Res. 13718-2018 Sala Constitucional — Suspension of road reopening in Tortuguero for lack of environmental studySuspensión de reapertura de camino en Tortuguero por falta de estudio ambiental

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Sala Constitucional

Resolución Nº 13718 - 2018

Fecha de la Resolución: 24 de Agosto del 2018 a las 09:15

Expediente: 18-005785-0007-CO

Redactado por: Marta Eugenia Esquivel Rodríguez

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante



Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

ESTUDIOS AMBIENTALES.

013718-18. SE SUSPENDE REAPERTURA DE CAMINO CAÑO CHIQUERO EN ZONA DE TORTUGUERO. “(…) V.- Ahora bien, con vista en lo expuesto anteriormente, la Sala considera que en el presente asunto, la accionante lleva razón al señalar que existía la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental, previo al inicio de las obras que se cuestionan en el libelo de interposición. En ese sentido, se tiene por demostrado que parte del camino que la Municipalidad de Pococí pretende abrir se encuentra dentro de los linderos de la Zona Protectora y el Parque Nacional Tortuguero, los cuales constituyen sectores que requieren una protección particular por parte del Estado, tomando en cuenta la flora y fauna que se ubica en el sitio, y que puede verse lesionadas por las acciones del hombre.(…)”

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Precautorio

Subtemas:

NO APLICA.

SOBRE EL PRINCIPIO PRECAUTORIO.“(…) IV.- Sobre el principio precautorio y el desarrollo sostenible. “(…) El derecho a un ambiente sano y equilibrado, obliga al Estado a procurar una protección adecuada al ambiente; consecuentemente, a tomar las medidas necesarias para evitar que las alteraciones producidas por la actividad humana constituyan una lesión al ambiente. De esa forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, los principios rectores del Derecho al Ambiente exigen que se adopten las medidas de precaución que se estimen convenientes para que esa afectación no se produzca, e inclusive permiten posponer la actividad de que se trate, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y sociales nocivas, la coacción a posteriori resulta ineficaz, y no tendría más que trascendencia moral, pues difícilmente compensaría los daños ocasionados al ambiente. En este orden de ideas, el principio precautorio obliga a la Administración Ambiental a ponderar cuidadosamente si, la actividad del hombre compromete el medio, y a no conceder la autorización si las evaluaciones demuestran que la actividad puede producir consecuencias nocivas o irreparables al ambiente. Así pues, el Estado costarricense se encuentra obligado a velar y a adoptar las medidas que garanticen la defensa y preservación efectiva del medio ambiente. El Derecho a la Constitución exige utilizar todos los medios disponibles -sean estos jurídicos o fácticos- para preservar el ambiente. En materia ambiental todos los funcionarios públicos y todas las personas tienen la obligación de velar por su protección, de forma que un funcionario no se puede limitar simplemente a declararse incompetente. El artículo 50 constitucional obliga al Estado y a las demás instituciones públicas -incluyendo las Municipalidades- a intervenir activamente en protección del ambiente (…)”. Sentencias No. 14180-10, 108889-11.

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Texto de la resolución

*180057850007CO*

Exp: 18-005785-0007-CO

Res. Nº 2018013718

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho .

              Recurso de amparo que se tramita en expediente número 18-005785-0007-CO, interpuesto por MARIA LOURDES ECHANDI  GURDIAN, cédula de identidad 0106660372, mayor, contra LA MUNICIPALIDAD DE POCOCÍ Y EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.

Resultando:

                            1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:12 del 13 de abril de 2018, la recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Pococí y el Ministerio de Ambiente y Energía, y expresa que por resolución No. DA- 561-2014 del 19 de diciembre de 2014,  se ordenó a los Departamentos de Topografía Municipal y Unidad Técnica de Gestión Vial Cantonal de la Municipalidad de Pococí, coordinar y ejecutar la reapertura del camino público código No. 7-02- 464, llamado camino Caño Chiquero. Posteriormente, en sesión del Concejo del 10 de agosto de 2015, se tomó el acuerdo No. 1696, que autorizó el uso de maquinaria y otorgamiento de material al Comité de Caminos Caño Chiquero, para mejoras en el camino. Alega que, recientemente, el 22 de febrero de 2018, el mismo Concejo adoptó el acuerdo No. 314, por el cual dispuso brindar colaboración al Comité pro Camino Caño Chiquero. Afirma que no obstante lo anterior, el trazo del camino en cuestión, se adentra en parte de la Zona Protectora y el Parque Nacional Tortuguero, hasta un total de 9.62 kilómetros. Este trayecto se dispone sobre dos formaciones superficiales diferentes: al suroeste, los primeros 46,8% del recorrido del camino, se dispone sobre una unidad de depósitos de llanuras aluviales, caracterizadas por la presencia de limos y arenas finas, originados por inundaciones periódicas de origen pluvial. Por otra parte, la unidad geológica-geomorfológica, que es un Humedal (Caribe Norte), con una exuberante y abundante biodiversidad de flora y fauna, lo que corresponde al 53,2% del camino dentro de la Zona Protectora Tortuguero y el Parque Nacional Tortuguero. Reclama que los acuerdos municipales mencionados han carecido de una Evaluación Ambiental Estratégica y un Estudio de Impacto Ambiental exhaustivo. Especifica que la orden de reapertura del camino y los acuerdos para desplazar maquinaria, no estuvieron precedidos de una viabilidad (licencia) ambiental, producto de la aprobación de un estudio de impacto ambiental exhaustivo, o similar, conforme a la reglamentación vigente, a pesar que parte del camino, se comprende una porción de terreno (Patrimonio Natural del Estado) que está sujeta a una planificación ambiental regida por un instrumento particular, es decir, el Plan de Manejo del Parque Nacional Tortuguero. Estima que permitir que se reabra el camino, a sabiendas que transcurre, al menos en la porción que se encuentra dentro de la Zona Protectora Tortuguero y Parque Nacional Tortuguero, en un humedal en más del 50% de su trazo, sin que antes se obtenga una viabilidad (licencia) ambiental, implica admitir o permitir, un franco quebranto del Derecho de la Constitución. Por lo anterior, pide que se acoja el recurso, con sus consecuencias.

              2.- Informan bajo juramento Elibeth Venegas Villalobos, en su calidad de alcaldesa, y Eliceo Araya Brenes, en su calidad de presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí, que es cierto que mediante resolución administrativa número DA-561-2014 del 19 de diciembre de 2014, el entonces alcalde de Pococí giró instrucciones a los departamentos de Topografía Municipal y a la Unidad Técnica de Gestión Vial Cantonal, para que ejecutasen la reapertura del camino público con código número 7-02-464, y habilitar el paso a los pobladores. Aceptan que en febrero de 2018, el Concejo emitió acuerdos en los que se compromete a realizar trabajos de mantenimiento vial en el sector. Explican que en 1975, cuando se creó el Parque Nacional Tortuguero, éste tenía una extensión máxima de 9.818 hectáreas y no abarcaba el área de Caño Chiquero, siendo que por ello en los planos catastrados y visados de los finqueros de a zona, se indica como colindancia “frente a calle pública”. Manifiestan que el Parque fue ampliado en los años 1980,1995 y 1996, sin embargo, debido a un error de la Notaría del Estado, se incluyó en ese momento la calle pública municipal de Caño Chiquero. Alegan que en virtud de lo anterior, no es cierto que la Municipalidad de Pococí esté invadiendo el Parque Nacional Tortuguero, pues únicamente se encuentra realizando trabajos propios de mantenimiento vial, siendo que, además, no existe prohibición para su representada para seguir mejorando la red vial en el sector. Agregan que por lo anterior, no existe razón alguna para que dicha corporación realice ante SETENA ningún estudio de impacto ambiental, ni obtenga ningún tipo de licencia ambiental. Aducen que ha sido el Área de Conservación Tortuguero quien está causando gran daño al medio ambiente, pues realizó varios cortes transversales en el sector. Indican que en el año 2013 el Comité de Caminos de Caño Chiquero presentó una demanda de conocimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo en contra de esa Municipalidad, el Estado y la Fundación Neo Trópica, la cual está pendiente de audiencia preliminar. Asimismo, en el año 2015 el comité de cita gestionó en la vía administrativa el Procedimiento de Reapertura de Camino Público, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 30 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos. Dicha gestión fue acogida por el Órgano Decisor, quien ordenó la reapertura del camino público con código número 7-02-464, el cual tiene una longitud de 22.9K, y un derecho de vía de 14 metros de ancho. Agregan que dicha resolución fue confirmada en el año 2017 por la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo mediante resolución número 382-2017 de las 13:33 del 29 de septiembre de 2017. Alegan que no se está construyendo una trocha dentro del Parque Nacional Tortuguero, sino únicamente reabriendo un camino público debidamente registrado ante el MOPT, por lo que piden que se desestime el recurso.

              3.- Informa bajo juramento Laura Riverta Quintanilla, en su calidad de directora del Área de Conservación Tortuguero, que desde 1995 la Municipalidad de Pococí abrió a la fuerza una trocha dentro del Parque Nacional Tortuguero, por lo que desde ese momento dicha Área de Conservación ha realizado un trabajo extenuante para impedir la afectación de ese parque nacional. Manifiesta que actualmente se tramita el Tribunal Contencioso Administrativo el expediente número 13-0008883-1027-CO, en el que existe una solicitud de medida cautelar planteada por el Comité de Caminos de Chiquero, y con la que se pretendía lo siguiente: 1. Se tenga por ampliadas las medidas cautelares solicitadas en el escrito de demanda contra el ICE, MINAE y el Estado; 2. Que se ordene al ICE: a) no impida el paso por el camino objeto de esta demanda, b) no reforestar la zona, ni colocar cercas u obstáculos de ninguna naturaleza y garantizar el libre paso o uso de camino y circulación por cualquier medio de locomoción; c) Abstenerse de llevar a cabo actos de intervención y destrucción sin contar con los permisos municipales; d) se permita a la Municipalidad de Pococí proseguir con las actividades de mantenimiento y acondicionamiento del camino, incluida la rehabilitación del tramo 500-600 metros antes del tope con la Laguna Penitencia, el puente sobre Río Chiquero, para su adecuado y efectivo uso, 3. Se condene al ICE, MINAE y al Estado a la reparación plenaria de los daños y perjuicios ocasionados al camino. Alega que dicha solicitud fue desestimada mediante resolución número 2167-2017 del 26 de septiembre de 2017, argumentando que ante el riesgo de una posible afectación ambiental, debía reinar la prevención como medida y, por ende, debía prevalecer el interés público atinente a la protección y conservación ambiental. Asimismo, se indicó que la obra de electrificación subterránea que realiza el ICE en ese lugar no causa ninguna afectación ambiental y, por el contrario genera beneficios pues no dificulta el desplazamiento de animales y les evita ser electrocutados. Manifiesta que dicha resolución fue desobedecida por el Comité de Caminos de Chiquero y la Municipalidad de Pococí, por lo que se interpuso en su contra una demanda penal, la cual se tramita bajo la causa número 18-000668-485. Aclara que dado que la Municipalidad de Pococí incumplió la medida y procedió a meter maquinaria para habilitar el camino, el Área de Conservación se vio obligada a construir nuevas zanjas para deshabilitar el paso por el sitio. Por lo anterior, pide que se desestime el recurso en cuanto a su persona.

              3.- Informa bajo juramento Marco Vinicio Arroyo Flores, en su calidad de secretario general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que los hechos alegados por la recurrente no hacen referencia a incumplimientos por parte de su representada, de ahí que pide que se desestime el recurso en cuanto a su persona.

              4.- Por resolución de las 8:15 del 30 de abril de 2018, el magistrado instructor del presente asunto solicitó a la SETENA que informara si las labores de reactivación de un camino público que se realizan dentro del Parque Nacional Tortuguero por parte de la Municipalidad de Pococí, requieren de algún tipo de estudio de impacto ambiental o permiso por parte de esa institución y, de ser así, si dicho permiso fue otorgado.

              5.- Por resolución de las 8:16 del 30 de abril de 2018, el magistrado instructor del presente asunto solicitó al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, que informara a la Sala el estado proceso en que se encuentra el expediente número 13-008883-1027-CA.

              6.- Informan bajo juramento Ana Cecilia Martínez Charpentier, Marvin Boza Quesada, Miguel Martín Cantarero, Priscilla Cubero Pardo y Dunya Porras Castro, en su calidad de miembros de la Comisión Plenaria de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que si se comprueba mediante una ubicación debidamento georreferenciada que el camino en cuestión se ubica dentro de un área ambientalmente frágil, como se establece en el Anexo 3 del DE-31849, la obra consultada sí requeriría previo a su inicio la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Lo anterior, aplicaría incluso si se tratara de una reactivación, ya que en el artículo 4 bis del Capítulo II del DE-31849, se indica que “Las actividades, obras o proyectos de mejora, reconstrucción y reparación, que se ejecuten en infraestructura pública o privada y las obras menores definidas en las disposiciones Municipales, siempre y cuando no se encuentren localizadas en un área ambientalmente frágil, no impliquen obras constructivas mayores a los 500 m2 o movimientos de tierra superiores a los 200 m3, ni manipulen, almacenen o trasieguen productos peligrosos”. Reiteran que por lo anterior, las obras nuevas o de mejoras que se ejecuten en zonas ambientalmente frágiles, deben cumplir con una Evaluación de Impacto Ambiental. Aducen que debe tomarse en cuenta que si la obra consultada está debidamente amparada a un Decreto de Emergencia, se aplicaría el régimen de sanción establecido en la Ley 8488, no obstante, ello es un aspecto que debe ser determinado por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

              7.- Informa bajo juramento Ileana Sánchez Navarro, en su calidad de jueza coordinadora del Tribunal Contencioso Administrativo, que ante dicho Tribunal, se tramita el proceso de conocimiento número 13-008883-1027-CA, interpuesto por el Comité de Caminos Caño Chiquero contra el Estado, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, la Municipalidad de Pococí, el Instituto Costarricense de Electricidad, Fundación Neotrópic y Tecnoforest S.A.. Indica que dicho proceso se encuentra en etapa de audiencia preliminar, pues ha sido necesario dictar varias reprogramación en virtud de las diversas gestiones interpuestas por las partes. Agrega que como último trámite realizado dentro del expediente, mediante resolución de las 11:25 del 24 de abril de 2018, se señaló para audiencia preliminar el 6 de septiembre de 2018.

              8.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 30 de mayo de 2018, la recurrente se refirió al informe rendido por la SETENA.

              9.- Por resolución de las 11:38 del 31 de mayo de 2018, el magistrado instructor del presente asunto solicitó al presidente de la Comisión Nacional de Prevención de Riegos y Atención de Emergencias que como prueba para mejor resolver, informara si las obras que pretende realizar la Municipalidad de Pococí, en colabaroación del Comité de Caminos de Caño Chiquero, para la reapertura del camino público código 7-02-464, se encontraban amparadas en algún decreto de emergencia en virtud del cual podría aplicarse el régimen de excepción establecido por la Ley 8488.

              10.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 5 de junio de 2018, la recurrente aportó prueba para mejor resolver.

11.- Informa bajo juramento Eduardo Mora Castro, en su calidad de jefe de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, que el camino en cuestión se encuentra reportado en el Decreto de Emergencia número 39056-MP. Afirma que el tramo de carretera fue mencionada en el Plan General de Emergencias, bajo la siguiente descripción: Municipalidad de Pococí, 05 Cariari, Caño Chiquero, 7-02-464, caminos lavados en mal estado, sin que se precisara monto de pérdida y de reposición. En lo que respecta a los compromisos institucionales, la Municipalidad de Pococí no identificó obras para atender la situación.

12.- El 13 de abril de 2018, el magistrado Paul Rueda Leal solicitó que se le inhibiera del conocimiento del presente asunto, por cuanto su suegra figura como alcaldesa de Pococí. Dicha petición fue aceptada por la Presidencia de la Sala mediante resolución de las 13:56 del 17 de abril de 2018, resultando electa en su lugar la magistrada Marta Rodríguez Esquivel.

13.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

              Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y,

Considerando:

              I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a) Por resolución número DA-561-2014 del 19 de diciembre de 2014, el alcalde de Pococí ordenó al Departamento de Topografía Municipal y a la Unidad Técnica de Gestión Vial Cantonal, que coordinaran y ejecutaran la reapertura del camino público con código 7-02-464, denominado Caño Chiquero. (Informe de la autoridad recurrida y prueba de la recurrente).

b) En la sesión del 10 de agosto de 2015, el Concejo de Pococí adoptó el acuerdo número 1696, en el que autorizaba el uso de maquinaria y material al Comité de Camino Caño Chiquero, para las mejoras de ese camino. (Prueba de la recurrente).

c) En el año 2015, el Comité de Camino Caño Chiquero presentó una solicitud ante la Municipalidad de Pococí para la reapertura del camino de Caño Chiquero,  en aplicación de lo dispuesto por los artículos 30 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos. Dicha gestión fue acogida por el Órgano Decisor, quien ordenó la reapertura del camino público con código número 7-02-464, el cual tiene una longitud de 22.9K, y un derecho de vía de 14 metros de ancho. (Informe de la autoridad recurrida).

d) En la sesión del 22 de febrero de 2018, el Concejo de Pococí emitió el acuerdo número 314, en el que se autorizó a la Administración a brindar colaboración al Comité Camino Caño Chiquero, conforme la gestión presentada por los miembros de estos. (Prueba de la recurrente).

e) Parte del camino Caño Chiquero se encuentra dentro de la Zona Protectora y Parque Nacional Tortuguero. (Informes de los recurridos y prueba de la recurrente).

f) El Comité de Camino Caño Chiquero interpuso un proceso de conocimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo, el cual se tramita bajo el expediente número 13-008883-1027-CA-2. (Informe y prueba de la autoridad recurrida e informe del Tribunal Contencioso Administrativo).

g) Por resolución número 2167-2017 de las 9:05 del 26 de septiembre de 2017, el Tribunal Contencioso Administrativo desestimó una medida cautelar interpuesta por el Comité de Camino Caño Chiquero, en la que se solicitaba, lo siguiente: 1. Se tenga por ampliadas las medidas cautelares solicitadas en el escrito de demanda contra el ICE, MINAE y el Estado; 2. Que se ordene al ICE: a) no impida el paso por el camino objeto de esta demanda, b) no reforestar la zona, ni colocar cercas u obstáculos de ninguna naturaleza y garantizar el libre paso o uso de camino y circulación por cualquier medio de locomoción; c) Abstenerse de llevar a cabo actos de intervención y destrucción sin contar con los permisos municipales; d) se permita a la Municipalidad de Pococí proseguir con las actividades de mantenimiento y acondicionamiento del camino, incluida la rehabilitación del tramo 500-600 metros antes del tope con la Laguna Penitencia, el puente sobre Río Chiquero, para su adecuado y efectivo uso, 3. Se condene al ICE, MINAE y al Estado a la reparación plenaria de los daños y perjuicios ocasionados al camino. (Informe y prueba de la autoridad recurrida).

II.- Hechos no probados. Ninguno de relevancia para la resolución del presente asunto.

III.- En reiteradas ocasiones este Tribunal ha tenido la oportunidad de referirse al principio precautorio o indubio pro natura, el cual resulta esencial en la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conforme lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución Política. En ese sentido, en los votos números 14180-10 de las 14:35 del 25 de agosto de 2010 y 108889-11 de las 15:22 del 16 de agosto de 2011, la Sala señaló sobre el tema en cuestión, lo siguiente:

 

“ IV.- Sobre el principio precautorio y el desarrollo sostenible. Además de lo dicho, resulta de importancia para la resolución de este asunto, tener en cuenta dos principios de especial relevancia en materia ambiental, como lo son el principio precautorio y el principio de desarrollo sostenible. En cuanto al primero, debe indicarse que esta Sala ha reconocido que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, a partir de la cual el Estado tiene que disponer todo lo que sea necesario – dentro del ámbito permitido por la ley – a efecto de impedir que se produzcan daños irreversibles en el medio ambiente. Es el también llamado principio de “evitación prudente”, contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que literalmente indica:

"Principio 15.-  Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

En consecuencia, deben desplegarse actuaciones anticipadamente para evitar los efectos negativos de un proyecto, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas.  De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto- se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente”.

 

“El derecho a un ambiente sano y equilibrado, obliga al Estado a procurar una protección adecuada al ambiente; consecuentemente, a tomar las medidas necesarias para evitar que las alteraciones producidas por la actividad humana constituyan una lesión al ambiente. De esa forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, los principios rectores del Derecho al Ambiente exigen que se adopten las medidas de precaución que se estimen convenientes para que esa afectación no se produzca, e inclusive permiten posponer la actividad de que se trate, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y sociales nocivas, la coacción a posteriori resulta ineficaz, y no tendría más que trascendencia moral, pues difícilmente compensaría los daños ocasionados al ambiente. En este orden de ideas, el principio precautorio obliga a la Administración Ambiental a ponderar cuidadosamente si, la actividad del hombre compromete el medio, y a no conceder la autorización si las evaluaciones demuestran que la actividad puede producir consecuencias nocivas o irreparables al ambiente. Así pues, el Estado costarricense se encuentra obligado a velar y a adoptar las medidas que garanticen la defensa y preservación efectiva del medio ambiente. El Derecho a la Constitución exige utilizar todos los medios disponibles -sean estos jurídicos o fácticos- para preservar el ambiente. En materia ambiental todos los funcionarios públicos y todas las personas tienen la obligación de velar por su protección, de forma que un funcionario no se puede limitar simplemente a declararse incompetente. El artículo 50 constitucional obliga al Estado y a las demás instituciones públicas -incluyendo las Municipalidades- a intervenir activamente en protección del ambiente”.

 

              IV.- En el caso en estudio, la recurrente considera improcedente que la Municipalidad de Pococí autorizó que se colaborara con maquinaria y material para la apertura del camino denominado Caño Chiquiero, que pasa por el Parque Nacional Tortuguero, sin contar con un estudio de impacto ambiental. Sobre el particular, en el informe rendido a raíz de una prueba gestionada por el magistrado instructor del presente asunto, la Comisión Plena de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental explica que si el camino en cuestión se encuentra en un área ambientalmente frágil, conforme lo establecido por el Anexo 3 del DE-31849, la obra consultada sí requeriría previo a su inicio la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Asimismo, afirma que esto aplicaría incluso si se tratara de una reactivación de obras, ya que en el artículo 4 bis del Capítulo II del DE-31849, se indica que “Las actividades, obras o proyectos de mejora, reconstrucción y reparación, que se ejecuten en infraestructura pública o privada y las obras menores definidas en las disposiciones Municipales, siempre y cuando no se encuentren localizadas en un área ambientalmente frágil, no impliquen obras constructivas mayores a los 500 m2 o movimientos de tierra superiores a los 200 m3, ni manipulen, almacenen o trasieguen productos peligrosos”. En resumen, señala que las obras nuevas o de mejoras que se ejecuten en zonas ambientalmente frágiles, deben cumplir con una Evaluación de Impacto Ambiental. Por otra parte, la Comisión aduce que debe tomarse en cuenta que si la obra consultada está debidamente amparada a un Decreto de Emergencia, se aplicaría el régimen de excepción establecido en la Ley 8488. A raíz de lo anterior, la Sala solicitó a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, que informara si las obras que pretende realizar la Municipalidad de Pococí, en colaboración del Comité de Caminos de Caño Chiquero, para la reapertura del camino público código 7-02-464, se encontraban amparadas en algún decreto de emergencia en virtud del cual podría aplicarse el régimen de excepción establecido por la Ley 8488. Ante dicho requerimiento, el jefe de la Unidad de Asesoría Legal dicha autoridad manifestó que el tramo de camino fue incluido el Plan General de Emergencias, bajo la siguiente descripción: Municipalidad de Pococí, 05 Cariari, Caño Chiquero, 7-02-464, caminos lavados en mal estado, sin que se precisara monto de pérdida y de reposición. Asimismo, informó que en lo que respecta a los compromisos institucionales, la Municipalidad de Pococí no identificó obras para atender la situación.

 

V.- Ahora bien, con vista en lo expuesto anteriormente, la Sala considera que en el presente asunto, la accionante lleva razón al señalar que existía la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental, previo al inicio de las obras que se cuestionan en el libelo de interposición. En ese sentido, se tiene por demostrado que parte del camino que la Municipalidad de Pococí pretende abrir se encuentra dentro de los linderos de la Zona Protectora y el Parque Nacional Tortuguero, los cuales constituyen sectores que requieren una protección particular por parte del Estado, tomando en cuenta la flora y fauna que se ubica en el sitio, y que puede verse lesionadas por las acciones del hombre. Así, es claro que en aplicación del principio precautorio, ante la duda con respecto a la posible afectación al medio ambiente que pudiera darse en la zona en cuestión, existían la obligación de realizar un estudio de impacto ambiental, o al menos coordinar con SETENA un análisis sobre la necesidad o no de contar con dichos estudios, previo al inicio de cualquier obra en el sitio, en aras de evitar lesiones irreparables al medio ambiente. Por otra parte, cabe mencionar que si bien consta en autos que el camino cuestionado por la recurrente se encuentra reportado en el Decreto de Emergencia número 39056-MP, por lo que, en principio,  podría estar incluido en el régimen de excepción de la ley 8488, lo cierto es que conforme lo dispuesto por el artículo 30 de ese cuerpo normativo, esto sería posible, siempre y cuando exista un nexo de causalidad entre el hecho productor de la emergencia y las obras que se pretenden desarrollar, situación que no está debidamente demostrada en el caso en estudio, en tanto de los autos se denota que las labores que se pretenden realizar en el sitio en análisis, tienen su origen en las gestiones realizadas por el Comité Camino Caño Chiquero ante la Municipalidad de Pococí, luego de que se dispusiera la reapertura de éste, y no en una emergencia amparada en un decreto. Así, en virtud de lo expuesto, y en aplicación del principio precautorio, lo procedente es acoger el recurso únicamente en cuanto a la Municipalidad de Pococí, en tanto dicha autoridad es la responsable por los hechos que dan lugar a esta declaratoria.

              VI.- Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

           1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada,  le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente  a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación  –predominantemente legislativa y reglamentaria–  trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

          3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace,  o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos.  Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata  más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución.  Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes.  Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.-

7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto

VII.-VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso, por las siguientes razones:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.-NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.-COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VIII.-DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

              Se declara con lugar el recurso, únicamente en cuanto a la Municipalidad de Pococí. Se ordena Elibeth Venegas Villalobos, en su calidad de alcaldesa, y a Eliceo Araya Brenes, en su calidad de presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí, suspender las obras en el camino Caño Chiquero, dentro de los límites de la Zona Protectora y el Parque Nacional Tortuguero, hasta tanto no se cuente con un estudio de impacto ambiental, u otro tipo de estudio, para lo cual deberán coordinar con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, para la obtención de los permisos que se requieran por parte de dicha autoridad, conforme lo dispuesto por el ordenamiento jurídico. Lo anterior, bajo la advertencia de incurrir en el delito previsto por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en caso de no hacerlo. Se condena a la Municipalidad de Pococí al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese esta resolución a Elibeth Venegas Villalobos, en su calidad de alcaldesa, y a Eliceo Araya Brenes, en su calidad de presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí, o a quienes ocupen sus cargos, en forma personal.

 

 

 

 

 

	

Fernando Castillo V.

Presidente

	

 




Nancy Hernández L.

	

 

	

Luis Fdo. Salazar A.




Jose Paulino Hernández G.

	

 

	

Marta Eugenia Esquivel R.




Ana María Picado B.

	

 

	

Hubert Fernández A.

 

 

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

*DGUA0FXYTZY61*

DGUA0FXYTZY61

EXPEDIENTE N° 18-005785-0007-CO

 

Teléfonos: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de asuntos de grupos vulnerables: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 06:58:17.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

SALA CONSTITUCIONAL

Ruling No. 13718 - 2018

Date of the Ruling: August 24, 2018, at 09:15

Expediente: 18-005785-0007-CO

Drafted by: Marta Eugenia Esquivel Rodríguez

Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL



Judgment with Dissenting Vote

Relevance Indicators

Relevant judgment



Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 4. CONSTITUTIONAL GUARANTEE MATTERS

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

ENVIRONMENTAL STUDIES.

013718-18. THE REOPENING OF THE CAÑO CHIQUERO ROAD IN THE TORTUGUERO AREA IS SUSPENDED. “(…) V.- Now then, in view of the foregoing, this Chamber considers that in the present matter, the petitioner is correct in pointing out that there was an obligation to have an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) prior to the start of the works challenged in the filing brief. In that sense, it has been proven that part of the road that the Municipality of Pococí intends to open is located within the boundaries of the Tortuguero Protective Zone and National Park, which constitute sectors that require particular protection by the State, taking into account the flora and fauna located on the site, which may be harmed by the actions of man. (…)”

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Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE

Topic: Precautionary

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ON THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE. “(…) IV.- On the precautionary principle and sustainable development. “(…) The right to a healthy and balanced environment obligates the State to seek adequate protection for the environment; consequently, to take the necessary measures to prevent the alterations produced by human activity from constituting harm to the environment. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt in this regard—the guiding principles of Environmental Law require that the precautionary measures deemed convenient be adopted so that this impact does not occur, and even allow the activity in question to be postponed, because once the harmful biological and social consequences have already occurred, subsequent coercion is ineffective and would have no more than moral significance, since it would hardly compensate for the damage caused to the environment. In this line of thought, the precautionary principle obligates the Environmental Administration to carefully weigh whether man's activity compromises the environment, and not to grant authorization if the evaluations show that the activity can produce harmful or irreparable consequences to the environment. Thus, the Costa Rican State is obligated to ensure and adopt measures that guarantee the effective defense and preservation of the environment. Constitutional Law requires the use of all available means—whether legal or factual—to preserve the environment. In environmental matters, all public officials and all persons have the obligation to ensure its protection, so that an official cannot simply limit themselves to declaring a lack of jurisdiction. Article 50 of the Constitution obligates the State and other public institutions—including Municipalities—to intervene actively in the protection of the environment (…)”. Rulings No. 14180-10, 108889-11.

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Text of the ruling

*180057850007CO*

Exp: 18-005785-0007-CO

Res. No. 2018013718

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours fifteen minutes on the twenty-fourth of August, two thousand eighteen.

A recurso de amparo processed in expediente number 18-005785-0007-CO, filed by MARIA LOURDES ECHANDI GURDIAN, identity card 0106660372, of legal age, against THE MUNICIPALITY OF POCOCÍ AND THE MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY.

Resultando:

1.- By brief received at the Secretariat of this Chamber at 14:12 on April 13, 2018, the petitioner files a recurso de amparo against the Municipality of Pococí and the Ministry of Environment and Energy, and states that by resolution No. DA- 561-2014 of December 19, 2014, the Municipal Topography Departments and the Cantonal Road Management Technical Unit of the Municipality of Pococí were ordered to coordinate and execute the reopening of the public road code No. 7-02- 464, called the Caño Chiquero road. Subsequently, in a Council session on August 10, 2015, agreement No. 1696 was adopted, which authorized the use of machinery and the provision of material to the Caño Chiquero Road Committee for improvements to the road. She alleges that, recently, on February 22, 2018, the same Council adopted agreement No. 314, by which it resolved to provide collaboration to the Caño Chiquero Road Committee. She asserts that despite the foregoing, the layout of the road in question enters part of the Tortuguero Protective Zone and National Park, for a total of 9.62 kilometers. This stretch is arranged over two different surface formations: to the southwest, the first 46.8% of the road's route is arranged over a unit of alluvial plain deposits, characterized by the presence of silts and fine sands, originated by periodic pluvial flooding. On the other hand, the geological-geomorphological unit, which is a Wetland (North Caribbean), with an exuberant and abundant biodiversity of flora and fauna, corresponds to 53.2% of the road within the Tortuguero Protective Zone and the Tortuguero National Park. She claims that the mentioned municipal agreements have lacked a Strategic environmental assessment and an exhaustive environmental impact assessment. She specifies that the reopening order for the road and the agreements to deploy machinery were not preceded by an environmental viability (license), resulting from the approval of an exhaustive environmental impact assessment, or similar, in accordance with the regulations in force, despite the fact that a portion of the road comprises a portion of land (National Natural Heritage) that is subject to environmental planning governed by a particular instrument, that is, the Management Plan of the Tortuguero National Park. She considers that allowing the road to be reopened, knowing that it runs, at least in the portion located within the Tortuguero Protective Zone and Tortuguero National Park, through a wetland in more than 50% of its layout, without first obtaining an environmental viability (license), implies admitting or allowing a clear violation of Constitutional Law. Therefore, she requests that the recurso be granted, with its consequences.

2.- Elibeth Venegas Villalobos, in her capacity as mayor, and Eliceo Araya Brenes, in his capacity as president of the Council, both of the Municipality of Pococí, report under oath that it is true that by administrative resolution number DA-561-2014 of December 19, 2014, the then mayor of Pococí issued instructions to the Municipal Topography departments and the Cantonal Road Management Technical Unit to execute the reopening of the public road with code number 7-02-464, and to enable passage for the inhabitants. They accept that in February 2018, the Council issued agreements in which it commits to carrying out road maintenance work in the sector. They explain that in 1975, when the Tortuguero National Park was created, it had a maximum extension of 9,818 hectares and did not encompass the Caño Chiquero area, and that is why the cadastral and approved plans of the landowners in the area indicate "fronting a public street" as an adjoining boundary. They state that the Park was expanded in the years 1980, 1995, and 1996; however, due to an error by the State Notary, the municipal public street of Caño Chiquero was included at that time. They allege that by virtue of the foregoing, it is not true that the Municipality of Pococí is invading the Tortuguero National Park, as it is only carrying out road maintenance work, and furthermore, there is no prohibition against their represented entity from continuing to improve the road network in the sector. They add that for this reason, there is no reason for said corporation to carry out any environmental impact assessment before SETENA, or to obtain any type of environmental license. They argue that it has been the Área de Conservación Tortuguero that is causing great damage to the environment, as it made several transverse cuts in the sector. They indicate that in 2013, the Caño Chiquero Road Committee filed a declaratory action before the Tribunal Contencioso Administrativo against that Municipality, the State, and the Fundación Neo Trópica, which is pending a preliminary hearing. Likewise, in 2015, the aforementioned committee processed administratively the Public Road Reopening Procedure, in accordance with the provisions of articles 30 and 33 of the General Public Roads Law. That petition was accepted by the Deciding Body, which ordered the reopening of the public road with code number 7-02-464, which has a length of 22.9K and a right-of-way of 14 meters wide. They add that said resolution was confirmed in 2017 by Section III of the Tribunal Contencioso Administrativo by resolution number 382-2017 of 13:33 on September 29, 2017. They allege that a trail is not being constructed within the Tortuguero National Park, but rather a public road duly registered with the MOPT is merely being reopened, for which they request that the recurso be dismissed.

3.- Laura Riverta Quintanilla, in her capacity as director of the Área de Conservación Tortuguero, reports under oath that since 1995, the Municipality of Pococí forcibly opened a trail within the Tortuguero National Park, and since that time, said Área de Conservación has carried out strenuous work to prevent damage to that national park. She states that expediente number 13-0008883-1027-CO is currently being processed before the Tribunal Contencioso Administrativo, in which there is a request for a precautionary measure filed by the Caño Chiquero Road Committee, with which the following was intended: 1. To consider the precautionary measures requested in the complaint filing against ICE, MINAE, and the State as having been expanded; 2. To order ICE: a) not to impede passage along the road object of this lawsuit, b) not to reforest the area, nor place fences or obstacles of any nature, and to guarantee free passage or use of the road and circulation by any means of locomotion; c) To refrain from carrying out intervention and destruction acts without having the municipal permits; d) to allow the Municipality of Pococí to continue with the maintenance and conditioning activities of the road, including the rehabilitation of the 500-600 meter stretch before the end point at Laguna Penitencia, the bridge over Río Chiquero, for its adequate and effective use, 3. To order ICE, MINAE, and the State to fully repair the damages caused to the road. She alleges that said request was dismissed through resolution number 2167-2017 of September 26, 2017, arguing that given the risk of possible environmental impact, prevention should prevail as a measure and, therefore, the public interest concerning environmental protection and conservation should prevail. Likewise, it was indicated that the underground electrification work being carried out by ICE in that place does not cause any environmental impact and, on the contrary, generates benefits as it does not hinder the movement of animals and prevents them from being electrocuted. She states that said resolution was disobeyed by the Caño Chiquero Road Committee and the Municipality of Pococí, which led to a criminal complaint being filed against them, processed under case number 18-000668-485. She clarifies that since the Municipality of Pococí breached the measure and proceeded to bring in machinery to enable the road, the Área de Conservación was forced to construct new ditches to disable passage through the site. Therefore, she requests that the recurso be dismissed regarding her person.

3.- Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as general secretary of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, reports under oath that the facts alleged by the petitioner do not refer to non-compliance by his represented entity, hence he requests that the recurso be dismissed regarding his person.

4.- By resolution of 8:15 on April 30, 2018, the instructing judge of this matter requested SETENA to report whether the reactivation work on a public road being carried out within the Tortuguero National Park by the Municipality of Pococí requires any type of environmental impact assessment or permit from that institution, and, if so, whether said permit was granted.

5.- By resolution of 8:16 on April 30, 2018, the instructing judge of this matter requested the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda to inform this Chamber of the procedural status of expediente number 13-008883-1027-CA.

6.- Ana Cecilia Martínez Charpentier, Marvin Boza Quesada, Miguel Martín Cantarero, Priscilla Cubero Pardo, and Dunya Porras Castro, in their capacity as members of the Plenary Commission of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, report under oath that if it is proven through duly georeferenced location that the road in question is located within an environmentally fragile area, as established in Anexo 3 of DE-31849, the consulted project would indeed require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) prior to its commencement. The foregoing would apply even if it were a reactivation, since article 4 bis of Chapter II of DE-31849 indicates that "Activities, works, or projects for improvement, reconstruction, and repair, that are carried out on public or private infrastructure and minor works defined in Municipal provisions, provided they are not located in an environmentally fragile area, do not involve construction works exceeding 500 m2 or earthworks (movimientos de tierra) exceeding 200 m3, nor handle, store, or transfer hazardous products." They reiterate that, therefore, new works or improvements carried out in environmentally fragile areas must comply with an EIA. They argue that it must be taken into account that if the consulted project is duly covered under an Emergency Decree, the exception regime established in Ley 8488 would apply; however, this is an aspect that must be determined by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

7.- Ileana Sánchez Navarro, in her capacity as coordinating judge of the Tribunal Contencioso Administrativo, reports under oath that before said Tribunal, the declaratory proceeding number 13-008883-1027-CA is being processed, filed by the Caño Chiquero Road Committee against the State, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, the Municipality of Pococí, the Instituto Costarricense de Electricidad, Fundación Neotrópic, and Tecnoforest S.A. She indicates that said proceeding is in the preliminary hearing stage, as it has been necessary to schedule several reschedulings due to the various motions filed by the parties. She adds that as the last processing step carried out within the expediente, by resolution of 11:25 on April 24, 2018, a preliminary hearing was scheduled for September 6, 2018.

8.- By brief received at the Secretariat of this Chamber on May 30, 2018, the petitioner referred to the report provided by SETENA.

9.- By resolution of 11:38 on May 31, 2018, the instructing judge of this matter requested the president of the Comisión Nacional de Prevención de Riegos y Atención de Emergencias that, as evidence for better resolution, he report whether the works that the Municipality of Pococí intends to carry out, in collaboration with the Caño Chiquero Road Committee, for the reopening of public road code 7-02-464, were covered under any emergency decree under which the exception regime established by Ley 8488 could apply.

10.- By brief received at the Secretariat of this Chamber on June 5, 2018, the petitioner provided evidence for better resolution.

11.- Eduardo Mora Castro, in his capacity as head of the Legal Advisory Unit of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, reports under oath that the road in question is reported in Emergency Decree number 39056-MP. He affirms that the road segment was mentioned in the General Emergency Plan, under the following description: Municipality of Pococí, 05 Cariari, Caño Chiquero, 7-02-464, washed-out roads in poor condition, without specifying the loss and replacement amount. Regarding institutional commitments, the Municipality of Pococí did not identify works to address the situation.

12.- On April 13, 2018, Judge Paul Rueda Leal requested that he be recused from hearing this matter, because his mother-in-law is the mayor of Pococí. Said petition was accepted by the Presidency of the Chamber through resolution of 13:56 on April 17, 2018, with Judge Marta Rodríguez Esquivel being selected in his place.

13.- The legal prescriptions have been observed in the procedures followed.

Drafted by Judge Esquivel Rodríguez; and,

Considerando:

I.- Proven facts. Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been accredited or because the respondent has omitted to refer to them as provided in the initial order:

a) By resolution number DA-561-2014 of December 19, 2014, the mayor of Pococí ordered the Municipal Topography Department and the Cantonal Road Management Technical Unit to coordinate and execute the reopening of the public road with code 7-02-464, called Caño Chiquero. (Report of the respondent authority and petitioner's evidence).

b) In the session of August 10, 2015, the Council of Pococí adopted agreement number 1696, in which it authorized the use of machinery and material to the Caño Chiquero Road Committee for the improvements to that road. (Petitioner's evidence).

c) In 2015, the Caño Chiquero Road Committee submitted a request to the Municipality of Pococí for the reopening of the Caño Chiquero road, applying the provisions of articles 30 and 33 of the General Public Roads Law. Said petition was accepted by the Deciding Body, which ordered the reopening of the public road with code number 7-02-464, which has a length of 22.9K and a right-of-way of 14 meters wide. (Report of the respondent authority).

d) In the session of February 22, 2018, the Council of Pococí issued agreement number 314, in which the Administration was authorized to provide collaboration to the Caño Chiquero Road Committee, according to the request filed by its members. (Petitioner's evidence).

e) Part of the Caño Chiquero road is located within the Tortuguero Protective Zone and National Park. (Reports of the respondents and petitioner's evidence).

f) The Caño Chiquero Road Committee filed a declaratory proceeding before the Tribunal Contencioso Administrativo, which is processed under expediente number 13-008883-1027-CA-2. (Report and evidence of the respondent authority and report of the Tribunal Contencioso Administrativo).

g) By resolution number 2167-2017 of 9:05 on September 26, 2017, the Tribunal Contencioso Administrativo dismissed a precautionary measure filed by the Caño Chiquero Road Committee, in which the following was requested: 1. To consider the precautionary measures requested in the complaint filing against ICE, MINAE, and the State as having been expanded; 2. To order ICE: a) not to impede passage along the road object of this lawsuit, b) not to reforest the area, nor place fences or obstacles of any nature, and to guarantee free passage or use of the road and circulation by any means of locomotion; c) To refrain from carrying out intervention and destruction acts without having the municipal permits; d) to allow the Municipality of Pococí to continue with the maintenance and conditioning activities of the road, including the rehabilitation of the 500-600 meter stretch before the end point at Laguna Penitencia, the bridge over Río Chiquero, for its adequate and effective use, 3. To order ICE, MINAE, and the State to fully repair the damages caused to the road. (Report and evidence of the respondent authority).

II.- Unproven facts. None of relevance for the resolution of this matter.

III.- On repeated occasions, this Tribunal has had the opportunity to refer to the precautionary principle or in dubio pro natura, which is essential in the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as provided in article 50 of the Political Constitution. In this sense, in votes numbers 14180-10 of 14:35 on August 25, 2010, and 108889-11 of 15:22 on August 16, 2011, the Chamber stated the following on the topic in question:

"IV.- On the precautionary principle and sustainable development. In addition to what has been said, it is important for the resolution of this matter to keep in mind two principles of special relevance in environmental matters, namely the precautionary principle and the principle of sustainable development. As to the first, it must be indicated that this Chamber has recognized that in the protection of our natural resources, there must be a preventive attitude, from which the State must arrange everything necessary—within the scope permitted by law—in order to prevent irreversible damage to the environment. It is also called the principle of 'prudent avoidance', contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which literally states:

'Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.'

Consequently, actions must be deployed in advance to avoid the negative effects of a project, and to ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt in this regard—a precautionary measure must be adopted and the activity in question can even be postponed. This is because, in environmental matters, subsequent coercion is ineffective, since once the biologically and socially harmful consequences have already occurred, repression may have moral significance, but it will hardly compensate for the damage caused to the environment."

"The right to a healthy and balanced environment obligates the State to seek adequate protection for the environment; consequently, to take the necessary measures to prevent the alterations produced by human activity from constituting harm to the environment. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt in this regard—the guiding principles of Environmental Law require that the precautionary measures deemed convenient be adopted so that this impact does not occur, and even allow the activity in question to be postponed, because once the harmful biological and social consequences have already occurred, subsequent coercion is ineffective and would have no more than moral significance, since it would hardly compensate for the damage caused to the environment. In this line of thought, the precautionary principle obligates the Environmental Administration to carefully weigh whether man's activity compromises the environment, and not to grant authorization if the evaluations show that the activity can produce harmful or irreparable consequences to the environment. Thus, the Costa Rican State is obligated to ensure and adopt measures that guarantee the effective defense and preservation of the environment. Constitutional Law requires the use of all available means—whether legal or factual—to preserve the environment. In environmental matters, all public officials and all persons have the obligation to ensure its protection, so that an official cannot simply limit themselves to declaring a lack of jurisdiction. Article 50 of the Constitution obligates the State and other public institutions—including Municipalities—to intervene actively in the protection of the environment."

IV.- In the case under study, the petitioner considers it improper that the Municipality of Pococí authorized collaboration with machinery and material for the opening of the road called Caño Chiquero, which passes through the Tortuguero National Park, without having an environmental impact assessment. On this matter, in the report rendered as a result of evidence requested by the instructing judge of this matter, the Plenary Commission of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental explains that if the road in question is located in an environmentally fragile area, as established by Anexo 3 of DE-31849, the consulted project would indeed require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) prior to its commencement. Likewise, it affirms that this would apply even if it were a reactivation of works, since article 4 bis of Chapter II of DE-31849 indicates that "Activities, works, or projects for improvement, reconstruction, and repair, that are carried out on public or private infrastructure and minor works defined in Municipal provisions, provided they are not located in an environmentally fragile area, do not involve construction works exceeding 500 m2 or earthworks (movimientos de tierra) exceeding 200 m3, nor handle, store, or transfer hazardous products." In summary, it points out that new works or improvements carried out in environmentally fragile areas must comply with an EIA. On the other hand, the Commission argues that it must be taken into account that if the consulted project is duly covered under an Emergency Decree, the exception regime established in Ley 8488 would apply. Following this, the Chamber requested the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias to report whether the works that the Municipality of Pococí intends to carry out, in collaboration with the Caño Chiquero Road Committee, for the reopening of public road code 7-02-464, were covered under any emergency decree under which the exception regime established by Ley 8488 could apply. In response to this request, the head of the Legal Advisory Unit of said authority stated that the road segment was included in the General Emergency Plan, under the following description: Municipality of Pococí, 05 Cariari, Caño Chiquero, 7-02-464, washed-out roads in poor condition, without specifying the loss and replacement amount. Likewise, he reported that regarding institutional commitments, the Municipality of Pococí did not identify works to address the situation.

V.- Now then, in view of the foregoing, this Chamber considers that in the present matter, the petitioner is correct in pointing out that there was an obligation to have an environmental impact assessment prior to the start of the works challenged in the filing brief. In that sense, it has been proven that part of the road that the Municipality of Pococí intends to open is located within the boundaries of the Tortuguero Protective Zone and National Park, which constitute sectors that require particular protection by the State, taking into account the flora and fauna located on the site, which may be harmed by the actions of man. Thus, it is clear that in application of the precautionary principle, given the doubt regarding the possible environmental impact that could occur in the area in question, there was an obligation to carry out an environmental impact assessment, or at least coordinate with SETENA an analysis on the need or not to have such assessments, prior to the start of any work on the site, in order to avoid irreparable harm to the environment.

On the other hand, it is worth mentioning that although it is evident from the record that the road challenged by the appellant is reported in Emergency Decree number 39056-MP, and therefore, in principle, it could be included in the exception regime of Law 8488, the truth is that, pursuant to the provisions of Article 30 of that body of law, this would be possible only if there is a causal link between the event producing the emergency and the works intended to be developed, a situation that is not duly demonstrated in the case under study, insofar as the record shows that the tasks intended to be carried out at the site under analysis originated from the efforts made by the Comité Camino Caño Chiquero before the Municipalidad de Pococí, after the reopening of the road was ordered, and not from an emergency supported by a decree. Thus, by virtue of the foregoing, and in application of the precautionary principle, the appropriate course is to grant the appeal solely with respect to the Municipalidad de Pococí, as said authority is responsible for the events giving rise to this declaration.

              VI.- Dissenting vote of Judge Hernández López regarding the claim for violation of Article 50 of the Political Constitution.

           1. The historical context that at the time motivated the broad intervention of the Chamber in environmental matters has undergone considerable variation, which requires this body to reconsider the conditions for its participation in ensuring the right of individuals to a healthy and balanced environment, as protected in Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation –characterized by a very extensive legal and regulatory production that includes substantive rules, procedures, and the creation of bodies for compliance with what is ordered in the Constitution– is radically different from the previous one, in which the absence of regulations and state instances with appropriate competence imposed on the Chamber a leading, almost unique, role in the defense of the aforementioned constitutional right.

2. Today, we find ourselves before a “dense web” of environmental regulations –as correctly described by Judge Jinesta Lobo in his dissenting vote on this topic– which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of a comprehensive legal regulation regarding activities whose impact on the environment was poorly or not at all ordered, thus the creation of state bodies with powers of surveillance and control over the effects of human activity on the surroundings. The second phenomenon consists in the fact that this growing juridification –predominantly legislative and regulatory– brings with it an unavoidable entry onto the scene of both administrative justice and ordinary jurisdiction –primarily the administrative litigation jurisdiction, but also the criminal jurisdiction. In these, in accordance with the importance of environmental law, procedural avenues and inclusive means of standing have been broadly regulated, so that the administered can enforce what is established in that broad legal order related to environmental matters.

          3. In this context, it is neither legally appropriate, nor from a functional point of view, for the Constitutional Chamber to displace, or –even worse– substitute, the ordinary justice bodies in carrying out their task, also of constitutional rank, of ensuring the effective compliance with laws and regulations. It is legally improper because in the vast majority of these cases what is requested is that it interpret and enforce legal and regulatory norms, thereby risking an overlap of its powers with those of other jurisdictional bodies that –they indeed– have been created to execute such tasks; and it is also functionally incorrect, because the design of its procedures is ill-suited to the complexity present in numerous environmental conflicts that are composed of series of technically and legally complex facts and acts. On both issues, there are well-known examples in which the Chamber has delivered a half-hearted or technically incomplete resolution, or unnecessary frictions and an impact on legal certainty have been generated.

4. As part of the technical aspects I have assessed, I add the fact that this jurisdiction does not have enforcement judges for judgments that would allow for adequate follow-up on them –which are generally complex–, sometimes involving the monitoring of remedial plans, among others, with inter-institutional coordination and follow-up lasting months and even years.

5. From that perspective, the decision to step aside in environmental matters by this Court should not be seen as an abandonment of the environmental subject matter, but rather, on the contrary, as its adequate protection in the instance that best suits the nature of its complexity and diversity. Likewise, it should not be seen as the decline of this instance in its task of protecting the constitutional rights imposed upon it by the Political Constitution and its Organic Law, which, from my point of view, remains reserved in this matter for specific cases. It is, rather, an exercise of readjustment of the burdens and tasks corresponding to the different state bodies, so that each of them can fully deploy its work within the scope assigned to it, as well as an exercise of defining its own competence, as established in Article 7 of its Organic Law.

6. It is clear that the Chamber does not propose abandoning to other jurisdictions the task of protecting the rights of individuals in environmental matters. It is known that although any claim for infringement of legal and regulatory norms can be redirected to the constitutional sphere, there are cases whose resolution requires no more than the application of constitutional law. It is therefore a matter of ensuring that the Chamber becomes a protagonist along with others, so that –among all and each in its own space– the entire variety of situations presented by the protection of the right to a healthy and balanced environment can be covered within a society in which other equally pressing needs also exist. With this position, I firmly believe that the citizen does not lose an iota of protection, but gains substantially in breadth, perspective, and respect for the balance and distribution of powers, this last principle being of obligatory consideration, since it governs the constitutional dynamic of any liberal and democratic system like ours.-

7. In line with the foregoing, I maintain that this Chamber should refrain from hearing the claims presented to it for alleged violation of Article 50 of the Political Constitution, in order to leave their hearing in the hands of administrative justice and the administrative litigation jurisdiction. The foregoing is affirmed on a general basis, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my opinion, would still be better protected by this Chamber and therefore must be heard and resolved by it.- Within such groups of cases, and without this enumeration being considered a closed and definitive list, I can indicate that the Chamber must reserve the hearing of situations such as, for example, claims for environmental violations that also put people's health, or access to or quality of water, at direct risk; cases of gross and direct violations to the environment in which a manifest absence of protection by state authorities is verified, provided always that the nature of the claim also allows it to be addressed through the instrument of amparo as a summary and special procedural institute, since I also believe that the amparo should not be "ordinaried" to address, even in these cited cases, issues that exceed the capacity to be adequately attended to within it.

8. In the specific case, in accordance with the proven facts, none of the exceptions mentioned are present, and the situation raised falls within those cases in which the intervention of the protection means of the Administration and the ordinary justice system turns out to be a broader and more complete avenue for the issue discussed, which involves a discussion on advantages and disadvantages and assessment of benefits, requiring abundant evidence, follow-ups, and studies that exceed the scope of the amparo. Thus, Article 9 of the Constitutional Jurisdiction Law should have been applied and the appeal rejected outright; however, since this did not occur, it is now appropriate to declare the filed amparo without merit.

VII.-DISSENTING VOTE OF JUDGE SALAZAR ALVARADO. Judge Salazar Alvarado declares the appeal without merit, for the following reasons:

1.- RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS INFRACONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH A VAST REGULATORY FRAMEWORK. Article 50 of the 1949 Constitution, in the year 1994 (Law No. 7412 of June 3, 1994), underwent a partial reform to introduce in its 2nd paragraph, as an express and clearly typified fundamental right, that which "Every person" has to enjoy "a healthy and ecologically balanced environment." This fundamental right, before the 1994 constitutional reform, was broadly developed by a progressive and protective jurisprudence of this Constitutional Court, all based on the existing norms of International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial reform of Article 50 of the Constitution. After the partial reform of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed infra-constitutional regulatory framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the 3rd paragraph provided that "The State shall guarantee, defend, and preserve that right"; constitutional imperatives and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive infra-constitutional regulatory framework that translates into various laws, regulations, and executive decrees, which deal with substantive and formal matters for the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Additionally, this sub-constitutional legal order has established an extensive and complex administrative organization to act upon the constitutional imperatives and obligations contained in the 3rd paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this block or parameter of legality, created to develop Article 50 of the Constitution, the Organic Law of the Environment No. 7554 of October 4, 1995 stands out, which, among other points, develops and regulates first-order topics such as citizen participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) (Chapter IV), the protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), territorial planning and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (Chapter VII), marine, coastal, and wetland resources (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Article XV), environmental administrative organization (XVII), and the creation of an Administrative Environmental Tribunal for the protection, defense, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI). Also standing out in this dense and vast legislative framework are the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 5, 1996 and its reforms, the Phytosanitary Protection Law, No. 7664 of April 8, 1997, the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas, No. 7744 of December 19, 1997, the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, the Law on Use, Management, and Conservation of Soils, No. 7779 of April 30, 1998 and, more recently, the Law for the Integral Management of Waste, No. 8839 of June 24, 2010. On the other hand, even before the partial reform of Article 50 of the Constitution, sectoral laws for the protection and defense of certain aspects of the environment already existed, such as the Water Law, No. 276 of August 27, 1942 and its reforms, the General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973 and its reforms, the Animal Health Law, No. 6243 of May 2, 1978, the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 21, 1992 and its reforms, the Hydrocarbons Law, No. 7399 of May 3, 1994, and the Law on the Rational Use of Energy, No. 7447 of November 3, 1994. The regulatory framework, at the infra-legal level, is even more abundant with various executive regulations of those laws and decrees that regulate the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, by way of example, Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004 stands out, which is the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures that regulates, in detail, all the aspects of the Environmental Impact Assessment procedures for activities, works, and projects, according to predefined categories, to prevent any damage or injury to the environment, its review and environmental viability, its subsequent control and follow-up, complaints, participation mechanisms, the environmental responsible party, compliance and operation guarantees, and a sanctioning regime. Also prominent is Executive Decree No. 34136 of June 20, 2007, which is the Procedure Regulation of the Administrative Environmental Tribunal responsible for hearing and resolving complaints regarding the threat of violation or effective violation of legislation protecting the environment and natural resources, and for establishing compensation for damages or injuries to them.

2.-NEED TO DELIMIT THE CONTROL OF CONSTITUTIONALITY AND THE CONTROL OF LEGALITY IN THE MATTER OF PROTECTING THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense regulatory framework or infra-constitutional legal order that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment contemplated in Article 50 of the Constitution and that seeks its guarantee, protection, and preservation, obliges this Constitutional Court to have to delimit, in the matter, the sphere of constitutionality control from the sphere of legality control. In the case of mechanisms or questions of constitutionality, as denominated in Title IV of the Constitutional Jurisdiction Law, a concept that includes the action of unconstitutionality and the judicial review of constitutionality –both legislative and judicial–, the delimitation between constitutionality control and legality control is clear and unequivocal, since, without any doubt, it is the competence of this Constitutional Court to hear and resolve such matters exclusively and excludently (Articles 10 of the Constitution, 1, 2, subsection b), 73 to 108 of the Constitutional Jurisdiction Law), for example, when it is alleged that a legal or regulatory norm is unconstitutional for violating Article 50, indeed the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the values and principles underlying it. The real problem in the delimitation of both spheres of control arises with respect to the recurso de amparo, for several evident reasons which are the following: a) The transversal nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment that penetrates all layers or strata of the legal system; b) the open texture of constitutional norms, whereby any grievance may appear to be of a constitutional nature; and c) the tendency to use the amparo proceeding as a substitute route for the ordinary jurisdiction. However, some criteria can be established, based on Article 7 of the Constitutional Jurisdiction Law, that allow the amparo proceeding to be delimited from other ordinary jurisdictional proceedings. Thus, when a public power –administrative entity or body– has intervened regarding an activity, work, or project by conducting studies, evaluations, reports, or assessments of any nature, by application of the dense and vast infra-constitutional legal order, it is clear that the matter must be brought before the ordinary jurisdiction and not the constitutional one. The same applies when a public power has failed to comply with the obligations imposed on it, in matters of environmental and natural resource protection, by the infra-constitutional legal order, whether of a legal or regulatory nature. Under this understanding, this Constitutional Court must hear and resolve a matter in the amparo proceeding only when no public power has intervened exercising its oversight or authorization powers, and conduct is being developed that is, potentially or actually, harmful to the right to a healthy and ecologically balanced environment; additionally, it must be a violation of that right that is evident and manifest or easily verifiable –without a greater production or evacuation of evidence– and, moreover, it must be of great relevance or transcendence and be serious. If a public power has breached the obligations and duties developed by the infra-constitutional legal order, the issue should not be heard by the constitutional jurisdiction either, since, in addition to the complaint mechanisms provided at the administrative level, the ordinary jurisdiction, especially the administrative litigation jurisdiction, has sufficient competence to oversee the material or formal omissions of public entities. From the moment a public power has intervened exercising its legal and regulatory powers, substantiating a proceeding –a concatenated series of administrative actions– and issuing administrative acts, the matter will be outside the sphere of constitutionality control; likewise if it breaches or omits its legal and regulatory obligations. The recurso de amparo is, essentially, a summary proceeding governed by simplicity, or, in the terms of Article 25 of the American Convention on Human Rights, a recourse that must be simple and rapid. Consequently, when it is necessary to review various administrative actions –procedures and formal acts that are translated and materialized in an administrative file– the matter ceases to be subject matter for the amparo, since one must resort to a proceeding of full cognition, which is a proceeding of full knowledge that is only possible to substantiate before the ordinary jurisdiction. The amparo is not designed to contrast or review technical or legal criteria issued in light of the infra-constitutional legal order, or to evacuate new elements of conviction to contrast those existing in an administrative file that has been processed over prolonged and deliberate periods. The amparo proceeding, in short, cannot be converted into an ordinary proceeding of full cognition ("ordinariarlo"), since it is denatured and perverted in its ends and purposes; hence, when a public power has intervened by conducting studies, endorsing or homologating expert reports submitted by interested parties, rendering reports, issuing administrative resolutions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or, in general, substantiating one or several administrative proceedings, the amparo proceeding is not the route to oversee such actions but rather the administrative litigation proceeding. The administrative intervention that can be verified or proven is determinant for considering that the matter is located on the plane or level, in itself abstract and open, of constitutionality, or in the denser one of legality. Nor should this Constitutional Court enter into hearing and resolving the breach of obligations imposed by the legal or regulatory normative framework, since, for that purpose, there are powerful and efficient instruments at the administrative level (sanctioning regime, complaints, the Administrative Environmental Tribunal) and, ultimately, an administrative litigation jurisdiction whose function is to control the legality of the administrative function (Article 49 of the Constitution), within which figure legal or regulatory, material or formal omissions, an ordinary jurisdiction that now, with the new procedural legislation, is more flexible, expeditious, speedy, plenary, and universal.

3.-COROLLARY. For the reasons stated, I consider that the present recurso de amparo should have been rejected outright ad limine litis because it involves a matter proper to legality control; however, this not having been the case, I consider that it must be declared without merit, without ruling on the merits of the matter, since it corresponds to the ordinary jurisdiction, particularly the administrative litigation jurisdiction, to determine whether the administrative actions and conduct deployed (active or omissive) in the sub-lite comply or not, substantially, with the infra-constitutional legal order for the protection, guarantee, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VIII.-DOCUMENTATION PROVIDED TO THE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device, or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Regulation on Electronic Files before the Judicial Branch", approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

              The appeal is declared with merit, solely with respect to the Municipalidad de Pococí. Elibeth Venegas Villalobos, in her capacity as mayor, and Eliceo Araya Brenes, in his capacity as president of the Concejo, both of the Municipalidad de Pococí, are ordered to suspend the works on the Caño Chiquero road, within the limits of the Zona Protectora and the Parque Nacional Tortuguero, until an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), or other type of study, is available, for which they must coordinate with the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, to obtain the permits required by said authority, as provided by the legal system. The foregoing, under the warning of incurring the crime provided for in Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Law, in case of non-compliance. The Municipalidad de Pococí is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the events that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of the sentence of the administrative litigation proceeding. Judge Hernández López dissents and declares the appeal without merit. Judge Salazar Alvarado dissents and declares the appeal without merit. Let this resolution be notified to Elibeth Venegas Villalobos, in her capacity as mayor, and to Eliceo Araya Brenes, in his capacity as president of the Concejo, both of the Municipalidad de Pococí, or to whomever occupies their positions, in person.

 


Fernando Castillo V.

Presidente

 


Nancy Hernández L.

 

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

 

Marta Eugenia Esquivel R.

Ana María Picado B.

 

Hubert Fernández A.

 

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

*DGUA0FXYTZY61*

DGUA0FXYTZY61

EXPEDIENTE N° 18-005785-0007-CO

 

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