a, for a maximum of 0.10; b, a maximum of 0.03; and c, 0.50. In its place, it put into immediate effect a Table that does not contemplate an overall maximum admissible value, but individual ones for some pesticides. The sum of these individual Maximum Admissible Values could even be higher than the Maximum Admissible Value set by the amended Decree, with risk to people's health and life. The Maximum Admissible Value (VMA) is the "Concentration of a substance or density of bacteria, from which point the water is rejected by consumers or an unacceptable health risk arises. Exceeding these values indicated in the tables contained in Annex 1 of this regulation implies taking immediate corrective actions." (Decree 38924, Article 4, subsection gg). Likewise, as alleged and inferred from the content of the Table put into effect, the Maximum Admissible Value of some chemical compounds is not established through a specific number, but through an "N.D.": not detectable by method, a parameter category non-existent in the amended Decree and in the EPA document used as a source. The conclusion reached is that there is a temporary shift from a norm with established parameters, numerically and globally, to one with individual and even indeterminate values. On the other hand, Decree 39144-S, in its considerative clauses, makes no reference to technical studies that guarantee that the change of parameters to determine the Maximum Admissible Value of pesticides in water will not cause damage to people's health, nor does it cite studies supporting the determination of the VMA in each case. Although at the bottom of the Table there is a legend that reads: "Source: World Health Organization (2012 Edition of the Drinking Water Standard and Health Advisories, US EPA", from comparing the Table contained in that document (accessible on the internet) and that of the challenged Decree, it is clear that they are not completely identical, since in the former there are no N.D. values. Finally, the lack of a standard method for conducting pesticide studies in water to verify its potability could generate the obtaining of diverse values, to the detriment of human health. 12) The plaintiff claims a violation of the constitutional principle of prohibition of arbitrariness. They cite from the CONSTITUTIONAL CHAMBER vote 11155-2007, concerning the limit on the regulatory power to adhere to the law it seeks to develop or execute, which is in connection with the constitutional principles of legality, legal reserve, and normative hierarchy. However, we refrain from addressing this allegation, since its grounds were not set forth in a clear and precise manner. (Constitutional Jurisdiction Law, Art. 78). Nevertheless, as argued regarding the principles of legality and legal reserve, it cannot be deduced that the challenged Decree is per se arbitrary. CONCLUSION: From the foregoing, it is concluded that Decree 39144-S does not violate Constitutional Articles 9, 11, 33, 46, 73, 121, 139, subsection 4, 140, subsection 8, 149, subsection 3, and 191, nor the constitutional principles of good faith and prohibition of arbitrariness. The Decree violates the preventive principle, the right to health, the right to life, and a healthy environment, in that it suspends the parameters that allow determining the admissibility of some pesticides in water and in other cases omitted the establishment of such parameters.
6.- FERNANDO LLORCA CASTRO submits his report, in his capacity as Minister of Health and states: Decree No. 39144-S (addition of a transitional article to Executive Decree No. 38924-S) published on September 1, 2015, modifies Table 5 regarding pesticide residue parameters originally proposed with the limits of European regulations. Regarding citizen participation, it was submitted to public consultation through La Gaceta No. 96 of May 18, 2012, and in a nationally circulated newspaper, La Prensa Libre of May 5, 2012, in addition to the Ministry of Health's intranet for institutional officials. Once the consultation was closed, observations were reviewed and pertinent ones incorporated. The decision was made to modify Table 5 of Decree 38924-S (pesticide residues) according to the regulations of the EPA (United States Environmental Protection Agency) and the World Health Organization (WHO). Through the transitional provision, a three-year period is granted to bring the European regulations for pesticide residues in potable water into force. Everything contemplated in Decree No. 38924-S adheres to the provisions of the CGR when it established that the Ministry of Health must strengthen the surveillance of water quality and control by the operators of supply systems as an essential function to safeguard the health of the inhabitants. It is therefore not true, as the plaintiff states, that contaminated water is permitted because the criteria for establishing maximum values for pesticides, heavy metals, and chemical elements in general are conceived taking into consideration that the majority of chemical substances present in drinking water are potentially hazardous to health only after prolonged exposure. The reference value normally represents the concentration of a component that poses no significant risk to health when consumed over a lifetime. Many pesticide residues were assigned the maximum admissible value (VMA) from those organizations (EPA and WHO), respecting Constitutional Chamber votes 2009-9040 and 2009-9041 for Bromacil, Diuron, and Triadimefon, in addition to those that are prohibited in the country, both their importation and sale. Regarding the determination to use N.D. (Not detectable), five laboratories have pesticide residue analysis accredited before the ECA, and the Ministry of Health contracts for pesticide residue analyses. To clarify that pesticides contained in the decree's table whose VMA corresponds to ND are prohibited from importation and sale in the country, such that they should not be detected in groundwater. Taking into consideration the very low limits regarding detection and quantification of pesticides in potable water samples, it was decided to establish Not Detectable for all the mentioned pesticides given the technical impossibility of establishing "zero" as the VMA even though the methodologies are highly sensitive. Regarding the precautionary principle in public health: Decree No. 39144-S was conceived by incorporating the pesticides regulated by the EPA and WHO and those not contemplated by these international agencies as ND as an analytical result of the precautionary principle. Three aspects were considered for the modification to Decree No. 38924-S: respecting the Chamber's mandate for the absence of pesticide residues in water sources (bromacil, diuron, triadimefon); prohibited pesticides in the country, absence in potable water and precautionary principle; absence of pesticides not regulated by EPA and WHO. Decree No. 38924-S adheres to the strengthening and sanitary inspection related to sources by applying the SERSA Inspection Guide, which determines and categorizes risk factors for taking measures to prevent contamination of supplies. It requests that the filed action be declared without merit.
7.- By resolution at 10:20 a.m. on January 23, 2017, the hearings granted to the Office of the Attorney General of the Republic and the Ministry of Health were deemed answered.
8.- We dispense with the hearing set forth in Articles 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Law, based on the power granted to the Chamber by Article 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Tribunal.
9.- The prescriptions of law have been observed in the proceedings.

            Drafted by Judge Cruz Castro; and,

Considering:

  I.- Object of the challenge.- The plaintiff challenges the transitional provision of the Regulation for Potable Water Quality (Reglamento para la Calidad del Agua Potable) (Executive Decree No. 38924-S, of January 12, 2015) added by Executive Decree No. 39144-S. The challenged decree provides as follows:
 

"Article 1.- Add a transitional article to Executive Decree No. 38924-S of January 12, 2015 'Regulation for Potable Water Quality', so that henceforth it reads as follows:

"Transitional Provision II.- The parameters contained in Table 5 (Water Quality Parameters - Fourth Level N 4) of Annex 1 of this Executive Decree shall enter into force once the 3-year period has elapsed, counted from the entry into force of this Executive Decree.

During said 3 (three) year period, the interested parties must comply with the values established in the following Table 4:

 

 

 

 

PESTICIDE RESIDUES (N4)

 

WHO

 
PARAMETER (Active Ingredient)
 
	Maximum admissible value (ug/L)
 

Alachlor
 
	N.D(*)
 

Aldicarb
 
	N.D
 

Aldrin/dieldrin
 
	N.D
 

Atrazine
 
	2
 

Bentazone
 
	300
 

Carbofuran
 
	N.D
 

Chlordane
 
	N.D
 

2,4 D
 
	30
 

2,4DB
 
	N.D
 

DDTa
 
	N.D
 

Dibromochloropropane
 
	N.D
 

Dichloropropane
 
	20
 

Dichlorprop
 
	100
 

Heptachlor-epoxide
 
	N.D
 

Isoproturon
 
	9
 

Lindane
 
	N.D
 

Mecoprop
 
	10
 

Methoxychlor
 
	10
 

Molinate
 
	6
 

Pentachlorophenol (PCP)
 
	N.D
 

Pendimethalin
 
	20
 

Permethrin
 
	20
 

Propanil
 
	20
 

Pyridate
 
	100
 

Simazine
 
	2
 

2,4,5-T
 
	N.D
 

Trifluralin
 
	20
 

EPA
 

Ametryn
 
	60
 

Bentazon
 
	200
 

Bromacil
 
	N.D
 

Chlorpyrifos
 
	2
 

Cyanazine
 
	1
 

Diazinon
 
	1
 

Dicamba
 
	400
 

Dinoseb
 
	70
 

Disulfoton
 
	7
 

Diuron
 
	N.D
 

Fenamiphos
 
	7
 

Glyphosate
 
	N.D
 

Hexazinone
 
	40
 

Isophorone
 
	10
 

Malathion
 
	50
 

Maleic hydrazide
 
	400
 

MCPA
 
	30
 

Methomyl
 
	200
 

Methoxychlor
 
	40
 

Methyl Parathion
 
	1
 

Metolachlor
 
	70
 

Metribuzin
 
	7
 

Paraquat
 
	30
 

Propazine
 
	10
 

Terbufos
 
	0.4
 

Trifluralin
 
	10
 

Triadimefon
 
	N.D
 

Source: World Health Organization (2012 Edition of the Drinking Water Standard and Health Advisories, US EPA

 

N.D(*): Not detectable by method. The pesticide residues indicated in the table with this nomenclature correspond to pesticides prohibited in the country, and to pesticides indicated in the votes of the Constitutional Chamber, additionally as a precautionary principle the pesticide residues not contemplated in this table."
The Water Quality parameters contained in Table 5 of Decree 38924, whose application is suspended for three years, are:

 
 
 
 
 
 
 
 
 

 TABLE 5. Water Quality Parameters

 
Fourth Level (N4) PESTICIDE RESIDUES
 

PARAMETER
 
	Maximum Admissible Value
 
 
 
(VMA) μg/L
 

Pesticides (a)
 
	0.10
 

Organochlorine pesticides (b)
 
	0.03
 

Total pesticides (c)
 
	0.50
 

(a) By "Pesticides" is meant: organic insecticides, organic herbicides, organic fungicides, organic nematocides, organic acaricides, organic algaecides, organic rodenticides, organic molluscicides, related products (growth regulators) and their pertinent metabolites and degradation and reaction products. It is only necessary to control those pesticides that are likely to be present in a given supply. If present in the supply and the treatment system is implemented, these must be evaluated on a monthly basis.
 
(b) Substances prohibited for use in the country, but which due to their persistence in Costa Rica could be found in waters given their long half-life in the environment and their extensive use in previous times.
 
(c) By "Total pesticides" is meant the sum of all pesticides detected and quantified in the control procedure.
 
 
The plaintiff considers that said decree is unconstitutional by virtue of the fact that it violates:
 
1) Violates the principle of citizen participation (Constitutional Articles 9 and 33): it injures the principle of citizen participation, by the Executive Branch not submitting the challenged draft Decree to public consultation, following the procedure of Decree 36214-MEIC, Regulation for the Elaboration of National Technical Regulations. The Decree regulates maximum quantities of pesticides in potable water, and these products being subject to international trade, due to their characteristics, fall within the Regulations that must be consulted. This privileged "authorities of the Ministry of Agriculture and Livestock and certain organizations" to suspend for three years the application of a regulation intended to protect health.
 
2) Violates the precautionary principle in environmental matters (Constitutional Articles 7 and 50): in that it omits compliance with the precautionary principle, incorporated in various international instruments signed by the country, such as the United Nations Framework Convention on Climate Change (Art. 3), the Cartagena Protocol on Biosafety (Preamble), the Uruguay Round Agreement (Art. 5.7), and the Rio Declaration (Principle 15). This is because Decree 39144 was issued with a lack of scientific certainty about the deleterious effects of pesticides and the possible damage to the health of the population and the environment. Given the possible causation of irreparable damages and injuries to the population, which will be supplied with water it believes to be potable but which could contain the most toxic pesticides. It also violates the constitutional principle of Good Faith, since citizens expect the Ministry of Health to act by protecting health, human life, and a safe environment.
 
3) Violates the right to life, health, environment, and consumer rights (Constitutional Articles 21, 46, and 50): it violates the right to health, life, and a healthy environment, with the possible exposure of the population to recognized toxic pesticides, capable of affecting fetal development, causing cancer, and other ailments. An amnesty for 36 months means that for three years the Ministry of Health authorizes the consumption of contaminated water. Which violates Constitutional Article 11, as the Minister breaches his constitutional and legal obligation to ensure the protection of the population's health, since it renders ineffective a technical norm regulating concentrations of pesticide residues in potable water, thereby impeding the surveillance of the possible presence of toxic substances and putting the population at risk. Likewise, it violates Constitutional Articles 140, subsection 8, 139, subsection 4, and 191 by violating the constitutional principles of effectiveness and efficiency, since the Decree is inapplicable, due to being imprecise (it does not explicitly establish which analytical methods are to be used to perform water analyses, so if a low-sensitivity analytical method is used, it could result in contaminated water being considered potable), and contrary to health (the definition of maximum admissible values in terms of not detectable is contrary to good practices in analytical chemistry and contrary to public health). The consumers' right to protect their life and their environment was violated, by concealing prior information concerning a Decree that affects the sanitary quality of a fundamental good for life and health, such as water.
 
4) Violates the principle of legal reserve (Constitutional Articles 121 and 140.3): given that Decree 39144-S regulates fundamental rights, which is reserved to the law. It also violates the principle of separation of powers, since the Executive Branch, via decree, regulated matters reserved to the legislator, in issues that threaten people's lives, by exposing them to unknown risks, without technical justification, the obligation to monitor the presence of toxic, carcinogenic, and genotoxic substances in drinking water.
 
5) Violates the autonomy of the CCSS (Constitutional Article 73): it injures the administrative and governmental autonomy of the CCSS, by interfering in the administration of social security funds. In the challenged Decree, the Executive Branch imposes on the CCSS the future obligation to attend to people who may develop diseases (degenerative or cancer) from ingesting contaminated water.
II.- The rules of standing in unconstitutionality actions and standing in this case.- Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law regulates the prerequisites that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a pending matter to be resolved in an administrative or judicial venue in which the unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when due to the nature of the norm there is no individual or direct injury; when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole, or when it is presented by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, or the Ombudsman, in these latter cases, within their respective spheres of competence. From what was stated in the previous paragraph, it is clear that the plaintiff has sufficient standing to claim the unconstitutionality of the challenged norms, as it stems from the amparo action No. 16-014567-0007-CO in which, by resolution No. 2016-015922, at 9:30 a.m. on October 28, 2016, the plaintiff was granted a deadline to file an unconstitutionality action against the challenged Decree. Furthermore, it concerns a matter whose constitutionality can be reviewed through this avenue, and the requirements stipulated in Articles 78 and 79 of the procedural Law were met. In conclusion, the present action is admissible, and thus we must immediately proceed to discuss the object and the merits of the matter.
III.- On the methodology for analyzing the action.- To facilitate the study of the challenged regulations, in the following considerative clauses each of the arguments put forth by the plaintiff will be analyzed, beginning with a considerative clause that generally explains the Regulation for Potable Water Quality.
IV.- In general regarding the Regulation for potable water quality.- Through the issuance of the Regulation for potable water quality, the Executive Branch aims to establish the maximum permissible limits of physical, chemical, and microbiological parameters for potable water, in order to guarantee its harmlessness and the health of the population (Article 1). Thus, every operator, public and private, of a potable water system throughout the national territory is subject to the regulations of said regulation (Article 2), among them, the need to have a Sanitary Operating Permit (Permiso Sanitario de Funcionamiento) (Article 7). The Ministry of Health being responsible for monitoring water quality (Article 6). Also established in said regulation are the laboratories and methods of analysis (Article 10) and the obligation of every operating entity of a water supply system to prepare reports on potable water quality, on a semi-annual basis, in accordance with an established format (Article 11) and to have a Water Quality Control Program (Article 13).

It is the responsibility of the Health Area to submit a semi-annual report on compliance or non-compliance with drinking water quality regulations, and in the event of non-compliance, to issue a sanitary order (article 12) and to conduct random sampling (article 16). The Ministry of Health must publish, via decrees, the maximum permissible values for any contaminant not covered in annex I of the regulation (article 19). Its entry into force is established as of September 1, 2015. However, on that same day, an amendment was made, adding a Transitional Provision II that granted a three-year period (a period that would expire on September 1, 2018) for compliance with the parameters contained in table 5 of annex I, during which time they must comply with the parameters of the table indicated. Comparing both tables, table 5 establishes maximum permissible values (MPVs) for pesticides (0.10), prohibited-use substances (0.03), for a total of pesticides of 0.50 ug/L. In contrast, the table in the transitional provision establishes an individual maximum permissible value (MPV) for each active ingredient, with 16 of them (corresponding to 30% of the total) marked ND, meaning “non-detectable by method,” which correspond to pesticides prohibited in the country and to those indicated in the rulings of the Constitutional Chamber. The rest have individual values ranging from 2 to 400 ug/L. This shows that said transitional provision is significantly MORE permissive regarding the presence of pesticides in drinking water.

V.- Regarding the petitioner’s allegations in which NO violations of Constitutional Rights are found.- Of all the allegations made by the petitioner, no violation of Constitutional Rights was found concerning the following:

1) Citizen participation: the petitioner considers that the challenged Decree is unconstitutional due to its procedure, because it did not follow public consultation procedures. In this regard, the PGR in its report considers that said allegation is inadmissible. For its part, the Ministry of Health indicates that the reform was submitted to public consultation through La Gaceta No. 96 of May 18, 2012, and in a nationally circulated newspaper, La Prensa Libre of May 5, 2012, in addition to the Ministry of Health’s intranet for institutional officials. Once the consultation was closed, observations were reviewed and the pertinent ones were incorporated. From all of this, this Chamber finds no violation alleged, not only because it is verified that there indeed was a public consultation, but because, in reiterated jurisprudence, this Chamber has indicated that non-compliance with the consultation mechanism provided for in article 361 of the Ley General de la Administración Pública is a legality dispute (see ruling number 2016-013207).

2) Autonomy of the CCSS: the petitioner considers that in the challenged Decree, the Executive Branch imposes on the CCSS the future obligation to care for persons who may develop diseases (degenerative or cancer) from ingesting contaminated water. In this regard, the PGR in its report considers that said allegation is inadmissible because the decree has no relation to setting objectives, goals, or means for the CCSS to achieve them, nor does it impose on it the obligation to care for sick persons, an obligation in itself, nor does it interfere in the administration of social security or its budget. Furthermore, the fact that in the future sick persons may ingest contaminated water. From all of this, this Chamber finds no violation alleged, basically because the PGR is considered to be correct in its arguments; in this case, the regulation itself contains no provision that contravenes the constitutional autonomy of the CCSS, its obligation to care for sick persons already exists per se, and that there be sick persons from ingesting contaminated water is an uncertain future event that does not violate said autonomy.

3) Legal reservation (reserva legal): the petitioner considers that, since the challenged decree regulates fundamental rights, this is reserved to law; furthermore, it violates the principle of separation of Powers, since the Executive Branch, via decree, regulated matter reserved to the legislator, in matters that threaten the lives of persons. In this regard, the PGR in its report considers that said allegation is inadmissible, since the Executive Branch is authorized to issue a regulation that develops the Ley General de Salud or any other norm of similar rank. Thus, Decree 39144 was based on the provisions of several laws that support it, such as the Ley Orgánica del Ministerio de Salud and the Ley General de Salud. From all of this, this Chamber finds no violation alleged, basically because the PGR is considered to be correct in its arguments; in this case, the decree in question is not regulating the exercise of fundamental rights, but rather regulating the parameters under which water is considered potable. Which, in any case, is related to the exercise of legal powers granted to the Executive Branch, and this regulation merely develops them.

VI.- Regarding the petitioner’s allegations in which violations of Constitutional Rights ARE found.- Of all the allegations made by the petitioner, it is found that, indeed, the Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) is unconstitutional for violating the Precautionary Principle in environmental matters and the fundamental rights to life, health, and environment, with the scope explained below. The petitioner argues that Decree 39144 was issued with a lack of scientific certainty regarding the deleterious effects of pesticides and the potential damage to the health of the population and the environment. Faced with the possible causing of irreparable damages and injuries to the population, which will be supplied with water it believes to be potable but that could contain the most toxic pesticides. This is because the pesticides contained in the Table of the decree are chemical compounds of high toxicity, and for a large number, reference values are not specified but rather an ND (non-detectable), with the aggravating factor that the maximum permissible value depends on the method, and the decree does not specify any method. In this regard, the PGR in its report considers that the transgression of said principle would occur if it is considered that the reform does not adequately regulate the maximum permissible values of pesticides in water for it to be potable. It considers that the transitional provision introduced could present the constitutional frictions invoked, by decreasing the protection of the right to health, life, and the environment, by suspending for a period of three years the application of table 5 and instead putting into effect a table that does not contemplate a global maximum permissible value, but rather individual ones for some pesticides. Furthermore, the maximum permissible value for some of the compounds is not established through a specific number, but rather an ND: non-detectable by method. Thus, there is a temporary shift from a norm with established parameters, numerical and global, to one with individual and even indeterminate values. Nor is any reference made to technical studies that guarantee that the change in parameters to determine the maximum permissible value of pesticides in water will not cause damage to people’s health. The lack of a standard method for conducting pesticide studies in water could generate the obtaining of diverse values, to the detriment of human health. For its part, the Ministry of Health indicates that Decree No. 39144-S incorporated the pesticides regulated by the EPA and the WHO and those not covered by these international agencies regarding ND as an analytical result of the precautionary principle. Three aspects were considered for the amendment to Decree No. 38924-S: respecting the mandate of the Chamber regarding the absence of pesticide residues in water sources (bromacil, diuron, triadimefon); pesticides prohibited in the country, absence in drinking water, and the precautionary principle; absence of pesticides not regulated by the EPA and WHO. Decree No. 38924-S adheres to the strengthening and sanitary inspection related to sources by applying the SERSA Inspection Guide, which determines and categorizes risk factors in taking measures to avoid contamination of supplies. From all of this, this Chamber considers that the petitioner and the PGR are correct in their arguments. To guarantee the right to health and to life, the adoption by the State of effective control measures for the quality of drinking water for human consumption is essential. Specifically, the Ministry of Health has the duty to exercise effective control and surveillance in order to guarantee the protection and improvement of the population’s health status. Thus, this Ministry of Health has the obligation to regulate and monitor the presence of chemical substances, biological and physical agents in water for human consumption, as this can affect human health and the balance of ecosystems. In this sense, the issuance of the questioned regulation is understood. However, this Chamber finds no technical support nor proper justification for having included a Transitional Provision II that “suspends” for three years the application of more rigorous parameters and allows, therefore, maximum permissible values of pesticides at levels higher than those initially regulated. This evidently constituted a regression, which finds no justification whatsoever in the above duties of protecting public health through the regulation of the quality of water for human consumption, and which is contrary to the application of the precautionary principle in environmental matters. Certainly, the reform to the regulation in question makes no mention whatsoever of technical studies guaranteeing that the change in parameters to determine the maximum permissible value of pesticides in water will not cause damage to people’s health. The only thing mentioned is that there must be gradualness in compliance with the Regulation, but there is no support for this, neither technical nor legal. With the aggravating factor that 30% of the chemical components do not even have a maximum permitted value, but rather are designated as ND (non-detectable by method). Thus, there is a temporary shift from a norm with established parameters, numerical and global, to a norm with individual and even indeterminate values. Finally, regarding the alleged unconstitutionality by omission concerning the lack of methods, certainly neither the table nor the transitional provision establish specific methods. However, the reference to methods is found in article 10 of the Regulation when paragraph b) indicates “The reference methods for analysis are those indicated in the latest edition of the Standard Methods for the Examination of Water and Wastewater.” Thus, the alleged omission regarding methods was not evidenced.

VII.- Conclusion.- Transitional Provision II of the Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) added by Decreto Ejecutivo No. 39144-S does not violate the principle of citizen participation, the principle of legal reservation (reserva legal), nor the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social. However, because said transitional provision makes no mention whatsoever of technical studies guaranteeing that the change in parameters to determine the maximum permissible value of pesticides in water will not cause damage to people’s health; because several of the chemical components do not even have a maximum permitted value, but rather are designated as ND (non-detectable by method); and because there is a temporary shift from a norm with established parameters, numerical and global, to a norm with individual and even indeterminate values; this Chamber considers that said transitional provision violates the Precautionary Principle in environmental matters and the fundamental rights to Life, health, and environment related to the consumption of drinking water. Consequently, the granting of this action is appropriate, proceeding to annul the transitional provision, but in order not to cause serious disruption to legal certainty, said annulment proceeds as of the date of this resolution. The foregoing, of course, without prejudice to possible liability actions that could arise on the occasion of possible damages that the parameters established in the cited Transitional Provision II may have caused during the months in which they were in effect.

Therefore:

The action is declared WITH merit; consequently, Transitional Provision II of the Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) added by Decreto Ejecutivo No. 39144-S is declared unconstitutional. The effects of this judgment are dimensioned so that the annulment of the aforementioned provision is as of the date of this resolution, without prejudice to possible liability actions that could arise on the occasion of possible damages that the parameters established in the cited Transitional Provision II may have caused during the months in which they were in effect. Let this pronouncement be published in the Diario Oficial La Gaceta and published in its entirety in the Boletín Judicial. Notify the Executive Branch. Let it be notified.-

Ernesto Jinesta L.

Presidente

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

José P. Hernández G Ronald Salazar Murillo

L/03

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