Res. 13837-2020 Sala Constitucional — Constitutionality of the Sustainable Shrimp Fishing BillConstitucionalidad de la Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón

Grande
Normal
Pequeña
Sala Constitucional

Resolución Nº 13837 - 2020

Fecha de la Resolución: 22 de Julio del 2020 a las 18:30

Expediente: 19-023057-0007-CO

Redactado por: Fernando Castillo Víquez

Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa

Control constitucional: Sentencia desestimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Sentencia con nota separada

Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante

Sentencia clave

Sentencias Relacionadas

Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Tema: CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA

Subtemas:

NO APLICA.

013837-20. LEY PARA EL APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LA PESCA DE CAMARÓN EN COSTA RICA. Consulta Legislativa Facultativa referente a Ley para el Aprovechamiento Sostenible de la Pesca de Camarón en Costa Rica. Expediente Legislativo No. 21.478.

“…este Tribunal considera que los legisladores sí cumplieron lo ordenado por esta Sala, al condicionar, con referencia expresa, la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental en la pesca de camarón, mediante la técnica de arrastre, que estén sustentados en estudios técnicos, y previo al otorgamiento de las licencias…”

“…Dicho en otras palabras, solo se podrán otorgar las licencias para el aprovechamiento sostenible del camarón cuando los estudios técnicos y científicos concluyan que la técnica de pesca de arrastre a utilizar resulta amigable con el ambiente…”

“…Así las cosas y ante la factibilidad técnica en la que sustentaron los legisladores su decisión por optar en autorizar nuevamente la pesca de camarón con la técnica de arrastre; empero, sujeta a varias condiciones que aseguren el cumplimiento de todos los instrumentos internacionales y nacionales, tal como la complementariedad de otros estudios, no se advierte vicio de inconstitucionalidad alguno. Debe quedar debidamente claro, que el propio legislador ha definido el marco jurídico en el que tal recurso puede ser aprovechado; el cual como ya se indicó, está condicionado no solo al uso de eficientes dispositivos excluidores, sino también al resultado de los estudios faltantes que sean llevados a cabo, y no podría autorizarse, en modo alguno, esas licencias, independientemente de los plazos concedidos, si no se asegura previamente INCOPESCA de cumplir con los estándares de protección señalados, no solo por protección al ambiente, sino también de los sectores inmersos en esa economía y los derechos de las futuras generaciones. En consecuencia, el proyecto no prescinde de la exigencia constitucional de contar con estudios técnicos como requisito previo a la autorización de las licencias de pesca, sino que, ante la necesidad de resolver también una problemática de fondo, una mayoría de legisladores optó por trasladar la responsabilidad de controlar la sujeción de la licencia de pesca, a la ciencia y a la técnica, en un ente especializado de la Administración…”

 

“…De manera que, se reitera, las licencias que emita, aun cuando estas sean de carácter temporal deberán estar técnicamente sustentadas, independientemente del plazo concedido a INCOPESCA para realizar tales estudios. Y la previsión de delegar en INCOPESCA la estipulación del tipo de dispositivos excluidores eficientes, lejos de implicar una lesión al ambiente, constituye una técnica idónea, ante la dificultad material procedimental de estar ajustando una ley con la debida oportunidad que se requiere, ante la constante innovación de técnicas adecuadas para alcanzar el mayor nivel de protección requerido -a mayor abundamiento ver lo señalado en el considerando IV.a-. Debido a lo expuesto, se descarta igualmente el vicio señalado…”


En cuanto al expediente No. 20-006822-0007-CO, por unanimidad se declara inevacuable la consulta, por cuanto los diputados consultantes omiten formular alguna duda u objeción de constitucionalidad en los términos del artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Se evacua la consulta legislativa n.° 19-023057-0007-CO. Por mayoría, se resuelve que el expediente legislativo n.° 21.478, proyecto de "Ley  para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica", no contiene vicios de constitucionalidad de carácter sustancial de procedimiento ni fondo, siempre y cuando, en el último caso,  se interpreta que la reforma al artículo 46 de  la Ley de Pesca y Acuicultura preserva de manera intacta las competencias que le corresponden a los órganos del Ministerio de Ambiente y Energía  (MINAE) de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente. El magistrado Castillo Víquez  pone nota. La magistrada  Hernández López da razones separadas. El magistrado Salazar Alvarado pone nota.
Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garro Vargas salvan el voto y resuelven la consulta formulada en el expediente 19-23057-007-CO en el sentido de que el proyecto de Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica que se tramita en el expediente legislativo No. 21.478 contiene dos vicios sustanciales del procedimiento legislativo por infracción a los principios de objetivación de la tutela medio ambiental y de desarrollo sostenible democrático; así como de publicidad y transparencia. Por el fondo, declaran que la reforma propuesta al artículo 46 de Ley de Pesca y Acuicultura implica una violación a los principios de progresividad y no regresividad en la protección ambiental.
Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, y la magistrada Garro Vargas ponen nota separadas.
Notifíquese esta sentencia al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes.

CO10/20

... Ver más
Sentencias Relacionadas
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 099- Contenido de la consulta

Subtemas:

NO APLICA.

 

ARTÍCULO 99 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…Debe tomarse en consideración, que el artículo 99 dispone que “la consulta deberá formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieran dudas u objeciones sobre su constitucionalidad”; aspecto que no cumplimenta el memorial de interposición de esta consulta legislativa, pues lo que solicitan en cada uno de sus planteamientos, es que este Tribunal avale, si el análisis realizado por la Asamblea se ajusta o no a la Constitución Política, lo que no constituyen motivos de duda u objeciones de constitucionalidad…”

 

CO10/20

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Pro natura

Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA AMBIENTAL. “…        Quiere esto decir que la promulgación de la ley que se cuestiona per se no significa, de ninguna manera, una afectación al principio de objetivación de la tutela ambiental, por la elemental razón que el otorgamiento de las licencias para el aprovechamiento sostenible del camarón con red de arrastre queda condicionado, sin lugar a duda, a que efectivamente los estudios técnicos y científicos respeten este principio ambiental.

          Finalmente, hay un error de concepto en los consultantes, toda vez de que parten de la idea de que el principio de objetivación de la tutela ambiental se tiene que garantizar exclusivamente en el iter procedimental legislativo, sea que es necesario acreditar en el expediente legislativo que la autorización para el aprovechamiento sostenible del camarón tiene que contar con estudios técnicos y científicos que acrediten que no hay una afectación grave e irreversible al ambiente. Empero, resulta que también es compatible con el citado principio, y lo cual resulta más lógico con la naturaleza de potestad de legislar, que partiendo de un estudio técnico que establece que es posible un tipo de técnica de arrastre amigable con el ambiente, en un celo de legislador por garantizar un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado, condicionar los efectos de la ley a que el ente rector, previo al otorgamiento de licencias, realicen los estudios técnicos y científicos que verifiquen que la técnica de pesca que se utilizar no provoca un daño grave e irreversible al ambiente…”

CO10/20

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Publicidad.

Subtemas:

NO APLICA.

  

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD. “…Sobre el principio de publicidad en el proceso formativo de la ley, este Tribunal ha señalado, que a través de este se garantiza un amplio debate que facilita el contacto con la opinión pública en general y, en particular, con quienes pudieran tener algún interés, en conocer y hasta participar en la deliberación del asunto, o, igualmente, la posibilidad de escuchar a órganos públicos (véase la sentencia n.° 2000-03220 de las 10:30 horas del 18 de abril de 2000, reiterada en la sentencia 2020-10160 de las 10:15 horas del 3 de junio de 2020). De ahí que resulte obligatoria la publicación del texto inicial sometido a un procedimiento legislativo, y durante su tramitación, el de los textos sustitutivos, siempre y cuando estos impliquen un cambio sustancial al último publicado…”

 

 CO10/20

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

VI.- NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ.- En lo que atañe a la no publicación del texto sustitutivo, tal y como se explica en la opinión consultiva, ello era innecesario. Amén de que soy de la tesis de que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) lo que exige es la publicación del proyecto de ley, no así los textos sustitutivos, actuar en sentido contrario, sería confundir publicación con publicidad, tal y como lo he explicado de forma reiterada en mis votos salvados y notas separadas.

Otro extremos de la consulta que no puedo ni debo dejar pasar por alto, es la confusión que se da entre competencias constitucionales y legales, y la competencia de este Tribunal en relación con estas últimas. Tal y como lo sostuve en el pasado, en la sentencia n.° 018702-2010, y lo reitero nuevamente, el Tribunal Constitucional está llamado a garantizar el principio de corrección funcional, no a mantener los diseños organizacionales y competenciales creados por mandato de ley; esta es un competencia exclusiva y excluyente que el Constituyente asignó al Juez de lo contencioso-administrativo por mandato expreso del numeral 49 de la Carta Fundamental y, en el ámbito de la Administración Pública, la Ley General de la Administración Pública, en su Título Tercero, regula con amplitud la materia; actos y omisiones que también competen al Juez de lo contencioso-administrativo cuando la Administración incurre en una ilegalidad u omisión. Hay que tener presente hoy más que nunca en este deslinde de competencias entre el Tribunal Constitucional y el Juez de lo contencioso-administrativo de que la Carta Fundamental contiene un diseño. Desde el punto de vista estático, siguiendo la idea de un gran jurista español, un conjunto de órganos constitucionales y de relevancia constitucional, así como entes con basamento constitucional, tales como: las municipalidades y las instituciones autónomas. Es claro que cada uno de estos órganos y entes, desde el punto de vista dinámico, han sido dotados de competencias constitucionales, lo que caracteriza el diseño constitucional, el plano maestro creado por el Constituyente arquitecto. Este plano determina el régimen político que se establece -presidencialista, semipresidencialista, parlamentario, semiparlamentario, directorial suizo, etc.-, así como la especie o tipo de Estado -federal, descentralizado política y administrativamente, concentrado, hiperconcentrado, etc.- y, finalmente, la relación entre el gobierno central y los entes descentralizados, sean estos por región o servicio.  Ni qué decir del diseño entorno a la relación entre derechos fundamentales y las potestades de la Administración Pública para garantizar el orden público, o entre ciertos derechos fundamentales y el derecho a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. No hay duda que el Tribunal Constitucional está llamado a preservar, con base en el principio de corrección funcional, el diseño creado por el Constituyente, es decir, a mantener los equilibrios constitucionales, sin que esté autorizado a desmontar o crear un nuevo diseño constitucional, competencia exclusiva y excluyente del poder constituyente, sea este originario o derivado en su modalidad de reforma general, no así en la modalidad de reforma parcial, ya que la Asamblea Legislativa carece de competencia, en ejercicio de la potestad constituyente, de modificar los elementos esenciales del sistema político, el tipo de Estado, el modelo económico, etc. Esta es la misión que le impone el Derecho de la Constitución al Tribunal Constitucional, así como la doctrina más autorizada en temas constitucionales, no otra, ni mucho menos arbitrar los diseños y competencias que establece el legislador en ejercicio de la potestad de legislar. Esta es la tesis que he seguido como miembro de este Tribunal. En efecto, en la opinión consultiva supra citada expresé lo siguiente:

 “En segundo término, consideró que no se vulnera el Derecho de la Constitución, además de las razones que se indican en el voto de minoría, por el hecho de que SETENA no es un órgano constitucional ni de relevancia constitucional, ergo, no tiene ninguna competencia constitucional. Es un órgano derivado –creado por ley-, consecuentemente, el legislador tiene amplia libertad para regular sus competencias legales o extinguir a SETENA y concederle sus competencias legales a otro nuevo órgano, por lo que dichas actuaciones del legislativo no conllevan ninguna vulneración al Derecho de la Constitución”.

Esta es la lógica que sigue el Constituyente derivado de reforma parcial cuando en el numeral 10, inciso a) de la Constitución Política establece como una competencia exclusiva y excluyente de este Tribunal el dirimir los conflictos de competencias entre los poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las demás entidades y órganos que indique la ley. Precisamente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 109, establece que corresponde a la Sala Constitucional resolver conflictos de competencias constitucionales entre los poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República, así como entre estos u órganos dichos y los entes descentralizados, municipalidades u otras personas de Derecho Público, o los de cualesquiera de estas, entre sí que poseen competencias constitucionales.  Así lo ha establecido este Tribunal, cuando ha expresado que los conflictos que la Sala conoce son solo los de constitucionalidad, no de legalidad u otros (véase la sentencia n.° 572-1994), o cuando ha establecido la diferencia con los conflictos de competencia en la Ley General de Administración Pública (véase la sentencia n.° 3855-1993).

En lo tocante a la materia ambiental, regulada en el artículo 50 constitucional, no encontramos ninguna norma que le dé basamento a ningún órgano del Ministerio de Ambiente y Energía, ni mucho menos que les asigne una competencia constitucional a algunos de estos. Más aún, ni siquiera estamos frente a una competencia implícita, haciendo un parangón con la doctrina de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América sobre los poderes implícitos. Lo anterior significa, ni más ni menos, que las competencias que corresponden a los órganos del MINAE son competencias legales u otorgadas por normas infralegales y, por consiguiente, sobre estas el Tribunal constitucional no tiene competencia para determinar o arbitrar a qué órgano de la Administración Pública corresponde su ejercicio.  Desde esta perspectiva, la Sala no debe ni puede establecer que una determinada competencia legal o infralegal debe ser ejercida por un determinado órgano de la Administración Pública. Si la Sala, en un precedente o en su jurisprudencia en el pasado ha incursionado en este ámbito, lo ha hecho excediendo sus competencias. Establecido lo anterior, es claro que el Parlamento, en el ejercicio de la potestad de legislar, tiene amplia libertad -libre configuración- para regular las competencias legales de los órganos del MINAE e, incluso, sustraerla y otorgarla a otros órganos o entes de la Administración Pública -situación que no se da en este caso, tal y como se explica en la opinión consultiva, por lo que no se da una vulneración al Derecho de la Constitución.




CO10/20

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

VII.- RAZONES SEPARADAS DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ.-

1.- La cuestión jurídica fundamental que se somete a conocimiento de este Tribunal -a través de esta consulta- es la duda de las señoras Diputadas y los señores Diputados respecto de si el estudio técnico presentado por Incopesca dentro del trámite legislativo del proyecto consultado, como consecuencia de las sentencias de esta Sala,  es idóneo -desde el punto de vista constitucional-, para sustentar la decisión legislativa plasmada en el texto normativo aprobado en primer debate.

El tema amerita, al menos, dos conjuntos de consideraciones de mi parte.

2.- El primer tema surge de la necesidad de dilucidar la corrección o incorrección -desde la prespectiva procesal constitucional- de la creación jurisprudencial de límites formales en el ejercicio a la función legislativa, esto porque según las Diputadas y Diputados consultantes, el estudio técnico elaborado en cumplimiento de la sentencia de la Sala Constitucional y de una medida cautelar dictada por la jurisdicción contencioso administrativa, por insuficiente,  implica un vicio  esencial de carácter formal en el trámite legislativo, según lo dispuesto en las sentencias 2013-10540, (emitida dentro de un proceso de inconstitucionalidad) y 2018-07978 (dictada para absolver una consulta legislativa), ambas relacionadas con la necesidad de realización de un estudio técnico referido a la pesca de arrastre de camarón y su balance con el derecho fundamental al medio ambiente.

 Para analizar el tema es necesario tomar en cuenta el diseño institucional y de equilibro de poderes en las democracias constitucionales, y los límites que dentro de éste tienen los Tribunales Constitucionales, en particular, en cuanto al control previo de constitucionalidad a las acciones del poder legislativo, para los países que lo autorizan. Sabemos que el sistema de control judicial (judicial review),  se previó como un sistema de control posterior a la emisión del acto legislativo (expost), por violación a la supremacía de la Constitución, básicamente desde el precedente Marbury vs Madison de 1803. Posteriormente, en algunos países, surge la figura del control constitucional previo (ex ante), dentro del procedimiento legislativo, para ciertos casos excepcionales, taxativamente reglados. Son muy pocos los países en el mundo que tienen este control previo, y los que lo establecen, lo regulan como una potestad excepcional, esto con el fin de que no interfiera con las potestades constitucionales y de representación que tienen los Parlamentos en las democracias. De tal forma que no son las mismas potestades las que tiene la Sala Constitucional en control constitucional expost -que son mucho más fuertes y amplias-, que las que tiene en control previo, porque no sería coherente con el sistema democrático, que el juez constitucional operara como una especie de censor de las iniciativas legislativas o bien como un senado. Por ello sólo en casos limitados y reglados en la ley, puede la Sala, impedir que se manifieste la voluntad legislativa, con el fin de proteger bienes constitucionales, y en control previo facultativo, en nuestro país, ello solo se autoriza cuando el legislador viole los trámites formales establecidos en la Constitución, o el Reglamento Legislativo, que es cuando la ley le otorga a la opinión de la Sala un carácter vinculante de acuerdo con en el artículo 101 de la Ley que regula esta jurisdicción. De tal forma que el establecimiento o creación, por vía jurisprudencial, de límites que operan dentro del procedimiento legislativo, es decir, condiciones que, decretadas por la Sala, se convierten en límites formales a la función legislativa, es un tema que considero debe analizarse con un criterio restrictivo por no tratarse de una competencia otorgada a la Salan ni por Constitución ni por ley.

3.- Aclaro que no me correspondió suscribir ninguno de los precedentes jurisprudenciales citados por las señoras Diputadas y Diputados consultantes  y aunque no los comparto, reconozco en ellos el mérito indiscutible de tratar de lograr un balance entre dos bienes jurídicos de relevancia, la “protección del ambiente” y los “medios de subsistencia dignos y suficientes para los habitantes”, fijados por la Sala en la sentencia 2004-10484, donde originalmente se trató el tema.  Según mi criterio, el principio de separación de funciones y el necesario respeto hacia las potestades del legislador, imponen una respuesta negativa a la posiblidad de que esta Sala pueda crear e imponer al parlamento trámites esenciales de carácter formal para ejercer la iniciativa o función legislativa, distintos a los requisitos constitucionalmente establecidos, o bien a aquellos establecidos  en su normativa regulatoria (Reglamento de la Asamblea Legislativa), o que estén expresamente señalados en la ley o deriven directamente de éstos. En este punto específico, estimo que la labor de la Sala no es la de crear requisitos para legislar, sino revelar  los que ya están fijados en las normas principios y valores de nuestra Constitución Política y velar porque sean cumplidos por el legislador, como órgano constituido que és y como tal sometido a los límites establecidos en el estado de derecho para el ejercicio de sus competencias.Exigir un estudio técnico con un determinado contenido, no como instrumento para acreditar el interés público en que se emita una determinada legislación ( es decir de que no se trata de un acto arbitrario carente de todo sustento), sino como vicio formal del procedimiento legislativo, desde mi perspectiva, tiene implícito el riesgo de transformar el control constitucional en un control de oportunidad política difícilmente compatible con la naturaleza de la jurisdicción constitucional. En efecto, esa tesis tiene el riesgo de que no permite deslindar adecuadamente, en la práctica, el control de constitucionalidad, de la oportunidad o conveniencia de emitir una determinada normativa, lo que a mi juicio resulta inconveniente para el sano equilibrio y respeto a la división de poderes. Además,  me parece que no es extrapolable a los actos parlamentarios en el proceso de formación de la ley, los criterios de motivación de los actos o administrativos referidos al contenido y motivación de los actos concretos y en este caso, muchos de los argumentos se centran a una falta de motivación suficiente del estudio técnico central tomado en cuenta para emitir la legislación, lo cual es entrar en el terreno de la motivación de los actos concretos ( tema de legalidad ordinaria), fuera del contexto para hacerlo, pues no fue concebida, a ese extremo, para la emisión de legislación. Distinto es la exigencia de un requisito de razonabilidad de la ley como aspecto de fondo del proyecto, lo cual sí entra en el ámbito de control y competencia de la Sala, tanto en consulta previa, como en control constitucional posterior, pero en el primer caso, al ser un requisito de fondo, no es vinculante para el legislador, para lo cual en caso de no ser acatado, queda para ser analizado en control judicial posterior, mediante la acción de inconstitucionalidad.

En efecto, la Sala, en ejercicio de su competencia típica (judicial review), puede, por la vía apropiada de control constitucional,  revisar una decisión legislativa, en particular sus actos de aplicación  (también por medio del amparo) y determinar que ella es irrazonable o arbitraria por carecer de los fundamentos técnicos apropiados que la legitimen constitucionalmente frente al derecho fundamental al medio ambiente por ejemplo.  Es evidente que -en ciertos casos- uno de los principales elementos de convicción para analizar la razonabilidad y proporcionalidad de una legislación emitida, será la de la existencia de estudios técnicos, pues usualmente, ellos servirán para que el Tribunal determinar la razonabilidad, proporcionalidad o no de regulaciones que afecten derechos fundamentales. Pero tal potestad del Tribunal no puede ejercerse por adelantado o “anticiparse” mediante la creación -en una sentencia de control previo de constitucionalidad- de condiciones procedimentales a la Asamblea Legislativa para el ejercicio de sus potesades soberanas, en relación con el tipo y la calidad de ciertos presupuestos que la Sala quiera entender como básicos para la producción de normativa válida; no así cuando se trata del análisis de los vicios de fondo, donde la Sala sí tiene competencia expresa para intervenir, aunque sin carácter vinculante. La interpretación que le atribuye a un determinado contenido de estudios técnicos el carácter de vicio de procedimiento, considero que es producto de una perspectiva incorrecta de las potestades de control que ostenta este Tribunal respecto de las labores del Parlamento, en particular, sobre la naturaleza distinta de la consulta preceptiva (control previo) y el control posterior (control judicial) de la normativa ya emitida y el distinto rol que puede ejercer este Tribunal ante cada una de ellas.

4.- Por otra parte, un segundo grupo de consideraciones derivan del hecho de que, aún aceptando -solo para efectos de argumentación- la posibilidad constitucional que la Sala sí pueda fijar condiciones a la Asamblea Legislativa para la emisión de este proyecto de Ley para la regulación de la pesca de camarón como requisito formal, lo cierto del caso es que lo actuado por la Asamblea Legislativa, en este caso, desde mi perspectiva, no alcanza,  la  certeza necesaria para establecer,  en esta fase,  una violación a los principios o valores que conforman el derecho de la Constitución, que justifique frenar el ejercicio de potestades constitucionales del Parlamento.  Seguidamente, expongo los argumentos que sustentan mi razonamiento:

5.- Como ya se indicó, supra, mediante las sentencias 2013-10540 y 2018-07978 la Sala Constitucional estimó que la pesca de arrastre, requería una regulación por ley que además asegurase “(…) científicamente, que la pesca de camarón que utiliza la red de arrastre, es compatible con los principios precautorio ambiental y de desarrollo sostenible democrático”,  y  dejó abierta la puerta a la pesca de arrastre de camarón, en el futuro, se pudiera llevar a cabo si se utilizan dispositivos para la disminución de la captura incidental de otras especies, al señalar:

“Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. “

6.- Posteriormente, en la sentencia  2018-014168, se concedió al INCOPESCA un plazo perentorio de 6 MESES, para cumplir con la exigencia señalada en la jurisprudencia supra citada, de elaborar unos estudios técnicos y científicos. Entonces, las condiciones exigidas por la Sala para reactivar la pesca de arrastre  de camarón, se resumen en: a) que la actividad se regule por ley; b) que garantice una reducción significativa en la captura incidental de otras especies; c) que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático ; y d)  que los puntos b) y c) anteriores se fundamenten mediante unos estudios técnicos.

7.-  Por otra parte,  en resolución No. 277-2018-1, del Tribunal Contencioso Adminsitrativo,  también emite una orden a INCOPESCA de hacer estudios técnicos, pero en el plazo de 4 meses, con el fin de que pueda someterse a la Asamblea Legislativa, la regulación legal de la temátiva y se logre equilibrar los intereses en juego, el ambiente y el sustento de múltiples familias que dependen de ese ingreso . La parte dispositiva de la medida cautelar señala: “Se otorga al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), el plazo máximo de cuatro meses, contado a partir de la notificación de esta resolución para que concluya definitivamente los estudios de tipo Técnico-ambiental que determinen la viabilidad de la pesca sostenible de camarón, a fin de que pueda someterse a la Asamblea Legislativa con vistas a la regulación legal de la temática, de todo lo cual deberá informar oportunamente al área de ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo (…)”. ( el subrayado no es del original).

Entre las consideraciones citadas en esa sentencia se indica:

“Finalmente, de cara a la ponderación de los intereses en juego, no es posible desconocer que la sitiuación suscitada a partir de la prohibición de la pesca de camarón, dista mucho de ser un conflicto de intereses que puedan considerarse meramente privados frente a intereses públicos vinculados a la protección del ambiente. La protección y resguardo de una población ya de por si vulnerable, la difícil situación económica de quienes no podrán desarrollar ahora la que ha sido históricamente la actividad que sirve de sustento a múltiples familias en forma directa e indirecta y el conflicto social que se ha generado en las zonas costeras, también entraña un altísimo interés público que por lo tanto también merece tutela y protección.” ( folios 8 y 9 Tomo 1 Expediente Legislativo)

8.- Con la intención de cumplir con esas sentencias y en particular, la medida cautelar impuesta por el Tribunal Contencioso (No.277-2018-1), Incopesca presenta un estudio denominado “Evaluación de los porcentajes de exclusión de Faca en la pesca de los camarones de profundidad Pinky Farfantepenaeus Brevirostris y Fidel Solenocera Agassizii utilizando diferentes tamaños de luces de malla, aditamentos (DEP”s, DET”s y Doble Relinga) y otras mejoras, en el Océano Pacífico Costarricense”, y lo remite a la Asambea Legislativa.

9.- El proyecto de ley en consulta, es entonces el resultado de ese proceso que busca cumplir con lo señalado en las sentencias judiciales ( así lo reconoce expresaente Incopesca en el oficio (AJDIP/137-2019 fs 94 y 95 tomo 1 expediente legislativo).

Ahora bien,  no cabe duda de que las actuaciones de los involucrados, han buscado el balance entre los derechos fundamentales en juego, es decir, el ambiente y el derecho de las personas a ejercer la actividad productiva de pesca de arrastre como medio de subsistencia. No obstante, dado el corto plazo que tanto la jurisprudencia constitucional, como la medida cautelar dictada por la jurisdicción constencioso administrativa impusieron, estimo que Incopesca no tenía el plazo que extrañan varios de los opositores al estudio, para hacer un estudio más prolongado y completo antes de la emisión de la legislación. De allí que el Transitorio I del proyecto de ley, establece que en 1 año improrrogable deberá estar el estudio definitivo. No creo que en esas circunstancias pudiera exigirse lo imposible a Incopesca, ya que si no hacía un estudio en los pocos meses señalados en las sentencia, incurría en incumplimiento con las exigencias de esta Sala y la jurisdicción contenciososo administrativa, que incluso dictó una medida cautelar que por su naturaleza es de urgencia, con la disposición expresa de que se remitieran esos estudios cuanto antes  a la Asamblea Legislativa para la emisión de la ley respectiva, según consta en su por tanto: “a fin de que pueda someterse a la Asamblea Legislativa.”

10.-  En la sentencia 2004-10484, con ocasión de una consulta sobre un proyecto de ley para regular la actividad pesquera del país, esta Sala hizo un adecuado ejercicio de balance entre los bienes jurídicos en juego en ese proyecto de ley, reconociendo que el Estado tiene, por un lado, un deber ineludible de velar por el medio ambiente y la protección de los recursos marinos, adoptando las medidas necesarias para proteger la integridad del medio ambiente acuático, pero al mismo tiempo, reconoció que “el Estado está compelido por la Constitución Política a garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada.”

Agrega la sentencia, que:

“…, debe la Administración propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente. … Por un lado, se busca tutelar un ecosistema esencial para la sobrevivencia de la biosfera. Al mismo tiempo, reconoce que la actividad pesca y acuicultura constituyen actividades económicas lícitas y de gran importancia para la salud alimentaria de la población y generadoras de considerables beneficios para quienes a ellas se dedican y para el país, pero que por la delicadeza e importancia del medio en que se desarrollan, deben estar sometidas a una estricta regulación. Parte asimismo de la necesidad de defender el patrimonio público, en particular en lo concerniente a los recursos hidrobiológicos que le pertenecen a la Nación en su condición de bienes públicos.”

 

Lograr ese balance entre la protección del medio ambiente y las oportunidades de subsistencia dignos y suficientes de las personas, es difícil partiendo de la base que la mayoría de las veces son intereses antagónicos y bajo circunstancias cambiantes. No obstante, me parece que el proyecto introduce mejoras importantes en la protección del ambiente, que busca lograr ese equilibrio. Entre las mejoras destaca una zonificación con control de cada embarcación por medio de baliza satelital, nuevas técnicas de exclusión de especies y tortugas, y disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento, así como la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino, prohibición absoluta de pesca de camarón en los esteros del páis, prohibición con redes de arrastre en esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como cualquier otra área delimitada por el Incopesca, mediante resolución debidamente fundamentadada, en criterios científicos técnicos y socio económicos. Dadas las circunstancias descritas, me parece que no puede sostenerse que el proyecto consultado, sea inconstitucional per sé, con base en que el estudio de Incopesca es incompleto, ello por las siguientes razones: primero, porque como se indicó, parece que fueron las sentencias judiciales, tanto de esta Sala como la jurisdicción contencioso administrativa las que establecieron plazos muy cortos para la elaboración de los estudios técnicos; segundo, por que esos estudios, aunque preliminares, señalan que se dio una reducción significativa en la afectación de la fauna de acompañamiento y la jurisprudencia constitucional no especificó un porcentaje específico para esa fijación; tercero, porque se obliga al Estado a cumplir los estudios completos en un plazo perentorio de un año; cuarto, porque el proyecto introduce protecciones importantes para el ambiente marino como las señaladas: control de pesca por baliza satelital, zonificación de pesca, prohibición pesca de camarón en los esteros del país, prohibición de pesca con redes de arrastre en esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como cualquier otra área delimitada por el Incopesca, mediante resolución debidamente fundamentadada, en criterios científicos técnicos y socio económicos; y, quinto, porque los actos concretos no están exentos de cumplir con los parámetros establecidos en la jurisprudencia constitucional, en particular la reducción significativa de la fauna de acompañamento. Sobre este último punto, debo agregar que, estimo no podrá autorizarse ninguna licencia ni renovación de la misma, que, en palabras de la Sala, no garantice una reducción significativa de la captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. De lo dicho estimo que el proyecto consultado no es inconstitucional, siempre y cuando, como indica el proyecto de ley consultado, los estudios técnicos estén completos durante el plazo perentorio de un año ( y según sus resultados), y que las licencias temporales que pudieran llegar a otorgarse al amparo de esta reforma legal, garanticen que el cumplimiento de las  exigencias de la jurisprudencia citada, en particular, en cuanto a la reducción significativa de la captura incidental de otras especies. En esa misma línea de votación, he suscrito sentencias en materia de amparo ( a manera de ejemplo 18-4573 y 19-8706)

11.- Estimo que con tales elementos de juicio existe suficiente garantía del respeto del principio precautorio en materia ambiental en este caso para emitir la legislación, sin perjuicio de la necesidad para las autoridades competentes, de valorar, en sus actos de aplicación, -de aprobarse la ley-, sus efectos, no sólo en cuanto al otorgamiento de licencias temporales, sino en cuanto a los requirimientos del estudio científico definitivo que tiene que estar a más tardar 1 año luego de aprobado el proyecto. Además,  es jurídicamente evidente que todos estos actos de aplicación, serían de control judicial, desde el día siguiente de publicada la ley, tanto en sede constitucional o en la jurisdicción contenciso adminsitrativa de conformidad con las competencias de cada una de tal forma que estimo que no puede afirmarse que el ambiente quede desprotegido.

12.- Además de lo anterior -dentro del balance y ponderación de derechos en juego que debe hacer la Sala-, según la sentencia 2004-10484,  es decir, ambiente y la generación de condiciones para la subsistencia digna de las personas, no pueden soslayarse los datos de pobreza y exclusión de la Provincia de Puntarenas que constan en el expediente legislativo y que afectan particularmente a las mujeres más pobres de la provincia. No en vano el Inamu  estima que el proyecto es fundamental para reconocer la cadena de valor de las mujeres en todo el territorio nacional y abogan por la implementación de una legislación para el aprovechamiento sostenible del camarón, que garantice equidad en toda la cadena productiva, y el uso sostenible de los recursos naturales y el efectivo beneficio de las personas habitantes de zonas costeras, tema particularmente apremiante en las circunstancias actuales de la economía nacional.

13.- Constan en el expediente legislativo, estudios relevantes que reconocen que la región Pacífico Central y el cantón central de Puntarenas presentan una serie de condiciones socioeconómicas de rezago frente a la Región Central del país, hay condiciones de pobreza y limitadas opciones laborales. Según consta en el estudio “Caracterización Socioeconómica de los Tripulantes, Rederos, y Peladoras del Sector Semi-Industrial de Arrastre de Camarón en Costa Rica”, elaborado por Incopesca y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (Fao), la actividad de pesca de camarón es esencial para la subsistencia de un gran sector de familias residentes en Puntarenas, de baja escolaridad, en pobreza o pobreza extrema, de edades superiores a los 40 años, en una zona que no tiene fuentes de empleo suficientes. Dentro de esta población afectada por la prohibición de pesca de camarón, el sector más vulnerable es el de las mujeres peladoras de camarón, que provienen de barrios urbano marginales, son jefas de hogar, con una escolaridad baja o inexistente. Según estudios de la Universidad Nacional se estima que en este segmento, son alrededor de 400 personas, con núcleos familiares,  a su vez, extensos. Asimismo, el Inamu, expresa su preocupación porque las mujeres han sido excluidas sin tomar en cuenta que sus condiciones de vida depeden de la actividad a la que se dedican, que son personas que en su comunidad no tienen mayores posibilidades de acceder a otras fuentes de empleo. Citando a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe ( 2019) señalan que “el aspecto más visible de la falta de autonomía económica son las condiciones de exclusión, una de ellas la pobreza, la cual va acompañada de una serie de elementos que la agudizan, como, por ejemplo, la exclusión de la protección social que las convierte en sujetos de asistencia con menores recursos para ejercer los derechos dentro de la familia y la comunidad”.

 

14.- Coincido con el INAMU que cualquier legislación de pesca, deberá considerar a las mujeres y su especial vulnerabilidad, ya que tienen poco o ningún acceso a la seguridad social, el capital, el crétidto y encuentran dificultades a la hora de afianzar derechos a la tierra y acceso a los recursos de pesca. Debe incorporarse un enfoque de igualdad de género y sostenibilidad transversal al sector, que vaya de la mano con esfuerzos para incrementar las inversiones en acuicultura, que permitan reducir la sobreexplotación del recurso marino.

15-. Por otra parte, consta en el expediente el estudio “Violencia estructural y vulnerabilidad desde su impacto en la zona costera del Cantón de Puntarenas, de mayo de 2019”,  elaborado por Australian Aid y la Fundación Arias para la paz y el progreso humano, que  hay una necesitad urgente de la población de Puntarenas de generar empleo porque se vive una enorme crisis de desmpleo e inseguridad. Entre los entrevistados en el estudio, un comunicador y editor de un periódico local señala que “Puntarenas es una bomba de tiempo, es un caos tremento, y el problema es la falta de empleo, de industria de todo lo que genera trabajo”. El estudio revela que la tasa de desempleo en Puntarenas  ha sido de 3 a 5 puntos mayor a la tasa de desempleo del país y confirma lo dicho en el estudio supra citado, sobre el aumento en los niveles de pobreza, en particular de las mujeres. Asimismo, el estudio registra un aumento a partir del 2013, de personas con ocupación de pescador, privados de libertad (gráfico 3, pag. 385 Tomo II, expediente legislativo). En el 2013 se registraban 39 personas pescadoras privadas de libertad, y en el 2018, 132 personas pescadoras, para un aumento del 338%. También registra un aumento de más del 360% de mujeres de Puntarenas detenidas por infracción a la Ley de psicotrópicos, del 2015 al 2106 ( gráfico 5, pag. 387, Tomo II, expediente legislativo). Refiere el estudio que “ la sociedad puntarenense se encuentra desesperada” ( folio 388), un representante de la Fuerza Pública entrevistado señaló que viene “ en decadencia esta situación porque toda la población que se dedica a la pesca”, además, el estudio destaca que la situación más crítica es la población en condición de vulnerabilidad , como son las mujeres y los adultos mayores. Un pescador dueño de una embarcación, entrevistado menciona con preocupación “ muchas veces no puedo dormir, uno no piensa en suicidarse, pero la verdad es que es muy difícil de tener dinero a no tener”. “Llegar al IMAS y depender de una ayuda económica, cuando yo tengo mi embarcación y podría estar pescando dignamente”.  Una representante de la Asociación de Mujeres organizadas de El Roble de Puntarenas dice que es tal la pobreza que “ hay gente que come y otra que no…aquí han venido muchachas sin desayunar, aquí vienen a preguntar si hay” ( folio 389). También refiere el estudio que según el Censo del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INEC) del año 2011, en el cantón de Puntarenas existían alrededor de 33,787 familias, de las cuales 10,096 tenían como jefe de hogar a una mujer. Señala que cuando se analiza las personas que dependen el jefe del hogar, el porcentaje aumenta, cuando incluye a nietos (as) bisnietos(as), las mujeres tienen la responsabilidad del ciudo en  un 49,53%. El estudio repite el cuadro de baja escolaridad referido en el estudio supra citado, pero agrega las cifras de alta incidencia de violencia a la que son sometidas la mujeres en esa provincia. El resultado del estudio confirma una Provincia, con un rezago importante, afectada por el desempleo, la inseguridad y la exclusión, cuyas poblaciones más afectadas son los pescadores, entre estos las mujeres y la población adulta mayor.

 

16.- Dicho lo anterior, desde mi perspectiva el proyecto satisface las exigencias de la línea jurisprudencia trazada en la sentencia 2004-10484 que procura equilibrar el ambiente y protección de los recursos marinos, con el deber del Estado de “garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada”, en especial, agrego, si se trata de favorecer a poblaciones excluidas y en estado de vulnerabilidad extrema como son las mujeres, adultos mayores y poblaciones que sufren pobreza y exclusión. Además, partiendo de la jurisprudencia supra citada,  el Estado cumplió, con lo que exigió la Sala ( sentencia 2018-014168 y 2013-10540), según las condiciones que tenía, debido al corto plazo señalado en las sentencias judiciales para la elaboración del estudio técnico, esto es: a) regulación de la materia por ley, b) que garantice una reducción significativa en la captura incidental, c) que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático, todo esto logrado mediante d) unos estudios técnicos. De todos estos elementos, se está regulando la materia por ley,  en cuanto a los estudios técnicos, la Sala no dijo ni estableció porcentajes específicos de exclusión de FACA, pues se limitó a poner un plazo máximo de 6 meses (sentencia que tampoco suscribí) para la elaboración de los mismos, y el contencioso 4 meses con miras a que se emitiera la legislación respectiva (a fin de que pueda someterse a la Asamblea Legislativa),  lo cual desde mi perspectiva, era de antemano un plazo insuficiente, pero en este caso Incopesca se limitó a los parámetros dados. En cuanto a la exigencia de que “sea un desarrollo sostenible democrático”, contenido en la sentencia 2013-10540, se trata de un término de un alcance muy amplio por lo que resulta imposible de medir en abstracto, en esta fase de formación de la ley, de tal forma que será en los actos de aplicación de la ley que se pueda ejercer el control judicial.

17.-  Para concluir este segundo grupo de argumentos, aun dentro de la tesitura de que la Sala requiera la realización de estudios técnicos de forma previa a la emisión de una ley en la materia,  sostengo que tales estudios deben operar como pauta para acreditar la necesidad y existencia de un interés público en la promulgación de la ley, pero no puede llevarse esta exigencia constitucional a un grado de detalle o contenido tal, que llegue a confundirse con la exigencia que se impone como fundamento del acto administrativo que se adopte en aplicación de ésta, ni como requisito formal de procedimiento legislativo. Con tal exigencia se restringe la capacidad para formación de las leyes como potestad soberana del legislador, a límites no autorizados en la Constitución. En este aspecto, no debe olvidarse que el legislador tiene, como límite para legislar (en su iniciativa legislativa), únicamente las materias vedadas por Constitución, en particular con los límites establecidos en los artículos 28 y 105, en éste último caso, la norma establece que esa potestad de legislar reside en el pueblo, “el cual la delega en la Asamblea Legislativa por medio del sufragio. Tal potestad no podrá ser renunciada ni estar sujeta a limitaciones mediante ningún convenio ni contrato, directa ni indirectamente, salvo por los tratados, conforme a los principios del Derecho Internacional.” Como señalé supra, en cuanto al procedimiento legislativo, el rol y competencia de esta Sala está en controlar que se cumplan las exigencias constitucionales y reglamentarias que existen en el proceso de formación de la ley para lo cual no es propio, desde mi perspectiva, que imponga requisitos formales adicionales . Asimismo, según señalé en el (puntos 3 y 4),  una vez emitida la legislación, existe el control judicial posterior para garantizar que sea conforme con la Constitución y los derechos en ella consagrados, así como sus actos de aplicación, pero limitar el ejercicio de la iniciativa  y función legislativa más allá de lo señalado, considero que es imponerle a la potestad de legislar, una limitación lesiva del principio democrático.

18-. Finalmente en cuanto a este punto, aclaro que aunque me ha correspondido redactar y analizar en las sentencias 2020-10160 y 2020-295, ambas consultas legislativas en las que se discutía si los estudios técnicos eran suficientes para sustentar constitucionalmente la emisión de la ley, me limité, a evacuar los puntos consultados en cada uno de esos casos, es decir, me limité al objeto del proceso. Los puntos en ellos consultados  -sobre el tema de los estudios técnicos-, no requiería un análisis específico sobre el tema de esta consulta, es decir, sobre si la Sala puede en la fase de formación de la ley, imponer un límite formal no establecido en la Constitución o el Reglamento legislativo como requisito para la emisión del acto legislativo, cuando a pesar de que existen estudios técnicos, estima que no son suficientes (aspectos de contenido de los estudios técnicos). En ese sentido, reitero lo señalado (en los puntos 3 y 4), en el sentido de que estimo que los estudios técnicos pueden ser exigidos únicamente como pauta para acreditar la necesidad y existencia de un interés público en la promulgación de la ley( razonabilidad y proporcionalidad), pero no como límite formal de procedimiento legislativo, en los términos establecidos en las sentencias 2013-10540 y 2018-07978. Reitero, que lo anterior no releva al legislador de la obligación constitucional de que las decisiones legislativas tengan un soporte técnico apropiado, ello como parte del análisis sobre su razonabilidad y proporcionalidad constitucionales ( análisis de fondo). Lo anterior resulta indiscutible como se aprecia de los razonamientos de mi voto salvado a la decisión 2017-1791. Sin embargo, esas consideraciones resultan inatinentes a la cuestión que aquí planteo. Repito, no existe duda alguna respecto de la propiedad de la existencia y  empleo de estudios técnicos para que una parte -usualmente la autoridad estatal- demuestre al Tribunal que el resultado de su potestad regulatoria de derechos fundamentales ha sido razonable y proporcionada en un caso concreto. Aun más, este ejercicio legítimo de revisión por parte de la Sala, puede ocurrir en su vía natural que es la acción de inconstitucionalidad o el recurso de amparo, o puede realizarse -sin ninguna consecuencia vinculante respecto del procedimiento legislativo concreto- durante el control previo de constitucionalidad, cuando los sujetos legitimados plantean sus dudas de constitucionalidad respecto de la razonabilidad y proporcionalidad de la norma legislativa, por entender que se dejan de lado estudios técnicos que aconsejan una solución legislativa distinta. En resumen, en la jurisprudencia constitucional que he suscrito, el común denominador es que la Sala ha ejercido su poder-deber de velar por el apropiado cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad y lo ha hecho amparándose -cuando lo amerita la ocasión- en la existencia o inexistencia, suficiencia o insuficiencia de los estudios técnicos relativos a la materia sobre la que se pretendía legislar; pero, en ninguno los casos citados en el apartado 18 se procuró crear jurisprudencialmente un requisito procedimiental para el ejercicio de la labor legislativa.

20.- Como una excepción a lo anterior, puedo citar la sentencia 2017-11714 en la que se respondió una la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, del proyecto de ley de “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional". En ese texto  dicho proyecto se estimó contrario al artículo 73 de la Constitución Política porque la propuesta -que modificaba algunos elementos del sistema de seguros sociales-  no se apoyaba en un estudio técnico de determinara técnica y científicamente cuál sería el impacto real sobre la Reserva del régimen del Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. En las propias palabras de la Sala:

“( IV.- Sobre el primer motivo de consulta. La aducida vulneración del artículo 73 de la Constitución Política. (…) Adoptando como marco de referencia lo anterior, está acreditado que el proyecto de ley afecta la Reserva del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte; pese a ello, no hay dentro del expediente legislativo un estudio técnico –serio y actual- que demuestre lo contrario. En esta materia, es menester que la Asamblea Legislativa cuente con estudios técnicos que demuestren que la entrada en vigencia de la Ley no afectará la sostenibilidad financiera del régimen de la Caja Costarricense del Seguro Social, máxime en la situación actual, donde se ha cuestionado su sostenibilidad, tal y como ha sido de conocimiento de la opinión pública. A falta de estudios técnicos en esta dirección, y teniendo por demostrado que el proyecto de ley conlleva una afectación a la Reserva del régimen, no cabe duda que se ha producido una vulneración al numeral 73 constitucional.”

La revisión de este párrafo en particular y del texto completo de la sentencia permiten concluir que la Sala encontró una afectación al contenido material de la Constitución Política, específicamente la materia contenida en el artículo 73 Constitucional que claramente protege el patrimonio de los seguros sociales. En la sentencia señalada no existe una sola referencia de afectación a trámites sustanciales del procedimiento legislativo, por la sencilla razón de que los consultantes no alegaron lesión alguna del procedimiento sino que -correctamente a mi juicio- expresaron sus dudas sobre la afectación al derecho fundamental a los seguros sociales contenido en el artículo 73. No obstante lo anterior la conclusión de la Sala más adelante en el mismo considerando es la siguiente:

“Muy distinta sería la situación si existieran los estudios técnicos, pues en caso de que se demuestre la no afectación a la sostenibilidad financiera del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, el legislador, constitucionalmente hablando, no tendría impedimento para ejercer la potestad de legislar. Como es bien sabido, este Tribunal ha exigido en materia ambiental la necesidad de que haya estudios técnicos para reducir áreas protegidas, y ha concluido que esta omisión constituye un vicio de carácter esencial en el procedimiento legislativo (véase la opinión consultiva n.° 2012-13367). Siguiendo esa misma doctrina, se evacua la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, en el sentido que el Proyecto de Ley denominado: "Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional", expediente legislativo número 17.561, es inconstitucional por violación al artículo 73 de la Constitución Política, toda vez que carece de  un estudio que determine técnica y científicamente cuál es el impacto real sobre la Reserva del régimen del Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo.”(sentencia 2017-11714)

Por mi parte, si bien suscribí en su momento esta decisión, encuentro necesario ahora recificar esa posición -en cuanto a la necesidad de estudios técnicos como límite formal al legislador-, frente a las nocivas consecuencias que su aplicación puede traer al adecuado ejercicio de tareas y funciones constitucionales entre esta Sala y la Asamblea Legislativa, según lo he venido exponiendo supra. No resulta constitucionalmente correcto admitir la existencia de esa posiblidad de interferencia de este Tribunal en el ejercicio de la función típica del órgano más representativo de la soberanía, -interferencia que no se regula en nuestro Derecho Constitucional, sino que ha sido creada por la propia Sala y que debería ser desactivada por ella misma.

21-. Sobre los temas expuestos, me separo del razonamiento de la mayoría con éstas razones separadas de carácter parcial.

 

CO10/20

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

VIII.- Nota del magistrado Salazar Alvarado. Coincido, con la magistrada Hernández López, en tanto hace alusión a una característica primordial de la justicia constitucional; y esa es, que debe haber un grado de autocontención de este Tribunal Constitucional, como lo he sostenido en otras resoluciones. Especialmente, encuentro importante señalar, que éste debe observarse en el ejercicio del control de constitucionalidad a priori.

Si bien, está en discusión la suficiencia e insuficiencia de los estudios técnicos que sirven de base al proyecto de ley consultado sobre pesca de arrastre, así como los efectos que estos puedan tener en el procedimiento legislativo, es importante, en mi criterio, no entrabar decisiones legislativas cuyo trasfondo pueden ser opinables. Dentro del esquema constitucional costarricense, estamos al frente de un campo de acción que claramente tiene relación con Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los cuales claramente se enmarcan dentro de la generación de políticas públicas que se gestan ante los órganos constitucionales representativos del Estado, cuando se debe a la búsqueda del bien común, que es el que se pretende llevar a cabo con esta legislación.

Mas aún, debe señalarse que el hecho de que un proyecto de ley pueda ser puesto en duda y ser cuestionado, porque no cumple con ciertos o determinados parámetros científicos y técnicos, no implicará que la normativa sea automáticamente inconstitucional, porque no se debe olvidar, que un Tribunal Constitucional transita muchas veces por campos humanos en el que pueden abundar criterios distintos y hasta contradictorios. En este sentido, al abordar temas que están llenos de opiniones técnicas y científicas, el Juez Constitucional debería evitar asumir posiciones preponderantes, especialmente en algunas etapas del procedimiento legislativo, toda vez que ello tendría un lamentable efecto de reducir el campo de acción a los legisladores, estrechándoles sus importantes atribuciones constitucionales y su responsabilidad en la política pública, incluso antes de que las puedan ejercer debidamente.

La Sala debe actuar con cautela al estar bajo examen proyectos de ley que se ponen en entredicho por la falta de información científica y técnica rigurosa, lo que le obligaría a identificar esos casos para imponer un alto contenido científico y técnico. En este sentido, bajo tal ponderación, el examen de constitucionalidad de las disposiciones debe hacerse evitando un escrutinio tan estricto, como para valorar -en esta etapa consultiva- el nivel de certeza científica exigido por el legislador. En un proceso de control previo de constitucionalidad, terminaría el Tribunal por asumir valoraciones técnicas y científicas, así como hacer juicios de valor sobre la calidad de estudios técnicos realizados dentro del expediente legislativo, lo cual debería ser resorte exclusivo del legislador. Debe recordarse, que se ejerce el rol preventivo de constitucionalidad, el que es de naturaleza abstracta, diferente al que se podría hacer, cuando se refiere al control a posteriori de la legislación, de una naturaleza más concreta y precisa, y aunque no enteramente libre de un juicio de abstracción por las formas de legitimación directa, sí es importante afirmar que permite un nivel de sustanciación dentro de la realidad nacional y de la política pública que pasa por la Asamblea Legislativa.

Por ello, coincido que la Sala debe observar autocontención, para permitir que el Parlamento elabore, discuta y apruebe legislación de forma democrática, de modo que estas políticas públicas puedan no solo desplegar sus efectos en la población, sino también permitir que la misma pueda ser adoptada por las autoridades encargadas de su aplicación, especialmente cuando su diseño contempla un marco regulatorio que podrá adaptarse a las exigencias técnicas y científicas, incluso sin olvidar que los precedentes de esta jurisdicción son de obligado acatamiento de las autoridades administrativas, en este caso, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.

En virtud de lo anterior, suscribo el voto de mayoría y consigno esta nota aclaratoria, sobre la necesaria autocontención de un Tribunal Constitucional; sobre todo, al ejercer un control previo de  constitucionalidad, referido a la suficiencia o no de ciertos informes técnico-científicos, como el presente consultado, para el mejor aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón.

 

CO10/20

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Expediente 19-023057-000-07-CO

voto salvado de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y de la magistrada Garro Vargas,

con redacción de la última

 

 

CONSIDERACIONES PRELIMINARES………………………………………………3

I.          CONSULTAS DE PROCEDIMIENTO…………………………………………3

A.     Sobre los principios de objetivación y desarrollo sostenible democrático…….....3

1.  Argumentos de los consultantes:………………………………………………….4

a. Incumplimiento de la sentencia 2013-10540………………………......... ........4

b. Insuficiencia del estudio de INCOPESCA sobre la sostenibilidad……… ......4

c. Omisión de estudios sobre el impacto en el suelo marino………….......... ......4

d. Incumplimiento de las sentencias 2018-7978 y 2018-14168………… ........…5

e. Ausencia de estudios completos sobre la reducción significativa de la FACA .5

f. Los transitorios I y II violan el principio de objetivación…………… ........….5

2. Marco normativo sobre las competencias regulatorias en la materia…… ..........6

3. Antecedentes jurisprudenciales sobre la materia del proyecto de ley…… ..........8

a.              Opinión consultiva 2004-10484………………………………………...9

b.             Sentencia 2013-10540 (acción de inconstitucionalidad)………………10

c.              Sentencia 2018-4573 (recurso de amparo)………………………….....16

d.              Opinión consultiva 2018-7978………………………………………..18

e.              Sentencia 2018-14168 (recurso de amparo)………………………….22

f.              Sentencia 2019-8706 (recurso de amparo)……………………………23

g.              Sentencia 2019-015233 (recurso de amparo)…………………………24

h.              Sentencia 2019-04046 (recurso de amparo)…………………………..25

4.              Argumentos concurrentes con los antecedentes jurisprudenciales………27

a.  La necesidad de los criterios técnicos como fundamento de la normativa. ........27

1) Marco normativo para el ejercicio legislativo en materias técnicas… ....…...27

2) Jurisprudencia sobre los estudios técnicos en los proyectos de ley… ....……28

3) Jurisprudencia sobre el principio de objetivación de la tutela Ambiental. .....30

b.         La necesidad de garantizar el desarrollo sostenible democrático...………32

1) Marco normativo sobre el desarrollo sostenible democrático…… ....……....32

2) Jurisprudencia sobre el desarrollo sostenible en pesca de arrastre… ...…….34

3) Estudios nacionales sobre el desarrollo sostenible en la pesca arrastre… .....35

5.  Elementos destacables del estudio técnico que fundamenta el proyecto de ley….41

a. Consideraciones preliminaries…………… ..........………………………….….41

b. Justificación y objetivo del estudio técnico que fundamenta el proyecto de ley .42

c.          La necesidad de más estudios y el plazo dado por el transitorio……….46

d.          La omisión del estudio respecto del desarrollo sostenible………………50

6.  Análisis del estudio a la luz de lo expresado sobre el iter legislative……………51

a.          Manifestaciones de las instancias consultadas…………………………..51

b.          Unanimidad de los criterios técnicos sobre el estudio presentado……….58

c.          Algunas intervenciones en el debate en el Plenario… .......………………60

7.  Conclusiones sobre el particular……... ………………………………………….63

B.              Sobre los principios de participación ciudadana y de publicidad………….63

1.              Argumentos de los consultantes……… ...……………………………….63

2.              Jurisprudencia relevante sobre el principio de publicidad……………….67

3.             Jurisprudencia sobre el principio de participación en materia Ambiental..68

4.              Tramitación del proyecto de ley en el caso concreto…………………….70

a. Las normas del procedimiento abreviado relativas al trámite de mociones… ....70

b. El inicio del trámite del presente asunto en el Plenario…… ..…………………72

c.     Las mociones relativas a los transitorios…………………………………….73

d.     La moción para modificar el artículo 46 la Ley de Pesca y Acuicultura…….74

e.     La moción de texto sustitutivo, moción n.° 16…… .......……………………87

1)              Marco fáctico sobre la aprobación de la moción n.°16……………..87

2)              La moción de dispensa de lectura de las mociones de fondo……….90

3)              Sobre si la moción n.°16 es o no moción de texto sustitutivo… ...…93

4)             Sobre la omisión de haber consignado la moción n°.16 en las actas..94

5.             Conclusiones sobre el particular………………………………………….95

II.              CONSULTAS SOBRE EL FONDO…………………………………………96

A.             Mención de los vicios de fondo señalados por los consultants…………….96

B. Principio no regresión y la reforma del artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura

1.              Argumentos de los consultantes…………………………………………96

2.              Análisis de la cuestión………………………… ...………………………98

3.              Conclusiones sobre el particular…………………………..……………100

III.              CONCLUSIONES GENERALES…………………………………………101

Normas del Convenio sobre Derecho del Mar……………………………………….101

Resumen del Dictamen Negativo de Minoría………………………………………..104

Segmentos del Informe de Servicios Técnicos……………………………………….109

  

 

 

 

CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Los consultantes manifiestan sus dudas de constitucionalidad sobre dos vicios de procedimiento y cinco vicios de fondo. Aquí vamos a referirnos a los dos de procedimiento (relativos al principio de objetivación y al principio de publicidad por la concomitante lesión del principio de participación) y a uno de los de fondo (relativo al principio de progresividad y no regresión en materia ambiental, por la reforma del artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura).

Cabe aclarar que los suscritos Magistrados no pretendemos de forma alguna limitar o hacer prohibitiva la actividad comercial que se pretende regular mediante esta iniciativa parlamentaria. Tampoco somos ajenos a la marginalidad y la pobreza que sufre gran parte de la población de la provincia de Puntarenas, que podrían agudizarse también por la caducidad de las licencias de pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre y, más aún, con la actual pandemia que golpea el país.

A)  CONSULTAS DE PROCEDIMIENTO
A.  Sobre los principios de objetivación y desarrollo sostenible democrático

Se examinará primero los argumentos de los consultantes (1). Luego se expondrán los elementos que sirven de parámetros para dilucidar si existe o no el vicio aducido: el marco normativo sobre el particular (2), los antecedentes jurisprudenciales sobre la materia (3) y los argumentos concurrentes con esos antecedentes (4). Posteriormente se analizará el estudio técnico que se presenta como fundamento del proyecto de ley. En primer término, se aludirá al objeto de dicho estudio y los elementos relevantes de ese estudio (5). En segundo término, se analizan los criterios de las instancias consultadas y algunas manifestaciones durante el debate (6). Finalmente se presentarán las conclusiones sobre el vicio aducido (7).

1.    Argumentos de los consultantes:

Los consultantes estiman que se estaría configurando un vicio de procedimiento en el proyecto por los siguientes motivos:

a.     Incumplimiento de la sentencia 2013-10540

El vicio se consumaría por la omisión de hacer referencia expresa a los dispositivos excluidores con previo sustento técnico, pues la sentencia 2013-10540 señaló dos requisitos para normar el uso de dispositivos excluidores: que sea habilitado por ley y que la ley se apoye en la demostración científica de que los dispositivos autorizados reducen significativamente la captura incidental, para que sea compatible con el desarrollo sostenible democrático. Pese a ello, el artículo 1° del proyecto de ley es omiso respecto del tipo de dispositivos excluidores que se están autorizando. La Asamblea Legislativa debería verificar con total certeza que se utilicen los dispositivos excluidores que garanticen una disminución de la captura incidental realmente significativa, pero este proyecto establece que esa verificación científica sea delegada al INCOPESCA y con el agravante de que éste la realizaría de forma posterior a la ley.

b.    Insuficiencia del estudio de INCOPESCA sobre la sostenibilidad

El estudio denominado “Evaluación de los porcentajes de exclusión de la fauna de acompañamiento del camarón (FACA) en la pesca de arrastre de los camarones a profundidad Pinki, Farfantedepenaus brevirostris y Fidel, Solenocera agassizii, utilizando diferentes tipos de luces de malla y aditamentos (DEP’s, DET’s, Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico costarricense” que realizó INCOPESCA es, según diversas instancias académicas e instancias estatales y organizaciones no gubernamentales, insuficiente para determinar la sostenibilidad de la pesca de arrastre y tiene debilidades metodológicas.

c.     Omisión de estudios sobre el impacto en el suelo marino

En la sentencia 2013-10540, la Sala consideró que el deterioro de los ecosistemas marinos causados por la pesca con red de arrastre representa una violación al patrimonio natural protegido por medio del concepto de bellezas naturales en el numeral 89 de la Constitución Política. Sin embargo, el proyecto no se sustentó en ningún estudio sobre el impacto de dicha actividad en el suelo marino.

d.    Incumplimiento de las sentencias 2018-7978 y 2018-14168

La sentencia 2018-7978 definió los aspectos técnicos que deben ser analizados con los estudios científicos de respaldo para cualquier ley sobre pesca de arrastre, a saber, “la biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca, y los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible democrático, es decir, la afectación a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo, deporte recreativo, etc.) y la comunidad en general”. En el mismo sentido se pronunció la sentencia 2018-14168. Sin embargo, en el estudio que sirve de base para la iniciativa de ley consultada no se analizaron estos aspectos.

e.     Ausencia de estudios completos sobre la reducción significativa de la FACA

El requisito de la demostración de una reducción significativa de la pesca incidental no se encuentra satisfecho, pues el estudio científico que se aporta al expediente legislativo no es completo ni contundente.

f.     Los transitorios I y II violan el principio de objetivación

Dichos numerales disponen:

“TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad. TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley”.

Estos transitorios son una aceptación expresa de que no existen los estudios necesarios para aprobar el proyecto de ley y que tampoco existirán al momento de su entrada en vigor; y contrarían la esencia misma del principio de objetivación, pues se aprueba primero la reactivación de la pesca de arrastre, para luego realizar los estudios necesarios, asumiendo que los resultados de dichos estudios serán favorables para otorgar las licencias.

El propio INCOPESCA reconoce que hacen falta mayores estudios y que el plazo establecido en el transitorio para realizar los estudios (un año) no responde a criterios técnicos científicos y contraría lo que está siendo desarrollado por el INCOPESCA y el INA. No se logra demostrar que el proyecto consultado funcionará como una medida legislativa viable, desde la perspectiva ambiental y socioeconómica, en el marco de una política pesquera de largo plazo y suficientemente compatible con un principio constitucional de desarrollo sostenible democrático, específicamente, en el tema de prevención de daños irreversibles al ecosistema marino por reactivación de la pesca de arrastre.

Los consultantes concluyen que, legislar en ausencia de criterios técnicos suficientes y en contravención de los criterios que existen, constituye una clara violación del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos y la motivación de estos últimos.

2.    Marco normativo sobre las competencias regulatorias en la materia

En virtud de lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política, en esta materia está de por medio el ejercicio de la soberanía completa y exclusiva en las aguas territoriales y en los mares adyacentes. La labor del legislador debe realizarse con “el fin de proteger, conservar y explorar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas”, de conformidad con los principios del Derecho Internacional.

Como bien se sabe, en atención del artículo 7 constitucional, el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Ley 7291– J de 23 de marzo de 1992 (CNUDM) tiene un carácter supralegal, es decir, es un límite al legislador. Y tal Convenio dispone, entre otras, las obligaciones de conservación de los recursos vivos, cuya eficacia difícilmente puede darse sólo por reglamento o mediante la delegación de las potestades regulatorias en un ente público. Además, si la soberanía misma del Estado es un límite por antonomasia de la acción del legislador, con mucho más motivo debe entenderse que no corresponde tal delegación, especialmente cuando se trata de evitar graves daños a esos recursos.

Las normas relevantes de este Convenio, para los efectos de esta consulta, se han consignado en el Anexo I de este voto; sin embargo, conviene transcribir aquellas que más directamente hacen relación a lo que aquí se examina:

Artículo 61. Conservación de los recursos vivos

1.- El Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva.

2.- El Estado ribereño, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga, asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación. El Estado ribereño y las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cooperarán, según proceda, con este fin.

3.- Tales medidas tendrán asimismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera otros estándares mínimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales.

Entonces, existe una obligación para los Estados de regular, supervisar y fiscalizar las actividades que puedan causar un daño significativo al medio ambiente. Es decir, el Estado debe respetar el principio de precaución.

En el caso que se examina, precisamente, se requiere una intervención del Poder Legislativo para regular una actividad que tiene un severo impacto en el medio ambiente. De no regularse adecuadamente, se podrían producir efectos irreversibles, por la afectación por la sobreexplotación de las especies y los suelos marinos. No basta que la normativa infralegal sea conforme con este tratado. Y, si esta debe cumplirlo, cuánto más debe suceder respecto de la normativa legal. Además, para procurar que aquello sea una realidad, es decir, que la normativa infralegal sea conforme con el tratado, el legislador debe regular en términos generales y con parámetros claros y bien fundamentados las actividades que, potencialmente, resulten lesivas del medio ambiente.

El artículo del Convenio, transcrito en lo conducente, refuerza la necesidad de regular esta materia y de tomar en cuenta los criterios y datos científicos más fidedignos, con el propósito de mantener o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible. Esto con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y otras normas mínimas internacionales.

3.    Antecedentes jurisprudenciales sobre la materia del proyecto de ley

De previo al dictado de la sentencia 2013-10540, la Ley de Pesca y Acuicultura 8436, del 1° de marzo de 2005, en el artículo 2 punto 27 inciso d) definía la pesca comercial como aquella que es la realizada para obtener precisamente beneficios económicos y es llevada a cabo por personas físicas o jurídicas a bordo de embarcaciones orientadas a la extracción del camarón “con red de arrastre”. Ese enunciado tenía eco en el artículo 43 inciso d) de esa misma ley que disponía que la pesca semiindustrial es aquella pesca realizada por personas físicas o jurídicas utilizando embarcaciones orientadas a la extracción del camarón y otras artes. Como derivación de dichas definiciones, se regulaban en el artículo 47 los tipos de licencia para realizar esta actividad comercial. Se establecía como categoría A aquellas “embarcaciones con licencias o permisos de pesca de camarón que utilizan como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo; estas podrán capturar recursos camaroneros únicamente en el litoral pacífico, con la condición de que no sean áreas restringidas durante época de veda”; y como categoría B a aquellas “embarcaciones con licencias o permisos de pesca, para la captura de camarón fidel (Solenocera agassizi), camello real (Heterocarpus sp) y otras especies de este recurso, que se pesquen en aguas de profundidad igual o mayor que las especies anteriores, utilizando como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo, únicamente en el litoral pacífico”.

El INCOPESCA estaba habilitado por la ley para otorgar y autorizar este tipo de licencias para el manejo industrial y semiindustrial de la pesca de camarones con redes de arrastre.

A-  Opinión consultiva 2004-10484

En opinión consultiva 2004-10484 la Sala se pronunció, en términos generales, respecto de la constitucionalidad del proyecto de Ley sobre Pesca y Acuicultura. Al respecto, se realizaron las siguientes consideraciones:

“III.- La protección de los recursos hidrobiológicos. Diversas razones obligan al Estado a hacer uso de sus mejores esfuerzos con el objeto de tutelar en forma adecuada sus inmensos espacios de mar territorial, de zona económica exclusiva, así como sus aguas internas. Por un lado, tiene un deber ineludible de velar por la preservación del medio ambiente, y ello por supuesto incluye la adopción de aquellas medidas necesarias para evitar daños en los ecosistemas marítimos y acuáticos en general, proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, así como reaccionar con energía ante las actuaciones que atenten contra la integridad del medio ambiente acuático. Asimismo, el Estado está igualmente compelido por la Constitución Política a garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada. En ese contexto, debe la Administración propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente. Los frutos de ese desarrollo no deben quedar en manos de unos pocos actores, sino que debe permitirse a los pequeños y medianos productores beneficiarse del acceso a los medios de subsistencia y enriquecimiento. Entiende la Sala que ese es el espíritu que anima en general el proyecto de Ley de Pesca y Acuicultura, expediente legislativo número 15.065. Por un lado, se busca tutelar un ecosistema esencial para la sobrevivencia de la biosfera. Al mismo tiempo, reconoce que la actividad pesca y acuicultura constituyen actividades económicas lícitas y de gran importancia para la salud alimentaria de la población y generadoras de considerables beneficios para quienes a ellas se dedican y para el país, pero que por la delicadeza e importancia del medio en que se desarrollan, deben estar sometidas a una estricta regulación. Parte asimismo de la necesidad de defender el patrimonio público, en particular en lo concerniente a los recursos hidrobiológicos que le pertenecen a la Nación en su condición de bienes públicos. En esa inteligencia, el articulado del proyecto pretende actualizar el marco normativo de las actividades pesquera y acuícola, que actualmente son reguladas –en lo fundamental- por la Ley de Pesca y Caza Marítima, número 190 de veintiocho de setiembre de mil novecientos cuarenta y ocho, así como por algunas normas especiales”. (Lo destacado no corresponde al original) (sentencia suscrita por los Magistrados: Solano, Vargas, Armijo, Jinesta, Cruz, Castro, Volio).

g.     Sentencia 2013-10540 (acción de inconstitucionalidad)

Posteriormente, en la sentencia 2013-10540, esta Sala declaró inconstitucionales los artículos mencionados y anuló la previsión legislativa de las licencias A y B para la pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre. En dicha resolución se avanzó de una concepción del principio de desarrollo sostenible al del principio de desarrollo sostenible democrático.

La parte dispositiva de dicha resolución ordenó lo siguiente:

“Se declara con lugar la acción. En consecuencia se declara inconstitucional la frase "del camarón con red de arrastre," del punto d) inciso 27 del artículo 2 y del inciso d) del artículo 43, así como los incisos a) y b) del ordinal 47 todos de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de las normas citadas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. En consecuencia, a partir de la notificación de esta sentencia, el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. En consideración a los derechos adquiridos de buena fe, los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas, siempre que los titulares de los mismos ejerzan la actividad con absoluta sujeción al ordenamiento jurídico que se dicten sobre la materia y condicionado a que adopten, si fuera científicamente posible, las tecnologías más amigables posibles con el ambiente bajo la supervisión del INCOPESCA; una vez expirado el plazo de vigencia, no podrán ser prorrogadas. Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad”. (Lo destacado no corresponde al original) (sentencia 2013-10540, suscrita por los Magistrados Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Pacheco y Hernández G., con el voto salvado del Magistrado Castillo, quien declaró sin lugar la acción).

Para arribar a esas disposiciones, esa sentencia desarrolló argumentos sobre las diversas obligaciones que le corresponden al Estado: velar por la explotación racional del recurso marino en armonía con el ambiente; proteger los recursos hidrobiológicos y tutelar los espacios de mar territorial, la zona económica exclusiva y las aguas internas; preservar el ambiente, resguardar los ecosistemas marinos y acuáticos en general; proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios; prevenir la contaminación de los mares y aguas internas; y, paralelamente, garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos los habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza y un uso sustentable de los recursos naturales con miras a un desarrollo del país sostenible, con el fin de no comprometer de manera desproporcionada el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Adicionalmente, la Sala advirió una patente infracción a los artículos 6 y 7 de la Constitución Política por incumplimiento de una serie de principios contenidos en el Derecho Internacional y, concretamente, en el Derecho Internacional Marítimo. Sobre estos articulos, la Sala dijo lo siguiente:

“Sin perjuicio de la aplicación del artículo 7, la Sala también advierte una lesión al artículo 6 constitucional, que al efecto expresa:

"El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional.

Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios".

Se desprende de tal norma constitucional, que toda actividad relativa a la protección, conservación y explotación de los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo marino, dentro de las zonas descritas por la norma y por los tratados internacionales, se regirá por los principios del Derecho Internacional. El propio constituyente incorporó el Derecho Internacional sobre el Mar al ordenamiento jurídico interno; dicho de otra manera, los principios del Derecho Internacional sobre la materia se aplican directamente y la norma o principio internacional tiene el valor de la norma constitucional, incluso superior en caso de insuficiencia o ausencia de esta. Además, el párrafo segundo hace alusión directa al deber del Estado de proteger y conservar todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de la zona de la jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea citada en el párrafo primero. Como se puede apreciar, dos son las excepciones al rango dispensado por el artículo 7 constitucional a las normas y principios del Derecho Internacional: a) el artículo 48 de la Constitución Política en relación con los instrumentos jurídicos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, reconocido así por la jurisprudencia constitucional; b) lo dispuesto por el artículo 6 en cuanto a la regulación internacional sobre el Derecho del Mar. En consecuencia, en este punto confrontaremos las normas legales impugnadas con las normas y principios del Derecho Internacional sobre el mar, conforme lo establece el artículo 6 constitucional”. (Ibid.).

Según la Sala, el concepto de “pesca responsable” o “pesca selectiva”, derivado de varios instrumentos internacionales, obliga a los Estados a ajustar su legislación y políticas públicas a ese conjunto de principios, valores y normas que están en constante evolución, dada su finalidad proteccionista y conservacionista. En el marco de esta normativa, se debe asumir la responsabilidad por la supervivencia y la calidad de vida de las generaciones futuras, para garantizar un desarrollo sostenible, democrático y solidario. La sentencia examinó y contrastó una serie de instrumentos como la CNUDM, el Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Tranzonales y de la Población de Peces Migratorios (aprobado en Costa Rica por Ley 8059 de 22 de diciembre de 2000), la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, la Declaración de Río de Janeiro aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) y el Código Internacional de Conducta para la Pesca Responsable de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) (1995), entre otros. Luego concluyó lo siguiente:

“En definitiva, confrontando las normas impugnadas con los principios expuestos del derecho internacional y comunitario, se observa una flagrante violación, toda vez que la pesca del camarón con redes de arrastre en el contexto actual costarricense, causa serios daños al ecosistema marino, pone en grave riesgo la existencia y reproducción de especies comerciables y del propio camarón, y atenta contra la supervivencia del sector pesquero artesanal socialmente vulnerable.

Mientras el arte de pesca de camarón por arrastre no cuente con dispositivos "eficientes" para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con los que salvan a las tortugas), esa técnica será contraria a los principios y contenidos de ambos Códigos de Ética, especialmente a los establecidos en el artículo 6 de ambos instrumentos, relacionados con la conservación y ordenación efectiva de los recursos acuáticos vivos, el mantenimiento de la diversidad, el desarrollo sostenible y la adopción de un enfoque ecosistémico, que tenga en cuenta las relaciones inter-especies evitar la sobreexplotación, la sobrecapitalización y la aplicación del enfoque precautorio, la obligación del uso de artes selectivas que no dañen el ambiente, la protección y rehabilitación de los hábitat críticos para la pesca.

Los Códigos de Ética en cuestión refieren a formas de Vproteger, conservar y explotar" "los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo" marino, a los que también aludo el ordinal 6 constitucional, razón por la cual las normas y principios del Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO sirven para la interpretación de la norma constitucional, máxime que su contenido concuerda con los principios del Derecho Internacional del Mar y el Derecho Internacional Ambiental y del Derecho Comunitario, incorporados a nuestro ordenamiento por el Derecho de la Constitución, lo que fomenta la pesca responsable y la protección al ambiente marino.

Dentro de este marco de principios recogidos por los instrumentos internacionales, tanto del Derecho del Mar como del Derecho Ambiental y Comunitario, es que debe leerse la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. En el artículo 1, este cuerpo legal dispone:

"La presente Ley tiene por objeto fomentar y regular la actividad pesquera y acuícola en las diferentes etapas, correspondientes a la captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas. Se garantizan la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, mediante métodos adecuados y aptos que aseguren su permanencia para el uso de las generaciones actuales y futuras y para las relaciones entre los diversos sujetos o agentes vinculados con la actividad. "

Destaca el sometimiento de la actividad económica de marras a principios ambientales, que específicamente garantizan la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, para cuyo efecto se deben utilizar “métodos adecuados y aptos” que garanticen la permanencia de las generaciones actuales y futuras.

Lamentablemente, no todas las normas y técnicas, métodos o artes de pesca satisfacen esas exigencias ambientales internacionales y constitucionales. Algunas actividades legalmente protegidas siguen ancladas a épocas y principios anteriores, todavía divorciados de los principios del Derecho Ambiental. Un ejemplo de ello es el arte de pesca de camarón con redes de arrastre que no cuenta con dispositivos "eficientes" para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con los que salvan a las tortugas). La Sala observa como ciertas técnicas, artes o prácticas de pesca, válidas a la luz de otra cultura jurídica y fines sociales, quienes las utilizan y practican no han sabido adaptarse al tenor de los nuevos tiempos y se han quedado anclados en el pasado. Preocupa que el Estado y sus instituciones con mayor conocimiento de los avances jurídicos internacionales, no hayan ajustado sus programas y políticas a esos nuevos principios y, en virtud de ellos, hubieran fomentado la reconversión de estos sectores productivos para adaptarlos a técnicas selectivas compatibles con el Derecho Internacional y el Derecho de la Constitución”. (Ibid.).

Igualmente, la Sala recurrió a una serie de fuentes técnicas en la materia para concluir lo siguiente:

“De la literatura consultada se desprende un mayor consenso de diversas organizaciones internacionales, universidades, institutos de investigación, sociedad civil y científicos sobre la necesidad de prohibir la pesca con redes de arrastre por los graves daños que causa al ecosistema, la reproducción de las especies, la sostenibilidad del recurso marino y las relaciones sociales entre pescadores. El daño que estas artes de pesca causan al ambiente está fehacientemente comprobado. Estamos en presencia de un arte de pesca no selectivo que arrasa con todo lo que encuentra a su paso, capturando múltiples especies que no son objetivo de la pesca, afectando la reproducción de múltiples especies merced a una pesca incidental cargada de especies inmaduras, y causando daños severos en el fondo marino” (…).

En consecuencia, la pesca de camarón con redes de arrastre, mientras no se cuenta con dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con lo que salvan a las tortugas), se opone a los principios consagrados en los instrumentos internacionales sobre los recursos marinos, aplicables en nuestro medio de forma directa al amparo de lo dispuesto en el artículo 6 como ya se dijo, sin perjuicio de la aplicación supletoria y subsidiaria del artículo 7 constitucional. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de nuestra Carta Magna, los principios del Derecho Internacional se aplican directamente, de manera que los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 incisos a) y b) de la Ley 8436 de 1º de marzo de 2005, en cuanto reconoce como lícita el arte de pesca de camarón con redes de arrastre, resultan violatorios de esta norma constitucional y de los principios del Derecho Internacional sobre la materia que la norma reconoce y que exigen la adopción de técnicas de pesca selectivas, la conservación del recurso y ecosistemas marinos, prohíben la sobreexplotación e imponen la aplicación de principios de técnicas y prácticas de pesca y comerciales acordes con la sostenibilidad de recurso y los principios precautorio y preventivo propios del Derecho Ambiental, entre ellos: la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derechos del Mar de 1982, la Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas Marinas, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, La Convención sobre Diversidad Biológica y la Declaración de Río”. (Lo destacado no corresponde al original) (Ibid.).

La sentencia también declaró que la técnica semiindustrial de comercialización del camarón con pesca de arrastre es contraria al artículo 21 de la Constitución Política, por infracción del derecho a la seguridad alimentaria, al referir la sentencia lo siguiente:

“El INCOPESCA estima que la interpretación del artículo 21 constitucional a la luz del caso concreto es distinta a la que hacen los accionantes, toda vez que las embarcaciones de camarón traen alimento a la mesa de los costarricenses y por medio de la alimentación contribuyen a la vida humana.

Sin embargo, la Sala entiende que no basta traer alimento a la mesa y contribuir con la alimentación de la población para que una actividad sea conforme al derecho a la vida, la salud y el ambiente; además, se requiere que la actividad sea en sí misma respetuosa de la vida y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro, de lo contrario la actividad en cuestión compromete la seguridad alimentaria de las nuevas generaciones.

En ese sentido, la pesca de camarón con redes de arrastre deviene violatoria de los derechos a la vida y la salud consagrados en el ordinal 21 constitucional, toda vez que la evidencia científica, aportada por los organismos internacionales encargados de la materia y los órganos de investigación universitarios, demuestra que esa técnica no selectiva compromete los ecosistemas marinos, la sostenibilidad del recurso marino y atenta directamente contra la seguridad alimentaria de la población y su supervivencia futura, razón por la que debe ser declarada inconstitucional”. (Lo destacado no corresponde al original). (Ibid.).

Asimismo, la Sala observó una violación del artículo 50 constitucional, por infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el desarrollo sostenible y la justa distribución de la riqueza:

“Uno de los elementos esenciales para el desarrollo sostenible es la prevención. Los daños ambientales son de difícil o imposible reparación. De esta forma, en caso de que exista certeza acerca de un riesgo de daño grave o irreversible al ambiente, se deben adoptar medidas de prevención, que incluso pueden significar la prohibición de una actividad comercial, toda vez que en materia ambiental resulta ineficaz la coacción a posteriori, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables o de muy difícil reparación. Esas también son formas de cumplimiento del Estado de los deberes de defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado conforme lo dispone el párrafo tercero del artículo 50 constitucional”. (Ibid.)

Finalmente, este tribunal declaró una infracción al artículo 89 constitucional, al entender que el deterioro de los ecosistemas marinos provocado por la pesca con red de arrastre, y mientras no se cuente con dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental, viola directamente el patrimonio natural protegido por medio del concepto de bellezas naturales:

“El concepto de bellezas naturales guarda estrecha relación con el concepto de patrimonio natural. No por casualidad la norma se refiere al patrimonio histórico y artístico, de manera que la norma regula tres tipos de patrimonio esenciales para conservar la identidad de una Nación y su subsistencia física, cultural y social. Dentro del concepto de bellezas naturales se incluyen los recursos hidrobiológicos. La protección de las bellezas naturales comprende velar por la preservación del ambiente y los ecosistemas, porque si estos últimos son destruidos o severamente dañados, irremediablemente se ven perjudicadas las primeras. El concepto de bellezas naturales está estrechamente ligado a un modelo de desarrollo sostenible, respetuoso de las riquezas naturales y de nuestro patrimonio natural. La finalidad de la norma es proteger, conservar y desarrollar esas tres formas de patrimonio y sujetar la iniciativa privada a esa finalidad constitucional”. (Ibid.).

En definitiva, en dicha sentencia, la Sala fue enfática al decir que, para poder reestablecer el otorgamiento de las licencias de pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre, debía llevarse a cabo una reforma legal que estableciera las previsiones normativas que autorizaban tal otorgamiento. Sin dicha reforma legal, el INCOPESCA no está autorizado para otorgar este tipo de licencias. Adicionalmente, en atención a los compromisos internacionales y al Derecho de la Constitución, dispuso que para reintroducir el otorgamiento de este tipo de licencias se deberá hacer un estudio que demuestre que la actividad se realizará respetando el principio de sostenibilidad ecológica y democrática.

Luego de dicha sentencia, la Sala ha conocido diversos reproches relacionados directamente con los intentos del INCOPESCA de reintroducir regulaciones relacionadas con las licencias de pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre y con las dificultades de la población que directamente dependían de esta técnica para su subsistencia.

h.    Sentencia 2018-4573 (recurso de amparo)

En el recurso de amparo resuelto por sentencia 2018-4573, se cuestionó que el INCOPESCA, mediante acuerdo AJDIP/474 de 10 de noviembre de 2017, había dispuesto autorizar el establecimiento de una nueva licencia de pesca comercial para el aprovechamiento sostenible del recurso camarón. Al respecto, la Sala realizó las siguientes consideraciones:

“A la luz de la sentencia anterior, procede acoger el recurso por cuanto el acuerdo N.°AJDIP/474, de 10 de noviembre de 2017, que dispuso autorizar el establecimiento de una nueva licencia de pesca comercial para el aprovechamiento del recurso camarón, es contrario al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de la obligación de proteger las bellezas naturales, así como de los principios al desarrollo sostenible democrático y principio preventivo. Pese a que han pasado más de cuatro años desde que esta Sala declaró que la actividad en cuestión, contradice las normas constitucionales citadas; mediante el acuerdo de INCOPESCA N.°AJD1P/474-2017 que se cuestiona, se desatiende el cumplimiento de las dos condiciones necesarias indicadas por esta Sala en la sentencia N° 2013-010540 para desarrollar tal actividad de conformidad con el bloque de constitucionalidad. La primera condición que se desatiende es la falta del correspondiente respaldo científico y tecnológico, que procure y demuestre la disminución significativa de la captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. La segunda necesidad que se echa en falta, es que a la fecha de adoptarse el acuerdo cuestionado, en noviembre de 2017, no se había aun dictado la ley de regulación de la pesca de arrastre, dentro de los parámetros indicados en la sentencia 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013 y conforme a los estudios técnicos necesarios para atender la situación de vulnerabilidad socioeconómica de las personas que dependen de las actividades irregularmente autorizadas por el INCOPESCA. Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, procede acoger el recurso y anular el acuerdo AJDIP/474-2017 de la sesión 046-2017 del 10 de noviembre de 2017 del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. La autoridad recurrida deberá diseñar un plan que incluya la asistencia socio-económica a todas las personas en condiciones de vulnerabilidad, que dependan de la pesca de arrastre, en los términos que se indican en la parte dispositiva de esta sentencia, lo que en efecto se ordena”. (Lo destacado no corresponde al original). (sentencia 2018-4573 suscrita por los Magistrados Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Salazar, Hernández L. y Hernández G., con el voto salvado del Magistrado Castillo).

Se desprende de lo anterior que la Sala reiteró no sólo la obligación de realizar los estudios técnicos que demuestren que se puede reactivar la pesca semiindustrial de pesca de camarón con redes de arrastre que incluyan los dispositivos que reduzcan significativamente la FACA, sino que señaló la necesidad de dictar una ley que incluya estudios para atender la situación de vulnerabilidad socioeconómica de las personas que dependen de las actividades irregularmente autorizadas por el INCOPESCA. De ahí que en la parte dispositiva de esa sentencia ordenó lo siguiente:

“Por mayoría se declara con lugar el recurso. Se anula el acuerdo AJDIP/474-2017 de la sesión 046-2017 del 10 de noviembre de 2017 del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, toda vez que la regulación de la licencia de pesca de arrastre de camarón debe realizarse mediante ley, como se indicó en la sentencia 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013. Se advierte a Gustavo Meneses Castro, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, así como a los miembros de la Junta Directiva de dicho ente, que deberán abstenerse de realizar nuevamente los hechos que dieron lugar a esta declaratoria, con la advertencia de incurrir en el delito previsto por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en caso de no hacerlo. Además, se les ordena a Gustavo Meneses Castro, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, así como a los miembros de la Junta Directiva de dicho ente, lo siguiente: A) tomar las medidas necesarias y oportunas para que se les brinde asistencia socio-económica a todas las personas en condiciones de vulnerabilidad, que dependan de la pesca de arrastre, mientras no se emita la ley referida en la sentencia 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013. B) Para tales efectos, deberán elaborar en el plazo de seis meses, contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, un plan de asistencia socio-económica sobre este particular, sin poder autorizar, en ausencia de ley, nuevas modalidades de pesca de arrastre de camarón. C) Asimismo, deberán tomar las medidas necesarias para que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura coordine, de manera inmediata, con todas las instancias del gobierno e instituciones descentralizadas competentes ese plan de asistencia socio-económica”. (Lo destacado no corresponde al original). (Ibid.).

i.      Opinión consultiva 2018-7978

Poco después la Sala se pronunció, en la opinión consultiva 2018-7978, respecto al proyecto de ley denominado “Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, que se tramitó en el expediente legislativo 18.968. Por mayoría, la Sala evacuó la consulta formulada en el sentido que el proyecto contenía un vicio sustancial del procedimiento legislativo, por cuanto carecía de estudios técnicos y científicos que lo respaldaran; vicio en que los Diputados incurrieron a pesar de la advertencia expresa efectuada por esta Sala en la sentencia 2013-10540 y de las prevenciones hechas por múltiples instancias durante el procedimiento legislativo. Al respecto, la Sala señaló que cuando se requieran estudios técnicos y científicos como requisitos para la aprobación de una ley, dicha exigencia constituye una parte esencial del procedimiento legislativo y, por esto, la falta u omisión relacionada con el referido requerimiento se traduce en un vicio esencial en el procedimiento legislativo. Así se indicó expresamente:

“En palabras sencillas: los estudios científicos y tecnológicos previos constituyen una parte esencial del procedimiento legislativo. Ergo, un vicio que les afecte será un vicio del procedimiento legislativo”. (Resolución 2018-7978).

Al analizar el proyecto de ley y, específicamente, el estudio técnico que intentó justificar la iniciativa parlamentaria, la Sala encontró severas debilidades y deficiencias que concluyeron en la inconstitucionalidad del proyecto. Se transcriben, en lo conducente, las consideraciones de la Sala:

“El estudio cuenta con flaquezas inevitables, que se derivan del hecho de que no fue concebido para atender las necesidades expuestas por la Sala en la sentencia N° 2013-010540. Por este motivo, el estudio se limita a “…evaluar el funcionamiento y la eficiencia de los dispositivos excluidores de peces (ojo de pescado y malla cuadrada) y del aditamento doble relinga y sus diferentes combinaciones, en la reducción de la pesca incidental, durante las faenas de pesca de camarón con redes de arrastre en la aguas del Pacífico de Costa Rica…” y omite estudiar aspectos vitales, como la biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca, y los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible democrático, es decir, la afectación a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo, deporte recreativo, etc.) y la comunidad en general. En definitiva, el ámbito que abarcó el estudio –que aún es un borrador- no corresponde con aquello ordenado por la Sala, no brinda sustento suficiente al proyecto de ley, y lesiona el principio de objetivación de la tutela ambiental”. (Ibid.).

La Sala declaró un vicio por infracción al principio desarrollado en la jurisprudencia de esta Sala como “objetivación de la tutela ambiental”, el cual ha sido tratado en varias resoluciones de este Tribunal (por ejemplo, las sentencias 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367 y 2014-18836).

Dicho principio, de gran relevancia en la toma de decisiones que impacten directamente el medio ambiente, implica el sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, lo cual se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la adopción de actos y de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–. De lo anterior se deriva que la discrecionalidad de las autoridades públicas está condicionada. De manera que si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente y significativo daño al ambiente, a los recursos naturales o a la salud de las personas, resultará obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuesta. Por ende, corresponderá adoptar medidas compensatorias y/o precautorias, a fin de proteger de manera adecuada a las personas y el ambiente. La Sala agrega lo siguiente:

“Sin embargo, nótese que el hecho de que exista tanta polémica y contradicción entre los resultados de las investigaciones realizadas en otras latitudes sobre la pesca de arrastre, constituye una razón más para justificar la necesidad de que se efectúen estudios previos por parte de instancias científicas objetivas específicamente para el caso nacional, de forma que el legislador pueda adoptar una decisión informada.

En abono a lo expuesto, existen razones de hecho y de derecho que obligan a que los estudios que se efectúen como base para la aprobación de la pesca de arrastre sean específicos para el caso de Costa Rica.

En cuanto a las razones de hecho, se retoma lo señalado líneas atrás: es necesario conocer los datos concretos de nuestro país con respecto a múltiples factores que se relacionan directamente con la toma de decisión, como los ambientales (situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo, etc.), los sociales (población beneficiada por la pesca de arrastre, distribución real de dicho beneficio, población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico, etc.) y socioeconómicos (valoración del costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y sociales, rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional, etc.). Todos estos son elementos y características propias de nuestro país y que, por razones obvias, no pueden conocerse a través de los estudios desarrollados para otros países.

Con respecto a las razones de derecho, la Sala estima que nuestra Constitución prevé un marco normativo propio que no atañe a otros países (en los que se pudieron realizar investigaciones sobre pesca de arrastre) ni compele a instancias internacionales relacionadas con la materia. Se sigue que tales países e instancias internacionales carecen de cualquier tipo de competencia u obligación con respecto al cumplimiento de los parámetros constitucionales en derechos fundamentales, pues dicha tarea recae exclusivamente en este Tribunal y en las instancias nacionales. Así, si bien el contexto internacional puede sugerir estándares mínimos para el desarrollo de la pesca de arrastre, lo cierto es que ellos no pasan de ser eso, estándares mínimos que establecen el piso inferior y que puede ser elevado por los Estados para conseguir estándares mayores.

En esa línea, tal como fue evidenciado en la sentencia N° 2013-010540, Costa Rica se encuentra obligada por el principio de desarrollo sostenible democrático, desarrollado por el artículo 50 constitucional, el cual impone al Estado costarricense estándares mayores en materia ambiental, económica y social. Se deriva de esto que los estudios científicos y técnicos que se efectúen a fin de valorar la implementación de la pesca de arrastre deberán ser específicamente desarrollados para Costa Rica y teniendo como parámetro el citado principio, so pena de incurrir en una lesión a nuestra Carta Magna. (…)

De lo anterior, resulta todavía más claro cuán indispensables resultan los estudios técnicos previos para configurar un marco jurídico e institucional apropiado, lo que no se puede efectuar de ninguna otra forma sino es tomando en consideración, como se indicó supra y se citan tan solo con carácter enumerativo, factores ambientales (como la situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo, etc.), sociales (como la población beneficiada por la pesca de arrastre, la distribución real de dicho beneficio, la población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico, etc.) y socioeconómicos (como la valoración del costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y sociales, la rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional, etc.), todo ello referido de forma específica y directa al caso nacional. Un abordaje de ese tipo se echa de menos en el proyecto objeto de esta consulta.

En virtud de lo expuesto, la Sala estima inconstitucional el procedimiento legislativo seguido, toda vez que carece de estudios técnicos y científicos que sirvan de base al proyecto en cuestión. Por tratarse de un vicio procedimental sustancial, el pronunciamiento es vinculante (artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y resulta innecesario referirse a los demás extremos consultados en cuanto al fondo” (Voto 2010-12026)”. (Lo destacado no corresponde al original). (Opinión consultiva 2018-7978 suscrita por los Magistrados Cruz, Rueda, Picado, Chacón, Fernández, Castillo y Hernández G. , con el voto salvado de los Magistrados Castillo y Gutiérrez).

Para ese momento, la tesis mayoritaria de esta Sala, consecuente con toda su línea jurisprudencial anterior, era que para reactivar la pesca de arrastre de camarón a nivel semiindustrial no sólo se requiere un estudio concreto relacionado con la FACA sino que, además, se debía realizar una valoración integral del impacto que podría tener dicha reactivación respecto de otros factores: la biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (incluso aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, las interacciones ecosistémicas, la contaminación, la capacidad de regeneración, la perspectiva a corto, mediano y largo plazo. También se dispuso la necesidad de realizar estudios sobre la sustentabilidad de la pesca y los aspectos relacionados con el desarrollo social, es decir, la incidencia de esta actividad respecto la comunidad en general: población beneficiada por la pesca de arrastre, distribución real de dicho beneficio, población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico; así como sobre los aspectos socioeconómicos (valoración del costo/beneficio) que incluya también las variables ambientales y sociales, rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional. Lo anterior, como una clara e inequívoca derivación de los principios constitucionales que tutelan el medio ambiente sano, a saber, la objetivación de la tutela o las decisiones relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo sostenible democrático.

j.      Sentencia 2018-14168 (recurso de amparo)

Para tener todo el panorama jurisprudencial completo, es preciso citar la sentencia 2018-14168, correspondiente a un recurso de amparo en el que se cuestionó la omisión de INCOPESCA de realizar los estudios requeridos desde la sentencia 2013-10540. En esta nueva sentencia, la Sala retomó las consideraciones realizadas en la opinión consultiva 2018-7978 y las normas legales que regulan las atribuciones y competencias de INCOPESCA, y concluyó lo siguiente:

“Ahora bien, esta Sala determina que en esta materia, la ley atribuye al INCOPESCA un rol no solo directivo sino activo, de coordinación, promoción, ordenación y fomento, sobre la base de criterios técnicos y científicos que garanticen la conservación, así como el aprovechamiento y uso sostenible de los recursos marinos; incluso tiene la potestad de emitir opiniones de carácter técnico y científico en todo lo relacionado con la flora y fauna marina y la acuicultura. En este sentido, la Sala estima que INCOPESCA debe intervenir activamente para solventar la omisión reclamada, mediante la realización de los estudios necesarios y la emisión de los criterios técnicos y científicos tendentes a una reducción significativa en la captura incidental que fuera compatible con un desarrollo sostenible democrático. Asimismo, la omisión del INCOPESCA en mantener estudios actualizados, impide a los demás órganos de la Administración tener los insumos necesarios para definir lo que corresponda en cuanto a la actividad de la pesca de camarón por arrastre, obstaculizando con ello que se pueda contar con los elementos de juicio adecuados y necesarios que contribuyan a adoptar decisiones en el sector implicado en estos autos. En razón de lo expuesto, se acredita una falta de participación activa del INCOPESCA, por lo que procede declarar con lugar el recurso. En consecuencia, en el plazo de seis meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, deberá INCOPESCA avocarse a realizar esos estudios, estableciendo las instancias de coordinación con las autoridades del MINAE y demás entidades que pudieren estar relacionadas, incluso universitarias que pudieran estar relacionadas, a fin de contar con los insumos apropiados para la oportuna toma de decisiones en los términos dichos”. (Lo destacado no corresponde al original). (Sentencia 2018-14168 suscrita por los Magistrados Castillo, Rueda, Hernández G., Esquivel R., Chacón, Fernández y Monge).

De lo anterior se desprende la orden dada directamente al INCOPESCA para realizar los estudios en cuestión, involucrando a autoridades relacionadas con la materia, como lo es el MINAE o incluso las universidades, con el fin de solventar la omisión acusada.

k.    Sentencia 2019-8706 (recurso de amparo)

En la sentencia 2019-8706 se desestimó un recurso de amparo que cuestionaba la inactividad del INCOPESCA por la que no había concluido los estudios y trámites necesarios a fin emitir un documento oficial que regulara lo necesario para volver a permitir la pesca de camaro´n con red de arrastre y, por ende, que se pudieran reestablecer las licencias de pesca de algunos interesados en dicha actividad. La mayoría de la Sala descartó la omisión acusada al entender que se estaban desarrollando estudios para procurar cumplir tanto con el mandato de este Tribunal como con una medida cautelar dictada en la sede contencioso-administrativa. Ante la pretensión que se reactivaran licencias vencidas por la pesca de arrastre, actividad que fue declarada inconstitucional desde el 2013, la Sala realizó las siguientes aseveraciones:

“En criterio el recurrente, la Sala debe intervenir a efecto de que, mientras el INCOPESCA concluye la tramitología de su competencia para definir a futuro lo relativo al otorgamiento de licencias, se ordene a ese instituto, emitir a través de una medida cautelar, prórrogas provisionales de las licencias de pesca de sus representados y con ello reducir los efectos negativos que se están produciendo en el sector. Tal pretensión, en criterio de la Sala, no puede ser atendida por esta vía toda vez que este Tribunal no tiene competencia para entrar a analizar el estado actual en el que se encuentra la situación a efecto de determinar si procedería o no el dictado de tal medida cautelar. Obsérvese que la propia autoridad accionada, que es la encargada de otorgar o denegar las licencias de pesca que se reclaman, ha señalado bajo juramento que el simple cumplimiento de los requisitos exigidos para licencias de pesca, no concede la licencia ni otorga la prórroga inmediata debido a que previamente debe garantizarse el principio precautorio y preventivo en materia ambiental, pero además el acceso democrático sostenible a los recursos pesqueros. Sin duda alguna, la Sala no cuenta dentro de sus funciones, con los mecanismos necesarios para hacer tales valoraciones a efecto de establecer si procede o no el otorgamiento de una licencia de pesca, mucho menos para conceder una prórroga de licencias como lo pretende el recurrente. Por otro lado, debe tomarse en cuenta que según se ha informado bajo juramento, el INCOPESCA ha venido cumpliendo lo ordenado por la Sala Constitucional en la sentencia citada supra (2013-010540 de 7 de agosto de 2013) en cuanto a no otorgar licencias de pesca de camarón en el tanto no sean rehabilitadas por medio de una reforma de ley, pero además ha señalado el informante que ese instituto no ha sido omiso en los términos en que lo reclama el recurrente pues, a la fecha, se ha buscado la manera de atender la situación de los pescadores para lo cual se han conseguido ayudas sociales a los tripulantes desempleados por medio del IMAS, se han emitido acuerdos regulatorios, y recientemente se hizo entrega de los estudios técnicos a efecto de que, por medio de una ley, la Asamblea Legislativa determine si se reestablece la pesquería de camarón. Obsérvese que la propia autoridad recurrida considera que la decisión final sobre el futuro otorgamiento o no de licencias de pesca de las reclamadas en el amparo, también excede su propia competencia, y por ello se afirma bajo juramento que le corresponderá al legislador adoptar tal decisión. Aunado a lo anterior, es preciso indicar que si bien los amparados y demás personas físicas y jurídicas que se encuentran en la situación denunciada, pueden estar atravesando una coyuntura complicada, también es lo cierto que, como miembros del engranaje productivo del país, con condiciones plenas para desarrollarse, pueden acudir a otros mecanismos existentes en el Estado costarricense o bien a través del emprendimiento y la innovación, para obtener legalmente su sustento y el de sus familias, y no mantenerse indefinidamente esperando a que se les regrese a la zona de confort en la que se han mantenido durante los últimos años pero que por beneficiar sus intereses particulares, colocó en riesgo el ambiente que atiende a intereses generales de la población. En tal sentido, otorgar licencias provisionales como medida cautelar, lejos de tutelar el ambiente y los recursos pesqueros que debe ser el objetivo final, lo que estaría haciendo es generar una grave amenaza en beneficio de intereses particulares, lo cual indiscutiblemente no puede ser propiciado por este Tribunal. En consecuencia, al considerarse que con los hechos alegados no se ha dado ninguna vulneración de derechos fundamentales de los amparados, lo procedente es desestimar este recurso, como en efecto se ordena”. (Lo destacado no corresponde al original). (Sentencia 2019-8706 suscrita por los Magistrados Castillo, Rueda, Hernández L., Salazar, Araya, Esquivel y Salas., con el voto salvado del Magistrado Rueda).

Como se puede observar, la Sala subraya que la propia autoridad rectora en la materia está reconociendo que, de previo a la reactivación de la actividad pretendida, se deben garantizar los principios precautorio y preventivo en materia ambiental, y el acceso democrático sostenible a los recursos pesqueros.

l.      Sentencia 2019-015233 (recurso de amparo)

La sentencia 2019-015233 resuelve un recurso de amparo que se refiere a que la Comisión de Seguimiento del Área Marina de Pesca Responsable Golfo Dulce solicitó a la Junta directiva del INCOPESCA investigar el arte de pesca denominado “suripera”. Los recurrentes cuestionaron que, por oficio DGT-080-09-2014 de 6 de setiembre de 2014, el INCOPESCA cesó los estudios alegando la existencia de un criterio negativo, sin darlo a conocer, sin confrontarlo con otras fuentes, ni adaptarlo a las condiciones del país. Se adujo que el INCOPESCA no había autorizado el uso de dicho arte de pesca. La Sala insistió de nuevo en los criterios jurisprudenciales hasta la fecha y concluyó lo siguiente:

“De la base fáctica acreditada a efectos de resolver el presente proceso de amparo, no se tiene por acreditado que la decisión del INCOPESCA respecto a la creación del AMPR [Área Marina de Pesca Responsable] de Golfo Dulce, vulnere los derechos fundamentales de los pescadores en los términos acusados por el recurrente, pues se trata de una decisión tomada en beneficio de la comunidad y para la protección de los recursos pesqueros. Tal como se infiere del informe técnico supra citado, el arte de pesca en cuestión se trata de una técnica que utiliza una red de arrastre. Si bien en los estudios realizados se ven favorables, dichos estudios están limitados a un área en las costas del estado de Sinaloa, con una especie de camarón. Debe recordarse que, en el caso concreto de Redes de Arrastre, en el voto 2013-10540 la Sala Constitucional, indicó que el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad. Así las cosas, lo procedente es declarar sin lugar el recurso como en efecto se indica en la parte dispositiva de la sentencia. Tome nota la autoridad accionada que, deben continuar el estudio que determine la viabilidad o no del arte de pesca denominado suripera, sin embargo, la autorización está supeditada a la autorización legal de conformidad con lo establecido en la resolución Nº 2013-010540 de 7 de agosto de 2013”. (Lo destacado no corresponde al original). (Sentencia suscrita por los Magistrados Rueda, Salazar, Araya, Esquivel, Picado, Chacón y Sánchez).

m.  Sentencia 2019-04046 (recurso de amparo)

Finalmente, es preciso citar la sentencia 2019-04046 que, si bien no tiene relación propiamente con la pesca mediante la técnica de las redes de arrastre, sí hace referencia a la necesidad de que las decisiones relacionadas con la pesca, por su intrínseca relación con la seguridad alimentaria y la tutela a un medio ambiente sano, estén apoyadas en estudios técnicos. La Sala afirmó lo siguiente:

“Al respecto, se constata que en los documentos en que INCOPESCA fundamenta la veda se echan de menos los criterios económicos y sociales que establece la ley. De esta forma, al no existir criterios económicos y sociales, además de los criterios técnicos y científicos desactualizados, al momento de fundamentar la veda, se violenta el derecho a la seguridad alimentaria de la población, pues, como se mencionó en los considerandos anteriores, no basta traer alimento a la mesa y contribuir con la alimentación de la población para que una actividad sea conforme al derecho a la vida, la salud y el ambiente; además, se requiere que la actividad sea en sí misma respetuosa de la vida y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro, de lo contrario la actividad en cuestión compromete la seguridad alimentaria de la población. Asimismo, se reitera el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria como derechos fundamentales que deben ser tutelados por el Estado.

De esta manera, de lo descrito hasta el momento y tomando en cuenta lo señalado en el considerando IV, se puede concluir que el derecho humano a la alimentación se asocia a la lucha contra la pobreza y a la atención de población en condición de riesgo social. Por ende, es relevante no ignorar la relación existente entre el derecho a la alimentación con la pobreza y los grupos vulnerables y la necesidad de que cuenten con acceso universal a una alimentación adecuada. Es por esa situación, que no consta con criterios científicos y técnicos actualizados, así como ignorar la importancia de los criterios económicos y sociales para imponer la veda, que además la normativa vigente menciona que deben de fundamentar dicha regulación, atenta contra la seguridad alimentaria de la población de pescadores así como de la sociedad en general, configurándose una violación a sus derechos fundamentales. Recordemos que en el Decimonoveno Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible del 2013 se mencionó que la “gestión marina costera en Costa Rica ha sido un área conflictiva en la última década, particularmente por reclamos del sector ambiental sobre la sobreexplotación de recursos pesqueros, la falta de políticas ambientales y de aprovechamiento de los recursos marinos”. Asimismo, en el estudio de Doris Fernández Carvajal (investigadora del Instituto de Estudios de la Mujer de la Universidad Nacional de Costa Rica), publicado en la Revista de Ciencias Sociales de la Universidad de Costa Rica (número 140 del 2013) se realiza un análisis sobre la relación entre pesca artesanal y pobreza en comunidades aledañas al Golfo de Nicoya. En síntesis, al omitirse los criterios económicos y sociales a la hora de imponer la veda, no se fundamenta el tema de que la actividad de pesca sea respetuosa del ambiente y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro. En este sentido, esta Cámara Constitucional considera prudente ordenarle a INCOPESCA que realice las acciones pertinentes para que se actualicen los criterios técnicos y científicos para el establecimiento de la veda y que se incorporen los aspectos económicos y sociales que fundamentan dicha regulación. Ahora bien, tomando en cuenta que la veda del 2018, cuestionada en este recurso de amparo, ya transcurrió, lo procedente es ordenar lo mencionado para la imposición de las próximas vedas.(…)

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, a Grettel Vega Arce, en su condición de Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), a Milton Alvarado Navarro, en su condición de Director General del Servicio Nacional de Guardacostas, y a Moisés Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quienes ocupen los cargos, que, de forma coordinada, lleven a cabo todas las actuaciones que se encuentren dentro del ámbito de sus competencias y atribuciones a efectos de que se proceda con la instalación de la totalidad de los radares establecidos en la Estrategia de Control y Vigilancia Marítima del Ministerio de Ambiente y Energía, de los cuales únicamente se ha instalado uno en la Isla del Coco. Lo anterior, deberá ejecutarse dentro del plazo de los 18 meses siguientes a la notificación de esta sentencia. Además, se le ordena a Moises Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quien ocupe el cargo, que realice las acciones pertinentes para que se actualicen los criterios técnicos y científicos para el establecimiento de la veda y que se incorporen los criterios económicos y sociales que fundamentan la misma, según lo establecido por la normativa vigente, para la imposición de las próximas vedas”. (Lo destacado no corresponde al original) (sentencia de los Magistrados Castillo, Hernández, Salazar, Araya, Esquivel, Garro y Chacón., con el voto salvado del Magistrado Salazar).

De manera que, aunque la Sala constató que sí existe un control y vigilancia de los recursos marinos, sin embargo, este resultaba deficiente y limitado. Se concluyó que, al omitirse los criterios económicos y sociales a la hora de imponer la veda, no se justificó que la actividad de pesca sea respetuosa del ambiente y contribuya a la subsistencia, la alimentación y la salud de la población, tanto en el presente como en el futuro.

4.    Argumentos concurrentes con los antecedentes jurisprudenciales
a)    La necesidad de los criterios técnicos como fundamento de la normativa
1)    Marco normativo para el ejercicio legislativo en materias técnicas

En el ejercicio de su potestad legislativa, el Parlamento está vinculado a la Constitución y a los tratados debidamente incorporados a nuestro ordenamiento. Además, la función legislativa –no sólo función administrativa del Estado- tiene un límite: el contenido de lo que establece el artículo 16 de la LGAP:

“En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.

Esa norma recoge el principio de la interdicción de la arbitrariedad, que es un enunciado esencial del Estado de Derecho, y que supone la prohibición de tomar decisiones carentes de fundamento. Al examinar el origen de este principio, esta Sala dijo:

“Fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho”. (Sentencia 11155-2007).

Ya en una sentencia anterior, la Sala había aclarado que si bien se encuentra ubicado en la LGAP, su origen y fundamento último se encuentra en el artículo 11 de la Constitución Política que señala:

“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella” (ver sentencia 2004-14421).

Es decir, se trata de un principio que, aunque formalmente está expresado a nivel legal, tiene un contenido materialmente constitucional y rige para el ejercicio de la función pública en toda su amplitud. Por lo tanto, es posible concluir que dicho principio es de aplicación también para la labor parlamentaria. En ese sentido, la Sala en la sentencia 2003-5090 expresamente señaló lo siguiente:

“La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares”. (Lo destacado no corresponde al original).

Esto que aquí se afirma, no es nuevo, como se verá en el siguiente epígrafe.

2)    Jurisprudencia sobre los estudios técnicos en los proyectos de ley

La necesidad de realizar estudios técnicos como fundamento de una iniciativa legislativa no es algo novedoso, sino que la Sala lo viene afirmando en una sólida jurisprudencia en materias distintas de la ambiental. Por ejemplo: los límites económicos fijados para que proceda una licitación pública fueron declarados excesivos, desproporcionados e irrazonables por cuanto en su fijación o determinación se omitieron estudios técnicos que respaldaran la elección escogida (sentencia 998-1998); en la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad del proyecto de ley de “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, se declaró inconstitucional por violación al artículo 73 de la Constitución Política, pues carecía de un estudio que determinara técnica y científicamente cuál sería el impacto real sobre la reserva del Régimen del Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social y este vicio que se consideró de carácter esencial del procedimiento legislativo (sentencia 2017-011714). Lo mismo en el análisis de las consultas legislativas relacionadas con los fundamentos científicos y técnicos que justificaron la reducción de la distancia que debe mediar entre el terreno en el que se realizan las aplicaciones aéreas de plaguicidas y los centros de población (sentencias 16276-2006 y 2017-018360); en el análisis de criterios técnicos suficientes que avalan los parámetros fijados en un proyecto de ley con respecto al salario de referencia para el cálculo de una pensión (sentencia 2018-005758). En ese sentido, un ejemplo más es el voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto al análisis de los antecedentes legislativos para justificar que el servicio de taxis pasara a ser un servicio público propio, donde concluyó que no quedaron expuestos suficientes argumentos técnicos o económicos para justificar dicha decisión (sentencia 2017-002791). Y en una reciente resolución de la Sala (2020-010160) en la que se evacuó la consulta legislativa respecto a la reforma de varios artículos de la Ley de la promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor, se indicó que no había vicios de constitucionalidad, por cuanto “La clave está en que, en este tema, tampoco existe un criterio técnico unívoco, que sustente que el legislador ha violado las reglas de la ciencia y la técnica”. Es decir, se reiteró que era necesario contar con criterios técnicos debidamente justificados, pero, como no había coincidencia entre los que se habían aportado, se partió de la presunción de que el adoptado por el proyecto era válido y se consideró que no había un vicio como tal.

Cabe adelantar que, en el caso que nos ocupa, como luego se verá, muy por el contrario, todos los análisis de las instancias consultadas (competentes y especializadas, estatales y no gubernamentales) coinciden en que el estudio técnico en el que se apoya el proyecto de ley es insuficiente en lo relativo a los aspectos ambientales y omiso respecto de los demás aspectos relevantes, que son exigidos por la naturaleza de lo que esta ley regula, por su impacto y por lo dicho en esta Sala Constitucional en su reiterada jurisprudencia sobre el tema objeto del proyecto de ley consultado.

Pero lo que ahora interesa destacar es que el principio de interdicción de la arbitrariedad y la sujeción al principio de razonabilidad vincula al legislador en materias que involucran aspectos técnicos. Esto es aún más claro en materia ambiental, como de inmediato se verá.

3)    Jurisprudencia sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental

Justamente, este Tribunal ha sentado como línea jurisprudencial que el principio de la interdicción de la arbitrariedad exige que las decisiones que impactan sobre el medio ambiente estén debidamente apoyadas en criterios técnicos y científicos. De ahí ha surgido el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica.

Este principio se introdujo en la línea jurisprudencial de esta Sala a partir de la sentencia 2005-14293, en la que se afirmó:

“[El] principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación”.

Esto fue ampliado en la sentencia 2006-17126, en la que se señaló que este principio se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, en relación con los actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–. Se entiende que la exigencia de la “vinculación a la ciencia y a la técnica” condiciona la discrecionalidad no sólo de la Administración sino del propio legislador.

Todo lo anterior fue retomado en la sentencia 2012-12716, en la que se hicieron las siguientes consideraciones:

“La Sala hace propia opinión (sic) que sobre el caso ha brindado la Procuraduría General de la República, en el sentido de que, como principio constitucional que condiciona la actuación del Estado en la protección del ambiente, se reconoce, el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica:

“se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (resolución No. 17126-2006).

“principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación.” (voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

“Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.” (Voto No. 6322-2003).

A su vez, se relaciona con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad:

“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.” (Voto No. 7294-1998, el destacado es nuestro).

“Así, la aplicación de este principio ambiental está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional– en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del el [sic] uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente , a través de su " uso adecuado "; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras; en tanto a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan, no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio, como lo ha considerado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia, inclusive desde sus orígenes, así en las sentencias supra citadas número 3705-93 y número 2006- 17126.” (Voto No. 2410-2007).

Y guarda estrecha relación también con el principio de interdicción de la arbitrariedad:

“La actuación arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. (…) En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden.” (Lo destacado corresponde a la sentencia original).

De dicha resolución conviene resaltar el precedente que invoca:

“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente”. (Lo destacado corresponde a la sentencia original).

Resulta evidente que los principios de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, así como, el de interdicción de la arbitrariedad, son de observancia obligatoria para la Asamblea Legislativa en la tramitación de los proyectos de ley, pues de lo contrario se violentaría el principio de la razonabilidad como parámetro de constitucionalidad.

b)    La necesidad de garantizar el desarrollo sostenible democrático
d)    Marco normativo sobre el desarrollo sostenible democrático

Como se ha dicho, a la luz del artículo 6 de la Constitución Política, el Estado ejerce una soberanía completa y exclusiva en sus aguas territoriales, en una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar, y ejerce una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea –que se denomina Zona Económica Exclusiva– con el expreso propósito de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con los principios del Derecho Internacional.

Al tenor del artículo 50 de la Constitución Política, el Estado costarricense tiene la obligación de garantizar el desarrollo de las actividades pesqueras, en la forma que genere el mayor beneficio para las personas. Para eso deberá organizar y estimular la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, procurando conjugar el derecho al desarrollo de las comunidades con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Lo anterior es reforzado por lo dispuesto en el artículo 56 de la CNUDM, que reafirma los derechos de soberanía de los Estados sobre la Zona Económica Exclusiva con los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales.

Esto se encuentra consagrado también la Ley de Biodiversidad 7788, que señala:

“Artículo 2. El Estado ejercerá la soberanía completa y exclusiva sobre los elementos de la biodiversidad”.

El articulo 61 del CNUDM ya citado ordena que el Estado debe determinar cuál es la captura permisible teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga y que dichas medidas procuren preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible. Se trata de elementos básicos como cuántas especies se pueden capturar en relación con la abundancia de las diversas poblaciones y en determinados momentos para que de este modo la naturaleza y la biomasa puedan regenerarse.

En consonancia con esta disposición, la Ley de Biodiversidad ordena velar por la aplicación del principio de equidad intra e intergeneracional, al indicar:

“Artículo 9 (…) 4. El Estado y los particulares velarán porque la utilización de los elementos de la biodiversidad se utilicen en forma sostenible, de modo que las posibilidades y oportunidades de su uso y sus beneficios se garanticen de manera justa para todos los sectores de la sociedad y para satisfacer las necesidades de las generaciones futuras”

Además, esa ley se refiere a los criterios preventivo y de integración:

“Artículo 11. Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas (…). La conservación y el uso sostenible de la biodiversidad deberán incorporarse a los planes, los programas, las actividades y estrategias sectoriales e intersectoriales, para los efectos de que se integren al proceso de desarrollo”.

De manera que el Estado costarricense, en el ejercicio de esa obligación soberana de proteger los recursos naturales, debe adoptar decisiones como las que son objeto del presente proyecto, amparándose en la ciencia y en la técnica. Sólo así logrará el efectivo respeto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que procure garantizar el mayor beneficio para los habitantes, el estímulo a la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Entonces, para reactivar estas licencias es básico contar con información que justifique la decisión (de si es es o no posible, conforme a las condiciones de las especies, retomar la pesca de arrastre a un nivel semiindustrial) y que la normativa legal defina los parámetros esenciales o mínimos que delimiten la actividad y la regulen de tal forma que sea sostenible.

4)    Jurisprudencia sobre el desarrollo sostenible en pesca de arrastre

Aunque ya se ha hecho referencia a la sentencia 2013-10540, es procedente mencionar que la Sala consideró, sobre el particular, lo siguiente:

“El INCOPESCA también acepta que la pesca de arrastre genera captura de especies juveniles. Por consiguiente, se observa que organismos internacionales, universidades e investigadores privados concuerdan con que el arte de pesca por arrastre constituye una técnica no selectiva que ocasiona grave daño al ecosistema marino, la sostenibilidad de los recursos marinos y, con ello, a la seguridad alimentaria y economía de subsistencia de los habitantes de las costas que pescan artesanalmente. Con respecto a esto último, resulta de utilidad extender el concepto de "desarrollo sostenible", que tiene asidero en el artículo 50 constitucional, al de “desarrollo sostenible democrático”.

En efecto, hasta ahora, al tratar temas ecológicos, usualmente se hace énfasis en la escasez de los recursos naturales, la necesidad de reducir el consumo de los recursos no renovables, el aumento la producción de los renovables, y el manejo de los desechos contaminantes producidos por la sociedad. De ahí que el término que se mantuvo en boga durante las últimas décadas fue el de desarrollo sostenible, que se centra en el manejo de las variables anteriormente citadas y otras más, a fin de propiciar un desarrollo que no riña con el ambiente. El concepto hasta entonces elaborado abarcaba un componente ambiental -la protección del ambiente-, uno económico -el desarrollo económico basado en la explotación sustentable del ambiente-, y uno social –se consideraba que el desarrollo económico y la conservación del ambiente conllevaban automáticamente el bienestar social. Sin embargo, el énfasis del concepto “desarrollo sostenible” se centraba en los primeros dos elementos, el económico y el ambiental. El tercero, como se dijo, era una consecuencia casi natural de los dos anteriores. En años más recientes, la evolución del término de desarrollo sostenible ha llevado a poner nuevamente énfasis en el elemento social que se encuentra en él y que, en el fondo, viene a servir de contrapeso al elemento económico predominante hasta hoy. No se pretende afirmar que el elemento social sea un avance novedoso del término desarrollo sostenible. Por el contrario, se puede apreciar que ese ha sido un factor que constantemente ha estado presente en la discusión, pero que ha sido relegado en la práctica a un segundo plano ante la preponderancia de los otros elementos citados. Así, por ejemplo, el informe rendido en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo ante las Naciones Unidas señaló que el desarrollo sostenible implica satisfacer las necesidades básicas de todas las personas y proveer a todos de la oportunidad de aspirar a una mejor vida, pues un mundo en el que la pobreza sea endémica será siempre propenso a catástrofes ecológicas y de otro tipo. La satisfacción de las necesidades básicas -nos dice el informe- significa no solo una nueva era de crecimiento económico, sino también asegurarles a las personas en pobreza que van a obtener una parte justa de los recursos requeridos para mantener el crecimiento.

El elemento social del desarrollo sostenible se verifica también en el componente de justicia social propio del Estado de Derecho y que ha sido recogido por nuestra Constitución Política. En efecto, el artículo 50 constitucional establece que: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” En un mismo artículo, el legislador constitucional ha incluido los tres elementos del desarrollo sostenible: la estimulación de la producción (elemento económico), el ambiente ecológicamente equilibrado (elemento ecológico) y, además, el reparto más adecuado de la riqueza y el ambiente sano (elemento social). La lectura del artículo también debe hacerse en conjunto con el artículo 74 de la Constitución, que explícitamente establece el deber de procurar una política permanente de solidaridad nacional con asidero en el principio cristiano de justicia social”. (Lo destacado no corresponde al original).

Es claro que uno de los parámetros para analizar el proyecto de ley es el principio de desarrollo sostenible democrático.

5)    Estudios nacionales sobre el desarrollo sostenible en la pesca arrastre

La Escuela de Economía de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA) elaboró enero de 2016 un informe denominado “Caracterización Socioeconómica del Sector de Pesca de Arrastre SemiIndustrial de Camarón en el Pacifico Costarricense”. En dicho informe se partió del objetivo de “atender vacíos de información socioeconómica requeridos para la toma de decisiones y la generación de política pública sobre el futuro de la actividad pesquera camaronera en Pacífico de Costa Rica”. Como metodología, dicho informe utilizó información de fuentes primarias, a partir de una encuesta aplicada a una muestra del total de personas relacionadas con la pesca de camarón semiindustrial, desde los proveedores hasta la comercialización final. Se utilizaron datos de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), entrevistas a representantes de cámaras y asociaciones de esta pesquería, expertos y expropietarios de embarcaciones, así como datos del INCOPESCA, del Ministerio de Hacienda y del Banco Central. Dicho informe indica que una de las principales externalidades negativas de esa actividad es que la pesca de camarones con redes de arrastre afecta a otras especies, en su mayoría en estadios juveniles, lo que perjudica directamente a la pesca artesanal, ya que muchas de estas especies de peces son objetivo tradicional de ese tipo de pesca.

Asimismo, dicho informe pone de manifiesto que “A partir del año 2007, los niveles de captura de camarón en la flota semi-industrial tienen una fuerte caída, con una tasa de decrecimiento anual de 15,4%. La caída acumulada en el periodo 2007-2013 es de un 45%” y que “El camarón cultivado ha tomado mucha importancia del 2003 al 2013, representa 5 veces la producción de arrastre semiindustrial. Proyectos productivos de cultivo de camarón pueden ser alternativas de sustitución de la pesca silvestre de camarón”. Además, sostiene que en el periodo 2003-2013 se observa que la producción de camarón cultivado fue en promedio 5,32 veces más que el camarón capturado mediante arrastre. Ese informe y otros suscritos tanto, por MarViva como por Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER), dan cuenta que este fenómeno obedece a la disminución del producto extraído como consecuencia de la pesca de arrastre y la sobreexplotación del recurso, lo que ha impulsado diversas mecanismos de producción que podrían ser más sostenibles (ver Mapeo de oferta de productos del mar y acuícolas IC-IM-13-14, de la Dirección de Inteligencia Comercial de PROCOMER, febrero, 2015 y estudio de MarViva sobre la Pesca de Arrastre en Costa Rica, octubre de 2010).

El informe señala que debe examinarse el impacto de la reactivación de las licencias semiindustriales de camarón en el desarrollo humano sostenible, para no perjudicar a otros grupos poblacionales de las zonas que dependen de la pesca artesanal o bien que promueven una actividad socieconómica que, en principio, es menos invasiva del medio ambiente y de los suelos marinos.

En lo tocante a los aspectos sociales, el informe de la UNA concluyó lo siguiente:

“El recurso humano a lo largo de la cadena es poco calificado lo que no permite apropiarse de un mayor valor agregado. Solo el 6% de la población ha terminado el colegio, el 18% tiene la primaria completa y un 10% no tiene ningún tipo de educación, Más del 50% tiene un grado de escolaridad de primaria o secundaria incompletos.

Los ingresos entre en la cadena son desiguales. Las peladoras de camarón ganan 37 veces menos que los dueños de las licencias.

Las peladoras además trabajan de manera informal (sin seguridad social) y de forma temporal.

Las 27 licencias activas que operan actualmente sólo generan 590 puestos directos, de los cuales más del 80% son de mala calidad, pues no alcanzan el salario mínimo de ley”. (Lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, ofrece las siguientes recomendaciones relacionadas con el desarrollo humano vinculado a la pesca semiindustrial de arrastre:

“Generar alternativas productivas socio económicas, tanto individuales como colectivas, para generar autoempleo y auto subsistencia. Pueden estar relacionadas con actividades más dinámicas de cada localidad (turismo, restaurantes, hoteles, elaboración de artesanías o textiles, entre otras.)

Capacitar al sector en materia de formación de empresas, para generar los proyectos productivos e iniciativas propias en los grupos sociales vulnerables. Debe ser acompañada de capital semilla para la inversión inicial. También se requiere seguimiento, para que sean sostenibles. Se recomienda generar un programa centrado en el desarrollo humano”.

En el Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible del año 2018, relativo al “Uso y conservación de los recursos marinos y costeros”, se incluyó un apartado relacionado con la “Sobre-explotación de un recurso de alto valor: pesquerías de camarón”, brindando los siguientes datos (https://estadonacion.or.cr/ ):

“Un ejemplo del mal manejo pesquero del país lo conforma la captura de camarón en Costa Rica. Esta se ha dado principalmente por medio de la pesca semi-industrial de arrastre, la pesca artesanal con rastras y la pesca artesanal con redes. El arrastre y las rastras han generado fuertes impactos negativos a las poblaciones de peces de las que depende la flota pesquera artesanal. En esta pesquería, entre el 80 y el 100% de la captura está constituida por fauna de acompañamiento, es decir especies no objetivo de la pesquería (Marín Alpízar 2009, Wehrtmann et al. 2011, Porras y Marchena 2013). Esto ha generado un largo conflicto entre estos dos sectores pesqueros.

Encima de esto, la pesquería de camarón enfrenta serios problemas de sostenibilidad a lo largo de la costa Pacífica. A partir del año 2007, las capturas de la flota semi-industrial ha venido decreciendo a una tasa anual promedio del 15,4%; la caída total acumulada en el periodo 2007-2013 fue de un 45% (UNA 2016). Este decrecimiento se atribuye a una fuerte disminución en las poblaciones de las especies objetivo. Por otra parte, el camarón cultivado representa hasta 5 veces más que la producción de arrastre semiindustrial, generando una importante competencia para el sector de arrastre (UNA 2016).

 El deterioro de la pesquería de camarón es generalizado en todas las áreas de la costa Pacífica. Una evaluación de las poblaciones de camarón blanco, camarón tití, camarón café, camarón rosado y camarón fidel, determinó que todas estas especies alcanzaron el máximo rendimiento sostenible en las décadas de 1970 y 1980 (Tabash 2007). Esta tendencia se refleja en los desembarcos totales de la flota camaronera, que muestran la caída de los desembarcos desde inicios de los ochenta (Gráfico 9). Conforme las poblaciones costeras de camarón colapsaban, la flota camaronera se enfocó en especies de mayor profundidad, hasta agotar todas las poblaciones de camarón (Álvarez y Ross 2009). La flota se concentró, entonces, en la extracción de especies que no son camarón, tales como el langostino (que se empezó a capturar en el 2014) o peces de los cuales depende la flota artesanal (pargos, cabrilla, congrio, etc.).

Dentro del Golfo de Nicoya, se estima que la pesca de camarón blanco dejará de ser rentable para el 2018. Las capturas de camarón tití alcanzaron su mayor rendimiento en 1971, y para el 2010 sus capturas fueron de cero; actualmente solo queda el 5% de su biomasa virgen desovante. El camarón rosado alcanzó su máximo rendimiento en 1988, actualmente solo queda un 25% de su biomasa virgen desovante y alcanzará la sobrepesca en su crecimiento para el 2019. Para el camarón fidel se reportan cero capturas en el Golfo desde el 2009 (BIOMARCC-SINAC-GIZ 2013). En aguas más profundas, la situación es similar. El alarmante nivel de sobre-explotación de camarones de profundidad llevó a que científicos solicitaran el cierre temporal de las pesquerías de camarón, solicitud que no fue atendida por el INCOPESCA (Wehrtmann y Nielsen-Muñoz 2009).

El INCOPESCA ha realizado pruebas de dispositivos excluidores de fauna de acompañamiento con el fin de reducir la pesca incidental de especies no objetivo, sin embargo, los resultados son poco alentadores. Pruebas sobre la captura incidental de redes de arrastre utilizando el dispositivo excluidor de tortugas en la pesquería de camarón rosado arrojaron capturas de fauna no deseadas del 80% (Marín Alpízar 2009). Mientras que evaluaciones sobre el uso de dispositivos excluidores de peces fueron todavía menos alentadoras. En la pesquería de camarón blanco y tití, la proporción de fauna de acompañamiento a camarón utilizando estos dispositivos fue de 48:1 (98%) mientras en la pesquería de camarón rosado fue de 16:1 (94%) (Porras y Marchena 2013).

 Como resultado del Voto 10540-2013 de la Sala Constitucional, que declaró inconstitucional la utilización de la técnica de arrastre, la cantidad de embarcaciones y personas relacionadas a esta actividad productiva ha ido disminuyendo. Para el 2015 existían 27 licencias activas y operando, lo cual representaba un total de 590 empleos directos (UNA 2016). Para finales del 2019, las últimas tres licencias activas registradas por el INCOPESCA alcanzarán su fecha de vencimiento. Este cierre afectará también, a los empleos asociados a la fase de procesamiento, en la cual se emplea cerca de 400 mujeres principalmente de la zona de Puntarenas. De los 590 empleos directos generados por la actividad, más del 80% no alcanzan el salario mínimo de ley (UNA 2016)”. (Lo destacado no corresponde al original).

Dicho informe, si bien es anterior al estudio realizado por el INCOPESCA, sí ilustra la problemática que genera la pesca de camarón en el ecosistema, detalla que en la mayoría de los casos ya se alcanzó el máximo rendimiento sostenible y reafirma la necesidad de realizar una evaluación actualizada de la biomasa, los ecosistemas y las condiciones de los suelos marinos. Además, se refiere al problema social vinculado a la pesca de arrastre.

Como una continuación de este estudio, la FAO, representación FAO Costa Rica, en enero de 2019, realizó un estudio denominado “Caracterización Socioeconómica del Tripulantes, Rederos y Peladoras del sector semi-industrial de arrastre de camarón en Costa Rica”.

Dicho informe fue aportado a la discusión legislativa por el Diputado Melvin Piña (ver folios 1114-1164, tomo V del expediente legislativo). El estudio pone de manifiesto el riesgo social en el Cantón Central de Puntarenas de acuerdo con una serie de índices sociales y económicos. Afirma que “los datos evidencian que la pérdida de licencias supone un impacto importante en la pobreza de este cantón” y justifican “una intervención coordinada y urgente de distintas instituciones públicas para atender las necesidades de la población desempleada”. Concluye que “muchos de los empleos asociados a la pesca de arrastre son informales” y se deben adoptar medidas para “impulsar el empleo decente en el sector pesquero”, lo que incluye, según enuncian los investigadores “incrementar y fomentar el acceso a los pescadores a las redes de seguridad social y organizar efectivamente a los trabajadores, entre un conjunto de iniciativas”. El informe realiza conclusiones conforme a dos escenarios: a) que se mantenga la suspensión de las licencias de redes de arrastre, en cuyo caso propone fortalecer la institucionalidad para hacer frente a las múltiples necesidades de la población y b) que se autoricen nuevamente las licencias de pesca semiindustrial de redes de arrastre. Respecto de este último escenario, hace la expresa advertencia que debe hacerse con regulaciones que permitan el aprovechamiento sostenible del recurso. En concreto, recomienda, lo siguiente:

“La institucionalidad costarricense podría valorar la posibilidad de generar un proceso de regulación que permita la mejora de las condiciones laborales de tripulantes, rederos, peladoras y otros eslabones de la cadena productiva del arrastre, mediante la creación de normativa de cumplimiento obligatorio. En ese sentido, también sería de utilidad generar una serie de indicadores en el ámbito social de la pesquería, para analizar su sostenibilidad en forma integral.

Mediante un equipo interdisciplinario se debe hacer una investigación para determinar el número de personas vinculadas indirectamente al sector de arrastre, así como una caracterización de ese segmento de la cadena productiva.

Explorar la posibilidad de reactivar las cooperativas de trabajadores del sector semi-industrial de arrastre o coadyuvar a una organización que agrupe a los distintos grupos vinculados, según el oficio que ejercen dentro del sector camaroneros.

Entendiendo que el esfuerzo no podría ser el mismo, se deben aplicar las mismas medidas del escenario uno a las personas que no puedan reingresar al sector. Es indispensable asegurar que todas las personas tengan acceso a todos los programas de seguridad social correspondientes y que se le apoye la reconversión productiva”. (Lo destacado no corresponde al original).

Estas recomendaciones y conclusiones de la FAO que, como se indicó, fueron incorporadas al expediente legislativo, ponen de manifiesto que previo a reactivar las licencias industriales de pesca de arrastre de camarón es necesario examinar las condiciones socio económicas de las personas involucradas en el encadenamiento productivo a fin de que se generen empleos dignos y de calidad.

Para que se conciba y se complete el concepto de desarrollo sostenible democrático, ya no sólo se deben ponderar las variables que inciden en el ecosistema, sino, además, los factores socio económicos vinculados a la actividad. Debe destacarse que la FAO recomienda lo siguiente:

“Generar un proceso de regulación que permita la mejora de las condiciones laborales de tripulantes, rederos, peladoras y otros eslabones de la cadena productiva del arrastre, mediante la creación de normativa de cumplimiento obligatorio”.

 

Luego de tener precisados los parámetros para dilucidar si se ha configurado o no el vicio aducido, corresponde examinar el estudio que fundamenta el proyecto de ley.

 

5.    Elementos destacables del estudio técnico que fundamenta el proyecto de ley
     I.         Consideraciones preliminares

Cabe recordar los agravios que, en lo sustancial, los legisladores consultantes acusan: 1) las normas omiten hacer referencia a los dispositivos excluidores de captura de pesca incidental realmente significativa que se están autorizando y, por el contrario, autorizan la actividad y las licencias sujetas a unos estudios técnicos que no se han realizado, sino que de las propias normas se desprende que estos serán ejecutados con posterioridad; 2) el estudio de INCOPESCA es insuficiente para determinar la sostenibilidad de la pesca de arrastre según lo señalado por la academia (criterios que se examinarán más adelante); 3) el estudio omite la valoración del impacto sobre el suelo marino y los posibles daños causados o a causar con la actividad en cuestión; 4) existe un incumplimiento de las sentencias de la Sala por falta de análisis de la biomasa existente, impacto sobre el ecosistema, la afectación a los pescadores artesanales y cualquier variable social que permita concluir que esta actividad pesquera es compatible con el principio de desarrollo sostenible. Los legisladores consultantes apuntan que los criterios de la academia coinciden en que el estudio elaborado por el INCOPESCA es insuficiente para determinar la sostenibilidad de la pesca de arrastre.

También es preciso mencionar los dictámenes aprobados por los legisladores en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios.

El Dictamen Afirmativo de Mayoría se apoyó en el informe técnico de INCOPESCA para avalar el proyecto de ley. Los legisladores que suscribieron dicho dictamen concluyeron lo siguiente:

“…tomando como referencia la orden girada al INCOPESCA, tanto por el Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo como por la Sala Constitucional, para que realice los estudios tendientes a demostrar la reducción significativa de la fauna de acompañamiento que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático, se realizó la investigación de marras, la cual es presentada a la corriente legislativa como respaldo técnico para el análisis de esta iniciativa de ley. Informe que se reitera, tiene el aval de la Presidencia Ejecutiva del INCOPESCA y de su Junta Directiva” (folio 1049 de la copia del expediente legislativo, tomo IV).

El Dictamen Negativo de Minoría reproduce una serie de criterios allegados al expediente relacionados con la suficiencia del informe técnico del INCOPESCA. A pesar de su valor en sí mismo, en razón de su extensión, se hará un resumen del mismo al final de este voto, a modo de anexo. Además, justamente como ese dictamen se basa en los informes de las instituciones consultadas, cabe omitir aquí lo dicho en aquel, porque luego se hará un sucinta referencia a lo dicho por esos informes.

Corresponde ahora hacer una descripción y examen del estudio que fundamenta el proyecto de ley.

n.    Justificación y objetivo del estudio técnico que fundamenta el proyecto de ley

Para examinar los agravios planteados es preciso apuntar que, tanto la Sala Constitucional en el voto 2018-014168, como el Tribunal Contencioso Administrativo en una resolución interlocutoria y cautelar 277-2018-I de la Sección Primera del Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo, giraron órdenes al INCOPESCA para realizar los estudios técnicos y científicos necesarios que demuestren una reducción significativa en la captura incidental que fuera compatible con un desarrollo sostenible democrático. En atención a dichos mandatos jurisdiccionales, el INCOPESCA llevó a cabo un estudio denominado “Evaluación de los porcentajes de exclusión de la fauna de acompañamiento del camarón (FACA) en la pesca de arrastre de los camarones a profundidad Pinki, Farfantedepenaus brevirostris y Fidel, Solenocera agassizii, utilizando diferentes tipos de luces de malla y aditamentos (DEP’s, DET’s, Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico costarricense”, el cual, según se justifica en la exposición de motivos del proyecto de ley, es el fundamento técnico en el que se apoyan los legisladores promoventes de la iniciativa parlamentaria. Al respecto, la exposición de motivos señaló lo siguiente:

“En razón de lo anterior y mediante Acuerdo de Junta Directiva AJDIP-/137-2019 se presenta el informe final de la investigación denominada “Evaluación de los porcentajes de exclusión de Faca en la pesca de los camarones de profundidad Pinky Farfantepenaeus Brevirostris y Fidel Solenocera Agassizii utilizando diferentes tamaños de luces de malla, aditamentos (DEP”s, DET”s y Doble Relinga) y otras mejoras, en el Océano Pacífico Costarricense.” También en este mismo oficio informa que mediante nota PESJ-120-2019 en cumplimiento del Acuerdo AJDIP-/137-2019, entregó a la Asamblea Legislativa el informe con el resultado final de la investigación de cita (…).

Sobre esta investigación que se constituye en el fundamento técnico- ambiental para el presente proyecto de ley interesa citar aquí, que los resultados demuestran claramente, que la red utilizada en el experimento 1, cumplió ampliamente con ese requerimiento, ya que, excluyó más del doble de Faca que se tenía como meta. En la misma investigación se indica como ejemplo el siguiente:

“Ahora, hay que destacar que los logros en la disminución de la Faca se logran con una red experimental que tiene algunas características particulares. En primer término, está completamente dirigida a pescar camarón y no pescado, aunque este sea comercial, por cuanto la Sala demandó la aplicación del Principio de Desarrollo Sostenible Democrático, en el cual se establece, que se debe tener una mayor protección a la pesca artesanal sobre la semi industrial de camarón, porque en esta participan y se beneficia una mayor cantidad de personas, por tanto, si se pescan peces comerciales, no se cumpliría con ese principio.”

 Los resultados de esta investigación con respecto a este punto fueron muy positivos, ya que no se capturó en los lances de camarón Fidel ninguna especie de interés comercial y en los lances de camarón pinky, las especies de este tipo únicamente representaron el 0,03% del peso de la captura total. Para el caso de los peces cartilaginosos, los resultados también fueron positivos en tanto, representaron un 3,1% del peso de la captura total para el camarón Fidel, y solo un 0,6% en el caso de camarón pinky.

En consecuencia, para cumplir con lo estipulado por la Sala Constitucional en materia de disminución de captura de fauna de acompañamiento, es posible facultar al INCOPESCA para que emita licencias de captura de camarón a las embarcaciones que cumplan estrictamente con el diseño del arte de pesca Experimental 1 por alcanzar una reducción de la faca de un 66.5% para camarón Pinky y de 65.7% para camarón Fidel.

INCOPESCA debe realizar estudios adicionales para conocer en detalle el impacto del arte de pesca Experimental 1 y determinar con precisión las tallas de primera madurez, zonas de pesca actuales, prospección de nuevas zonas de pesca y la biomasa al máximo rendimiento. Según es mencionado en el reporte científico supra citado, el INCOPESCA está desarrollando un proyecto con una inversión de 1500 millones de colones que le permitirá realizar dichos estudios durante el 2019 y el 2020.

 Con estas reformas se da acatamiento a las recomendaciones derivadas de la investigación técnico científico realizada por el INCOPESCA, de manera que la actividad de pesca de camarón se pueda realizar en forma sostenible y cumpliendo con el principio de Desarrollo Sostenible Democrático y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza”.

El estudio en cuestión fue adjuntado a folios 96-188 del expediente legislativo y sirvió, como se indicó, de sustento al proyecto de ley. Además, se puede consultar en el sitio Web de INCOPESCA:

https://www.INCOPESCA.go.cr/investigacion/documentos_tecnicos/19-inf_inv_camaron.pdf

Para contextualizar y analizar las objeciones de constitucionalidad de los legisladores, es preciso puntualizar las propias observaciones realizadas por las autoridades del INCOPESCA, en relación con el estudio en cuestión.

En primer término, conviene señalar que el propio INCOPESCA reconoce que la premura del estudio obedeció a las órdenes impartidas por las autoridades jurisdiccionales, al afirmar lo siguiente:

“Lo anterior justificó más la necesidad de realizar una investigación a corto plazo, que permitiera conocer si era posible obtener un porcentaje significativo de reducción de Faca, que sería el elemento técnico necesario para recomendar reabrir la pesca de arrastre de camarón, basados en el cumplimiento de los requerimientos solicitados por la Sala Constitucional. Caso contrario, habría que continuar investigando otras mallas y aditamentos, hasta lograr ese porcentaje”.

El resumen del referido informe dice:

“El INCOPESCA realizó una investigación entre octubre a diciembre del 2018, cuyo objetivo principal fue evaluar los porcentajes de exclusión de Faca en la pesquería de camarón pinky y fidel; se analizaron 4 tipos de redes con variantes tales como luces de malla (1,75 hasta 2,25 pulgadas), altura de la red, DEP ojo de pescado y malla cuadrada, DET (con distancias entre rejillas de 4 y 6 pulgadas)y doble relinga, respecto a la red tradicional o de control. Los muestreos incluyeron el análisis de la captura de la pesca objetivo y la incidental y se realizaron en caladeros usuales para las especies investigadas, con un total de4 experimentos y132 lances. Se analizó la captura de Faca para ambas especies de camarón y en el caso del pinky, la red del experimento 1, se logró una disminución de 66.5%con respecto a la red control y un aumento de 161% de captura de camarón (proporción camarón-Faca de 2,56); mientras para fidel, la misma red del experimento 1 presentó una disminución del65,7%con respecto a la red control pero con un aumento del 26,7% de captura de camarón (proporción camarón-Faca de 1,26). Se analizó la estructura de tallas para pinky obteniéndose tallas para la red control entre los 92-207 mm y en las redes experimentales entre 98-207 mm; en el caso de fidel la red control las tallas fueron entre los 79-189 mm y en las redes experimentales entre 96-196 mm. Se analizó el porcentaje de individuos respecto a la TPMS obteniéndose que en general los machos de pinky estuvieron sobre la TPMS (83,2 mm), mientras que un porcentaje (4,2-10,2%) de las hembras se presentó bajo la TPMS (130,6 mm); para fidel las hembras se presentaron en 94% sobre la TPMS (112,6 mm). Se analizó la composición de la Faca en las capturas de pinky siendo los peces el grupo de mayor presencia (75,9%), seguido por crustáceos (23,4%); en el caso de la composición de la Faca en la pesca de fidel, los peces fueron el grupo de mayor presencia (60,9%), seguido por crustáceos (39,7%). Se concluye que la red experimental del experimento 1 capturó menos Faca que la de control, lo cual es ambientalmente relevante y por otro lado, pescó más camarón, lo cual es económicamente satisfactorio para los pescadores y así estimulará su uso; las pruebas estadísticas t Student y de probabilidad, dieron diferencias significativas, para ambas especies de camarón, lo cual permite establecer, que esta red sí disminuyó estadísticamente las capturas de Faca y aumentó significativamente la pesca de camarón. Inclusive se lograron proporciones de camarón versus Faca, que superan a las alcanzadas por Surinam en el caso de pinky o son de las mejores en el caso de fidel. La pesquería de ese país está certificada ambientalmente como pesca sostenible por la Marine Stewardship Council. Finalmente, se recomienda la implementación de la red experimental 1 como el estándar legal y la necesidad de continuar con investigaciones que aporte información que aún se requiere para el manejo de las pesquerías de estas dos especies”. (Lo destacado no corresponde al original).

Del informe se desprende que su objetivo principal fue evaluar los porcentajes de exclusión de FACA en la pesquería de camarón pinky y fidel en el Océano Pacífico de Costa Rica utilizando diferentes tamaños de luces de malla y otros aditamentos.

Esta investigación fue llevada a cabo en un período de tres meses durante el año 2018 y, únicamente, como se ha dicho, tuvo como propósito evaluar los porcentajes de exclusión de FACA en la pesquería de dos tipos de camarón, a saber, pinky y fidel; se emplearon diversas técnicas que condujeron a resultados positivos en el sentido que se redujo la FACA, pero el propio INCOPESCA señala la necesidad de “continuar con investigaciones que aporte información que aún se requiere para el manejo de las pesquerías de estas dos especies”. Además, reconoce que hay variables que están pendientes de evaluación:

“Se debe de informar, que se ha preparado un proyecto nuevo, por un valor mayor a los 2000 millones de colones y a ejecutarse durante el año 2019, con el cual se podrán continuar con las investigaciones tendientes a determinar la viabilidad de la pesca sostenible de camarón. En el mismo se investigarían otros temas, tales como época reproductiva, talla de primera madurez sexual, zonas de pesca actuales, prospección de zonas de pesca de camarón nuevas y biomasa al máximo rendimiento sostenido entre otros”. (p. 6 del informe. Lo destacado no corresponde al original).

En dicho documento se admite, expresamente, la necesidad de investigar temas como la época reproductiva de las especies, las tallas de maduración, zonas de pesca y el rendimiento de la biomasa.

Conviene advertir que, si bien el INCOPESCA tenía una obligación de llevar a cabo un estudio técnico en cumplimiento de las órdenes jurisdiccionales citadas, ello no implicaba que, para esta iniciativa parlamentaria que pretende impulsar nuevamente la pesca de arrastre, la Asamblea Legislativa debiese tener necesaria y exclusivamente, este insumo como única base científica para aprobar la decisión de reactivar el otorgamiento de las mencionadas licencias.

o.    La necesidad de más estudios y el plazo dado por el transitorio

Es preciso retomar la redacción del proyecto de ley aprobado en primer debate. Las normas de interés disponen lo siguiente:

“Artículo 47- Las licencias para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales, así como a las personas físicas y jurídicas costarricenses. Estas licencias se clasifican en dos categorías:

a)      Categoría A (licencia para pesca de camarón semiindustrial Océano Pacífico): embarcaciones con licencia o permiso para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan las tecnologías y los criterios científicos determinados por la autoridad competente establecidos por el INCOPESCA, únicamente en la zona económica del Océano Pacífico. Para otorgar estas licencias y permisos, el INCOPESCA necesariamente deberá contar con los estudios científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso.

El INCOPESCA determinará las especies de camarón aprovechables comercialmente, con base en los estudios científicos correspondientes.

TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad.

TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley”. (Lo destacado no corresponde al original).

De la atenta lectura esas normas citadas se desprende que, a la fecha de aprobación de este proyecto de ley en primer debate, no se contaban con los estudios “científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso”.

Es decir, el  estudio que se aporta al expediente legislativo como fundamento del proyecto de ley se refiere a los diversos métodos que procuran eliminar la FACA, pero los legisladores admiten que aún no se cuenta con los estudios que certifiquen que la pesca semiindustrial se puede llevar adelante de conformidad con criterios de desarrollo sostenible del recurso.

El propio proyecto de ley bajo análisis prevé una norma transitoria en la que se le otorga un año improrrogable al INCOPESCA para la realización de los estudios científicos y técnicos requeridos.

En lo que se refiere a este punto específico, corresponde examinar el agravio bajo el tamiz de los propios criterios técnicos de INCOPESCA. Al respecto, en el expediente legislativo consta el oficio PESJ-409-2019 de 20 de noviembre de 2019, suscrito por el Presidente Ejecutivo del INCOPESCA, señor Daniel Carrasco Sánchez, dirigido a la Comisión de la Asamblea Legislativa (folios 1214-1221, tomo V). Dicho oficio fue enviado a raíz de una solicitud para que se expusieran conclusiones previo a la aprobación en primer debate. Nótese que el criterio de la autoridad rectora en la materia de pesquería se allegó al expediente siete días antes de su aprobación en primer debate. En ese oficio se realizaron las siguientes manifestaciones de interés:

“Es necesario señalar, con fundamento en el artículo 50 de la Constitución Política, que la legislación que se emita sobre el aprovechamiento sostenible del recurso camarón, debe procurar lograr el mayor bienestar a las personas que de manera directa o indirecta se benefician de la captura de camarón tanto en la Zona Económica Exclusiva del Oceáno Pacífico como en el Mar Caribe.

La investigación referida por los legisladores buscó demostrar una reducción significativa en la fauna acompañante, en cumplimiento con lo dispuesto por la Sala Constitucional en el Voto 2013-1054 (sic) y se desarrolló en los plazos de tiempo otorgados por la sentencia N.°277-2018-I del Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo y la resolución número 2018014168 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Además, fue aprobado por la Junta Directiva del INCOPESCA por medio del acuerdo AJDIP/137-2019 del 7 de marzo del 2019 y el oficio PESJ-120-2019 del 11 de marzo del 2019.

Dado lo anterior, es de importancia para nuestra institución resaltar que cualquier iniciativa legislativa que busque regular la pesca de camarón con redes de arrastre, debería apegarse de manera exhaustiva a los mejores resultados obtenidos en la investigación mencionada, así como a disposiciones establecidas por la Junta Directiva del INCOPESCA, en aspectos medulares como dispositivos excluidores de pesca y tortugas, control satelital, exclusión de pesca sobre arrecifes, pastos marinos, Áreas Marinas Protegidas y Áreas Marinas de Pesca Responsable entre otras.

Asimismo, se considera que los proponentes deberían legislar en procura de la disminución de los conflictos que se presentan entre distintas flotas de pesca, por lo que se sugiere excluir la pesca semiindustrial del camarón, de zonas de pesca comercial de pequeña escala, tal y como lo determinan los mapas de zonoficación (sic) aprobados por el INCOPESCA, mediante Acuerdo de Junta Directiva AJDIP/158-2017.

Respecto a la sostenibilidad de esta pesquería, es importante mencionar que ninguna técnica de pesca por sí misma es sostenible, por lo que para determinar la sustentabilidad de una pesquería se requiere de algunos criterios determinados.

El criterio de Biomasa, que resultaría en el rendimiento máximo sustentable y el nivel de explotación del recurso; el criterio de capacidad de gestión, control y monitoreo por parte de la autoridad pesquera para mantener el estuerzo pesquero y la biomasa dentro de los parámetros de Rendimiento Máximo Sustentable (RMS) para cada tipo de pesquería y el nivel de impacto que genera la pesca en el ecosistema, incluyendo pesca de especies que no son la objetivo (sic) y el impacto a los fondos marinos.

En este sentido debemos poner en conocimiento de los y las señores diputados que el INCOPESCA no cuenta con recursos que le permitan de manera frecuentemente (sic) medir los criterios antes expuestos a través de investigaciones y recolección de datos, por lo que en la actualidad no es posible determinar la sostenibilidad de las pesquerías costarricenses.

Ahora bien, en el caso de la pesca de camarones con redes de arrastre, gracias a la investigación mencionada, el INCOPESCA cuenta con conocimiento sobre el tipo de diseño y desempeño de equipos que podrían permitir la reducción significativa de la pesca incidental, para dos especies de camarón en un áreas determinada del Pacífico Central.

A fin de ampliar y generar más insumos de tipo técnico ambiental, la Institución sacó a licitación pública N.°2019LN-00002-001860000 para una investigación denominada: “”evaluación de la dinámica de población para la pesquería de camarón por buques de arrastre en el Pacífico de Costa Rica”. Dicho proyecto de investigación fue diseñado a partir de conocimientos técnicos del INCOPESCA contemplando insumos obtenidos mediante consultas formales a instituciones relacionadas con la materia, como lo son MINAE, MAG, Universidades Públicas y Centros de Investigación, entre otros.

El estudio propuesto estaba proyectado para realizarse en un plazo de 24 meses, con el fin de comparar al menos dos años de datos y considerar posibles variaciones causados por el fenómeno ENOS (El niño-La Niña Oscilación Sureña). Esta investigación venía a complementar la que ya se desarrolló para evaluar los porcentajes de exclusión de la FACA en la pesca de arrastre de los camarones de profundidad pinky y fidel en respuesta a las sentencias judiciales. (…)

Sin embargo, dicha licitación no fructicó (…).

Dado lo expuesto anteriormente, es necesario destacar que aun cuando este proyecto de ley sea aprobado, la Junta Directiva del INCOPESCA previo a aprobar nuevas licencias de pesca de camarón o bien renovar las existentes, debería contar con los insumos científico técnicos necesarios en cuanto a la biomasa disponible, donde además, deberán establecerse los parámetros de Rendimiento Máximo Sustentable (RMS), así como definir los niveles de reducción de la FACA, y determinar las vedas espacio-temporales para proteger a la especie cuando están en zonas de crecimiento, y en período de reproducción.

Lo anterior debe ser tomado en cuenta ya que esta iniciativa en el transitorio II, da a partir de la eventual aprobación y publicación de la ley, un plazo de un año improrrogable para que realice los estudios científicos y técnicos pertinentes, que sustente el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial de aprovechamiento sostenible del camarón, mediante la red de arrastre, ajustada a las regulaciones científicas y técnicas que establezca el INCOPESCA.

Como se puede observar en la explicación supra, este no es el plazo recomendado para el ejercicio de la investigación, siendo que inicialmente se requiere dos años de investigación para la recopilación de los datos y un período posterior para generar el informe científico y técnico final”. (Lo destacado no corresponde al original).

De lo recogido en ese oficio se desprende que en la actualidad el INCOPESCA cuenta con conocimiento sobre el tipo de diseño y desempeño de equipos que podrían permitir la reducción significativa de la pesca incidental, para dos especies concretas de camarón en un área determinada del Pacífico Central (nótese que no se incluye al Mar Caribe en la referida investigación). Lo anterior, como producto de la investigación realizada en atención a las órdenes jurisdiccionales mencionadas. No obstante, se evidencia la necesidad de realizar estudios adicionales para procurar una pesca sustentable. La institución reconoce la necesidad de realizar estudios adicionales respecto a la biomasa, que resultaría de un rendimiento sustentable y la explotación del recurso, criterios de capacidad de gestión, control y monitoreo de la autoridad pesquera para mantener el esfuerzo y la biomasa dentro de parámetros de “Rendimiento Máximo Sustentable” (RMS), impacto de la pesca en el ecosistema, incluyendo pesca de especies que no son el objetivo y el impacto en los fondos marinos.

En ese oficio se explica que, para el caso de la pesca de camarón con redes de arrastre, ya hay un insumo que evaluó los porcentajes de exclusión de la FACA; pero, de previo a la aprobación de eventuales nuevas licencias semiindustriales, se deben tener más insumos científicos-técnicos para examinar la biomasa disponible, los RMS, definir los niveles de reducción de la FACA y determinar vedas espacio-temporales para proteger a la especie cuando estén en periodos de reproducción o crecimiento.

Es decir, la propia institución admite la inexistencia de criterios técnicos científicos que los faculten a autorizar licencias por pesca de arrastre que garanticen una pesca sustentable. Lo anterior con el agravante de que el INCOPESCA demanda, al menos, de un período de dos años para llevar a cabo estos estudios que les sirvan de insumos para tomar una decisión fundada. Mientras que el proyecto de ley introduce una norma transitoria en la que se prevé un período de un año improrrogable para tales efectos. Esa inconsistencia la puso en evidencia el Presidente Ejecutivo en el oficio de análisis.

En consecuencia, llevan razón los legisladores consultantes cuando afirman que con el proyecto de ley se está procurando la autorización de una actividad sujeta a unos estudios técnicos que no se han completado y que se prevé realizar con posterioridad a la ley. Y como se ha dicho, a eso se añade que, según el INCOPESCA, se les está otorgando un plazo menor al previsto por la institución para llevar a cabo los estudios técnicos que complementen el ya realizado. Dichos estudios procurarían una pesca sustentable que abarque y examine las variables necesarias para la adopción de una decisión fundada sobre autorizar o no las licencias de pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre.

p.    La omisión del estudio respecto del desarrollo sostenible

Respecto al problema social vinculado a la pesca de arrastre, es preciso advertir que nada de lo examinado en el estudio técnico aportado apunta a respetar integralmente el principio de desarrollo sostenible democrático en los términos que fue ordenado en la sentencia 2013-10540, ni a valorar si la reactivación de la pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre supone una solución real y eficaz para dicho problema.

El estudio que los legisladores utilizaron como insumo para este proyecto de ley carece de todo este análisis del impacto social y económico de la reactivación de las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre en la economía nacional y local, el impacto a los pescadores artesanales, así como, la generación de empleos de calidad y que no sean lesivos de las mínimas garantías sociales. En palabras de la propia FAO “indicadores en el ámbito social de la pesquería, para analizar su sostenibilidad en forma integral”.

Por lo que esta minoría no puede tener por satisfecho el requisito señalado en la sentencia 2013-10540 sobre que la reactivación de esta actividad comercial sea compatible con un desarrollo sostenible democrático.

Cabe añadir que, al ser consultada por el proyecto de ley, la Presidenta Ejecutiva del INAMU, la Sra. Patricia Mora, realizó las siguientes manifestaciones (folios 1194-1198 del expediente legislativo, tomo V):

De tal forma que se puedan tomar las medidas apropiadas para reducir la vulnerabilidad de los grupos de población más afectado.

(…) recomendamos que en su aplicabilidad el enfoque de igualdad de género y sostenibilidad sea transversal en estos procesos productivos y que el texto de ley sea rediseñado bajo esos parámetros. A medida que disminuye las existencias de camarones y otros productos marinos por la sobreexplotación mediante prácticas industrializadas como la pesca de arrastre, los esfuerzos de desarrollo se deben en incrementar las inversiones en acuicultura, introducir cambios en el sistema comercial y desarrollar organizaciones institucionales innovadoras para la ordenación pesquera, con un nuevo enfoque en las cuestiones sociales y con perspectiva de género en el sector pesquero”. (Lo destacado no corresponde al original).

6.    Análisis del estudio a la luz de lo expresado sobre el iter legislativo
q.    Manifestaciones de las instancias consultadas

Las autoridades y organizaciones consultadas durante el procedimiento legislativo se manifestaron respecto del estudio aportado por los proponentes:

El INCOPESCA reconoce que requieren mayores estudios de previo a la adopción de esta decisión y destacan que aun cuando este proyecto de ley sea aprobado, la Junta Directiva previo a aprobar nuevas licencias de pesca de camarón o bien renovar las existentes, debería contar con los insumos científico técnicos necesarios en cuanto: la biomasa disponible, parámetros de Rendimiento Máximo Sustentable (RMS), definir los niveles de reducción de la FACA, determinar las vedas espacio-temporales para proteger a la especie cuando están en zonas de crecimiento, y en período de reproducción. Además, que el plazo otorgado en el transitorio no se ajusta a sus requerimientos.

El MINAE y el SINAC aducen la falta de solidez del estudio, por cuanto está dirigido a evaluar únicamente los porcentajes de exclusión de la FACA en la pesquería de camarón de dos especies de camarón (Camarón Pinky y Camarón Fidel), está limitado a un tiempo de dos meses, limitado a una zona específica del pacífico y a una época del año afectada por el fenómeno de El Niño. Asimismo, evidencia la necesidad de realizar estudios sobre aspectos no contemplados y hace referencia a la obligatoriedad de añadir el enfoque ecosistémico a los estudios futuros que contemple: biomasa disponible, capacidad de carga al sistema, niveles de explotación óptimos, entre otros.

El Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR- UCR) puntualiza que, si bien el estudio de INCOPESCA es un esfuerzo valioso por innovar en el campo de la tecnología pesquera en pro de la sostenibilidad, también tiene varias debilidades: 1) debe considerarse como un estudio preliminar, del cual no se pueden generalizar los resultados obtenidos, ya que la zona de muestreo fue restringida, así como el corto período del muestreo (tres meses) no permiten concluir que los resultados obtenidos sean representativos de todo el Pacífico costarricense y de todo el año; 2) no es apropiado recomendar el uso de la red experimental 1 y menos aún la certificación de la pesca de arrastre de camarón como una pesquería sostenible; 3) los resultados obtenidos sólo son válidos para arrastres con menos de dos horas de duración, por lo que INCOPESCA tendría que comprobar que tiene la capacidad institucional de asegurarse que los arrastres comerciales duren menos de dos horas, ya que lo usual es que duren entre cuatro a seis horas; 4) existen problemas metodológicos para el análisis de los datos. Asimismo, apuntan que “el informe se limita a estudiar la fauna acompañante, e ignora la sostenibilidad de las poblaciones de camarón en sí”. Cuestiona, adicionalmente, que “El estudio tampoco considera el impacto del arte de pesca sobre el fondo marino”.

En oficio CIMAR-338-2019 del 24 de setiembre de 2019, el Director se dirigió al Diputado Mario Castillo Méndez, en los siguientes términos:

“Antes de (re abrir cualquier extracción comercial de un recurso marino-pesquero, es primordial conocer su estado actual, especialmente la biomasa disponible. Actualmente, dicha información no existe para el recurso camarón en aguas de Costa Rica y el estudio de INCOPESCA anteriormente citado se enfocó en modificaciones de las redes para evaluar los porcentajes de exclusión de la fauna acompañante (FACA) de la pesca y no se evaluó la biomasa presente de los dos especies de camarón del estudio ni el efecto de las redes sobre el lecho marino. Además, la sostenibilidad de un recurso pesquero no se evalúa exclusivamente a través del porcentaje de la FACA, sino incluye mucho más parámetros ambientales y biológicos-pesqueros para poder desarrollar un enfoque ecosistémico de la evaluación del impacto de una pesca” (El destacado no corresponde al original) (folios 582-583 de la copia del expediente legislativo, tomo II).

La PGR advirtió que aunque los resultados arrojados en el estudio realizado parecen ser satisfactorios en cuanto a una reducción considerable de la pesca incidental, dicho dictamen solo estuvo focalizado en ese objetivo específico, dejando de lado otras variables ambientales y aquellas que miden el desarrollo sostenible democrático. Puso de manifiesto que el proyecto de ley propuesto podría contener vicios de constitucionalidad, debido a que restablece la pesca de arrastre sin contar con un estudio técnico que haya evaluado totalmente el impacto ambiental que produce esa actividad. Lo anterior, debido a lo siguiente: 1) el propio estudio indica que se ha preparado un proyecto nuevo en el que se prevé investigar otros temas como época reproductiva, talla de primera madurez sexual, zonas de pesca actuales, protección de nuevas especies, biomasa al máximo rendimiento, entre otras, con el fin de continuar con las investigaciones tendientes a determinar la viabilidad de la pesca sostenible de camarón; es decir, reconoce que deja por fuera variables importantes; 2) el INCOPESCA informó a la Asamblea de la investigación pendiente de realización y 3) dicha investigación, según se expone, es necesaria para contar con datos de rigurosidad científica para la toma de decisiones.

Asimismo, la PGR explicó que el proyecto de ley excede el ámbito objetivo cubierto por la investigación desarrollada en la que dice fundamentarse, porque: 1) queda abierta la posibilidad de permitir la pesca de arrastre de cualquier especie de camarón y en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico y del Mar Caribe, aunque aunque la investigación realizada se llevó a cabo únicamente en un sector del Océano Pacífico y para dos especies de camarón específicas y 2) se permitiría otorgar licencias para la pesca de camarón utilizando como arte de pesca redes de suripera, lo cual no parece haber sido objeto de análisis en el estudio que sirve de base.

Por la trascendencia de sus manifestaciones, se transcribe, en lo conducente, lo concluido por el referido órgano asesor:

“El estudio Evaluación de los porcentajes de exclusión de FACA en la pesca de arrastre de los camarones de profundidad Pinky, Farfantepenaeus Brevirostris y Fidel, Solenocera Agassizii, utilizando diferentes tamaños de luces de malla y aditamentos (DEP’S, DET´S Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico costarricense (aprobado mediante acuerdo de la Junta Directiva de INCOPESCA n.°137-2019), que sirve de fundamento técnico al proyecto de ley, tuvo por objetivo evaluar los porcentajes de exclusión de fauna de acompañamiento en la pesca de camarón pinky y fidel en el Océano Pacífico, utilizando cuatro distintos tipos de redes de arrastre.

Aunque los resultados arrojados parecen ser satisfactorios en cuanto se obtuvo una reducción considerable de la pesca incidental, el estudio estuvo focalizado únicamente en ese objetivo específico, dejando de lado otras variables ambientales. De ahí que, con base en los principios antes expuestos y en las disposiciones de la Sala Constitucional citadas, el proyecto de ley propuesto podría contener vicios de constitucionalidad, en el tanto, reestablece la pesca de arrastre sin contar con un estudio técnico que haya evaluado, en su totalidad, el impacto ambiental que produce esa actividad.

(…) Nótese que en el propio estudio se indica que se ha preparado un proyecto nuevo, a ejecutarse en el año 2019, en el cual se investigarían otros temas como época reproductiva, talla de primera madurez sexual, zonas de pesca actuales, prospección de zonas nuevas, biomasa al máximo rendimiento, entre otras, con el fin de continuar las investigaciones tendientes a determinar la viabilidad de la pesca sostenible de camarón. (pág. 6).

Además, INCOPESCA, en el oficio n.°PESJ-334-2019 de 3 de setiembre de 2019 (que consta en el expediente legislativo), indica que con el fin de ampliar la información con que se cuenta, generar más insumos de carácter técnico-ambiental y cumplir a cabalidad con las sentencias judiciales, se ha propuesto una nueva investigación, que tendrá una duración de dos años, para experimentar con redes de arrastre con diferentes modificaciones, identificar zonas actuales y nuevas para la pesca de camarón de profundidad, determinar la biomasa al máximo rendimiento sostenible y determinar la época reproductiva y talla de primera madurez sexual. Y menciona que esa nueva investigación complementará las ya hechas y que “los resultados de estos análisis serán de suma importancia para que el INCOPESCA y en general la sociedad costarricense cuenten con datos de rigurosidad técnica-científica para la toma de decisiones y se valoren los criterios biológicos, socioeconómicos y normativos para que por vía legislativa se defina si es factible o no el uso del arte de pesca de arrastre para la captura del camarón…”

Con base en lo anterior y tomando en cuenta el criterio técnico del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la Universidad de Costa Rica (CIMAR), que también consta en el expediente legislativo, el estudio en el cual se basa el proyecto de ley, no parece ser suficiente para justificar el restablecimiento de la pesca de arrastre de camarón.

En todo caso, aunque con base en los criterios técnicos que se emitan al respecto se constatara que el estudio, su metodología y resultados son técnica y científicamente correctos y que, incluso, abarca todos los aspectos necesarios para reestablecer la pesca de arrastre de camarón en los términos exigidos por la Sala Constitucional, debe advertirse que la regulación propuesta va más allá del ámbito objetivo cubierto por la investigación desarrollada.

Con la reforma de ley que se plasma en el proyecto queda abierta la posibilidad de permitir la pesca de arrastre de cualquier especie de camarón y en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico y del Mar Caribe, aunque la investigación realizada se llevó a cabo únicamente en un sector del Océano Pacífico y para dos especies de camarón específicas.

Además, con la reforma propuesta se permitiría otorgar licencias para la pesca de camarón utilizando como arte de pesca redes de suripera, lo cual no parece haber sido objeto de análisis en el estudio que sirve de base. Al respecto, tómese en cuenta que en el voto de la Sala Constitucional n.°15233-2019, con base en el informe rendido bajo fe de juramento por INCOPESCA, se indica que no se está realizando ningún estudio sobre ese arte de pesca y que a corto plazo se estaría realizando una investigación en el Golfo Dulce, con el fin de tener mayor información científica y valorar a futuro su implementación en dicho ecosistema marino” (El destacado no corresponde al original) (folios 742 -752 de la copia del expediente legislativo, tomo III).

El Departamento de Servicios Técnicos Asamblea Legislativa advierte que un análisis del aprovechamiento sostenible del camarón no se relaciona, exclusivamente, con los dispositivos excluidores. Y señaló:

Para el trámite de este Expediente solo se cuenta con el estudio ya analizado, sin observar resultados de evaluaciones de comportamiento y realidad actual de la especie en su entorno; la biomasa existente; el manejo del fondo marino y la protección y conservación de la micro y macro fauna; las áreas de pesca; el equilibrio de la cadena trófica; la distribución equitativa de la riqueza; las familias a beneficiar y el beneficio económico y social resultante de la apertura”. (Lo destacado no corresponde al original).

La Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente apunta a que el estudio carece de la rigurosidad científica necesaria para probar la sostenibilidad de alguna práctica pesquera. Por lo que pretender basar el proyecto de ley en este estudio genera una flagrante violación a las obligaciones internacionales de Costa Rica respecto a la protección del medio ambiente y la fauna marina.

La Fundación PROMAR señala a que el trabajo de campo fue realizado por pescadores del sector involucrado y con sus embarcaciones, siendo entonces al mismo tiempo juez y parte; el muestreo y los experimentos no incluyeron variables estacionales, que son fundamentales en estos casos; además, se llevaron a cabo únicamente en el Golfo de Nicoya y no se realizaron a profundidades significativamente diferentes; además, el tamaño de la muestra es estadísticamente insuficiente y no hay datos sobre biomasa o bienes poblacionales.

La Fundación Neotrópica concluye que el estudio “evidencia una carencia sustantiva en el proceso metodológico”.

La Fundación MarViva consciente de la problemática social y económica de la Provincia de Puntarenas considera que el desencadenante de la situación del desemplo no se relaciona con la prohibición de la pesca de arrastre. Explica que, según los datos de la CCSS, todos los sectores productivos de Puntarenas se han venido contrayendo desde hace 20 años. La reducción sostenida en el número de empresas oficialmente inscritas en los sectores con mayor capacidad de generación de empleo y dinamismo económico, como la construcción, agrícola, industria, se viene dando desde al año 2001 y empeoró desde el 2006 con el cierre de la única zona franca de la zona. Además, afirma: “Prácticas insostenibles de pesca (como la pesca de arrastre), la ausencia de control de pesca ilegal, la falta de criterios científicos en la gestión de las pesquerías y los efectos del cambio climático, han promovido el colapso de las poblaciones de peces y de los agentes económicos ligados a este sector”. Agrega que no es un fenómeno exclusivo de Costa Rica, sino de toda Mesoamérica debido a la sobreexplotación de los recursos y las prácticas insostenibles. Asimismo, indica que la pesca de arrastre no es una solución a la crisis socieconómica del cantón central de Puntarenas. Retoma el estudio de la UNA mencionado supra, para concluir que en la cadena productiva de la pesca de arrastre existe una clara asimetría en los ingresos percibidos entre los agentes y una carencia de justicia social, y las mujeres peladoras de camarón reciben salarios por debajo de los mínimos, sin garantías laborales de ningún tipo:

“Estos números evidencian que el 65% de los ingresos generales por la pesca de arrastre permanecen en manos de los propietarios de las licencias y que las mujeres y sus familias son las más castigadas por condiciones que no respetan los derechos mínimos laborales (…) Los números encontrados en la CCSS constrastan con los alegados por los pescadores semi industriales y algunos diputados. Estamos, entonces, ante 2 escenarios: el sector aporta números falsos, o existía una gran cantidad de personas que eran empleadas en el sector sin seguridad sociales y, por ende, sin cobertura médica ni aportes para su pensión. Esto, sumado a los números sobre los ingresos en la cadena, refleja que se trata de un negocio que no respeta las garantías mínimas laborales, con alto grado de desigualdad, que impide el progreso social y que perpetua las condiciones de pobreza, especialmente en las mujeres. En conclusión, la pesca de arrastre semi-industrial no es una solución viable para atender, de manera efectiva e integral, la difícil situación socieconómica de Puntarenas”.

Respecto a la solidez del estudio aportado por los proponentes, cuestiona que para su realización se contrató a dos personas dueñas de embarcaciones a quienes se les vencieron las licencias, por lo que son directamente afectadas por la inconstitucionalidad decretada por la Sala y, por ende, tienen un interés directo en el resultado del estudio. Por ello, señala que no se cumple una de las disposiciones de la Sala, relativa a la necesidad de que los estudios fueran llevados a cabo por instancias científicas y objetivas.

Asimismo, retoma y unifica los análisis realizados al estudio técnico en el sentido de que la investigación tuvo serias deficiencias técnicas, incluso en aspectos de metodología y en la conducción de una investigación científica. Sobre el estudio en cuestión, dice lo siguiente: 1) los resultados sobre la FACA no son concluyentes ni representativos del Pacífico costarricense ya que los muestreos fueron realizados durante un corto período y estuvieron restringidos a solo seis sitios de pesca en la zona externa del Golfo de Nicoya, por lo que se omiten las diferencias geográficas y estacionales (referentes a las condiciones climáticas) sobre aspectos como la distribución, abundancia y reproducción de las especies objetivo y la FACA; 2) fue realizado bajo la influencia del fenómeno de El Niño y por lo tanto existe la posibilidad de que aspectos como la distribución, la abundancia y patrones reproductivos de las especies fueran muy distintos en relación a la que tienen lugar bajo condiciones climáticas estables; 3) no evalúa los impactos de las redes de arrastre sobre el fondo marino; 4) INCOPESCA basó su análisis sobre el punto de madurez sexual de los individuos de camarón en datos de 2009, los cuales están desactualizados y eso es muy relevante porque determina la capacidad reproductiva de cada especie y, por lo tanto, la capacidad de regenerarse para mantener las poblaciones en números sostenibles; 5) contiene serias debilidades en las estadísticas del informe del estudio, pues únicamente se reflejan promedios, sin que se pueda evaluar el comportamiento de los datos; y 6) únicamente estudiaron dos especies de camarón (Pinky y Fidel) de las diez que históricamente han sido explotadas por la flota semiindustrial con el agravante que el proyecto de ley no se limita a autorizar la extracción de estas dos especies, y eventualmente habilitaría la pesca de especies de las que no existe ninguna información (ver folios 795-810, de la copia del expediente legislativo, tomo III). Concluye: “Por lo tanto, sus resultados no pueden ser tomados en cuenta como un insumo objetivo ni científico para decidir sobre el futuro de la pesca de arrastre, y menos aún como el único insumo”.

r.     Unanimidad de los criterios técnicos sobre el estudio presentado

Esta minoría advierte que, de cara a la resolución de esta cuestión, lo que corresponde es examinar si existe una razonable convergencia de los criterios de las instituciones consultadas en el trámite legislativo que apunten a que hay una suficiencia en el estudio técnico que fundamenta el proyecto de ley. Lo anterior, de previo a reactivar las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre.

En el presente caso, como se ha advertido, más que una razonable convergencia, hay una abrumadora unanimidad en los criterios emanados por las distintas instancias (PGR, Servicios Técnicos, MINAE, SINAC, universidades y –paradójicamente– el mismo INCOPESCA, además organizaciones no gubernamentales) respecto de la insuficiencia del estudio que se presenta como el fundamento técnico del proyecto de ley que pretende autorizar la reactivación este tipo de licencias. (Por cierto, sucede todo lo contrario a lo indicado en la 2020-010160 citada supra).

Según se ha indicado, existen críticas sobre la metodología y la suficiencia del estudio realizado. He aquí un breve resumen:

Sobre los aspectos estrictamente ambientales:

Se realizó en un período muy breve (solo tres meses) y los resultados fueron alterados por un fenómeno climático (El Niño). Sólo analizaron dos tipos concretos de camarón (de diez especies posibles). Se hicieron pescas de dos horas cuando lo usual en estas licencias es que se utilicen aproximadamente seis horas diarias. El tamaño de la muestra es estadísticamente insuficiente y con carencias sustantivas en el proceso metodológico (ver en el expediente legislativo, las respectivas manifestaciones de las autoridades de INCOPESCA, MINAE, SINAC, CIMAR, Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente, Fundación PROMAR, Fundación Neotrópica, PGR, Fundación MarViva y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. Asimismo, ver el Dictamen Negativo de Minoría de la Comisión de Asuntos Agropecuarios).

Por otro lado, hay una total coincidencia en que los estudios aportados no son suficientes y se requiere de mayores datos, antes de otorgar estas licencias. Se echan de menos estudios sobre el estado de la biomasa, la madurez de las especies, la época reproductiva de las especies, los impactos en los suelos marinos, la capacidad de carga en el sistema, los niveles de explotación óptimos, los datos sobre las vedas y los criterios que sustenten el máximo rendimiento sostenible. 

Sobre aspectos de sostenibilidad social y económica

Se carecen de estudios que midan los impactos sociales y económicos de la reactivación de estas licencias, que permitan asegurar el principio de desarrollo sostenible democrático. En concreto, no hay datos sobre: a) las condiciones socio-laborales de las personas que se dedican a esta actividad y b) la incidencia en otro tipo de pescadería (como la artesanal), pesca deportiva y turismo (ver, sobre el particular, la propia discusión legislativa en el Plenario, las respectivas manifestaciones de las autoridades de MINAE, INCOPESCA, SINAC, PGR y las de la Ministra de la Condición de la Mujer. Además de otros criterios como PROMAR, ver las manifestaciones de organizaciones de pescadores de Guanacaste que señalan que, de activarse estas licencias, se afectaría a los pescadores artesanales de esa provincia. También, consultar el Informe de Estudios Técnicos de la Asamblea Legislativa y el Dictamen Negativo de Minoría).

Asimismo, la intervención de la FAO en el expediente legislativo recomienda la regulación del ordenamiento pesquero bajo los lineamientos de los principios y criterios establecidos en los instrumentos internacionales (ver folios 633 y siguientes del expediente legislativo, tomo III).

Todas las instancias concuerdan en que no se cuenta con la información para que la iniciativa parlamentaria establezca con claridad y de manera fundamentada los parámetros esenciales para que el ejercicio de la actividad sea conforme con el desarrollo sostenible democrático. Cabe destacar que, según lo reconoció INCOPESCA en su informe, es imprescindible, de previo a tomar una decisión de este tipo, que se cuenten con los parámentros de rendimiento máximo sustentable, lo que conlleva a valorar el estado actual de las poblaciones de camarón para tomar decisiones concretas sobre la explotación racional y sostenible del recurso.

s.     Algunas intervenciones en el debate en el Plenario

Para más abundamiento es oportuno detenerse en algunas de las intervenciones de los legisladores durante el trámite de primer debate.

Los propios legisladores que votaron a favor de este proyecto de ley reconocieron muchos de los puntos que aquí se han señalado. Por ejemplo, dijo el Diputado Benavides Jiménes:

“Estos son estudios distintos del que ya se hizo y se avaló técnicamente y científicamente, que fueron los estudios con respecto a la red doble AA Costa Rica. Esos ya se hicieron y estaba clarísimo que la Sala Constitucional los solicitada. Estos otros estudios son los que deben hacerse para determinar ya no el tema de la técnica, sino de la sostenibilidad del recurso, donde deberá revisarse justamente otras circunstancias para determinar la sostenibilidad del recurso, y a partir de estos estudios es que el INCOPESCA podría dar las licencias o podría determinar un número de licencias, que puede ser mayor o puede ser inferior, justamente con base en esos estudios” (folio 1384, tomo VI de la copia del expediente legislativo).

Por otro lado, las disconformidades a las que se hizo referencia aquí en los epígrafes anteriores fueron puestas de manifiesto por algunos legisladores. Además, del Diputado Villalta Flórez-Estrada y la Diputada Vega Rodríguez, cuyas extensas intervenciones no se han transcrito acá, dejaron constancia de conclusiones similares otros legisladores.

El Diputado Castillo Méndez señaló lo siguiente:

“Las decisiones relacionadas a las pesquerías de Costa Rica son necesarias. Hoy miles de familias dependen enteramente de la pesca. Sé que algunos de ustedes han colocado este punto en la mesa al hablar del aprovechamiento de camarones; sin embargo, este aprovechamiento no puede ser bajo artes de pesca que se caracterizan por ser no objetivas o no selectivas.

El arte de pesca semiindustrial de arrastre de camarón fue deshabilitado por la Sala Constitucional al no cumplir con los parámetros básicos de una pesquería sujeta al aprovechamiento sostenible y uso racional de los recursos del oceáno.

No basta con un dispositivo extractor de peces o tortugas, el impacto sobre los fondos marinos y los recursos bióticos y abióticos es evidente. Es justo por ello que la Sala en 2013 no solo se refiere a mejoras en el arte de pesca y en la forma de faenar, sino que incluye la necesidad de un esfuerzo relativo al paisaje marino, a los fondos marinos y a la necesidad de trabajar hacia un desarrollo democrático sostenible. (…)

No pongamos en riesgo la seguridad jurídida de la normativa pesquera, no pongamos en riesgo la estabilidad de los recursos marinos, de los ecosistemas y del equilibrio del océano. Y claramente no pongamos en riesgo a miles de familias pesqueras, quienes dependen enteramente de un océano sano y ecológicamente equilibrado. (…) Este proyecto pone en riesgo el océano y a miles de familias que dependen de su estabilidad, para sustituir no es solo el sector pesquero, en el turístico, el hotelero, aquellos que trabajan el mar brindando servicios dedicados a la observación de especies y, además, aquellos quienes disfrutamos de esos espacios (…) la acidificación, la desoxigenación y la expansión térmica del océano se ha convertido en el común denominador en tiempos de cambio climático. No permitamos que la desestabilización ecológica se convierta en parte de ello”. (Lo destacado no corresponde al original) (folios 1427-1429 de la copia del expediente legislativo, tomo VI).

Adicionalmente, la Diputada León Marchena puso al descubierto la importancia de los estudios técnicos que garanticen el principio del desarrollo sostenible de los recursos, los cuales, según su criterio, se omiten en el caso concreto:

“Pero el manejo sostenible tiene una base que es fundamental, y esa base fundamental se llama confianza, y la confianza se genera a partir de estudios técnicos, de criterios técnicos.

Este proyecto que hoy hemos estado discutiendo a lo largo del día tiene una buena intención, pero le falta certeza técnica, y esa por los menos desde el análisis que yo hago es que el proyecto carece todavía de esa certeza técnica.

Y la carece porque hay una serie de estudios que son importantes, que todavía no están elaboradas y que todavía no están interpretados.

Un estudio de biomasa es un estudio que nos permite saber si podemos o no otorgar licencias, si las podemos otorgar en qué condiciones se pueden otorgar, en qué momento del año, cuántas licencias, cuánto volumen es posible que se pueda capturar en cada una de esas.

Lamentablemente este expediente no aporta esa información, como no aporta otra información; sin embargo, el proyecto tiene una base de buena intención en el sentido de que al menos ha habido un interés de parte del INCOPESCA en encauzar sus efectos, sus esfuerzos para ir trabajando en la construcción de esa información, que repito, es información que lo único que permite es generar confianza para asegurarnos que a partir de esta confianza que el manejo sostenible es posible en los diferentes recursos.

(…) por esa carencia de certeza científica es que hoy voy a dar mi voto negativo a este proyecto”. (Lo destacado no corresponde al original) (folios 1433-1435 de la copia del expediente legislativo, tomo VI).

Finalmente, el Diputado Fonseca Fonseca también se pronunció y evidenció la insuficiencia de los estudios técnicos planteados para dar sustento al proyecto de análisis. Dicho legislador realizó las siguientes conclusiones:

“Pero los estudios, la opinión científica, la literatura me han llegado a convencer de que el estudio de INCOPESCA sobre el cual se basó esta idea de proyecto es absolutamente insuficiente, es omiso, es muy corto, para poder darle un respaldo positivo a este proyecto.

Un estudio de estos requiere al menos de dos años, al menos de dos años, y el tiempo siguiente un mínimo de seis meses para el análisis de esos resultados. Y en el caso concreto no se dio eso.

El país desconoce los alcances de un estudio que ha sido realizado en diferentes épocas, en diferentes áreas, en diferentes profundidades, con diferentes especies, con diferentes científicos, acompañados de INCOPESCA y de la comunidad científica de este país.

No se tomaron en cuenta aquí las academias, las universidades. Y no entiendo yo cómo en este país no puede haber un trabajo conjunto entre INCOPESCA, pescadores y la academia, que permita deciles a nosotros los diputados: este es un proyecto consensuado, entre todos los sectores de este país que estamos involucrados en esto”. (folios 1440-1442 de la copia del expediente legislativo, tomo VI).

Asimismo, el mismo Diputado Fonseca Fonseca dejó presentado un Anexo en el que documentó una investigación bibliográfica sobre el tema y sus conclusiones (ver folios 1445-1452 de la copia del expediente legislativo, tomo VI).

 

 

7.    Conclusiones sobre el particular

Antes de hacer las conclusiones sobre lo que se ha analizado, es preciso destacar dos puntos. Por un lado, el Poder Legislativo está llamado a resguardar el equilibrio ambiental, estableciendo parámetros para el ejercicio de la actividad de pesca de camarón con redes de arrastre a nivel semiindustrial. Y esto no puede hacerlo adecuadamente sin contar con los estudios completos y debidamente fundamentados. Por otro, esta minoría no pretende que la Sala se tenga como la instancia idónea para examinar la suficiencia científica del estudio técnico en cuestión, sino que entiende que a ella le corresponde constatar que haya una razonable convergencia de los informes contenidos en el expediente legislativo.

Sobre esto último se observa que en el presente caso se da una consistente y abrumadora convergencia por parte de todos los entes consultados –se diría que incluso una unanimidad–, pues coinciden en señalar que el estudio utilizado como insumo para este proyecto legislativo, desde el punto de vista científico ambiental, tiene serias deficiencias en su alcance y metodología y, además, es en sí mismo insuficiente, porque no aborda todos los aspectos que garantizarían que la pesca de camarón con redes de arrastre se lleve a cabo procurando el desarrollo sostenible democrático.

Como corolario de las consideraciones realizadas, los suscritos Magistrados consideramos que llevan razón los legisladores consultantes en los agravios apuntados, específicamente, respecto a la infracción a los principios constitucionales de la objetivación de la tutela medio ambiental y del desarrollo sostenible democrático. Esto constituye vicio de procedimiento que corresponde a esta Sala controlar en este proceso de consulta de constitucionalidad.

B.   Sobre los principios de participación ciudadana y de publicidad
A.   Argumentos de los consultantes

Los consultantes argumentan que en el presente asunto podría estarse configurando una lesión al principio de participación ciudadana en materia ambiental en relación con el principio de publicidad. Al respecto indican que en la sesión extraordinaria n.°14 de miércoles 27 de noviembre de 2019 se aprobó la moción de fondo n.°16 con un texto sustitutivo que incorporó una serie de elementos novedosos que se corresponden con cambios sustanciales en el texto. Refieren, concretamente, los cambios introducidos en el artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura, al regularse lo siguiente:

“Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos. Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos” y se introdujeron tres transitorios respecto al texto dictaminado “TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad. TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley. TRANSITORIO III– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón serán estudiadas y evaluadas todas las solicitudes presentadas en igualdad de condiciones y tendrán prioridad, debidamente justificada, las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente”.

Los consultantes alegan que estas modificaciones se realizaron de última hora en la misma sesión en la que se le dio el primer debate a la iniciativa y sin que se enviara el texto a publicar en el Diario Oficial La Gaceta. Incluso, en el acta de la sesión citada, tampoco se incluye el texto de la moción que fue aprobada, lo cual imposibilita el acceso de la ciudadanía a la información oportuna. Afirman que con esto se materializan groseros vicios al derecho fundamental a la participación ciudadana en temas ambientales, porque es imposible para la ciudadanía ejercer sus derechos sin la información que corresponde, por lo que la falta de publicidad del texto vacía de contenido el derecho a la participación ciudadana.

También se refieren al derecho fundamental a la participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales, y aducen que este ha sido reconocido y desarrollado por diferentes instrumentos del Derecho Internacional como el principio 23 de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano y el principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. De lo dispuesto por esta Sala en la sentencia 2018-4117, concluyen que el acceso oportuno a la información es un elemento esencial del derecho fundamental a la participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales. Las modificaciones cuestionadas se ilustran en los siguientes cuadros:

 

 

Ley Vigente

	

 

Texto sustitutivo aprobado en primer debate.

 




Artículo 46. Prohíbase dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.

	

Artículo 46- Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.

 

Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos.

 

 

Asimismo, se reformaron las disposiciones transitorias, del siguiente modo:

 

Texto sustitutivo aprobado en primer debate.

	

Texto dictaminado por la Comisión




TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad.

 

	

No tiene equivalente




No tiene equivalente.

	

TRANSITORIO I- En un plazo de 3 meses el INCOPESCA debe resolver de conformidad a los requerimientos establecidos en la presente ley las solicitudes de prorroga amparadas al artículo 104 de la ley N.°8436, Ley de Pesca y Acuicultura. Para ello debe ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA. “EVALUACIÓN DE LOS PORCENTAJES DE EXCLUSIÓN DE FACA EN LA PESCA DE CAMARON”, para quienes formalizaron debidamente el trámite de renovación.

 




TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley.

	

TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA un plazo de un año improrrogable para que realice los estudios científicos y técnicos pertinentes, que sustente el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial de aprovechamiento sostenible del camarón, mediante la red de arrastre, ajustada a las regulaciones científicas y técnicas que establezca el INCOPESCA.

 




 Se eliminó.

	

TRANSITORIO III- Para la realización de los estudios científicos y técnicos necesarios para el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial,

el INCOPESCA deberá reservar en su presupuesto operativo, los recursos necesarios para la realización de estos estudios.

 




TRANSITORIO III– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón serán estudiadas y evaluadas todas las solicitudes presentadas en igualdad de condiciones y tendrán prioridad, debidamente justificada, las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente.

 

	

TRANSITORIO IV- En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón, tendrán prioridad las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente.

 

8.    Jurisprudencia relevante sobre el principio de publicidad

El principio de publicidad tiene como fin último hacer posible que todas las personas tanto legisladores como demás habitantes tengan acceso a las discusiones que se generan a lo interno del órgano parlamentario. Por eso se dice que el respeto a ese principio en el trámite de la aprobación de una ley es la premisa del funcionamiento mismo del procedimiento legislativo y de la concepción de la democracia. En la sentencia 2014-004182 se recogen las siguientes consideraciones:

“Los principios de publicidad y transparencia son consustanciales al Estado Constitucional de Derecho y, particularmente, rigen con mayor esplendor tratándose de los quehaceres legislativos, por cuanto, en el recinto legislativo concurren y comparecen los representantes de la Nación a tratar, deliberar y decidir los asuntos que, originariamente, le corresponden al pueblo y que son delegados por éste en los diputados por virtud del sufragio (doctrina de los artículos 105 y 106 de la Constitución Política). Por consiguiente, el pueblo que conforme al artículo 9° de la Constitución Política –después de su reforma parcial por virtud de la Ley 8364 de 1° de julio de 2003- ejerce el Gobierno de la República, tiene el derecho pleno e incuestionable de imponerse de todos los asuntos que son discutidos y decididos en el parlamento y de las justificaciones o motivos de las decisiones tomadas, esta es una consecuencia inherente a una democracia mixta. Los asuntos propios de una democracia representativa y participativa deben ser tratados con absoluta publicidad y a plena luz, sin posibilidad ninguna de impedirle a la ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva tener conocimiento y conciencia de lo que ahí se discute y delibera. La Asamblea Legislativa debe ser el poder del Estado más traslúcido de todos los que lo conforman, permitiendo que el pueblo, la ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva puedan escrutar y fiscalizar, plena y efectivamente, sus deliberaciones y decisiones”. (Lo destacado no corresponde al original) (doctrina citada íntegramente en la opinión consultiva 2020-011122 de 16 de junio de 2020 y en otros votos, como por ejemplo, el 2019-018932).

Este Tribunal también ha dicho que es un principio esencial en la formación de las leyes, porque garantiza un amplio debate que facilita el contacto con la opinión pública en general y con quienes, por razón de sus actividades económicas o de otra índole, pudieran tener interés en conocer y hasta participar en la deliberación del asunto o, igualmente, escuchar a los órganos públicos involucrados. Además, ha señalado que la publicidad de los procedimientos parlamentarios resulta esencial en cuanto garantiza la transparencia y el carácter representativo de la comunidad nacional que ostenta la Asamblea Legislativa, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes, según lo dispone el artículo 105 constitucional (sentencias 2018-003851 2019-015575 y 2019-025241, entre otras).

Este principio es relevante no solo, pero ante todo en materia ambiental.

B.   Jurisprudencia sobre el principio de participación en materia ambiental

Esta Sala se ha referido al principio de participación en materia ambiental:

“Si bien es cierto esta Sala ha reconocido la existencia del derecho de participación ciudadana en asuntos de índole ambiental, este derecho debe ser comprendido, al menos para ser de conocimiento de esta jurisdicción, para aquellos proyectos que por su índole especial y de gran trascendencia o afectación pueda afectar sensiblemente a una comunidad. Tratándose de un principio constitucional, resulta consecuente su adoptación también en otra normativa de índole legal, incluso abarcando mayores ámbitos a los que constitucionalmente se tutelen vía amparo, lo cual es acorde al ordenamiento jurídico, sin embargo la verificación de estas audiencias o comunicaciones, no corresponde ser verificada en todos los casos por esta jurisdicción, sino únicamente en aquéllos en que éstas resulten indispensables por su grado de afectación, como los casos considerados técnicamente de alto impacto ambiental” (Sentencias 2019-020958, 2019-016718, 2018-018408, 2011-005516, entre otras).

En el caso concreto, por el alto impacto que la posible reactivación de las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre tendría en el medio ambiente y en el desarrollo socioeconómico, el proyecto de ley merece la máxima publicidad. Ese principio, a su vez, garantiza la participación democrática (artículos 9 y 50 de la Constitución Política).

Sobre el principio democrático y el derecho a la participación como manifestación del anterior, Sala en la sentencia 2012-2675, esta sostuvo lo siguiente:

“Según lo ha venido reiterando la jurisprudencia, no toda violación al procedimiento, para la elaboración de la Ley formal, constituye un defecto sustancial. Siendo que, sólo los vicios sustanciales del procedimiento legislativo lo invalidan. Como el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no determina con claridad cuáles vicios en el procedimiento de formación de las leyes, en caso de ser detectados, producen invalidez desde el punto de vista constitucional, es la propia Sala Constitucional, en cada caso particular, la que se encargue de establecer cuáles requisitos o trámites resultan "esenciales", al punto de invalidar el procedimiento para la elaboración de una determinada norma debido a su incumplimiento. Para contestar la interrogante así planteada, se debe empezar por reconocer que el procedimiento legislativo, como unidad, tiene la finalidad que la voluntad del pueblo, representada por la Asamblea Legislativa, sea efectivamente realizada, mediante el establecimiento de una serie de mecanismos tendentes a propiciar un amplio y transparente debate entre los diversos actores políticos inmersos en la dinámica parlamentaria. Es decir, que en última instancia lo que el procedimiento legislativo pretende es asegurar el cumplimiento del principio democrático dentro de una sociedad que lo ha adoptado como propio de sus instituciones políticas. Por ser la democracia perfecta un ideal inalcanzable, el principio democrático se constituye en el parámetro que permite deducir el grado de proximidad que alcanza una determinada sociedad, en un momento histórico determinado, respecto del ideal y de su vocación, por acercarse al máximo posible al mismo. Como mínimo, el principio democrático exige respeto de los principios de participación y representación política –incluyendo todo lo que concierne al respeto de las minorías - base de nuestro sistema político. Este último se desdobla en aspectos tales como la legitimidad de los medios empleados para la designación de los diversos representantes y – no menos importante -, la posibilidad de oponerse, mediante el uso de medios legítimos, a la voluntad mayoritaria por parte de los grupos que representan las minorías. A partir de las anteriores observaciones, puede decirse que son inconstitucionales las violaciones del procedimiento que constituyan lesiones al principio democrático, dirección ineludible de la actividad parlamentaria. Asimismo, constituyen infracciones sustanciales, los trámites legislativos que por acelerados o impetuosos, provoquen debates que quedan ayunos de un proceso reposado en calidad y reflexión, que además, adolezca de una amplia proyección de la actividad legislativa, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución Política. Además, se han considerado vicios sustanciales del procedimiento, la omisión de publicación y la omisión de realizar las consultas obligatorias establecidas constitucionalmente. En cuanto al primer aspecto, al ser la Asamblea Legislativa un órgano representativo de la comunidad nacional, la publicidad de los procedimientos parlamentarios es esencial, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes (artículo 105 constitucional), por ello su actividad debe, necesariamente, trascender a toda la comunidad, a tal punto que algunos especialistas en Derecho constitucional lo definen como un órgano de publicidad. En cuanto al segundo aspecto, el artículo 190 de la Constitución Política dispone que para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá, previamente, la opinión de aquélla. De igual forma, en virtud del artículo 169 Constitucional, de previo a la imposición de una directiva legislativa, relacionada con el tema de la administración de los intereses y servicios locales municipales, los legisladores deben recabar el criterio de las corporaciones municipales involucradas, pues, de lo contrario, se desconocería su autonomía, reconocida constitucionalmente” (Lo destacado no corresponde al original).

 

9.    Tramitación del proyecto de ley en el caso concreto

El proyecto de ley que se somete a consulta fue conocido a través de un procedimiento abreviado. En efecto, en la sesión ordinaria n.°35 de 1° de julio de 2019, el Plenario legislativo aprobó una moción de orden a efecto de aplicar a este proyecto de ley el procedimiento abreviado, de conformidad con el artículo 178 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que establece:

“Artículo 178.- De la moción y admisibilidad para aplicar un procedimiento abreviado.

Por medio de una moción de orden la Asamblea Legislativa podrá acordar, en cualquier momento, la aplicación del presente procedimiento abreviado a un proyecto de ley”.

Una vez dictaminado el proyecto por parte de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, este fue elevado ante el Plenario para continuar con la tramitación según las disposiciones del procedimiento abreviado, establecidas en los artículos 178 y siguientes del mencionado Reglamento.

Esta Sala ha afirmado que el debido proceso legislativo no ha sido diseñado para ser un trámite célere o de emergencia, antes bien, es del más alto interés público que sea de calidad y que la decisión final sea el producto de la más honda reflexión (resolución 2000-03220). Ciertamente lo ha dicho al referirse a un proyecto de ley que no seguía el procedimiento abreviado, pues este es de reciente data, pero la ratio de esa resolución es del todo válida, porque abreviado no es –no debe ser– sinónimo de precipitado. El procedimiento abreviado establece unas reglas que deben ser acatadas. Asimismo, este Tribunal ha manifestado que el procedimiento parlamentario de formación de la ley supone una ordenación de actos sucesivos, dirigidos –entre otros extremos– a garantizar distintos momentos de reflexión, análisis y debate por parte de los diputados en ejercicio de su función representativa y que permiten la defensa de la pluralidad de intereses existentes en la sociedad civil y que se encuentran representados en la Asamblea Legislativa (sentencia 2013-12014). Lo anterior debe tenerse como presente al analizar el contenido de los siguientes epígrafes.

C.   Las normas del procedimiento abreviado relativas al trámite de mociones

En el marco del procedimiento abreviado, respecto del conocimiento de mociones de fondo en el plenario, el Reglamento de la Asamblea Legislativa dispone lo siguiente:

“Artículo 190.- La admisibilidad de las mociones de fondo

Las mociones de fondo presentadas se tendrán por dispensadas de lectura y se darán a conocer a los diputados por el medio que garantice su acceso y en cumplimiento del principio de publicidad. Estas mociones de fondo serán conocidas por el Plenario según el orden de presentación.

Cuando varios diputados presenten mociones idénticas o razonablemente equivalentes, la Presidencia de la Asamblea Legislativa podrá disponer acumularlas para ser discutidas en un solo acto, aunque votadas individualmente.

(Así adicionado mediante sesión N° 31 del 4 de marzo del 2019)

Artículo 191.- Plazo para el conocimiento de las mociones de fondo

Luego de recibidas todas las mociones de fondo, el Plenario dispondrá de catorce sesiones para su conocimiento.

Si vencido este plazo quedaran pendientes de conocimiento mociones de fondo, la Presidencia destinará las sesiones subsiguientes necesarias para el conocimiento de las mociones pendientes. Durante estas sesiones, las mociones de fondo se someterán a votación sin discusión alguna. Las mociones de revisión y cualquiera otra que deba conocerse durante esta prórroga se deberán someter a votación sin discusión alguna.

Finalizado el conocimiento de las mociones pendientes se podrá iniciar su discusión por el fondo.

(Así adicionado mediante sesión N° 31 del 4 de marzo del 2019).

Artículo 194.- Uso de la palabra y lectura de documentos

Para el uso de la palabra en su trámite en comisión y en el Plenario se seguirán las siguientes reglas:

1- Para la discusión general del proyecto en comisión cada diputada y diputado tendrá hasta diez minutos.

Para discusión en primer debate y el segundo debate cada diputado y diputada podrá hacer uso de la palabra por un lapso de diez minutos.

2- Para referirse a las mociones de fondo que sean conocidas en comisión y en el Plenario, los diputados o diputadas proponentes tienen hasta cinco minutos para defender su propuesta. También podrá hacer uso de la palabra un diputado a favor y uno en contra, por un plazo de cinco minutos cada uno por cada moción. Las mociones de fondo se tendrán por dispensadas de lectura siempre y cuando estas fueran debidamente comunicadas a los diputados y diputadas con al menos veinticuatro horas de antelación.

3- Para las mociones de orden y de revisión solo podrán hacer uso de la palabra los proponentes por un plazo que, individual o colectivamente, no exceda cinco minutos.

En cualquier momento del trámite, las diputadas y diputados podrán solicitar la inclusión de uno o varios documentos al acta que tengan relación con el proyecto de ley.

Por medio de una moción de orden aprobada por mayoría absoluta de los presentes, en cualquier órgano legislativo, se podrá solicitar la lectura de uno o varios documentos relacionados con el proyecto. (Así adicionado mediante sesión N°. 31 del 4 de marzo del 2019) (Lo destacado no corresponde al original).

Después de tener claro cuál es la normativa aplicable, lo que procede es examinar cuál fue el trámite del proyecto en cuestión en el Plenario y luego analizar los hechos que presuntamente causaron el vicio alegado.

D.   El inicio del trámite del presente asunto en el Plenario

La sesión ordinaria n.°106 de 21 de noviembre de 2019 se inició la discusión por el fondo en el trámite de primer debate del expediente legislativo 21.478, con la explicación de los respectivos dictámenes. La Presidencia de la Asamblea informó que, de conformidad con el artículo 189 del Reglamento, los legisladores podrían presentar mociones de fondo durante los días 22, 25 y 26 de noviembre.

Según consta en la prueba para mejor resolver a la que luego se aludirá con detalle, las mociones de fondo fueron ingresadas al Portal de la Asamblea Legislativa al ser las 18:07 hrs. del día 26 de noviembre de 2020.

Al ser las 09:13 hrs. del 27 de noviembre de 2020, inicio la sesión extraordinaria n.° 14 en la que se retomó la discusión del proyecto de ley en primer debate. En primer término, se aprobó una moción mediante la cual se autorizó la dispensa de la lectura de todas las mociones de fondo presentadas en el expediente legislativo 21.478. Al respecto, en el marco de la discusión, el Presidente de la Asamblea anunció que las mociones estaban subidas en el portal legislativo y dio un receso para repartir entre los legisladores las copias de las mociones planteadas. Seguidamente, se examinaron varias mociones y se aprobaron siete mociones de fondo que alteraron el contenido del proyecto de ley.

 

E.   Las mociones relativas a los transitorios

A partir de los folios 1361 y siguientes del tomo VI del expediente legislativo, se puede apreciar que se aprobó una moción que modificó el proyecto de ley, pero no se consigna quiénes son los legisladores proponentes (sólo indica “Varios Diputados y Diputadas”). También se puede constatar que no hubo ninguna explicación o discusión sobre la aprobación de la referida moción, que pretendía eliminar el transitorio III. Este disponía:

“TRANSITORIO III- Para la realización de los estudios científicos y técnicos necesarios para el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial, el INCOPESCA deberá reservar en su presupuesto operativo, los recursos necesarios para la realización de estos estudios”.

Tampoco hubo discusión en la aprobación de la moción que incluyó un transitorio I, que dice:

“TRANITORIO I. Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad”.

Posteriormente, mediante la aprobación de otra moción, se agregó un transitorio II que establece:

“A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley”.

Dicha moción fue defendida por el Diputado Benavides Jiménez, quien afirmó:

“Las sostenibilidades de distintas perspectivas con los que habría de contar INCOPESCA de forma previa a poder otorgar alguna licencia, es decir, lo que se pretende es que los estudios que haga o con los que deba de contar INCOPESCA, tanto desde el punto de vista científico como técnico, como socioconómico sean los que están contenidos en el artículo 47 de conformidad con las modificaciones que queremos realizar. De manera que el INCOPESCA no podría dar licencias de pesca a menos que cuente con estos estudios adicionales que no son el estudio que tiene que ver con el arte, que tienen que ver con la nueva red doble AA Costa Rica, sino que tienen que ver con condiciones de sostenibilidad”. (Lo destacado no corresponde al original).

Aunque ya se hizo alusión a esto, vale la pena resaltar que los propios legisladores proponentes reconocen que hacen falta estudios de sostenibilidad necesarios para autorizar estas licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre. Con este transitorio se supedita la eficacia de esta ley a la realización de estudios adicionales, que se ordenan llevar a cabo en un plazo de un año improrrogable. Téngase presente que, por su parte, las propias autoridades del INCOPESCA afirman que requieren, al menos de dos años, para realizar los estudios restantes que aseguren que la reactivación de estas licencias podría considerarse sostenible. Igualmente, es preciso resaltar que la reactivación de estas licencias, por el impacto que tienen en el medio ambiente, requieren de estos análisis técnicos previos (nótese que prácticamente todos los legisladores coinciden en la necesidad de la realización de los estudios técnicos que demuestren que la actividad sea sostenible). Sin embargo, como consecuencia de este transitorio el órgano democrático por excelencia –garante de la transparencia, la publicidad y la participación ciudadana– no controlará el sustento de los estudios técnicos en cuestión. Entonces, por un lado, a partir de la aprobación de ese transitorio se está autorizando una técnica de pesca con redes de arrastre que aún no cuenta con estudios técnicos que garanticen que la actividad es conforme con el principio de desarrollo sostenible democrático; por otro, el proyecto de ley está dejando un vacío importante, porque no hay un mecanismo que certifique y analice la suficiencia de los estudios si, transcurrido un año, el INCOPESCA empieza a autorizar las licencias para desempeñar esta actividad comercial.

F.    La moción para modificar el artículo 46 la Ley de Pesca y Acuicultura

Después, pese a que se planteó una moción para modificar el artículo 47, en realidad, se realizó una propuesta de modificación al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura.

El artículo 46 cuestionado en concreto por los legisladores consultantes, plantea cuatro escenarios de análisis: 1) su redacción actual; 2) la primera iniciativa que fue publicada en La Gaceta del 3 de julio 2019; 3) el texto dictaminado en comisión y 4) la modificación realizada en el Plenario, por la aprobación esa moción n.°14. Es pertinente examinar esa moción n.°14, porque su contenido será incorporado en la moción n.°16, como luego se verá.

 

NORMAS VIGENTES

	

PRIMER PROYECTO DE LEY.

La Gaceta 3 de julio 2019

	

MOCIONES EN COMISIÓN.

La Gaceta 5 de noviembre de 2019

	

TEXTO REDACCIÓN FINAL.

Aprobado en el Plenario.




Artículo 46.- Prohíbese dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.

 

	

Artículo 46- Se prohíbe realizar la pesca de camarón con redes en áreas de arrecifes de coral. Las áreas con arrecifes de coral deberán de ser delimitadas por el INCOPESCA.

 

	

Se eliminó dicho artículo del proyecto.

(con lo cual quedaba vigente el actual artículo 46)

	

Artículo 46- Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.

 

Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos.

 

La modificación a este numeral es esencial y requería un examen pausado de la situación. Nótese que la legislación vigente dispone la prohibición de realizar pesca de camarón en los esteros. En la propuesta original del proyecto, publicado en La Gaceta de 3 de julio 2019, se proponía modificar el articulado para referir y acotar la prohibición a los “arrecifes de coral” y añadía que sería el INCOPESCA el que delimitaría tales áreas. Ante las críticas planteadas por el Ministro de Ambiente en oficio n.°DM-1001-2019 de 1° de octubre de 2019, en la Comisión Dictaminadora se eliminó dicho artículo. Lo cual fue debidamente publicitado en La Gaceta de 5 de noviembre de 2019. No obstante, en la sesión extraordinaria del 27 de noviembre de 2020, dedicada a la discusión de mociones de fondo y a la aprobación en primer debate del expediente legislativo, se introdujo un cambio de último momento que dice lo siguiente:

“Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos”. (Lo destacado no corresponde al original).

Respecto a dicho punto, conviene retrotraer el análisis y hacer referencia a lo apuntado por el Ministro del Ambiente en el oficio remitido a la Asamblea Legislativa en fecha 1° de octubre de 2019, en el que había expuesto lo siguiente:

“En el artículo 46 vigente de la Ley N.°8436, establece una prohibición de pesca de camarón dentro de los esteros del país en cualquiera de sus estados biológicos. Sin embargo, en la reforma propuesta, eliminan esta prohibición y la trasladan a las áreas de arrecifes de coral.

En la motivación del proyecto de ley no hace mención a cuál es el espíritu o intención del Legislador de cambiar esta prohibición, así como el respaldo técnico-científico para disminuir esta protección ambiental, que de manera expresa, clara y categórica ordena a este tipo de pesca la prohibición de los esteros del país.

La regulación actual es concordante con lo establecido en la Ley de Conservación de Vida Silvestre, artículo 68 que prohíbe la pesca en desembocaduras, y sanciona (…) a quien pesque en aguas continentales -ríos, riachuelos y quebradas hasta su desembocadura, lagos, lagunas, embalses, esteros y demás humedales-, de propiedad nacional, empleando explosivos, arbaletas, atarrayas, chinchorros, líneas múltiples, trasmallo o cualquier otro método que ponga en peligro la continuidad de las especies.

De esta forma, si se mantiene esta prohibición, se podría estar lesionando principios constitucionales ambientales, derivados del artículo 50 Constitucional, como el principio de objetivación de la tutela ambiental, principio de no regresividad, principio preventivo y el principio in dubio pro natura.

Otra observación a esta propuesta de artículo es que le da la competencia a INCOPESCA de delimitar las áreas de arrecifes de coral, cuando esta es una competencia del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), por lo que viene a contradecir normativa de igual o superior rango, según paso a explicar.

La Ley Orgánica del Ambiente define a los humedales en su artículo 41 como los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos naturales o artificiales permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja, por lo que los arrecifes de coral entren en la definición legal de ecosistema de humedal.

Esta posición es coincidente con la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Convención RAMSAR), en el cual se ubica a los arrecifes de coral dentro de la categoría de Sistema Marino de humedal, aprobado en la Recomendación 4.7 enmendada por las Resoluciones VI.5 y VII 11 de la Conferencia de las Partes Contratantes, ratificado en el País en el Decreto Ejecutivo N.°35800-MINAET del 07 de enero de 2010 “Criterios técnicos para la identificación, clasificación de humedales, así mismo, en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo N.°35803-MINAET establece que los humedales marinos forman parte del Patrimonio Natural del Estado, administrados por el MINAE a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

De igual forma, la Ley de Conservación de Vida Silvestre da la competencia al SINAC del MINAE en el artículo 7 inciso h) de proteger, supervisar y administrar con enfoque ecosistémico los humedales, así como determinar su calificación de importancia nacional o internacional.

Con fundamento en lo anterior, en este año se publicó el Decreto Ejecutivo 41774-MINAE “Promoción de iniciativa de restauración y conservación para la recuperación de los ecosistemas coralino”, estableciendo en el artículo 4 que el MINAE por medio del SINAC, realizará el inventario y mapeo de los ecosistemas arrecifales prioritarios, siguiendo los lineamientos técnicos en materia geoespacial que se determine al respecto, otorgando un plazo en el transitorio único de ese decreto de tres años para realizar esta labor. Por lo que se debe corregir la contradicción de competencias señaladas”. (Lo destacado no corresponde al original) (folios 639 y siguientes de la copia del expediente legislativo, tomo III).

El Ministro de Ambiente es contundente al afirmar que la norma actual es más protectora y que le corresponde al MINAE, a través del SINAC, administrar y delimitar las áreas de arrecifes de coral y humedales, de conformidad con los artículos 41 y 42 de la Ley Orgánica del Ambiente. Este último numeral dispone:

“Artículo 42 El Ministerio del Ambiente y Energía, en coordinación con las instituciones competentes, podrá delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de estos ecosistemas”.

En el mismo sentido –y este aspecto resulta esencial– la delimitación y el manejo de las áreas silvestres protegidas –entre otras, los parques nacionales– corresponden al MINAE, según lo dispuesto en los artículos 32 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente, que señalan, en lo conducente, lo siguiente:

“Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre. f) Humedales.g) Monumentos naturales.

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas.

Artículo 34.- Medidas preventivas. En las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento.

Artículo 35.- Objetivos. La creación, la conservación, la administración, el desarrollo y la vigilancia de las áreas protegidas, tendrán como objetivos:

a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos.

b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción.

c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas.

d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación.

e) Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo.

f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico, de importancia para la cultura y la identidad nacional”. (Lo destacado no corresponde al original).

Es oportuno destacar lo dicho por el Ministro: la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como hábitat de las aves acuáticas (Convención RAMSAR) ratificada por la Ley 7224 de 9 de abril de 1991 y la Recomendación 4.7, incorporada mediante Decreto 35803-MINAET del 7 de enero de 2010 “Criterios técnicos para la identificación, clasificación y conservación de humedales” ordena que “Los ecosistemas de humedales marinos forman parte del Patrimonio Natural del Estado, los cuales serán administrados por el MINAET a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación”. La Ley de Conservación de Vida Silvestre n.°7317 de 30 de octubre de 1992 da la competencia al SINAC en el artículo 7.h) de “Proteger, supervisar y administrar, con enfoque ecosistémico los humedales, así como determinar su calificación de importancia nacional o internacional”. El Decreto Ejecutivo n.°41774-2010 MINAE, “Promoción de iniciativa de restauración y conservación para la recuperación de los ecosistemas coralino” dispone en el artículo 4 que el MINAE, por medio del SINAC, realizará el inventario y mapeo de los ecosistemas arrecifales prioritarios. En síntesis, de la normativa mencionada se desprende que en la actualidad corresponde al MINAE tanto la delimitación de las áreas protegidas, como la administración y adopción de las medidas correspondientes para resguardarlas.

La PGR, en su opinión jurídica dirigida a la Asamblea Legislativa, había advertido sobre la gravedad de dicha disposición, al considerar, en lo conducente, lo siguiente:

“Por último, debe advertirse que se pretende reformar el artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura, eliminando la prohibición de pescar camarón en los esteros del país. Al existir normativa relacionada con la protección de los esteros y los ecosistemas de humedales (Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas, aprobada por Costa Rica mediante Ley n.°7224 de 7 de abril de 1991, Ley Orgánica del Ambiente, n.°7554 de 4 de octubre de 1995, Decreto Ejecutivo N° 35803-MINAE del 7 de enero de 2010, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre n.°6043 de 2 de marzo de 1977 y su reglamento, entre otras) y, al integrar éstos el Patrimonio Natural del Estado (voto n.°16938-2011 de la Sala Constitucional) en el que solo es posible autorizar las actividades dispuestas en el artículo 18 de la Ley Forestal (n.°7575 de 13 de febrero de 1996) ello implicaría el surgimiento de un conflicto normativo, en el tanto se estaría dejando abierta la posibilidad de que las licencias de pesca de arrastre que se pretenden regular puedan ser utilizadas en esas zonas. Y es que, además, no consta en el estudio que sirve de base al proyecto de ley que ese aspecto haya sido valorado técnicamente, y, por tanto, ese cambio normativo no tiene fundamento técnico-científico”. (Lo destacado no corresponde al original).

Así, la PGR subrayó dos aspectos de relevancia de cara al análisis de esta disposición, a saber: 1) el posible conflicto normativo en el sentido que se podría autorizar la pesca con redes de arrastre en zonas protegidas (los esteros y ecosistemas de humedales); y 2) que el estudio que dio sustento a la iniciativa parlamentaria no tuvo por propósito examinar la posibilidad técnica o científica de llevar a cabo la pesca dentro de estas zonas especialmente protegidas, ni de la necesidad de variar la competencia que a la fecha corresponde al SINAC. Lo primero podría, aparentemente, no ser un asunto en sentido estricto de constitucionalidad; pero tiene una incidencia en la protección del ambiente y, por tanto, en el efectivo cumplimiento de lo establecido en el artículo 50 de la Constitución Política y, además, repercute en el fundamento y el alcance del proyecto de ley, como luego se verá. Lo segundo, también tiene una relevancia constitucional, pues la inexistencia de un estudio técnico que fundamente esa variación normativa supondría la consumación de un vicio de procedimiento, con el agravante de que se da con ocasión del despojo de competencias dadas al MINAE. Por esta vía, en el último minuto del iter legislativo se estarían modificando competencias que de suyo correspondería más bien variar en un proyecto de ley al efecto. Además, el proyecto no prevé ninguna norma que expresamente deje sin efecto las competencias que el propio legislador ya le confió al MINAE. En buena técnica y por seguridad jurídica, lo procedente habría sido establecer una norma en ese sentido.

Al referirse a la reforma del artículo 46, Servicios Técnicos señaló, expresamente, lo siguiente:

“La reforma se realiza sin un evidente sustento técnico y científico que determine la apertura en los esteros nacionales de la pesca de camarón sin afectar su sostenibilidad, permitiéndose además la captura bajo cuaquier tipo de practica, lo que podría poner en riesgo el hábitat de las demás especies y del camarón mismo, pasando de una regulación con cierta restricción a una apertura total, siendo contrario al principio de desarrrollo sostenible.

No menos importante es el hecho de la demarcación de las áreas de arrecifes, lo cual sería muy loable. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que este tipo función puede acarrear no solo una inversión de recurso financieros sino también de capacidad técnica por parte del INCOPESCA, aspecto que no se prevé en el proyecto”. (Folio 439 de la copia del expediente legislativo).

Esto último que señala este informe merece ser destacado: la transferencia de competencias exigiría la previsión de las medidas financieros y técnicas para que INCOPESCA pueda asumir esa nueva función. Y, al respecto, el proyecto es completamente omiso.

Seguramente, en atención a las manifestaciones del Ministro de Ambiente y también de la PGR y del Departamento de Servicios Técnicos, dicha disposición fue eliminada del proyecto de ley (ver publicación en el Diario Oficial La Gaceta de 5 de noviembre de 2019). Pero, posteriormente, mediante la moción n.°14, se introdujo la disposición de análisis, en abierta contravención y contradicción a las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente y de Conservación de Vida Silvestre, entre otras mencionadas.

Los legisladores consultantes cuestionan el contenido del texto introducido por esa moción n.°14, porque estiman que implica un retroceso en la tutela medio ambiental. A partir del momento de su aprobación, correspondía otorgar la debida publicidad a una modificación de tal importancia, para hacer posible el respeto al principio de participación. Sin embargo, no fue así. En la misma sesión, después de ser subsumido el texto de esa moción n.°14 en la moción n.°16 –como luego se explicará– el proyecto de ley se aprobó en trámite de primer debate.

Según el criterio de esta minoría, el procedimiento empleado sí incurre en un vicio esencial del procedimiento legislativo. Vale detenerse a considerar que, como se ha examinado, la propuesta de ley procura reactivar las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre; pero con esta disposición, introducida por moción de fondo en el Plenario, se despoja de las competencias del MINAE –otorgadas y reconocidas en clara observancia de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política– y, se abre la posibilidad para entender que sí cabe la posibilidad que se realice la pesca de arrastre en zonas especialmente protegidas y, solamente, se limitará si así lo dispone el INCOPESCA. Todo lo anterior, como se ha advertido, sin estudios que avalen esa modificación normativa.

Sobre el particular, es oportuno recordar lo resuelto por la Sala en la sentencia 2007-02410. Se trataba de una acción interpuesta contra normas legales y decretos ejecutivos que establecían o modificaban los límites marinos de los parques nacionales y zonas protegidas en el litoral del Pacífico de Costa Rica. Varios grupos de pescadores estimaban que la determinación de límites geográficos de los parques nacionales y las áreas protegidas marinas era lesiva de los artículos 50, 56 y 190 de la Constitución Política, por cuanto, al tenor de la Ley de Pesca y Acuicultura 8436, supuestamente, obtuvieron el derecho subjetivo de poder realizar la actividad pesquera en todo el litoral del Pacífico, en la plataforma continental y en las doce millas territoriales. Dicha sentencia es muy relevante para efectos de esta consulta legislativa, pues este Tribunal declaró que el MINAE es el ente rector en la materia –la tutela y el resguardo medio ambiental– y dijo, en lo conducente, lo siguiente:

“Por último, cabe señalar que el principio del desarrollo sostenible comprende tres factores que están estrechamente vinculados, lo ecológico, lo económico y lo social, con lo cual, resulta obligado para el Estado el diseño de procesos productivos de manera tal que se promueva el "mayor bienestar a todos los habitantes del país" a través del estímulo de la producción que se realice en armonía con los elementos que la naturaleza dota, para el beneficio de la comunidad, a fin de procurar una vida digna. En atención al contenido del artículo 50 constitucional, se constituye en obligación del Estado diseñar políticas de desarrollo sostenible que permitan la preservación y el desarrollo económico-social de los pueblos; sin embargo, el análisis de la situación del sector pesquero de nuestro país es materia que excede al objeto de esta Jurisdicción, en los términos en que ha sido planteada, siendo más pertinente su debate en un foro de discusión nacional, como lo sería el órgano parlamentario, o en las diversas instancias de gestión de la Administración. Sobre estos parámetros, es que se hará el análisis de las impugnaciones que se hacen en la acción.

V.- DE LA FORMA JURÍDICA PARA REALIZAR LA DELIMITACIÓN GEOGRÁFICAS DE LAS ZONAS PROTEGIDAS.- El primer alegato de impugnación que se hace es en relación a la forma jurídica utilizada para la determinación de los límites geográficos de las zonas marinas protegidas, por cuanto se indica que en forma irregular se hizo mediante decreto, a los que se les confirió rango de ley, teniéndose en cuenta que, esta materia está reservada a la ley, al tenor de la Convención para la Protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, aprobada por Ley número 3763. En tanto parece que las accionantes parten de supuestos errados, se advierte que la afectación de un bien a un uso público o demanial –como lo es el patrimonio natural del Estado– se puede hacer mediante por norma constitucional, ley o por decreto ejecutivo –caso del patrimonio natural del Estado, y el patrimonio histórico arquitectónico–, en tanto es al tenor de lo dispuesto en los artículos 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, y de la competencia legal encomendada en los artículos 37 de la Ley Orgánica del Ambiente y 2 y 16 de la Ley Forestal, que corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía la facultad de deslindar o determinar, vía Decreto Ejecutivo, las zonas o áreas protegidas y que conforman el patrimonio natural del Estado. De manera que, es un asunto que por mandato legal se ha delegado a la Administración competente (MINAE), de donde, su actuación se manifiesta a través de un acto administrativo (decreto ejecutivo de afectación), dado que no puede actuar a través de la ley, en atención a que la función legislativa ha sido atribuida en exclusiva a la Asamblea Legislativa –artículos 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política–. No obstante lo anterior, esta potestad de la Administración no desconoce la que se ha atribuido al legislador –para incorporar bienes al patrimonio natural del Estado–, mediante ley. También debe advertirse que la determinación de una zona o área protegida no es una decisión irresoluta o inmodificable, sino todo lo contrario, pudiendo, ampliarse su extensión –en la mayoría de los casos–, ya sea mediante norma legal o también mediante decreto ejecutivo emanado de la Administración competente (Ministerio de Ambiente y Energía), o reducirse, en este último supuesto, existe una reserva legal absoluta, de manera que sólo por ley emanada de la Asamblea Legislativa, previos estudios técnicos que justifiquen la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente: (…)

Se insiste, la única restricción que tiene la Administración es para la desafectación del bien o para la reducción del parque o área protegida, la cual sólo puede hacer la Asamblea Legislativa, previo estudio técnico que justifique la medida. (…)

Con lo cual, no puede estimarse la infracción alegada, toda vez que el contenido de esta ley no tiene incidencia alguna en la organización, ni funcionamiento [del INCOPESCA], así como tampoco en la competencia de esa institución, en tanto su contenido se limita a la ratificación de la determinación geográfica de unas áreas marinas protegidas, materia en la que, se insiste, no tiene competencia el INCOPESCA. Cabe advertir que el Ministerio de Ambiente y Energía que se constituye en un órgano rector en lo que se refiere a la tutela de los recursos naturales y del ambiente –que comprende la biodiversidad ecológica tanto en la flora como en la fauna, ecosistemas, bosques, recurso forestal, vida silvestre–, de los recursos mineros, y de aquellos que coadyuvan a generar energía, tales como el agua, el aire, hidrocarburos, etc.; según lo dispuesto en los artículos 2 inciso a) de la Ley Orgánica de ese ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990, en tanto disponen textualmente, en lo que interesa:

"Artículo 2.- Serán funciones del Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía, las siguientes:

a) Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector."

De manera que, en tanto ya se había indicado que tanto la Asamblea Legislativa como la Administración Pública –concretamente el Ministerio de Ambiente y Energía– tienen competencia para declarar la incorporación y afectación al patrimonio natural del Estado, no resulta obligada ninguna consulta al INCOPESCA. Más bien, esta institución debe tener en cuenta que la actividad pesquera debe de realizarse con sujeción a las normas técnicas ambientales, lo cual obviamente presupone el respeto de las áreas geográficas de protección. (…)

 Se recuerda que la pesca es una actividad que está sujeta a condicionamientos y regulaciones ambientales, a fin de que se logre una explotación racional de la misma, permitiendo su desarrollo sin agotar las especies, y dándole tiempo a que las mismas se reproduzcan conforme a los ciclos naturales de vida, y respetando los ecosistemas existentes. Nótese que el sustento de estas regulaciones no sólo están dadas en atención a la defensa del recurso marino, sino en primer orden, para promover el desarrollo y sostenibilidad de la actividad pesquera, por cuanto no es posible garantizar su éxito si las especies se agotan; de ahí la exigencia de un uso racional y controlado de los recursos. Por ello, se advierte que si a consecuencia de la explotación desmedida o sin control se ha causado la destrucción de hábitats y especies marinas en las zonas sobre las que no existe un régimen jurídico de protección ambiental, ello no justifica que se permita la pesca en las zonas que previamente se han reservado para la protección y preservación del hábitat marino, porque ello se traduciría en una grave infracción de la tutela del ambiente que se impone en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional en el artículo 50 constitucional. (…)

En virtud de lo cual, no es posible considerar que la creación de parques y áreas marinas protegidas infrinjan este derecho fundamental, toda vez que las restricciones que, se repite, se establecen para el aprovechamiento de los recursos marinos se originan en la obligación constitucional que se le impone al Estado de garantizar, defender y preservar el ambiente, esto es, en el interés público ambiental”. (Lo destacado no corresponde al original).

Entonces, esta Sala declaró que el órgano del Poder Ejecutivo al que le corresponde la delimitación de las áreas protegidas, por mandato legal en atención a lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución Política, es el MINAE y no el INCOPESCA; dicha institución, más bien, debe tener en cuenta que la actividad pesquera ha de realizarse con sujeción a las normas técnicas ambientales, lo que obviamente presupone el respeto de las áreas geográficas de protección, las cuales –como se señaló– le corresponde definirlas al MINAE.

En el caso concreto, reconocemos la flexibilidad parlamentaria y el derecho a la enmienda como parte de los derechos de los legisladores en el conocimiento y desarrollo de un proyecto de ley. Sin embargo, consideramos que la modificación introducida, amén de resultar contradictoria con las competencias encomendadas al MINAE, lesiona y desvirtúa el origen y sentido de la normativa de análisis. Tal modificación se hizo desoyendo las indicaciones técnicas del MINAE y las advertencias de la PGR –que, si bien no son vinculantes, sí son muy calificadas para el análisis del caso–; y sin garantizar la debida publicidad que se debe procurar cuando se trata de un proyecto de ley y de una actividad que tiene una clara incidencia en el medio ambiente.

Al examinar las actas referidas a la aprobación de dicha moción (folios 1377-1382 de la copia del expediente legislativo, tomo VI) y el video aportado, llama la atención varios detalles. Por ejemplo, los legisladores Vega Rodríguez y Villalta Flórez-Estrada advirtieron el error material contenido en el encabezado de la moción y el artículo al que hace referencia la moción (el legislador promovente se refiere al numeral 47; sin embargo, lo correcto habría sido hacer referencia al artículo 46 del texto actual de la Ley de Pesca y Acuicultura). Por su parte, el legislador Benavides Jiménez afirmó lo siguiente:

“Lo que estamos introduciendo el artículo 47…No hay por donde perderse, si bien existe un error material, dice artículo 46, el 47 de la Ley de Pesca no admite ninguna equivocación y además como proponente lo estoy afirmando así.

El encabezado refiere claramente al 47 y no habría una manera de perderse. Incluso, reproduce textualmente el primer párrafo del artículo 47 actual.

Pero estamos introduciendo lo siguiente: Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquiera otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundada en criterios científicos, técnicos y socieconómicos. Es decir, lo que estamos haciendo es aumentando las prohibiciones que el artículo 47 actual establece para la pesca de camarón”.

Sin embargo, la norma vigente dispone una prohibición absoluta de realizar pesca de camarones dentro de los esteros del país, mientras que la reforma que se pretende aprobar establece:

“Se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquiera otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundada en criterios científicos, técnicos y socieconómicos”. (Lo destacado no corresponde al original).

Más bien parece que se pretende disminuir la prohibición vigente, pues si INCOPESCA no ordena alguna limitación concreta, se podría interpretar que sí se puede llevar a cabo la pesca semiindustrial con redes de arrastre en áreas especialmente sensibles y protegidas, a saber, esteros y arrecifes de coral (humedales), así como parques nacionales.

Esta minoría considera que se trata de una modificación de gran importancia que, previamente a su aprobación, habría requerido un análisis pausado de la normativa que se pretendía introducir y una nueva publicación del proyecto de ley, porque el ejercicio del derecho de enmienda superó el contenido de la iniciativa parlamentaria, al incidir directamente en la salvaguarda de las áreas protegidas y en las competencias del MINAE respecto a la administración de tales áreas. Lo anterior, con clara relación con lo dispuesto en los artículos 6 y 50 de la Constitución Política.

La interpretación sugerida por la mayoría de esta Sala en el sentido de que “la reforma al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura preserva de manera intacta las competencias que le corresponden a los órganos del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente” pone en evidencia que el numeral de marras resulta tan abierto y confuso que su aplicación práctica podría conducir a una situación lesiva del medio ambiente y contraria a la protección que el Estado está obligado a dar en zonas que la requieren especialmente.

Por lo demás, consideramos que una interpretación conforme no se podría realizar en contra de lo dispuesto expresamente en la norma, la que sujeta las prohibiciones o las decisiones, únicamente, a lo referido en la propia ley de Pesca y Acuicultura. En tal sentido, la disposición cuestionada señala que “Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley”. De manera que, a nuestro juicio, la interpretación conforme que pretende tener por válida esta mayoría no parece remediar el vicio que se configuró.

Cabe una última reflexión: Si se admitiese que es legítimo el despojo de las competencias de un órgano en un proyecto de ley, en el último momento y sin posibilidad de consulta y, más en este caso, contra lo dicho por el órgano que ve menoscabadas sus competencias, se abriría un grave precedente en materia de asignación de competencias para todo el engranaje institucional del país. Esto por cuanto tal despojo fue hecho sin publicidad y participación. Además, el objeto esencial del proyecto no versa sobre las competencias del MINAE.

En consecuencia, respecto a dicho extremo, estimados que llevan razón los legisladores consultantes en que existió un vicio esencial en el procedimiento legislativo, por cuanto el contenido de dicha moción n.°14 se incorporó a la moción n.°16, tal como de inmediato se verá.

G.   La moción de texto sustitutivo, moción n.°16

El segundo agravio señalado por los legisladores consultantes es que se lesionó el principio de publicidad en relación con el de participación, porque en esa misma sesión se votó la moción de fondo n.°16, y esta no consta en las actas de la sesión legislativa.

1.    Marco fáctico sobre la aprobación de la moción n.°16

Del estudio de las actas de la sesión y del video aportado se desprende que con esa moción los legisladores proponentes pretendieron unificar en una sola –valga la redundancia– las mociones aprobadas anteriormente, pero que tenían una serie de errores materiales. Sobre el particular, el Diputado Benavides Jiménez manifestó:

“Bien, compañeros y compañeras, esta moción número 16 es una moción de texto sustitutivo que hace varias modificaciones.

“Las modificaciones que realiza son básicamente las mismas que están contenidas en los distintos… en las distintas mociones que se habían votado con anterioridad; sin embargo, carecen del error material al que nos referimos, después de que hizo la observación la diputada Vega Rodríguez, observación que también ahondara el diputado Villalta Flórez-Estrada. De manera que lo que hace es que recoge todas las mociones que acabamos de votar, pero además no contiene el error con respecto a la numeración del artículo 46, que en algún momento se le llamó 47, sino que está debidamente corregido.

Queda claro qué es lo que se pretende, sin errores materiales; de manera que les solicitaría que lo aprueben en la misma inteligencia en que la mayoría de ustedes lo ha hecho con el resto de las mociones.

Muchas gracias” (Folio 1390 de la copia del expediente legislativo, tomo VI).

Se trató, en palabras del propio legislador promovente, de un texto sustitutivo. Sin embargo, no aparece en las actas. Esto, a diferencia del resto de mociones que sí fueron incorporadas en el acta de la sesión. Por tal motivo, esta Sala se vio en la necesidad de solicitar una prueba para mejor resolver, tal como consta en el resultando 11 de la resolución de esta consulta legislativa. El Directoria aportó un documento escrito y un video. De la atenta revisión de este, se desprende que tampoco se dio lectura a la moción sometida a consideración.

En el documento se aclaraba que el texto de la moción n.°16 era el de la moción de texto sustitutivo propuesta por el Diputado Benavides Jiménez, y dice así:

“ARTÍCULO 1- Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artículo 2, el inciso d) del artículo 43, el inciso a) del artículo 47 y se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, todos de la Ley N.° 8436, Ley de Pesca y Acuicultura de 1 de marzo de 2005, para que se lean de la siguiente manera: A) Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artículo 2, el inciso d) del artículo 43, los artículos 46 y 47, para que se lean de la siguiente manera: Artículo 2- Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos: (…) 27- Pesca comercial: La pesca comercial se realiza para obtener beneficios económicos y se clasifica así: (…) d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad competente; y de la sardina y del atún con red de cerco. El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre, debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marin.°Las regulaciones específicas serán establecidas por el INCOPESCA. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente establecida. (…)

Artículo 43- La pesca comercial se realizará para obtener beneficios económicos y se clasificará en: (…) d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad competente; y de la sardina y del atún con red de cerco. El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. Las regulaciones específicas serán establecidas por el INCOPESCA. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente establecida. Artículo 46- Prohíbase dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquiera otra área delimitada por el INCOPESCA mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socio económicos. Artículo 47- Las licencias para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales, así como a las personas físicas y jurídicas costarricenses. Estas licencias se clasifican en dos categorías:

Categoría A (licencia para pesca de camarón semiindustrial Océano Pacífico): embarcaciones con licencia o permiso para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan las tecnologías y criterios científicos determinados por la autoridad competente establecidas por el INCOPESCA, únicamente en la zona económica del Océano Pacífico. Para otorgar estas licencias y permisos el INCOPESCA necesariamente deberá contar con los estudios científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso. El INCOPESCA determinará las especies de camarón aprovechables comercialmente, con base en los estudios científicos correspondientes. B) Se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, para que se lean de la siguiente manera: Artículo 14- Las atribuciones del INCOPESCA, además de las ordenadas en la Ley N.° 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, serán las siguientes: (…) f) Impulsar y apoyar los procesos de certificación de pesca sostenible de las pesquerías nacionales con el propósito de potenciar la exportación de sus productos, además de promover el aprovechamiento sostenible de los recursos. g) El INCOPESCA promoverá con los licenciatarios programas de limpieza de los mares de conformidad con las especificaciones técnicas que establezca. ARTÍCULO 2- El Sistema de Banca para el Desarrollo y las entidades financieras públicas, podrán crear programas especiales de financiamiento, dirigidos a fomentar y promover el desarrollo de la pesca semiindustrial, a través del acceso al crédito cuyo fin sea el mejoramiento de las capacidades técnicas, tecnológicas y científicas; la compra, renovación y mejoras de las embarcaciones, la inversión en nuevas tecnologías amigables con el ambiente utilizadas en la extracción sostenible de los recursos marinos y la creación o crecimiento de plantas de proceso nuevas o existentes, que generen oportunidades de empleo en las comunidades donde se desarrolle la actividad.

ARTÍCULO 3- Autorización. Se autoriza a todas las entidades del Estado a transferir recursos al INCOPESCA, para que realice los estudios técnicos y científicos correspondientes, cuyo fin sea el otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial. TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad. TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA un plazo de un año improrrogable para que para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el artículo 47 inciso a) de esta ley. TRANSITORIO III– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón, serán estudiadas y evaluadas todas las solicitudes presentadas en igualdad de condiciones y tendrán prioridad debidamente justificada las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente. Rige a partir de su publicación”.

Conviene aquí analizar tres aspectos: lo relativo a la moción de dispensa de lectura; si la moción n.°16 es o no de texto sustitutivo; y lo referente a la omisión de consignar la moción de texto sustitutivo en el acta.

6)    La moción de dispensa de lectura de las mociones de fondo

Ya se ha dicho que el presente proyecto de ley se tramita utilizando el procedimiento abreviado, previsto en los artículos 178 y siguientes del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Se trata de un procedimiento novedoso, incorporado en el reglamento mediante el Acuerdo n.°6745 de 4 de marzo de 2019. Dicho trámite prevé reglas específicas para procurar un trámite expedito del proyecto de ley, las cuales por su misma sumariedad deben cumplirse en estricto apego a dicho Reglamento.

Como se refirió anteriormente, el artículo 190 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, dispone:

“Las mociones de fondo presentadas se tendrán por dispensadas de lectura y se darán a conocer a los diputados por el medio que garantice su acceso y en cumplimiento del principio de publicidad”. (Lo destacado no corresponde al original).

De este modo se enfatiza que el conocimiento y votación de las mociones de fondo en el Plenario debe garantizar el debido cumplimiento del principio de publicidad.

Y, de conformidad con el procedimiento abreviado, lo relativo al conocimiento de las mociones de fondo en el Plenario se encuentra previsto en el artículo 194 inciso 2) del Reglamento, que señala lo siguiente:

“Para referirse a las mociones de fondo que sean conocidas en comisión y en el Plenario, los diputados o diputadas proponentes tienen hasta cinco minutos para defender su propuesta. También podrá hacer uso de la palabra un diputado a favor y uno en contra, por un plazo de cinco minutos cada uno por cada moción. Las mociones de fondo se tendrán por dispensadas de lectura siempre y cuando estas fueran debidamente comunicadas a los diputados y diputadas con al menos veinticuatro horas de antelación”. (Lo destacado no corresponde al original).

En el caso concreto, con la prueba recabada ante la Secretaría de la Asamblea Legislativa, se tiene por demostrado que las mociones fueron ingresadas al portal o sitio Web de la Asamblea Legislativa al ser las 18:07 hrs. del día 26 de noviembre de 2019, mientras que la sesión extraordinaria para conocer por el fondo el proyecto de ley, dio inicio al ser las 9:13 hrs. del día 27 de noviembre y culminó al ser las 17:01 hrs. En definitiva, se acredita que no habían transcurrido “al menos veinticuatro horas de antelación”, plazo que señala el artículo antes citado para que fuera válidamente aprobada la moción de dispensa de lectura de las mociones de fondo. Entonces, tal aprobación se hizo en contravención de la regla especial y específica del procedimiento legislativo autorizado para este proyecto de ley. Esa regla, prevista en el artículo 194 no admite excepción, tanto porque se trata de una garantía mínima que procura hacer efectivo el principio de publicidad como por lo dispuesto en el artículo 234 del Reglamento de la Asamblea Legislativa que establece: 

“ARTICULO 234. Inderogabilidad singular

 Salvo en los casos en que el propio Reglamento lo establezca expresamente, no serán admisibles las mociones tendientes a su inaplicación a casos concretos”. (Lo destacado no corresponde al original).

Esa norma recoge el principio general de la inderogabilidad singular del Reglamento de la Asamblea Legislativa, lo que implica que el Plenario no puede desaplicar para un caso concreto los procedimientos generales establecidos para un tipo de acto determinado.

Esto no significa que este Tribunal deba convertirse en una instancia revisora de todos los trámites parlamentarios, pues eso podría implicar una lesión al principio de separación de funciones (ver la sentencia 2004-09251). Sin embargo, cuando una infracción o desaplicación del reglamento a un caso concreto, paralelamente, implica una lesión a los principios de carácter constitucional (en este caso, esencialmente, el de publicidad), la Sala Constitucional sí tiene la competencia para conocer el vicio de inconstitucionalidad por desaplicación del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

En el presente caso no sólo se desconoció el principio de inderogabilidad singular del reglamento, sino que, paralelamente, se violentaron las garantías mínimas previstas para conceder la debida publicidad al proyecto de ley y a las mociones de fondo presentadas. Si se hubiese cumplido a cabalidad con el plazo de las veinticuatro horas, los legisladores podrían haber advertido con anticipación la importancia e incidencia de las mociones planteadas, esencialmente, respecto a lo dispuesto en el artículo 46, que implica una desmejora de la tutela actual a las zonas protegidas y un despojo de las competencias del MINAE, sin justificación alguna, tal como supra se explicó.

Por no haberse cumplido con las veinticuatro horas necesarias para autorizar una moción de dispensa de lectura, se estaba ante una imposibilidad fáctica y jurídica de realizar la votación de la referida moción. Fáctica, precisamente porque no habían transcurrido las veinticuatro horas establecidas en el Reglamento. Jurídica, porque de aprobarse así esa moción se estaría violentando el principio de publicidad por desaplicar las propias normas del Reglamento de la Asamblea.

El hecho que se hubieran repartido mociones en texto impreso o que nadie hubiera advertido el vicio en el que se incurrió, no lo subsana; porque los legisladores no son más que representantes del pueblo y no pueden desvincularse unilateralmente de los mecanismos previstos en el propio reglamento para otorgar publicidad al proyecto de ley. Ese principio no solo está en función de la labor de los propios legisladores, sino de las personas que están siguiendo la discusión parlamentaria. Aquéllos son sólo delegados del pueblo (artículo 105 de la Constitución Política).

Por otro lado, según nuestro criterio, tampoco corresponde hacer una relación entre el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, con la situación expuesta en el caso concreto. Esa norma señala:

ARTICULO 177. Trámite de dispensa. Un proyecto de ley podrá ser conocido por la Asamblea en primer debate, sin el requisito de informe previo de una de las comisiones de la Asamblea, entendiéndose entonces que aquella actúa como comisión general, cuando así lo disponga la propia Asamblea, mediante la expresa dispensa de trámites previos. En este caso, una vez terminada la discusión del asunto en primer debate, y habiéndose conocido directamente las mociones de fondo de los diputados, el Presidente de la Asamblea pondrá a votación el asunto.

En resumen, no corresponde aplicarlo al proyecto de ley bajo examen porque el artículo 177 no fue aprobado expresamente para el procedimiento legislativo de análisis y porque en éste hay una disposición especial, que es el artículo 194, párrafo 2°, que también es de obligado cumplimiento, según el artículo 234 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

7)    Sobre si la moción n.°16 es o no moción de texto sustitutivo

Al votarse una moción de texto sustitutivo se dejan sin efecto las anteriores mociones y la votación recaída sobre las mismas. En el presente caso, para lo que interesa, dicha moción n.°16 incorporó el contenido de la moción n.°14 que, como se ha señalado, introducía unas modificaciones de gran importancia. Se podría argüir que sólo lo relativo a las disposiciones que modificaban el artículo 46 eran aspectos sustancialmente distintos al proyecto publicado, por lo que la moción n.°16 no era en realidad una moción de texto sustitutivo. Sobre el particular, es preciso decir lo siguiente. En primer lugar, fue el propio proponente quien la calificó como “moción de texto sustitutivo”. Además, era a la sazón Presidente de la Asamblea Legislativa y gran conocedor del procedimiento parlamentario. En segundo lugar, y más importante aún, el criterio para distinguir una moción de texto sustitutivo no puede ser meramente cuantitativo sino cualitativo. Es decir, si la mayoría de las disposiciones introducidas por la moción ya estaban en versiones anteriores eso no significa per se que no sea una moción de texto sustitutivo. Lo determinante es si hay alguna o varias disposiciones –aunque sean la minoría– que modifiquen esencialmente, en algún punto significativo, el proyecto de ley. Eso fue lo que se presentó en este caso, porque la moción n.°16, al incorporar lo establecido en la moción n.°14, contenía una modificación esencial que ameritaba el respeto al principio de publicidad. En efecto, si se trató de un texto sustitutivo que cambió el proyecto de forma sustancial al despojar las competencias del MINAE y autorizar a que INCOPESCA permita la pesca semiindustrial de arrastre en áreas especialmente protegidas, dicho proyecto de ley debió publicarse en La Gaceta. Al haberse omitido, eso incidió en el respeto al principio de la participación ciudadana (artículos 9 y 50 de la Constitución Política).

8)    Sobre la omisión de haber consignado la moción n°.16 en las actas

Esa moción n.°16, que consolidó los cambios sustanciales en el proyecto de ley, no fue incluida en el acta de la sesión parlamentaria. La Secretaría del Directorio de la Asamblea de la Legislativa afirmó lo siguiente:

“Las mociones de fondo y otros documentos que se incorporan al acta no se transcribe desde hace varios años, por el contrario, se incorporan en el acta imágenes de cada documento, lo cual permite al lector apreciar con precisión el texto que se incorpora, quien lo suscribe y si existen modificaciones a mano. En relación con el acta del Plenario Legislativo correspondiente a la Sesión Extraordinaria N° 014 celebrada el 27 de noviembre de 2019 por un error material, no se incorporó la imagen de la moción N° 16, como así fueron incorporadas todas las mociones de orden y de fondo tramitadas sobre el Expediente Legislativo N° 21.478” (ver la prueba para mejor resolver solicitada).

Según nuestro criterio, esta situación constituye un vicio que afecta los principios de publicidad en relación con el de participación. Esa ausencia del contenido de esa moción de texto sustitutivo –la moción n.°16– en el cuerpo del acta genera confusión y obligó, en primer lugar, a esta misma Sala a solicitar una prueba para mejor resolver, con el fin de evaluar con detalle cuáles mociones fueron aprobadas y de qué forma. Esto pone al descubierto la lesión misma al principio de publicidad. Pues, si a esta Sala le fue necesario pedir una prueba para mejor resolver para conocer el contenido de esa moción, cuánto más difícil es que la ciudadanía pueda tener acceso a éste. Precisamente por eso el vicio se configura en la medida en que la moción n.°16 contiene disposiciones de gran incidencia en el proyecto de ley y en atención de la fase del iter legislativo en la que se omitió el consignarla en el acta.

Al respecto, la Secretaría de la Asamblea Legislativa informó que existen otros mecanismos, además de las actas, para fiscalizar el texto aprobado, tales como el portal de la Asamblea y el informe final de la Comisión de Redacción. No obstante, que dichas alternativas no subsanan la omisión cuestionada por los legisladores consultantes. En lo que se refiere al portal, ya se ha constatado que esas mociones de fondo no se colocaron allí con la anticipación requerida, que hiciera jurídicamente posible y legítima la aprobación de la moción de dispensa de la lectura de las mociones de fondo, incluida moción de texto sustitutivo. Esto ha de afirmarse, pese a que al parecer los mismos consultantes no advirtieron eso al Plenario. Incluso al inicio de la sesión, defendieron mociones de fondo que fueron desechadas. En cuanto al informe de la Comisión de Redacción, es claro que de suyo se trata de un acto posterior a la aprobación en primer debate y además, en el caso concreto, el informe de la Comisión de Redacción estuvo listo hasta el 16 de mayo de 2020, es decir, casi seis meses después de su aprobación en primer debate.

A partir de lo anterior, consideramos que también llevan razón los legisladores consultantes sobre la existencia del vicio que apuntan, relacionado con la ausencia del texto de la moción n.°16 en el acta de la sesión legislativa extraordinaria n.º 14, del miércoles 27 de noviembre de 2019, que es en la que aquella fue aprobada. Tal ausencia impide la debida comprobación de lo examinado y votado por el Plenario, tanto por parte de los propios legisladores, como de la ciudadanía. Esa comprobación es condición sin la cual no es posible respetar el principio de participación.

2.    Conclusiones sobre el particular

Todas las anteriores circunstancias, acreditadas tanto en el expediente como en la prueba aportada para mejor resolver, nos hacen concluir que hubo una imposibilidad de examinar con detalle –a priori y a posteriori– el texto aprobado mediante la referida moción n.°16, limitando, por ende, la transparencia, la publicidad y la participación que deben caracterizar las decisiones legislativas.

Ciertamente, había un acuerdo de tramitar el expediente mediante un procedimiento abreviado, pero esto no exime a los legisladores de respetar sus propias reglas. En ese sentido, es de suma relevancia enfatizar que, si el que se sigue es un procedimiento abreviado, por ende, sumario y expedito, con mayor razón resulta obligatorio que las garantías mínimas, previstas en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, sean cumplidas con el mayor rigor posible porque, justamente, son mecanismos que el procedimiento legislativo establece para hacer valer los principios esenciales de la participación y un mínimo de publicidad. No se pueden debilitar el cumplimiento los procedimientos legislativos a tal punto que se dejen sin efecto las propias normas mínimas definidas por los legisladores en el trámite de los procedimientos abreviados. Si estas mociones de fondo se aprobaron irrespetando esas normas, tal aprobación no puede ser convalidada por los legisladores y, aún menos por este Tribunal, porque están de por medio acá los principios esenciales que deben caracterizar el quehacer legislativo. La flexibilidad propia de los procedimientos parlamentarios tiene como límites el respeto de otros principios que también garantizan esos procedimientos: los de publicidad, transparencia y participación.

  II.         CONSULTAS SOBRE EL FONDO
A.   Mención de los vicios de fondo señalados por los consultantes

En relación con el fondo del proyecto se señalan los siguientes vicios: La violación a los artículos 6 y 7 constitucionales y las normas internacionales. La violación al artículo 21 de la Constitución Política por la amenaza del derecho a la vida y a la salud. La violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el desarrollo sostenible y la justa distribución de la riqueza. La infracción al principio del desarrollo sostenible y su elemento social. La posible violación del principio constitucional de intangibilidad del dominio público ambiental (artículos 121 inciso 14 y 140 inciso 19). La incompatibilidad de la reforma al artículo 46 con el principio de no regresión ambiental por no prohibir la pesca de arrastre en las áreas silvestres protegidas. Aquí sólo haremos referencia a este último.

H.  Principio no regresión y la reforma del artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura
1)    Argumentos de los consultantes

Los consultantes explican que en la discusión de primer debate, mediante la moción n.°16, se incorporó al texto una reforma al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura, cuyo contenido no se había discutido hasta ese momento. El texto indica:

“Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos. Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos”. (Lo destacado no corresponde al original).

Consideran que el proyecto es omiso con relación al resto de áreas protegidas, pues los parques nacionales son sólo una de las clasificaciones existentes en relación con todas las áreas silvestres protegidas. La Ley Orgánica del Ambiente señala, en lo conducente, lo siguiente:

“Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre.f) Humedales.g) Monumentos naturales.

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”. (Lo destacado no corresponde al original).

Por lo tanto, afirman que el término “parques nacionales” no abarca todas las áreas protegidas y, si se establece una prohibición expresa, eso podría implicar un eventual portillo legal para que se entienda por autorizada la actividad en otras áreas silvestres protegidas, distintas a los parques nacionales. Aducen que esto implica una regresión en cuanto a los niveles de protección del Patrimonio Nacional del Estado (PNE) y que este tipo de conductas podrían ir en contra de los principios de no regresión en materia ambiental y de progresividad (sentencia 2019-17397). Dicen que, actualmente, la legislación vigente autoriza las siguientes actividades dentro del PNE:

“ Artículo 18 de la Ley Forestal. Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”.

Entre dichas actividades no se incluye la pesca de arrastre, por lo que la probabilidad de que una nueva actividad (más aún tan peligrosa para los ecosistemas marinos) sea autorizada dentro del PNE implica una regresión en cuanto a los niveles de protección de éste. Consideran los legisladores consultantes que esa regulación resulta contraria al principio de progresividad en materia ambiental (sentencia 17397-2019), según el cual el Estado costarricense se ve imposibilitado para reducir los niveles de protección ambiental a los que ha llegado, salvo que medie una justificación razonable y proporcionada. Aducen que en el caso bajo estudio no existe esta razón ni tampoco los estudios suficientes para determinar que la pesca de arrastre es una actividad necesaria dentro del PNE. Sostienen que autorizar una nueva actividad extractiva dentro del PNE debe darse en el marco de la sustentabilidad y de la necesidad, y que debe estar científicamente demostrada, según lo exige la Ley Orgánica del Ambiente que establece:

“Artículo 38. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”.

Refieren que en el expediente legislativo no constan los estudios necesarios para justificar que la actividad de pesca de arrastre se prohíba única y expresamente en los parques nacionales, dejando la duda sobre su eventual autorización en otras áreas silvestres protegidas, con categorías de manejo distintas, como reservas biológicas, humedales, entre otros, lesionándose con esto el principio de no regresión ambiental.

2)    Análisis de la cuestión

En lo tocante a este agravio, los suscritos magistrados consideramos que se relaciona estrechamente con lo dicho respecto al vicio de procedimiento sobre publicidad y participación mencionado.

Sobre el principio de progresividad en la tutela medio ambiental, esta Sala en la sentencia 2012-013367 consideró lo siguiente:

“V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10)”. (Lo destacado no corresponde al original). (En el mismo sentido, las sentencias 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 y 2019-017397).

Conforme con la referida línea jurisprudencial de esta Sala, la reducción de la protección a áreas ambientales especialmente protegidas debe darse mediante una ley que, de forma razonable y proporcionada le otorgue sustento a dicha determinación.

En el caso concreto, según se ha venido examinando, la Asamblea Legislativa pretende con esta reforma al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura dejar sin efecto las competencias del MINAE sobre la administración y el manejo de parques nacionales y humedales. La norma contempla la figura de los parques nacionales, mencionada en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, pero ciertamente deja por fuera otras categorías de áreas silvestres protegidas en las cuales el MINAE, según esa misma ley, tiene las siguientes competencias:

“Artículo 34. Adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento”.

De manera que llevan razón los consultantes cuando indican que, al dejar por fuera a otras áreas silvestres protegidas de la prohibición contenida en el citado artículo 46 de la ley, se podría entender que –a falta de prohibición expresa por parte del INCOPESCA– sí se podrían llevar a cabo actividades semi industriales de pesca de camarón con redes de arrastre. Lo anterior con dos agravantes: constituye una medida regresiva respecto a la actual tutela ambiental conferida y reconocida legalmente a estas zonas y, además, el estudio que sirvió de sustento para esta iniciativa parlamentaria no podría justificar razonablemente el motivo por el cual se adopta esta medida, tampoco en lo referente al despojo de competencias que hoy tiene el MINAE.

El estudio que justificó el proyecto de ley se refiere a los dispositivos para disminuir la FACA en el arte de la pesca, pero no examinó la necesidad de reducir la protección y cobertura que reciben estas áreas especialmente protegidas ni tampoco el impacto de la pesca con redes de arrastre en estas zonas (parques nacionales y humedales) y, mucho menos, en las categorías de áreas silvestres protegidas omitidas en la disposición de cita.

3.    Conclusiones sobre el particular

En virtud de lo expuesto, consideramos que llevan razón los legisladores consultantes en el agravio planteado, en el sentido que la pretendida reforma al artículo 46 de Ley de Pesca y Acuicultura implica una violación a los principios de progresividad y no regresividad en la protección ambiental.

III.         CONCLUSIONES GENERALES

Como corolario de las consideraciones realizadas, consideramos que es inconstitucional el procedimiento legislativo seguido en el expediente legislativo 21.478, respecto al proyecto de ley “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica”, porque contiene dos vicios sustanciales del procedimiento legislativo: uno por infracción a los principios de objetivación de la tutela medio ambiental y de desarrollo sostenible democrático, y otro por lesión al principio de publicidad, que incide en el de participación.

Por el fondo, declaramos que la reforma propuesta al artículo 46 de Ley de Pesca y Acuicultura implica una violación a los principios de progresividad y no regresividad en la protección ambiental.

El hecho de que el proyecto no cuente con una base técnica y científica sólida que garantice la sostenibilidad ambiental y democrática de la actividad en cuestión, posiblemente redunda en la infracción a principios y normas de relevancia constitucional, que versan sobre el medio ambiente. Sin embargo, estimamos que resulta innecesario referirse a los demás extremos consultados en cuanto al fondo.

 

ANEXOS

Normas del Convenio sobre Derecho del Mar

Artículo 61 Conservación de los recursos vivos

1.- El Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva.

2.- El Estado ribereño, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga, asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación. El Estado ribereño y las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cooperarán, según proceda, con este fin.

3.- Tales medidas tendrán asimismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera otros estándares mínimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales.

4.- Al tomar tales medidas, el Estado ribereño tendrá en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.

5.- Periódicamente se aportarán o intercambiarán la información científica disponible, las estadísticas sobre captura y esfuerzos de pesca y otros datos pertinentes para la conservación de las poblaciones de peces, por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, según proceda, y con la participación de todos los Estados interesados, incluidos aquellos cuyos nacionales estén autorizados a pescar en la zona económica exclusiva.

Artículo 62 Utilización de los recursos vivos

1.- El Estado ribereño promoverá el objetivo de la utilización óptima de los recursos vivos en la zona económica exclusiva, sin perjuicio del artículo 61.

2.- El Estado ribereño determinará su capacidad de capturar los recursos vivos de la zona económica exclusiva. Cuando el Estado ribereño no tenga capacidad para explotar toda la captura permisible, dará acceso a otros Estados al excedente de la captura permisible, mediante acuerdos u otros arreglos y de conformidad con las modalidades, condiciones y leyes y reglamentos a que se refire el párrafo 4, teniendo especialmente en cuenta los artículos 69 y 70, sobre todo en relación con los Estados en desarrollo que en ellos se mencionan.

3.- Al dar a otros Estados acceso a su zona económica exclusiva en virtud de este artículo, el Estado ribereño tendrá en cuenta todos los factores pertinentes, incluidos, entre otros, la importancia de los recursos vivos de la zona para la economía del Estado ribereño interesado y para sus demás intereses nacionales, las disposiciones de los artículos 69 y 70, las necesidades de los Estados en desarrollo de la subregión o región con respecto a las capturas de parte de los excedentes, y la necesidad de reducir al mínimo la perturbación económica de los Estados cuyos nacionales hayan pescado habitualmente en la zona o hayan hecho esfuerzos sustanciales de investigación e identificación de las poblaciones.

4.- Los nacionales de otros Estados que pesquen en la zona económica exclusiva observarán las medidas de conservación y las demás modalidades y condiciones establecidas en las leyes y reglamentos del Estado ribereño. Estas leyes y reglamentos estarán en consonancia con esta Convención y podrán referirse, entre otras, a las siguientes cuestiones:

a) La concesión de licencias a pescadores, buques y equipo de pesca, incluidos el pago de derechos y otras formas de remuneración que, en el caso de los Estados ribereños en desarrollo, podrán consistir en una compensación adecuada con respecto a la financiación, el equipo y la tecnología de la industria pesquera;

b) La determinación de las especies que puedan capturarse y la fijación de las cuotas de captura, ya sea en relación con determinadas poblaciones o grupos de poblaciones, con la captura por buques durante un cierto período o con la captura por nacionales de cualquier Estado durante un período determinado;

c) La reglamentación de las temporadas y áreas de pesca, el tipo, tamaño y cantidad de aparejos y los tipos, tamaño y número de buques pesqueros que puedan utilizarse;

d) La fijación de la edad y el tamaño de los peces y de otras especies que puedan capturarse;

e) La determinación de la información que deban proporcionar los buques pesqueros, incluidas estadísticas sobre capturas y esfuerzos de pesca e informes sobre la posición de los buques;

f) La exigencia de que, bajo la autorización y control del Estado ribereño, se realicen determinados programas de investigación pesquera y la reglamentación de la realización de tales investigaciones, incluidos el muestreo de las capturas, el destino de las muestras y la comunicación de los datos científicos conexos;

g) El embarque, por el Estado ribereño, de observadores o personal en formación en tales buques;

h) La descarga por tales buques de toda la captura, o parte de ella, en los puertos del Estado ribereño;

i) Las modalidades y condiciones relativas a las empresas conjuntas o a otros arreglos de cooperación;

j) Los requisitos en cuanto a la formación de personal y la transmisión de tecnología pesquera, incluido el aumento de la capacidad del Estado ribereño para emprender investigaciones pesqueras;

k) Los procedimientos de ejecución.

5.- Los Estados ribereños darán a conocer debidamente las leyes y reglamentos en materia de conservación y administración.

Artículo 119 Conservación de los recursos vivos de la alta mar

1.- Al determinar la captura permisible y establecer otras medidas de conservación para los recursos vivos en la alta mar, los Estados:

a) Tomarán, sobre la base de los datos científicos más fidedignos de que dispongan los Estados interesados, medidas con miras a mantener o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera normas mínimas internacionales, sean subregionales, regionales o mundiales, generalmente recomendadas;

b) Tendrán en cuenta los efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a mantener o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en los que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.

2.- La información científica disponible, las estadísticas sobre capturas y esfuerzos de pesca y otros datos pertinentes para la conservación de las poblaciones de peces se aportarán e intercambiarán periódicamente por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cuando proceda, y con la participación de todos los Estados interesados.

3.- Los Estados interesados garantizarán que las medidas de conservación y su aplicación no entrañen discriminación de hecho o de derechos contra los pescadores de ningún Estado”.

Resumen del Dictamen Negativo de Minoría

En lo conducente, este dictamen señaló:

“Ministerio de Ambiente y Energía: (…) INCOPESCA realizó los estudios entre octubre a diciembre del 2018 cuyo objetivo principal fue evaluar los porcentajes de exclusión de Faca en la pesquería de camarón Pinky y Fidel. Dicho estudio está dirigido a evaluar únicamente los porcentajes de exclusión de Faca en la pesquería de camarón de dos especies de camarón (Camarón Pinky y Camarón Fidel), está limitado a un tiempo de dos meses, limitado a una zona específica del pacífico y a una época del año afectada por el fenómeno del Niño. El reporte recomienda realizar una serie de estudios o alternativas relacionadas al tema, entre ellas se encuentran: Que las nuevas licencias estén relacionadas a nuevas investigaciones en coordinación con: comportamiento temporal (día y noche) racionalidad climática y espacial (longitudinales y batimétricas), utilización de la red en otras zonas de pesca diferentes a las estudiadas y por último determinar si la captura de la biomasa puede maximizar su rendimiento sostenible, contemplando las zonas donde se ubican los especímenes más jóvenes, madurez sexual y demás factores que cumplan la sostenibilidad de la pesca. Ampliar los estudios con la red experimental 1, con diferentes luces de mallas y con lances mayores de las 2 horas. Con el fin de conocer si hay incidencia en las tallas de camarón y en la fauna acompañante capturadas. ? Investigar si se puede aprovechar la FACA para consumo humano en distintas presentaciones. ? Añadir el enfoque ecosistémico a los estudios futuros que contemple: biomasa disponible, capacidad de carga al sistema, niveles de explotación óptimos, entre otros. ? Utilizar un sistema de monitoreo permanente sobre la pesca de camarón con el objetivo de evaluar las especies en análisis, la FACA en captura y los valores socioeconómicos obtenidos de la producción sostenible. (…) INCOPESCA señala la necesidad de realizar estudios adicionales que no solamente vean la disminución de la pesca incidental, sino también que analicen el impacto a los fondos marinos, se conozca la biomasa existente, y se mida el impacto social y económico que genera este arte de pesca en otros sectores tales como la pesca artesanal. ? Sobre la eliminación de la prohibición de pesca en esteros, advierte que se podría estar lesionando principios constitucionales ambientales derivados del artículo 50 Constitucional, como el principio de objetivación de la tutela ambiental, principio de no regresividad, principio preventivo y el principio de indubio pro natura. Señala que esta práctica se sanciona en la Ley de Conservación de Vida Silvestre. ? Señala también que se le da la competencia a INCOPESCA de delimitar las áreas de arrecifes de coral, cuando esta es una competencia del MINAE mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). (…)

Sistema Nacional de Áreas de Conservación: Mediante el oficio N° SINAC-ACAT-D-174-2019 (…): ? Las redes de arrastre atrapan en sus redes tortugas marinas, tiburones, rayas y otros peces de gran importancia para los ecosistemas marinos, los pescadores artesanales y el turismo. ? El desecho de la denominada “fauna de acompañamiento” como basura provoca gran contaminación, además, muchas especies son devueltas al mar mutilados y heridas sin oportunidad de sobrevivir. ? Esta actividad arrasa con los arrecifes, algas y el hogar de gran cantidad de especies que están en el fondo del mar afectando directamente la vida silvestre marina, la cual es competencia directa del SINAC. ? Existe un alto riesgo de que se liberen sustancias tóxicas acumuladas en el fondo del marino. ? El estudio de INCOPESCA no analizó el daño en los corales, algas, y en general en el fondo marino, zona de reproducción, alimentación y crecimiento de varias especies. Éste se realizó solo en 2 de las 10 especies de camarón que son pescadas por los arrastreros. ? El fenómeno El Niño presente al momento del estudio puede alterar los resultados, y estos no reflejan las condiciones reales del ecosistema. ? Un barco semi industrial usualmente arrastra con sus redes por 6 horas. El INCOPESCA realizó sus estudios arrastrando por 2 horas, tiempo mucho menor al utilizado por los pescadores. ? Actualmente solo poseen licencia de arrastre dos barcos semi industriales lo que pudo haber permitido la recuperación de la población. Sin embargo, los resultados del estudio no permiten conocer la situación real de la misma en caso de ser sometidas a la reactivación del arrastre. ? INCOPESCA indica en el estudio que éste no puede ser usado para reactivar la pesca de arrastre ya que, para declarar la viabilidad de la misma, es necesario realizar estudios por varios años. ? El reporte del estudio de INCOPESCA indica que no se ha demostrado que se haya disminuido la pesca de la fauna de acompañamiento y que la cantidad de fauna que se desecha sigue siendo grande. Por lo tanto, no se resuelve el problema. (…)

Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología; ? (…) El estudio de INCOPESCA no evaluó la biomasa presente de las dos especies de camarón ni el efecto de las redes sobre el lecho marino. ? Además, la sostenibilidad de un recurso pesquero no se evalúa exclusivamente con el porcentaje de la FACA, sino incluye mucho más parámetros ambientales y biológicos para poder desarrollar un enfoque ecosistémico de la evaluación del impacto de una pesca. (…) ?El periodo corto del muestreo no permite concluir que los resultados obtenidos sean representativos de todo el Pacífico costarricense y de todo el año. ? No es apropiado recomendar el uso de la red experimental 1 y menos aún la certificación de la pesca de arrastre de camarón como una pesquería sostenible. ? Los resultados obtenidos solo son válidos para arrastres con menos de dos horas de duración mientras los arrastres comerciales tienen una duración típica de 4 a 6 horas. ? (…) INCOPESCA tendría que comprobar que tiene la capacidad institucional de asegurarse que los arrastres comerciales duren menos de dos horas. ? Existen diferencias en el análisis de datos: ? Los cálculos en los porcentajes de FACA no coinciden con los valores presentados en los resultados. ? Los resultados no presentan medida de variabilidad la cual es esencial para poder evaluar la incertidumbre de las estimaciones y hacer la comparación entre la red de control y experimentales. ? Se aplica estadística paramétrica sin comprobar si los datos cumplen los requisitos para utilizarla.

Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente: (…) Realiza las siguientes observaciones basadas en las obligaciones ambientales internacionales de Costa Rica: ? La pesca de arrastre pone en peligro los ecosistemas marinos, entre ellos, los arrecifes de coral, representa un peligro para la biodiversidad marina, debido a su baja selectividad y alta capacidad destructiva. ? Este proceso realiza capturas poco sostenibles de la especie objetivo. ? El estudio realizado por INCOPESCA carece de la rigurosidad científica necesaria para probar la sostenibilidad de alguna práctica pesquera, al basarse en éste, el proyecto de ley está generando una flagrante violación a las obligaciones internacionales de Costa Rica respecto a la protección del medio ambiente y la fauna marina. ? La pesca de arrastre disminuye rápidamente la población de camarón ya que esta pesca se da un ritmo mayor al que estas poblaciones pueden recuperarse. ? Principios del derecho ambiental que están siendo violentados con la práctica de la pesca de arrastre. ? Principio precautorio, falta de estudios técnicos adecuados y principio de no regresión. ? Derecho a un ambiente sano, mínimo vital, respeto por las generaciones futuras y adaptación al cambio climático. (…)

Fundación PROMAR: (...) ? El fallo de la Sala IV N°10540-2013 en el que se prohíbe la pesca de arrastre de camarón, establece como condicionamientos al eventual retorno a dichas prácticas pesqueras, tres aspectos fundamentales: ? Que las artes de pesca sean demostrablemente compatibles con una pesca sostenible ecosistémicamente. ? Que los impactos en el fondo marino se reduzcan al mínimo ? Que se haga un estudio que evalúe significativamente el estado, tamaño poblacional y de biomasa natural de las especies de camarón de valor comercial, para determinar el estado del recurso y si es posible su uso regular aún en condiciones de sostenibilidad. ? En lo que refiere al estudio realizado por INCOPESCA, una evaluación técnica, científica y administrativamente confiable sobre el impacto de la pesca de arrastre en la fauna de acompañamiento (FACA) no puede tener un trabajo de campo de solo 2 meses. ? El estudio anteriormente mencionado, presenta vacíos que impiden su aval técnico: ? El trabajo de campo fue realizado por pescadores del sector involucrado y con sus embarcaciones, un procedimiento de juez y parte. ? El muestreo no incluyó variables estacionales, fundamentales en estos casos. ? El muestreo y experimentos se realizaron únicamente en el Golfo de Nicoya. ? El muestreo y experimentos no se realizaron a profundidades significativamente diferentes. ? El tamaño de la muestra es estadísticamente insuficiente. No se puede concebir un Plan de Manejo Pesquero serio y responsable para una o varias especies o para una zona determinada, sin disponer al menos de datos confiables de biomasa o bien poblacionales. ? Para el manejo sostenible a futuro del recurso camarón, es de vital importancia generar información socioeconómica consistente para ambas costas, que permita determinar, diferenciadamente, los mecanismos adecuados para una mejor distribución y zonificación para el uso sostenible de este recurso por parte de los sectores industrial/semi industrial y artesanal. ? Se hace indispensable evitar desbalances sociales no solo en la extracción del recurso, sino que también en la estructuración adecuada de la correspondiente cadena de comercialización del producto. ? Es urgente hacer un diagnóstico de la condición laboral en que trabajan muchas personas en el sector de arrastre y en general, pues no es un secreto las condiciones ajenas a las garantías sociales que se dan en diferentes sectores costeros del país. Este diagnóstico debería darse al menos en Barra del Colorado, Cuajiniquil, Golfito, Puntarenas y Limón. ? Se debe de garantizar el adecuado control y vigilancia en el cumplimiento y aplicación de ciertos requisitos como el uso de los DET’s y de los DEP’s pues con frecuencia no se colocan en las redes camaroneras si no se hace presente las autoridades respectivas ? La sobreexplotación pesquera ha incidido directamente en la pobreza de las zonas costera no así el fallo de la Sala Constitucional o la prohibición de la pesca de arrastre.

Fundación Neotrópica: (…) ? Solicita el involucramiento de las organizaciones no gubernamentales dentro de los procesos de consulta y audiencia que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa ha desarrollado. ? La investigación de INCOPESCA “evidencia una carencia sustantiva en el proceso metodológico”.

Procuraduría General de la República: (…) Observaciones sobre el proyecto:

? La constitucionalidad del proyecto de ley depende del estudio o informe técnico que le da sustento. ? Debe tenerse en cuenta el principio de no regresión en materia ambiental, de objetivación de la tutela ambiental, preventivo y precautorio. ? El principio preventivo exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que generan las actividades o acciones humanas al ambiente.

La ley que restablezca la pesca de arrastre de camarón debe partir de una base técnica que garantice que dicha actividad no generará daños ambientales y no pondrá en riesgo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. ? La fundamentación del proyecto no parece ser suficiente para justificar el restablecimiento de la pesca de arrastre de camarón. ? En el voto 7978-2019 de la Sala Constitucional se establece que “para la toma de decisiones en esa materia resultaba necesario conocer datos concretos de nuestro país respecto a múltiples aspectos, como ambientales, sociales y socioeconómicos”. ? Con la reforma de ley que se plasma en el proyecto queda abierta la posibilidad de permitir la pesca de arrastre de cualquier especie de camarón y en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico y del Mar Caribe, aunque la investigación realizada se llevó a cabo únicamente en un sector del Océano Pacífico y para dos especies de camarón específicas. ? Además, la reforma propuesta permitiría otorgar licencias para la pesca de camarón utilizando como arte de pesca redes de suripera lo cual no parece haber sido objeto de análisis en el estudio que sirve de base. ? Debe advertirse que se pretende reformar el artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura eliminando la prohibición de pescar camarón en los esteros del país. Al existir una normativa relacionada con la protección de los esteros y los ecosistemas de humedales y al integrar éstos el Patrimonio Natural del Estado en el que solo es posible autorizar las actividades dispuestas en el artículo 18 de la Ley Forestal, ello implicaría el surgimiento de un conflicto normativo.

Del estudio presentado que sirve de fundamento técnico al proyecto de ley, aunque los resultados arrojados parecen ser satisfactorios en cuanto a una reducción considerable de la pesca incidental, el estudio solo estuvo focalizado en ese objetivo específico, dejando de lado otras variables ambientales. De ahí que, con los principios expuestos y disposiciones de la Sala Constitucional citadas, el proyecto de ley propuesto podría contener vicios de constitucionalidad, en tanto restablece la pesca de arrastre sin contar con un estudio técnico que haya evaluado totalmente el impacto ambiental que produce esa actividad. Con base en lo anterior y tomando en cuenta el criterio técnico del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la UCR (CIMAR), el estudio en el cual se basa el proyecto de ley no parece ser suficiente para justificar el restablecimiento de la pesca de arrastre de camarón. Se recomienda valorar las observaciones expuestas en cuanto a los posibles vicios de constitucionalidad que posee el proyecto.

Fundación MarViva: (…) ? En estas 3 sentencias, la Sala Constitucional requiere que la reactivación de la pesca de arrastre debe cumplir con lo siguiente: ? Que sean estudios realizados por instancias científicas objetivas. ? Que demuestren una disminución significativa de la captura incidental compatible con el desarrollo sostenible democrático. ? Que permitan conocer el estado de la biomasa. ? Que evalúen el impacto ambiental sobre el ecosistema, aun cuando se utilicen dispositivos excluidores de tortugas y de peces; así como los impactos sociales y económicos. ? Que demuestren la sustentabilidad de la pesca. ? Que permitan valorar la afectación a otros sectores: pescadores artesanales, turismo, deporte, comunidad en general. ? Que se realicen con la participación del MINAE y la Academia. ? El estudio fue realizado bajo la influencia del Fenómeno El Niño, por lo tanto, existe la posibilidad de que aspectos como la distribución, abundancia y patrones reproductivos de las especies fueran muy distintos en relación a las que tienen lugar bajo condiciones climáticas estables. ? El estudio no evalúa los impactos de las redes de arrastre sobre el fondo marinp. ? Existen serias debilidades en las estadísticas del informe del estudio, ya que únicamente se reflejan promedios, sin que se pueda analizar el comportamiento de los datos. Es decir, únicamente se brinda información procesada que obstaculiza el análisis técnico de los datos. ? El estudio de fauna de acompañamiento únicamente estudió 2 especies de camarón (Pinky y Fidel) de las 10 que históricamente han sido explotadas por la flota semi industrial. Sin embargo, el proyecto de ley no se limita a autorizar la extracción de estas 2 especies, y eventualmente habilitaría la pesca de especies de las que no existe ninguna información. ? El término “aprovechamiento sostenible del camarón” que se pretende agregar al inciso d) del numeral 27) es un concepto impreciso que generará un alto grado de inseguridad jurídica a sus operadores ya que sus alcances no están definidos. ? En cuanto al levantamiento de la prohibición de pesca en esteros. no existe fundamento técnico científico ni jurídico que justifique la eliminación de esta protección. El estudio de fauna de acompañamiento con el cual se pretende justificar este proyecto, no incluyó ningún aspecto relacionado a la pesca de arrastre en estos sitios, y por lo tanto no puede ser utilizado de base para este artículo. De aprobarse este proyecto de ley, solo en este punto se estarían violentando los principios de objetivación, no regresión y preventivo. ? En cuanto a la prohibición de realizar pesca de arrastre en zonas de corales, los proponentes cometen otro grave error al desconocer que esto ya se encuentra prohibido en el artículo 138 de la Ley de Pesca y Acuicultura, e incluso se establece una pena de multa para quien provoque un daño a los ecosistemas coralinos. Jurídicamente, los corales son catalogados como fauna silvestre (competencia del SINAC), no como especies de interés comercial (las que son competencia de INCOPESCA). Esto implica que los corales quedan bajo la protección de la Ley para la Conservación de Vida Silvestre. Por lo tanto, el INCOPESCA no tiene competencia legal para delimitar estas zonas. ? Según lo analizado, el articulado del proyecto de ley 21478 no tiene respaldo científico ni viabilidad jurídica. Los señalamientos y preocupaciones expuestos en la tramitación de este expediente por el INCOPESCA, MINAE, Procuraduría General de la República, pescadores de Guanacaste, la Academia y organizaciones de la sociedad civil deben ser valoradas con detenimiento”.

Referencias: Los informes citados parcialmente en el Dictamen de Negativo de Minoría de la Comisión de Asuntos Agropecuarios se pueden verificar en el expediente legislativo. A saber, el informe del Ministerio de Ambiente y Energía (folios 639-643, tomo III); los criterios del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la Universidad de Costa Rica (ver folios 541-550 y 582-583, tomo II); la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (folios 564-568, tomo II); la Fundación Neotrópica (folios 791-793, tomo III), la PGR (folios 742-752, tomo III) y Fundación MarViva (folios 795-810, tomo III). Informe de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (folios 422-445, tomo II).

Segmentos del Informe de Servicios Técnicos

Asimismo, en el referido dictamen se incorporaron las valoraciones realizadas por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos en su informe jurídico n.°AL-DEST-IJU-210-2019 de 2 de setiembre de 2019, dijo:

“Es claro que la Sala mancomuna los principios -desarrollo sostenible y principio de solidaridad y de justicia social- con lo cual construye el desarrollo sostenible democrático; construcción que equivale a la realización de acciones, artes y métodos de pesca científicamente comprobados, que permita un aprovechamiento racional de los recursos marinos presentes en comunión con la distribución de la riqueza, eliminando el riesgo previsto según lo indicado en los principios precautorio y preventivo ocasionados por la actividad económica de la pesca del camarón por arrastre, siendo trascendental que cualquier reforma que proponga restablecer la pesca eliminada por la Sala Constitucional, está sujeta a cumplir con dos principios significativos “el desarrollo sostenido y a la erradicación de la pobreza”, sin lo cual no sería posible restablecerla nuevamente.

De acuerdo a lo indicado en acápites anteriores, la reforma propuesta está sujeta a que se demuestre el desarrollo sostenible democrático por medio de los estudios técnico-científicos, los cuales garanticen la conservación y protección del ecosistema marino (biótico-abiótico) y la distribución de la riqueza (solidaridad social y justicia social).

Esa línea marca el ítem en que deben ser elaborados los estudios que anteceden la reforma legal que permita la pesca de camarón por arrastre.

Ahora bien, el proyecto de ley presenta como sustento científico-técnico ambiental para procurar la reforma, la investigación denominada “Evaluación de los porcentajes de exclusión de Faca en la pesca de los camarones de profundidad Pinky Fartantepenaeus Brevirostris y Fidel Solenocera Agassiizii utilizando diferentes tamaños de luces de malla, aditamentos (DEP” s, DET” s y Doble Relinga) y otras mejoras en el Océano Pacífico Costarricense”. (Ver pág. 10 a 14 de la exposición de motivos del proyecto).

Se indica que tales estudios cumplen con los tres requerimientos solicitados por la Sala Constitucional: (pág.14)

 - El establecimiento obligatorio del DEP (ojo de pescado). - La reducción significativa de la captura incidental.

La compatibilidad del desarrollo sostenible democrático con la reducción de la pesca incidental.

En consecuencia, los estudios técnico-científicos deben ser garantes del desarrollo sostenible democrático, y la utilización de dispositivos y disminución de captura incidental son solo una parte de esos estudios. En ese orden, el desarrollo sostenible democrático involucra además los principios de sostenibilidad democrática: reparto equitativo de riqueza, solidaridad y justicia social; elementos ausentes en el estudio presentado.

La pesca solidaria y ambientalmente viable de camarón por arrastre, está sujeta al análisis y estudio de la estabilidad del ecosistema, al equilibrio de su extracción, a la biomasa existente, relación y dependencia con otros organismos vivos y, sistemas biofísicos al que pertenece y se desarrolla, riesgos de contaminación y métodos extractivos solidarios ambientales, repartición de la riqueza y solidaridad social, entre otros; de esa manera se abarcaría el desarrollo sostenido democrático.

El estudio no refleja el proceso utilizado para resguardar el fondo marino y su entorno (equidad ecosistemática), la biomasa, la cadena trófica, las familias involucradas y la distribución solidaria de riqueza quedando incompleto los derechos tripartitos preceptuados en el artículo 50 constitucional a saber: derecho de bienestar por medio de la estimulación y la organización de la producción, el reparto equitativo de la riqueza, subsumidos y supeditados en el derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, debidamente garantizado, defendido y preservado por el Estado.

El estudio presentado suma una parte alícuota del total de los principios que deben analizarse en los estudios técnico-científicos que permita instaurar nuevamente la pesca por arrastre de camarón anulada por la sentencia de la Sala Constitucional; debiendo garantizarse la erradicación de la pobreza, minimización de los efectos negativos causados al lecho marino por la pesca del camarón con redes de arrastre, a la biota y al ecosistema en general, aspectos no visualizados en el informe.

Al escudriñar el estudio exhibido no se visualizan los estudios socioeconómicos de esas familias antes y después de la sentencia de la Sala de reiterada cita, empleos perdidos a consecuencia de la misma, impacto económico ocasionado, cuantificación de empleos a reactivarse con la nueva reacción de la pesca de camarón por arrastre, el número de mujeres y hombres a beneficiarse (igualdad de género), beneficios sociales (seguros) y salarios a recibir. La distribución de la riqueza (solidaridad social y justicia social) de los habitantes de la zona costera no se refleja.

De la misma manera no se manifiestan las condiciones existenciales del recurso camarón y su entorno, lo cual está concatenado con los indicadores ambientales, parámetros que permiten medir la evolución y correlación de los indicadores económicos y sociales del sector.

Sobre el lecho marino la Sala Constitucional hace alusión a la destrucción y daño que la actividad de arrastre provoca a ese ecosistema; protección que no se ve reflejada en el estudio presentado.

En resumen, serían los estudios técnico-científicos lo que den el parámetro para autorizar la explotación de camarón por arrastre, la cual debe ajustarse a mantener un ambiente sano en función del equilibrio equitativo del ecosistema, generando que el ciclo de flujos de energía y elementos se interrelacionan entre sí y se mantengan organizados como una unidad básica (los componentes bióticos o abióticos) salvaguardando la armonía social, económico y ambiental”.

 

 

 

 

 

 

 

 

Fernando Cruz Castro

Magistrado

 

 

 

 

 

	

 

 

Paul Rueda Leal

Magistrado

 

 

 




 

Anamari Garro Vargas

Magistrada

 

CO10/20

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Exp: 19-023057-0007-CO

 

 

Nota del Magistrado Cruz Castro

 

 

He procedido a salvar el voto en esta consulta legislativa, y considerar, junto a los Magistrados Garro Vargas y Rueda Leal, que este proyecto de ley tiene varios vicios de inconstitucionalidad, tanto por el procedimiento como por el fondo. Pero además, me parece necesario reforzar dos argumentos  adicionales.

 

SOBRE LA CONFORMACIÓN DE INCOPESCA

 

Delegar en el Incopesca la reactivación o no de las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre es una disposición que me parece inconstitucional, por dos razones básicas.

 

En primer lugar, a la fecha no existen los estudios suficientes para que Incopesca procede con dicha determinación, ni bajo qué términos o parámetros. Así entonces, se trata de una decisión que deberá tomar Incopesca sobre la base de estudios que no se han realizado.

 

En segundo lugar, debe tomarse en cuenta la conformación de este ente. El Presidente Ejecutivo es designado por el Consejo de Gobierno. La Junta Directiva está compuesta por el ministro de Agricultura y Ganadería o el viceministro, el ministro de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones o el viceministro, el ministro de Economía, Industria y Comercio o el viceministro, tres personas representantes del sector pesquero, representantes de las organizaciones de pescadores o acuicultores de las provincias costeras del país, una persona representante del sector industrial o del exportador de productos pesqueros o acuícolas, una persona representante de la Comisión Nacional Consultiva de Pesca y Acuicultura y los Ministros o viceministros de Ambiente y Energía y Comercio Exterior. De lo cual se infiere que, el legislador estaría delegando la regulación de esta materia en manos de un ente público con una composición que contempla solamente una parte de los implicados, a saber, el sector pesquero. Así, es un órgano que carece de representatividad ciudadana. Aunque la conformación de dicho órgano no es objeto de esta consulta legislativa, resulta relevante resaltar esa conformación,  pues de este ente dependerá la decisión de reactivación de las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre.

 

Tal como se dijo, en su Junta Directiva está incluido el propio sector pesquero, el cual es eventual interesado en la reactivación de estas licencias.

 

Por lo demás, la decisión que tomará Incopesca, sobre la reactivación de estas licencias, definitivamente tendrá una incidencia e impacto en todos los habitantes de nuestro país, generaciones presentes y futuras. Nótese que estamos hablando de la soberanía nacional, la suficiencia del recurso pesquero, la preservación de las especies, la integralidad de los fondos marinos y la seguridad alimentaria, entre otros aspectos. Así entonces, se estaría delegando en un órgano político (con representación del propio sector pesquero interesado) la decisión final sobre si se reactiva esta faena de pesca a nivel semiindustrial y bajo qué condiciones.

 

Así, en los términos actuales del proyecto de ley, el Incopesca sería juez y parte en la aprobación de las licencias. Además, no se prevé quién va a controlar o quién va a ser el garante de los resultados de los estudios científicos y técnicos, con el agravante que, ellos mismos, otorgarán las licencias de pesca con base en el estudio y los parámetros por sí mismos establecidos.

 

Es preciso evidenciar lo citado por el propio voto de mayoría al transcribirse el Estudio Mundial sobre la Pesquería de Camarón del 2010, que refirió lo siguiente:

“Existiendo una capacidad de implementación apropiada, la pesca de camarón, incluida la de arrastre, puede, en efecto, ser objeto de ordenación. Sin embargo, en muchos países, la debilidad de los organismos encargados de la pesca, la falta de voluntad política y de una base jurídica adecuada han sido los factores responsables del fracaso de las actuaciones de ordenación”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

De lo que se concluye que las medidas de ordenación de las pesquerías, en muchos casos, fracasan por la debilidad de los organismos encargados de la pesca. De manera que al estar en juego la protección del medio ambiente, la decisión soberana sobre la sostenibilidad de las especies y el desarrollo sostenible, con mayor razón, se requiere que estas decisiones sean controladas, precisamente, ante una amenaza o grave riesgo en perjuicio de los recursos naturales.

 

En síntesis, considero que es inconstitucional delegar en un ente público, con tal conformación (ausencia de representación ciudadana), la determinación sobre la reactivación de las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre. 

 

 

SOBRE EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO

 

En el mismo sentido en que lo he expresado en votos anteriores (ver voto N°2011-015749 de las 09:32 horas del 16 de noviembre del 2011, N°. 2005-398, 2007-2901 y 2008-7687, y el N° 2012-004151 de las 16 horas del 27 de marzo del 2012), considero que la utilización de procedimientos abreviados en el seno del órgano legislativo lesiona la Constitución Política, toda vez que con ello se infringe el principio de seguridad jurídica, el derecho de participación política, representación, así como el principio democrático y el derecho de enmienda.

 

Aceptar la posibilidad  que la Asamblea aplique procedimientos abreviados, en los términos establecidos en el artículo 178 del Reglamento, constituye una clara lesión al principio de seguridad jurídica y al principio democrático. Los procedimientos abreviados, en materia parlamentaria, suponen darle un trámite de excepción al proyecto de ley que se tramite. Así, su discusión quedaría sujeta a ciertas dispensas de trámite y por lo tanto, todo el reposo necesario para la aprobación de una normativa nacional se ve comprometido por la premura.

 

A mayor abundamiento se transcribe el voto salvado que he suscrito en la sentencia  del año 2012, referida al antiguo artículo 208 bis (actual artículo 234 bis), pero que son aplicables también a este caso del artículo 178 del Reglamento de la Asamblea Legislativa:

“IX.-VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA CALZADA Y LOS MAGISTRADOS ARMIJO Y CRUZ, CON REDACCION DEL SEGUNDO. La inconstitucionalidad el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su aplicación a diversos procedimientos legislativos, ha sido objeto de reiterados cuestionamientos ante esta Sala, en los cuales esta Sala, por mayoría, ha considerado su conformidad con la Constitución, a partir de la sentencia 2008-7687, adoptada con el voto salvado de la Magistrada Calzada, el Magistrado Cruz y el magistrado Armijo, que reiteramos en esta ocasión y declaramos con lugar la acción por las siguientes razones:

Como punto de partida, es preciso reiterar lo expresado por esta Sala en la sentencia número 2011-04778 de catorce horas treinta y un minutos del trece de abril de dos mil once, en cuanto a la naturaleza del Derecho Parlamentario y los límites de la competencia de la Sala en materia de procedimiento legislativo:

“Naturaleza del Derecho Parlamentario y límites a la competencia de la Sala en materia de procedimiento legislativo. La misión fundamental de los parlamentos es la de adoptar decisiones con la participación del conjunto de fuerzas políticas que representan los diversos sectores de la sociedad civil. El derecho parlamentario cumple una función instrumental a ese fin -aunque tiene también una función política-, de facilitar y ordenar ese proceso. Este derecho tiene la característica de que surge producto de la “interna corporis”, de la capacidad de autonormatividad y dinámica propia de los parlamentos. En ese sentido no es un derecho que se crea premeditadamente, sino que se descubre, que nace de la práctica, por lo tanto el aspecto consuetudinario (la costumbre) e interpretador tienen gran importancia. En ese sentido, la potestad de autogobierno de los Parlamentos tiene una sólida tradición y justificación histórica. El derecho parlamentario se caracteriza por ser espontáneo, dinámico y flexible. Se nutre de la cotidianeidad, de la realidad política en que opera y donde se producen transformaciones constantes que hacen necesarias respuestas normativas, muchas veces contrarias a los dogmas clásicos de otras ramas jurídicas, como es el caso por ejemplo, del principio de inderogabilidad singular del reglamento, que tiene un tratamiento distinto al del derecho administrativo, y cede –en algunas ocasiones- en el ámbito parlamentario a la dinamicidad que exigen los procedimientos parlamentarios. Su límite, desde luego, está en la Constitución, en los principios y valores del régimen ideológico en el que opera. Por esa razón esta Sala ha reconocido que su función en materia de procedimiento legislativo es únicamente la de declarar, aquellos vicios sustanciales, que violen los principios y valores constitucionales aplicables a la materia, pues de lo contrario estaría afectando la capacidad autonormativa y funcional del parlamento (interna corporis), distorsionando su papel de guardián de la supremacía constitucional, por el de una especie de senado Ad hoc (sentencia número 2007-9699, de las diez horas del cuatro de julio de dos mil siete). De esta forma, como lo señaló este Tribunal en la sentencia 2005-07961, de las diecisiete horas cincuenta minutos del veintiuno de junio de dos mil cinco:

“La autodeterminación del Parlamento sobre su accionar interno -reconocida en forma reiterada por este Tribunal-, "interna corporis", es una de sus potestades esenciales expresamente reconocida por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22), y que resulta consustancial al sistema democrático. El objeto perseguido con la atribución de la competencia para autoorganizarse de la Asamblea, es la de que por su medio sean regulados sus procedimientos de actuación, organización y funcionamiento y en consecuencia su organización interna dentro de los parámetros que exigen los principios, democrático, de igualdad y no discriminación, con todos sus derivados. Esta potestad se desarrolla con absoluta independencia de los otros órganos del Estado –en virtud del principio establecido en el artículo 9 de la Carta Fundamental-, y tiene como límites: el acatamiento del Derecho de la Constitución, es decir, al conjunto de valores, principios y normas constitucionales, dentro de los que están los mencionados supra, el respeto a los principios de razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad, de tal forma que quienes ejerzan potestades públicas no pueden por acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, violentar o amenazar los derechos fundamentales, toda vez que en un Estado democrático existe una constitución de la libertad, cuyo objeto es garantizarle al individuo el disfrute y goce pleno de los derechos humanos los que se encuentran actualmente reconocidos en las Constituciones Políticas de la mayoría de los países y en los tratados internacionales de derechos humanos (Derecho Internacional de los Derechos Humanos). No es legítimo entonces, utilizar las potestades para otros fines no asignados por el ordenamiento jurídico (vicio de desviación de poder) igual o más allá de lo razonable (vicio de exceso de poder). Dicho lo anterior, estima la Sala que no debe interferir con el derecho de autorregulación del Parlamento, salvo que, según se expuso, se viole alguno de los principios señalados, que en este caso concreto, implicarían la afectación del derecho de enmienda, entendido como el mecanismo de participación que tienen los diputados para influir durante el proceso formativo de la ley. De esta forma, las potestades de la Sala en esta materia son ejercidas bajo la perspectiva de un árbitro, que modera y contiene excesos pero no interfiere con una potestad constitucional intrínseca otorgada a otro órgano constitucional, de modo que sólo frente a violaciones evidentes o groseras, de los principios constitucionales que rigen el derecho parlamentario, sería legítima su intervención. El parlamento tiene derecho en ejercicio de su propia potestad de autorregulación, de conciliar o equilibrar, frente a situaciones concretas, no sólo el derecho de enmienda, sino también los otros principios de rango constitucional que también vinculan su actuar, como el de respeto a las mayorías y el de razonabilidad, es decir, que la armonización de todos y cada uno de los principios constitucionales que deben coexistir durante el procedimiento legislativo, es una competencia propia del Parlamento y concretamente del Director del debate y de los diputados, y cabe suponer que tales funciones se realizan con apego al ordenamiento y sus principios […]”. (El resaldado no es del original).

Dicha sentencia enfatiza que la intervención de la Sala en materia de procedimiento legislativo, conforme a lo señalado, sólo debe darse:

“[…] en caso de la utilización de estas potestades con evidente abuso de poder, que resulte en la anulación de un derecho y no en su armonización con el resto de los principios constitucionales del derecho parlamentario [...] Lo contrario implicaría a nuestro juicio un irrespeto a la potestad de autorregulación y al principio democrático. No debe entonces la Sala constituirse en una instancia de sustitución del ejercicio de potestades constitucionales y del debate y diálogo político, salvo que, como se indicó… se suprima, o anule el contenido de algún derecho fundamental.”

El principio democrático. Nuestro voto minoritario da la razón al accionante, por los mismos fundamentos ya expresados en los votos salvados a la sentencias número 2005-398,  2008-07687 y 2007-2901 de 17:30 hrs. de 28 de febrero de 2007, partiendo del principio democrático, cuyo respeto resulta esencial para cualquier examen de la conformidad o disconformidad con la Constitución, de cualquier norma o acto. Sobre el particular, esta Sala ha expresado, en forma unánime, que:

“lo que el procedimiento legislativo pretende es asegurar el cumplimiento del principio democrático dentro de una sociedad que lo ha adoptado como propio de sus instituciones políticas. Por ser la democracia perfecta un ideal inalcanzable, el principio democrático se constituye en el parámetro que permite deducir el grado de proximidad que alcanza una determinada sociedad, en un momento histórico determinado, respecto del ideal y de su vocación, por acercarse al máximo posible al mismo. Como mínimo, el principio democrático exige respeto de los principios de participación y representación política –incluyendo todo lo que concierne al respeto de las minorías - base de nuestro sistema político. Este último se desdobla en aspectos tales como la legitimidad de los medios empleados para la designación de los diversos representantes y – no menos importante -, la posibilidad de oponerse, mediante el uso de medios legítimos, a la voluntad mayoritaria por parte de los grupos que representan las minorías. A partir de las anteriores observaciones, puede decirse que son inconstitucionales las violaciones del procedimiento que constituyan lesiones al principio democrático, dirección ineludible de la actividad parlamentaria. Asimismo, constituyen infracciones sustanciales, los trámites legislativos que por acelerados o impetuosos, provoquen debates que quedan ayunos de un proceso reposado en calidad y reflexión, que además, adolezca de una amplia proyección de la actividad legislativa, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución Política. Además, se han considerado vicios sustanciales del procedimiento, la omisión de publicación y la omisión de realizar las consultas obligatorias establecidas constitucionalmente. En cuanto al primer aspecto, al ser la Asamblea Legislativa un órgano representativo de la comunidad nacional, la publicidad de los procedimientos parlamentarios es esencial, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes (artículo 105 constitucional), por ello su actividad debe, necesariamente, trascender a toda la comunidad, a tal punto que algunos especialistas en Derecho constitucional lo definen como un órgano de publicidad” (sentencia número 2012002675 de once horas y cincuenta y dos minutos del veinticuatro de febrero del dos mil doce).-

Costa Rica es una democracia representativa, lo cual no implica que los gobernantes de un determinado momento histórico, puedan tomar sus decisiones, sin escuchar la voz de quien les ha dado tal mandato, es decir, la voluntad del pueblo como poder soberano. Valga esta aclaración, puesto que al no existir un mecanismo que se hubiere utilizado para intuir la voluntad ciudadana, el único mecanismo posible en una democracia, es abrir las puertas del diálogo, de la discusión pausada, reposada, con apertura, pues de lo contrario, correríamos el riesgo de caer en una “tiranía democrática”, violando de forma grosera el principio democrático, que es el que garantiza a los habitantes de nuestro país que los intereses de la Nación serán resguardados con celo y para el bien de todos. Es menester indicar, para los efectos de este razonamiento, que una cosa es una reforma del Reglamento, que busca ordenar y ajustar a los tiempos (bipartidismo-multipatidismo) en su quehacer cotidiano, para que el Poder Legislativo sea más efectivo en la regulación de las situaciones que acontecen en el país, y otra, generar reformas a un artículo específico, para la tramitación de un caso concreto. Nuestra Carta Fundamental no regula la forma en que debe ser reformado el reglamento la Asamblea Legislativa, por lo que este mismo texto normativo es el que ha tenido que ir reglamentando los procedimientos que se han estimado convenientes y acordes con el Derecho de la Constitución, lo que resulta esencial para garantizar la seguridad jurídica, el derecho de representación y la tutela del principio democrático dentro del procedimiento legislativo. Resulta indiscutible la potestad que tiene ese órgano para dictar las normas de su interna corporis, prevista no solo en la carta Fundamental en el inciso 22) del artículo 121, sino también consustancial al sistema democrático y específico de la Asamblea Legislativa como poder constitucional. Por ende, también la Sala ha reconocido esta potestad autorreguladora y por ello, desde esa perspectiva, se ha considerado, claramente, que el Parlamento tiene potestad para establecer procedimientos especiales, si a bien lo tiene, pero que éstos deben ser definidos de manera expresa y detallada, ya que, de lo contrario, aceptar la posibilidad de que la Asamblea aplique procedimientos especiales a la tramitación de reformas a su Reglamento y proyectos de ley, en los términos establecidos en el artículo 208 bis, sin que de previo se definan las reglas del procedimiento a seguir, constituye una clara lesión al principio de seguridad jurídica y al principio democrático, pues según el criterio externado, es la única forma en que los diputados conozcan previamente y con suficiente antelación el procedimiento al cual se van a sujetar y así ejercer los mecanismos de participación y control correspondientes.

Seguridad jurídica. Si el legislador no establecía de manera clara las reglas procedimentales para aplicar lo pretendido en el artículo 208 bis, u olvidaba establecer regulaciones o prácticas legislativas, incurría en una evasión o incumplimiento de sus deberes constitucionalmente asignados. La introducción de la norma citada al Reglamento, en los términos en que se aprobó, supone que cada vez que las mayorías lo decidan pueden, como ya está sucediendo, por vía de moción de orden, darle un trámite de excepción al proyecto de ley que se tramite y su discusión queda a la luz de procedimientos no establecidos en el Reglamento, es decir, en medio de una situación de inseguridad jurídica.

Principio de publicidad. Respecto del principio de publicidad, como bien se indicó en el voto de mayoría, el procedimiento se crea mediante una moción de orden, las cuales, según el artículo 153 del Reglamento, pueden ser presentadas en cualquier momento del debate, procediendo a su discusión inmediatamente. No requieren ser anunciadas más que en el mismo momento, lo que resulta insuficiente para que sea revisado previamente a su adopción por parte de los diputados. Es por eso, que dejar al arbitrio de una mayoría el procedimiento que se quiera aplicar en cada caso concreto, sin que de antemano sea puesto en conocimiento de la totalidad de los miembros del Parlamento, causa una lesión al principio democrático en perjuicio de las minorías, en el tanto nada garantiza que bajo el régimen y aplicación del artículo 208 bis del Reglamento Legislativo, las minorías no se vean afectadas en cuanto al ejercicio de los derechos constitucionales de sus representantes en el Congreso. Una vez aprobada la moción por las mayorías, las fracciones minoritarias no tienen otra opción que sujetarse a la limitada participación que se les concedió en el procedimiento creado.

Restricción irrazonable del derecho de enmienda y otros. Todo diputado ostenta el derecho constitucional de participar en el proceso de formación de la ley, y así, influir en el contenido definitivo de ésta. Aunque se reconoce la potestad que tiene la Asamblea Legislativa para disponer su reglamentación, como lo sería establecer procedimientos especiales, sin embargo, la forma en que lo autoriza resulta lesiva del principio de seguridad jurídica, el derecho de participación política, el de representación, así como el principio democrático y el derecho de enmienda de los diputados, en el tanto la omisión de reglamentar dichos procedimientos con la antelación y la participación necesaria por parte de todos los diputados hace nugatorios los mismos.

En síntesis, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, constituye un elemento de ruptura total con los principios señalados y permite que, mediante una moción aprobada por dos tercios de los diputados, el Poder Legislativo pueda atentar contra su condición de órgano que garantiza la representación popular, según el diseño estructurado el Título Noveno de la Constitución Política de 1949, en detrimento sustancial del principio democrático.-

Los suscritos son conscientes de las implicaciones de la anulación de esa norma, mediante la cual se han aprobado numerosas leyes, algunas de especial trascendencia para el país. Sin embargo, como la aplicación de esa norma procedimental se ha realizado al amparo de una práctica constitucionalmente consolidada por efecto de la propia jurisprudencia de esta Sala, resulta procedente aplicar, al presente caso, la eficacia “ex nunc” de la estimatoria, en virtud de la doctrina expresada en la sentencia 1-92 de 14:00 hrs. de 7 de enero de 1992, y repetida en la sentencia 2-92, de 14:15 hrs. del mismo día, en el sentido de que:

"...la interpretación que a partir de la citada resolución da la Sala al artículo 195 incisos 4 y 7 de la Constitución Política, en su función de intérprete de la Carta Fundamental y a cuyos precedentes y jurisprudencia se les reconoce fuerza vinculante "erga omnes", no genera "per se" la inconstitucionalidad de las demás reformas aprobadas con anterioridad a esa sentencia y que no hubiesen obtenido mayoría calificada en los tres debates de las dos legislaturas. Por el contrario, todas ellas se incorporaron a la Carta Fundamental al amparo de una práctica constitucional consolidada, desde la decisión no impugnada del Presidente en sesión del 29 de octubre de 1962, que debe entenderse corregida a partir de la nueva interpretación establecida por la Sala, por lo que sus efectos se circunscriben exclusivamente a las que se produzcan en el futuro, pero nunca entender que por su medio pueden ser afectadas otras anteriores, pues de ser así se violentaría el principio de "seguridad jurídica". Por consiguiente, los criterios correctivos que en materia de reformas constitucionales emita esta Sala en ejercicio del control preventivo de constitucionalidad, deben entenderse con efectos ex nunc y no ex tunc, todo ello dentro de la filosofía que recoge la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el capítulo referente a las consultas legislativas de constitucionalidad y el principio de seguridad jurídica, antes referido".

Aunque el anterior criterio ha sido sostenido por la Sala con relación a criterios correctivos en materia de reformas constitucionales emitidas en el ejercicio del control previo de constitucionalidad, no solamente es válido, sino necesario, aplicarlo al presente caso, ya no en el ejercicio del control consultivo, sino en un caso contencioso, por dos razones: la primera, porque en virtud de que la Constitución y, derivada de ella, la jurisprudencia de la Sala, son el fundamento y raíz de la seguridad jurídica, tanto para los Poderes Supremos como para todos los entes públicos, los particulares e incluso, para terceros Estados mediante la adopción de acuerdos y tratados, cuando el Poder Legislativo ha adoptado acuerdos y aprobado leyes mediante la aplicación de reglas de procedimiento constitucionalmente válidas en el momento de su aplicación y con el respaldo del Tribunal Constitucional, se derrumbaría la seguridad jurídica si en casos como el presente, al invertirse la prevalencia de un criterio sobre la constitucionalidad de una norma procedimental aplicada de buena fe  por el Poder Legislativo, en forma reiterada, a lo largo del tiempo, tuviera un efecto ex tunc, como en principio lo suelen tener las declaratorias de inconstitucionalidad de normas sustantivas, incluso de las propias reformas constitucionales. En segundo lugar, el párrafo segundo del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional prevé que: “La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales”, por lo que en este caso resulta necesario, a fin de evitar esas graves dislocaciones, dimensionar los efectos de la estimatoria, potestad de la cual ya ha hecho uso esta Sala en diversas ocasiones (v. por ejemplo, la sentencia número 01698-12 de doce horas doce minutos del cinco de marzo de mil novecientos noventa y nueve, 3410-92 de catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos y 2010-021258 de catorce horas del veintidós de diciembre de dos mil diez.).  Por lo anterior, no ha lugar a la pretensión de los diputados Manrique Oviedo, Jeannette Ruiz, Ana Eugenia Venegas y Gustavo Arias Navarro para que, en el evento de que se declare inconstitucional el artículo 208 bis del Reglamento Legislativo, se declaren inconstitucionales todas las leyes aprobadas mediante el procedimiento especial previsto en esa norma sino que se dimensionan los efectos de la sentencia en el sentido de que la inconstitucionalidad no afecta, en este caso, las leyes y acuerdos aprobados mediante procedimientos realizados en aplicación de la norma impugnada, salvo aquellos procedimientos legislativos que no han sido aprobados en primero ni en segundo debate a la fecha de publicación del aviso respectivo.-“

 

Así entonces, siendo que he considerado que los procedimientos excepcionales y abreviados, en materia parlamentaria, son inconstitucionales, se deriva de ello que también lo sería, por la forma, los proyectos de ley que se hayan aprobado en aplicación de dichas normas, tal como sucede con el proyecto consultado.

 

 

 

 

Fernando Cruz C.

Magistrado

 

 

 

 

CO10/20

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Expediente 19-023057-0007-CO

             Nota del Magistrado Rueda Leal. En mi labor como juez constitucional he procurado que las resoluciones que rubrico, con independencia de si participo en un voto unánime, de mayoría o minoría, sean parte de una línea de pensamiento coherente. Esta aspiración me lleva a efectuar precisiones en tales resoluciones -a través de notas, razones adicionales, votos particulares, etc.- con el fin de aclarar mi postura, cuando estimo necesario evidenciar, por ejemplo, las aristas que, por razones de hecho o derecho, pueden influir en la decisión de este Tribunal. Estimo que un criterio consecuente significa un aporte a la seguridad jurídica, que debe brindar la Sala Constitucional y, en términos generales, el Poder Judicial.

             Ahora, en esta sentencia suscribo el voto de minoría, que se enriquece con cantidad de precedentes jurisprudenciales, normativa nacional e internacional.

             En aras de lo expuesto ab initio de esta nota, debo subrayar algunos criterios particulares atinentes a los antecedentes citados en el voto de minoría. Así, salvé mi voto en la sentencia n.° 2019-8706, pues consideré que había una posible situación de incumplimiento de lo ordenado por esta Sala en otro expediente. En adición, aclaro que no participé en varios de los pronunciamientos consignados en el voto salvado (verbigracia, los votos n.os 2017-011714 y 2017-018360), por lo que no suscribo necesariamente los criterios ahí externados. Además, puse notas en otras sentencias mencionadas (por ejemplo, las resoluciones n.os 2018-005758 y 2020-010160), a las cuales remito y mantengo.

             Propiamente, en cuanto a que las potestades legislativas deben estar vinculadas a reglas unívocas de la ciencia o la técnica, principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, he seguido tal línea en cuestiones ambientales, dado que el principio de objetivación de la tutela ambiental ha sido reiteradamente aplicado por la jurisprudencia constitucional, incluso calificándolo como un requerimiento del procedimiento legislativo cuando se trata de proyectos ambientales (sentencias n.os 2010-000075 de las 15:01 horas del 6 de enero de 2010, 2012-013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, 2013-005964 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2013 y 2018-007978 de las 12:45 horas del 18 de mayo de 2018). Allende de tal situación, asimismo he manifestado que las decisiones legislativas están amparadas por el principio de libre configuración del legislador (sentencias n.os 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, 2015-015737 de las 10:20 horas del 9 de octubre de 2015 y 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, entre otras), toda vez que una tesis contraria, según la cual se demandaría un estudio técnico en cualesquiera casos, vaciaría de contenido tal principio. En tal sentido, con redacción del infrascrito se consignó en la sentencia n.° 2018-000230 de las 10:40 horas del 19 de enero de 2018 lo siguiente:

             “En lo que respecta al alegado establecimiento de una lista numerus clausus por parte del legislador sin la existencia de criterios técnicos, la Sala descarta que exista alguna lesión al orden constitucional. Según se desprende de los párrafos precedentes, cae en el derecho a la libre configuración del legislador la determinación de los parámetros para categorizar a una profesión como ciencia en la salud. La Sala rechaza que, irremediablemente, todas las decisiones del legislador deban contemplar un estudio técnico, toda vez que dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática. Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad. En el caso de marras, la decisión del legislador elevó claramente los requisitos para ser profesional en ciencias de la salud, al demandar el grado mínimo de licenciatura y enumerar expresamente las profesiones incluidas, decisión que no requiere un estudio técnico o científico.” (El destacado no corresponde al original).

             Concerniente al tema de la participación ciudadana, he emitido numerosas opiniones y desarrollado su contenido en atención a las discusiones que han surgido en el seno de este Tribunal en relación con la naturaleza jurídica de las competencias de esta Sala en cuanto a su aplicación, sus manifestaciones constitucionales, internacionales e infraconstitucionales, en especial manteniendo, contrario a la mayoría, la postura inicial de la jurisprudencia constitucional que durante años afirmó la naturaleza jurídica de la participación ciudadana como derecho, más allá de ser también principio y valor (por ejemplo, ver las sentencias n. os 2017-014518 de las 12:15 horas del 8 de setiembre de 2017, 2017-016535 de las 12:01 horas del 13 de octubre de 2017 y 2016-015083 de las 9:05 horas del 14 de octubre de 2016).

             Conforme lo expuesto, hago constar que sin variación alguna mantengo los criterios que he vertido al respecto, sean referidos explícita o implícitamente en este voto de minoría. En lo atinente al sub lite, el análisis del trámite legislativo y las objeciones de fondo efectuados por ese voto demuestran con fehaciencia, que el estudio técnico base del proyecto legislativo consultado es un respaldo abiertamente insuficiente para la decisión legislativa correspondiente, visto que no aborda todos los temas requeridos para tal definición -como con contundencia y profundidad se explica en el voto de minoría-, de manera que avalar tal estudio significa un grave retroceso a la tutela ambiental que antaño prodigó la Sala Constitucional. Tal retroceso resulta aún más lamentable a la luz de la reciente evolución de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que en sentencia de 6 de febrero de 2020 (Comunidades indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina) viene a recoger de forma íntegra la Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, convirtiendo así las consideraciones jurídicas de la última en jurisprudencia vinculante para los países sujetos a la jurisdicción de ese tribunal internacional. En tal sentido, resalta la Corte-IDH que “en el derecho ambiental, el principio de prevención es aplicable respecto de actividades que se lleven a cabo en el territorio o bajo la jurisdicción de un Estado que causen daños al medio ambiente de otro Estado, o respecto de daños que puedan ocurrir en zonas no sean parte del territorio de ningún Estado en particular, como por ejemplo, alta mar.” Justamente, recuerda la Corte-IDH que la “ Corte Internacional de Justicia ha señalado que la obligación de prevención surge cuando hay riesgo de un daño significativo. De acuerdo a (sic) dicho tribunal, el carácter significativo de un riesgo se puede determinar tomando en cuenta la naturaleza y magnitud del proyecto y el contexto donde será llevado a cabo”. Consecuente con esta perspectiva, la Corte-IDH destaca, como elemento esencial del derecho humano a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el deber de regulación, a partir del cual dada “la relación entre la protección del medio ambiente y los derechos humanos (supra párrs. 47 a 55) los Estados deben regular esta materia y adoptar otras medidas similares para prevenir daños significativos al medio ambiente.” (Destacado no corresponde al original). En aras de procurar lo antedicho, el requerimiento de estudios técnicos suficientes y previos a los efectos de la aprobación de proyectos de ley que impactan el ambiente, ampliamente aplicado por la jurisprudencia constitucional en obediencia al principio de objetivación de la tutela ambiental, con absoluta claridad configura una de esas adecuadas “medidas similares”, que se eleva a la jerarquía de exigencia del derecho internacional de los derechos humanos, merced a la jurisprudencia de la Corte-IDH, lo que refuerza mi posición de suscribir el voto de minoría.

             De este modo, la alegada omisión de estudios técnicos apropiados significa una falta medular del proyecto legislativo consultado, que, sin lugar a duda, por sí mismo vicia de inconstitucionalidad el procedimiento legislativo aplicado, al contrariar el artículo 50 de la Ley Fundamental, así como la jurisprudencia constitucional y de la Corte-IDH.

 

Paul Rueda L.

 

 

 

 

 

CO10/20

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

EXPEDIENTE 19-23057-0007-CO

Nota de la Magistrada Garro Vargas

 

I.              Sobre la invocación de instrumentos internacionales que no son parámetro del control de constitucionalidad……………………………………………………………..1

A.              Elementos preliminaries………………………………………………..…..1

B.              Los antecedentes invocados en el presente voto salvado de minoría….…...5

II.              Sobre el control de constitucionalidad a priori en el caso concreto………….6

III.              Sobre el estudio en el que se apoya el proyecto de ley………………………9

IV.              Aspectos sociales y económicos no valorados en el iter legislative…………12

V.              Sobre los vicios en el procedimiento legislative……………………………...15

VI.              Sobre las mociones al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura……….16

 

He estimado necesario realizar, con el debido respeto, unas consideraciones que perfilan aún más mi postura respecto a los temas sometidos examen en la presente consulta legislativa.

     I.         Sobre la invocación de instrumentos internacionales que no son parámetro del control de constitucionalidad

Coincido con el voto de minoría de la presente opinión consultiva y con buena parte de las rationes decidendi ahí expuestas que se basan en lo resuelto en otras resoluciones de este Tribunal. No obstante, dentro de esas rationes se invocan antecedentes jurisprudenciales que incluyen instrumentos internacionales que no tienen la categoría de tratados debidamente incorporados al ordenamiento jurídico costarricense. Estimo que es inapropiado utilizarlos como parámetro para ejercer la competencia otorgada en los artículos 96 inciso b) y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC).

A.   Elementos preliminares

Para dar un marco adecuado al análisis de la cuestión, conviene tener presente que si bien es cierto que el artículo 7 de la LJC establece que “corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional resolver sobre su propia competencia”, también lo es que debe hacerlo dentro del marco que establece la Constitución y la Ley. Por eso interesa conocer cuál es ese plexo normativo, fuera del cual la labor de la Sala no encuentra fundamento alguno de legitimidad material ni formal.

En segundo lugar, en la labor jurisdiccional es del todo necesario respetar, entre otros, dos principios de singular relevancia. Por un lado, el principio de separación de poderes, que debe informar la actividad de todo Estado de Derecho que aspira a ser democrático. Tal principio lleva a distinguir entre administrar, legislar y decir el derecho –dictar justicia–. Por otro, un principio hermenéutico básico: el de interpretación sistemática, que lleva a mirar el ordenamiento y, muy particularmente la Constitución, en su conjunto y descubriendo su unidad interna. Esos dos principios deben iluminar el análisis sobre los alcances de las competencias de la Sala Constitucional y las fuentes normativas que utiliza para ejercerlas.

Finalmente, no se ha de olvidar que las disposiciones de soft law son manifestaciones tendenciales de la comunidad jurídica internacional –con frecuencia muy acertadas– sobre lo que se considera ideal reconocer o proteger. Pero esas disposiciones, por diversas razones, no se han convertido en un tratado o en un convenio. Para que estén incorporados al ordenamiento deben seguir un proceso de suscripción y ratificación que tiene un marcado talante democrático. Así, la ausencia del carácter vinculante de las normas del soft law, aunque no lo parezca a primera vista, obedece al respeto del ethos democrático que impregna la producción de normas jurídicas. Esto aconseja dar un tratamiento a los instrumentos internacionales sin obviar en cada caso la atención a su específica y diversa fuerza jurídica. En anteriores notas (sentencias 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351) realicé las siguientes aclaraciones en relación con el control de constitucionalidad y los instrumentos internacionales como parámetro de valoración. Al respecto, indiqué, en lo conducente, lo siguiente:

“Como bien se sabe, los arts. 10 y 48 de la Constitución Política (CP) establecen funciones y competencias de la Sala. El primero se refiere tanto al ejercicio del control de constitucionalidad como al de su función de árbitro de competencias; y el segundo a la función de garante jurisdiccional de los derechos fundamentales, mediante el conocimiento de los recursos de amparo y hábeas corpus. Pero, además, la ley establece otras más. Así, el art. 1 LJC atribuye a la Sala –sin violación de la Constitución– una tarea adicional: la de medir la conformidad de una ley o una disposición general con los tratados o convenios internacionales. Esto se realiza a tenor del art. 73.d) LJC que dice:

“Art. 73 LJC. Cabrá la acción de inconstitucionalidad: (…) d) Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratado público o convenio internacional”.

A su vez, el art. 7 CP dice que los tratados tienen un valor supralegal:

“Art. 7 CP. Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes”.

Como puede observarse, el art. 73.d) LJC lleva a respetar el art. 7 CP. Ahora bien, por una deficiente técnica legislativa, el art. 73.d) LJC establece para ejercer esa función de controlar dicha conformidad el mismo mecanismo que se utiliza para ejercer el control de constitucionalidad. Pero, desde luego, ambas funciones son distintas. Dicho de otro modo, el art. 73 LJC prevé el mismo mecanismo –la acción de inconstitucionalidad– para objetivos y operaciones diversos: todos los incisos, menos el d), para ejercer el control de constitucionalidad; y éste para ejercer el control de conformidad de las leyes o disposiciones generales con los tratados. La discusión y la advertencia sobre dicho error de técnica legislativa quedaron reflejadas en las actas de la elaboración de la LJC (cfr. Expediente legislativo Nº 10273, tomo I, folios 964-967).

Entonces, cuando en una acción de inconstitucionalidad la Sala conoce de una norma legal, como en el presente caso, puede ejercer dos competencias distintas, aunque sea dentro de un mismo proceso. Por un lado, ejerce el control de constitucionalidad, mediante la utilización del único parámetro constitucional (el texto de la Constitución y sus principios). Por otro, ejerce el control de conformidad de las normas legales y, en su caso, infralegales, con los tratados.

Obviamente, dentro de un solo proceso denominado acción de inconstitucionalidad podría conocer sólo de la mencionada conformidad, es decir, paradójicamente podría no ejercer el control de constitucionalidad, sino sólo velar por el respeto del art. 7 CP. En tal caso, dicho artículo no es en sentido estricto un parámetro, sino la norma que determina la exigencia de la conformidad de una ley o una disposición general con determinado tratado o convenio: de manera que no se estaría ejerciendo un control de constitucionalidad propiamente dicho.

Al medir la conformidad de las normas legales e infralegales con los tratados, no se está variando la jerarquía de éstos, sino haciéndola valer. Por eso, si tal jerarquía no ha variado, todo parece indicar que es inapropiado decir que los tratados integran el parámetro de constitucionalidad o actuar como si lo integraran. El parámetro es un punto de referencia para mesurar, calibrar, normas de rango inferior. Por eso, si por expresa disposición del art. 7 CP, los tratados internacionales son de rango supralegal, por eso mismo no pueden ser, al mismo tiempo, parámetro de constitucionalidad. Estas normas, según los arts. 7 CP y 73.d) LJC, son sólo parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales.

Para ejercer el control de constitucionalidad, como se ha dicho, el parámetro está integrado por la Constitución y sus principios. Si se pensara que los tratados integran dicho parámetro, se estaría vaciando de sentido diversas normas: el art. 10.b) CP y los arts. 73.e), 96.a) LJC que, al hablar de control de constitucionalidad de los tratados, concomitantemente, están señalando que éstos no tienen rango constitucional y, por tanto, no pueden ser parte del parámetro de constitucionalidad.

Para ejercer el control de conformidad, el parámetro sólo puede estar integrado por los tipos de instrumentos expresamente señalados en el art. 7 CP, a saber: tratados, convenios o concordatos, todos debidamente incorporados al ordenamiento jurídico costarricense. Si se pensara que cualquier instrumento internacional puede integrar tal parámetro, se estaría vaciando de contenido, tanto las normas antes mencionadas –el art. 10.b) CP y los arts. 73.e) y 96.a) LJC– como los arts. 105 y 121.4 CP. En efecto, no tendría sentido que el Poder Legislativo estuviese limitado por lo dicho en un tratado debidamente aprobado y la Sala, mediante su jurisprudencia, señalara que también limita al Poder Legislativo un instrumento no ratificado. Tampoco tendría sentido que una de las funciones de dicho Poder fuese aprobar los tratados y la Sala, soslayando tanto ese proceso y el principio democrático que lo informa como la competencia de origen constitucional encomendada sólo al Poder Legislativo, otorgara de hecho un carácter vinculante a un instrumento no ratificado. Tal otorgamiento lo estaría dando si utilizase ese instrumento para ejercer la competencia señalada en el art. 73.d) LJC, lo cual supondría además una contradicción pues, a tenor de ese mismo artículo, éste tiene como finalidad garantizar el respeto del art. 7 CP, que es el que establece justamente que los tratados debidamente incorporados tienen un valor superior a las leyes. Por tanto, si se utiliza un instrumento que no está incluido dentro del art. 7 CP como parámetro para ejercer la competencia dada por el art. 73.d) LJC, se estaría también violando esa misma norma constitucional y, por supuesto, también esa norma legal.

Ahora bien, el intento de utilizar instrumentos internacionales como parte integrante del parámetro de constitucionalidad puede ser el resultado de una interpretación inexacta del art. 48 CP. Ciertamente, esa norma no habla de tratados sino de “instrumentos internacionales sobre derechos humanos”. Pero la norma como tal lo único que hace es proteger los derechos de carácter fundamental, establecidos en esos instrumentos, con la misma garantía jurisdiccional con la que protege los derechos constitucionales: mediante el recurso de amparo. Es decir, esa norma hace referencia a los instrumentos internacionales sobre derechos humanos cuando determina el objeto protegido por dicho recurso. Pero, además, el art. 2 LJC aclara que se trata de “derechos humanos reconocidos por el Derecho Internacional vigente en Costa Rica”.

No parece que exista una relación de especialidad entre el art. 48 CP respecto del art. 7 CP (como ha afirmado esta Sala, por ejemplo, desde la sentencia No. 5759-1993), pues no regulan un mismo aspecto: uno menciona los instrumentos internacionales sobre derechos humanos para referirse al objeto del recurso de amparo; el otro alude a los tratados precisamente para definir el valor normativo de éstos. Además, si se quisiera hablar de una relación de especialidad, cabría decir que la relación es inversa: los tratados son una especie de instrumentos internacionales. Aunque, en el presente caso, ni siquiera procede establecer esa relación, porque los tratados están mencionados en el art. 7 CP sin referencia alguna a la materia sobre la que versan; en cambio, los instrumentos internacionales mencionados en el art. 48 CP son sólo los relativos a derechos humanos. Entonces, si bien los tratados son una especie de instrumentos, los tratados –en general– no son una especie de instrumentos sobre derechos humanos. Por eso tampoco cabe hacer esa relación de género-especie del art. 7 respecto del art. 48 CP.

Además, no parece correcto distinguir donde la Constitución no distingue, sobre todo cuando una norma está determinando el valor de los instrumentos normativos taxativamente mencionados. Es decir, es difícil admitir como válido que el art. 7 CP debe entenderse dirigido sólo a los tratados que no son sobre derechos humanos.

Por lo demás, no se ha de olvidar que la función de ser garante jurisdiccional de los derechos fundamentales mediante el recurso de amparo, que es a la que se refiere el art. 48 CP, es distinta de la de ejercer el control de constitucionalidad, que es a la que se refiere el art. 10 CP. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Sala ha sido clara y reiterada, y tiene evidentes consecuencias en el tema que ahora nos ocupa.

III. Colofón. La función de controlar la conformidad de las leyes y disposiciones generales con los tratados y convenios no está expresamente prevista en el texto constitucional sino sólo en el art. 73.d) LJC, pero no es contraria a aquél, pues permite garantizar la eficacia del art. 7 CP. Esa función de controlar dicha conformidad es una función distinta de la que ejerce la Sala en razón del art. 10 CP –el control de constitucionalidad– y de la establecida en el art. 48 CP –garantizar jurisdiccionalmente los derechos constitucionales y los de carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre derechos humanos–.

Cuando esta Sala ejerce su función de control de constitucionalidad, no corresponde que eche mano de tratados y los utilice de hecho como si integraran el parámetro de constitucionalidad. Tales instrumentos, y sólo si están debidamente ratificados, pueden erigirse en parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales con ellos mismos, en razón de lo establecido en el art. 7 CP y 73.d) LJC. Esto es conteste con una interpretación sistemática de la Constitución y la LJC y con el respeto a la separación de poderes, principio basilar de todo Estado democrático de Derecho”. (Lo destacado no corresponde a los textos originales).

B.   Los antecedentes invocados en el presente voto salvado de minoría

En el voto salvado se hace eco de lo resuelto en otras oportunidades por la Sala, en las que se hace referencia, por ejemplo, a la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, la Declaración de Río de Janeiro aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) y el Código Internacional de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO (1995). Estos instrumentos internacionales son de suma relevancia, pero al no estar ratificados formalmente por la Asamblea Legislativa, no son formalmente parámetros de constitucionalidad. Lo anterior, a efecto de ejercer la competencia de evacuar las consultas de constitucionalidad.

  II.         Sobre el control de constitucionalidad a priori en el caso concreto

Es preciso enfatizar lo reflejado en el voto de minoría, en el sentido de que no se pretende prohibir la actividad extractiva y económica bajo análisis. A la luz de los artículos 105 y 121 de la Constitución Política, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de configuración de las normas sobre la realidad social, económica y política. El ejercicio de la potestad legislativa reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por su carácter de órgano político representativo. Sin embargo, esta potestad está limitada por los preceptos, valores, principios y jurisprudencia constitucional, así como por aquellos convenios o instrumentos internacionales debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa (artículo 7 de la Constitución Política). Adicionalmente, en cuanto al trámite legislativo, el legislador está sujeto a lo dispuesto en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, el cual es un parámetro formal de constitucionalidad.

En nuestro diseño normativo, además, el proceso de formación de las leyes está sometido al control de constitucionalidad, ejercido a través de la Sala Constitucional. Este sistema de control puede ser a priori o a posteriori. En ambos supuestos, y con sus específicas regulaciones, es obligación de este Tribunal examinar –si así se le somete a su consideración– la propuesta normativa y el procedimiento legislativo, con el fin de cotejarlo con las normas, principios y valores que conforman el Derecho de la Constitución.

En el control de constitucionalidad a priori le corresponde a la Sala Constitucional fiscalizar y “conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley, según se disponga en la ley”. Todo lo anterior, como una manifestación del principio de la supremacía constitucional, que está consagrado en el artículo 10 inciso b) de la Constitución Política y en los artículos 96 y siguientes de la LJC.

Esta forma de control de constitucionalidad, igualmente de fuerte y válida que el control a posteriori, tiene una finalidad objetiva o abstracta, pero además preventiva y precautoria. Su propósito es evitar que proyectos de ley que contengan algún vicio de constitucionalidad formen parte del ordenamiento jurídico. Esta Sala ha manifestado sobre el particular lo siguiente:

“En nuestro medio, esa potestad de ejercer el control sobre los vicios formales de las decisiones legislativas, está expresamente prevista en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y puede hacerse por dos canales distintos: por un lado, mediante el denominado control preventivo, que comprende las consultas de constitucionalidad (denominadas “legislativas”) en sus diversas manifestaciones, y por el otro, a través del control posterior, que agrupa a la acción de inconstitucionalidad y a la consulta judicial facultativa.- En el control previo, la Sala incursiona dentro del procedimiento legislativo, sea en forma preceptiva -cuando se pretenda aprobar reformas constitucionales, tratados o convenios internacionales o reformas a la Ley de la Jurisdicción Constitucional- o facultativa, si así le fuere solicitado por al menos diez diputados, o en su caso, por la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República o el Defensor de los Habitantes, y emite una opinión, que siempre estará referida a la validez constitucional de un proyecto aún pendiente de aprobación definitiva. Se trata pues, de una especial manifestación de la Justicia Constitucional, en virtud de la cual, este Tribunal emite un pronunciamiento cuyo objeto es, en el fondo, el de evitar que nazcan a la vida jurídica, disposiciones contrarias al marco constitucional y reglamentario que condiciona la actividad legislativa, como única forma posible, en principio, de hacerlo respecto de procedimientos legislativos aún sin concluir. A diferencia de éste, el control posterior sobre las decisiones legislativas sólo es posible ejercerlo -con la excepción que se dirá- contra disposiciones o acuerdos ya aprobados en forma definitiva, es decir vigentes, y de allí que sólo resulta posible promover acciones de inconstitucionalidad por violaciones al procedimiento legislativo, cuando lo que se solicita es la anulación del producto final de ese procedimiento, esto es, el acuerdo o el precepto normativo propiamente dichos, y no el vicio considerado en sí mismo, pues no resulta posible desligarlo de aquél.” (Sentencia 7675-1997. Lo destacado no corresponde al original).

Desde mi nombramiento como Magistrada Suplente he sostenido que en este ejercicio del control de constitucionalidad a priori existen aspectos sobre los que no le compete a la Sala pronunciarse, tales como las posibles ventajas y perjuicios en el plano de la conveniencia y oportunidad, así como cuestiones de mera legalidad (ver mi nota separada en la sentencia 2015-15927). Asimismo, en la nota a la opinión consultiva 2019-24746 concluí lo siguiente:

“[Debe tenerse presente] la necesidad de distinguir entre lo jurídicamente obligado (constitucional y legalmente) y lo políticamente posible o deseable. Es cierto que lo político no debe estar al margen de lo jurídico y también lo es que muchas de las resoluciones de la Sala Constitucional tienen un impacto en la vida política del país. Es lógico que esto último sea así, en vista de sus peculiares funciones y competencias, atribuidas por las normas que le rigen; pero justamente estas son un límite. Aunque le corresponde a ella resolver sobre su propia competencia, según lo señala el artículo 7 de la LJC, lo hace siempre a la luz de esas normas y sin olvidar su naturaleza de órgano jurisdiccional. Por eso, las rationes decidendi y lo dispuesto por la Sala responden a esa realidad. En cambio, es en el ámbito parlamentario donde procede esgrimir los argumentos de conveniencia u oportunidad?nutridos por los estudios técnicos de la CGR, en su calidad de órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa, y seguramente de otras instancias?. Tales argumentos darán fundamento a las decisiones que se estime prudente tomar en ese ámbito”.

Según lo dicho, no compete a la Sala examinar la oportunidad y conveniencia de proyectos de ley. Sin embargo, sí corresponde a este Tribunal:

“Garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (Artículo 1° de la LJC. Lo destacado no corresponde al original).

Es justamente en el ejercicio de esta competencia, que la minoría de la Sala examinó y acreditó en el caso concreto la existencia de los agravios planteados por los legisladores consultantes, constatándose que existen dos vicios en el procedimiento legislativo (principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental y de publicidad) y un vicio de fondo (por la infracción al principio de no regresión en la protección del medio ambiente). Lo anterior a la luz de las normas y los principios de índole constitucional y también de los instrumentos internacionales mencionados en el voto de minoría, que han sido ratificados por Costa Rica.

Considero que no corresponde posponer el análisis de constitucionalidad para un momento posterior. Por el contrario, si el agravio de inconstitucionalidad consultado es debidamente constatado, por economía procesal y por la obligación que el legítimo desempeño de la función del control de constitucionalidad a priori conlleva, lo lógico y oportuno es declarar el vicio encontrado. Por eso, no se justifica que, si por mandato constitucional (artículos 6, 7, 9, 10, 50 y 89 de la Constitución Política) se acredita un vicio en un proyecto de ley, la Sala ejerza una especie de contención. Por el contrario, tanto esos artículos de la Constitución como el artículo 1° de la LJC obligan a esta Sala a hacer valer la supremacía constitucional en el control preventivo o a priori. El propósito de esto es que, si existen vicios en el procedimiento legislativo, sean enmendados oportunamente y no se provoque posteriormente un desequilibrio mayor. Este se ocasionaría cuando una norma entra en vigencia con indicios de inconstitucionalidad. Asimismo, las observaciones sobre aspectos de fondo, aunque no resultan vinculantes para el órgano parlamentario, pueden ser consideradas por éste con la adecuada antelación.  

Ciertamente, la Sala podría apartarse en una acción de inconstitucionalidad de lo dicho en una opinión consultiva. Esto porque podrían presentarse nuevos elementos fácticos o jurídicos que deban ser analizados. Incluso, el artículo 101 párrafo in fine de la LJC indica que “el dictamen no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Pero esto no justifica de modo alguno que un Tribunal se abstenga de ejercer el control previo de constitucionalidad de los proyectos de ley consultados, pues se trata de una competencia que le está constitucional y legalmente encomendada. No se trata aquí de desconocer el principio esencial de separación de funciones y la tarea encomendada al órgano parlamentario, sino de tener presente que la Sala debe asumir esta competencia intransferible del control a priori, mediante la que garantiza la supremacía constitucional.

III.         Sobre el estudio en el que se apoya el proyecto de ley

En el voto de minoría se evidenció que las autoridades técnicas consultadas coinciden en señalar que el estudio en el que se apoya el proyecto de ley no resulta suficiente para sustentar la decisión de reactivar las licencias semi industriales de pesca de camarón con redes de arrastre y no permite establecer los parámetros que deben cumplirse para la realización de esa actividad.

No corresponde a esta Sala calibrar por sí misma los contenidos y la validez de ese estudio, sino que acreditar si existe una razonable convergencia de lo señalado por las autoridades consultadas durante el procedimiento parlamentario. Esta minoría constató, del detenido examen del expediente, que más que una mera convergencia se da prácticamente una unanimidad en los señalamientos sobre las insuficiencias en el contenido y las debilidades metodológicas. Por eso mismo, es un tanto extraño que la mayoría califique ese estudio como una investigación “debidamente fundamentada”. Al afirmar esto, la mayoría contradice a todas las autoridades. Es más, diría que incluso contradice al propio proyecto y a los legisladores proponentes, quienes reconocen la necesidad de que se realicen otros estudios (tanto en lo relativo a las variables ambientales como a las de sostenibilidad). En efecto, la concesión de estas licencias está condicionada a estudios adicionales que no se han llevado a cabo. De manera que pareciera contradictorio afirmar, por un lado, que se trata de una investigación “debidamente fundamentada” y, paralelamente, supeditar el otorgamiento de las licencias a la realización de estudios adicionales. Lo cierto es que, en el momento de legislar, no se cuenta con la información necesaria para establecer los parámetros con los que las licencias deben otorgarse.

Llama la atención que el voto de la mayoría se sustente en un documento técnico de la FAO que data del año 2010, que no hace sino insistir y destacar en la necesidad de la ordenación de las pesquerías; y, además, que se le tenga a dicho criterio, o a la misma FAO, como una especie de perito técnico para calibrar la suficiencia del proyecto de ley o del estudio técnico en el que este se apoya. Adviértase que, muy por el contrario, en la audiencia respectiva ante la Comisión Legislativa, los señores Víctor Milla Quesada y Gloriana Álvarez Leitón, representante de la FAO en Costa Rica y consultora de la FAO, respectivamente, no se posicionaron a favor del proyecto de ley como tal, ni validaron la suficiencia del estudio. Dichos personeros, más bien, se manifestaron a favor de la pesca sostenible y afirmaron que le corresponde a cada país, sobre una base informativa y científica del respectivo territorio, determinar los parámetros de dicha sostenibilidad. Por lo tanto, ellos mismos indicaron que no se trata de basarse en promedios mundiales, que no tienen relación específica con Costa Rica, sino que la decisión debe fundarse en información correspondiente a nuestro territorio y sus recursos.

Adicionalmente, convendría recordar que las propias autoridades de la FAO consultadas señalaron que, para que una actividad sea sostenible, se deben analizar tres variables, a saber: los elementos sociales, económicos y ambientales. Estos como se corroboró, no fueron calibrados en el estudio que fundamenta el proyecto de ley, por cuanto, aquel estuvo enfocado exclusivamente en las técnicas para la exclusión de la FACA y no incorporó otros aspectos necesarios para que se pueda estimar que hay una ordenación sostenible de la pesquería.

Las conclusiones de estas autoridades de la FAO, en el marco de la discusión legislativa, fueron las siguientes:

“El primer punto es que la FAO ni en Costa Rica ni en ningún otro país del mundo, realiza algún posicionamiento sobre si deba aprobarse o no la pesca de camarón. El segundo punto es que la FAO no está ni a favor ni en contra de la pesca de arrastre. La FAO está a favor de una pesca sostenible y pensamos que cada caso debe analizarse de forma independiente.

El tercer punto es que la pesca sostenible debe incorporar los tres criterios de desarrollo sostenible, sociales, económicos y ambientales. En países tropicales hay artes de pesca de arrastre certificadas por el MSC -Marine Stewardship Counsil-, por ejemplo en Surinam, Guyana y Australia. Sin embargo, la FAO no es quien realiza la certificación. La FAO apoya a los gobiernos en brindar los criterios técnicos para que sea la institucionalidad quien decida sobre qué es sostenible en términos de la pesca de arrastre. Esto basado en el mejor conocimiento científico que existe.

El cuarto punto es que la FAO apoya la incorporación de buenas prácticas en la pesquería, por ejemplo, la incorporación de dispositivos de reducción de captura incidental. Los acuerdos participativos sobre, por ejemplo, zonificación y gestión espacial de los territorios, la creación de programas de captura de datos para evaluar qué en lo que se está descartando, por ejemplo, y capturando incidentalmente, esto muy ligado a temas de monitoreo, de control, sobre estas prácticas pesqueras y, por ejemplo, los planes de ordenamiento para manejar poblaciones de peces a niveles sostenibles.

El quinto y último punto es mencionar, dejar claro que, de parte de la FAO, es el país y su institucionalidad quien define qué es la sostenibilidad en la pesca, qué se debe llevar a cabo, cómo y donde (…)

La sostenibilidad como les indicaba, al tocar los tres pilares del desarrollo sostenible, es un poco más complejo de solo hablar sobre existencias de las especies, incluso la faca, sino también tiene otra serie de elementos a considerar, principalmente, sociales y económicos.

Buenas prácticas en pesquerías, significa, por ejemplo, la incorporación de estos dispositivos de reducción de captura incidental, tener acuerdos participativos, incluir a la mayor cantidad de actores dentro de las decisiones que se tomen. Tener un control y monitoreo basado en la ciencia que sea efectivo, que sea eficaz, que tengan reglas claras y, sobre todo, hacer con la información que se pueda generar, planes de ordenamiento para asegurar la sostenibilidad de las poblaciones” (Folios 471-472 de la copia del expediente legislativo. En adelante, al hacer hacer referencia a folios, se entenderá que estos pertenecen a dicha copia. Lo destacado no corresponde al original).

A partir de lo expuesto es posible destacar que la FAO, tal y como ellos lo reconocen, no es una entidad certificadora de la pesca, ni establece parámetro de acreditación de la pesca sostenible. Exclusivamente apoya a los gobiernos en brindar los criterios técnicos para que sea la institucionalidad la que decida los parámetros de sostenibilidad en las artes de pesquería, basados en el mejor conocimiento científico que exista.

Lo anterior refuerza lo dicho por la minoría de esta Sala, en el sentido de que el informe utilizado como fundamento de este proyecto de ley es insuficiente para tomar una decisión como la que se pretende. El estudio solamente hace referencia a uno de los elementos sugeridos por la propia FAO para ponderar una pesca sostenible, la incorporación de dispositivos para reducir la FACA. Sin embargo, omite evaluar integralmente los componentes sociales, económicos y ambientales que recomienda la FAO, según las propias manifestaciones realizadas ante la Asamblea Legislativa.

Finalmente, la mayoría de esta Sala entiende que la ley tiene un efecto condicionado a unos estudios técnicos pendientes de realización. Estimo que lo que está condicionado propiamente es el otorgamiento de las licencias a la realización del estudio. La ley como tal no tiene un efecto condicionado, porque desde el momento en que se apruebe se estaría delegando en INCOPESCA el otorgamiento de las licencias con parámetros que este mismo va a definir sobre la base de estudios que el legislador no tendrá oportunidad de calibrar ni someter a consulta.

IV.         Aspectos sociales y económicos no valorados en el iter legislativo

Manifesté en el voto de minoría que estoy muy consciente del problema de desempleo que afecta a las poblaciones que dependen de la pesca de camarón con redes de arrastre. Entiendo que este proyecto de ley pretende atender las necesidades de esta población. Sin embargo, para que la decisión se encuentre razonablemente sustentada, la Asamblea Legislativa debe examinar, sobre la base de criterios técnicos, el impacto económico y social de la actividad comercial.

Del análisis del expediente se puede desprender que hay poblaciones también vulnerables que se podrían ver perjudicadas con la decisión de reactivar las licencias y su situación no parece haber sido tomada en consideración en el estudio técnico adoptado como fundamento del proyecto de ley.

Por ejemplo, en el expediente legislativo consta el oficio CPGTE 0218-2019 de 18 de agosto de 2019, en el que la Asociación Cámara de Pescadores, Armadores y Afines de Guanacaste dejó expuesta su oposición al proyecto de ley, por la amenaza que conlleva la pesca de arrastre de camarón a las actividades de pesquería que ellos desarrollan. Al respecto, manifestaron lo siguiente:

“Nosotros todas las organizaciones pesqueras de la provincia de Guanacaste, nos oponemos formalmente a la pesca de arrastre, ya que reactivar esta pesquería, que si bien es cierto vendría en principio, a resolver un problema social, en el cantón central de Puntarenas, provocaría uno mayor si se reactiva esta pesca en la provincia de Guanacaste, vendría en detrimento de todas las comunidades pesqueras de la provincia, ya que desde hace algún tiempo, esta pesca no se ha llevado en nuestra provincia, provocando una evidente recuperación de la biomasa de peces de interés comercial para las familias tanto de los pescadores artesanales, como de los pescadores turísticos, lo que permite que las familias que dependen de la pesca directamente, tengan mejores ingresos, y por ende, exista mejor oportunidad para que las riquezas del mar sean distribuidas de acuerdo al artículo 50 de la Constitución Política.

Desde la Cámara de Pescadores de Guanacaste, en conjunto con las demás organizaciones pesqueras de la provincia, nos es de vital importancia que en nuestra provincia se utilicen técnicas de pesca altamente selectivas, y es claro que la técnica empleada para la captura del camarón, esbozada en dicho proyecto no es selectiva, por lo cual no concuerda con nuestros objetivos, los cuales pretenden que la mayor cantidad de familias pesqueras, se vean beneficiadas directamente de una biomasa saludable, a través de prácticas de pesca que nos permitan ser más eficiente en el sentido que capturemos especies de mucho valor comercial, evitando en un 99% cualquier daño colateral a otras especies que si bien es cierto no tienen tanto valor comercial, pero son de vital importancia en el objetivo de mantener un mar sano y equilibrado.

(…) la pesca de arrastre a través del conocimiento tradicional corta el ciclo de un océano saludable, ya que mucho de lo que se captura por la técnica antes expuesta, no solo captura camarón, que dicho sea de paso es mucho del alimento de las especies de interés de diferentes pesquerías, sino que también capturan especies que no son de interés comercial, pero en realidad son de mucho interés para la alimentación y la salud de las especies en general”. (Folios 340-341. Lo destacado no corresponde al original).

También constan las manifestaciones de la Asociación de Desarrollo Integral de Quebrada Honda de Nicoya, Guanacaste, en las que exteriorizan su desavenencia con el proyecto de ley, por ser una comunidad esencialmente dependiente de la pesca artesanal y solicitaron lo siguiente:

“Se valore de manera más amplia el proyecto 21.478 tomando en cuenta el impacto que va a producir la pesca de arrastre a los pescadores artesanales de las comunidades costeras del país.

Que se realicen los estudios técnicos científicos de acuerdo a como lo dictaminó la Sala Constitucional en el 2014”. (Folio 539. Lo destacado no corresponde al original).

Igualmente, consta el acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya en la sesión ordinaria n.°177 del 23 de setiembre de 2019, mediante el cual dicho concejo aprobó la solicitud planteada por la Asociación Red del Golfo de Nicoya, referente a la oposición del proyecto de ley en cuestión, en la que se adujo que “el impacto ambiental que en reiteradas ocasiones se ha demostrado que esta actividad de pesca industrial provoca en el ecosistema marino costero” y que el proyecto de ley “viene a empobrecer a las familias que dependen de la pesca artesanal, que viene a sobre explotar aún más la biomasa de nuestro golfo y costas y con ello crear un impacto ambiental irremediable” (folios 557-559).

En sentido similar se encuentran las manifestaciones del Concejo Municipal de Nandayure, que hacen eco de las disconformidades de la Asociación Red del Golfo Zona 201. El Gobierno Municipal adoptó un acuerdo en sesión ordinaria del 25 de setiembre de 2019, en el que comunican a la Asamblea su oposición y solicitan el retiro del proyecto de ley por su potencial impacto negativo en los pescadores artesanales de la zona (folios 621-622).

También existió oposición de la Asociación de Pescadores Turísticos de Flamingo, Guanacaste (folio 782), la Asociación Náutica de Playa Tamarindo (folio 783), la Asociación de Pescadores de Puerto San Pablo (folio 784), la Asociación Cívica de Nosara (folio 819), la Asociación de Pescadores de Puerto Níspero de Cañas, (folio 1080), la Asociación de Pescadores de Playa Bejuco (folio 1081) y del Concejo Municipal de Quepos (folios 1528-1530).

Estas manifestaciones y preocupaciones no fueron ponderadas por la Asamblea Legislativa. Esto se puede afirmar porque el estudio técnico que sirvió de fundamento al proyecto de ley no incorporó el análisis sobre el impacto que la reactivación de la pesquería de camarón a nivel semiindustrial con redes de arrastre podría tener en otras actividades productivas y personas dependientes de éstas. Con lo cual no se satisfizo el requisito de que el estudio, luego del examen de los aspectos sociales y económicos, justificara que la actividad es compatible con el desarrollo sostenible democrático. Además, durante el debate hubo un ayuno casi total sobre la referencia a tales manifestaciones. Considero que es inexcusable hacer tal análisis antes de aprobar el proyecto de ley de marras.

   V.         Sobre los vicios en el procedimiento legislativo

Respecto de los vicios de procedimiento –por infracción a los principios de publicidad y transparencia– sólo deseo destacar que no considero procedente que en esta sede se valide ese vicio sobre la base de que una mayoría así lo consintió y que, como no hubo un reclamo por parte de una minoría de Diputados, se tengan por subsanadas las infracciones al propio Reglamento de la Asamblea Legislativa y a los principios constitucionales mencionados.

Además, no cabe realizar una identidad o analogía interpretativa respecto a una situación en la que existe una norma especial que regula expresamente el supuesto de hecho concreto. Es decir, no corresponde estimar que como, en un principio, el proyecto bien pudo ser dispensado de trámites, entonces, después se pueden también dispensar o desconocer las reglas especiales de lectura de las mociones relacionadas con el proyecto de ley. Estimo que no se configura tal analogía en el presente caso, justamente, porque el procedimiento elegido por la mayoría parlamentaria no fue el de dispensa de todos los trámites, sino un procedimiento abreviado que tiene sus propias y específicas reglas, las cuales deben ser aplicadas en aras de garantizar la máxima publicidad y transparencia.

Al existir normas de carácter especial y específico establecidas en este procedimiento abreviado, no es legítimo desconocerlas y afirmar que, en todo caso, como en su momento se pudo elegir otra vía que dispensara de todo trámite, aquí cabía desaplicar el artículo 194 inciso 2 del Reglamento. Lo cierto es que la dispensa de todo trámite no fue la vía escogida democráticamente, sino el procedimiento abreviado. Por tanto, no corresponde asimilar las reglas de distintos procedimientos o, peor aún, desaplicarlas, contrariando –como se dijo en el voto de minoría– el principio de inderogabilidad singular del reglamento.

VI.         Sobre las mociones al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura

A.- Sobre el derecho de enmienda en el procedimiento legislativo

Un proyecto de ley puede ser válidamente modificado a lo largo del procedimiento legislativo (es tangible), pero dicha posibilidad está supeditada a que el derecho de enmienda de los legisladores no altere el contenido esencial del proyecto de ley. Pues, de lo contrario, se podría violentar la iniciativa legislativa y la publicidad del proyecto. Se ha sostenido que, a través de las mociones de fondo, se pueden realizar modificaciones al proyecto de ley; incluso, se puede modificar el texto por completo. Sin embargo, el texto modificado o sustituido siempre debe referirse a la misma materia objeto de la iniciativa parlamentaria. En palabras de la propia Sala Constitucional:

“…un proyecto de ley es tangible durante el procedimiento legislativo, de modo que puede sufrir válidamente cambios o enmiendas que no alteren su contenido esencial. Por el contrario, si como resultado de las facultades de enmienda el proyecto implica una alteración de tal entidad y consecuencias que establezca una normativa esencialmente diversa de la inicialmente prevista, hay que entender violadas específicamente algunas normas de orden procesal. Así, primariamente las que regulan la iniciativa legislativa (específicamente, los artículos 123 y 124 de la Constitución Política), y como consecuencia, la publicidad del procedimiento legislativo (en particular, el artículo 19 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa), o la consulta obligatoria a instituciones autónomas (en tal caso, el artículo 190 de la misma Constitución, en conexión con el artículo 73 de ésta)”. (Sentencia 1633-1993. Lo destacado no corresponde al original).

Es preciso señalar que las modificaciones a un proyecto de ley pueden ser cuantitativas o cualitativas. En esta consulta legislativa de constitucionalidad no se consultó sobre un factor cuantitativo sino, justamente, cualitativo. Es decir, que una de las modificaciones introducidas en el proyecto de ley varió sustancialmente el contenido de la propuesta de ley que fue debidamente publicitada. Como lo ha señalado esta Sala:

“La diferencia entre los dos textos que el proyecto ha adoptado no es meramente accidental, sino realmente esencial” (Sentencia 5833-93).

 

 

B.- Sobre la infracción al principio de no regresividad

Es difícil coincidir con la mayoría cuando afirma que en la norma actual se autoriza la pesca de arrastre sin ninguna previsión, cuando, muy por el contrario, esa norma conlleva una reserva absoluta, es decir, una limitación radical respecto de la pesca de camarones en los esteros del país. El artículo 46 vigente dispone lo siguiente:

“Prohíbese dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos”.

La norma aprobada en primer debate mantiene ese primer apartado, pero vuelve a introducir la regulación de la pesca de los esteros en el párrafo segundo. Sin embargo, la limitación ya no es absoluta sino relativa, pues en –último término– depende de una delimitación que realizará el INCOPESCA:

“Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos”.

A eso se debe sumar el agravio enunciado por los legisladores consultantes: que la norma se refiere a parques nacionales, y esta categoría es sólo una especie del género áreas silvestres protegidas. De manera que se podría entender que, en otras áreas silvestres protegidas, se podría realizar la pesca si el INCOPESCA no realiza las delimitaciones respectivas.

Las disposiciones legales citadas por la mayoría, relativas a la Ley de Pesca y Acuicultura más bien evidencian la antinomia que surge entre la pretendida reforma al artículo 46 y los artículos 9 y 13 de esa normativa. Lo anterior, por cuanto los preceptos ya vigentes ordenan que el ejercicio de la actividad pesquera en reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales estará restringido de conformidad con los planes de manejo que determine para cada zona el MINAE y que la vigilancia de la pesca en las áreas silvestres protegidas corresponde al MINAE. Es decir, ya está establecido que le corresponde al MINAE velar por la integridad de estas zonas especialmente protegidas. Sin embargo, la pretendida reforma al artículo 46 desplaza este control hacia el INCOPESCA, al que le corresponderá realizar la delimitación. Cabe cuestionarse lo siguiente: si las prohibiciones y restricciones actuales que procuran tutelar el medio ambiente se mantienen vigentes, tal y como lo interpreta la mayoría de esta Sala, entonces, ¿qué sentido tendría la nueva regulación del artículo 46? La respuesta no puede ser otra que lo expresamente señalado: que le corresponderá al INCOPESCA la delimitación de las zonas en las que se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre.

Si el legislador lo que quisiera es agregar que, además de todas las delimitaciones que le corresponden ya por ley al MINAE, el INCOPESCA podrá realizar restricciones adicionales, estimo que lo que correspondería es reformular la norma introducida por vía de moción, con el fin de dar seguridad jurídica al tema en cuestión. Pero la redacción aprobada en primer debate no da margen a dudas en el sentido de que le traslada las competencias del MINAE al INCOPESCA en la delimitación de áreas ambientales sensibles, en las que se podría o no realizar la pesca de camarones con redes de arrastre.

Finalmente, es claro que no le corresponde a un Tribunal Constitucional arbitrar sobre el diseño organizacional de la Administración Pública y la distribución de las competencias de rango legal. El legislador, dentro de los márgenes dispuestos por la Constitución Política, es libérrimo de asignar las competencias administrativas, según criterios de oportunidad y conveniencia de dicha división de funciones a lo interno de la Administración Pública. Por eso, podría considerarse que no es en sí mismo inconstitucional el traslado de competencias del MINAE hacia el INCOPESCA (la delimitación de las áreas ambientalmente protegidas en las que se podría o no realizar la pesca de camarones con redes de arrastre); pero la decisión en el presente caso tiene unas falencias: 1) no se apoyó en estudios técnicos y actuariales que la respalden; 2) no se garantizó el principio de publicidad en su aprobación; 3) el traslado de competencias deja implícita una desprotección del medio ambiente contraria al artículo 50 de la Constitución Política. Lo anterior fue señalado por parte de las autoridades del propio MINAE, la PGR y el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.

Las competencias ya asignadas al MINAE, independientemente de la misma resolución de la Sala 2007-02410 citada en el voto de minoría, son contestes con el artículo 50 de la Constitución Política, por ser el órgano técnico y especializado diseñado por el propio legislador para “formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados” (artículo 1° de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía). Por eso, el traslado de dichas competencias desde el órgano rector en la materia de protección ambiental a un ente específico en materia de pesca, cuya integración es en parte corporativa, pareciera ser regresiva y lesiona la tutela ambiental ya conferida y encomendada al órgano técnico por excelencia en la materia. Todo lo anterior en perjuicio del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

 

 

 

 

Anamari Garro Vargas

Magistrada

CO10/20

... Ver más
Texto de la resolución
Exp: 19-023057-0007-CO
Res: 2020-013837
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.  San José, a las dieciocho horas y treinta minutos del veintidós de julio del dos mil veinte.
 Consultas legislativa s facultativas  de constitucionalidad interpuestas por los diputados CAROLINA HIDALGO HERRERA, CATALINA MONTERO GOMEZ, ENRIQUE S ÁNCHEZ CARBALLO, JORGE LUIS FONSECA FONSECA, JOSÉ MARÍ A VILLALTA FLOREZ ESTRADA, KARINE NIÑO GUTIÉRREZ, LAURA GUIDO PÉREZ, LUIS ANTONIO AIZA CAMPOS, MARÍA JOS É CORRALES CHACÓ N, MARIO CASTILLO MÉNDEZ, NIELSEN PÉREZ P ÉREZ, PAOLA ALEXANDRA VALLADARES ROSADO, PATRICIA VILLEGAS  ÁLVAREZ, ROBERTO THOMPSON CHACÓN, WALTER MUÑOZ CÉ SPEDES, WELMER RAMOS GONZÁLEZ, así como, los legisladores CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ, ERICK RODRÍGUEZ STELLER, DANIEL ISAAC ULATE VALENCIANO, FRANGGIE NICOLÁS SOLANO, CARLOS AVENDAÑO CALVO, EDUARDO NEWTON CRUICKSHANK SMITH, DAVID HUBERT BENJAMÍN GOURZONG CERDAS, WAGNER JIMÉNEZ BENAVIDES, GUSTAVO ALONSO VIALES VILLEGAS, LUIS FERNANDO CHACÓN MONGE, MAROLIN AZOFEIFA TREJOS, CARMEN CHAN MORA, DRAGOS CARLOS DOLANESCU VALENCIANO, IGNACIO ALPÍZAR CASTRO, HARLLAN FABRICIO HOEPELMAN PÁEZ, FLORIA MARÍA SEGREDA SAGOT, XIOMARA PRISCILLA RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ, OTTO ROBERTO VARGAS VÍQUEZ, NIDIA LORENA CÉSPEDES CISNEROS, MELVIN ÁNGEL NÚÑEZ PIÑA, OSCAR MAURICIO CASCANTE CASCANTE, PATRICIA VILLEGAS, MARÍA INÉS SOLÍS QUIRÓS, MARÍA VITA MONGE GRANADOS;  referente al proyecto de aprobación de la “LEY PARA EL APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LA PESCA DE CAMARÓN EN COSTA RICA”, que se tramita en el expediente legislativo  n.° 21.478 .
 RESULTANDO:
 1.- La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 13:04 horas  de 3 de diciembre de 2019. Las copias certificadas del expediente legislativo n.°  21.478, se tuvieron por recibidas en la Sala mediante resolución de  las 12:27 horas de  19 de mayo de 2020. En  el mismo proveído, e l expediente fue turnado al Despacho de la Magistrad a Anamari Garro Vargas . Asimismo, visto que fue requerida la solicitud de una prueba para poder resolver el asunto de marras y que el expediente estuvo constituido para ser resuelto el 30 de junio de 2020, el plazo para evacuar la consulta vence el 30 de jul io de 2020.
2.- Mediante oficio n.°  PSC-0301-2019 de 3 de diciembre de 2019 se puso en conocimiento de la Asamblea Legislativa, que ingresó a la Secretaría de esta Sala la consulta facultativa de constitucionalidad número 19-023057-0007-CO, refe nte al expediente legislativo número 21.478 sobre el proyecto de “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica” . Se les  informó, además, que la  consulta estaba en estudio de admisibilidad.
3.-  Afirman los consultantes, que m ediante sentencia 2013-10540, la Sala Constitucional declaró inconstitucionales las normas de la Ley de Pesca y Acuicultura No. 8436, que permitían la pesca de camarón con la técnica de arrastre.  En esa oportunidad, el Tribunal dejó abierta la posibilidad de que, tras la verificación científica, se pudieran habilitar legalmente nuevas técnicas de pesca que sí sean compatibles con la conservación del ambiente y el principio de desarrollo sostenible democrático. Mediante el proyecto consultado, se reactiva la pesca de camarón con base en un estudio técnico elaborado por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA ); no obstante, el expediente legislativo resulta inconstitucional por las razones que se enumeran.  Aducen que, de la comparación de los artículos 43 y 47 que se pretenden reformar se desprende que, inicialmente, la Ley de Pesca y Acuicultura contenía la habilitación legal para otorgar licencias de pesca de arrastre, que posteriormente fue eliminada por la Sala en la sentencia 2013-10540 ya citada. La iniciativa de ley bajo estudio recupera esa posibilidad y delega en el Incopesca la tarea de realizar los estudios científicos y de establecer las regulaciones técnicas asociadas a las licencias. En consecuencia, en  relación con los aspectos de procedimiento consultados, aducen que se inobservó el principio constitucional de objetivación de la tutela ambiental en la tramitación legislativa del proyecto de ley, derivado de los artículos 11 y 50 de la Constitución Política. Como parte  de dicho agravio, se cuestiona el incumplimiento de la sentencia  n.° 2013-10540, al haberse omitido  hacer referencia expresa a los dispositivos excluidores, con previo sustento técnico. Dicen que  esa sentencia de esta  Sala señaló dos requisitos para normar el uso de dispositivos excluidores: 1) que sea habilitado por ley,  y 2) que la ley cuente con la demostración científica de que los dispositivos autorizados reducen significativa mente la captura incidental para que sea compatible con el desarrollo sostenible democrático. A  pesar de lo anterior, indican que el artículo 1° del proyecto consultado , es omiso en hacer referencia al tipo de dispositivos excluidores que se están autorizando , a pesar de que la Asamblea debe verificar, con total certeza, que se utilicen los dispositivos excluidores que garanticen, más que la protección de unas cu antas especies, una disminución de la captura incidental realmente significativa.  Además,  se delega en I NCOPESCA la responsabilidad que esta  Sala asignó al legislador, de rehabilitar la posibilidad de otorgar las licencias siempre que sea “de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico ”.  Tal y como se desprende de la literalidad de la norma, esa verificación científica ha sido  delegada a INCOPESCA  y, con el agravante de que se establecería de forma posterior a la ley. Así se desprende de las normas transitorias que disponen que,  “a  partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA  un plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el artículo 47 inciso a) de esta ley”. E l proyecto pretende que las embarcaciones de pesca semiindustrial, con redes de arrastre con dispositivos excluidores, queden sujetas a regulaciones técnicas y científicas que no se definen en la norma, pese al mandato constitucional en ese sentido; sino que serán establecidas posteriormente, lesionando con ello el principio de reserva de ley que definió la jurisprudencia constitucional para la pesca de arrastre. La determinación legal de los dispositivos cobra relevancia, considerando que los dispositivos excluidores de peces (DEP) y de tortugas (DET) son muy diversos dependiendo del tipo de tecnología, la localidad y las especies involucradas y, en consecuencia, los resultados que genera su uso son igualmente variables. A pesar de esa orden constitucional de acatamiento obligatorio, el proyecto de ley omite la referencia expresa a los dispositivos de disminución de la captura incidental que se autorizan, dejando la definición en manos de INCOPESCA,  y evadiendo así,  su responsabilidad de legislar ajustándose a los criterios técnicos y científicos, por lo que se  incumple lo establecido en la jurisprudencia de esta Sala.  Señalan que, mientras estos estudios científicos no existan, no sean previos a la ley habilitante y no se correspondan con la técnica de pesca expresamente autorizada en la ley, existen graves y sustanciales vicios procedimentales de trámite legislativo, pues se están obviando los requisitos constitucionalmente establecidos por la jurisprudencia de esta Sala.  Como segundo aspecto, se señala que el estudio realizado por INCOPESCA resulta insuficiente para determinar la sostenibilidad de la pesca de arrastre, según los señalamientos realizados por organizaciones de la sociedad civil, y la academia. Al respecto,  señalan que, ante el requerimiento de esta Sala de contar con estudios técnico científicos previos a la aprobación de un proyecto de ley que pretenda reactivar la pesca de arrastre, es necesario analizar la solidez del estudio que ha servido de base para la aprobación del proyecto de ley, especialmente a la luz de los señalamientos realizados por la academia y las organizaciones de la sociedad civil. El estudio denominado “Evaluación de los porcentajes de exclusión de la fauna de acompañamiento del camarón (FACA) en la pesca de arrastre de los camarones a profundidad Pinki, Farfantedepenaus brevirostris y Fidel, Solenocera agassizii, utilizando diferentes tipos de luces de malla y aditamentos (DEP’s, DET’s, Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico costarricense” se realizó entre octubre y diciembre de 2018 para aprobar varios tipos de redes de arrastre y evaluar los porcentajes de FACA que se extraían. Según lo señalado por la Universidad de Costa Rica (UCR) y la Universidad Nacional (UNA ) en los oficios CIMAR-169-2019 y UNA-SCU-ACUE-130-2019, respectivamente,  no hubo participación de las universidades, contrario a lo ordenado por la Sala en la consulta legislativa n.° 2018-14168 . Tampoco se contó con la presencia de personal del Ministerio de Ambiente y Energía ( MINAE).  El informe final de la investigación indica que: “para poder declarar la viabilidad de la pesca sostenible del camarón, se necesitan varios años de estudios”. Además, señala que,  “por ejemplo, se deberían de determinar las épocas reproductivas de las especies de camarón, con el objetivo de establecer vedas para proteger los picos de reproducción, estudio que se necesita al menos un año de evaluación de los estadios de madurez y así poder conocer los meses en que se dan los picos. Más difícil sería, el ejecutar un estudio de biomasa del máximo rendimiento sostenible, necesario para determinar la capacidad de pesca, para lo cual se necesitan series de datos de captura y captura por unidad de esfuerzo (CPUE) de varios años”.  El Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR) de la  UCR y la UNA realizaron un análisis del informe de la investigación, el cual remitieron a la Asamblea Legislativa , mediante los oficios n.os CIMAR-169-2019 y UNA-SCU-ACUE-130-2019, respectivamente. En esencia, señalan que los estudios no son concluyentes ni representativos del Pacífico costarricense, ya que los muestreos fueron realizados durante un corto período y estuvieron restringidos a solo seis caladeros de pesca (puntos de pesca) en la zona externa del Golfo de Nicoya, entre otras conclusiones; los muestreos del estudio de I NCOPESCA fueron realizados bajo la influencia del Fenómeno El Niño, por lo que los patrones de distribución, abundancia y patrones reproductivos de las especies pueden ser muy diferentes bajo condiciones climáticas estables; de manera que, consideran que el estudio no evalúa los impactos de las redes de arrastre sobre el fondo marino. Aducen que I NCOPESCA basó su análisis sobre el punto de madurez sexual de los individuos de camarón en datos de 2009, los cuales están desactualizados; existen debilidades estadísticas del informe , ya que se usan promedios y no datos que puedan ser analizados; y que el número de pruebas es relativamente bajo. Agregan que el informe de I NCOPESCA también es omiso respecto a las especies identificadas en la FACA y es importante saber si los individuos capturados son juveniles o adultos; los arrastres se realizaron únicamente en dos horas, cuando la pesca tradicional es de, al menos, seis horas; en consecuencia,  los resultados obtenidos no son rentables para el sector semi industrial,  ya que si acaso cubriría los gastos de operación de un buque. Refieren que,  según CIMAR y la UNA, el estudio es insuficiente para determinar la sostenibilidad y viabilidad de la pesca de arrastre, y con ello concuerda el mismo  INCOPESCA en su oficio PESJ-334-2019, quien señala que necesitará una investigación con una duración de dos años . E n conclusión, el estudio ha sido señalado, por parte de las instancias científicas expertas del país, como débil e insuficiente para declarar la sostenibilidad de la pesca de arrastre. Organizaciones no gubernamentales especializadas en la materia y representantes de los pescadores de Guanacaste también han señalado sus preocupaciones. Reiteran  que el mismo INCOPESCA  ha expresado que se necesitan más estudios para reactivar la pesca de arrastre. El informe únicamente analizó el funcionamiento de varios tipos de redes y dispositivos y su impacto en la pesca de FACA. Sin embargo, no abarcó los demás aspectos que esta  Sala Constitucional ha señalado que deben estudiarse antes de reactivar la pesca de arrastre.  Como tercer aspecto, señala n la omisión de estudios sobre el impacto en el suelo marino.  Indican que, en la sentencia n.° 2013-10540, esta Sala consideró que el deterioro de los ecosistemas marinos, a causa de la pesca con red de arrastre , representa una violación al patrimonio natural protegido por medio del concepto de bellezas naturales en el numeral 89 de la Constitución Política. En su criterio, la iniciativa de ley bajo estudio carece de cualquier elemento científico que acredite la disminución de los efectos nocivos de la pesca de arrastre en el suelo marino con el uso de dispositivos excluidores. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura  (FAO)  ha puesto de manifiesto los efectos físicos ocasionados por las redes de arrastr e en los hábitats bentónicos (fondos marinos) y destacan los efectivos nocivos de la pesquería en cuestión,  sobre los fondos de los corales suaves que son arrasados y su recuperación es muy lenta. A pesar de la gran cantidad de posibles daños ambientales, no se encuentra dentro del proyecto de ley ningún artículo que haga referencia al daño a los fondos marinos, ni en el expediente legislativo consta ningún estudio técnico que descarte este riesgo de daño ambiental.  Aducen que la utilización de DEP  y DET no resuelve las graves consecuencias que provoca la técnica de pesca de arrastre por el fondo, en los suelos marinos. En cuarto lugar, cuestionan el incumplimiento de las sentencias n. os 2018-7978 y 2018-14168, por falta de análisis de la biomasa existente, impacto sobre el ecosistema y afectación a pescadores artesanales.  Señalan que en la sentencia n.°  2018-7978 se definieron los aspectos técnicos que deben ser analizados con los estudios científicos de respaldo para cualquier ley sobre pesca de arrastre, a saber,  “la biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca, y los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible democrático, es decir, la afectación a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo, deporte recreativo, etc.) y la comunidad en general”. Dicha resolución ordenó la realización de los estudios científicos mencionados y la condicionó, aún más, en los siguientes términos: “en el plazo de seis meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, deberá  Incopesca avocarse a realizar esos estudios, estableciendo las instancias de coordinación con las autoridades del MINAE y demás entidades que pudieren estar relacionadas, incluso universitarias que pudieran estar relacionadas, a fin de contar con los insumos apropiados para la oportuna toma de decisiones en los términos dichos”. A pesar de la claridad en la exposición de motivos del proyecto de ley, se indica como fundamento técnico el estudio mencionado. Sin embargo, los estudios aportados al expediente con los que se pretende dar por cumplidos los requerimientos constitucionales y, además, justificar científicamente el aprovechamiento comercial del camarón en Costa Rica, son insuficientes.  No se analizan todos los aspectos que señaló esta Sala con anterioridad, omitiéndose el estudio sobre la biomasa existente, el impacto en fondos marinos y cualquier variable social que permita concluir que la actividad pesquera es compatible con el principio de desarrollo sostenible. Tampoco hay estudio de impacto ambiental y las instituciones con las que se debió coordinar, más bien, coinciden en la insuficiencia de la información recolectada. Insisten, como quinto aspecto, que la ausencia de estudios completos y la insuficiencia de los estudios existentes se convierten en vicios de procedimiento legislativo e implican que la iniciativa de ley bajo estudio no resista el control de constitucionalidad.  Aportan un análisis con el resumen de las autoridades técnicas en la materia, del que concluyen que los estudios aportados al expediente, con los que se pretende dar por cumplidos los requerimientos constitucionales y justificar el aprovechamiento comercial del camarón, son insuficientes. El requisito de la demostración de una reducción significativa de la pesca incidental no se encuentra satisfecho. Los estudios científicos que se aportan al expediente legislativo no son contundentes, ni demuestran que el solo uso de los dispositivos excluidores de peces sea suficiente para que exista una disminución significativa de la captura incidental que resulte compatible con el desarrollo sostenible democrático. Con lo anterior, se materializa un vicio de procedimiento que, a su vez, corresponde a la omisión de acatar la jurisprudencia constitucional. Finalmente, aducen que  los transitorios I y II,  en criterio de los legisladores consultantes, son una clara violación al principio de objetivación. Dichos numerales disponen lo siguiente: “TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el Incopesca podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el Incopesca y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad. TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al Incopesca el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley”. Por un lado, es una aceptación expresa de que no existen los estudios necesarios para aprobar el proyecto de ley y que, tampoco, existirán al momento de su entrada en vigencia. Por otro lado, contraría la esencia misma de este principio, aprobando primero la reactivación de la pesca de arrastre, para luego realizar los estudios necesarios, asumiendo  que los resultados de esos  estudios serán favorables para otorgar las licencias. Destacan que I NCOPESCA ya tiene definida una investigación por un plazo de dos años,  cuyo objetivo es “contar con la información de la dinámica biológica pesquera de camarones pinky, Fidel y camellos, que permita el diseño de medidas de manejo y conservación de una pesquería con redes de arrastre”. Con este estudio se pretende conocer en cuáles áreas se encuentran distribuidas las especies, datos sobre la densidad y barimetría de las especies, si existen patrones estacionales de abundancia, el comportamiento de las épocas reproductivas y las tallas de maduración; estudiar las tasas de explotación que podrían resultar en el rendimiento máximo sustentable y los niveles de referencia de biomasa y completar los experimentos para determinar los niveles de reducción de fauna de acompañamiento para el camarón camello (Convenio específico de cooperación interinstitucional para el proyecto “Estudios de dinámica de población para la pesquería de camarón por buques de arrastre en el Pacífico de Costa Rica” entre el INA e  INCOPESCA ). Lo anterior evidencia que el propio INCOPESCA  reconoce que hacen falta mayores estudios y que el plazo establecido en el transitorio para realizar los estudios (un año) no responde a criterios técnicos científicos y contraría lo que  es desarrollado por I NCOPESCA y el INA. Los consultantes señalan que no se logra demostrar que el proyecto consultado funcionará como una medida legislativa viable desde la perspectiva ambiental y socioeconómica , en el marco de una política pesquera de largo plazo, largo alcance y suficientemente compatible con un principio constitucional de desarrollo sostenible democrático, específicamente, en el tema de prevención de daños irreversibles al ecosistema marino por reactivación de la pesca de arrastre. Concluyen que, legislar en ausencia de criterios técnicos suficientes y en contravención de los criterios que existen, constituye una clara violación del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos y la motivación de estos últimos. Como segundo agravio de procedimiento, los consultantes aducen una presunta lesión al principio de participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales, por la falta de publicidad del texto aprobado. En la sesión extraordinaria  n.° 1 4 de miércoles 27 de noviembre de 2019 se aprobó la moción de fondo n.°  16, con un texto sustitutivo que incorporó una serie de elementos novedosos que se corresponden con cambios sustanciales en el texto. Concretamente, los cambios introducidos en el artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura, al regularse que , “Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos. Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el Incopesca, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos”, y se introdujeron tres transitorios respecto al texto dictaminado:  “TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el Incopesca podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el Incopesca y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad. TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al Incopesca el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley. TRANSITORIO III– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón serán estudiadas y evaluadas todas las solicitudes presentadas en igualdad de condiciones y tendrán prioridad, debidamente justificada, las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente”. Estas modificaciones se realizaron de última hora en la misma sesión en la que se le dio el primer debate a la iniciativa y sin que se enviara el texto a publicar en el Diario Oficial La Gaceta. Incluso, en el acta de la sesión citada, tampoco se incluye el texto de la moción que fue aprobada, lo cual imposibilita el acceso de la ciudadanía a la información oportuna. Con esto se materializan groseros vicios al derecho fundamental a la participación ciudadana en temas ambientales, en el tanto, es imposible para la ciudadanía ejercer sus derecho s sin la información que corresponda, por lo que la falta de publicidad del texto vacía de contenido el derecho a la participación ciudadana. Consultas por el fondo . En relación con el fondo del proyecto, se alega, en primer lugar, una violación a los artículos 6 y 7 constitucionales y las normas internacionales . Afirman que otro de los aspectos analizados por la Sala en la sentencia 2013-10540 trató sobre las implicaciones del artículo 7 de la Constitución Política, el cual concede a los instrumentos y convenios internacionales un rango superior a las leyes y les concede un lugar de parámetro de constitucionalidad. Costa Rica ha suscrito históricamente una serie de instrumentos internacionales que lo comprometen en cuanto a la protección de los mares, los recursos y la biodiversidad que en ellos se encuentra. Al suscribir los Objetivos de Desarrollo Sostenible -Agenda 2030- de las Naciones Unidas, Costa Rica se comprometió ante la comunidad internacional a través del Objetivo 14 , a “Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible”, concretamente, a que “De aquí a 2020, gestionar y proteger sosteniblemente los ecosistemas marinos y costeros para evitar efectos adversos importantes, incluso fortaleciendo su resiliencia, y adoptar medidas para restaurarlos a fin de restablecer la salud y la productividad de los océanos” (14.2) y a que “De aquí a 2020, reglamentar eficazmente la explotación pesquera y poner fin a la pesca excesiva, la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada y las prácticas pesqueras destructivas, y aplicar planes de gestión con fundamento científico a fin de restablecer las poblaciones de peces en el plazo más breve posible, al menos alcanzando niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible de acuerdo con sus características biológicas”. Estos compromisos deben verse reflejados en la emisión de la legislación que aprueba la Asamblea Legislativa y es responsabilidad de los diputados y las diputadas asegurar que, en este sentido, se respeten las normas internacionales suscritas por nuestro país. En la sentencia n.°  2013-6247, la Sala enfatizó , que todos los órganos del Estado, incluido el Ejecutivo y el Legislativo , son garantes del control de convencionalidad, a fin de respetar y garantizar una tutela y ejercicio efectivo de los derechos fundamentales. El Convenio sobre Diversidad Biológica de Río 1992,  incluye el principio precautorio como uno de los principales norte para su aplicación. Al no existir estudios técnicos que determinen,  con seguridad,  que la actividad de pesca de arrastre semiindustrial por el fondo puede realizarse de manera sostenible con simple utilización de los DEP y DET, resultaría contrario al principio precautorio aprobar un proyecto en ese sentido, a lo que se le debe sumar lo ya consultado en relación con el principio de objetivación. En segundo lugar, se aduce una violación al artículo 21 de la Constitución Política por la amenaza del derecho a la vida y a la salud. Al ser una técnica que afecta sustancialmente el recurso marino y los ecosistemas, el arrastre compromete, igualmente, la seguridad alimentaria.  Indican que esta Sala afirmó en l a sentencia 2013-10540,  que no basta traer alimento a la mesa y contribuir con la alimentación de la población para que una actividad sea conforme al derecho a la vida, la salud y el ambiente; además, se requiere que la actividad sea en sí misma respetuosa de la vida y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro, de lo contrario la actividad en cuestión compromete la seguridad alimentaria de las nuevas generaciones”. No constan en el expediente criterios técnicos que demuestren que, de alguna manera, se ha logrado la recuperación de las poblaciones de las especies de camarón que son objeto de la pesca semiindustrial. Al no contar con una justificación técnica que demuestre que el proyecto de ley permite realizar pesca de arrastre, asegurando que no habrá un grave peligro para la seguridad alimentaria, no podría asegurarse, el derecho a la vida. En tercer lugar, se aduce una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el desarrollo sostenible y la justa distribución de la riqueza. Se insiste en que , debido a la ausencia de estudios y medidas de prevención de los  daños a los fondos marinos, el contenido del proyecto podría resultar contrario a las normas constitucionales. En cuarto lugar, se acusa la infracción al principio del desarrollo sostenible y su elemento social. La oposición de los pescadores artesanales de Puntarenas y Guanacaste consta en múltiples criterios aportados al expediente legislativo.  Eso fue valorado por la Sala en la sentencia del 2013, al afirmar que , “deviene claro que la explotación de recursos marinos mediante la pesca por arrastre significa la captura indiscriminada de las especies marinas que las redes de arrastre encuentran en su camino; esto vulnera las posibilidades laborales de los pescadores artesanales y su derecho a participar en los beneficios de la explotación sostenible del ambiente. El método utilizado en la pesca de arrastre de camarón, al capturar todo tipo de especie marina, no solo afecta los intereses de las personas dedicadas a la pesca artesanal de camarón, sino también los intereses de todos los pescadores artesanales”. El proyecto no cuenta, dentro de su articulado, con una solución a este problema analizado por la Sala, ni consta en el expediente legislativo correspondiente la información suficiente para descartar esta afectación, de forma tal que se amenaza el desarrollo sostenible y el principio de la justa distribución de la riqueza.  En el año 2015,  la Escuela de Economía de la Universidad Nacional realizó el estudio denominado “Caracterización Socioeconómica del Sector de Pesca de Arrastre Semi-industrial del Camarón en el Pacífico Costarricense”, en el que se concluye que,  “a partir del año 2007, los niveles de captura de  camarón  en la flota semi-industrial tienen una fuerte caída, con una tasa de decrecimiento anual de 15,4%. La caída acumulada en el periodo 2007-2013 es de un 45%; incentivos, subsidios y exoneraciones en el tema fiscal permiten obtener mayor utilidad  neta  del proceso, y  de  esta manera,  el  Estado interviene  socialmente en la población dependiente de la actividad. El camarón cultivado ha tomado mucha importancia del 2003 al 2013,  representa 5 veces la producción de arrastre semiindustrial. Proyectos  productivos  de cultivo  de  camarón pueden  ser  alternativas de sustitución de la pesca silvestre de camarón.  El recurso humano a lo largo de la cadena es poco calificado lo que no permite apropiarse de un mayor valor agregado.  Solo el 6% de la población ha terminado el colegio, el 18% tiene la primaria completa y un 10% no tiene ningún tipo de educación. Más del 50% tiene un grado de escolaridad de primaria o secundaria incompletos. Los ingresos entre en la cadena son desiguales. Las peladoras de camarón ganan 37 veces menos que los dueños de las licencias . Las  peladoras  además trabajan  de  manera informal (sin  seguridad social) y de forma temporal. Las licencias activas al momento de realizar el estudio sólo generaban 590 puestos directos, de los cuales más del 80% son de mala calidad, pues no alcanzan el salario mínimo de ley”.  Por ende, se presentan dudas sobre la rentabilidad real de la actividad en el  tiempo. Como quinto aspecto, se acusa la incompatibilidad de la reforma al artículo 46 con el principio de no regresión ambiental, por no prohibir la pesca de arrastre en las áreas silvestres protegidas. En la discusión de primer debate, mediante la moción n.° 16, se incorporó al texto una reforma al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura que no se había discutido hasta ese momento. El texto indica que : “Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos. Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales , así como en cualquier otra área delimitada por el Incopesca, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos”. Consideran que el proyecto es omiso en relación  con el resto de áreas protegidas y, más bien, los parques nacionales son s olo una de las clasificaciones existentes en relación con todas las áreas silvestres protegidas , y si se establece una prohibición expresa, eso podría implicar un eventual portillo legal para que se entienda por autorizada en otras áreas silvestres, distintas a los parques nacionales, lo que implica una regresión en cuanto a los niveles de protección del Patrimonio Natural del Estado (PNE).  Este tipo de conductas podrían ir en contra de los principios de no regresión en materia ambiental y el principio de progresividad (sentencia 2019-17397). El Estado costarricense se ve imposibilitado para reducir los niveles de protección ambiental a los que ha llegado, salvo que medie una justificación razonable y proporcionada. En el caso bajo estudio, esta razón es inexistente, así como los estudios suficientes para determinar que la pesca de arrastre es una actividad necesaria dentro del PNE. Como sexto punto, refieren una posible violación del principio constitucional de intangibilidad del dominio público ambiental (artículos 121 inciso 14 y 140 inciso 19). El hecho de regular de manera regresiva el dominio público ambiental es un asunto cuya competencia esencial no recae principalmente en el legislador común, al menos no sin una fuerte motivación agravada como sustento objetivo y porque de manera consustancial se entrecruza en el camino un frontal principio constitucional de intangibilidad del dominio público, en cuenta el PNE, el ecosistema marino y demás recursos naturales inescindibles. En razón de la materia, se reducen todas las potestades de imperio legislativas a la mínima expresión, especialmente, todos los asuntos que tengan que ver con debilitar límites y limitaciones de competencias materiales de gobierno en sentido amplio y, específicamente, que se quieran regular actividades lucrativas irresponsables o indiferentes con el medio ambiente, o de pronóstico reservado,  por carecer de certidumbre científica (como el asunto bajo examen).  Sobre la base del régimen de dominio público recogido en la Constitución (artículos 2, 5, 6, 121 inciso 14 y 140 inciso 19) hay en este tema un núcleo esencial intocable para el legislador ordinario que condiciona su competencia material para legislar únicamente conforme al principio de libertad de configuración legislativa. Ese núcleo, en el caso concreto, es la integridad  del ecosistema de la propia FACA y  su carácter “ultrainfisionable” con respecto al resto del dominio público ambiental,  inalienable, imprescriptible e inembargable. Afirman que está de por medio el respeto el orden constitucional vigente, el interés público y los derechos fundamentales, entre los que se encuentra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Concluyen que no se puede, en representación del pueblo actual, intentar desmejorar lo que es de la Nación pasada, presente y futura, menos, si lo es por motivos políticos, o con sustento en estudios técnicos incompleto s o insuficientes.
4.- Mediante resolución de las 16:39  horas de 3 de diciembre de 2019, se tuvo por recibida la consulta formulada y se le requirió al Directorio de la Asamblea Legislativa, por medio de su presidente, la remisión del expediente legislativo n.° 21.478, o bien, copia certificada del mismo. Asimismo, se advirtió que el plazo que establece el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional empieza a contar una vez que se tengan los elementos de juicio para conocer, es decir, después de recibidos los documentos solicitados, pues es a partir de ese momento que se procede a designar internamente un magistrado que inicie el estudio sobre el fondo de los asuntos consultados.
 5.- Por nota de  4 de diciembre de 2019, el Magistrado Paul Rueda Leal, le indicó a la Presidencia de la Sala que le asiste motivo de inhibitoria, por cuanto se refirió al contenido de la sentencia n.°  2013-10540 en una comparecencia realizada ante la Asamblea Legislativa, así como en su informe de  rendición de cuentas.
6.- Mediante resolución de la Presidencia de la Sala de las 10:06 horas de 5 de diciembre de 2019,  se resolvió lo siguiente: “Las declaraciones hechas por el magistrado Rueda Leal, ante la Comisión Permanente Especial de Nombramientos de la Asamblea Legislativa, así como las externadas en su informe de rendición de cuentas, transcritas en su gestión, no desacreditan la presunción de imparcialidad subjetiva de la que goza el magistrado constitucional. Ambas intervenciones se refieren a la sentencia No. 2013-010540 dictada por este Tribunal; la primera sobre la percepción de algunos de los intervinientes en la Comisión sobre dicha sentencia y, en la segunda, el magistrado Rueda Leal explica parte del contenido de esa sentencia. Ninguna de esas declaraciones puede considerarse un adelanto de criterio por lo que la regularidad del juez constitucional debe mantenerse incólume. Finalmente, de la documentación que consta en este expediente, no se desprende que el magistrado Rueda Leal tenga un interés directo en el resultado de este proceso. Por lo anterior y en aplicación de los principios generales del derecho de la irrenunciabilidad de las competencias, de la plenitud hermética del ordenamiento jurídico y del juez natural, lo procedente es denegar la gestión del magistrado Paul Rueda Leal y se le declara habilitado para el conocimiento de este proceso. Continúese con la tramitación del expediente”.
7.- Mediante oficio n.° AL-DSDI-OFI-0142-2019 de 11 de diciembre de 2019,  la Vicepresidenta en el ejercicio de la Presidencia de la Asamblea Legislativa, Diputada Zoila Rosa Volio Pacheco, informó a la Presidencia de la Sala Constitucional que “que durante el presente periodo de sesiones extraordinarias, el Expediente Legislativo N.° 21.478, LEY PARA EL APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LA PESCA DE CAMARÓN EN COSTA RICA, no ha sido convocado por el Poder Ejecutivo y, en consecuencia, no ha podido recibir el trámite de actualización o integración de los textos por parte de las diputadas y los diputados miembros de la Comisión Permanente Especial de Redacción. De conformidad con la normativa reglamentaria, el expediente legislativo se encuent ra incompleto, lo que genera una dificultad material para su remisión al tribunal constitucional sin la correspondiente redacción final. Una vez que el Poder Ejecutivo convoque el expediente legislativo para su conocimiento en el período de sesiones extraordinarias, las y los integrantes de la Comisión Permanente Especial de Redacción procederán a rendir su informe y el Directorio podrá remitir de inmediato el expediente completo para el análisis constitucional requerido. Por lo anterior, solicitamos a esa honorable sala tenga en consideración esa circunstancia y le conceda a la Asamblea la espera necesaria”.
8.- Por resolución interlocutoria n.° 2020-7713 de las 09:20 h oras de 22 de abril de 2020, este Tribunal ordenó acumular la consulta planteada por los legisladores CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ, ERICK RODRÍGUEZ STELLER, DANIEL ISAAC ULATE VALENCIANO,  FRANGGIE NICOLÁS SOLANO, CARLOS AVENDAÑO CALVO, EDUARDO NEWTON CRUICKSHANK SMITH, DAVID HUBERT BENJAMÍN GOURZONG CERDAS,  WAGNER JIMÉNEZ BENAVIDES, GUSTAVO ALONSO VIALES VILLEGAS, LUIS FERNANDO CHACÓN MONGE, MAROLIN AZOFEIFA TREJOS,  CARMEN CHAN MORA, DRAGOS CARLOS DOLANESCU VALENCIANO, IGNACIO ALPÍZAR CASTRO, HARLLAN FABRICIO HOEPELMAN PAÉZ, FLORIA MARÍA SEGREDA SAGOT, XIOMARA PRISCILLA RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ, OTTO ROBERTO VARGAS VÍQUEZ, NIDIA LORENA CÉSPEDES CISNEROS, MELVIN ÁNGEL NÚÑEZ PIÑA, OSCAR MAURICIO CASCANTE CASCANTE, PATRICIA VILLEGAS, MARÍA INÉS SOLÍS QUIRÓS, MARÍA VITA MONGE GRANADOS,  tramitada en el expediente n.°  20-006822-0007-CO, que se  conoce en este e xpediente. Lo anterior, ante la evidente conexidad que existe entre los extremos planteados en ambos asuntos y  con el propósito de evitar resoluciones contradictorias que pudieren afectar los derechos e intereses de los interesados.
 9.- Los legisladores  consultantes en el expediente n.°  20-006822-0007-CO se refieren a los aspectos técnicos de la pesca de arrastre. Consultan a la Sala, en resumen, lo siguiente: 1. Si ¿resulta conforme con la Constitución Política y con el voto 2013-10540 de la Sala Constitucional, que no inserte dentro del texto de la ley que reapertura el otorgamiento de permisos y licencias semi-industriales, la denominación o elenco detallado de los dispositivos para la disminución de la captura incidental, sino que, tal cual se hace en el proyecto de ley, se realice una referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos, junto a la obligación de la autoridad administrativa (INCOPESCA ) de establecer las regulaciones específicas y concretas? 2. Dado el estado actual de la ciencia y la técnica, así como los insumos considerados por la Asamblea Legislativa en la toma de la decisión de reapertura en la otorgamiento de permisos y licencias semi-industriales ¿resulta constitucionalmente válido a la luz del voto de esta Sala Constitucional número 2013-10540 de las  15:50 horas del 7  de agosto de 2013, el convenio sobre Diversidad Biológica de Río, los artículos 21, 50 de la Constitución Política y del principio democrático de desarrollo sostenible, el nivel de certeza científico y técnico constatado/valorado por la Asamblea Legislativa en el proyecto consultado? 3. Considerando la naturaleza de los cambios efectuados a varios artículos del proyecto de ley  n.° 21.478, consultan los firmantes si en el caso del texto sustitutivo aprobado en la sesión extraordinaria No. 14 del Plenario Legislativo, celebrada el miércoles 27 de noviembre de 2019, por aplicación de los principios constitucionales de publicidad, transparencia y acceso a la información ¿era necesario realizar consultas a los diferentes sectores involucrados y consecuentemente el no haberse realizado entraña un vicio sustancial del procedimiento legislativo?  4. Teniendo a la vista algunos de los antecedentes considerados por la Comisión Dictaminadora que, a su entender, evidencian un manejo equilibrado de los recursos costeros y marinos, consultan las Diputadas y Diputados firmantes, si la reapertura del otorgamiento de permisos y licencias semi-industriales, objeto de la iniciativa consultada, conlleva una violación a los artículos 6 y 7 constitucionales, en cuanto posibilitan la aplicación de normas de derecho internacional de protección ambiental, del principio de no regresión ambiental y del principio de intangibilidad del dominio público ambiental?.
10.- Por resolución de las 12:27  horas de 19 de mayo de 2020,  se recibió copia certificada del expediente legislativo solicitado . Asimismo, se trasladó la consulta a la oficina de la Magistrada Anamari Garro Vargas, a quien por turno le correspond ía.
11.- Por resolución de las 12:42 horas del 24 de junio de 2020, se ordenó como prueba para mejor resolver: 1. Que se indicara a qué número corresponde a la moción que consta a folio 1259 del expediente legislativo. Dicha moción refiere lo siguiente: "Para que el texto del Proyecto de ley indicado se lea de la siguiente manera, aclarándose que en caso de haber cambio de numeración, enunciación de incisos o alteración de párrafos por otras mociones, el proponente expresa su intención de mantener la moción respecto al artículo, inciso o párrafo idéntico, similar o razonablemente equivalente: ARTÍCULO 1- Se reforman el inciso d) del numeral 27 del artículo 2; el inciso d) del artículo 43; el artículo 46, el inciso a) del artículo 47 y se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, todos de la Ley N.° 8436, Ley de Pesca y Acuicultura, de 1 de marzo de 2005, para que se lean de la siguiente manera: A) Se reforman el inciso d) del numeral 27 del artículo 2; el inciso d) del artículo 43; los artículos 46 y 47, para que se lean de la siguiente manera: Artículo 2.- Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos: (…) 27- Pesca comercial: La pesca comercial se realiza para obtener beneficios económicos y se clasifica así: (…) d) Semiindustrial: pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad competente, y de la sardina y del atún con red de cerco. El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. Las regulaciones específicas serán establecidas por el Incopesca. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente establecida. (…) Artículo 43- La pesca comercial se realizará para obtener beneficios económicos y se clasificará en: (…) d) Semiindustrial: pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre, sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad competente, y de la sardina y del atún con red de cerco. El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. Las regulaciones específicas serán establecidas por el Incopesca. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente establecida. Artículo 46- Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos. Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el Incopesca, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos. Artículo 47- Las licencias para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales, así como a las personas físicas y jurídicas costarricenses. Estas licencias se clasifican en dos categorías: a) Categoría A (licencia para pesca de camarón semiindustrial Océano Pacífico): embarcaciones con licencia o permiso para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan las tecnologías y los criterios científicos determinados por la autoridad competente establecidos por el Incopesca, únicamente en la zona económica del Océano Pacífico. Para otorgar estas licencias y permisos, el Incopesca necesariamente deberá contar con los estudios científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso. El Incopesca determinará las especies de camarón aprovechables comercialmente, con base en los estudios científicos correspondientes. (…) b) Se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, para que se lean de la siguiente manera: Artículo 14- Las atribuciones del Incopesca, además de las ordenadas en la Ley N.° 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca), de 16 de marzo de 1994, serán las siguientes: (…) f) Impulsar y apoyar los procesos de certificación de pesca sostenible de las pesquerías nacionales con el propósito de potenciar la exportación de sus productos, además de promover el aprovechamiento sostenible de los recursos. g) El Incopesca promoverá con los licenciatarios programas de limpieza de los mares, de conformidad con las especificaciones técnicas que establezca. ARTÍCULO 2- El Sistema de Banca para el Desarrollo y las entidades financieras públicas podrán crear programas especiales de financiamiento, dirigidos a fomentar y promover el desarrollo de la pesca semiindustrial, a través del acceso al crédito cuyo fin sea el mejoramiento de las capacidades técnicas, tecnológicas y científicas; la compra, renovación y mejoras de las embarcaciones, la inversión en nuevas tecnologías amigables con el ambiente utilizadas en la extracción sostenible de los recursos marinos y la creación o el crecimiento de plantas de proceso nuevas o existentes, que generen oportunidades de empleo en las comunidades donde se desarrolle la actividad. ARTÍCULO 3- Autorización. Se autoriza a todas las entidades del Estado para que transfieran recursos al Incopesca, a fin de que realicen los estudios técnicos y científicos correspondientes, cuyo fin sea el otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial. TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el Incopesca podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el Incopesca y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad. TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al Incopesca un plazo de un año improrrogable para que para que (sic) cuente con los estudios científicos y técnicos indicados el artículo 47 inciso a) de esta ley. TRANSITORIO III– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón tendrán prioridad, debidamente justificada, las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente. Rige a partir de su publicación”. 2. ¿A cuál moción se refiere el Diputado Benavides Jiménez cuando, según consta en el folio 1390 del expediente que recoge un segmento del acta del 27 de noviembre de 2019, menciona la moción n.°16? 3. ¿A cuál texto corresponde la moción aprobada? 4. ¿Por qué no se transcribió en el acta la moción aprobada por el Plenario? 5. Informen si hay un video, o en su defecto, un audio de la sesión del Plenario Legislativo del 27 de noviembre de 2019; en tal caso (o en ambos) se deberá aportar al presente expediente. En ambos casos, debían aclarar en qué momento inicia la discusión de la moción n.° 14.
 12.- Por escrito del 30 de junio de 2020, Edel Reales Noboa, en su condición de director a.i. del Departamento de Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, adjuntó a este expediente un “DVD” que contiene la grabación de la sesión extraordinaria n.° 14 celebrada por el Plenario Legislativo el 27 de noviembre de 2019. Asimismo, atendió la prevención que se le formuló e indicó, que el expediente legislativo n.° 21.478 fue presentado a la corriente legislativa el 19 de junio del año 2019 y fue asignado a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios. Conforme con el artículo 121 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la iniciativa fue publicada por primera ocasión en el Alcance número 154 del miércoles 3 de julio de 2019 del Diario Oficial La Gaceta. Paralelo a este trámite, el Plenario de la Asamblea Legislativa acordó en la sesión ordinaria n.° 35 celebrada el 1° de julio de 2019 aprobar una moción de orden mediante la cual se dispuso a aplicar al expediente legislativo n.° 21.478 el procedimiento especial establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa a partir del artículo 178 y siguientes. Esta decisión se tomó con el voto favorable de 43 legisladores de los 45 presentes. Conforme con lo anterior, la iniciativa fue dictaminada por la Comisión de Asuntos Agropecuarios en sesión extraordinaria n.° 21 del 28 de octubre de 2019 y, conforme con  la moción de orden aprobada por la comisión en la misma sesión, el texto  dictaminado del e xpediente legislativo  n.° 21478 fue de nuevo publicado en el alcance n.° 25 de la Gaceta n.°  219 del 5 de noviembre de 2019. partir de lo establecido en el artículo 181 del Reglamento, el Departamento de la Secretaría del Directorio recibió de parte de los señores y señoras diputados un dictamen afirmativo de mayoría y un dictamen negativo de minoría. Ambos informes fueron publicados en el Alcance n.° 257 de la Gaceta n.° 219 del Diario Oficial La Gaceta del 18 de noviembre de 2019. El expediente  legislativo n.°  21.478 ingresó al orden del día del Plenario el 4 de noviembre de 2019 e inició su trámite en primer debate en la sesión ordinaria n.° 106 del 21 de noviembre de  2019. En dicha sesión, y conforme con los alcances de los artículos 188, 189 y 190 del Reglamento, la Presidencia anunció al Plenario Legislativo y a toda la ciudadanía lo siguiente: “ De conformidad con el procedimiento que se estableció para los efectos del  proceso abreviado, que es una novedad en el reglamento de la Asamblea  Legislativa los días 22, 25 y 26, es decir, lunes, viernes y martes estarían  habilitados para la presentación de mociones. Por el fondo, o más bien, para ver esas mociones esas mociones se verían aquí en el Plenario, se estarían viendo el miércoles por la mañana en una sesión extraordinaria según está dispuesto en el reglamento, se continuarían viendo también si ese día no se hubieran terminado el jueves por la mañana y también seguiría el jueves por la tarde y así consecutivamente, ese sería el procedimiento, doña Paola.” Este señalamiento es vital de cara a atender el procedimiento parlamentario aplicado en el Expediente Legislativo  n.° 21.478 respecto al Principio de Publicidad y Transparencia de los actos parlamentarios establecido en el artículo 117 de la Constitución Política. Por esto es importante reiterarlos:  Primero, se anunció que conforme con el procedimiento especial, el  Departamento de la Secretaría del Directorio estaría recibiendo en los siguientes tres  días hábiles, todas las mociones de fondo que los señores y señoras diputados  consideraran pertinentes. Estos días correspondieron al 22, 25 y 26 de noviembre de 2019. Segundo, se anunció que las mociones de fondo que se presenten en tiempo serían conocidas por el Plenario en una sesión extraordinaria que se realizaría el 27 de noviembre en horas de la mañana.  Es decir, que con casi una semana de antelación los señores y señoras diputadas, y la  ciudadanía en general conocían cuál sería el proceder y las fecha para el conocimiento  de las mociones de fondo que se presentaran al expediente legislativo n.°  21.478. En consecuencia, el Departamento de la Secretaría del Directorio recibió en tiempo un total de  24 mociones de fondo, que fueron presentadas por varios diputados y diputadas de varias fracciones legislativas. Estas fueron debidamente acomodadas y  numeradas conforme con su orden de presentación; y fueron debidamente  comunicadas a los  señores diputados, diputadas, asesores parlamentarios y público en general por medio del Portal Legislativo. Como consta en la certificación adjunta a este escrito, el plazo de la recepción de las mociones de fondo venció el martes 26 de noviembre a las 18 horas y todas las mociones de fondo interpuestas al expediente legislativo n.° 21.478 pudieron ser  consultadas en el Portal de la Asamblea Legislativas desde las 18:07 horas de ese  mismo día. De este modo, toda la comunidad legislativa y público general pudo  consultar las mociones de fondo y su numeración con más de 24 horas de antelación a  la sesión programada para su conocimiento. En este mismo sentido, el acta del Plenario de la sesión extraordinaria n.° 14 del 27 de  noviembre de 2019 evidencia el adecuado proceder del Departamento de la  Secretaría del Directorio y de la Presidencia de la Asamblea Legislativa respecto a la  recepción y publicidad de las mociones de fondo conocidas sobre el expediente  legislativo n.°  21.478 en su trámite en primer debate. Ante la voluntad mayoritaria de los diputados y diputados de dispensar de lectura de las mociones de fondo, la Presidencia indicó: “Quiero anunciar que las mociones se  encuentran el Portal legislativo desde ayer; sin embargo, voy a hacer una pausa para  repartir copias de las mociones a cada uno de los diputados y diputadas.” Esto fue repetido en una segunda ocasión de la siguiente forma: “Les recuerdo que  desde ayer se encuentran todas subidas al sistema informático, de manera que han  sido publicitadas de la manera que corresponde.” En ninguna de estas dos ocasiones, los diputados o diputadas reclamaron el desconocimiento de las mociones, su imposibilidad de acceder a ellas o que no fueran debidamente publicitadas. Tampoco se manifestó en ningún momento que grupos de la ciudadanía interesados en el tema no pudieran conocer los cambios propuestos y pendientes de conocer en ese momento.  El Portal de la Asamblea Legislativa constituye hoy la herramienta oficial que garantiza  la publicidad de los documentos más importantes del quehacer legislativo; tales como  son los textos bases de los proyectos de ley, los informes del Departamento de  Servicios Técnicos, el estado actualizado de todos los proyectos de ley conocidos en la  Asamblea Legislativa, los textos actualizados de los proyectos de ley conforme a las  mociones de fondo aprobadas, las actas del Plenario y comisiones, y -en lo primordial  para este caso en concreto- las mociones de fondo y las mociones de reiteración que  se presenten a un proyecto de ley en su trámite de Primer Debate. Por último, señala que la Asamblea Legislativa dispone de otros instrumentos,  diferentes a las Actas, para dar a conocer los textos que son aprobados por los señores  y señoras diputados. De cara a la ciudadanía y al trabajo legislativos los  “textos actualizados” que son generados por el personal de la Asamblea Legislativa son  ayudas oportunas para informar a los diputados, asesores y público general.  De igual forma, el “texto final” aprobado por la Comisión Permanente Especial de Redacción es garantía del resultado puesto a discusión y votación en Segundo Debate, que brinda la posibilidad a todos los sectores para generar frente a sus repres entant es las alertas sobre las nefastas consecuencias de aprobar un proyecto de  ley determinado; ya sea para votarlo en contra, devolverlo a su trámite en comisión  (Artículo 154 del Reglamento) o retrotraerlo a su trámite en primer debate (Artículo 148  bis del Reglamento). En el caso del proyecto de ley en discusión el texto actualizado fue subido al Portal de la Asamblea Legislativa el día 27 de noviembre de 2019; es decir, el mismo día cuando fueron conocidas y votadas todas las mociones de fondo por el Plenario de la Asamblea Legislativa. En este caso, el texto actualizado incluso fue puesto a conocimiento de la ciudadanía antes de la propia aprobación del acta de la sesión extraordinaria  n.°14 del 27 de noviembre de 2019.  Todo esto es evidencia de las acciones tomadas por la Asamblea Legislativa y  su debida diligencia por cumplir sus obligaciones constitucionales y reglamentarias, en  especial sobre el Principio de Publicidad y Transparencia establecido en el artículo 117  de la Constitución Política. 1. ¿Qué número corresponde a la moción que consta a folio 1259 del expediente legislativo?  La moción de fondo que consta en el folio número 1259 del expediente legislativo,  corresponde a la numero dieciséis, numeración que se consigna en el extremo inferior  derecho escrito a lápiz.  Como esta moción está contenida en varias páginas, la numeración se describe de la  siguiente forma: 16-1,16-2,16-3,16-4, que corresponden a los folios 1259, 1260, 1261,  1262 del expediente legislativo.  2. ¿A cuál moción se refiere el Diputado Benavides Jiménez cuando, según el acta del 27 de noviembre de 2019, menciona la moción n.° 16?  De previo a realizar el uso de la palabra el Diputado Benavides Jimé nez como se indica en el folio 1390 del expediente legislativo, quien ejerció la dirección del debate manifestó,  “entramos en conocimiento de la moción de fondo número 16, en discusión  la moción. En uso de la palabra el diputado proponente, Carlos Ricardo Benavides,  hasta por cinco minutos.” Con base en la indicación, el Diputado Benavides Jiménez h izo uso de la palabra y se  refirió a la moción de fondo numerada 16 que se consigna físicamente en los folios 1259, 1260, 1261, 1262 del expediente legislativo. 3. ¿A cuál texto corresponde la moción aprobada?  Sobre la consulta del Tribunal Constitucional, se reitera que el Plenario Legislativo en la  sesión o rdinaria n.° 035 celebrada el 1 de julio de 2019, aprobó  una moción de orden para  aplicar los alcances del artículo 178 y siguientes del reglamento legislativo  correspondiente al Procedimiento Abreviado sobre el Expediente Legislativo n.°  21.478, LEY PARA EL APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LA PESCA DE CAMARÓN EN COSTA RICA, conforme se observa en el  tomo I, folio 64 del expediente legislativo. Conforme a l procedimiento de trámite especial aprobado por el Plenario Legislativo, la  presentación de mociones de fondo sobre el dictamen se regula bajo las disposiciones  del artículo 189 del reglamento. Con base en lo anterior, el texto de la moción de fondo aprobada fue la suscrita por los diputados Benavides Jiménez, Carlos Ricardo, Núñez Piña, Melvin Ángel; y Cascante Cascante, Óscar Mauricio numerada dieciséis, que consta en los folios 1259, 1260, 1261, 1262 del expediente legislativo, cuya parte dispositiva reza: “ARTÍCULO 1- Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artículo 2, el inciso d) del artículo 43, el inciso a) del artículo 47 y se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, todos de la Ley N.° 8436, Ley de Pesca y Acuicultura de 1 de marzo de 2005, para que se lean de la siguiente manera:
 A) Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artículo 2, el inciso d) del artículo 43, los  artículos 46 y 47, para que se lean de la siguiente manera:
Artículo 2- Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos:
(…)
27- Pesca comercial: La pesca comercial se realiza para obtener beneficios económicos y se clasifica así:
 (…)
 d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de  embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de  arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad  competente; y de la sardina y del atún con red de cerco.
El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre, debe contar con  dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y  científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento  y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. Las regulaciones  específicas serán establecidas por el INCOPESCA. Toda embarcación debe tener  instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente  establecida.
(…) Artículo 43- La pesca comercial se realizará para obtener beneficios económicos y se  clasificará en:
(…)
d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad competente; y de la sardina y del atún con red de cerco.
 El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre debe contar con  dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y  científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento  y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. Las regulaciones  específicas serán establecidas por el INCOPESCA. Toda embarcación debe tener  instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente  establecida.
 Artículo 46- Prohíbase dentro de los esteros del país la pesca de camarones en  cualquiera de sus estados biológicos
Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros,  desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquiera  otra área delimitada por el INCOPESCA mediante resolución debidamente  fundamentada en criterios científicos, técnicos y socio económicos.
Artículo 47- Las licencias para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales, así como a las personas físicas y jurídicas costarricenses. Estas licencias se clasifican en dos categorías:
a) Categoría A (licencia para pesca de camarón semiindustrial Océano Pacífico):  embarcaciones con licencia o permiso para el aprovechamiento sostenible de camarón  con fines comerciales, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan  las tecnologías y criterios científicos determinados por la autoridad competente  establecidas por el INCOPESCA, únicamente en la zona económica del Océano  Pacífico. Para otorgar estas licencias y permisos el INCOPESCA necesariamente deberá contar con los estudios científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso.
 El INCOPESCA determinará las especies de camarón aprovechables comercialmente,  con base en los estudios científicos correspondientes.
B) Se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, para que se lean de la siguiente  manera:
Artículo 14- Las atribuciones del INCOPESCA, además de las ordenadas en la Ley N.° 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, serán las siguientes:
 (…)
 f) Impulsar y apoyar los procesos de certificación de pesca sostenible de las pesquerías  nacionales con el propósito de potenciar la exportación de sus productos, además de  promover el aprovechamiento sostenible de los recursos.
g) El INCOPESCA promoverá con los licenciatarios programas de limpieza de los  mares de conformidad con las especificaciones técnicas que establezca.
ARTÍCULO 2- El Sistema de Banca para el Desarrollo y las entidades financieras públicas, podrán crear programas especiales de financiamiento, dirigidos a fomentar y promover el desarrollo de la pesca semiindustrial, a través del acceso al crédito cuyo fin sea el mejoramiento de las capacidades técnicas, tecnológicas y científicas; la compra, renovación y mejoras de las embarcaciones, la inversión en nuevas tecnologías amigables con el ambiente utilizadas en la extracción sostenible de los recursos marinos y la creación o crecimiento de plantas de proceso nuevas o existentes, que generen oportunidades de empleo en las comunidades donde se desarrolle la actividad. 
 ARTÍCULO 3- Autorización. Se autoriza a todas las entidades del Estado a transferir  recursos al INCOPESCA, para que realice los estudios técnicos y científicos  correspondientes, cuyo fin sea el otorgamiento de licencias para la pesca  semiindustrial.
 TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o estudios  científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la  presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos  efectos las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos  establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones  que establezca dicha entidad.
TRANSITORIO II-  A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al  INCOPESCA un plazo de un año improrrogable para que para que cuente con los  estudios científicos y técnicos indicados en el artículo 47 inciso a) de esta ley.
TRANSITORIO III– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca  semiindustrial del camarón, serán estudiadas y evaluadas todas las solicitudes  presentadas en igualdad de condiciones y tendrán prioridad debidamente justificada las  personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente.
Rige a partir de su publicación”
 Finalmente, se aclara con base en las disposiciones reglamentarias, que el texto de la  moción de fondo numerada dieciséis modificó en lo atinente el texto del Dictamen  Afirmativo de Mayoría de fecha 28 de octubre de 2018, suscrito por los diputados  Montiel Hector, Aida María; Núñez Piña, Melvin Ángel; Alpízar Castro, Ignacio Alberto;  Cascante Cascante, Óscar Mauricio; Chan Mora, Carmen Irene; Acuña Cabrera,  Ivonne, como se aprecia en los folios 1040 al 1078. Resulta pertinente comentar, que dicho dictamen ya había sido modificado parcialmente en el mismo sentido mediante las mociones aprobadas durante la sesión del plenario, al votarse de manera afirmativa las mociones doce, trece, catorce y quince.  4. ¿Por qué no se transcribió en el acta la moción aprobada por el Plenario?  Sobre esta consulta se debe aclarar que las mociones de fondo y otros documentos  que se incorporan al acta no se transcribe desde hace varios años, por el contrario, se  incorporan en el acta imágenes de cada documento, lo cual permite al lector apreciar  con precisión el texto que se incorpora, quien lo suscribe y si existen modificaciones a  mano.  En relación con el acta del Plenario Legislativo correspondiente a la s esión extraordinaria  n.° 014 celebrada el 27 de noviembre de 2019, por un error material no  se incorporó la imagen de la moción n.° 16, como así fueron incorporadas todas las mociones de orden y de fondo tramitadas sobre el expediente  legislativo n.°  21.478. 5. Informen si hay un video, o en su defecto, un audio de la sesión del Plenario Legislativo del 27 de nombre de 2019, en tal caso (o en ambos) se deberá aportar el presente expediente. En ambos casos, aclaren en qué momento inicia la discusión de la moción  n.° 14.  Conforme se solicita, se aporta el video de la sesión bajo el formato digital “YouTube ” que acompaña la certificación del Departamento Legal, en el cual se puede apreciar que a partir de minuto treinta y ocho con cuarenta segundos, quien dirige la sesión legislativa informa del inicio de la discusión de la moción de fondo n.° 14.  En igual sentido, el acta del Plenario Legislativo en la página n.° 96, que corresponde a  la sesión  extraordinaria n.°  14, celebrada el 27 de noviembre,  tomo VI, folio 1377  consigna el inicio de la discusión de la moción de fondo n.° 14, Tomo VI, folio 1377 y siguientes.  Finalmente, se indica que cualquier adición y/o aclaración del proceso realizado sobre  el e xpediente legislativo  n.° 21.478, el Departamento Secretaría del Directorio se encuentra en toda la disposición de colaborar con la información requerida.
13.-  En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta  el Magistrad o Castillo Víquez; y,
CONSIDERANDO :
 I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS ACUMULADAS. 
 A.- La consulta facultativa de constitucionalidad tramitada en el expediente n.°  19-023507-007-CO resulta admisible, conforme lo dispuesto en el ordinal artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Según el líbelo de interposición, esta fue planteada por  17 diputados de la Asamblea Legislativa, y luego de haber sido  aprobado en primer debate,  el proyecto “ Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica”,  que se tramita en el expediente legislativo n.° 21.478. Por consiguiente, procede evacuar los extremos consultados.
 B.- En relación con l a consulta legislativa que se tramitó, originalmente, en el expediente n.°  20-06822-0007-CO y que fue acumulada a esta consulta legislativa, se declara inevacuable. Aun cuando la misma  fue suscrita por  25 legisladores y remitida a este Tribunal luego de la aprobación del proyecto de ley en primer debate, no se aprecia de los argumentos expuestos por los consultantes, que se trate de verdaderos cuestionamientos de constitucionalidad, toda vez que lo planteado fueron meras preguntas, sin la exposición de duda alguna de la constitucionalidad del proyecto y sin fundamentar la misma. Esto se aprecia claramente del mismo escrito de interposición, en el que se  expone la justificación que tuvo a la vista la Asamblea Legislativa al momento de aprobar el proyecto consultado en primer debate, las valoraciones tomadas en consideración, para luego consultar lo siguiente:
“1. ¿ Resulta conforme con la Constitución Política y con el voto 2013-10540 de la Sala Constitucional, que no  se inserte dentro del texto de la ley que reapertura el otorgamiento de permisos y licencias semi-industriales, la denominación o elenco detallado de los dispositivos para la disminución de la captura incidental, sino que, tal cual se hace en el proyecto de ley, se realice una referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos, junto a la obligación de la autoridad administrativa (INCOPESCA) de establecer las regulaciones específicas y concretas? 2. Dado el estado actual de la ciencia y la técnica, así como los insumos considerados por la Asamblea Legislativa en la toma de la decisión de reapertura en la otorgamiento de permisos y licencias semi-industriales ¿resulta constitucionalmente válido a la luz del voto de esta Sala Constitucional número 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013, el convenio sobre Diversidad Biológica de Río, los artículos 21, 50 de la Constitución Política y del principio democrático de desarrollo sostenible, el nivel de certeza científico y técnico constatado/valorado por la Asamblea Legislativa en el proyecto consultado? ... Considerando la naturaleza de los cambios efectuados a varios artículos del proyecto de ley n.° 21.478, consultan los firmantes si en el caso del texto sustitutivo aprobado en la sesión extraordinaria No. 14 del Plenario Legislativo, celebrada el miércoles 27 de noviembre de 2019, por aplicación de los principios constitucionales de publicidad, transparencia y acceso a la información ¿era necesario realizar consultas a los diferentes sectores involucrados y consecuentemente el no haberse realizado entraña un vicio sustancial del procedimiento legislativo? ... Teniendo a la vista algunos de los antecedentes considerados por la Comisión Dictaminadora que, a su entender, evidencian un manejo equilibrado de los recursos costeros y marinos, consultan las Diputadas y Diputados firmantes, si la reapertura del otorgamiento de permisos y licencias semi-industriales, objeto de la iniciativa consultada, conlleva una violación a los artículos 6 y 7 constitucionales, en cuanto posibilitan la aplicación de normas de derecho internacional de protección ambiental, del principio de no regresión ambiental y del principio de intangibilidad del dominio público ambiental.”
Debe tomarse en consideración, que el  artículo 99 dispone que “ la consulta deberá formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieran dudas u objeciones sobre su constitucionalidad ”; aspecto que no cumplimenta el memorial de interposición de esta consulta legislativa, pues lo que solicitan en cada uno de sus planteamientos, es que este Tribunal avale, si el análisis realizado por la Asamblea se ajusta o no a la Constitución Política, lo que no constituyen motivos de duda u objeciones de constitucionalidad. En un caso anterior, en condiciones similares, este Tribunal en sentencia n.° 2018-19511, señaló lo siguiente:
“… La aplicación de este ordinal ha llevado a la Sala a abstenerse de conocer consultas donde no se expone claramente algún argumento de constitucionalidad (véase, por ejemplo, la sentencia n.° 5399-95 de las 15:54 horas del 3 de octubre de 1995), toda vez que ella deberá plantearse “…en memorial razonado , con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto…” (el subrayado es agregado).
 Empero, el precepto normativo también determina que deberá hacerse indicación “…de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad” (el subrayado es agregado). Este requisito obedece a la naturaleza del control constitucional preventivo, que es evitar que proyectos viciados constitucionalmente por el fondo o la forma -que han sido expresamente advertidos- integren el ordenamiento positivo. Aplicado al sub judice, lo anterior significa que, a los efectos de la admisión de una consulta, las diputadas y los diputados consultantes deben establecer, ya sea alguna duda concreta acerca de la constitucionalidad del proyecto o parte de su articulado (sea por su trámite o su fondo), ya sea alguna objeción en cuanto a su conformidad con la Constitución
 En todo caso, el proceso de consulta legislativa no pretende transformar a la Sala en una especie de asesoría legal con un espectro indefinido de acción, sino, específicamente, en una instancia que, con carácter preventivo en cuanto al fondo y vinculante respecto de la forma, coadyuva en el proceso de formación de las leyes, despejando dudas u objeciones de ciertas partes legitimadas sobre la constitucionalidad de un proyecto de ley. Véase lo expresado por la Sala en la sentencia n.° 2015-9335 de las 9:20 horas del 24 de junio de 2015:
 “II.- En el presente caso, los Diputados consultantes solicitan a la Sala Constitucional que, por motivos de seguridad jurídica, se evacue la presente consulta legislativa y se determine la vigencia de la norma transitoria a partir de los criterios de interpretación que han sido expuestos en el memorial de interposición, que básicamente se ciñen en cuanto a la manera en que debe ser aplicado el plazo de los 12 meses del Transitorio X, en los términos en que fue introducido por la Ley No. 8833, así como su relación con el proyecto de ley tramitado bajo el expediente No. 19.061, y se pide además que la Sala vierta un pronunciamiento sobre el criterio del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en su informe jurídico No. ST-150-2014, pero no desarrollan ni plantean argumento alguno en cuanto a la posible violación del Derecho de la Constitución por parte del proyecto de ley consultado, pese a la exigencia del artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En efecto, tras una lectura integral del memorial de interposición de la presente consulta legislativa facultativa sobre la Reforma al Transitorio X de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, No. 7969, no se aprecia ningún cuestionamiento u objeción de constitucionalidad del proyecto consultado, sino una discusión sobre la forma en que éste debe ser aplicado con respecto a la Ley No. 8833, todo lo cual no puede ser ventilado ante este Tribunal Constitucional. De esta manera, al considerarse en la especie que no se cumplen los presupuestos o requisitos que exige el ordenamiento jurídico para que sea atendible la presente consulta legislativa facultativa, toda vez que adolece de argumento alguno tendente a cuestionar la constitucionalidad del proyecto de ley consultado, y con arreglo a lo que en ese sentido estipula el artículo 9º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es el rechazo de la presente gestión.” (El subrayado es agregado).
 Ergo, la admisión de una consulta legislativa facultativa de constitucionalidad requiere que se plantee una duda o una objeción de constitucionalidad.”
 Corolario de lo expuesto, en lo que respecta a la consulta legislativa n.° 20-06822-0007-CO,  acumulada a este expediente, debe ser declarada inevacuable, al no haber cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el debido planteamiento y razonamiento de las dudas de constitucionalidad que tuvieren los consultantes en relación con el expediente legi sla tivo de estudio.
C.- Una vez precisado lo anterior, se proceden a evacuar únicamente los extremos planteados en el expediente 19-23057-0007-CO.
II.- OBJETO DE LA CONSULTA.  Los consultantes requieren la opinión consultiva de esta Sala en relación con  presuntos vicios de constitucionalidad por el procedimiento y por razones de fondo.
A)En cuanto a los aspectos de procedimiento , apuntan las siguientes dudas de constitucionalidad:
1)Inobservancia del principio constitucional de objetivación de la tutela ambiental en la tramitación legislativa del proyecto de ley, derivado de los artículos 11 y 50 de la Constitución Política. En criterio de los consultantes, el artículo 1 del proyecto consultado es omiso en hacer referencia al tipo de dispositivos excluidores que se están autorizando, y delega en  INCOPESCA la responsabilidad que  esta Sala asignó al legislador de rehabilitar la posibilidad de otorgar las licencias , siempre que se contara, de  manera previa a la reforma legal , con el correspondiente respaldo científico y tecnológico. Con el agravante de que  el estudio realizado por INCOPESCA , en su criterio y de algunos expertos, resulta insuficiente para determinar la sostenibilidad de la pesca de arrastre; se omiten los estudios respectivos  sobre el impacto que esas técnicas tendrán en el suelo marino; y por consiguiente, se incumple lo dispuesto en las sentencias n.os  2018-7978 y 2018-14168, ante la falta de análisis de la biomasa existente, el impacto sobre el ecosistema y  la afectación a pescadores artesanales.
 2)Considera n lesionado el principio de participación ciudadana en materia ambiental, por la falta de publicidad del texto aprobado en el Plenario, toda vez que aducen que en la sesión extraordinaria n.° 14 del 27 de noviembre de 2019, se aprobó la moción de fondo n.° 16 con cambios sustanciales, al incluir una reforma al artículo 46 de la Ley de pesca y Acuicultura y modificar las normas transitorias, sin que haya sido nuevamente publicado y consultado el proyecto legislativo en cuestión.
 B)Los vicios por el fondo  aducidos por los consultantes en relación con el proyecto legislativo en consulta  son los siguientes:
1)Violación de los artículos 6 y 7 constitucionales y las normas internacionales que procuran la protección de los recursos naturales, al estimar que no existen estudios técnicos, que determinen con seguridad, que la actividad de pesca de arrastre semiindustrial por el fondo pueda realizarse de manera sostenible y evitar graves daños ambientales y sociales.
 2)Violación al artículo 21 de la Constitución Política, por cuanto la técnica de pesca de arrastre en los términos avalados en el proyecto legislativo de estudio compromete la seguridad alimentaria, al no existir criterios técnicos que justifiquen la recuperación de las poblaciones de las especies de camarón que son objeto de la pesca semiindustrial.
3)Violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el desarrollo sostenible y la justa distribución de la riqueza, al permitirse un deterioro marino que pone en riesgo la sostenibilidad de los ecosistemas , de los recursos pesqueros y de la seguridad alimentaria.
 4)Infracción al principio del desarrollo sostenible y su elemento social . Aducen que con la técnica de arrastre de fondo se afecta no solo a los pescadores artesanales de camarón, sino también de otras especies; y cuestionan la veracidad de la afectación social que, según este proyecto legislativo, sería atendida, ante la falta de los estudios respectivos.
 5)Incompatibilidad de la reforma al artículo 46 con el principio de no regresión ambiental , por no prohibir expresamente  la pesca de arrastre en las áreas silvestres protegidas.
 6)Violación del principio constitucional de intangibilidad del dominio público ambiental (artículos 121, inciso 14 y 140, inciso 19), pues al autorizar la técnica de arrastre cuestionada, se atienden intereses privados y no el interés público, que debe privar sobre estos, por tratarse del dominio público del Estado.
Este Tribunal advierte que únicamente serán evacuados los a rgumentos planteados en forma puntual por los consultantes, de conformidad con lo contemplado en el ordinal 99 de la ley que rige esta jurisdicción.
 III.- SOBRE EL TRÁMITE DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO n.°  21.478.
De previo a analizar en detalle los extremos consultados por los legisladores, se estima conveniente realizar un  somero recuento del  iter procedimental del expediente legislativo n.° 21.478, en el cual se tramita  el proyecto de ley denominado “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica”:
El proyecto de “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica” fue presentado ante la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa  el 19 de junio de 2019,  por un grupo de legisladores (ver folios 1-35  de la copia del expediente legislativo, tomo I).
E l 19 de junio de 2019 , l a Presidencia de la Asamblea Legislativa ordenó pasar el expediente a estudio e informe de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales (ver folio  36, de la copia del expediente legislativo, tomo I).
 En la sesión ordinaria No. 35 de 1° de julio de 201 9, el Plenario Legislativo aprobó una moción de orden, a los  efectos de aplicar a este proyecto de ley, el  procedimiento abreviado, de conformidad con los artículos 178 y siguientes del Reglamento de la Asamblea Legislativa (ver folios 61- 83 de la copia del expediente legislativo, tomo I).
 Este  proyecto de ley se publicó en La Gaceta n.° 124, en el Alcance n.°  157 del  3 de julio de 2019. Ver publicación en la página https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2019/07/03/ALCA154_03_07_2019.pdf
 Se adjuntó al expediente el informe técnico de INCOPESCA,  denominado “Evaluación de los porcentajes de exclusión de la fauna de acompañamiento del camarón (FACA) en la pesca de arrastre de los camarones a profundidad Pinki, Farfantedepenaus brevirostris y Fidel, Solenocera agassizii, utilizando diferentes tipos de luces de malla y aditamentos (DEP’s, DET’s, Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico costarricense” (ver folios 96-188 , tomo I).
La Comisión Permanente Ordinaria de Agropecuarios dispuso que e l proyecto de ley fuera  consultado  a I NCOPESCA, el  Banco Central, los bancos comerciales del Estado, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) , y el  Instituto de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) (ver folios  192-220 de la copia del expediente legislativo, tomo I).
En Sesión Extraordinaria del  29 de julio de 2019, la Comisión acordó que este  proyecto legislativo fuera consultado también a las siguientes instituciones: Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Ambiente y Energía, INCOPESCA , Municipalidad de Puntarenas, Cámara de Pescadores Puntarenense, Pescadores de Barra del Colorado, Cámara Nacional de Industria Palanguera, universidades públicas, la FAO y el  Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) (ver folio 252 y siguientes de la copia del expediente legislativo, tomo I).
 Por oficio n.°  AL-DEST-IJU-210-2019, el Departamento de Servicios Técnicos remitió a la Comisión  el informe jurídico del proyecto de ley (ver folios 422-445  de la copia del expediente legislativo, tomo II).
La Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios en la sesión del 1° de octubre de 2019, dispuso conceder audiencia a los bancos del Estado,  al Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) y a las municipalidades costeras del Pacífico y el  Atlántico (ver folios 606 y siguientes de la copia del expediente legislativo, t omo II).
En sesión ordinaria n.° 80 de  3 de octubre de 2019, el Plenario Legislativo aprobó una moción de orden en la que se autorizó un plazo de 15 días hábiles, para que la comisión rindiera el dictamen correspondiente (ver folio 731 de la copia del expediente legislativo,  tomo III).
Mediante oficio n.°  OJ-123-2019 de 10 de octubre de 2019, se recibió en la Asamblea Legislativa la opinión jurídica no vinculante de la Procuraduría General de la República (PGR) sobre e ste proyecto legislativo, en el que manifestó, que el mismo podría contener vicios de constitucionalidad, en el tanto reestablece la pesca de arrastre sin contar con un estudio técnico que haya evaluado, en su totalidad, el impacto ambiental que produce esa actividad (ver folios 742 y siguientes de la copia del expediente legislativo, Tomo III).
En la sesión extraordinaria  de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios realizada el 28 de octubre de 2019 , se aprobaron 3 mociones de fondo y este proyecto de ley, este último  con una votación de 6 legisladores a favor y 2 en contra. Además, se dispuso consultar el proyecto dictaminado a INCOPESCA , al INAMU,  a los bancos del Estado, municipalidades costeras, INFOCOP y al INA. También  se aprobó una moción para que el texto dictaminado se publicara en el Diario Oficial La Gaceta (ver folio s 821-857 de la copia del expediente legislativo, tomo III).
El 30 de octubre de 2019 , la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios trasladó el expediente legislativo ante la Secretaría del Directorio para su trámite en el Plenario según el  procedimiento abreviado aprobado, conforme al artículo 178 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (folio 966-967 de la copia del expediente legislativo, tomo IV).
 El 30 de octubre de 2019,  se presentó ante la Secretaría del Directorio, el Dictamen Afirmativo de Mayoría de  este expediente legislativo, el cual fue posteriormente  modificado por un dictamen remitido el 31 de octubre siguiente  (ver folios 970-1003 de la copia del expediente legislativo, Tomo IV).
El 31 de octubre de 2019 , se presentó ante la Secretaría del Directorio, el Dictamen Negativo de Minoría de  este expediente legislativo (ver folios 1004- 1039  de la copia del expediente legislativo, Tomo IV).
En el Alcance n.°  245, de La Gaceta  n.° 210 de 5 de noviembre de 2019, se publicó el proyecto de ley n.°  21478, dictaminado en la comisión respectiva (ver https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2019/11/05/ALCA245_05_11_2019.pdf y folio 1100 de la copia del expediente legislativo, Tomo IV).
En fecha  21 de noviembre de 2020 se recibió en la Secretaría del Directorio, el criterio del Presidente Ejecutivo de INCOPESCA (folios  1214-1221  de la copia del expediente legislativo, Tomo V).
 En la sesión ordinaria n.° 106 de 21 de noviembre de 2019 del Directorio de la Asamblea Legislativa, se inició la discusión por el fondo  de este proyecto legislativo, con la exposición de los dictámenes. Posteriormente, la Presidencia del Directorio informó que los legisladores podían presentar mociones de fondo durante los días 22, 25 y 26 de noviembre de 2019 (ver folios 1222-1237 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).
En la sesión extraordinaria n.° 014 de  27 de noviembre de 2019, continuó en Plenario la discusión en primer debate de  este expediente legislativo, se conocieron varias mociones de orden,  se votaron algunas de ellas y fueron retiradas 10 mociones de revisión. Finalmente, el proyecto se sometió a votación y se aprobó en primer debate con 26 votos a favor y 18 votos en contra (folios 1239-1453 de la copia del expediente legislativo, Tomos V y VI).
               IV.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA. Según se acredita en  la exposición de motivos del proyecto de ley en consulta, esta iniciativa propone reformar y adicionar algunos artículos de la Ley n.° 8436, Ley de Pesca y Acuicultura de 1 de marzo de 2005, relacionados con la pesca semiindustrial camaronera, con el propósito de dar solución al problema social, económico y ambiental generado en las zonas costeras por la suspensión de esta actividad económica por más de cinco años. Se indica que los pronunciamientos de esta Sala en los años 2013 y 2018 estableci eron como inconstitucional la utilización de la técnica de pesca de camarón con red de arrastre  en nuestro país, y solo podía ser nuevamente autorizada, si se demuestra con estudios técnicos previos que cuenta con  los respectivos dispositivos  excluidores. En el ínterin de la realización de tales estudios,  han vencido las licencias de pesca de camarón que se mantuvieron  vigentes, con la  consecuente pérdida de empleos en la zona costera del Pacífico y el litoral Caribe, lo que ha generado un impacto en su economía que ha sido necesario atender con prontitud y responsabilidad.  Se indica que e l Pacífico Central presenta una situación de vulnerabilidad social importante, ya que tiene un  20% más de familias en condición de pobreza que el promedio nacional, con una escolaridad promedio del 7,97% y un porcentaje de hogares con jefatura femenina de 40,1% (INEC, 2018). Por su parte, el cantón de Puntarenas se ubica en el tercio inferior de todos los cantones del país en 4 índices cruciales de desarrollo humano y social del país, tales como el Índice de Desarrollo Humano Cantonal (59), el Índice de Desarrollo Humano Relativo al Género (60) y el Índice de Pobreza Humana Cantonal (54), según el Atlas de Desarrollo Humano Cantonal 2016 UCR/PNUD, así como en el Índice de Desarrollo Social Cantonal 2017 (57) elaborado por MIDEPLAN.  Históricamente ha sido una región dependiente de actividades económicas relacionadas con los recursos marinos costeros. Por consiguiente, en procura de  encontrar un balance entre esas necesidades sociales y una adecuada explotación de los recursos naturales, se abocaron a  la búsqueda de alternativas sostenibles para mejorar la calidad de vida de esta región; y  se disponen determinadas condiciones para procurar la reinstauración de la pesca de camarón , en cumplimiento  del principio de desarrollo sostenible democrático y de lo expuesto en la  sentencia n.° 2013-10540 . Refieren haber cumplido los tres requerimientos que estableció esta Sala para que se pudiera reabrir la pesca de camarón:
“1- El establecimiento obligatorio del DEP ojo de pescado. Punto que ya se cumplió.
2- Demostrar una reducción significativa de la captura incidental, aspecto que queda demostrado en la presente investigación con la red experimental 1 como se reseña arriba.
 3- Que la reducción de la pesca incidental fuera compatible con un desarrollo sostenible democrático.  Esta investigación también demuestra el cumplimiento de este punto con el uso de la red experimental 1.” 
 Asimismo, señalan que, para cumplir con lo estipulado por esta Sala , en materia de disminución de captura de fauna de acompañamiento,  resulta posible facultar a INCOPESCA  a emitir las licencias de captura de camarón a las embarcaciones que cumplan estrictamente con el diseño del arte de pesca Experimental 1, por alcanzar una reducción de la  FACA de un 66.5% para camarón Pinky y de 65.7% para camarón Fidel.  Igualmente se dispone, que INCOPESCA debe realizar estudios adicionales para conocer en detalle el impacto del arte de pesca Experimental 1 y determinar con precisión las tallas de primera madurez, zonas de pesca actuales, prospección de nuevas zonas de pesca y la biomasa al máximo rendimiento. Estudios para los cuales INCOPESCA  desarrolló un proyecto con una inversión de 1500 millones de colones, que le permitir ía realizarlos  durante el 2019 y el 2020. Los proponentes consideraron que, con estas reformas se ha da do acatamiento a las recomendaciones derivadas de la investigación técnico científico realizada por  INCOPESCA,  y es posible que la actividad de pesca de camarón se pueda realizar en forma sostenible , cumpliendo con el principio de Desarrollo Sostenible Democrático y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
          V.- SOBRE LOS ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO CONSULTADOS.
            a- Como primer aspecto, se afirma por parte de los consultantes, la inobservancia del principio constitucional de objetivación de la tutela ambiental en la tramitación legislativa del proyecto de ley n.° 21478, derivado de los artículos 11 y 50 de la Constitución Política. En criterio de los consultantes, el artículo 1 del proyecto consultado es omiso en hacer referencia al tipo de dispositivos excluidores que se están autorizando, y delega en INCOPESCA la responsabilidad que esta Sala asignó al legislador de rehabilitar la posibilidad de otorgar las licencias, siempre que se contara, de manera previa a la reforma legal, con el correspondiente respaldo científico y tecnológico. Con el agravante de que el estudio realizado por INCOPESCA, en su criterio y de algunos expertos, resulta insuficiente para determinar la sostenibilidad de la pesca de arrastre; se omiten los estudios respectivos sobre el impacto que esas técnicas tendrán en el suelo marino; y por consiguiente, se incumple lo dispuesto por esta Sala en las sentencias  n.os 2018-7978 y 2018-14168, ante la falta de análisis de la biomasa existente, el impacto sobre el ecosistema y la afectación a pescadores artesanales. El artículo 1 consultado y aprobado  por el Plenario Legislativo en la sesión extraordinaria n.° 014 de 27 de noviembre de 2019, dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 1- Se reforman el inciso d) del numeral 27 del artículo 2; el inciso d) del artículo 43; el artículo 46, el inciso a) del artículo 47 y se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, todos de la Ley N.° 8436, Ley de Pesca y Acuicultura, de 1 de marzo de 2005, en las siguientes disposiciones:
               a) Se reforman el inciso d) del numeral 27 del artículo 2; el inciso d) del artículo 43; el artículo 46 y el inciso a) del artículo 47. Los textos son los siguientes:
               Artículo 2- Para los efectos de la presente ley, se definen los siguientes términos:
              […]
27- Pesca comercial: La pesca comercial se realiza para obtener beneficios económicos y se clasifica así:
               […]
d) Semiindustrial: pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad competente, y de la sardina y del atún con red de cerco.
 
El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. Las regulaciones específicas serán establecidas por el Incopesca. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente establecida.
               […]
Artículo 43- La pesca comercial se realizará para obtener beneficios económicos y se clasificará en:
               […]
d) Semiindustrial: pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre, sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad competente, y de la sardina y del atún con red de cerco.
 El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. Las regulaciones específicas serán establecidas por el Incopesca. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente establecida.
 Artículo 46- Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.
Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el Incopesca, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos.
 Artículo 47- Las licencias para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales, así como a las personas físicas y jurídicas costarricenses. Estas licencias se clasifican en dos categorías:
 a)Categoría A (licencia para pesca de camarón semiindustrial Océano Pacífico): embarcaciones con licencia o permiso para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan las tecnologías y los criterios científicos determinados por la autoridad competente establecidos por el Incopesca, únicamente en la zona económica del Océano Pacífico. Para otorgar estas licencias y permisos, el Incopesca necesariamente deberá contar con los estudios científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso.
               El Incopesca determinará las especies de camarón aprovechables comercialmente, con base en los estudios científicos correspondientes.
                            […]
b) Se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14. Los textos son los siguientes:
Artículo 14- Las atribuciones del Incopesca, además de las ordenadas en la Ley N.° 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca), de 16 de marzo de 1994, serán las siguientes:
                             […]
 f) Impulsar y apoyar los procesos de certificación de pesca sostenible de las pesquerías nacionales con el propósito de potenciar la exportación de sus productos, además de promover el aprovechamiento sostenible de los recursos.
 g) El Incopesca promoverá con los licenciatarios programas de limpieza de los mares, de conformidad con las especificaciones técnicas que establezca.” (El resaltado no es del original)
 Debe indicarse que, previo al pronunciamiento de este Tribunal  señalado por los consultantes n.° 2013-10540, la pesca comercial estaba regulada de la siguiente manera en la Ley de Pesca y Acuicultura, n.° 8436, de 1° de marzo de 2005:
“Artículo 2:   Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos:…
27.  Pesca comercial:  La pesca comercial se realiza para obtener beneficios económicos y se clasifica así:
a)  Pequeña escala:  Pesca realizada en forma artesanal por personas físicas, sin mediar el uso de embarcación, en las aguas continentales o en la zona costera, o la practicada a bordo de una embarcación con una autonomía para faenar hasta un máximo de tres millas náuticas del mar territorial costarricense.
 b) Mediana escala:  Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de una embarcación con autonomía para faenar hasta un máximo de cuarenta millas náuticas.
 c) Avanzada:   Pesca que realizan, por medios mecánicos, personas físicas o jurídicas, a bordo de una embarcación con autonomía para faenar superior a las cuarenta millas náuticas, orientada a la captura de especies pelágicas con palangre, y de otras especies de importancia comercial.
 d) Semiindustrial:  Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones orientadas a la extracción del camarón   con red de arrastre, de la sardina y del atún con red de cerco.
e)  Industrial:  Pesca e industrialización efectuadas por personas físicas o jurídicas, con embarcaciones capacitadas para efectuar a bordo labores de pesca, congelamiento, empaque e industrialización de sus capturas. ”
 “Artículo 43. - La pesca comercial se realizará para obtener beneficios económicos y se clasificará en: a) Pequeña escala  (…) b) Mediana escala (…) c) Avanzada (…) d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, utilizando embarcaciones orientadas a la extracción del camarón con red de arrastre, la sardina y el atún con red de cerco (…)”

 “Artículo 47.- Las licencias para capturar camarones con fines comerciales en el océano Pacífico, únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales; asimismo, a las personas físicas o jurídicas costarricenses, las cuales se clasifican en tres categorías:

 a) Categoría A: Embarcaciones con licencias o permisos de pesca de camarón que utilizan como artes de pesca, redes de arrastre  por el fondo; estas podrán capturar recursos camaroneros únicamente en el litoral pacífico, con la condición de que no sean áreas restringidas durante época de veda.

 b) Categoría B: Embarcaciones con licencias o permisos de pesca, para la captura de camarón fidel (Solenocera agassizi), camello real (Heterocarpus sp) y otras especies de este recurso, que se pesquen en aguas de profundidad igual o mayor que las especies anteriores, utilizando como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo , únicamente en el litoral pacífico.

El camarón fidel solamente podrá ser capturado en las áreas donde no se encuentre mezclado con especies de menor profundidad, tales como camarón blanco, camarón café, camarón rosado y camarón tití.”

 De la simple lectura de las normas supracitadas, que fueron objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal y parcialmente anuladas en relación con la pesca de camarón mediante redes de arrastre en aquella oportunidad, se desprende claramente, que no existía mayor condicionamiento al ejercicio de estas que aquel relativo a determinados lugares donde no podía efectuarse; sin embargo, la normativa propuesta en el proyecto de ley consultado, precisamente atendiendo a los señalamientos de este Tribunal, sobre la necesidad de  utilizar las artes o métodos de pesca que permitan aprovechar racionalmente los recursos marinos presentes, sin comprometer el pleno desarrollo de las generaciones futuras, impone n que, previo a la autorización nuevamente de licencias para la pesca de camarón arrastre, INCOPESCA debe necesariamente contar con los estudios científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso.  Ello, precisamente, en aplicación de las obligaciones internacionales que este país ha suscrito en materia de protección ambiental y especifícamente de los recursos marinos. Adviértase que en este pronunciamiento se reitera el fundamento y contenido de los tratados internacionales ya desarrollado extensamente en la sentencia n.° 2013-10540, y se reitera que, dentro de ese marco normativo es que debe entenderse el principio de pesca responsable, que obliga a los Estados a ajustar su legislación y políticas públicas a ese conjunto de principios, valores y normas en constante evolución, dada la finalidad proteccionista y conservacionista de la normativa referida, en el marco de la cual el ser humano asume responsabilidad por la supervivencia y calidad de vida de las generaciones futuras, así como por garantizar un desarrollo sostenible, democrático y solidario. Es decir, ese marco normativo alude a un principio de pesca responsable, que no implica necesariamente una prohibición absoluta, sino que atiende a la utilización sostenible de los recursos pesqueros de manera armónica con el ambiente, así como el uso de prácticas de captura y acuicultura que no dañen los ecosistemas, los recursos o su calidad; y a este concepto de daño, también debe remitirse a lo ya indicado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica: “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible , la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Tal como lo ha indicado este Tribunal en reiteradas ocasiones, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, solo en caso de que  exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, por cuanto toda actividad del ser humano impacta en el ambiente, de ahí que si el daño que se produce no es grave o irreversible, pues precisamente para ello se han adoptado medidas de mitigación, no toda actividad debe resultar prohibida o, incluso evaluada ambientalmente, pues dependerá de su impacto, y así lo ha reconocido este mismo Tribunal, al señalar que no toda actividad require de un estudio de impacto ambiental. De manera que, una técnica puede resultar factible, si su utilización es controlada y produce un menor impacto ambiental. En esta dirección, la FAO, en el Estudio Mundial sobre la Pesquería de Camarón del 2010, incluso no abogó por la prohibición de la pesca de arrastre, sino por su ordenación. Sobre el particular, en su resumen, se indica lo siguiente:
 “Este informe resume los resultados de un estudio mundial del desarrollo y estado actual de las pesquerías del camarón, y se enfoca hacia las repercusiones sociales, económicas y ambientales directas e indirectas de dichas pesquerías. El estudio pasa en revista la situación presente, problemas y cuestiones, así como las soluciones que se han encontrado y las compensaciones recíprocas por que se ha optado. Los temas importantes relacionados con las pesquerías del camarón se examinan en diez países representativos de varias regiones geográficas y en diversas condiciones de pesca significativas. Los diez países seleccionados son: Australia, Camboya, Estados Unidos de América, Indonesia, Kuwait, Madagascar, México, Nigeria, Noruega y Trinidad y Tobago. Los resultados de los estudios nacionales, combinados con estudios especializados sobre temas importantes relacionados con las pesquerías del camarón, han dado origen a las principales conclusiones del estudio general. Las capturas mundiales recientes de camarón ascienden a alrededor de 3,4 millones de toneladas por año, siendo Asia el área de pesca del camarón más relevante. La producción camaronera mundial, tanto de captura como de criadero, es de aproximadamente 6 millones de toneladas, de las cuales alrededor del 60 por ciento entra en el mercado mundial. En términos de valor, el camarón es hoy el producto pesquero comercializado internacionalmente más importante. En muchos países tropicales en desarrollo es el producto de exportación pesquero más valioso; y su efecto en el empleo también es considerable. La importancia económica del camarón debe ser conciliada con las grandes preocupaciones que despierta el impacto ambiental ocasionado por su pesca. Las observaciones que se formulan en este estudio acerca de las pesquerías del camarón cubren muchos aspectos, e incluyen el desarrollo de la pesca camaronera; la estructura de las pesquerías; las especies objetivo; las capturas y el esfuerzo de pesca; la contribución económica de la pesca; el comercio; la captura incidental; el combustible; los aspectos biológicos; los impactos en el ambiente físico; las repercusiones de la pesca del camarón en gran escala en las pesquerías en pequeña escala; la ordenación; la observancia de las normas; la investigación; y las repercusiones del cultivo de camarón en la pesca del camarón. Una de las principales conclusiones a las que se llega en el estudio es que existen mecanismos, instrumentos y modelos que permiten mitigar eficazmente muchas de las dificultades asociadas con la pesca del camarón cuando se adopta un enfoque precautorio y ecosistémico. Se deduce de ello que, existiendo una capacidad de implementación apropiada, la pesca del camarón, incluida la de arrastre, puede, en efecto, ser objeto de ordenación. Sin embargo, en muchos países, la debilidad de los organismos encargados de la pesca, la falta de voluntad política y de una base jurídica adecuada han sido los factores responsables del fracaso de las actuaciones de ordenación. El informe formula recomendaciones específicas sobre algunos asuntos clave: la ordenación de las pesquerías de camarón en pequeña escala, la reducción de la capacidad y el acceso a la pesquería”. (Las negritas no corresponden al original).
En consecuencia,  hay técnicas de arrastre que son compatibles con una explotación racional de los recursos naturales, lo que es acorde con el principio del desarrollo sostenible.  En atención a verificar esa situación, es que precisamente el proyecto de ley en estudio se ajusta a lo ordenado en los principios ambientales señalados, no solo porque ordena la realización de esos estudios técnicos, sino porque las autorizaciones o licencias están supeditadas al resultado de estos estudios. De manera que, no es cierto que la actividad en cuestión se esté autorizando sin adoptar las medidas necesarias que protejan el recurso ambiental. En este caso, tal como lo advirtió esta Sala en la sentencia n.° 2004-10484, el Estado está obligado a “propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente”.  Y es precisamente lo que el proyecto en estudio pretende, al asignar los legisladores a la institución técnica, creada por ley n.° 7384, y encargada de  liderar en este país la gestión de las pesquerías y la acuicultura para el aprovechamiento sostenible de los recursos hidrobiológicos, la realización de los estudios técnicos respectivos que aseguren que la pesca de camarón mediante redes de arrastre, incorpore las tecnologías y los criterios científicos que aseguren un aprovechamiento del recurso de forma sostenible. El ordinal 2 de la Ley n.° 7384 dispone:
 “ARTICULO 2.- Para los efectos de esta Ley, se establecen como  actividades ordinarias del Instituto las siguientes:
a) Coordinar el sector pesquero y el de acuicultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuicultura  y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base  de criterios técnicos y científicos, la conservación, el  aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos  del mar y de la acuicultura.
b) Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que  tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección  de las especies marinas y de la acuicultura.
c)  Elaborar, vigilar y dar seguimiento a la aplicación de la  legislación, para regular y evitar la contaminación de los  recursos marítimos y de acuicultura, como resultado del ejercicio  de la pesca, de la acuicultura y de las actividades que generen  contaminación, la cual amenace dichos recursos.”
Por su parte, el artículo 5 de esa misma ley le concede a INCOPESCA las siguientes atribuciones:
 “a) Proponer el programa nacional para el desarrollo de la pesca y la  acuicultura de conformidad con los lineamientos que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo, y someter ese programa a la aprobación del ministro rector del sector agropecuario.
b) Controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política.
c) Dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el  cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de  acuicultura.
ch) Regular el abastecimiento de la producción pesquera, destinada al consumo humano en los mercados internos y el de materia prima para la industria nacional.
d) Promover, por sí mismo o en cooperación con las Instituciones de enseñanza, el establecimiento de centros de capacitación en pesquería y acuicultura.
e) LLevar el registro de acuacultores, pescadores, transportistas, recibidores, plantas procesadoras, pescaderías y exportadores.
 Así como el registro de precios de productos y subproductos de  especies pesqueras.
 f) Determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura  que podrán explotarse comercialmente.
 g) Previo estudio de los recursos marinos existentes. Establecer el  número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones  técnicas que se han de imponer a éstas.
 h) Extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina  y construcción de embarcaciones, así como las licencias y  concesiones para la producción en el campo de la acuicultura, a  las personas físicas y jurídicas que los soliciten y establecer  los montos por cobrar por las licencias.
i) Determinar los períodos y áreas de veda, así como las especies y tamaños cuya captura estará restringida o prohibida.
j) Promover y fomentar el consumo y la industrialización de los productos pesqueros y de los que sean cultivados artificialmente.
k) Promover la creación de zonas portuarias destinadas a la pesca y a actividades conexas, así como el establecimiento de instalaciones acuícolas.
l)  Emitir opiniones de carácter técnico y científico en todo lo  relacionado con la flora y la fauna marinas y de acuicultura.
ll)  Establecer convenios de cooperación internacional en beneficio  del desarrollo científico y tecnológico de la actividad pesquera,  marina y de acuicultura del país.
m) Contratar empréstitos internos o externos, destinados a financiar sus programas de desarrollo pesquero y de acuicultura, de  conformidad con esta Ley. En el caso de los empréstitos  extranjeros, se requerirá de la aprobación de la Asamblea  Legislativa. Los empréstitos que se obtengan deben pasar al Banco  Central de Costa Rica y manejarse mediante los bancos del Estado.
n) Velar porque se cumpla con la legislación pesquera y de acuicultura.
ñ) Regular la comercialización de los productos pesqueros y acuícolas. Para tales efectos, previamente se oirá a la Comisión Asesora de Mercadeo que se designa en el artículo 26 de esta Ley.
La resolución final del Instituto deberá ser razonada.
 o) Regular y manejar los subsidios que el Estado asigne al sector  pesquero y de acuicultura.
 p) Ejercer la administración de su patrimonio, de acuerdo con la  Contraloría General de la República.
q) Promover la realización de un inventario de biodiversidad marina y de acuicultura, para lo cual solicitará la colaboración del sector científico tecnológico.
r) Realizar las demás atribuciones que le fijen esta Ley y su Reglamento.”
De ahí que resulte razonable que el legislador haya optado por designar en INCOPESCA, ente creado también por ley,  el verificar que la pesca de camarón a realizarse mediante la técnica de arrastre deba  contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino.
Por otro lado, en la norma consultada, el legislador está expresamente consignando la obligación de que la pesca de camarón mediante la técnica de arrastre debe contar con dispositivos excluidores ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. En criterio de este Tribunal, exigir que un proyecto legislativo contemple expresamente cuáles deben ser esos dispositivos excluidores, lejos de proteger al ambiente y procurar su debido aprovechamiento a través de mejores técnicas, conllevaría a que eventualmente la norma pierda vigencia, ante la evolución constante de las nuevas tecnologías. De ahí que, lo que incluso garantiza de mejor manera la protección de estos recursos y su uso sostenible,  es que la ley establezca la obligación expresa de que la pesca de camarón mediante esa técnica sea autorizada únicamente si cuenta con los dispositivos excluidores que garanticen  la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino, aspecto que no estaba contemplado en las normas que previamente fueron declaradas inconstitucionales, pero que sí dispone la norma consultada; y que sea por reglamento u otra disposición general, que sea  fácilmente  actualizable,  donde se indiquen específicamente el tipo de excluidores a aplicar que sean técnicamente los que garanticen ese deber legal y constitucional de protección. En ese sentido, el  legislador está ordenando a un  ente especializado  por ley, el deber de cumplir con lo ordenado por este Tribunal, y así,  el Estado está cumpliendo con el marco normativo internacional que le ha impuesto la obligación de proteger los recursos marinos en sus aguas nacionales e internacionales.
La parte dispositiva de la sentencia n.° 2013-10540, indicó lo siguiente: “…Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad”. Debido a  lo expuesto, este Tribunal considera que los legisladores sí cumplieron lo ordenado por esta Sala, al condicionar, con referencia expresa, la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental en la pesca de camarón, mediante la técnica de arrastre, que estén  sustentados en estudios técnicos, y previo al otorgamiento de las licencias .
 De otro lado, cuestionan los consultantes, el fundamento técnico en el que se basaron los legisladores que aprobaron el proyecto de ley consultado. Tal y  como se desprende de los elementos aportados a los autos, el expediente legislativo número 21.478  tiene fundamento en el estudio denominado “Evaluación de los porcentajes de exclusión de la fauna de acompañamiento del camaró n (FACA) en la pesca de arrastre de los camarones a profundida d Pinki, Farfantedepenaus brevirostris y Fidel, Solenocera a gassizii, utilizando diferentes tipos de luces de malla y aditamentos (DEP’ s, DET’s, Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífic o costarricense”(visible a folios 96 a 188 del expediente legislativo),  que f ue elaborado por INCOPESCA, a  raíz de las ó rdenes emitidas por la Sala Constitucional en la sentencia n.° 2018-14168 y la resolució n interlocutoria y cautelar 277-2018-I de la Sección Primera del Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo. En ese  sentido, en la exposición de m otivos del proyecto de ley consultado, referida anteriormente, se establece, sobre el particular, lo siguiente:

“ En razón de lo anterior y mediante Acuerdo de Junta Directiva AJDIP-/13 7-2019 se presenta el informe final de la investigació n denominada “Evaluación de los porcentajes de exclusión de F aca en la pesca de  los camarones de profundidad Pinky Farfantepenaeus Brevirostris y Fidel Solenocera Agassizii utilizando diferentes tamaños de luces de malla, aditamentos (DEP” s, DET ”s y Doble Relinga) y otras mejoras, en el Océano Pacífico Costarricense.” También en  este mismo oficio informa que mediante nota PESJ-120-2019 en cumplimiento del Acuerdo AJDIP-/137-2019, entregó a la Asamblea Legislativa el informe con el resultado fin al de la investigación de cita.

(…)
Sobre esta investigación que se constituye en el fundament o técnico- ambiental para el presente proyecto de ley interesa citar aquí , que los resultados demuestran claramente, que la red utilizada en el experimento 1,  cumpl ió ampliamente con ese requerimiento, ya que, excluyó más del doble de Faca que se tenía com o meta. En la misma investigación se indica como ejemplo el siguiente:
“ Ahora, hay que destacar que los logros en la disminución de la Faca se logran con una red  experimental que tiene algunas características particulares. En primer término, está  completa mente dirigida a pescar camarón y no pescado, aunque este sea comercial, por cuanto la Sala demandó  la aplicación del Principio de Desarrollo Sostenible Democrát ico, en el cual se establece, que se debe tener una mayor protección a la pesca artesana l sobre la semi industrial de camarón, porque en esta participan y se beneficia una mayor cantidad de personas, por tanto, si se pescan peces comerciales, no se cumplirí a con ese principio.”
Los resultados de esta investigación con respecto a este punto fu eron muy positivos, ya que no se capturó en los lances de camarón Fidel ninguna especie de interés comercial y en los lances de camarón pinky, las especies de este tip o únicamente representaron el 0,03% del peso de la captura total. Para el caso de los p eces cartilaginosos, los resultados también fueron positivos en tanto, representaron un 3,1% del peso de la captura total para el camarón Fidel, y solo un 0,6% en el caso  de camarón pinky.
En consecuencia, para cumplir con lo estipulado por la Sala Constitu cional en materia de disminución de captura de fauna de acompañamiento, es posible facultar al INCOPESCA para que emita licenc ias de captura de camarón a las embarcacion es que cumplan estrictamente con el diseño del arte de pesca Experimental 1 por alcanza r una reducción de la faca de un 66.5% para camarón Pinky y de 65.7% para camarón Fidel.
INCOPESCA debe realizar estudios adicionales para conocer en detalle el impacto  del arte de pesca Experimental 1 y determinar con precisió n las tallas de primera madurez, zonas de pesca actuales, prospecció n de nuevas zonas de pesca y la biomasa al máximo rendimiento. Segú n es mencionado en el reporte científico supra citado, el IN COPESCA está desarrollando un proyecto con una inversión de 1500  millones de colones que le permitirá realizar dichos estudios durante el 2019 y el 2020.
Con estas reformas se da acatamiento a las recomendaciones derivadas de la investigación técnico ci entí fico realizada por el INCOPESCA, de manera que la actividad de  pesca de camarón se pueda realizar en forma sostenible y cumpliendo con el principio de Desarrollo Sostenible Democrático y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqu eza”.

A partir de lo expuesto anteriormente, contrario a lo señalado por los consultantes, se denota que el proyecto de ley no carece de sustento técnico, pues se basa en los resultados de una investigación debidamente fundamentada. Ahora bien, el cuestionamiento de algunas instituciones es que los estándares utilizados por el estudio de cita resultan insuficientes; sin embargo, tal como se indicó, el estudio en cuestión demostró que se cumple con los criterios mínimos fijados por la FAO, y, por otro lado, el otorgamiento de las licencias, según el transitorio primero del proyecto de ley, también está condicionado a la realización de otros estudios técnicos-científicos para mayor reforzamiento.  De esta forma, no solo resulta improcedente que este Tribunal revise la pericia con la cual fue realizado un estudio técnico, lo cual ameritaría una discusión de legalidad en el que diferentes expertos tengan amplitud de oportunidad para sostener sus criterios y debatirlos lo  que no es propio de un proceso de constitucionalidad, sino que, lo más importante, es que el proyecto de ley consultado  igualmente sujeta el otorgamiento de eventuales licencias   a la realización de futuros estudios técnicos complementarios.  Desde el ámbito constitucional y los diferentes estándares fijados a nivel internacional , por ejemplo, por  la FAO, la verdadera discusión radica en la escogencia de un criterio sobre otro, cuya razón es una labor de ponderación que tiene, válidamente, un sustento científico y técnico, además, según se escoja, con mayores implicaciones negativas en la vida de cientos de trabajadores -personas que dependen de la actividad pesquera-.  Partiendo de la validez de esos estudios, superar el piso o el mínimo estándar de seguro conllevará impactos socioeconómicos.  En ese sentido, en el estudio “El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura”, Contribución a la Seguridad Alimentaria y la Nutrición para Todos del año 2016, se reconoce el problema que traen las capturas incidentales y los descartes derivados de la pesca de arrastre, y se llegan a las siguientes soluciones:

 “Entre los instrumentos disponibles para la ordenación de las capturas incidentales y la reducción de los descartes se cuentan los siguientes: los controles de la capacidad y del esfuerzo de pesca; la mejora del diseño y la utilización de las artes de pesca; las vedas por zonas y períodos; y los límites vinculantes sobre las capturas incidentales y los descartes. Las medidas tecnológicas tienen como objetivo mejorar la selectividad de las artes de pesca y, por consiguiente, reducir las capturas incidentales y los descartes. Estas medidas son, por ejemplo, la modificación del diseño o la jarcia de las artes de pesca, la instalación de dispositivos para la reducción de capturas incidentales y la utilización de determinadas técnicas. […] La experiencia ha demostrado que los problemas relativos a las capturas incidentales y los descartes no deben abordarse por separado sino que es preferible tratarlos como componentes de los sistemas generales de ordenación pesquera y de acuerdo con los principios y las orientaciones operacionales recomendados por el Código de Conducta para la Pesca Responsable y el EEP. Este enfoque queda reflejado en las Directrices internacionales para la ordenación de las capturas incidentales y la reducción de los descartes. Introducir mejoras en la ordenación para reducir las capturas incidentales y los descartes puede implicar no solo cambiar las prácticas sino también pescar menos –es decir, la reducción del esfuerzo de pesca global-, lo que podría dar lugar a una disminución de las capturas desembarcadas, al menos inicialmente” (lo resaltado no es del original y se omiten citas).

            En el  sub examine el estudio técnico valorado por los legisladores supera los mínimos fijados por la FAO, y ofrece  posibles soluciones a la problemática para reducir el objetivo de captura y la protección que se ofrece a la FACA. Exigir más allá de ello, puede implicar adoptar una prohibición  indirecta, cuyas consecuencias también inciden en otros aspectos que son parte del desarrollo sostenible, donde no solo se toma en consideración la variable ambiental, sino también social, económica y alimentaria, que no ha sido aconsejado por la FAO. En ese sentido, no solo entra en ponderación la protección ambiental, sino la adecuada distribución de la riqueza establecida en el mismo artículo 50 constitucional y la protección especial que el Estado debe a  las poblaciones más vulnerables, tal como las que dependen de esa actividad.  De ahí que deben ser valorados todos los escenarios posibles y adoptar las medidas menos lesivas para todas las partes y los derechos involucrados. La obligación de utilizar dispositivos excluidores que protejan las especies y una adecuada delimitación de las áreas donde pueda ejercerse esa actividad, sin duda alguna constituye una medida de protección para los recursos marinos, y al mismo tiempo, garantiza que la actividad de ese grupo de la población pueda desarrollarse, de forma controlada e informada. De ahí que, sea t ambién indispensable sensibilizar sobre los problemas de la captura incidental y proporcionar a los pescadores explicaciones claras de las razones por las que es necesario ordenar las capturas incidentales y reducir los descartes en sus pesquerías, los beneficios de hacerlo y las consecuencias a largo plazo en caso contrario. Análogamente, se debe informar mejor a los encargados de formular las políticas, los grupos de especial interés y el público en general acerca de las causas y condiciones que dan lugar a las capturas incidentales y los descartes. El informe sobre  “El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura” publicó  diversas actividades recientes que ha conducido para darle solución a este problema.  Señala el proyecto de la FAO y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) sobre “Estrategias para la ordenación de las capturas incidentales en la pesca de arrastre” (REBYC II CTI) (2012-16), que estudia la dependencia de las comunidades pesqueras con la pesca de arrastre, su relación con los ingresos, seguridad alimentaria y nutrición, temas de género, entre otros. El fin que tiene es elaborar estos esquemas de ordenación de la pesca de arrastre con un enfoque ecosistémico con los procesos del Enfoque Ecosistémico de la Pesca (EEP). Más aún, reconoce que:

 “En las pesquerías tropicales y subtropicales, las redes de enmalle y de trasmallo se encuentran entre los principales tipos de artes. En relación con las operaciones pesqueras en las que se utilizan estos materiales de pesca, la FAO ha puesto en marcha un proyecto de reducción de las pérdidas y el desperdicio de alimentos centrado en la fase de captura de la cadena de suministro del pescado y cuyos resultados deberían ser de gran interés. Este proyecto nuevo e independiente ha desarrollado una metodología para calcular la pérdida de pescado durante las operaciones pesqueras que complementa la metodología ya normalizada para la evaluación de las pérdidas de pescado tras la captura, lo que completa la evaluación de las pérdidas de pescado en las fases de captura y postcaptura. Se están llevando a cabo estudios de casos en los que se utiliza esta metodología a fin de entender el alcance de las pérdidas de pescado durante la captura y determinar opciones tecnológicas y de ordenación para reducirlas. Es de suma importancia efectuar evaluaciones de las capturas incidentales y los descartes en función del tipo de pesca para comprender la magnitud del problema y seguir los progresos en cuanto al modo en que se está abordando. Actualmente se está realizando la tercera evaluación mundial de las capturas incidentales y los descartes, que debe concluir en 2017”.

            En este sentido, el estudio remite a un recuadro que destaca que, de las dos evaluaciones mundiales de capturas incidentales y los descartes de pescado, conducidos con diez años de diferencia, se debe destacar que hubo una disminución en los números de los reportes.  Se pasa de una estimación mundial media de 27 millones a 7.3 millones de toneladas de descartes anuales, que, si bien la comparación de ambos estudios debe verse cautelosamente, al utilizar metodologías diferentes, la FAO concluye que:

 “Probablemente esto sea reflejo de los cambios adoptados en la ordenación pesquera en términos de aplicación de tecnologías de pesca más selectivas, los requisitos de las normas sobre ecoetiquetado y el aumento de los mercados del pescado que anteriormente había sido descartado”.   

            Estos datos de igual manera tienen sus alcances a favor de los peces (DEP), como también las tortugas (DET), con mecanismos que, de darse conforme a los conocimientos que tiene INCOPESCA en atención a los estudios que ha realizado a lo largo de los años, superaría el 20% de exclusión que estableció la FAO. En consecuencia,  este Tribunal considera en el sub examine, que sí existe el  sustento técnico que ha facultado a los legisladores a valorar el que sea  posible autorizar nuevamente la pesca de camarón haciendo uso de la técnica de arrastre; siempre y cuando esta se haga con los dispositivos adecuados y se garantice un aprovechamiento sostenible de los recursos.  El escenario conocido por este Tribunal en el 2013 es muy diferente al previsto con los requisitos actuales. En aquel momento, la pesca de camarón con la técnica de arrastre en nuestro país podía implicar la captura de un 95% de la fauna de acompañamiento del camarón (FACA) y solo un 5% era de camarón. Porcentajes que ya  han variado considerablemente al aumentar los niveles de exclusión hasta de un 65%, y que, según el estudio que tuvo a la vista el Plenario, podrían seguir mejorando hasta un 35 o 45% de FACA. Con ello no se produce una regresión ambiental como lo aseguran los consultantes, pues el proyecto consultado, a diferencia de la normativa anulada en esta materia, sí adoptó las medidas necesarias para que se protejan las otras especies que se han visto expuestas en ese tipo de arte de pesca, y lo ha hecho adoptando las previsiones respectivas, obligando al uso de dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino, de previo a cualquier autorización. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente establecida. Por otro lado, se exige a INCOPESCA que esas regulaciones específicas y las autorizaciones que emita  deberán estar sustentadas en estudios técnicos previos. De manera que las licencias que emita, aun cuando estas sean de carácter temporal deberán estar técnicamente sustentadas, independientemente del plazo concedido a INCOPESCA para realizarlos. Incluso, esa delegación a INCOPESCA, podría mutar hacia nuevos escenarios y exigencias medioambientales, al desarrollar mejoramientos en los estándares mínimos que fija la FAO conforme obtiene nuevos insumos, situación que le es posible a este organismo internacional al modificar los mínimos técnicos y científicos, así como dar acompañamiento con las técnicas de pesca, etc. En ese sentido, no se advierte el vicio de procedimiento apuntado.

           Además de  lo anterior, hay que  partir del hecho de que estamos ante una ley condicionada. Como bien puntualiza la doctrina,  hay tres tipos de leyes: las de efecto autoaplicativo, las de efecto diferido y las de efecto condicionado .  Las primeras, son aquellas que despliegan todos sus efectos con su puesta en vigencia. Las segundas, son aquellas que para que surtan sus efectos requieren de la promulgación de un reglamento ejecutivo, en la que este funge como una norma secundaria, subordinada y al servicio de la ley. Y, finalmente, las terceras son aquellas cuyos efectos dependen de un hecho futuro e incierto. La Sala concluye que el proyecto de ley consultado se ubica en la tercera categoría de ley, toda vez que, a partir de una lectura integral, no parcial, se desprende claramente que el otorgamiento de las licencias para el otorgamiento del aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre, quedan condicionadas a la existencia de estudios técnicos y científicos. Así se desprende de  la  modificación al numeral 27, inciso d), cuando se afirma que el aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre queda sujeto a las regulaciones técnicas y científicas. Además, dichas redes deben contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino; amén de que toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación. Igual normativa replica la s reformas  a los numeral es 43, en su inciso d) y 47, inciso a). La misma lógica siguen la normativa transitoria, pues, según el transitorio I, el otorgamiento de las licencias temporales tiene necesariamente que ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA. Por su parte, el transitorio II le impone a la entidad rectora el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios técnicos y científicos, lo cual significa que, si no se tienen esos estudios técnicos y científicos en los que haya certeza de que la pesca de arrastre, con su respectiva técnica, no provoca un daño grave e irreversible al ambiente, tal actividad económica no se puede desarrollar. Dicho en otras palabras,  solo se podrán otorgar las licencias para el aprovechamiento sostenible del camarón cuando los estudios técnicos y científicos concluyan que la técnica de pesca de arrastre a utilizar resulta amigable con el ambiente.

         Quiere esto decir que la promulgación de la ley que se cuestiona per se  no significa, de ninguna manera, una afectación al principio de objetivación de la tutela ambiental, por la elemental razón que el otorgamiento de las licencias para el aprovechamiento sostenible del camarón con red de arrastre queda condicionado, sin lugar a duda, a que efectivamente los estudios técnicos y científicos respeten este principio ambiental.

           Finalmente, hay un error de concepto en los consultantes, toda vez de que parten  de la idea de que el principio de objetivación de la tutela ambiental se tiene que garantizar  exclusivamente  en el iter procedimental legislativo, sea que es necesario acreditar en el expediente legislativo que la autorización para el aprovechamiento sostenible del camarón tiene que contar con estudios técnicos y científicos que acrediten que no hay una afectación grave e irreversible al ambiente. Empero, resulta que también es compatible con el citado principio, y lo cual resulta más lógico con la naturaleza de potestad de legislar, que partiendo de un estudio técnico que establece que es posible un tipo de técnica de arrastre amigable con el ambiente, en un celo de legislador por garantizar un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado, condicionar los efectos de la ley a que el ente rector, previo al otorgamiento de licencias, realicen los estudios técnicos y científicos que verifiquen que la técnica de pesca que se utilizar no provoca un daño grave e irreversible al ambiente.  

          b- Los consultantes c onsideran lesionado el principio de participación ciudadana en materia ambiental, por la falta de publicidad del texto aprobado en el Plenario, toda vez que aducen que en la sesión extraordinaria n.° 14 del 27 de noviembre de 2019, se aprobó la moción de fondo n.° 16 con cambios sustanciales, al incluir una reforma al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura y modificar las normas transitorias, sin que haya sido nuevamente publicado y consultado el proyecto legislativo en cuestión. Sobre el principio de publicidad en el proceso formativo de la ley, este Tribunal ha señalado, que a través de este se garantiza un amplio debate que facilita el contacto con la opinión pública en general y, en particular, con quienes pudieran tener algún interés, en conocer y hasta participar en la deliberación del asunto, o, igualmente, la posibilidad de escuchar a órganos públicos (v éase la sentencia n.° 2000-03220 de las 10:30 horas del 18 de abril de 2000 , reiterada en la sentencia 2020-10160 de las 10:15 horas del 3 de junio de 2020) . De ahí que resulte obligatoria la publicación del texto inicial sometido a un procedimiento legislativo, y durante su tramitación, el de los textos sustitutivos, siempre y cuando estos impliquen un cambio sustancial al último publicado. Así lo reafirmó este Tribunal, recientemente, en la sentencia n.° 2020-10160 de las 10:15 horas del 3 de junio de 2020, al indicar que  “…la  publicidad desde el punto de vista constitucional  se satisface si el proyecto de ley ya había sido consultado a las instituciones relevantes y necesarias desde un punto de vista legal y constitucional, y no es necesario volverlo a consultar si no tiene cambios sensibles en cuanto a la finalidad o contenido del proyecto.” De igual modo , ha sostenido este Tribunal, que “la publicidad no es un fin en sí mismo , sino que su importancia radica en, por un lado, garantizar la transparencia, y, por otro, posibilitar la participación de los sujetos interesados…Si este fin no resulta vulnerado y se advierte que no se ha dado una verdadera obstaculización a la participación popular, entonces un error en la publicación no puede llegar a configurar por sí solo un vicio esencial del procedimiento legislativo.”(v éanse las sentencias n.° 2013 -8252, 2006-9567 y 2019-25241, entre otras). Con la publicación inicial , los interesados conocen la existencia de esa iniciativa legislativa y pueden darle seguimiento al procedimiento y m anifestarse si así lo consideran pertinente. En el  sub examine la propuesta original del proyecto fue publicad a en La Gaceta n.° 124, en el Alcance n.° 157 del 3 de julio de 2019, luego de haber sido aprobado en la sesión ordinaria n.° 35 de 1° de julio de 2019  del Pleno, una moción de orden a los efectos de aplicar a este proyecto de ley el procedimiento abreviado, de conformidad con los artículos 178 y siguientes del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Asimismo, en el Alcance n.° 245, de La Gaceta n.° 210 de 5 de noviembre de 2019, se publicó el proyecto de ley n.° 21478, dictaminado en la Comisión  Permanente de Asuntos Agropecuarios. De ese modo, el proyecto de estudio fue ampliamente publicitado, consultado a diversas dependencias y en la propia comisión fueron recibidos varios expertos y asociaciones involucradas en la pesca de camarón para referirse a la temática de estudio (tal como el presidente de la Asociación de los Pescadores Artesanales de Pequeña Escala Unidos de Barra de Colorado del Caribe Norte, los representantes en Costa Rica de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, el representante de la Cámara Puntarenense de Pescadores, entre otros) y han tenido la oportunidad de manifestarse. Ahora, ciertamente, en la sesión ordinaria n.° 106 de 21 de noviembre de 2019, se inició la discusión por el fondo en el trámite de primer debate de este expediente legislativo . En esa misma sesión, y conforme con los alcances de los artículos 188, 189 y 190 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la Presidencia anunció al Plenario Legislativo y al público -dada la publicidad de sus sesiones- lo siguiente: “De conformidad con el procedimiento que se estableció para los efectos del proceso abreviado, que es una novedad en el reglamento de la Asamblea Legislativa los días 22, 25 y 26, es decir, lunes, viernes y martes estarían habilitados para la presentación de mociones. Por el fondo, o más bien, para ver esas mociones esas mociones se verían aquí en el Plenario, se estarían viendo el miércoles por la mañana en una sesión extraordinaria según está dispuesto en el reglamento, se continuarían viendo también si ese día no se hubieran terminado el jueves por la mañana y también seguiría el jueves por la tarde y así consecutivamente, ese sería el procedimiento, doña Paola.” En consecuencia, se informó a los legisladores de la oportunidad para presentar mociones de fondo durante los días 22, 25 y 26 de noviembre, las cuales, tal como se anunció, serían conocidas por el Plenario en una sesión extraordinaria que se realizaría el 27 de noviembre siguiente.  El Directorio recibió en tiempo un total de 24 mociones de fondo, que fueron presentadas por varios diputados y diputadas de varias fracciones legislativas, las cuales fueron ordenadas, numeradas conforme a su orden de presentación; y fueron debidamente comunicadas a los diputados, diputadas, asesores parlamentarios y público en general por medio del Portal Legislativo (herramienta oficial que garantiza la publicidad de los documentos más importantes del quehacer legislativo  y permite el acceso de cualquier de persona a través de la página de la Asamblea Legislativa www.asamblea.go.cr ). El 27 de noviembre de 2020 se reinició la discusión del proyecto en estudio en primer debate, y desde el inicio de esta sesión, el presidente hizo una pausa y dio un receso para  que, a pesar de que las mociones de fondo ya constaban en el Portal Legislativo  desde el día anterior y se  repartiera copia de estas  a cada uno de los diputados y diputadas. Se pudo constatar, además, del audio publicitado y aportado a este expediente, de esa sesión, que ninguno de los diputados o diputadas reclamaron el desconocimiento de las mociones, su imposibilidad de acceder a ellas o que  estas no hayan sido debidamente publicitadas. Tampoco se manifestó en ningún momento que grupos de la ciudadanía interesados en el tema no pudieran conocer los cambios propuestos y pendientes de conocer en ese momento, máxime que ya estaban en el Portal Legislativo. Al reiniciar la sesión, cuando el presidente se disponía a continuar dando lectura a las mociones presentadas, fue interpuesta una  moción de orden para que se  dispensara la lectura de todas las mociones de fondo presentadas, la cual  fue aprobada por 33 diputados y diputadas a favor y 10 en contra, por lo que resulta jurídicamente improcedente invocar la aplicación del inciso 2 del artículo 194 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que establece que las mociones de fondo se tienen por dispensadas de lectura siempre y cuando estas fueran debidamente comunicadas a los diputados y diputadas con al menos veinticuatro horas de antelación, pues, en este caso , medió una votación de una moción de orden de dispensa de la lectura de las mociones de fondo , la que  fue aprobada por el Plenario, lo que resulta procedente, pues si se puede dispensar de todos los trámites a un proyecto de ley de conformidad con el numeral 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa -lo más-  se puede dispensar en el trámite de un proyecto de ley la lectura de las mociones de fondo -lo menos-, máxime  que ya habían sido comunicadas a los diputados, diputadas, asesores parlamentarios y público en general por medio del Portal Legislativo. Nótese que en el primer caso -cuando no se aprueba una moción de orden de dispensa de la lectura de las mociones fondo-, es el Reglamento de la Asamblea Legislativa quien automáticamente las dispensa de la lectura, siempre y cuando hayan pasado las veinticuatro horas; en el segundo -cuando se presenta una moción de orden de dispensa de lectura-, es el Plenario quien la concede en aplicación de otra normativa, concretamente el numeral 177. Más aún, s eguidamente, el presidente de la Asamblea dio la palabra por 5 minutos a cada proponente de las mociones interpuestas y a los diputados para que se manifestaran respecto de  estas, en el orden en que ingresaron las mociones, conforme lo dispuesto en el ordinal 189 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Luego de examinar las mociones y debatir su contenido y forma, fueron aprobadas las mociones n.° 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17. Ahora bien, tal como ya se expuso, no toda modificación al texto normativo implica  que deba ser nuevamente publicado, únicamente si surgieron cambios sustanciales  en cuanto a la finalidad o contenido del proyecto.

Para analizar las modificaciones expresamente cuestionadas por los consultantes respecto de la moción n.° 16, serán revisadas de manera individual. En relación con el artículo 46, la norma vigente en la Ley de Pesca y Acuicultura dispone:
 “Artículo 46. Prohíbese dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.”
La propuesta original del proyecto, publicada el 3 de julio 2019, proponía modificar ese artículo indicando lo siguiente:
 “ Artículo 46- Se prohíbe realizar la pesca de camarón con redes en áreas de arrecifes de coral . Las áreas con arrecifes de coral deberán de ser delimitadas por el Incopesca.”
 Esa redacción motivó que el ministro del Ambiente, en el oficio remitido a la Asamblea Legislativa en fecha 1° de octubre de 2019, se pronunciara en contra de esa disposición, al considerar que el INCOPESCA estaría interfiriendo en sus competencias al delimitar áreas que son propias de ese ministerio. En atención a ello, esa disposición fue eliminada.
El 27 de noviembre, con las  mociones n.°  14 y 16 aprobadas , se incorporó el siguiente texto:
“Artículo 46- Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.
Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el Incopesca, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos.”
 Adviértase que el primer párrafo de la disposición es exactamente igual a la norma vigente. Por otro lado, el texto en cuestión no repite la norma anterior que motivó la observación del MINAE , pues NO se está otorgando a INCOPESCA la potestad de delimitar áreas cuya competencia sea n del MINAE, tal como esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, ni parques nacionales; sino  que la norma alude a otras áreas que, aunque no resulten especialmente protegidas, en virtud de los criterios científicos, técnicos y socioeconómicos resulte conveniente  hacerlo, en el marco de las competencias que ya posee INCOPESCA en los ordinal es 2 y 5  de la Ley n.° 8436, lo que no resulta innovador. Veamos las disposiciones de cita:
“ Artículo 2 .- Para los efectos de esta Ley, se establecen como actividades ordinarias del Instituto las siguientes:
 a) Coordinar el sector pesquero y el de acuicultura, promover y  ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la  acuicultura y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base  de criterios técnicos y científicos, la conservación, el  aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos  del mar y de la acuicultura.
b) Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección  de las especies marinas y de la acuicultura.
c) Elaborar, vigilar y dar seguimiento a la aplicación de la legislación, para regular y evitar la contaminación de los recursos marítimos y de acuicultura, como resultado del ejercicio de la pesca, de la acuicultura y de las actividades que generen contaminación, la cual amenace dichos recursos .”
 “ Artículo 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:
 “a) Proponer el programa nacional para el desarrollo de la pesca y la  acuicultura de conformidad con los lineamientos que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo, y someter ese programa a la aprobación del ministro rector del sector agropecuario.
b) Controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política.
c) Dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el  cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de  acuicultura.
ch) Regular el abastecimiento de la producción pesquera, destinada al consumo humano en los mercados internos y el de materia prima para la industria nacional.
d) Promover, por sí mismo o en cooperación con las Instituciones de enseñanza, el establecimiento de centros de capacitación en pesquería y acuicultura.
e) LLevar el registro de acuacultores, pescadores, transportistas, recibidores, plantas procesadoras, pescaderías y exportadores.
 Así como el registro de precios de productos y subproductos de  especies pesqueras.
 f) Determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura  que podrán explotarse comercialmente.
 g) Previo estudio de los recursos marinos existentes. Establecer el  número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones  técnicas que se han de imponer a éstas.
 h) Extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina  y construcción de embarcaciones, así como las licencias y  concesiones para la producción en el campo de la acuicultura, a  las personas físicas y jurídicas que los soliciten y establecer  los montos por cobrar por las licencias.
i) Determinar los períodos y áreas de veda, así como las especies y tamaños cuya captura estará restringida o prohibida.
j) Promover y fomentar el consumo y la industrialización de los productos pesqueros y de los que sean cultivados artificialmente.
k) Promover la creación de zonas portuarias destinadas a la pesca y a actividades conexas, así como el establecimiento de instalaciones acuícolas.
l)  Emitir opiniones de carácter técnico y científico en todo lo  relacionado con la flora y la fauna marinas y de acuicultura.
ll)  Establecer convenios de cooperación internacional en beneficio  del desarrollo científico y tecnológico de la actividad pesquera,  marina y de acuicultura del país.
m) Contratar empréstitos internos o externos, destinados a financiar sus programas de desarrollo pesquero y de acuicultura, de  conformidad con esta Ley. En el caso de los empréstitos  extranjeros, se requerirá de la aprobación de la Asamblea  Legislativa. Los empréstitos que se obtengan deben pasar al Banco  Central de Costa Rica y manejarse mediante los bancos del Estado.
n) Velar porque se cumpla con la legislación pesquera y de acuicultura.
ñ) Regular la comercialización de los productos pesqueros y acuícolas. Para tales efectos, previamente se oirá a la Comisión Asesora de Mercadeo que se designa en el artículo 26 de esta Ley.
La resolución final del Instituto deberá ser razonada.
 o) Regular y manejar los subsidios que el Estado asigne al sector  pesquero y de acuicultura.
 p) Ejercer la administración de su patrimonio, de acuerdo con la  Contraloría General de la República.
q) Promover la realización de un inventario de biodiversidad marina y de acuicultura, para lo cual solicitará la colaboración del sector científico tecnológico.
r) Realizar las demás atribuciones que le fijen esta Ley y su Reglamento.”
Asimismo, el artículo 7 de la Ley de Vida Silvestre, que establece las competencias del MINAE, en esta materia, no se está derogando con este proyecto de ley. El ordinal 7 supra citado, indica:
“ ARTÍCULO 7 .- La Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Ambiente y Energía tiene las siguientes funciones en el ejercicio de su competencia:
 a) Establecer las medidas técnicas por seguir, para el buen manejo, conservación y administración de la flora y fauna silvestres, objetos de esta ley y de los respectivos convenios y tratados internacionales ratificados por Costa Rica.
 b) Recomendar el establecimiento de los refugios nacionales de vida silvestre y administrarlos.
c) Fomentar el establecimiento de los refugios de vida silvestre y de las fincas cinegéticas en propiedad privada.
 ch) Solicitar, a la respectiva autoridad competente, la detención de las personas que invadan los inmuebles sometidos al régimen de refugios nacionales de fauna y vida silvestres y refugios privados. La intervención del Ministerio de Ambiente y Energía será requerida por el propietario del terreno afectado, su representante o cualquier otro interesado. En caso de reincidencia, el propietario del terreno, su representante o cualquier persona interesada con necesidad de recurrir al servicio, deberá solicitar en forma directa, el desalojo a la autoridad respectiva o al Departamento Legal del Ministerio de Gobernación y Policía, a fin de respaldar su actuación. En ambos casos, dicha autoridad dispondrá de un plazo máximo de cinco días para ejecutar el desalojo e inmediatamente, deberá presentar las denuncias respectivas ante los tribunales de justicia. El incumplimiento de lo dispuesto en este inciso acarreará la responsabilidad personal del respectivo funcionario.
 d) Promover y ejecutar programas de educación e investigación sobre el uso racional de los recursos naturales renovables del país, en el campo de la flora y de la fauna silvestres que le competen de conformidad con esta ley.
 e) Promover y ejecutar investigaciones en el campo de la vida silvestre.
f) Extender o denegar los permisos de caza, pesca continental o insular, extracción de flora y cualquier permiso para importar o exportar flora o fauna silvestres.
 g) Financiar las tesis o las investigaciones que permitan el mejor conocimiento de la vida silvestre.
h) Administrar, supervisar y proteger los humedales. La creación y delimitación de los humedales se hará por decreto ejecutivo, según criterios técnicos. (Así modificado el nombre del Ministerio por el artículo 116 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995)
 Así las cosas, en lo respectivo a esta materia, necesariamente deberá existir una coordinación entre INCOPESCA y el MINAE, tal como ya está prevista en la  ley n.° 8436, Ley  de Pesca y Acuicultura, en el artículo 9, que tampoco es objeto de modificación alguna en este proyecto de ley y que dispone lo siguiente:
“Artículo 9º -Prohíbense el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.
El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido de conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. Para crear o ampliar zonas protegidas que cubran áreas marinas, salvo las que apruebe la Asamblea Legislativa de conformidad con las leyes vigentes, el Ministerio deberá consultar el criterio del INCOPESCA, acerca del uso sostenible de los recursos biológicos en estas zonas.
 La opinión que el INCOPESCA externe deberá estar fundamentada en criterios técnicos, sociales y económicos, científicos y ecológicos, y ser emitida dentro del plazo de treinta días naturales, contados a partir de la fecha de recibida la consulta.
 La vigilancia de la pesca en las áreas silvestres protegidas indicadas en este artículo, le corresponderá al MINAE, que podrá coordinar los operativos con el Servicio Nacional de Guardacostas.  
 Se permitirá a las embarcaciones permanecer en las áreas protegidas con porción marina o sin ella, en los supuestos de caso fortuito y fuerza mayor, mientras duren tales situaciones.
El MINAE y el INCOPESCA podrán autorizar, conjuntamente, el tránsito o fondeo de embarcaciones en áreas protegidas, cuando las condiciones naturales estrictamente lo requieran.” (El resaltado no es del original).
Por consiguiente, la norma en estudio no implica una innovación sustancial al proyecto, ni a la normativa vigente.  Asimismo, lejos de significar la reforma en cuestión una afectación al ambiente  constituye una prote cción reforzada de otras  zonas, especies o sector de pescadores, que así lo ameriten, producto del resultado de los estudios  técnicos que debe realizar.
En cuanto al Transitorio I, el texto dictaminado por la Comisión señala ba:
“TRANSITORIO I- En un plazo de 3 meses el Incopesca debe resolver de conformidad a los requerimientos establecidos en la presente ley las solicitudes de prorroga amparadas al artículo 104 de la ley No. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura. Para ello debe ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el Incopesca. “EVALUACIÓN DE LOS PORCENTAJES DE EXCLUSIÓN DE FACA EN LA PESCA DE CAMARON”, para quienes formalizaron debidamente el trámite de renovación.”
 Como resultado de las moci ones aprobadas n.° 13 y 16 , el texto de ese transitorio es:
 “TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el Incopesca podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el Incopesca y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad.”
 A partir de lo anterior, se advierte que ambas disposiciones contemplan la posibilidad de habilitar ciertas licencias, en el primer caso como prórroga y en la segunda, como temporales. En ambos casos, se indica que estas deberán sujetarse a los criterios técnicos establecidos por INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad. De manera que, tampoco se constata una variación sustancial, y menos aún que lesione o ponga en riesgo el ambiente, toda vez que, incluso, en la norma actual esas licencias temporales que se concedan están más delimitadas, pues deberán ser para poder efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de esa misma ley. 
En cuanto al transitorio II, el texto inicial disponía que INCOPESCA tendría un plazo de un año improrrogable para que realizara los estudios científicos y técnicos pertinentes, que sustente el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial de aprovechamiento sostenible del camarón, mediante la red de arrastre, ajustada a las regulaciones científicas y técnicas que establezca el INCOPESCA. El texto actual, producto de la aprobación de las mociones n.° 12 y 16 lo único que hace es modificar la redacción, pero mantiene el mismo plazo y fin de la anterior :
 “TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al Incopesca el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley.”
 Denótese que lo regulado en el ordinal 47 inciso a), son las mismas  licencias para la pesca semiindustrial de aprovechamiento sostenible del camarón, mediante la red de arrastre.  De ahí que tampoco contiene modificación sustancial alguna.
En cuanto al transitorio III que fue eliminado por las mociones n.° 11 y 16, este disponía que INCOPESCA debía reservar en su presupuesto lo relativo para llevar a cabo los estudios encomendados. Igualmente, aun cuando este haya sido eliminado, ese hecho no deja sin efecto la obligación que ya existe de INCOPESCA para hacerlo, pues por ley está conminado a realizar esos estudios, lo que necesariamente implicará que deba reservar de su patrimonio propio (artículos 36 y 37  de la ley n.° 7384) el presupuesto necesario para que estos se lleven a cabo.  Aunado a ello, el artículo 3 del proyecto consultado, dictaminado y publicado el 5 de noviembre de 2019, y que no sufrió variación alguna posteriormente dispone:  “ARTÍCULO 3- Autorización. Se autoriza a todas las entidades del Estado a transferir recursos al INCOPESCA, para que realice los estudios técnicos y científicos correspondientes, cuyo fin sea el otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial.”
 El transitorio IV solo pasó a constituir el transitorio III que fue eliminado y mantuvo  su redacción en la moción n.° 16, tal como había sido dictaminado afirmativamente el proyecto por la comisión , antes de ser  sometido a primer debate. La redacción finalmente aprobada en primer  debate fue producto de la moción de fondo n.° 17 de la diputada Shirley Díaz Mejías , aprobada en el Plenario por 28 votos a favor y 14 en contra, y que únicamente adecuó la redacción en lo relativo a atender las mismas solicitudes que le sean presentadas para obtener las licencias respectivas para la pesca semiindustrial de camarón, pero en igualdad de condición, lo que tampoco constituye cambio sustancial alguno.
 A partir de lo anterior, este Tribunal no advierte lesión al principio de publicidad, en cuanto a la falta de publicación del texto propuesto y aprobado mediante la moción de fondo n.° 16.
Un  poco más allá, se puede ver que, más que un texto sustitutivo, la moción número 16 es una  “moción resumen”  que ordena las mociones aprobadas previamente y en la que, según indicó el diputado proponente en la exposición de su moción, rectifica algunos  aspectos gramaticales de las mociones ya aprobadas, para lograr una mejor comprensión de la ley , tal y como se verá en el siguiente cuadro, en el cual estarán  enfatizados los mismos cambios ya aprobados:
 
Proyecto dictaminado afirmativamente  por la comisión y publicado el  5 de noviembre de 2019
	
Otras Mociones aprobadas
	Moción n.° 16
consultada
	
 Texto aprobado en Primer Debate

ARTÍCULO 1- Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artículo 2, el inciso d) del artículo 43, el inciso a) del artículo 47 y se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, todos de la Ley No. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura de 1 de marzo de 2005, para que se lean de la siguiente manera:
  
 A) Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artículo 2, el inciso d) del artículo 43, los artículos 46, 47 y 48, para que se lean de la siguiente manera:
 
Artí culo 2-               Para los efectos de la presente Ley, se definen los sig uientes términos:
(… )
 27-               Pesca comercial:   La pesca comerci al se realiza para obtener beneficios económicos y se clasifica así :
 (…)
d) Semiindustrial:  Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al ap rovechamiento sostenible del camaró n con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad competente; y de la  sardina y del atún con red de cerco.
 
El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre, debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamien to y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. 
Las regula ciones específicas será n establecidas por el INCOPESCA.  Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación  legalmente establecida.
(… )
 Artículo 43-              La pesca comercial se realizará  para obtener beneficios económicos y se clasificará en:
(… )
  
 d)               Semiindustrial:  Pesca realizada por personas fí sicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas a l aprovechamiento sostenible del  camarón con redes de arrastre sujetas a las regulaciones té cnicas y científicas establecidas por la autoridad competente; y de la sardina y del atún con red de cerco.
El aprovechamiento sostenible de camaró n con redes de arrastre debe co ntar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones  técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino.  Las regulaciones específicas serán establecidas por el INCOPESCA.  Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, segú n la zonificación legalmente establecida.
  
 Artículo 47-              Las licencias para el aprovechamiento sosten ible de camarón con fines comerc iales únicamente se otorgará n a las embarcaciones de bandera y registro naci onales, así como a las per sonas físicas y jurídicas costarricenses. Estas licencias se clasifican en dos categorí as:
  
 a)               Categoría A (licencia para  pesca de camarón semiindustrial Océano Pacífico):  embarcaciones con licencia o permiso para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan las tecnologías y criterios científicos determinados por la autoridad competente establecidas por el INCOPESCA, únicamente en la zona económica del Océano Pacífico. El INCOPESCA solo otorgará estas licencias con base en estudios científicos que determinen la sostenibilidad del recurso. 
  
 El INCOPESCA determinará las especies de camarón aprovechables comercialmente, con base en los estud ios científicos correspondientes.
 
b)               Se adi cionan los incisos f) y g) al artí culo 14, para que se lean de la siguiente manera:
 
Artículo 14-              Las atribuciones del INCOPESCA, además de las or denadas en la Ley No. 7384, Creación del Instituto Costarricense  de Pesca y Acuicultura, será n las siguientes:
  
 (…)
f)               Impulsar y apoyar  los procesos de certificación de pesca sostenibl e de las pesquerías nacionales con el p ropósito de potenciar la exportación de sus productos, además de promover el aprovechamiento sost enible de los recursos.
g)               El INCOPESCA promo verá con los licenciatarios  programas de limpieza de los mares de conformidad con las especificaciones té cnicas que establezca.
 
	Moción n.°  15 aprobada para modificar el inciso a) del artículo 47:
 
a ) Categoría A (licencia para pesca de camarón semiindustrial Océa no Pacífico): embar caciones con licencia o permiso para , el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comercial es, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan las tecnologí as y criterios científicos determinados por la autoridad competente establecidas por el INCOPESCA, únicamente en la zona econó mica del Océano Pacífico. Para otorgar  estas licencias y permisos el INCOPESCA necesariamente deberá contar con los estudios científicos y técnicos  que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso.
 
 
Moción  n.° 14:
Se  aprobó incorporar un agregado en el segundo pá rrafo de la norma ya vigente:
  
“ Artículo 46.- Prohíbese dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estadios bioló gicos.
 
Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contempladas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en c ualquiera otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resoluciones debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socio-económicos.”
  
	 ARTÍCULO 1- Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artículo 2, el inciso d) del artículo 43, el inciso a) del artí culo 47 y se adicionan los inci sos f) y g) al artículo 14,  todos de la Ley N.° 8436, Ley de Pesca y Acuicultura de 1 de marzo de 2005, para que se lean de la siguiente manera:
 
A) Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artí culo 2, el inciso d) del artículo 43, los artículos 46 y 47 , para que se lean de la siguiente manera:
  
 Artículo 2- Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguie ntes términos:
(… )
 27- Pesca comercial: La pesca comercial se realiza para obtener beneficios  económicos y se clasifica así :
 (…)
d) Semiindust rial: Pesca realizada por personas fí sicas o jurídicas, a bordo de  embarcaciones, orientadas al aprovechamiento so stenible del camarón con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad  competente; y de la sardina y del atú n con red de cerco.
El aprovechamiento sostenible de camaró n con redes de arrastre, debe contar con  dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científ icas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañ amiento y la reducción de impactos ambientales al  ecosistema marino.
 Las regulaciones específicas serán establecidas p or el INCOPESCA. Toda embarcación debe tener  instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente  establecida.
(… ) Artículo 43- La pesca comercial se realizará para obtener beneficios económicos y se clasificar á en:
(… )
 d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas fí sicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autori dad competente; y de la sardina y del atún con red de cerco.
 El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones té cnicas y científicas para la dis minución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de i mpactos ambientales al ecosistema marino. Las  regulaciones específicas serán establecidas por el INCOPESCA. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta  operación, según la zonificación legalmente establecida.
 Artículo 46 - Prohíb ase dentro de los esteros del paí s la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.
Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquiera otra á rea delimitada por el INCOPESCA mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socio económicos.
 Artículo 47- Las licencias para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales ú nicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro  nacionales, así como a las personas físicas y jurídicas costarricenses. Est as licencias se clasifican en dos categorías:
a) Categoría A (licencia para pesca de camarón semiindustrial Océano Pacífico):  embarcaciones con licencia o permiso para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan  las tecnologías y criteri os científicos determinados por la autoridad competente establecidas por el INCOPESCA, únicamente en la zona económica del Océano  Pacífico. Para otorgar estas licencias y permisos el INCOPESCA necesariamente  deberá contar con los estudios cientí ficos y téc nicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso.
 El INCOPESCA determinará las especies de camarón aprovechables comercialmente,  con base en los estudios científicos correspondientes.
B) Se adicionan los incisos f)  y g) al artículo 14, para q ue se lean de la siguiente manera:
Artí culo 14- Las atribuciones del INC OPESCA, además de las ordenadas en la Ley N.°  7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, serán las siguientes:
 (…)
f) Impulsar y apo yar los procesos de certificació n de pesca sostenible de las pesquerí as nacionales con el propósito de potenciar la exportación de sus productos, además de  promover el aprovechamiento sostenible de los  recursos.
 g) El INCOPESCA promoverá  con los licenciatarios programas de limpieza d e los mares de conformidad con las especificaciones técnicas que establezca.
 
	 ARTÍCULO 1- Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artí culo 2, el inciso d) del artí culo 43, el inciso a) del artículo 47 y se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, todos de la Ley N.°  8436, Ley de Pesca y Acuicultura de 1 de marzo de 200 5, para que se lean de la siguiente manera:
 
A) Se reforma el inciso d) del numeral 27  del artículo 2, el inciso d) del artículo 43, los artículos 46 y 47, para que se lean de la siguiente manera:
  
 Artículo 2- Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos:
(… )
 27- Pesca comercial: La pesca comercial se realiza para obtener benefi cios económicos y se clasifica así:
(… )
 d) Semiindustrial: Pesca realizada por pers onas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camaró n con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técni cas y científicas establecidas por la autoridad competente; y de la sardina y  del atún con red de cerco.
 El aprovechamiento sostenible de cama rón con redes de arrastre,  debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones té cnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales  al ecosistema marino.
Las regulaciones específicas serán establecidas por el INCOPESCA. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente establecida.
(…)
 Artículo 43- La pesca comercial se realizará para obtener beneficios económicos y se clasificará en:
(… )
 d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas fí sicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamie nto sostenible del camaró n con redes de arrastre sujetas a las re gulaciones técnicas y cient íficas establecidas por la autoridad competente; y de la sardina y del atú n con red de cerco.
El apro vechamiento sostenible de camaró n con redes de arrastre debe contar con dispositivo s excluidores de peces y tortugas, ajustados  a las regulaciones técnicas  y científicas para la disminució n significativa de la captura de fauna de acompañamien to y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. Las regulaci ones específicas serán establecidas por el INCOPESCA. Toda embarca ción debe tener instalada s u baliza satelital y en correcta operación,  según la zonificación legalmente establecida.
 
A rtículo 46 -  Prohíbase dentro de los esteros del país la pesca de camaro nes en cualquiera de sus estados biológicos
Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquiera otra área delimitada por el INCOPESCA mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socio económicos.
Artí culo 47- Las licencias para el ap rovechamiento sostenible de camaró n con fines comerciales úni camente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro naci onales, así como a las pers onas físicas y jurídicas costarricenses. Estas licencias se clasifican en dos categorías:
 a)Categoría A (licencia para pesca de camarón semiindustrial Océano Pacífico): embarcaciones c on licencia o permiso para el aprovechamiento  sostenible de camarón con  fines comerciales, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan las tecnologí as y criterios científicos determinados por la autoridad competente e stablecidas por el INCOPESCA, ú nicamente en la zona económica del  Océano Pacífico. Para otorgar estas licencias y permisos el INCOPESCA necesariamente deberá contar con los estudi os científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso.
 
El INCOPESCA determinará las especies de camarón aprovechables comercialmente, con base en los estudios científicos correspondientes.
 
B) Se adicionan los incisos f) y g)  al artículo 14, para que se lean de la siguiente manera:
Artí culo 14- Las atribuciones del INCOPE SCA, además de las ordenadas en la Ley N.° 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, serán las siguientes:
 (…)
f) Impulsar y apoyar lo s procesos de certificació n de pesca sostenible de las pesquerí as nacionales con el propó sito de potenciar la exportación de sus productos, además de promover el aprovechamiento sostenible de los recursos.
 g) El INCOPESCA promoverá con los licenciatarios p rogramas de limpieza de los mare s de conformidad con las especificaciones té cnicas que establezca.
  


ARTICULO 2- El Sistema de Banca para el D esarrollo y las entidades financieras pú blicas, podrán crear programas especiales de financiamiento, dirigidos a f omentar y promover el desarrollo  de la pesca semiindustrial, a travé s del acceso al crédito cuyo  fin sea el mejoramiento de las capacidades té cnicas, tecnológicas y cien tíficas; la compra, renovació n y mejoras de las embarcaciones, la inversión en nuevas t ecnologías amigables con el ambiente utilizadas en la extracción sostenible de los recursos marin os y la creación o crecimiento de plantas de proceso nuevas o existentes, que generen oportunidades de empleo en las comunidades donde se desarrolle la actividad.
	
No se apro baron otras mociones de fondo  respecto de este numeral, y se mant uvo la redacción publicada.
	
A RTÍCULO 2- El Sistema de Banca par a el Desarrollo y las entidades financieras  públicas, podrán crear programas especiales de financiamiento, dirigidos a fomentar  y promover el desarrollo de la pesca semiindustrial, a través del acceso al crédito  cuyo fin sea el mejoramiento de las capacidades técnicas, tecnológicas  y científicas; la compra, renovación y mejoras de las embarcaciones, la inversión en nuevas tecnologías amigables con el amb iente utilizadas en la extracción sostenible de los recursos  marinos y la creación o crecimiento de plantas de proceso nuevas o existentes, que generen oportunidades de empleo en las comunidades donde se desarrolle la actividad.
	
 ARTÍCULO 2- El Sistema de Banca para el Desarrollo y las entidades financieras  públicas, podrán cr ear programas especiales de financiamiento, dirigidos a fomen tar y promover el desarrollo de la pesca semiindustrial, a través del acceso al crédito cuyo fin sea el mejoramiento de las  capacidades técnicas, tecnoló gicas y científicas; la compra, renovación y mejoras de las embarcaciones, la inversión en nuevas tecnologías  amigables con el ambiente utilizadas en la extracció n sostenible de los recursos  marinos y la creación o crecimiento de plantas de proceso nuevas o existentes, que generen oportunidades de  empleo en las comunidades donde se desarrolle la  actividad.

ARTÍCULO 3.- Autorización. Se autoriza a todas las entidades del Estado a transferir recursos al INC OPESCA, para que realice los estudios técnicos y científicos correspondientes, cuyo fin sea el otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial.
 
	
No  se aprobaron otras mociones de fondo respecto de este numeral y se mantuvo la redacción publicada.
	ARTÍCULO 3- Autorizació n. Se autoriza a todas las entidades del Estado a transferir  recursos al INCOPESCA, para que realice los estudios técnicos y científic os correspondientes, cuyo fin sea el otorgamiento de licencias para la pesca  semiindustrial.
 
	ARTÍ CULO 3- Autorización. Se autoriza a todas las entidades del Es tado a transferir recursos al INCOPESCA, para que realice los estudio s técnicos y científicos correspondientes, cuyo fin sea el otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial.
 


TRANSITORIO I-              En un plazo de 3 meses el INCOPESCA debe resolver de conformidad a los requerimientos establecidos en la presente ley las so licitudes de prórroga amparadas al artículo 104 de la ley No. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura. Para ello debe ajustarse a los  criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA. “EVALUACIÓN DE LOS PORCENTAJES DE EXCLUSIÓN DE FACA EN LA PESCA DE CAMARON”,  para quienes formalizaron debidamente el trá mite de renovación.
	Moción n.° 13  aprobada para modificar el transitorio I:
 
TRANSITORIO I: Para que se puedan efectuar pruebas o estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para tales efectos las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad.
  
	 TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones qu e establezca dicha entidad.
  
	 TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad.
 

TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al Incopesca un plazo de un año improrrogable para que realice los estudios científicos y técnicos pertinentes, que sustente el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial de aprovechamiento sostenible del camarón, mediante la red de arrastre, ajustada a las regulaciones científicas y técnicas que establezca el  Incopesca.
  
	 Moción n.° 1 2 aprobada para modificar el  transitorio II:
TRANSITORIO II: A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA un plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el artículo 47 inciso a) de esta ley.
	TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA un plazo de un año improrrogable para que para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el artículo 47 inciso a) de esta ley.
 
	TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA un plazo de un año improrrogable para que para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el artículo 47 inciso a) de esta ley.
 

TRANSITORIO III- Para la realización de los estudios científicos y técnicos necesarios para el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial, el Incopesca deberá reservar en su presupuesto operativo, los recursos necesarios para la realización de estos estudios.
 
 TRANSITORIO IV- En el proceso de otorgamiento  de licencias para la pesca semiindustrial del camarón, tendrá n prioridad las personas físicas y jurí dicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormen te.
  
	 Moción n.° 1 1 aprobada: 
 Para eliminar el transitorio III y correr la numeración.
  
  
  
  
  
  
  
  
  
 Moción n.° 1 7 aprobada modificó la  redacción del que ahora es Transitorio III:
TRANSITORIO …– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón, serán estudiadas y evaluadas todas las solicitudes presentadas en igualdad de condiciones y tendrán prioridad debidamente justificada las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente.
 
	Al ser eli minado el Transitorio III, el trans itorio IV publicado pasó a ser el III que dice:
 
 “TRANSITORIO III–  Para la realización de los estudios cientí ficos y técnicos necesarios para el otorgamiento de n uevas licencias para la pesca semiindustrial, el Incopesca  deberá reservar en su presupuesto operativo, los recursos necesarios para la realización de estos estudios.”
  
	 “TRANSITORIO III– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustri al del camarón, serán estudiadas y evaluadas todas las soli citudes presentadas en igualdad de  condiciones y tendrán prioridad debidamente justificada las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente.
  
 Rige a partir de su publicació n.”
 
 
 
Tal como quedó expuesto, e liminado lo agregado por las mociones 11,12,13,14 y15, aprobadas previamente, en realidad  el contenido de la  moción 16 solo repite el texto que fue sometido a Plenario para su discusión en primer debate en el Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios publicado el 5 de noviembre de 2019 . Por consiguiente, l a moción 16 cuestionada por los consultantes no es novedosa, solo reordena algunas ideas que ya habían sido planteadas y que refuerza el proyecto para que el aprovechamiento sostenible de la pesca con base en la técnica de arrastre esté sujeta a estudios técnicos y científicos antes de otorgar las licencias, incluso las temporales, lo cual está en plena sintonía con lo resuelto por la Sala Constitucional, así como con los principios y normas constitucionales y los compromisos internacionales que ha asumido el Estado de Costa Rica en materia ambiental. De ahí que no se trata de un texto sustitutivo que cambia radicalmente el texto de discusión, sino  de una “moción resumen” que recoge las mociones aprobadas y adiciona elementos no sustanciales al proyecto de ley aprobado en primer debate. Ergo, para este Tribunal no se ha vulnerado el principio de publicidad, ni mucho menos el principio de participación ciudadana.
 En cuanto a la discusión que plantean los consultantes en relación  con el acta que, según indican, no contiene el texto de la moción -lo cual se trata de un error material a posteriori de la discusión de la aprobación de la moción 16 y del primer debate-  y que, por ello, las demás personas desconocen lo votado, no considera esta Sala que se trate de un vicio esencial. En primer término, pues tal como quedó acreditado con la aprobación de esa moción, no se produjeron cambios sustanciales en el texto ya publicitado, los diputados y diputadas te nían pleno conocimiento previo de las mociones que habían sido planteadas con el texto respectivo, de lo cual no solo se les entregó copia, sino que constaban  previamente en el Portal Legislativo, de acceso público. Tampoco se advierte una discusión aligerada y forzada del proyecto. El propio Pleno aprobó una moción de orden, para omitir la lectura de las mociones de fondo planteadas durante los días 22, 25 y 26 de noviembre de 2019, al considerarlo innecesario, lo que resulta plenamente factible para el Pleno Legislativo y consecuente con la voluntad legislativa inicial de una mayoría calificada que aprobó para este proyecto que, incluso le fuera aplicado un procedimiento abreviado (véanse los artículos 178 y 180 del Reglamento de la Asamblea Legislativa). Por lo demás, cada moción fue debidamente identificada y discutida por  las diputadas y los diputados que estaban a favor y en contra. Se reitera, además, que revisada la sesión extraordinaria n.° 14 del 27 de noviembre de 2019 durante ambas audiencias (mañana y tarde), ninguno de los diputados o diputadas reclamaron el desconocimiento de las mociones, su imposibilidad de acceder a ellas o que estas no hayan sido debidamente publicitadas. Tampoco se manifestó en ningún momento que grupos de la ciudadanía interesados en el tema no pudieran conocer los cambios propuestos y pendientes de conocer en ese momento. Igualmente, fueron retiradas las 10 mociones de revisión que habían sido planteadas , de manera que, posteriormente lo que procedía era someter el expediente a su discusión por el fondo, donde participaron los diputados y diputadas que así lo solicitaron por 10 minutos. Una vez discutido, se sometió a votación y resultó aprobado en primer debate.  Debido a lo anterior, no advierte este Tribunal que exista un vicio sustancial de procedimiento en el  iter procesal señalado.
              V.- SOBRE LOS ASPECTOS DE FONDO CONSULTADOS.
a.  Sobre la violación de los artículos 6 y 7 constitucionales y las normas internacionales que procuran la protección de los recursos naturales. Los consultantes cuestionan el proyecto en estudio, al estimar que no existen estudios técnicos, que determinen con seguridad, que la actividad de pesca de arrastre semiindustrial por el fondo pueda realizarse de manera sostenible y evitar graves daños ambientales y sociales. Para estos efectos, refieren nuevamente a lo dispuesto en la sentencia n.° 2013-10540. Tal como se desarrolló en el considerando IV.a, el expediente legislativo número 21.47 8 tiene fundamento en el estudio denominado “Evaluació n de los porcentajes de exclusión de la fauna de acompa ñamiento del camaró n (FACA) en la pesca de arrastre de los camarones a profundida d Pinki, Farfantedepenaus brevirostris y Fidel, Solenocera a gassizii, utilizando  diferentes tipos de luces de malla y aditamentos (DEP’s, DET ’s, Y DOBLE RELINGA), en el Océano  Pacífico costarricense”(visible a folios 96  a 188 del expediente legislativo), q ue fue elaborado por INCOPESCA a raíz de las ó rdenes emitidas por  la Sala Constitucional en  la sentencia n.° 2018-14168 y la  resolución interlocutoria y cautela r 277-2018-I de la Secció n Primera del Tribunal de Apelacio nes Contencioso Administrativo , cuya descripción fue cit ada en el a cápite referido . Así las  cosas, se reitera que,  contrario a lo señalado por los consultantes, se denota que el proyecto de ley no carece de sustento técnico, pues se basa en los resultados de una investigación debidamente fundamentada.  En efecto, algunas instituciones cuestionan los estándares utilizados para  el estudio de cita; sin embargo, lo cierto es que el estudio en cuestión demostró que se cumple con los criterios mínimos fijados por la FAO, y, por otro lado, el otorgamiento de las licencias está condicionado a la realización de otros estudios técnicos-científicos. De esta forma, y bajo una mejor ponderación, no solo resulta improcedente que este Tribunal revise la pericia con la cual fue realizado un estudio técnico, lo cual ameritaría una discusión de legalidad en el que diferentes expertos deban ten er la amplia  oportunidad para sostener sus criterios y debatirlos, lo que no es propio de un proceso de constitucionalidad, sino que, lo más importante, es que el proyecto de ley consultado igualmente sujeta el otorgamiento de eventuales licencias  a la realización de futuros estudios técnicos complementarios que deberán contemplar los aspectos que reclaman los consultantes relativos a la biomasa, fondo marino, de orden social y económico y todos aquellos que aseguren la sostenibilidad del recurso marino y que procuren un desarrollo sostenible democrático. No se aprecia la inconstitucionalidad apuntada en cuanto a la observancia de los tratados internacionales suscritos por nuestro país, toda vez que lo actuado por el legislador se ajusta al principio precautorio, al tomar todas las medidas posibles, sin que ello implique necesariamente la prohibición absoluta de una actividad, bajo un nuevo escenario en el que su ejecución puede ser llevada a cabo bajo parámetros de un desarrollo sostenible, donde no solo se protege al ambiente, sino también a los sectores sociales y productivos inmersos, sin dejar de prever el futuro de esos recursos para las futuras generaciones. Así las cosas y ante la factibilidad  técnica en la que sustentaron  los legisladores su decisión por optar en autorizar nuevamente la pesca de camarón con la técnica  de arrastre; empero, sujeta a varias condiciones que aseguren el cumplimiento de todos los instrumentos internacionales y nacionales, tal como la complementariedad de otros estudios, no se advierte vicio de inconstitucionalidad alguno. Debe quedar debidamente claro, que el propio legislador ha definido el marco jurídico en el que tal recurso puede ser aprovechado; el cual como ya se indicó, está condicionado  no solo al uso de eficientes dispositivos excluidores, sino también al resultado de los estudios faltantes que sean llevados a cabo, y no podría autorizarse, en modo alguno , esas licencias, independientemente de los plazos concedidos, si no se asegura previamente INCOPESCA de cumplir con los estándares de protección  señalados, no solo por protección al ambiente , sino también de los sectores inmersos en esa economía y los derechos de las futuras generaciones. En consecuencia, el proyecto no prescinde de la exigencia constitucional de contar con estudios técnicos como requisito previo a la autorización de las licencias de pesca, sino que, ante la necesidad de resolver también una problemática de fondo, una mayoría de legisladores optó por trasladar la responsabilidad de controlar la sujeción de la licencia de pesca, a la ciencia y a la técnica, en un ente  especializado de la Administración. Tal mecanismo por el que optó el  legislador se alberga dentro de los límites de la discrecionalidad política de que goza, para elegir la medida que estime más oportuna y adecuada para satisfacer una determinada necesidad social, sin poner en riesgo los recursos marinos y, procurando un desarrollo sostenible, al que también están llamados los Estados a cumplir en esos mismos instrumentos internacionales. En este caso los legisladores  han optado por sentar  ese marco jurídico que resguarde las bases en las cuales deberían  expedirse en el futuro las licencia s, reservando al reglamento el desarrollo del procedimiento y demás requisitos , lo que resulta totalmente razonable, en la medida que se está en presencia de materia técnica y en un ámbito dinámico y sujeto al cambio,  que podría abordar de  una forma más eficiente y oportuna los mismos objetivos impuestos. De igual modo, esa regulación y los propios estudios en que se base, son controlables a través de diferentes garantías procesales, en las que también existe la posibilidad de dictar eventuales medidas cautelares, en caso de resultar pertinentes. Por todo lo expuesto, no se estima que el proyecto de estudio contenga el vicio apuntado por los consultantes. 
              b.- Sobre la referida violación a la seguridad alimentaria, al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al desarrollo sostenible y la justa distribución de la riqueza; así como a l a falta de valoración del elemento social. En criterio de los consultantes,  el proyecto de marras violenta esos principios y derechos, por cuanto , la técnica de pesca de arrastre en los términos avalados los  compromete al no existir criterios técnicos que justifiquen la recuperación de las poblaciones de las especies de camarón que son objeto de la pesca semiindustrial , que pone en riesgo su sostenibilidad y la de otros sectores de la población, que también se ven afectados con los pescadores que utilizan la técnica de arrastre . Sobre est os aspectos , debe referirse igualmente a los consultantes a lo ya señalado en los  considerandos IV.a y V.a.  Los estudios que se echan de  menos están previstos en la obligación que fue impuesta por los legisladores a INCOPESCA, de previo al otorgamiento de las licencias respectivas. De manera que, estos  aspectos  no han sido evadido s ni omitidos  por el legislador, simplemente fueron  atendidos mediante otro mecanismo que resulta válido y razonable, según lo ya expuesto.  Por consiguiente, se descartan los vicios apuntados.
c.-Sobre la acusada i ncompatibilidad de la reforma al artículo 46 con el principio de no regresión ambiental.  Aducen los consultantes, que el proyecto legislativo en cuestión violenta tal principio, al no prohibir expresamente la pesca de arrastre en las áreas silvestres protegidas.  Tal como ya se expuso, el artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura, actualmente vigente , dispone:
“Artículo 46. Prohíbese dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.”
  
 Por su parte, la norma aprobada y consultada indica:
“Artículo 46- Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.
 Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el Incopesca, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos.”
 Nótese que el artículo 46 resulta más garantista actualmente para el ambiente, no solo porque mantiene la misma prohibición vigente, sino porque, además, reafirma que, sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley,  se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el Incopesca , mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos. Al respecto, resulta imprescindible mencionar lo dispuesto en los artículo s 9 y 13  de la Ley n.° 8436 vigente  y que no son reformado s en esta iniciativa:
“Artículo 9º- Prohíbense el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.
El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido de conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. Para crear o ampliar zonas protegidas que cubran áreas marinas, salvo las que apruebe la Asamblea Legislativa de conformidad con las leyes vigentes, el Ministerio deberá consultar el criterio del INCOPESCA, acerca del uso sostenible de los recursos biológicos en estas zonas.
 La opinión que el INCOPESCA externe deberá estar fundamentada en criterios técnicos, sociales y económicos, científicos y ecológicos, y ser emitida dentro del plazo de treinta días naturales, contados a partir de la fecha de recibida la consulta.
 La vigilancia de la pesca en las áreas silvestres protegidas indicadas en este artículo, le corresponderá al MINAE, que podrá coordinar los operativos con el Servicio Nacional de Guardacostas. 
Se permitirá a las embarcaciones permanecer en las áreas protegidas con porción marina o sin ella, en los supuestos de caso fortuito y fuerza mayor, mientras duren tales situaciones.
 El MINAE y el INCOPESCA podrán autorizar, conjuntamente, el tránsito o fondeo de embarcaciones en áreas protegidas, cuando las condiciones naturales estrictamente lo requieran.”
 
“ Artículo 13 .-El INCOPESCA ejercerá el control de la actividad pesquera y acuícola que se realice en aguas marinas e interiores y brindará asistencia técnica a la actividad acuícola en aguas continentales y marinas. En aguas continentales, la protección de los recursos acuáticos le corresponderá al MINAE. Dentro de estas últimas estarán comprendidos los ríos y sus desembocaduras, los lagos, las lagunas y los embalses, incluso las áreas declaradas como reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, manglares, humedales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre y monumentos naturales, con apego a la legislación vigente y a lo dispuesto en los tratados internacionales ratificados, en especial en el RAMSAR.
 Se faculta al MINAE y al INCOPESCA para que, de común acuerdo, establezcan y aprueben, planes de manejo conjunto de recursos marinos de los humedales para el aprovechamiento racional de los recursos acuáticos, excepto en los comprendidos en parques nacionales y reservas biológicas.”
 
Así las cosas, el ordenamiento jurídico se mantiene tal como está actualmente en relación con la protección de las áreas protegidas. El ordinal 46 mantiene en el primer párrafo la misma disposición ya existente, y el agregado lo hace, sin demérito de las mismas limitaciones y prohibiciones ya contenidas en esa misma ley.  Debido a lo expuesto, a diferencia de lo indicado por los consultantes, este Tribunal considera que, no se lesiona el principio de regresión ambiental, en primer término, por cuanto el estado anterior del ordenamiento jurídico era el que autorizaba la pesca de arrastre sin ninguna previsión, y ahora debe contar con ciertas medidas y estudios. La anulación de las normas y la prohibición de la pesca de camarón con la técnica de arrastre fue solo una consecuencia  temporal, hasta tanto existiera la posibilidad para el legislador de valorar otras alternativas que permitieran su ejecución de forma sostenible con el ambiente y con la variable económica y social.  Y, segundo,  porque la norma en cuestión no modifica el nivel protección garantizado a las áreas protegidas en la ley n.° 8436 vigente, de manera que no existe violación al principio de regresión ambiental.  En tercer término, entre el texto aprobado y el ordenamiento jurídico vigente no se da  una derogación tácita. Como es bien sabido, para que se aplique esta técnica jurídica de  solución de  conflictos de normas en el tiempo se requiere de dos supuestos. El primero, que la nueva normativa y la anterior regulen la misma materia. El segundo, que entre el nuevo texto y el anterior se dé una contradicción insalvable. En el caso que nos ocupa, no se da ni uno ni otro supuesto, toda vez que la legislación que se propone, en el hipotético caso de que llegase a convertir en ley de la República, no despoja de las competencias que les corresponden a los órganos del Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que mantienen sus competencias intactas o inalterables. Es  por lo que, siguiendo esta línea de pensamiento, la mayoría del Tribunal interpreta la reforma al numeral 46, en el sentido de que esta no conlleva una modificación de las competencias legales que corresponden a los órganos del MINAE. 
 d.- Sobre la aducida violación del principio de intangibilidad del dominio público ambiental (artículos 121, inciso 14 y 140, inciso 19 de la Constitución Política), y a l principio de no regresión ambiental. Los consultantes justifican esta violación en que , al autorizarse la técnica de arrastre cuestionada, se atienden intereses privados y no el interés público que debe privar sobre estos, por tratarse del dominio público del Estado, al permitir que estos bienes sean aprovechados sin contar con estudios previos, sin una adecuada planificación y de forma irresponsable. Indudablemente el Estado tiene la obligación de proteger el demanio público y para ello, debe adoptar las medidas necesarias que así lo asegure. De igual modo, puede permitir el aprovechamiento de los recursos, siempre y cuando se trate de una explotación racional y sostenible, acorde con el  principio de desarrollo sostenible, según el cual, ha reconocido este Tribunal, trasciende las cuestiones meramente ambientales, pues, además de procurar preservar los recursos naturales que dan soporte a la vida de los seres humanos, también persigue la eficiencia en la utilización de los recursos para obtener el desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes y futuras, sin comprometer la disponibilidad de los recursos naturales en general. Conforme con lo expuesto, una gestión sostenible de los recursos implica satisfacer las necesidades de los países, teniendo en consideración los requerimientos de las generaciones presentes y futuras y, balanceando  los objetivos esenciales : ambiental, social, económico  y democrático.  La adopción de políticas sostenibles está basada en la concordancia entre el crecimiento económico, la equidad social y la conservación de los recursos naturales. De ahí que los recursos existentes en bienes de dominio público puedan igualmente ser aprovechados por particulares, de conformidad con las previsiones que la ley establezca. Es por ello que, en materia de pesca y acuicultura, el legislador estableció una ley marco, mediante la cual puedan ser aprovechados tales recursos, en las condiciones expresamente autorizadas, lo que fue advertido por este Tribunal en la sentencia n.° 2002-3248 de las 14:47 horas del 9 de abril de 2002, en la consulta legislativa de la Ley de Pesca y Acuicultura:  
 “Los diputados que consultan consideran que tales artículos son contrarios al inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política, puesto que es atribución de la Asamblea Legislativa decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. Argumentan que es inconstitucional que Incopesca otorgue concesiones en relación con bienes públicos como son los mares. Tampoco comparte el Tribunal la tesis de los consultantes. La posibilidad de que un organismo público pueda otorgar concesiones sobre bienes públicos no viola el inciso 14 del artículo 121 constitucional, siempre y cuando aquel esté expresamente autorizado mediante ley. En ese sentido se pronunció desde hace bastante tiempo este Tribunal al consultársele sobre el proyecto de Ley de Hidrocarburos. Dice, en lo que interesa, el considerando tercero de la sentencia No. 6240-93, que evacuó dicha consulta:
 “Así pues, una de las formas allí establecidas, obviamente previendo lo difícil y complicado que puede resultar el tener que acudir a la Asamblea Legislativa para la aprobación de cada contrato de concesión individual, es la de una ley general regulatoria del proceso de contratación, comúnmente conocida como "ley marco". En este caso, la Asamblea Legislativa inviste en la Administración Pública la potestad de otorgar concesiones específicas, competencia que, claro está, no comprende la de sustituir del todo la función de la primera, como se dirá adelante. En esta hipótesis, el delegado puede ser cualquier ente del ámbito público -tanto el propio Poder Ejecutivo, órgano normal de la contratación administrativa (art.140 inc.14 Constitución), como cualquier otra entidad descentralizada de la Administración Pública…”
 Por otro lado, este Tribunal considera, a diferencia de los consultantes, que el legislador sí contó con un estudio técnico para aprobar este proyecto de ley, en el que se demostró que la pesca de camarón con la técnica de  arrastre podía ser nuevamente autorizada en el país, ante la existencia de varios dispositivos que pueden garantizar un aprovechamiento racional y sostenido de los recursos ambientales. Asimismo, y para asegurar la protección efectiva de ese desarrollo sostenible, sujetó la autorización de las licencias respectivas al uso obligado  de dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustándose a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino y, a la realización previa de los estudios técnicos que sean necesarios, a fin de garantizar su efectividad.  De manera que, se reitera, las licencias que emita, aun cuando estas sean de carácter temporal deberán estar técnicamente sustentadas, independientemente del plazo concedido a INCOPESCA para realizar tales estudios.  Y la previsión de delegar en INCOPESCA la estipulación del tipo de dispositivos excluidores eficientes, lejos de implicar una lesión al ambiente, constituye una técnica idónea, ante la dificultad material procedimental de estar ajustando una ley con la debida oportunidad que se requiere, ante la constante innovación de técnicas adecuadas para alcanzar el mayor nivel de protección requerido -a mayor abundamiento  ver lo señalado en el considerando IV.a-. Debido a lo expuesto, se descarta igualmente el vicio señalado.
 VI.- NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ.- En lo que atañe a la no publicación del texto sustitutivo, tal y como se explica en la opinión consultiva, ello era innecesario. Amén de que soy de la tesis de que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) lo que exige es la publicación del proyecto de ley, no así los textos sustitutivos, actuar en sentido contrario, sería confundir publicación con publicidad, tal y como lo he explicado de forma reiterada en mis votos salvados y notas separadas.
 Otro extremos de la consulta que no puedo ni debo dejar pasar por alto, es la confusión que se da entre competencias constitucionales y legales, y la competencia de este Tribunal en relación con estas últimas. Tal y como lo sostuve en el pasado, en la sentencia n.° 018702-2010, y lo reitero nuevamente, el Tribunal Constitucional está llamado a garantizar el principio de corrección funcional, no a mantener los diseños organizacionales y competenciales creados por mandato de ley; esta es un competencia exclusiva y excluyente que el Constituyente asignó al Juez de lo contencioso-administrativo por mandato expreso del numeral 49 de la Carta Fundamental y, en el ámbito de la Administración Pública, la Ley General de la Administración Pública, en su Título Tercero, regula con amplitud la materia; actos y omisiones que también competen al Juez de lo contencioso-administrativo cuando la Administración incurre en una ilegalidad u omisión. Hay que tener presente hoy más que nunca en este deslinde de competencias entre el Tribunal Constitucional y el Juez de lo contencioso-administrativo de que la Carta Fundamental contiene un diseño. Desde el punto de vista estático, siguiendo la idea de un gran jurista español, un conjunto de órganos constitucionales y de relevancia constitucional, así como entes con basamento constitucional, tales como: las municipalidades y las instituciones autónomas. Es claro que cada uno de estos órganos y entes, desde el punto de vista dinámico, han sido dotados de competencias constitucionales, lo que caracteriza el diseño constitucional, el plano maestro creado por el Constituyente arquitecto. Este plano determina el régimen político que se establece -presidencialista, semipresidencialista, parlamentario, semiparlamentario, directorial suizo, etc.-, así como la especie o tipo de Estado -federal, descentralizado política y administrativamente, concentrado, hiperconcentrado, etc.- y, finalmente, la relación entre el gobierno central y los entes descentralizados, sean estos por región o servicio.  Ni qué decir del diseño entorno a la relación entre derechos fundamentales y las potestades de la Administración Pública para garantizar el orden público, o entre ciertos derechos fundamentales y el derecho a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. No hay duda que el Tribunal Constitucional está llamado a preservar, con base en el principio de corrección funcional, el diseño creado por el Constituyente, es decir, a mantener los equilibrios constitucionales, sin que esté autorizado a desmontar o crear un nuevo diseño constitucional, competencia exclusiva y excluyente del poder constituyente, sea este originario o derivado en su modalidad de reforma general, no así en la modalidad de reforma parcial, ya que la Asamblea Legislativa carece de competencia, en ejercicio de la potestad constituyente, de modificar los elementos esenciales del sistema político, el tipo de Estado, el modelo económico, etc. Esta es la misión que le impone el Derecho de la Constitución al Tribunal Constitucional, así como la doctrina más autorizada en temas constitucionales, no otra, ni mucho menos arbitrar los diseños y competencias que establece el legislador en ejercicio de la potestad de legislar. Esta es la tesis que he seguido como miembro de este Tribunal. En efecto, en la opinión consultiva supra citada expresé lo siguiente:
 “En segundo término, consideró que no se vulnera el Derecho de la Constitución, además de las razones que se indican en el voto de minoría, por el hecho de que SETENA no es un órgano constitucional ni de relevancia constitucional, ergo, no tiene ninguna competencia constitucional. Es un órgano derivado –creado por ley-, consecuentemente, el legislador tiene amplia libertad para regular sus competencias legales o extinguir a SETENA y concederle sus competencias legales a otro nuevo órgano, por lo que dichas actuaciones del legislativo no conllevan ninguna vulneración al Derecho de la Constitución”.
 Esta es la lógica que sigue el Constituyente derivado de reforma parcial cuando en el numeral 10, inciso a) de la Constitución Política establece como una competencia exclusiva y excluyente de este Tribunal el dirimir los conflictos de competencias entre los poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las demás entidades y órganos que indique la ley. Precisamente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 109, establece que corresponde a la Sala Constitucional resolver conflictos de competencias constitucionales entre los poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República, así como entre estos u órganos dichos y los entes descentralizados, municipalidades u otras personas de Derecho Público, o los de cualesquiera de estas, entre sí que poseen competencias constitucionales.  Así lo ha establecido este Tribunal, cuando ha expresado que los conflictos que la Sala conoce son solo los de constitucionalidad, no de legalidad u otros (véase la sentencia n.° 572-1994), o cuando ha establecido la diferencia con los conflictos de competencia en la Ley General de Administración Pública (véase la sentencia n.° 3855-1993).
 En lo tocante a la materia ambiental, regulada en el artículo 50 constitucional, no encontramos ninguna norma que le dé basamento a ningún órgano del Ministerio de Ambiente y Energía, ni mucho menos que les asigne una competencia constitucional a algunos de estos. Más aún, ni siquiera estamos frente a una competencia implícita, haciendo un parangón con la doctrina de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América sobre los poderes implícitos. Lo anterior significa, ni más ni menos, que las competencias que corresponden a los órganos del MINAE son competencias legales u otorgadas por normas infralegales y, por consiguiente, sobre estas el Tribunal constitucional no tiene competencia para determinar o arbitrar a qué órgano de la Administración Pública corresponde su ejercicio.  Desde esta perspectiva, la Sala no debe ni puede establecer que una determinada competencia legal o infralegal debe ser ejercida por un determinado órgano de la Administración Pública. Si la Sala, en un precedente o en su jurisprudencia en el pasado ha incursionado en este ámbito, lo ha hecho excediendo sus competencias. Establecido lo anterior, es claro que el Parlamento, en el ejercicio de la potestad de legislar, tiene amplia libertad -libre configuración- para regular las competencias legales de los órganos del MINAE e, incluso, sustraerla y otorgarla a otros órganos o entes de la Administración Pública -situación que no se da en este caso, tal y como se explica en la opinión consultiva , por lo que no se da una vulneración al Derecho de la Constitución.
VII.- RAZONES SEPARADAS DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ.- 
 1.- La cuestión jurídica fundamental que se somete a conocimiento de este Tribunal -a través de esta consulta- es la duda de las señoras Diputadas y los señores Diputados respecto de si el estudio técnico presentado por Incopesca dentro del trámite legislativo del proyecto consultado, como consecuencia de las sentencias de esta Sala,  es idóneo -desde el punto de vista constitucional-, para sustentar la decisión legislativa plasmada en el texto normativo aprobado en primer debate.
 El tema amerita, al menos, dos conjuntos de consideraciones  de mi parte.
 2.- El primer tema surge de la necesidad de dilucidar la corrección o incorrección -desde la prespectiva procesal constitucional- de la creación jurisprudencial de límites formales en el ejercicio a la función legislativa, esto porque según las Diputadas y Diputados consultantes, el estudio técnico elaborado en cumplimiento de la sentencia de la Sala Constitucional y de una medida cautelar dictada por la jurisdicción contencioso administrativa, por insuficiente,  implica un vicio  esencial de carácter formal en el trámite legislativo, según lo dispuesto en las sentencias 2013-10540, (emitida dentro de un proceso de inconstitucionalidad) y 2018-07978  (dictada para absolver una consulta legislativa), ambas relacionadas con la necesidad de realización de un estudio técnico referido a la pesca de arrastre de camarón y su balance con el derecho fundamental al medio ambiente.
 Para analizar el tema es necesario tomar en cuenta el diseño institucional y de equilibro de poderes en las democracias constitucionales, y los límites que dentro de éste tienen los Tribunales Constitucionales, en particular, en cuanto al control previo de constitucionalidad a las acciones del poder legislativo, para los países que lo autorizan. Sabemos que el sistema de control judicial (judicial review),  se previó como un sistema de control posterior a la emisión del acto legislativo ( expost), por violación a la supremacía de la Constitución, básicamente desde el precedente Marbury vs Madison de 1803. Posteriormente, en algunos países, surge la figura del control constitucional previo (ex ante), dentro del procedimiento legislativo, para ciertos casos excepcionales, taxativamente reglados. Son muy pocos los países en el mundo que tienen este control previo, y los que lo establecen, lo regulan como una potestad excepcional, esto con el fin de que no interfiera con las potestades constitucionales y de representación que tienen los Parlamentos en las democracias. De tal forma que no son las mismas potestades las que tiene la Sala Constitucional en control constitucional expost -que son mucho más fuertes y amplias-, que las que tiene en control previo, porque no sería coherente con el sistema democrático, que el juez constitucional operara como una especie de censor de las iniciativas legislativas o bien como un senado. Por ello sólo en casos limitados y reglados en la ley, puede la Sala, impedir que se manifieste la voluntad legislativa, con el fin de proteger bienes constitucionales, y en control previo facultativo, en nuestro país, ello solo se autoriza cuando el legislador viole los trámites formales establecidos en la Constitución, o el Reglamento Legislativo, que es cuando la ley le otorga a la opinión de la Sala un carácter vinculante de acuerdo con en el artículo 101 de la Ley que regula esta jurisdicción. De tal forma que el establecimiento o creación, por vía jurisprudencial, de límites que operan dentro del procedimiento legislativo, es decir, condiciones que, decretadas por la Sala, se convierten en límites formales a la función legislativa, es un tema que considero debe analizarse con un criterio restrictivo por no tratarse de una competencia otorgada a la Salan ni por Constitución ni por ley.
 3.- Aclaro que no me correspondió suscribir ninguno de los precedentes jurisprudenciales  citados por las señoras Diputadas y Diputados consultantes  y aunque no los comparto, reconozco en ellos el mérito indiscutible de tratar de lograr un balance entre dos bienes jurídicos de relevancia, la “protección del ambiente” y los “ medios de subsistencia dignos y suficientes para los habitantes”, fijados por la Sala en la sentencia 2004-10484, donde originalmente se trató el tema.  Según mi criterio, el principio de separación de funciones y el necesario respeto hacia las potestades del legislador, imponen una respuesta negativa a la posiblidad de que esta Sala pueda crear e imponer al parlamento trámites esenciales de carácter formal para ejercer la iniciativa o función legislativa, distintos a los requisitos constitucionalmente establecidos, o bien a aquellos establecidos  en su normativa regulatoria (Reglamento de la Asamblea Legislativa), o que estén expresamente señalados en la ley o deriven directamente de éstos. En este punto específico, estimo que la labor de la Sala no es la de crear requisitos para legislar, sino revelar  los que ya están fijados en las normas principios y valores de nuestra Constitución Política y velar porque sean cumplidos por el legislador, como órgano constituido que és y como tal sometido a los límites establecidos en el estado de derecho para el ejercicio de sus competencias.Exigir un estudio técnico con un determinado contenido, no como instrumento para acreditar el interés público en que se emita una determinada legislación ( es decir de que no se trata de un acto arbitrario carente de todo sustento), sino como vicio formal del procedimiento legislativo, desde mi perspectiva, tiene implícito el riesgo de transformar el control constitucional en un control de oportunidad política difícilmente compatible con la naturaleza de la jurisdicción constitucional. En efecto, esa tesis tiene el riesgo de que no permite deslindar adecuadamente, en la práctica, el control de constitucionalidad, de la oportunidad o conveniencia de emitir una determinada normativa, lo que a mi juicio resulta inconveniente para el sano equilibrio y respeto a la división de poderes. Además,  me parece que no es extrapolable a los actos parlamentarios en el proceso de formación de la ley, los criterios de motivación de los actos o administrativos referidos al contenido y motivación de los actos concretos y en este caso, muchos de los argumentos se centran a una falta de motivación suficiente del estudio técnico central tomado en cuenta para emitir la legislación, lo cual es entrar en el terreno de la motivación de los actos concretos ( tema de legalidad ordinaria), fuera del contexto para hacerlo, pues no fue concebida, a ese extremo, para la emisión de legislación. Distinto es la exigencia de un requisito de razonabilidad de la ley como aspecto de fondo del proyecto, lo cual sí entra en el ámbito de control y competencia de la Sala, tanto en consulta previa, como en control constitucional posterior, pero en el primer caso, al ser un requisito de fondo, no es vinculante para el legislador, para lo cual en caso de no ser acatado, queda para ser analizado en control judicial posterior, mediante la acción de inconstitucionalidad.
 En efecto, la Sala, en ejercicio de su competencia típica (judicial review), puede, por la vía apropiada de control constitucional,  revisar una decisión legislativa, en particular sus actos de aplicación  (también por medio del amparo) y determinar que ella es irrazonable o arbitraria por carecer de los fundamentos técnicos apropiados que la legitimen constitucionalmente frente al derecho fundamental al medio ambiente por ejemplo.  Es evidente que -en ciertos casos- uno de los principales elementos de convicción para analizar la razonabilidad y proporcionalidad de una legislación emitida, será la de la existencia de estudios técnicos, pues usualmente, ellos servirán para que el Tribunal determinar la razonabilidad, proporcionalidad o no de regulaciones que afecten derechos fundamentales. Pero tal potestad del Tribunal no puede ejercerse por adelantado o “anticiparse” mediante la creación -en una sentencia de control previo de constitucionalidad- de condiciones procedimentales a la Asamblea Legislativa para el ejercicio de sus potesades soberanas, en relación con el tipo y la calidad de ciertos presupuestos que la Sala quiera entender como básicos para la producción de normativa válida; no así cuando se trata del análisis de los vicios de fondo, donde la Sala sí tiene competencia expresa para intervenir, aunque sin carácter vinculante. La interpretación que le atribuye a un determinado contenido de estudios técnicos el carácter de vicio de procedimiento, considero que es producto de una perspectiva incorrecta de las potestades de control que ostenta este Tribunal respecto de las labores del Parlamento, en particular, sobre la naturaleza distinta de la consulta preceptiva (control previo) y el control posterior (control judicial) de la normativa ya emitida y el distinto rol que puede ejercer este Tribunal ante cada una de ellas.
 4.- Por otra parte, un segundo grupo de consideraciones derivan del hecho de que, aún aceptando -solo para efectos de argumentación- la posibilidad constitucional que la Sala sí pueda fijar condiciones a la Asamblea Legislativa para la emisión de este proyecto de Ley para la regulación de la pesca de camarón como requisito formal, lo cierto del caso es que lo actuado por la Asamblea Legislativa, en este caso, desde mi perspectiva, no alcanza,  la  certeza necesaria para establecer,  en esta fase,  una violación a los principios o valores que conforman el derecho de la Constitución, que justifique frenar el ejercicio de potestades constitucionales del Parlamento.  Seguidamente, expongo los argumentos que sustentan mi razonamiento:
 5.- Como ya se indicó, supra, mediante las sentencias 2013-10540 y 2018-07978 la Sala Constitucional estimó que la pesca de arrastre, requería una regulación por ley que además asegurase “ (…) científicamente, que la pesca de camarón que utiliza la red de arrastre, es compatible con los principios precautorio ambiental y de desarrollo sostenible democrático”,  y  dejó abierta la puerta a la pesca de arrastre de camarón, en el futuro, se pudiera llevar a cabo si se utilizan dispositivos para la disminución de la captura incidental de otras especies, al señalar:
 “Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y t ecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrá tico. “

6.- Posteriormente, en la sentencia  2018-014168 , se concedió al INCOPESCA un plazo perentorio de 6 MESES, para cumplir con la exigencia señalada en la jurisprudencia supra citada, de elaborar unos estudios técnicos y científicos. Entonces, las condiciones exigidas por la Sala para reactivar la pesca de arrastre  de camarón, se resumen en: a) que la actividad se regule por ley;  b) que garantice una reducción significativa en la captura incidental de otras especies ; c)  que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático ; y d)   que los puntos b) y c) anteriores se fundamenten mediante unos estudios técnicos.

 7.-  Por otra parte,  en resolución No. 277-2018-1, del Tribunal Contencioso Adminsitrativo,  también emite una orden a INCOPESCA de hacer estudios técnicos, pero en el plazo de 4 meses, con el fin de que pueda someterse a la Asamblea Legislativa, la regulación legal de la temátiva y se logre equilibrar los intereses en juego, el ambiente y el sustento de múltiples familias que dependen de ese ingreso . La parte dispositiva de la medida cautelar señala: “Se otorga al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), el plazo máximo de cuatro meses, contado a partir de la notificación de esta resolución para que concluya definitivamente los estudios de tipo Técnico-ambiental que determinen la viabilidad de la pesca sostenible de camarón, a fin de que pueda someterse a la Asamblea Legislativa  con vistas a la regulación legal de la temática, de todo lo cual deberá informar oportunamente al área de ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo (… )”. ( el subrayado no es del original).

Entre las consideraciones citadas en esa sentencia se indica:

“ Finalmente, de cara a la ponderación de los intereses en juego, no es posible desconocer que la sitiuación suscitada a partir de la prohibición de la pesca de camarón, dista mucho de ser un conflicto de intereses que puedan considerarse meramente privados frente a intereses públicos vinculados a la protección del ambiente. La protección y resguardo de una población ya de por si vulnerable, la difícil situación económica de quienes no podrán desarrollar ahora la que ha sido históricamente la actividad que sirve de sustento a múltiples familias en forma directa e indirecta y el conflicto social que se ha generado en las zonas costeras, también entraña un altísimo interés público que por lo tanto también merece tutela y protección.” ( folios 8 y 9 Tomo 1 Expediente Legislativo)

8. - Con la intención de cumplir con esas sentencias y en particular, la medida cautelar impuesta por el Tribunal Contencioso (No.277-2018-1), Incopesca presenta un estudio denominado “ Evaluación de los porcentajes de exclusión de Faca en la pesca de los camarones de profundidad Pinky Farfantepenaeus Brevirostris y Fidel Solenocera Agassizii utilizando diferentes tamaños de luces de malla, aditamentos (DEP”s, DET”s y Doble Relinga) y otras mejoras, en el Océano Pacífico Costarricense”, y lo remite a la Asambea Legislativa.

9.-  El proyecto de ley en consulta, es entonces el resultado de ese proceso que busca cumplir con lo señalado en las sentencias judiciales ( así lo reconoce expresaente Incopesca en el oficio (AJDIP/137-2019 fs 94 y 95 tomo 1 expediente legislativo).

 Ahora bien,  no cabe duda de que las actuaciones de los involucrados, han buscado el balance entre los derechos fundamentales en juego, es decir, el ambiente y el derecho de las personas a ejercer la actividad productiva de pesca de arrastre como medio de subsistencia. No obstante, dado el corto plazo que tanto la jurisprudencia constitucional, como la medida cautelar dictada por la jurisdicción constencioso administrativa impusieron, estimo que Incopesca no tenía el plazo que extrañan varios de los opositores al estudio, para hacer un estudio más prolongado y completo antes de la emisión de la legislación. De allí que el Transitorio I del proyecto de ley, establece que en 1 año improrrogable deberá estar el estudio definitivo. No creo que en esas circunstancias pudiera exigirse lo imposible a Incopesca, ya que si no hacía un estudio en los pocos meses señalados en las sentencia, incurría en incumplimiento con las exigencias de esta Sala y la jurisdicción contenciososo administrativa, que incluso dictó una medida cautelar que por su naturaleza es de urgencia, con la disposición expresa de que se remitieran esos estudios cuanto antes a la Asamblea Legislativa para la emisión de la ley respectiva, según consta en su por tanto: “a fin de que pueda someterse a la Asamblea Legislativa.”

10.-  En la sentencia 2004-10484, con ocasión de una consulta sobre un proyecto de ley para regular la actividad pesquera del país,   esta Sala hizo un adecuado ejercicio de balance entre los bienes jurídicos en juego en ese proyecto de ley, reconociendo que el Estado tiene, por un lado, un deber ineludible de velar  por el medio ambiente y la protección de los recursos marinos, adoptando las medidas necesarias para proteger la integridad del medio ambiente acuático, pero al mismo tiempo, reconoció que “el Estado está compelido por la Constitución Política a garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada.”
Agrega la sentencia, que:
“…, debe la Administración propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente. … Por un lado, se busca tutelar un ecosistema esencial para la sobrevivencia de la biosfera. Al mismo tiempo, reconoce que la actividad pesca y acuicultura constituyen actividades económicas lícitas y de gran importancia para la salud alimentaria de la población y generadoras de considerables beneficios para quienes a ellas se dedican y para el país, pero que por la delicadeza e importancia del medio en que se desarrollan, deben estar sometidas a una estricta regulación. Parte asimismo de la necesidad de defender el patrimonio público, en particular en lo concerniente a los recursos hidrobiológicos que le pertenecen a la Nación en su condición de bienes públicos.”
 
Lograr ese balance entre la protección del medio ambiente y las oportunidades de subsistencia dignos y suficientes de las personas, es difícil partiendo de la base que la mayoría de las veces son intereses antagónicos y bajo circunstancias cambiantes. No obstante, me parece que el proyecto introduce mejoras importantes en la protección del ambiente, que busca lograr ese equilibrio. Entre las mejoras destaca una zonificación con control de cada embarcación por medio de baliza satelital, nuevas técnicas de exclusión de especies y tortugas, y disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento, así como la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino, prohibición absoluta de pesca de camarón en los esteros del páis, prohibición con redes de arrastre en esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como cualquier otra área delimitada por el Incopesca, mediante resolución debidamente fundamentadada, en criterios científicos técnicos y socio económicos. Dadas las circunstancias descritas, me parece que no puede sostenerse que el proyecto consultado, sea inconstitucional per sé, con base en que el estudio de Incopesca es incompleto, ello por las siguientes razones: primero, porque como se indicó, parece que fueron las sentencias judiciales, tanto de esta Sala como la jurisdicción contencioso administrativa las que establecieron plazos muy cortos para la elaboración de los estudios técnicos; segundo, por que esos estudios, aunque preliminares, señalan que se dio una reducción significativa en la afectación de la fauna de acompañamiento y la jurisprudencia constitucional no especificó un porcentaje específico para esa fijación; tercero, porque se obliga al Estado a cumplir los estudios completos en un plazo perentorio de un año; cuarto, porque el proyecto introduce protecciones importantes para el ambiente marino como las señaladas: control de pesca por baliza satelital, zonificación de pesca, prohibición pesca de camarón en los esteros del país, prohibición de pesca con redes de arrastre en esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como cualquier otra área delimitada por el Incopesca, mediante resolución debidamente fundamentadada, en criterios científicos técnicos y socio económicos; y, quinto, porque los actos concretos no están exentos de cumplir con los parámetros establecidos en la jurisprudencia constitucional, en particular la reducción significativa de la fauna de acompañamento. Sobre este último punto, debo agregar que, estimo no podrá autorizarse ninguna licencia ni renovación de la misma, que, en palabras de la Sala, no garantice una reducción significativa de la captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. De lo dicho estimo que el proyecto consultado no es inconstitucional, siempre y cuando, como indica el proyecto de ley consultado, los estudios técnicos estén completos durante el plazo perentorio de un año ( y según sus resultados), y que las licencias temporales que pudieran llegar a otorgarse al amparo de esta reforma legal, garanticen que el c umplimiento de las  exigencias de la jurisprudencia citada, en particular, en cuanto a la reducción significativa de la captura incidental de otras especies. En esa misma línea de votación, he suscrito sentencias en materia de amparo ( a manera de ejemplo 18-4573 y 19-8706)

 11.- Estimo que con tales elementos de juicio existe suficiente garantía del respeto del principio precautorio en materia ambiental en este caso para emitir la legislación, sin perjuicio de la necesidad para las autoridades competentes, de valorar, en sus actos de aplicación, -de aprobarse la ley-, sus efectos, no sólo en cuanto al otorgamiento de licencias temporales, sino en cuanto a los requirimientos del estudio científico definitivo que tiene que estar a más tardar 1 año luego de aprobado el proyecto. Además,  es jurídicamente evidente que todos estos actos de aplicación, serían de control judicial, desde el día siguiente de publicada la ley, tanto en sede constitucional o en la jurisdicción contenciso adminsitrativa de conformidad con las competencias de cada una de tal forma que estimo que no puede afirmarse que el ambiente quede desprotegido.

 12.- Además de lo anterior -dentro del balance y ponderación de derechos en juego que debe hacer la Sala-, según la sentencia 2004-10484,  es decir, ambiente y la generación de condiciones para la subsistencia digna de las personas, no pueden soslayarse los datos de pobreza y exclusión de la Provincia de Puntarenas que constan en el expediente legislativo y que afectan particularmente a las mujeres más pobres de la provincia. No en vano el Inamu  estima que el proyecto es fundamental para reconocer la cadena de valor de las mujeres en todo el territorio nacional y abogan por la implementación de una legislación para el aprovechamiento sostenible del camarón, que garantice equidad en toda la cadena productiva, y el uso sostenible de los recursos naturales y el efectivo beneficio de las personas habitantes de zonas costeras, tema particularmente apremiante en las circunstancias actuales de la economía nacional.

 13.- Constan en el expediente legislativo, estudios relevantes que reconocen que la región Pacífico Central y el cantón central de Puntarenas presentan una serie de condiciones socioeconómicas de rezago frente a la Región Central del país, hay condiciones de pobreza y limitadas opciones laborales. Según consta en el estudio “Caracterización Socioeconómica de los Tripulantes, Rederos, y Peladoras del Sector Semi-Industrial de Arrastre de Camarón en Costa Rica”, elaborado por Incopesca y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (Fao), la actividad de pesca de camarón es esencial para la subsistencia de un gran sector de familias residentes en Puntarenas, de baja escolaridad, en pobreza o pobreza extrema, de edades superiores a los 40 años, en una zona que no tiene fuentes de empleo suficientes. Dentro de esta población afectada por la prohibición de pesca de camarón, el sector más vulnerable es el de las mujeres peladoras de camarón, que provienen de barrios urbano marginales, son jefas de hogar, con una escolaridad baja o inexistente. Según estudios de la Universidad Nacional se estima que en este segmento, son alrededor de 400 personas, con núcleos familiares,  a su vez, extensos. Asimismo, el Inamu, expresa su preocupación porque las mujeres han sido excluidas sin tomar en cuenta que sus condiciones de vida depeden de la actividad a la que se dedican, que son personas que en su comunidad no tienen mayores posibilidades de acceder a otras fuentes de empleo. Citando a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe ( 2019) señalan que “el aspecto más visible de la falta de autonomía económica son las condiciones de exclusión, una de ellas la pobreza, la cual va acompañada de una serie de elementos que la agudizan, como, por ejemplo, la exclusión de la protección social que las convierte en sujetos de asistencia con menores recursos para ejercer los derechos dentro de la familia y la comunidad”.
  
 14.- Coincido con el INAMU que cualquier legislación de pesca, deberá considerar a las mujeres y su especial vulnerabilidad, ya que tienen poco o ningún acceso a la seguridad social, el capital, el crétidto y encuentran dificultades a la hora de afianzar derechos a la tierra y acceso a los recursos de pesca. Debe incorporarse un enfoque de igualdad de género y sostenibilidad transversal al sector, que vaya de la mano con esfuerzos para incrementar las inversiones en acuicultura, que permitan reducir la sobreexplotación del recurso marino.
 15-. Por otra parte, consta en el expediente el estudio “ Violencia estructural y vulnerabilidad desde su impacto en la zona costera del Cantón de Puntarenas, de mayo de 2019”,  elaborado por Australian Aid y la Fundación Arias para la paz y el progreso humano, que  hay una necesitad urgente de la población de Puntarenas de generar empleo porque se vive una enorme crisis de desmpleo e inseguridad. Entre los entrevistados en el estudio, un comunicador y editor de un periódico local señala que “Puntarenas es una bomba de tiempo, es un caos tremento, y el problema es la falta de empleo, de industria de todo lo que genera trabajo”. El estudio revela que la tasa de desempleo en Puntarenas  ha sido de 3 a 5 puntos mayor a la tasa de desempleo del país y confirma lo dicho en el estudio supra citado, sobre el aumento en los niveles de pobreza, en particular de las mujeres. Asimismo, el estudio registra un aumento a partir del 2013, de personas con ocupación de pescador, privados de libertad (gráfico 3, pag. 385 Tomo II, expediente legislativo). En el 2013 se registraban 39 personas pescadoras privadas de libertad, y en el 2018, 132 personas pescadoras, para un aumento del 338%. También registra un aumento de más del 360% de mujeres de Puntarenas detenidas por infracción a la Ley de psicotrópicos,  del 2015 al 2106 ( gráfico 5, pag. 387, Tomo II, expediente legislativo). Refiere el estudio que “ la sociedad puntarenense se encuentra desesperada” ( folio 388), un representante de la Fuerza Pública entrevistado señaló que viene “  en decadencia esta situación porque toda la población que se dedica a la pesca”, además, el estudio destaca que la situación más crítica es la población en condición de vulnerabilidad , como son las mujeres y los adultos mayores. Un pescador dueño de una embarcación, entrevistado menciona con preocupación “ muchas veces no puedo dormir, uno no piensa en suicidarse, pero la verdad es que es muy difícil de tener dinero a no tener ”. “ Llegar al IMAS y depender de una ayuda económica, cuando yo tengo mi embarcación y podría estar pescando dignamente”.  Una representante de la Asociación de Mujeres organizadas de El Roble de Puntarenas dice que es tal la pobreza que  “ hay gente que come y otra que no…aquí han venido muchachas sin desayunar, aquí vienen a preguntar si hay” ( folio 389). También refiere el estudio que según el Censo del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INEC) del año 2011, en el cantón de Puntarenas existían alrededor de 33,787 familias, de las cuales 10,096 tenían como jefe de hogar a una mujer. Señala que cuando se analiza las personas que dependen el jefe del hogar, el porcentaje aumenta, cuando incluye a nietos (as) bisnietos(as), las mujeres tienen la responsabilidad del ciudo en  un 49,53%. El estudio repite el cuadro de baja escolaridad referido en el estudio supra citado, pero agrega las cifras de alta incidencia de violencia a la que son sometidas la mujeres en esa provincia. El resultado del estudio confirma una Provincia, con un rezago importante, afectada por el desempleo, la inseguridad y la exclusión, cuyas poblaciones más afectadas son los pescadores, entre estos las mujeres y la población adulta mayor.
  
 16.- Dicho lo anterior, desde mi perspectiva el proyecto satisface las exigencias de la línea jurisprudencia trazada en la sentencia 2004-10484 que procura equilibrar el ambiente y protección de los recursos marinos, con el deber del Estado de “garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada”, en especial, agrego, si se trata de favorecer a poblaciones excluidas y en estado de vulnerabilidad extrema como son las mujeres, adultos mayores y poblaciones que sufren pobreza y exclusión. Además, partiendo de la jurisprudencia supra citada,  el Estado cumplió, con lo que exigió la Sala ( sentencia 2018-014168 y 2013-10540), según las condiciones que tenía, debido al corto plazo señalado en las sentencias judiciales para la elaboración del estudio técnico, esto es: a) regulación de la materia por ley, b) que garantice una reducción significativa en la captura incidental, c) que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático, todo esto logrado mediante d) unos estudios técnicos. De todos estos elementos, se está regulando la materia por ley,  en cuanto a los estudios técnicos, la Sala no dijo ni estableció porcentajes específicos de exclusión de FACA, pues se limitó a poner un plazo máximo de 6 meses (sentencia que tampoco suscribí) para la elaboración de los mismos, y el contencioso 4 meses con miras a que se emitiera la legislación respectiva (a fin de que pueda someterse a la Asamblea Legislativa) ,  lo cual desde mi perspectiva, era de antemano un plazo insuficiente, pero en este caso Incopesca se limitó a los parámetros dados. En cuanto a la exigencia de que “sea un desarrollo sostenible democrático”, contenido en la sentencia 2013-10540, se trata de un término de un alcance muy amplio por lo que resulta imposible de medir en abstracto, en esta fase de formación de la ley, de tal forma que será en los actos de aplicación de la ley que se pueda ejercer el control judicial.
 17.-  Para concluir este segundo grupo de argumentos, aun dentro de la tesitura de que la Sala requiera la realización de estudios técnicos de forma previa a la emisión de una ley en la materia,  sostengo que tales estudios deben operar como pauta para acreditar la necesidad y existencia de un interés público en la promulgación de la ley, pero no puede llevarse esta exigencia constitucional a un grado de detalle o contenido tal, que llegue a confundirse con la exigencia que se impone como fundamento del acto administrativo que se adopte en aplicación de ésta, ni como requisito formal de procedimiento legislativo. Con tal exigencia se restringe la capacidad para formación de las leyes como potestad soberana del legislador, a límites no autorizados en la Constitución. En este aspecto, no debe olvidarse que el legislador tiene, como límite para legislar (en su iniciativa legislativa), únicamente las materias vedadas por Constitución, en particular con los límites establecidos en los artículos 28 y 105, en éste último caso, la norma establece que esa potestad de legislar reside en el pueblo, “el cual la delega en la Asamblea Legislativa por medio del sufragio. Tal potestad no podrá ser renunciada ni estar sujeta a limitaciones mediante ningún convenio ni contrato, directa ni indirectamente, salvo por los tratados, conforme a los principios del Derecho Internacional.” Como señalé supra, en cuanto al procedimiento legislativo, el rol y competencia de esta Sala está en controlar que se cumplan las exigencias constitucionales y reglamentarias que existen en el proceso de formación de la ley para lo cual no es propio, desde mi perspectiva, que imponga requisitos formales adicionales . Asimismo,  según señalé en el (puntos 3 y 4), una vez emitida la legislación, existe el control judicial posterior para garantizar que sea conforme con la Constitución y los derechos en ella consagrados, así como sus actos de aplicación, pero limitar el ejercicio de la iniciativa  y función legislativa más allá de lo señalado, considero que es imponerle a la potestad de legislar, una limitación lesiva del principio democrático.
 18-. Finalmente en cuanto a este punto, aclaro que aunque me ha correspondido redactar y analizar en las sentencias 2020-10160 y 2020-295, ambas consultas legislativas en las que se discutía si los estudios técnicos eran suficientes para sustentar constitucionalmente la emisión de la ley, me limité, a evacuar los puntos consultados en cada uno de esos casos, es decir, me limité al objeto del proceso. Los puntos en ellos consultados  -sobre el tema de los estudios técnicos-, no requiería un análisis específico sobre el tema de esta consulta, es decir, sobre si la Sala puede en la fase de formación de la ley, imponer un límite formal no establecido en la Constitución o el Reglamento legislativo como requisito para la emisión del acto legislativo, cuando a pesar de que existen estudios técnicos, estima que no son suficientes (aspectos de contenido de los estudios técnicos). En ese sentido, reitero lo señalado (en los puntos 3 y 4), en el sentido de que estimo que los estudios técnicos pueden ser exigidos únicamente como pauta para acreditar la necesidad y existencia de un interés público en la promulgación de la ley( razonabilidad y proporcionalidad), pero no como límite formal de procedimiento legislativo, en los términos establecidos en las sentencias 2013-10540 y 2018-07978. Reitero, que lo anterior no releva al legislador de la obligación constitucional de que las decisiones legislativas tengan un soporte técnico apropiado, ello como parte del análisis sobre su razonabilidad y proporcionalidad constitucionales ( análisis de fondo). Lo anterior resulta indiscutible como se aprecia de los razonamientos de mi voto salvado a la decisión 2017-1791. Sin embargo, esas consideraciones resultan inatinentes a la cuestión que aquí planteo. Repito, no existe duda alguna respecto de la propiedad de la existencia y  empleo de estudios técnicos para que una parte -usualmente la autoridad estatal- demuestre al Tribunal que el resultado de su potestad regulatoria de derechos fundamentales ha sido razonable y proporcionada en un caso concreto. Aun más, este ejercicio legítimo de revisión por parte de la Sala, puede ocurrir en su vía natural que es la acción de inconstitucionalidad o el recurso de amparo, o puede realizarse -sin ninguna consecuencia vinculante respecto del procedimiento legislativo concreto- durante el control previo de constitucionalidad, cuando los sujetos legitimados plantean sus dudas de constitucionalidad respecto de la razonabilidad y proporcionalidad de la norma legislativa, por entender que se dejan de lado estudios técnicos que aconsejan una solución legislativa distinta. En resumen, en la jurisprudencia constitucional que he suscrito, el común denominador es que la Sala ha ejercido su poder-deber de velar por el apropiado cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad y lo ha hecho amparándose -cuando lo amerita la ocasión- en la existencia o inexistencia, suficiencia o insuficiencia de los estudios técnicos relativos a la materia sobre la que se pretendía legislar; pero, en ninguno los casos citados en el apartado 18 se procuró crear jurisprudencialmente un requisito procedimiental para el ejercicio de la labor legislativa.
 20.- Como una excepción a lo anterior, puedo citar la sentencia 2017-11714 en la que se respondió una la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, del proyecto de ley de “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional" . En ese texto  dicho proyecto se estimó contrario al artículo 73 de la Constitución Política porque la propuesta -que modificaba algunos elementos del sistema de seguros sociales-  no se apoyaba en un estudio técnico de determinara técnica y científicamente cuál sería el impacto real sobre la Reserva del régimen del Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. En las propias palabras de la Sala:
 “( IV.- Sobre el primer motivo de consulta. La aducida vulneración del artículo 73 de la Constitución Política. (…)   Adoptando como marco de referencia lo anterior, está acreditado que el proyecto de ley afecta la Reserva del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte; pese a ello, no hay dentro del expediente legislativo un estudio técnico –serio y actual- que demuestre lo contrario. En esta materia, es menester que la Asamblea Legislativa cuente con estudios técnicos que demuestren que la entrada en vigencia de la Ley no afectará la sostenibilidad financiera del régimen de la Caja Costarricense del Seguro Social, máxime en la situación actual, donde se ha cuestionado su sostenibilidad, tal y como ha sido de conocimiento de la opinión pública. A falta de estudios técnicos en esta dirección, y teniendo por demostrado que el proyecto de ley conlleva una afectación a la Reserva del régimen, no cabe duda que se ha producido una vulneración al numeral 73 constitucional.”
 La revisión de este párrafo en particular y del texto completo de la sentencia permiten concluir que la Sala encontró una afectación al contenido material de la Constitución Política, específicamente la materia contenida en el artículo 73 Constitucional que claramente protege el patrimonio de los seguros sociales. En la sentencia señalada no existe una sola referencia de afectación a trámites sustanciales del procedimiento legislativo, por la sencilla razón de que los consultantes no alegaron lesión alguna del procedimiento sino que -correctamente a mi juicio- expresaron sus dudas sobre la afectación al derecho fundamental a los seguros sociales contenido en el artículo 73. No obstante lo anterior la conclusión de la Sala más adelante en el mismo considerando es la siguiente:
 “Muy distinta sería la situación si existieran los estudios técnicos, pues en caso de que se demuestre la no afectación a la sostenibilidad financiera del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, el legislador, constitucionalmente hablando, no tendría impedimento para ejercer la potestad de legislar. Como es bien sabido, este Tribunal ha exigido en materia ambiental la necesidad de que haya estudios técnicos para reducir áreas protegidas, y ha concluido que esta omisión constituye un vicio de carácter esencial en el procedimiento legislativo (véase la opinión consultiva n.° 2012-13367). Siguiendo esa misma doctrina, se evacua la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, en el sentido que el Proyecto de Ley denominado: "Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional", expediente legislativo número 17.561, es inconstitucional por violación al artículo 73 de la Constitución Política, toda vez que carece de  un estudio que determine técnica y científicamente cuál es el impacto real sobre la Reserva del régimen del Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo.”(sentencia 2017-11714)
Por mi parte, si bien suscribí en su momento esta decisión, encuentro necesario ahora recificar esa posición -en cuanto a la necesidad de estudios técnicos como límite formal al legislador-, frente a las nocivas consecuencias que su aplicación puede traer al adecuado ejercicio de tareas y funciones constitucionales entre esta Sala y la Asamblea Legislativa, según lo he venido exponiendo supra. No resulta constitucionalmente correcto admitir la existencia de esa posiblidad de interferencia de este Tribunal en el ejercicio de la función típica del órgano más representativo de la soberanía, -interferencia que no se regula en nuestro Derecho Constitucional, sino que ha sido creada por la propia Sala y que debería ser desactivada por ella misma.
 21-. Sobre los temas expuestos, me separo del razonamiento de la mayoría con éstas razones separadas de carácter parcial.
 
 VIII.- Nota del magistrado Salazar Alvarado. Coincido, con la magistrada Hernández López, en tanto hace alusión a una característica primordial de la justicia constitucional; y esa es, que debe haber un grado de autocontención de este Tribunal Constitucional, como lo he sostenido en otras resoluciones. Especialmente, encuentro importante señalar, que éste debe observarse en el ejercicio del control de constitucionalidad a priori.
Si bien, está en discusión la suficiencia e insuficiencia de los estudios técnicos que sirven de base al proyecto de ley consultado sobre pesca de arrastre, así como los efectos que estos puedan tener en el procedimiento legislativo, es importante, en mi criterio, no entrabar decisiones legislativas cuyo trasfondo pueden ser opinables. Dentro del esquema constitucional costarricense, estamos al frente de un campo de acción que claramente tiene relación con Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los cuales claramente se enmarcan dentro de la generación de políticas públicas que se gestan ante los órganos constitucionales representativos del Estado, cuando se debe a la búsqueda del bien común, que es el que se pretende llevar a cabo con esta legislación.
 Mas aún, debe señalarse que el hecho de que un proyecto de ley pueda ser puesto en duda y ser cuestionado, porque no cumple con ciertos o determinados  parámetros científicos y técnicos, no implicará que la normativa sea automáticamente inconstitucional, porque no se debe olvidar, que un Tribunal Constitucional transita muchas veces por campos humanos en el que pueden abundar criterios distintos y hasta contradictorios. En este sentido, al abordar temas que están llenos de opiniones técnicas y científicas, el Juez Constitucional debería evitar asumir posiciones preponderantes, especialmente en algunas etapas del procedimiento legislativo, toda vez que ello tendría un lamentable efecto de reducir el campo de acción a los legisladores, estrechándoles sus importantes atribuciones constitucionales y su responsabilidad en la política pública, incluso antes de que las puedan ejercer debidamente.
 La Sala debe actuar con cautela al estar bajo examen proyectos de ley que se ponen en entredicho por la falta  de información científica y técnica rigurosa, lo que le obligaría a identificar esos casos para imponer un alto contenido científico y técnico. En este sentido, bajo tal ponderación, el examen de constitucionalidad de las disposiciones debe hacerse evitando un escrutinio tan estricto, como para valorar -en esta etapa consultiva- el nivel de certeza científica exigido por el legislador. En un proceso de control previo de constitucionalidad, terminaría el Tribunal por asumir valoraciones técnicas y científicas, así como hacer juicios de valor sobre la calidad de estudios técnicos realizados dentro del expediente legislativo, lo cual debería ser resorte exclusivo del legislador. Debe recordarse, que se ejerce el rol preventivo de constitucionalidad, el que es de naturaleza abstracta, diferente al que se podría hacer, cuando se refiere al control a posteriori de la legislación, de una naturaleza más concreta y precisa, y aunque no enteramente libre de un juicio de abstracción por las formas de legitimación directa, sí es importante afirmar que permite un nivel de sustanciación dentro de la realidad nacional y de la política pública que pasa por la Asamblea Legislativa.
 Por ello, coincido que la Sala debe observar autocontención, para permitir que el Parlamento elabore, discuta y apruebe legislación de forma democrática, de modo que estas políticas públicas puedan no solo desplegar sus efectos en la población, sino también permitir que la misma pueda ser adoptada por las autoridades encargadas de su aplicación, especialmente cuando su diseño contempla un marco regulatorio que podrá adaptarse a las exigencias técnicas y científicas, incluso sin olvidar que los precedentes de esta jurisdicción son de obligado acatamiento de las autoridades administrativas, en este caso, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.
 En virtud de lo anterior, suscribo el voto de mayoría y consigno esta nota aclaratoria, sobre la necesaria autocontención de un Tribunal Constitucional; sobre todo, al ejercer un control previo de  constitucionalidad, referido a la suficiencia o no de ciertos informes técnico-científicos, como el presente consultado, para el mejor aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón.
 XI.-  CONCLUSIÓN. Corolario de lo expuesto, se evacua la consulta legislativa n.° 19-023057-0007-CO, en el sentido de que el expediente legislativo n.° 21.478, proyecto de “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica ”, no tiene  vicios de inconstitucionalidad por el fondo, ni por la forma. Asimismo, se impone declarar inevacuable la consulta legislativa tramitada en el expediente n.° 20-006822-0007-CO  y acumulada a este proceso,  al haber omitido los diputados consultantes fundamentar las objeciones de constitucionalidad en los términos del artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
POR TANTO:
En cuanto al expediente No. 20-006822-0007-CO, por unanimidad se declara inevacuable la consulta, por cuanto los diputados consultantes omiten formular alguna duda u objeción de constitucionalidad en los términos del artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
 Se evacua la consulta legislativa n.° 19-023057-0007-CO. Por mayoría, se resuelve que el expediente legislativo n.° 21.478, proyecto de "Ley  para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica", no contiene vicios de constitucionalidad de carácter sustancial de procedimiento ni fondo, siempre y cuando, en el último caso,  se interpreta que la reforma al artículo 46 de  la Ley de Pesca y Acuicultura preserva de manera intacta las competencias que le corresponden a los órganos del Ministerio de Ambiente y Energía  (MINAE) de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente. El magistrado Castillo Víquez pone nota. La  magistrada Hernández López da razones separadas. El magistrado Salazar Alvarado pone nota.
Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garro Vargas salvan el voto y resuelven la consulta formulada en el expediente 19-23057-007-CO en el sentido de que el proyecto de Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica que se tramita en el expediente legislativo No. 21.478 contiene dos vicios sustanciales del procedimiento legislativo por infracción a los principios de objetivación de la tutela medio ambiental y de desarrollo sostenible democrático; así como de publicidad y transparencia. Por el fondo, declaran que la reforma propuesta al artículo 46 de Ley de Pesca y Acuicultura implica una violación a los principios de progresividad y no regresividad en la protección ambiental.
 Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, y la magistrada Garro Vargas ponen nota separadas.
Notifíquese esta sentencia al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes.
 
Fernando Castillo V.
Presidente
 


Fernando Cruz C.
	Paul Rueda L.
 


Nancy Hernández L.
	Luis Fdo. Salazar A.
 


Jorge Araya G.
	Anamari Garro V.
 
















EXPEDIENTE 19-023057-000-07-CO
 VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO, RUEDA LEAL Y DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS,
CON REDACCIóN DE LA úLTIMA
 

CONSIDERACIONES PRELIMINARES………………………………………………3

I.          CONSULTAS DE PROCEDIMIENTO…………………………………………3

A.     Sobre los principios de objetivación y desarrollo sostenible democrático…….....3

1.  Argumentos de los consultantes:………………………………………………….4

a. Incumplimiento de la sentencia 2013-10540………………………......... ........4

b. Insuficiencia del estudio de INCOPESCA sobre la sostenibilidad……… ......4

c. Omisión de estudios sobre el impacto en el suelo marino………….......... ......4

d. Incumplimiento de las sentencias 2018-7978 y 2018-14168………… ........…5

e. Ausencia de estudios completos sobre la reducción significativa de la FACA .5

f. Los transitorios I y II violan el principio de objetivación…………… ........….5

2. Marco normativo sobre las competencias regulatorias en la materia…… ..........6

3. Antecedentes jurisprudenciales sobre la materia del proyecto de ley…… ..........8

a.              Opinión consultiva 2004-10484………………………………………...9

b.             Sentencia 2013-10540 (acción de inconstitucionalidad)………………10

c.              Sentencia 2018-4573 (recurso de amparo)………………………….....16

d.              Opinión consultiva 2018-7978………………………………………..18

e.              Sentencia 2018-14168 (recurso de amparo)………………………….22

f.              Sentencia 2019-8706 (recurso de amparo)……………………………23

g.              Sentencia 2019-015233 (recurso de amparo)…………………………24

h.              Sentencia 2019-04046 (recurso de amparo)…………………………..25

4.              Argumentos concurrentes con los antecedentes jurisprudenciales………27

a.  La necesidad de los criterios técnicos como fundamento de la normativa. ........27

1) Marco normativo para el ejercicio legislativo en materias técnicas… ....…...27

2) Jurisprudencia sobre los estudios técnicos en los proyectos de ley… ....……28

3) Jurisprudencia sobre el principio de objetivación de la tutela Ambiental. .....30

b.         La necesidad de garantizar el desarrollo sostenible democrático...………32

1) Marco normativo sobre el desarrollo sostenible democrático…… ....……....32

2) Jurisprudencia sobre el desarrollo sostenible en pesca de arrastre… ...…….34

3) Estudios nacionales sobre el desarrollo sostenible en la pesca arrastre… .....35

5.  Elementos destacables del estudio técnico que fundamenta el proyecto de ley….41

a. Consideraciones preliminaries…………… ..........………………………….….41

b. Justificación y objetivo del estudio técnico que fundamenta el proyecto de ley .42

c.          La necesidad de más estudios y el plazo dado por el transitorio……….46

d.          La omisión del estudio respecto del desarrollo sostenible………………50

6.  Análisis del estudio a la luz de lo expresado sobre el iter legislative……………51

a.          Manifestaciones de las instancias consultadas…………………………..51

b.          Unanimidad de los criterios técnicos sobre el estudio presentado……….58

c.          Algunas intervenciones en el debate en el Plenario… .......………………60

7.  Conclusiones sobre el particular……... ………………………………………….63

B.              Sobre los principios de participación ciudadana y de publicidad………….63

1.              Argumentos de los consultantes……… ...……………………………….63

2.              Jurisprudencia relevante sobre el principio de publicidad……………….67

3.             Jurisprudencia sobre el principio de participación en materia Ambiental..68

4.              Tramitación del proyecto de ley en el caso concreto…………………….70

a. Las normas del procedimiento abreviado relativas al trámite de mociones… ....70

b. El inicio del trámite del presente asunto en el Plenario…… ..…………………72

c.     Las mociones relativas a los transitorios…………………………………….73

d.     La moción para modificar el artículo 46 la Ley de Pesca y Acuicultura…….74

e.     La moción de texto sustitutivo, moción n.° 16…… .......……………………87

1)              Marco fáctico sobre la aprobación de la moción n.°16……………..87

2)              La moción de dispensa de lectura de las mociones de fondo……….90

3)              Sobre si la moción n.°16 es o no moción de texto sustitutivo… ...…93

4)             Sobre la omisión de haber consignado la moción n°.16 en las actas..94

5.             Conclusiones sobre el particular………………………………………….95

II.              CONSULTAS SOBRE EL FONDO…………………………………………96

A.             Mención de los vicios de fondo señalados por los consultants…………….96

B. Principio no regresión y la reforma del artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura

1.              Argumentos de los consultantes…………………………………………96

2.              Análisis de la cuestión………………………… ...………………………98

3.              Conclusiones sobre el particular…………………………..……………100

III.              CONCLUSIONES GENERALES…………………………………………101

Normas del Convenio sobre Derecho del Mar……………………………………….101

Resumen del Dictamen Negativo de Minoría………………………………………..104

Segmentos del Informe de Servicios Técnicos……………………………………….109

  
  
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Los consultantes manifiestan sus dudas de constitucionalidad sobre dos vicios de procedimiento y cinco vicios de fondo. Aquí vamos a referirnos a los dos de procedimiento (relativos al principio de objetivación y al principio de publicidad por la concomitante lesión del principio de participación) y a uno de los de fondo (relativo al principio de progresividad y no regresión en materia ambiental, por la reforma del artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura).
 Cabe aclarar que los suscritos Magistrados no pretendemos de forma alguna limitar o hacer prohibitiva la actividad comercial que se pretende regular mediante esta iniciativa parlamentaria. Tampoco  somos ajenos a la marginalidad y la pobreza que sufre gran parte de la población de la provincia de Puntarenas, que podrían agudizarse también por la caducidad de las licencias de pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre y, más aún, con la actual pandemia que golpea el país.

I.CONSULTAS DE PROCEDIMIENTO

Sobre los principios de objetivación y desarrollo sostenible democrático

Se examinará primero los argumentos de los consultantes (1). Luego se expondrán los elementos que sirven de parámetros para dilucidar si existe o no el vicio aducido: el marco normativo sobre el particular (2), los antecedentes jurisprudenciales sobre la materia (3) y los argumentos concurrentes con esos antecedentes (4). Posteriormente se analizará el estudio técnico que se presenta como fundamento del proyecto de ley. En primer término, se aludirá al objeto de dicho estudio y los elementos relevantes de ese estudio (5). En segundo término, se analizan los criterios de las instancias consultadas y algunas manifestaciones durante el debate (6). Finalmente se presentarán las conclusiones sobre el vicio aducido (7).

Argumentos de los consultantes:

Los consultantes estiman que se estaría configurando un vicio de procedimiento en el proyecto por los siguientes motivos:

a. Incumplimiento de la sentencia 2013-10540

El vicio se consumaría por la omisión de hacer referencia expresa a los dispositivos excluidores con previo sustento técnico, pues la sentencia 2013-10540 señaló dos requisitos para normar el uso de dispositivos excluidores: que sea habilitado por ley y que la ley se apoye en la demostración científica de que los dispositivos autorizados reducen significativamente la captura incidental, para que sea compatible con el desarrollo sostenible democrático. Pese a ello, el artículo 1° del proyecto de ley es omiso respecto del tipo de dispositivos excluidores que se están autorizando. La Asamblea Legislativa debería verificar con total certeza que se utilicen los dispositivos excluidores que garanticen una disminución de la captura incidental realmente significativa, pero este proyecto establece que esa verificación científica sea delegada al INCOPESCA y con el agravante de que éste la realizaría de forma posterior a la ley.

b.Insuficiencia del estudio de  INCOPESCA sobre la sostenibilidad

El estudio denominado “Evaluación de los porcentajes de exclusión de la fauna de acompañamiento del camarón (FACA) en la pesca de arrastre de los camarones a profundidad Pinki, Farfantedepenaus brevirostris y Fidel, Solenocera agassizii, utilizando diferentes tipos de luces de malla y aditamentos (DEP’s, DET’s, Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico costarricense” que realizó INCOPESCA es, según diversas instancias académicas e instancias estatales y organizaciones no gubernamentales, insuficiente para determinar la sostenibilidad de la pesca de arrastre y tiene debilidades metodológicas.

c.O misión de estudios sobre el impacto en el suelo marino

 En la sentencia 2013-10540, la Sala consideró que el deterioro de los ecosistemas marinos causados por la pesca con red de arrastre representa una violación al patrimonio natural protegido por medio del concepto de bellezas naturales en el numeral 89 de la Constitución Política. Sin embargo, el proyecto no se sustentó en ningún estudio sobre el impacto de dicha actividad en el suelo marino.

d.I ncumplimiento de las sentencias 2018-7978 y 2018-14168

La sentencia 2018-7978 definió los aspectos técnicos que deben ser analizados con los estudios científicos de respaldo para cualquier ley sobre pesca de arrastre, a saber, “la biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca, y los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible democrático, es decir, la afectación a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo, deporte recreativo, etc.) y la comunidad en general”. En el mismo sentido se pronunció la sentencia 2018-14168. Sin embargo, en el estudio que sirve de base para la iniciativa de ley consultada no se analizaron estos aspectos.

e.A usencia de estudios completos sobre la  reducción significativa de la FACA

El requisito de la demostración de una reducción significativa de la pesca incidental no se encuentra satisfecho, pues el estudio científico que se aporta al expediente legislativo no es completo ni contundente.

f.Los  transitorios I y II violan el principio de objetivación

Dichos numerales disponen:

“TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad. TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley”.

 Estos transitorios son una aceptación expresa de que no existen los estudios necesarios para aprobar el proyecto de ley y que tampoco existirán al momento de su entrada en vigor; y contrarían la esencia misma del principio de objetivación, pues se aprueba primero la reactivación de la pesca de arrastre, para luego realizar los estudios necesarios, asumiendo que los resultados de dichos estudios serán favorables para otorgar las licencias.
 El propio INCOPESCA reconoce que hacen falta mayores estudios y que el plazo establecido en el transitorio para realizar los estudios (un año) no responde a criterios técnicos científicos y contraría lo que está siendo desarrollado por el INCOPESCA y el INA. No se logra demostrar que el proyecto consultado funcionará como una medida legislativa viable, desde la perspectiva ambiental y socioeconómica, en el marco de una política pesquera de largo plazo y suficientemente compatible con un principio constitucional de desarrollo sostenible democrático, específicamente, en el tema de prevención de daños irreversibles al ecosistema marino por reactivación de la pesca de arrastre.
 Los consultantes concluyen que, legislar en ausencia de criterios técnicos suficientes y en contravención de los criterios que existen, constituye una clara violación del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos y la motivación de estos últimos.

Marco normativo sobre las competencias regulatorias en la materia

 En virtud de lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política, en esta materia está de por medio el ejercicio de la soberanía completa y exclusiva en las aguas territoriales y en los mares adyacentes. La labor del legislador debe realizarse con “el fin de proteger, conservar y explorar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas”, de conformidad con los principios del Derecho Internacional.
Como bien se sabe, en atención del artículo 7 constitucional, el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Ley 7291– J de 23 de marzo de 1992 (CNUDM) tiene un carácter supralegal, es decir, es un límite al legislador. Y tal Convenio dispone, entre otras, las obligaciones de conservación de los recursos vivos, cuya eficacia difícilmente puede darse sólo por reglamento o mediante la delegación de las potestades regulatorias en un ente público. Además, si la soberanía misma del Estado es un límite por antonomasia de la acción del legislador, con mucho más motivo debe entenderse que no corresponde tal delegación, especialmente cuando se trata de evitar graves daños a esos recursos.
 Las normas relevantes de este Convenio, para los efectos de esta consulta, se han consignado en el Anexo I de este voto; sin embargo, conviene transcribir aquellas que más directamente hacen relación a lo que aquí se examina:

 Artículo 61. Conservación de los recursos vivos

1.- El Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva.

2.- El Estado ribereño, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga, asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación. El Estado ribereño y las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cooperarán, según proceda, con este fin.

 3.- Tales medidas tendrán asimismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera otros estándares mínimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales.

 Entonces, existe una obligación para los Estados de regular, supervisar y fiscalizar las actividades que puedan causar un daño significativo al medio ambiente. Es decir, el Estado debe respetar el principio de precaución.
En el caso que se examina, precisamente, se requiere una intervención del Poder Legislativo para regular una actividad que tiene un severo impacto en el medio ambiente. De no regularse adecuadamente, se podrían producir efectos irreversibles, por la afectación por la sobreexplotación de las especies y los suelos marinos. No basta que la normativa infralegal sea conforme con este tratado. Y, si esta debe cumplirlo, cuánto más debe suceder respecto de la normativa legal. Además, para procurar que aquello sea una realidad, es decir, que la normativa infralegal sea conforme con el tratado, el legislador debe regular en términos generales y con parámetros claros y bien fundamentados las actividades que, potencialmente, resulten lesivas del medio ambiente.
 El artículo del Convenio, transcrito en lo conducente, refuerza la necesidad de regular esta materia y de tomar en cuenta los criterios y datos científicos más fidedignos, con el propósito de mantener o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible. Esto con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y otras normas mínimas internacionales.

Antecedentes jurisprudenciales sobre la materia del proyecto de ley

De previo al dictado de la sentencia 2013-10540, la Ley de Pesca y Acuicultura 8436, del 1° de marzo de 2005, en el artículo 2 punto 27 inciso d) definía la pesca comercial como aquella que es la realizada para obtener precisamente beneficios económicos y es llevada a cabo por personas físicas o jurídicas a bordo de embarcaciones orientadas a la extracción del camarón “con red de arrastre”. Ese enunciado tenía eco en el artículo 43 inciso d) de esa misma ley que disponía que la pesca semiindustrial es aquella pesca realizada por personas físicas o jurídicas utilizando embarcaciones orientadas a la extracción del camarón y otras artes. Como derivación de dichas definiciones, se regulaban en el artículo 47 los tipos de licencia para realizar esta actividad comercial. Se establecía como categoría A aquellas “embarcaciones con licencias o permisos de pesca de camarón que utilizan como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo; estas podrán capturar recursos camaroneros únicamente en el litoral pacífico, con la condición de que no sean áreas restringidas durante época de veda”; y como categoría B a aquellas “embarcaciones con licencias o permisos de pesca, para la captura de camarón fidel (Solenocera agassizi), camello real (Heterocarpus sp) y otras especies de este recurso, que se pesquen en aguas de profundidad igual o mayor que las especies anteriores, utilizando como artes de pesca, redes de arrastre por el fondo, únicamente en el litoral pacífico”.
El INCOPESCA estaba habilitado por la ley para otorgar y autorizar este tipo de licencias para el manejo industrial y semiindustrial de la pesca de camarones con redes de arrastre.

a.Opinión consultiva 2004-10484

En opinión consultiva 2004-10484 la Sala se pronunció, en términos generales, respecto de la constitucionalidad del proyecto de Ley sobre Pesca y Acuicultura. Al respecto, se realizaron las siguientes consideraciones:

 “III.- La protección de los recursos hidrobiológicos. Diversas razones obligan al Estado a hacer uso de sus mejores esfuerzos con el objeto de tutelar en forma adecuada sus inmensos espacios de mar territorial, de zona económica exclusiva, así como sus aguas internas. Por un lado, tiene un deber ineludible de velar por la preservación del medio ambiente, y ello por supuesto incluye la adopción de aquellas medidas necesarias para evitar daños en los ecosistemas marítimos y acuáticos en general, proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, así como reaccionar con energía ante las actuaciones que atenten contra la integridad del medio ambiente acuático. Asimismo, el Estado está igualmente compelido por la Constitución Política a garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada. En ese contexto, debe la Administración propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente. Los frutos de ese desarrollo no deben quedar en manos de unos pocos actores, sino que debe permitirse a los pequeños y medianos productores beneficiarse del acceso a los medios de subsistencia y enriquecimiento. Entiende la Sala que ese es el espíritu que anima en general el proyecto de Ley de Pesca y Acuicultura, expediente legislativo número 15.065. Por un lado, se busca tutelar un ecosistema esencial para la sobrevivencia de la biosfera. Al mismo tiempo, reconoce que la actividad pesca y acuicultura constituyen actividades económicas lícitas y de gran importancia para la salud alimentaria de la población y generadoras de considerables beneficios para quienes a ellas se dedican y para el país, pero que por la delicadeza e importancia del medio en que se desarrollan, deben estar sometidas a una estricta regulación. Parte asimismo de la necesidad de defender el patrimonio público, en particular en lo concerniente a los recursos hidrobiológicos que le pertenecen a la Nación en su condición de bienes públicos. En esa inteligencia, el articulado del proyecto pretende actualizar el marco normativo de las actividades pesquera y acuícola, que actualmente son reguladas –en lo fundamental- por la Ley de Pesca y Caza Marítima, número 190 de veintiocho de setiembre de mil novecientos cuarenta y ocho, así como por algunas normas especiales”.  (Lo destacado no corresponde al original) (sentencia suscrita por los Magistrados: Solano, Vargas, Armijo, Jinesta, Cruz, Castro, Volio).

b.  Sentencia 2013-10540 (acción de inconstitucionalidad)

 Posteriormente, en la sentencia 2013-10540, esta Sala declaró inconstitucionales los artículos mencionados y anuló la previsión legislativa de las licencias A y B para la pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre. En dicha resolución se avanzó de una concepción del principio de desarrollo sostenible al del principio de desarrollo sostenible democrático.
 La parte dispositiva de dicha resolución ordenó lo siguiente:

“Se declara con lugar la acción. En consecuencia se declara inconstitucional la frase "del camarón con red de arrastre," del punto d) inciso 27 del artículo 2 y del inciso d) del artículo 43, así como los incisos a) y b) del ordinal 47 todos de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de las normas citadas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. En consecuencia, a partir de la notificación de esta sentencia, el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. En consideración a los derechos adquiridos de buena fe, los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas, siempre que los titulares de los mismos ejerzan la actividad con absoluta sujeción al ordenamiento jurídico que se dicten sobre la materia y condicionado a que adopten, si fuera científicamente posible, las tecnologías más amigables posibles con el ambiente bajo la supervisión del INCOPESCA; una vez expirado el plazo de vigencia, no podrán ser prorrogadas. Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad”.  (Lo destacado no corresponde al original) (sentencia 2013-10540,  suscrita por los Magistrados Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Pacheco y Hernández G., con el voto salvado del Magistrado Castillo, quien declaró sin lugar la acción).

 Para arribar a esas disposiciones, esa sentencia desarrolló argumentos sobre las diversas obligaciones que le corresponden al Estado: velar por la explotación racional del recurso marino en armonía con el ambiente; proteger los recursos hidrobiológicos y tutelar los espacios de mar territorial, la zona económica exclusiva y las aguas internas; preservar el ambiente, resguardar los ecosistemas marinos y acuáticos en general; proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios; prevenir la contaminación de los mares y aguas internas; y, paralelamente, garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos los habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza y un uso sustentable de los recursos naturales con miras a un desarrollo del país sostenible, con el fin de no comprometer de manera desproporcionada el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
 Adicionalmente, la Sala advirió una patente infracción a los artículos 6 y 7 de la Constitución Política por incumplimiento de una serie de principios contenidos en el Derecho Internacional y, concretamente, en el Derecho Internacional Marítimo. Sobre estos articulos, la Sala dijo lo siguiente:

 “Sin perjuicio de la aplicación del artículo 7, la Sala también advierte una lesión al artículo 6 constitucional, que al efecto expresa:

"El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional.

 Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios".

Se desprende de tal norma constitucional, que toda actividad relativa a la protección, conservación y explotación de los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo marino, dentro de las zonas descritas por la norma y por los tratados internacionales, se regirá por los principios del Derecho Internacional. El propio constituyente incorporó el Derecho Internacional sobre el Mar al ordenamiento jurídico interno; dicho de otra manera, los principios del Derecho Internacional sobre la materia se aplican directamente y la norma o principio internacional tiene el valor de la norma constitucional, incluso superior en caso de insuficiencia o ausencia de esta. Además, el párrafo segundo hace alusión directa al deber del Estado de proteger y conservar todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de la zona de la jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea citada en el párrafo primero. Como se puede apreciar, dos son las excepciones al rango dispensado por el artículo 7 constitucional a las normas y principios del Derecho Internacional: a) el artículo 48 de la Constitución Política en relación con los instrumentos jurídicos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, reconocido así por la jurisprudencia constitucional; b) lo dispuesto por el artículo 6 en cuanto a la regulación internacional sobre el Derecho del Mar. En consecuencia, en este punto confrontaremos las normas legales impugnadas con las normas y principios del Derecho Internacional sobre el mar, conforme lo establece el artículo 6 constitucional”. ( Ibid.).

Según la Sala, el concepto de “ pesca responsable” o “ pesca selectiva”, derivado de varios instrumentos internacionales, obliga a los Estados a ajustar su legislación y políticas públicas a ese conjunto de principios, valores y normas que están en constante evolución, dada su finalidad proteccionista y conservacionista. En el marco de esta normativa, se debe asumir la responsabilidad por la supervivencia y la calidad de vida de las generaciones futuras, para garantizar un desarrollo sostenible, democrático y solidario. La sentencia examinó y contrastó una serie de instrumentos como la CNUDM, el Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Tranzonales y de la Población de Peces Migratorios (aprobado en Costa Rica por Ley 8059 de 22 de diciembre de 2000), la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, la Declaración de Río de Janeiro aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) y el Código Internacional de Conducta para la Pesca Responsable de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura  (FAO) (1995), entre otros. Luego concluyó lo siguiente:

“En definitiva, confrontando las normas impugnadas con los principios expuestos del derecho internacional y comunitario, se observa una flagrante violación, toda vez que la pesca del camarón con redes de arrastre en el contexto actual costarricense, causa serios daños al ecosistema marino, pone en grave riesgo la existencia y reproducción de especies comerciables y del propio camarón, y atenta contra la supervivencia del sector pesquero artesanal socialmente vulnerable.

 Mientras el arte de pesca de camarón por arrastre no cuente con dispositivos "eficientes" para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con los que salvan a las tortugas), esa técnica será contraria a los principios y contenidos de ambos Códigos de Ética, especialmente a los establecidos en el artículo 6 de ambos instrumentos, relacionados con la conservación y ordenación efectiva de los recursos acuáticos vivos, el mantenimiento de la diversidad, el desarrollo sostenible y la adopción de un enfoque ecosistémico, que tenga en cuenta las relaciones inter-especies evitar la sobreexplotación, la sobrecapitalización y la aplicación del enfoque precautorio, la obligación del uso de artes selectivas que no dañen el ambiente, la protección y rehabilitación de los hábitat críticos para la pesca.

 Los Códigos de Ética en cuestión refieren a formas de V proteger, conservar y explotar" "los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo" marino, a los que también aludo el ordinal 6 constitucional, razón por la cual las normas y principios del Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO sirven para la interpretación de la norma constitucional, máxime que su contenido concuerda con los principios del Derecho Internacional del Mar y el Derecho Internacional Ambiental y del Derecho Comunitario, incorporados a nuestro ordenamiento por el Derecho de la Constitución, lo que fomenta la pesca responsable y la protección al ambiente marino.

Dentro de este marco de principios recogidos por los instrumentos internacionales, tanto del Derecho del Mar como del Derecho Ambiental y Comunitario, es que debe leerse la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. En el artículo 1, este cuerpo legal dispone:

 "La presente Ley tiene por objeto fomentar y regular la actividad pesquera y acuícola en las diferentes etapas, correspondientes a la captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas. Se garantizan la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, mediante métodos adecuados y aptos que aseguren su permanencia para el uso de las generaciones actuales y futuras y para las relaciones entre los diversos sujetos o agentes vinculados con la actividad. "

 Destaca el sometimiento de la actividad económica de marras a principios ambientales, que específicamente garantizan la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, para cuyo efecto se deben utilizar “métodos adecuados y aptos” que garanticen la permanencia de las generaciones actuales y futuras.

 Lamentablemente, no todas las normas y técnicas, métodos o artes de pesca satisfacen esas exigencias ambientales internacionales y constitucionales. Algunas actividades legalmente protegidas siguen ancladas a épocas y principios anteriores, todavía divorciados de los principios del Derecho Ambiental. Un ejemplo de ello es el arte de pesca de camarón con redes de arrastre que no cuenta con dispositivos "eficientes" para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con los que salvan a las tortugas). La Sala observa como ciertas técnicas, artes o prácticas de pesca, válidas a la luz de otra cultura jurídica y fines sociales, quienes las utilizan y practican no han sabido adaptarse al tenor de los nuevos tiempos y se han quedado anclados en el pasado. Preocupa que el Estado y sus instituciones con mayor conocimiento de los avances jurídicos internacionales, no hayan ajustado sus programas y políticas a esos nuevos principios y, en virtud de ellos, hubieran fomentado la reconversión de estos sectores productivos para adaptarlos a técnicas selectivas compatibles con el Derecho Internacional y el Derecho de la Constitución”. (Ibid.).

Igualmente, la Sala recurrió a una serie de fuentes técnicas en la materia para concluir lo siguiente:

“De la literatura consultada se desprende un mayor consenso de diversas organizaciones internacionales, universidades, institutos de investigación, sociedad civil y científicos sobre la necesidad de prohibir la pesca con redes de arrastre por los graves daños que causa al ecosistema, la reproducción de las especies, la sostenibilidad del recurso marino y las relaciones sociales entre pescadores. El daño que estas artes de pesca causan al ambiente está fehacientemente comprobado. Estamos en presencia de un arte de pesca no selectivo que arrasa con todo lo que encuentra a su paso, capturando múltiples especies que no son objetivo de la pesca, afectando la reproducción de múltiples especies merced a una pesca incidental cargada de especies inmaduras, y causando daños severos en el fondo marino” (…).

En consecuencia, la pesca de camarón con redes de arrastre, mientras no se cuenta con dispositivos para la disminució n de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la ca ptura incidental (no todos tienen la misma efectividad y no basta con lo que salvan a las tortugas), se opone a los principios consagrados en los instrumentos inte rnacionales sobre los recursos marinos, aplicables en nuestro medio de forma directa al amparo de lo dispuesto en el artículo 6 como ya se dijo, sin perjuicio de la aplicación supletoria y subsidiaria del artículo 7 constitucional. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de nuestra Carta Magna, los principios del Derecho Intern acional se aplican directamente, de manera que los artículos 2 inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 incisos a) y b) de la Ley 8436 de 1º de marzo de 2005, en cuanto reconoce como lí cita el arte de pesca de camarón con redes de arrastre, resultan violatori os de esta norma constitucional y de los principios del Derecho Internacional sobre la materia que la norma reconoce y que exigen la adopción de técnicas de pesca selectivas, la conservación del recurso y ecosistemas marinos, prohíben la sobreexplotación e imponen la aplicació n de principios de técnicas y prácticas de pesca y comerciales acordes con la sostenibilidad de recurso y los principios precautorio y preventivo propios del Derecho Ambiental, entre ellos: la Convenció n de las Naciones Unidas sobre el Derechos del Mar de 1982, la Convenció n Interamericana para la Protección de las Tortugas Marinas, la  Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, La Convenció n sobre Diversidad Biológica y la Declaración de Río”.  (Lo destacado no corresponde al original) (Ibid.).

La sentencia también declaró que la técnica semiindustrial de comercialización del camarón con pesca de arrastre es contraria al artículo 21 de la Constitución Política, por infracción del derecho a la seguridad alimentaria, al referir la sentencia lo siguiente:

 “El INCOPESCA estima que la interpretación del artículo 21 constitucional a la luz del caso concreto es distinta a la que hacen los accionantes, toda vez que las embarcaciones de camarón traen alimento a la mesa de los costarricenses y por medio de la alimentación contribuyen a la vida humana.

 Sin embargo, la Sala entiende que no basta traer alimento a la mesa y contribuir con la alimentación de la población para que una actividad sea conforme al derecho a la vida, la salud y el ambiente; además, se requiere que la actividad sea en sí misma respetuosa de la vida y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro, de lo contrario la actividad en cuestión compromete la seguridad alimentaria de las nuevas generaciones.

 En ese sentido, la pesca de camarón con redes de arrastre deviene violatoria de los derechos a la vida y la salud consagrados en el ordinal 21 constitucional, toda vez que la evidencia científica, aportada por los organismos internacionales encargados de la materia y los órganos de investigación universitarios, demuestra que esa técnica no selectiva compromete los ecosistemas marinos, la sostenibilidad del recurso marino y atenta directamente contra la seguridad alimentaria de la población y su supervivencia futura, razón por la que debe ser declarada inconstitucional”. (Lo destacado no corresponde al original). (Ibid .).

 Asimismo, la Sala observó una violación del artículo 50 constitucional, por infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el desarrollo sostenible y la justa distribución de la riqueza:

“Uno de los elementos esenciales para el desarrollo sostenible es la prevención. Los daños ambientales son de difícil o imposible reparación. De esta forma, en caso de que exista certeza acerca de un riesgo de daño grave o irreversible al ambiente, se deben adoptar medidas de prevención, que incluso pueden significar la prohibición de una actividad comercial, toda vez que en materia ambiental resulta ineficaz la coacción a posteriori, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables o de muy difícil reparación. Esas también son formas de cumplimiento del Estado de los deberes de defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado conforme lo dispone el párrafo tercero del artículo 50 constitucional”. ( Ibid.)

Finalmente, este tribunal declaró una infracción al artículo 89 constitucional, al entender que el deterioro de los ecosistemas marinos provocado por la pesca con red de arrastre, y mientras no se cuente con dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices) que significativamente disminuyan la captura incidental, viola directamente el patrimonio natural protegido por medio del concepto de bellezas naturales:

 “El concepto de bellezas naturales guarda estrecha relación con el concepto de patrimonio natural. No por casualidad la norma se refiere al patrimonio histórico y artístico, de manera que la norma regula tres tipos de patrimonio esenciales para conservar la identidad de una Nación y su subsistencia física, cultural y social. Dentro del concepto de bellezas naturales se incluyen los recursos hidrobiológicos. La protección de las bellezas naturales comprende velar por la preservación del ambiente y los ecosistemas, porque si estos últimos son destruidos o severamente dañados, irremediablemente se ven perjudicadas las primeras. El concepto de bellezas naturales está estrechamente ligado a un modelo de desarrollo sostenible, respetuoso de las riquezas naturales y de nuestro patrimonio natural. La finalidad de la norma es proteger, conservar y desarrollar esas tres formas de patrimonio y sujetar la iniciativa privada a esa finalidad constitucional”. ( Ibid .).

En definitiva, en dicha sentencia, la Sala fue enfática al decir que, para poder reestablecer el otorgamiento de las licencias de pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre, debía llevarse a cabo una reforma legal que estableciera las previsiones normativas que autorizaban tal otorgamiento. Sin dicha reforma legal, el INCOPESCA no está autorizado para otorgar este tipo de licencias. Adicionalmente, en atención a los compromisos internacionales y al Derecho de la Constitución, dispuso que para reintroducir el otorgamiento de este tipo de licencias se deberá hacer un estudio que demuestre que la actividad se realizará respetando el principio de sostenibilidad ecológica y democrática.
 Luego de dicha sentencia, la Sala ha conocido diversos reproches relacionados directamente con los intentos del INCOPESCA de reintroducir regulaciones relacionadas con las licencias de pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre y con las dificultades de la población que directamente dependían de esta técnica para su subsistencia.

c.Sentencia 2018-4573 (recurso de amparo)

 En el recurso de amparo resuelto por sentencia 2018-4573, se cuestionó que el INCOPESCA, mediante acuerdo AJDIP/474 de 10 de noviembre de 2017, había dispuesto autorizar el establecimiento de una nueva licencia de pesca comercial para el aprovechamiento sostenible del recurso camarón. Al respecto, la Sala realizó las siguientes consideraciones:

 “A la luz de la sentencia anterior, procede acoger el recurso por cuanto el acuerdo N.°AJDIP/474, de 10 de noviembre de 2017, que dispuso autorizar el establecimiento de una nueva licencia de pesca comercial para el aprovechamiento del recurso camarón, es contrario al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de la obligación de proteger las bellezas naturales, así como de los principios al desarrollo sostenible democrático y principio preventivo. Pese a que han pasado más de cuatro años desde que esta Sala declaró que la actividad en cuestión, contradice las normas constitucionales citadas; mediante el acuerdo de INCOPESCA N.°AJD1P/474-2017 que se cuestiona, se desatiende el cumplimiento de las dos condiciones necesarias indicadas por esta Sala en la sentencia N° 2013-010540 para desarrollar tal actividad de conformidad con el bloque de constitucionalidad. La primera condición que se desatiende es la falta del correspondiente respaldo científico y tecnológico, que procure y demuestre la disminución significativa de la captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. La segunda necesidad que se echa en falta, es  que a la fecha de adoptarse el acuerdo cuestionado, en noviembre de 2017, no se había aun dictado la ley de regulación de la pesca de arrastre, dentro de los parámetros indicados en la sentencia 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013 y conforme a los estudios técnicos necesarios para atender la situación de vulnerabilidad socioeconómica de las personas que dependen de las actividades irregularmente autorizadas por el INCOPESCA. Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, procede acoger el recurso y anular el acuerdo AJDIP/474-2017 de la sesión 046-2017 del 10 de noviembre de 2017 del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. La autoridad recurrida deberá diseñar un plan que incluya la asistencia socio-económica a todas las personas en condiciones de vulnerabilidad, que dependan de la pesca de arrastre, en los términos que se indican en la parte dispositiva de esta sentencia, lo que en efecto se ordena”. (Lo destacado no corresponde al original). (sentencia 2018-4573 suscrita por los Magistrados Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Salazar, Hernández L. y Hernández G., con el voto salvado del Magistrado Castillo).

Se desprende de lo anterior que la Sala reiteró no sólo la obligación de realizar los estudios técnicos que demuestren que se puede reactivar la pesca semiindustrial de pesca de camarón con redes de arrastre que incluyan los dispositivos que reduzcan significativamente la FACA, sino que señaló la necesidad de dictar una ley que incluya estudios para atender la situación de vulnerabilidad socioeconómica de las personas que dependen de las actividades irregularmente autorizadas por el INCOPESCA. De ahí que en la parte dispositiva de esa sentencia ordenó lo siguiente:

 “Por mayoría se declara con lugar el recurso. Se anula el acuerdo AJDIP/474-2017 de la sesión 046-2017 del 10 de noviembre de 2017 del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, toda vez que la regulación de la licencia de pesca de arrastre de camarón debe realizarse mediante ley, como se indicó en la sentencia 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013. Se advierte a Gustavo Meneses Castro, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, así como a los miembros de la Junta Directiva de dicho ente, que deberán abstenerse de realizar nuevamente los hechos que dieron lugar a esta declaratoria, con la advertencia de incurrir en el delito previsto por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en caso de no hacerlo. Además, se les ordena a Gustavo Meneses Castro, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, así como a los miembros de la Junta Directiva de dicho ente, lo siguiente: A) tomar las medidas necesarias y oportunas para que se les brinde asistencia socio-económica a todas las personas en condiciones de vulnerabilidad, que dependan de la pesca de arrastre, mientras no se emita la ley referida en la sentencia 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013. B) Para tales efectos, deberán elaborar en el plazo de seis meses, contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, un plan de asistencia socio-económica sobre este particular, sin poder autorizar, en ausencia de ley, nuevas modalidades de pesca de arrastre de camarón. C) Asimismo, deberán tomar las medidas necesarias para que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura coordine, de manera inmediata, con todas las instancias del gobierno e instituciones descentralizadas competentes ese plan de asistencia socio-económica”. (Lo destacado no corresponde al original). ( Ibid.).

d.Opinió n consultiva 2018-7978

Poco después la Sala se pronunció, en la opinión consultiva 2018-7978, respecto al proyecto de ley denominado “ Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, que se tramitó en el expediente legislativo 18.968. Por mayoría, la Sala evacuó la consulta formulada en el sentido que el proyecto contenía un vicio sustancial del procedimiento legislativo, por cuanto carecía de estudios técnicos y científicos que lo respaldaran; vicio en que los Diputados incurrieron a pesar de la advertencia expresa efectuada por esta Sala en la sentencia 2013-10540 y de las prevenciones hechas por múltiples instancias durante el procedimiento legislativo. Al respecto, la Sala señaló que cuando se requieran estudios técnicos y científicos como requisitos para la aprobación de una ley, dicha exigencia constituye una parte esencial del procedimiento legislativo y, por esto, la falta u omisión relacionada con el referido requerimiento se traduce en un vicio esencial en el procedimiento legislativo. Así se indicó expresamente:

 “En palabras sencillas: los estudios científicos y tecnológicos previos constituyen una parte esencial del procedimiento legislativo. Ergo, un vicio que les afecte será un vicio del procedimiento legislativo”. (R esolución 2018-7978).

 Al analizar el proyecto de ley y, específicamente, el estudio técnico que intentó justificar la iniciativa parlamentaria, la Sala encontró severas debilidades y deficiencias que concluyeron en la inconstitucionalidad del proyecto. Se transcriben, en lo conducente, las consideraciones de la Sala:

 “El estudio cuenta con flaquezas inevitables, que se derivan del hecho de que no fue concebido para atender las necesidades expuestas por la Sala en la sentencia N° 2013-010540. Por este motivo, el estudio se limita a “…evaluar el funcionamiento y la eficiencia de los dispositivos excluidores de peces (ojo de pescado y malla cuadrada) y del aditamento doble relinga y sus diferentes combinaciones, en la reducción de la pesca incidental, durante las faenas de pesca de camarón con redes de arrastre en la aguas del Pacífico de Costa Rica…” y omite estudiar aspectos vitales, como la biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca, y los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible democrático, es decir, la afectación a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo, deporte recreativo, etc.) y la comunidad en general. En definitiva, el ámbito que abarcó el estudio –que aún es un borrador- no corresponde con aquello ordenado por la Sala, no brinda sustento suficiente al proyecto de ley, y lesiona el principio de objetivación de la tutela ambiental”. (Ibid.).

La Sala declaró un vicio por infracción al principio desarrollado en la jurisprudencia de esta Sala como “objetivación de la tutela ambiental”, el cual ha sido tratado en varias resoluciones de este Tribunal (por ejemplo, las sentencias 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367 y 2014-18836).
 Dicho principio, de gran relevancia en la toma de decisiones que impacten directamente el medio ambiente, implica el sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, lo cual se traduce en la necesida d de acreditar con estudios técnicos la adopción de actos y de las disposiciones de carácter general – tanto legales como reglamentarias–. De lo anterior se deriva que la discrecionalidad de las autoridades públicas está  condicionada. De manera que  si se evidencia un criterio té cnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente y significativo  daño al ambiente, a  los recursos naturales o a la salud de las personas, resultará obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuesta. Por ende, corresponderá  adoptar medidas compensatorias y/o precautorias, a fin de proteger de manera adecuada a las personas y el ambiente. La Sala agrega lo siguiente:

“Sin embargo, nótese que el hecho de que exista tanta polémica y contradicción entre los resultados de las investigaciones realizadas en otras latitudes sobre la pesca de arrastre, constituye una razón más para justificar la necesidad de que se efectúen estudios previos por parte de instancias científicas objetivas específicamente para el caso nacional, de forma que el legislador pueda adoptar una decisión informada.

En abono a lo expuesto, existen razones de hecho y de derecho que obligan a que los estudios que se efectúen como base para la aprobación de la pesca de arrastre sean específicos para el caso de Costa Rica.

 En cuanto a las razones de hecho, se retoma lo señalado líneas atrás: es necesario conocer los datos concretos de nuestro país con respecto a múltiples factores que se relacionan directamente con la toma de decisión, como los ambientales (situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo, etc.), los sociales (población beneficiada por la pesca de arrastre, distribución real de dicho beneficio, población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico, etc.) y socioeconómicos (valoración del costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y sociales, rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional, etc.). Todos estos son elementos y características propias de nuestro país y que, por razones obvias, no pueden conocerse a través de los estudios desarrollados para otros países.

 Con respecto a las razones de derecho, la Sala estima que nuestra Constitución prevé un marco normativo propio que no atañe a otros países (en los que se pudieron realizar investigaciones sobre pesca de arrastre) ni compele a instancias internacionales relacionadas con la materia. Se sigue que tales países e instancias internacionales carecen de cualquier tipo de competencia u obligación con respecto al cumplimiento de los parámetros constitucionales en derechos fundamentales, pues dicha tarea recae exclusivamente en este Tribunal y en las instancias nacionales. Así, si bien el contexto internacional puede sugerir estándares mínimos para el desarrollo de la pesca de arrastre, lo cierto es que ellos no pasan de ser eso, estándares mínimos que establecen el piso inferior y que puede ser elevado por los Estados para conseguir estándares mayores.

 En esa línea, tal como fue evidenciado en la sentencia N° 2013-010540, Costa Rica se encuentra obligada por el principio de desarrollo sostenible democrático, desarrollado por el artículo 50 constitucional, el cual impone al Estado costarricense estándares mayores en materia ambiental, económica y social. Se deriva de esto que los estudios científicos y técnicos que se efectúen a fin de valorar la implementación de la pesca de arrastre deberán ser específicamente desarrollados para Costa Rica y teniendo como parámetro el citado principio, so pena de incurrir en una lesión a nuestra Carta Magna. (…)

De lo anterior, resulta todavía más claro cuán indispensables resultan los estudios técnicos previos para configurar un marco jurídico e institucional apropiado, lo que no se puede efectuar de ninguna otra forma sino es tomando en consideración, como se indicó supra y se citan tan solo con carácter enumerativo, factores ambientales (como la situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo, etc.), sociales (como la población beneficiada por la pesca de arrastre, la distribución real de dicho beneficio, la población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico, etc.) y socioeconómicos (como la valoración del costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y sociales, la rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional, etc.), todo ello referido de forma específica y directa al caso nacional. Un abordaje de ese tipo se echa de menos en el proyecto objeto de esta consulta.

En virtud de lo expuesto, la Sala estima inconstitucional el procedimiento legislativo seguido, toda vez que carece de estudios técnicos y científicos que sirvan de base al proyecto en cuestión. Por tratarse de un vicio procedimental sustancial, el pronunciamiento es vinculante (artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y resulta innecesario referirse a los demás extremos consultados en cuanto al fondo” ( Voto 2010-12026)” . (Lo destacado no corresponde al original). (Opinión consultiva 2018-7978  suscrita por los Magistrados Cruz, Rueda, Picado, Chacón, Fernández, Castillo y Hernández G. , con el voto salvado de los Magistrados Castillo y Gutiérrez).

 Para ese momento, la tesis mayoritaria de esta Sala, consecuente con toda su línea jurisprudencial anterior, era que para reactivar la pesca de arrastre de camarón a nivel semiindustrial no sólo se requiere un estudio concreto relacionado con la FACA sino que, además, se debía realizar una valoración integral del impacto que podría tener dicha reactivación respecto de otros factores: la biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (incluso aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, las interacciones ecosistémicas, la contaminación, la capacidad de regeneración, la perspectiva a corto, mediano y largo plazo. También se dispuso la necesidad de realizar estudios sobre la sustentabilidad de la pesca y los aspectos relacionados con el desarrollo social, es decir, la incidencia de esta actividad respecto la comunidad en general: población beneficiada por la pesca de arrastre, distribución real de dicho beneficio, población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico; así como sobre los aspectos socioeconómicos (valoración del costo/beneficio) que incluya también las variables ambientales y sociales, rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional. Lo anterior, como una clara e inequívoca derivación de los principios constitucionales que tutelan el medio ambiente sano, a saber, la objetivación de la tutela o las decisiones relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo sostenible democrático.

e.Sentencia 2018-14168 (recurso de amparo)

 Para tener todo el panorama jurisprudencial completo, es preciso citar la sentencia 2018-14168, correspondiente a un recurso de amparo en el que se cuestionó la omisión de INCOPESCA de realizar los estudios requeridos desde la sentencia 2013-10540. En esta nueva sentencia, la Sala retomó las consideraciones realizadas en la opinión consultiva 2018-7978 y las normas legales que regulan las atribuciones y competencias de INCOPESCA, y concluyó lo siguiente:

 “Ahora bien, esta Sala determina que en esta materia, la ley atribuye al INCOPESCA un rol no solo directivo sino activo, de coordinación, promoción, ordenación y fomento, sobre la base de criterios técnicos y científicos que garanticen la conservación, así como el aprovechamiento y uso sostenible de los recursos marinos ; incluso tiene la potestad de emitir opiniones de carácter técnico y científico en todo lo relacionado con la flora y fauna marina y la acuicultura. En este sentido, la Sala estima que INCOPESCA debe intervenir activamente para solventar la omisión reclamada, mediante la realización de los estudios necesarios y la emisión de los criterios técnicos y científicos tendentes a una reducción significativa en la captura incidental que fuera compatible con un desarrollo sostenible democrático. Asimismo, la omisión del INCOPESCA en mantener estudios actualizados, impide a los demás órganos de la Administración tener los insumos necesarios para definir lo que corresponda en cuanto a la actividad de la pesca de camarón por arrastre, obstaculizando con ello que se pueda contar con los elementos de juicio adecuados y necesarios que contribuyan a adoptar decisiones en el sector implicado en estos autos. En razón de lo expuesto, se acredita una falta de participación activa del INCOPESCA, por lo que procede declarar con lugar el recurso. En consecuencia, en el plazo de seis meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, deberá INCOPESCA avocarse a realizar esos estudios, estableciendo las instancias de coordinación con las autoridades del MINAE y demás entidades que pudieren estar relacionadas, incluso universitarias que pudieran estar relacionadas, a fin de contar con los insumos apropiados para la oportuna toma de decisiones en los términos dichos”. (Lo destacado no corresponde al original). (Sentencia 2018-14168 suscrita por los Magistrados Castillo, Rueda, Hernández G., Esquivel R., Chacón, Fernández y Monge).

 De lo anterior se desprende la orden dada directamente al INCOPESCA para realizar los estudios en cuestión, involucrando a autoridades relacionadas con la materia, como lo es el MINAE o incluso las universidades, con el fin de solventar la omisión acusada.

f.Sentencia 2019-8706 (recurso de amparo)

 En la sentencia 2019-8706 se desestimó un recurso de amparo que cuestionaba la inactividad del INCOPESCA por la que no había concluido los estudios y trámites necesarios a fin emitir un documento oficial que regulara lo necesario para volver a permitir la pesca de camarón con red de arrastre y, por ende, que se pudieran reestablecer las licencias de pesca de algunos interesados en dicha actividad. La mayoría de la Sala descartó la omisión acusada al entender que se estaban desarrollando estudios para procurar cumplir tanto con el mandato de este Tribunal como con una medida cautelar dictada en la sede contencioso-administrativa. Ante la pretensión que se reactivaran licencias vencidas por la pesca de arrastre, actividad que fue declarada inconstitucional desde el 2013, la Sala realizó las siguientes aseveraciones:

 “En criterio el recurrente, la Sala debe intervenir a efecto de que, mientras el  INCOPESCA concluye la tramitología de su competencia para definir a futuro lo relativo al otorgamiento de licencias, se ordene a ese institut o, emitir a través de una medida cautelar, prórrogas provisionales de las licencias de pesca de sus representados y con ello reducir los efectos negativos que se están produciendo en el sector. Tal pretensión, en criterio de la Sala, no puede ser atendida por esta vía toda vez que este Tribunal no tiene competencia para entrar a analizar el estado actual en el que se encuentra la situación a efecto de determinar si procedería o no el dictado de tal medida cautelar. Obsérvese que la propia autoridad accionada, que es la encargada de otorgar o denegar las licencias de pesca que se reclaman, ha señalado bajo juramento que el simple cumplimiento de los requisitos exigidos para licencias de pesca, no concede la licencia ni otorga la prórroga inmediata debido a que previamente debe garantizarse el principio precautorio y preventivo en materia ambiental, pero además el acceso democrático sostenible a los recursos pesqueros. Sin duda alguna, la Sala no cuenta dentro de sus funciones, con los mecanismos necesarios para hacer tales valoraciones a efecto de establecer si procede o no el otorgamiento de una licencia de pesca, mucho menos para conceder una prórroga de licencias como lo pretende el recurrente. Por otro lado, debe tomarse en cuenta que según se ha informado bajo juramento, el INCOPESCA ha venido cumpliendo lo ordenado por la Sala Constitucional en la sentencia citada supra (2013-010540 de 7 de agosto de 2013) en cuanto a no otorgar licencias de pesca de camarón en el tanto no sean rehabilitadas por medio de una reforma de ley, pero además ha señalado el informante que ese instituto no ha sido omiso en los términos en que lo reclama el recurrente pues, a la fecha, se ha buscado la manera de atender la situación de los pescadores para lo cual se han conseguido ayudas sociales a los tripulantes desempleados por medio del IMAS, se han emitido acuerdos regulatorios, y recientemente se hizo entrega de los estudios técnicos a efecto de que, por medio de una ley, la Asamblea Legislativa determine si se reestablece la pesquería de camarón. Obsérvese que la propia autoridad recurrida considera que la decisión final sobre el futuro otorgamiento o no de licencias de pesca de las reclamadas en el amparo, también excede su propia competencia, y por ello se afirma bajo juramento que le corresponderá al legislador adoptar tal decisión. Aunado a lo anterior, es preciso indicar que si bien los amparados y demás personas físicas y jurídicas que se encuentran en la situació n denunciada, pueden estar atravesando una coyuntura complicada, tambié n es lo cierto que, como miembros del engranaje productivo del país, con condiciones plenas para desarrollarse, pueden acudir a otros mecanismos existentes en el Estado costarricense o bien a través del emprendimiento y la innovación, para obtener legalmente su sustento y el de sus familias, y no mantenerse indefinidamente esperando a que se les regrese a la zona de confort en la que se han mantenido durante los últimos añ os pero que por beneficiar sus intereses particulares, colocó en  riesgo el ambiente que atiende a intereses generales de la población. En tal sentido, otorgar licencias provisionales como medida cautelar, lejos de tutelar el ambiente y los recursos pesqueros que debe ser el objetivo final, lo que estarí a haciendo es generar una grave amenaza en beneficio de intereses particulares, lo cual indiscutiblemente no puede ser propiciado por este Tribunal. En consecuencia, al considerarse que con los hechos alegados no se ha dado ninguna vulneración de derechos fundamentales de los amparados, lo procedente es desestimar este recurso, como en efecto se ordena” . (Lo destacado  no corresponde al original) . (Sentencia 2019-8706  suscrita por los Magistrados Castillo, Rueda, Hernández L., Salazar, Araya, Esquivel y Salas., con el voto salvado del Magistrado Rueda).

Como se puede observar, la Sala subraya que la propia autoridad rectora en la materia está reconociendo que, de previo a la reactivación de la actividad pretendida, se deben garantizar los principios precautorio y preventivo en materia ambiental, y el acceso democrático sostenible a los recursos pesqueros.

g.Sentencia 2019-015233 (recurso de amparo)

 La sentencia 2019-015233 resuelve un recurso de amparo que se refiere a que la Comisión de Seguimiento del Área Marina de Pesca Responsable Golfo Dulce solicitó a la Junta directiva del INCOPESCA investigar el arte de pesca denominado “suripera”. Los recurrentes cuestionaron que, por oficio DGT-080-09-2014 de 6 de setiembre de 2014, el INCOPESCA cesó los estudios alegando la existencia de un criterio negativo, sin darlo a conocer, sin confrontarlo con otras fuentes, ni adaptarlo a las condiciones del país. Se adujo que el INCOPESCA no había autorizado el uso de dicho arte de pesca. La Sala insistió de nuevo en los criterios jurisprudenciales hasta la fecha y concluyó lo siguiente:

 “De la base fáctica acreditada a efectos de resolver el presente proceso de amparo, no se tiene por acreditado que la decisión del INCOPESCA respecto a la creación del AMPR [Área Marina de Pesca Responsable] de Golfo Dulce, vulnere los derechos fundamentales de los pescadores en los términos acusados por el recurrente, pues se trata de una decisión tomada en beneficio de la comunidad y para la protección de los recursos pesqueros. Tal como se infiere del informe técnico supra citado, el arte de pesca en cuestión se trata de una técnica que utiliza una red de arrastre. Si bien en los estudios realizados se ven favorables, dichos estudios están limitados a un área en las costas del estado de Sinaloa, con una especie de camarón. Debe recordarse que, en el caso concreto de Redes de Arrastre, en el voto 2013-10540 la Sala Constitucional, indicó que el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad. Así las cosas, lo procedente es declarar sin lugar el recurso como en efecto se indica en la parte dispositiva de la sentencia. Tome nota la autoridad accionada que, deben continuar el estudio que determine la viabilidad o no del arte de pesca denominado suripera, sin embargo, la autorización está supeditada a la autorización legal de conformidad con lo establecido en la resolución Nº 2013-010540 de 7 de agosto de 2013”. (Lo destacado no corresponde al original). (Sentencia suscrita por los Magistrados Rueda, Salazar, Araya, Esquivel, Picado, Chacón y Sánchez).

h.Sentencia 2019-04046 (recurso de amparo)

 Finalmente, es preciso citar la sentencia 2019-04046 que, si bien no tiene relación propiamente con la pesca mediante la técnica de las redes de arrastre, sí hace referencia a la necesidad de que las decisiones relacionadas con la pesca, por su intrínseca relación con la seguridad alimentaria y la tutela a un medio ambiente sano, estén apoyadas en estudios técnicos. La Sala afirmó lo siguiente:

 “Al respecto, se constata que en los documentos en que INCOPESCA fundamenta la veda se echan de menos los criterios económicos y sociales que establece la ley. De esta forma, al no existir criterios económicos y sociales, además de los criterios técnicos y científicos desactualizados, al momento de fundamentar la veda, se violenta el derecho a la seguridad alimentaria de la población, pues, como se mencionó en los considerandos anteriores, no basta traer alimento a la mesa y contribuir con la alimentación de la población para que una actividad sea conforme al derecho a la vida, la salud y el ambiente; además, se requiere que la actividad sea en sí misma respetuosa de la vida y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro, de lo contrario la actividad en cuestión compromete la seguridad alimentaria de la población. Asimismo, se reitera el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria como derechos fundamentales que deben ser tutelados por el Estado.

 De esta manera, de lo descrito hasta el momento y tomando en cuenta lo señalado en el considerando IV, se puede concluir que el derecho humano a la alimentación se asocia a la lucha contra la pobreza y a la atención de población en condición de riesgo social. Por ende, es relevante no ignorar la relación existente entre el derecho a la alimentación con la pobreza y los grupos vulnerables y la necesidad de que cuenten con acceso universal a una alimentación adecuada. Es por esa situación, que no consta con criterios científicos y técnicos actualizados, así como ignorar la importancia de los criterios económicos y sociales para imponer la veda, que además la normativa vigente menciona que deben de fundamentar dicha regulación, atenta contra la seguridad alimentaria de la población de pescadores así como de la sociedad en general, configurándose una violación a sus derechos fundamentales. Recordemos que en el Decimonoveno Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible del 2013 se mencionó que la “gestión marina costera en Costa Rica ha sido un área conflictiva en la última década, particularmente por reclamos del sector ambiental sobre la sobreexplotación de recursos pesqueros, la falta de políticas ambientales y de aprovechamiento de los recursos marinos”. Asimismo, en el estudio de Doris Fernández Carvajal (investigadora del Instituto de Estudios de la Mujer de la Universidad Nacional de Costa Rica), publicado en la Revista de Ciencias Sociales de la Universidad de Costa Rica (número 140 del 2013) se realiza un análisis sobre la relación entre pesca artesanal y pobreza en comunidades aledañas al Golfo de Nicoya. En síntesis, al omitirse los criterios económicos y sociales a la hora de imponer la veda, no se fundamenta el tema de que la actividad de pesca sea respetuosa del ambiente y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro. En este sentido, esta Cámara Constitucional considera prudente ordenarle a INCOPESCA que realice las acciones pertinentes para que se actualicen los criterios técnicos y científicos para el establecimiento de la veda y que se incorporen los aspectos económicos y sociales que fundamentan dicha regulación. Ahora bien, tomando en cuenta que la veda del 2018, cuestionada en este recurso de amparo, ya transcurrió, lo procedente es ordenar lo mencionado para la imposición de las próximas vedas.(…)

 Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, a Grettel Vega Arce, en su condición de Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), a Milton Alvarado Navarro, en su condición de Director General del Servicio Nacional de Guardacostas, y a Moisés Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quienes ocupen los cargos, que, de forma coordinada, lleven a cabo todas las actuaciones que se encuentren dentro del ámbito de sus competencias y atribuciones a efectos de que se proceda con la instalación de la totalidad de los radares establecidos en la Estrategia de Control y Vigilancia Marítima del Ministerio de Ambiente y Energía, de los cuales únicamente se ha instalado uno en la Isla del Coco. Lo anterior, deberá ejecutarse dentro del plazo de los 18 meses siguientes a la notificación de esta sentencia. Además, se le ordena a Moises Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quien ocupe el cargo, que realice las acciones pertinentes para que se actualicen los criterios técnicos y científicos para el establecimiento de la veda y que se incorporen los criterios económicos y sociales que fundamentan la misma, según lo establecido por la normativa vigente, para la imposición de las próximas vedas”. (Lo destacado no corresponde al original) (sentencia de los Magistrados Castillo, Hernández, Salazar, Araya, Esquivel, Garro y Chacón., con el voto salvado del Magistrado Salazar).

 De manera que, aunque la Sala constató que sí existe un control y vigilancia de los recursos marinos, sin embargo, este resultaba deficiente y limitado. Se concluyó que, al omitirse los criterios económicos y sociales a la hora de imponer la veda, no se justificó que la actividad de pesca sea respetuosa del ambiente y contribuya a la subsistencia, la alimentación y la salud de la población, tanto en el presente como en el futuro.

4. Argumentos concurrentes con los antecedentes jurisprudenciales

a.La necesidad de los criterios técnicos como fundamento de la normativa

1)Marco normativo para el ejercicio legislativo en materias técnicas

En el ejercicio de su potestad legislativa, el Parlamento está vinculado a la Constitución y a los tratados debidamente incorporados a nuestro ordenamiento. Además, la función legislativa –no sólo función administrativa del Estado- tiene un límite: el contenido de lo que establece el artículo 16 de la LGAP:

 “En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.

Esa norma recoge el principio de la interdicción de la arbitrariedad, que es un enunciado esencial del Estado de Derecho, y que supone la prohibición de tomar decisiones carentes de fundamento. Al examinar el origen de este principio, esta Sala dijo:

 “Fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho”. (Sentencia 11155-2007).

Ya en una sentencia anterior, la Sala había aclarado que si bien se encuentra ubicado en la LGAP, su origen y fundamento último se encuentra en el artículo 11 de la Constitución Política que señala:

 “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella”  (ver sentencia 2004-14421).

Es decir, se trata de un principio que, aunque formalmente está expresado a nivel legal, tiene un contenido materialmente constitucional y rige para el ejercicio de la función pública en toda su amplitud. Por lo tanto, es posible concluir que dicho principio es de aplicación también para la labor parlamentaria. En ese sentido, la Sala en la sentencia 2003-5090 expresamente señaló lo siguiente:

 “La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad , no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares ”. (Lo destacado no corresponde al original).

Esto que aquí se afirma, no es nuevo, como se verá en el siguiente epígrafe.

2)Jurisprudencia sobre los estudios té cnicos en los proyectos de ley

La necesidad de realizar estudios técnicos como fundamento de una iniciativa legislativa no es algo novedoso, sino que la Sala lo viene afirmando en una sólida jurisprudencia en materias distintas de la ambiental. Por ejemplo: los límites económicos fijados para que proceda una licitación pública fueron declarados excesivos, desproporcionados e irrazonables por cuanto en su fijación o determinación se omitieron estudios técnicos que respaldaran la elección escogida (sentencia 998-1998); en la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad del proyecto de ley de “Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional” , se declaró inconstitucional por violación al artículo 73 de la Constitución Política, pues carecía de un estudio que determinara técnica y científicamente cuál sería el impacto real sobre la reserva del Régimen del Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social y este vicio que se consideró de carácter esencial del procedimiento legislativo (sentencia 2017-011714). Lo mismo en el análisis de las consultas legislativas relacionadas con los fundamentos científicos y técnicos que justificaron la reducción de la distancia que debe mediar entre el terreno en el que se realizan las aplicaciones aéreas de plaguicidas y los centros de población (sentencias 16276-2006 y 2017-018360); en el análisis de criterios técnicos suficientes que avalan los parámetros fijados en un proyecto de ley con respecto al salario de referencia para el cálculo de una pensión (sentencia 2018-005758). En ese sentido, un ejemplo más es el voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto al análisis de los antecedentes legislativos para justificar que el servicio de taxis pasara a ser un servicio público propio, donde concluyó que no quedaron expuestos suficientes argumentos técnicos o económicos para justificar dicha decisión (sentencia 2017-002791). Y en una reciente resolución de la Sala (2020-010160) en la que se evacuó la consulta legislativa respecto a la reforma de varios artículos de la Ley de la promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor, se indicó que no había vicios de constitucionalidad, por cuanto “La clave está en que, en este tema, tampoco existe un criterio técnico unívoco, que sustente que el legislador ha violado las reglas de la ciencia y la técnica”. Es decir, se reiteró que era necesario contar con criterios técnicos debidamente justificados, pero, como no había coincidencia entre los que se habían aportado, se partió de la presunción de que el adoptado por el proyecto era válido y se consideró que no había un vicio como tal.
 Cabe adelantar que, en el caso que nos ocupa, como luego se verá, muy por el contrario, todos los análisis de las instancias consultadas (competentes y especializadas, estatales y no gubernamentales) coinciden en que el estudio técnico en el que se apoya el proyecto de ley es insuficiente en lo relativo a los aspectos ambientales y omiso respecto de los demás aspectos relevantes, que son exigidos por la naturaleza de lo que esta ley regula, por su impacto y por lo dicho en esta Sala Constitucional en su reiterada jurisprudencia sobre el tema objeto del proyecto de ley consultado.
 Pero lo que ahora interesa destacar es que el principio de interdicción de la arbitrariedad y la sujeción al principio de razonabilidad vincula al legislador en materias que involucran aspectos técnicos. Esto es aún más claro en materia ambiental, como de inmediato se verá.

3)Jurisprudencia sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental

Justamente, este Tribunal ha sentado como línea jurisprudencial que el principio de la interdicción de la arbitrariedad exige que las decisiones que impactan sobre el medio ambiente estén debidamente apoyadas en criterios técnicos y científicos. De ahí ha surgido el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica.
 Este principio se introdujo en la línea jurisprudencial de esta Sala a partir de la sentencia 2005-14293, en la que se afirmó:

“[ El] principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación”.

 Esto fue ampliado en la sentencia 2006-17126, en la que se señaló que este principio se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, en relación con los actos como de las disposiciones de carácter general – tanto legales como reglamentarias–. Se entiende que la exigencia de la “ vinculación a la ciencia y a la técnica” condiciona la discrecionalidad no sólo de la Administración sino del propio legislador.
Todo lo anterior fue retomado en la sentencia 2012-12716, en la que se hicieron las siguientes consideraciones:

 “La Sala hace propia opinión (sic) que sobre el caso ha brindado la Procuraduría General de la República, en el sentido de que, como principio constitucional que condiciona la actuación del Estado en la protección del ambiente, se reconoce, el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica:

“se   traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como  reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la " vinculación a la ciencia y a la técnica ", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (resolución  No. 17126-2006).

“principio ambiental  "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia  ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación.” (voto  No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

“Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.”  (Voto No. 6322-2003).

 A su vez, se relaciona con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad:

 “El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente  motivadas en estudios técnicos serios ,  au n cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.”  (Voto No. 7294-1998, el destacado es nuestro).

“Así, la aplicación de este principio ambiental está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional–  en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del el [sic] uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente , a través de su " uso adecuado "; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras; en tanto a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan, no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio, como lo ha considerado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia, inclusive desde sus orígenes, así en las sentencias supra  citadas número 3705-93 y número 2006- 17126.” (Voto No. 2410-2007).

Y guarda estrecha relación también con el   principio de interdicción de la arbitrariedad:

 “La actuación arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa  y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. (…) En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden.” (Lo destacado corresponde a la sentencia original).

 De dicha resolución conviene resaltar el precedente que invoca:

“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios , aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente”. (Lo destacado corresponde a la sentencia original).

Resulta evidente que los principios de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, así como, el de interdicción de la arbitrariedad, son de observancia obligatoria para la Asamblea Legislativa en la tramitación de los proyectos de ley, pues de lo contrario se violentaría el principio de la razonabilidad como parámetro de constitucionalidad.

b.L a necesidad de garantizar el desarrollo sostenible  democrático

1)Marco normativo sobre el desarrollo sostenible democrá tico

Como se ha dicho, a la luz del artículo 6 de la Constitución Política, el Estado ejerce una soberanía completa y exclusiva en sus aguas territoriales, en una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar, y ejerce una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea –que se denomina Zona Económica Exclusiva– con el expreso propósito de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con los principios del Derecho Internacional.
 Al tenor del artículo 50 de la Constitución Política, el Estado costarricense tiene la obligación de garantizar el desarrollo de las actividades pesqueras, en la forma que genere el mayor beneficio para las personas. Para eso deberá organizar y estimular la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, procurando conjugar el derecho al desarrollo de las comunidades con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
 Lo anterior es reforzado por lo dispuesto en el artículo 56 de la CNUDM, que reafirma los derechos de soberanía de los Estados sobre la Zona Económica Exclusiva con los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales.
 Esto se encuentra consagrado también la Ley de Biodiversidad 7788, que señala:

“Artículo 2. El Estado ejercerá la soberanía completa y exclusiva sobre los elementos de la biodiversidad”.

El articulo 61 del CNUDM ya citado ordena que el Estado debe determinar cuál es la captura permisible teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga y que dichas medidas procuren preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible. Se trata de elementos básicos como cuántas especies se pueden capturar en relación con la abundancia de las diversas poblaciones y en determinados momentos para que de este modo la naturaleza y la biomasa puedan regenerarse.
 En consonancia con esta disposición, la Ley de Biodiversidad ordena velar por la aplicación del principio de equidad intra e intergeneracional, al indicar:

“ Artículo 9 (…) 4. El Estado y los particulares velarán porque la utilización de los elementos de la biodiversidad se utilicen en forma sostenible, de modo que las posibilidades y oportunidades de su uso y sus beneficios se garanticen de manera justa para todos los sectores de la sociedad y para satisfacer las necesidades de las generaciones futuras”

 Además, esa ley se refiere a los criterios preventivo y de integración:

“Artículo 11.  Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas (…). La conservación y el uso sostenible de la biodiversidad deberán incorporarse a los planes, los programas, las actividades y estrategias sectoriales e intersectoriales, para los efectos de que se integren al proceso de desarrollo”.

 De manera que el Estado costarricense, en el ejercicio de esa obligación soberana de proteger los recursos naturales, debe adoptar decisiones como las que son objeto del presente proyecto, amparándose en la ciencia y en la técnica. Sólo así logrará el efectivo respeto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que procure garantizar el mayor beneficio para los habitantes, el estímulo a la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
 Entonces, para reactivar estas licencias es básico contar con información que justifique la decisión (de si es es o no posible, conforme a las condiciones de las especies, retomar la pesca de arrastre a un nivel semiindustrial) y que la normativa legal defina los parámetros esenciales o mínimos que delimiten la actividad y la regulen de tal forma que sea sostenible.

2)Jurisprudencia sobre el desarrollo sostenible en pesca de arrastre

Aunque ya se ha hecho referencia a la sentencia 2013-10540, es procedente mencionar que la Sala consideró, sobre el particular, lo siguiente:

 “El INCOPESCA también acepta que la pesca de arrastre genera captura de especies juveniles. Por consiguiente, se observa que organismos internacionales, universidades e investigadores privados concuerdan con que el arte de pesca por arrastre constituye una técnica no selectiva que ocasiona grave daño al ecosistema marino, la sostenibilidad de los recursos marinos y, con ello, a la seguridad alimentaria y economía de subsistencia de los habitantes de las costas que pescan artesanalmente. Con respecto a esto último, resulta de utilidad extender el concepto de "desarrollo sostenible", que tiene asidero en el artículo 50 constitucional, al de “desarrollo sostenible democrático”.

 En efecto, hasta ahora, al tratar temas ecológicos, usualmente se hace énfasis en la escasez de los recursos naturales, la necesidad de reducir el consumo de los recursos no renovables, el aumento la producción de los renovables, y el manejo de los desechos contaminantes producidos por la sociedad. De ahí que el término que se mantuvo en boga durante las últimas décadas fue el de desarrollo sostenible, que se centra en el manejo de las variables anteriormente citadas y otras más, a fin de propiciar un desarrollo que no riña con el ambiente. El concepto hasta entonces elaborado abarcaba un componente ambiental -la protección del ambiente-, uno económico -el desarrollo económico basado en la explotación sustentable del ambiente-, y uno social –se consideraba que el desarrollo económico y la conservación del ambiente conllevaban automáticamente el bienestar social. Sin embargo, el énfasis del concepto “desarrollo sostenible” se centraba en los primeros dos elementos, el económico y el ambiental. El tercero, como se dijo, era una consecuencia casi natural de los dos anteriores. En años más recientes, la evolución del término de desarrollo sostenible ha llevado a poner nuevamente énfasis en el elemento social que se encuentra en él y que, en el fondo, viene a servir de contrapeso al elemento económico predominante hasta hoy. No se pretende afirmar que el elemento social sea un avance novedoso del término desarrollo sostenible. Por el contrario, se puede apreciar que ese ha sido un factor que constantemente ha estado presente en la discusión, pero que ha sido relegado en la práctica a un segundo plano ante la preponderancia de los otros elementos citados. Así, por ejemplo, el informe rendido en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo ante las Naciones Unidas señaló que el desarrollo sostenible implica satisfacer las necesidades básicas de todas las personas y proveer a todos de la oportunidad de aspirar a una mejor vida, pues un mundo en el que la pobreza sea endémica será siempre propenso a catástrofes ecológicas y de otro tipo. La satisfacción de las necesidades básicas -nos dice el informe- significa no solo una nueva era de crecimiento económico, sino también asegurarles a las personas en pobreza que van a obtener una parte justa de los recursos requeridos para mantener el crecimiento.

El elemento social del desarrollo sostenible se verifica también en el componente de justicia social propio del Estado de Derecho y que ha sido recogido por nuestra Constitución Política. En efecto, el artículo 50 constitucional establece que: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” En un mismo artículo, el legislador constitucional ha incluido los tres elementos del desarrollo sostenible: la estimulación de la producción (elemento económico), el ambiente ecológicamente equilibrado (elemento ecológico) y, además, el reparto más adecuado de la riqueza y el ambiente sano (elemento social). La lectura del artículo también debe hacerse en conjunto con el artículo 74 de la Constitución, que explícitamente establece el deber de procurar una política permanente de solidaridad nacional con asidero en el principio cristiano de justicia social”. (Lo destacado no corresponde al original).

Es claro que uno de los parámetros para analizar el proyecto de ley es el principio de desarrollo sostenible democrático.

3)Estudios nacionales sobre el desarrollo sostenible en la pesca arrastre

La Escuela de Economía de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA) elaboró enero de 2016 un informe denominado “Caracterización Socioeconómica del Sector de Pesca de Arrastre SemiIndustrial de Camarón en el Pacifico Costarricense ”. En dicho informe se partió del objetivo de “atender vacíos de información socioeconómica requeridos para la toma de decisiones y la generación de política pública sobre el futuro de la actividad pesquera camaronera en Pacífico de Costa Rica”. Como metodología, dicho informe utilizó información de fuentes primarias, a partir de una encuesta aplicada a una muestra del total de personas relacionadas con la pesca de camarón semiindustrial, desde los proveedores hasta la comercialización final. Se utilizaron datos de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), entrevistas a representantes de cámaras y asociaciones de esta pesquería, expertos y expropietarios de embarcaciones, así como datos del INCOPESCA, del Ministerio de Hacienda y del Banco Central. Dicho informe indica que una de las principales externalidades negativas de esa actividad es que la pesca de camarones con redes de arrastre afecta a otras especies, en su mayoría en estadios juveniles, lo que perjudica directamente a la pesca artesanal, ya que muchas de estas especies de peces son objetivo tradicional de ese tipo de pesca.
Asimismo, dicho informe pone de manifiesto que “A partir del año 2007, los niveles de captura de camarón en la flota semi-industrial tienen una fuerte caída, con una tasa de decrecimiento anual de 15,4%. La caída acumulada en el periodo 2007-2013 es de un 45%” y que  “El camarón cultivado ha tomado mucha importancia del 2003 al 2013, representa 5 veces la producción de arrastre semiindustrial. Proyectos productivos de cultivo de camarón pueden ser alternativas de sustitución de la pesca silvestre de camarón”. Además, sostiene que en el periodo 2003-2013 se observa que la producción de camarón cultivado fue en promedio 5,32 veces más que el camarón capturado mediante arrastre. Ese informe y otros suscritos tanto, por MarViva como por Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER), dan cuenta que este fenómeno obedece a la disminución del producto extraído como consecuencia de la pesca de arrastre y la sobreexplotación del recurso, lo que ha impulsado diversas mecanismos de producción que podrían ser más sostenibles (ver Mapeo de oferta de productos del mar y acuícolas IC-IM-13-14, de la Dirección de Inteligencia Comercial de PROCOMER, febrero, 2015 y estudio de MarViva sobre la Pesca de Arrastre en Costa Rica, octubre de 2010).
 El informe señala que debe examinarse el impacto de la reactivación de las licencias semiindustriales de camarón en el desarrollo humano sostenible, para no perjudicar a otros grupos poblacionales de las zonas que dependen de la pesca artesanal o bien que promueven una actividad socieconómica que, en principio, es menos invasiva del medio ambiente y de los suelos marinos.
 En lo tocante a los aspectos sociales, el informe de la UNA concluyó lo siguiente:

 “El recurso humano a lo largo de la cadena es poco calificado lo que no permite apropiarse de un mayor valor agregado. Solo el 6% de la población ha terminado el colegio, el 18% tiene la primaria completa y un 10% no tiene ningún tipo de educación, Más del 50% tiene un grado de escolaridad de primaria o secundaria incompletos.

 Los ingresos entre en la cadena son desiguales. Las peladoras de camarón ganan 37 veces menos que los dueños de las licencias.

Las peladoras además trabajan de manera informal (sin seguridad social) y de forma temporal.

Las 27 licencias activas que operan actualmente sólo generan 590 puestos directos, de los cuales más del 80% son de mala calidad, pues no alcanzan el salario mínimo de ley ”. (Lo destacado no corresponde al original).

 Asimismo, ofrece las siguientes recomendaciones relacionadas con el desarrollo humano vinculado a la pesca semiindustrial de arrastre:

“Generar alternativas productivas socio económicas, tanto individuales como colectivas, para generar autoempleo y auto subsistencia. Pueden estar relacionadas con actividades más dinámicas de cada localidad (turismo, restaurantes, hoteles, elaboración de artesanías o textiles, entre otras.)

 Capacitar al sector en materia de formación de empresas, para generar los proyectos productivos e iniciativas propias en los grupos sociales vulnerables. Debe ser acompañada de capital semilla para la inversión inicial. También se requiere seguimiento, para que sean sostenibles. Se recomienda generar un programa centrado en el desarrollo humano”.

 En el Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible del año 2018, relativo al “Uso y conservación de los recursos marinos y costeros”, se incluyó un apartado relacionado con la “Sobre-explotación de un recurso de alto valor: pesquerías de camarón”, brindando los siguientes datos ( https://estadonacion.or.cr/ ):

“Un ejemplo del mal manejo pesquero del país lo conforma la captura de camarón en Costa Rica. Esta se ha dado principalmente por medio de la pesca semi-industrial de arrastre, la pesca artesanal con rastras y la pesca artesanal con redes. El arrastre y las rastras han generado fuertes impactos negativos a las poblaciones de peces de las que depende la flota pesquera artesanal. En esta pesquería, entre el 80 y el 100% de la captura está constituida por fauna de acompañamiento, es decir especies no objetivo de la pesquería (Marín Alpízar 2009, Wehrtmann et al. 2011, Porras y Marchena 2013). Esto ha generado un largo conflicto entre estos dos sectores pesqueros.

 Encima de esto, la pesquería de camarón enfrenta serios problemas de sostenibilidad a lo largo de la costa Pacífica. A partir del año 2007, las capturas de la flota semi-industrial ha venido decreciendo a una tasa anual promedio del 15,4%; la caída total acumulada en el periodo 2007-2013 fue de un 45% (UNA 2016). Este decrecimiento se atribuye a una fuerte disminución en las poblaciones de las especies objetivo. Por otra parte, el camarón cultivado representa hasta 5 veces más que la producción de arrastre semiindustrial, generando una importante competencia para el sector de arrastre (UNA 2016).

El deterioro de la pesquería de camarón es generalizado en todas las áreas de la costa Pacífica. Una evaluación de las poblaciones de camarón blanco, camarón tití, camarón café, camarón rosado y camarón fidel, determinó que todas estas especies alcanzaron el máximo rendimiento sostenible en las décadas de 1970 y 1980  (Tabash 2007). Esta tendencia se refleja en los desembarcos totales de la flota camaronera, que muestran la caída de los desembarcos desde inicios de los ochenta (Gráfico 9). Conforme las poblaciones costeras de camarón colapsaban, la flota camaronera se enfocó en especies de mayor profundidad, hasta agotar todas las poblaciones de camarón (Álvarez y Ross 2009). La flota se concentró, entonces, en la extracción de especies que no son camarón, tales como el langostino (que se empezó a capturar en el 2014) o peces de los cuales depende la flota artesanal (pargos, cabrilla, congrio, etc.).

 Dentro del Golfo de Nicoya, se estima que la pesca de camarón blanco dejará de ser rentable para el 2018. Las capturas de camarón tití alcanzaron su mayor rendimiento en 1971, y para el 2010 sus capturas fueron de cero; actualmente solo queda el 5% de su biomasa virgen desovante. El camarón rosado alcanzó su máximo rendimiento en 1988, actualmente solo queda un 25% de su biomasa virgen desovante y alcanzará la sobrepesca en su crecimiento para el 2019. Para el camarón fidel se reportan cero capturas en el Golfo desde el 2009 (BIOMARCC-SINAC-GIZ 2013). En aguas más profundas, la situación es similar. El alarmante nivel de sobre-explotación de camarones de profundidad llevó a que científicos solicitaran el cierre temporal de las pesquerías de camarón, solicitud que no fue atendida por el INCOPESCA (Wehrtmann y Nielsen-Muñoz 2009).

 El INCOPESCA ha realizado pruebas de dispositivos excluidores de fauna de acompañamiento con el fin de reducir la pesca incidental de especies no objetivo, sin embargo, los resultados son poco alentadores. Pruebas sobre la captura incidental de redes de arrastre utilizando el dispositivo excluidor de tortugas en la pesquería de camarón rosado arrojaron capturas de fauna no deseadas del 80% (Marín Alpízar 2009). Mientras que evaluaciones sobre el uso de dispositivos excluidores de peces fueron todavía menos alentadoras. En la pesquería de camarón blanco y tití, la proporción de fauna de acompañamiento a camarón utilizando estos dispositivos fue de 48:1 (98%) mientras en la pesquería de camarón rosado fue de 16:1 (94%) (Porras y Marchena 2013).

 Como resultado del Voto 10540-2013 de la Sala Constitucional, que declaró inconstitucional la utilización de la técnica de arrastre, la cantidad de embarcaciones y personas relacionadas a esta actividad productiva ha ido disminuyendo. Para el 2015 existían 27 licencias activas y operando, lo cual representaba un total de 590 empleos directos (UNA 2016). Para finales del 2019, las últimas tres licencias activas registradas por el INCOPESCA alcanzarán su fecha de vencimiento. Este cierre afectará también, a los empleos asociados a la fase de procesamiento, en la cual se emplea cerca de 400 mujeres principalmente de la zona de Puntarenas. De los 590 empleos directos generados por la actividad, más del 80% no alcanzan el salario mínimo de ley (UNA 2016)”. (Lo destacado no corresponde al original).

 Dicho informe, si bien es anterior al estudio realizado por el INCOPESCA, sí ilustra la problemática que genera la pesca de camarón en el ecosistema, detalla que en la mayoría de los casos ya se alcanzó el máximo rendimiento sostenible y reafirma la necesidad de realizar una evaluación actualizada de la biomasa, los ecosistemas y las condiciones de los suelos marinos. Además, se refiere al problema social vinculado a la pesca de arrastre.
 Como una continuación de este estudio, la FAO, representación FAO Costa Rica, en enero de 2019, realizó un estudio denominado “Caracterización Socioeconómica del Tripulantes, Rederos y Peladoras del sector semi-industrial de arrastre de camarón en Costa Rica”.
Dicho informe fue aportado a la discusión legislativa por el Diputado Melvin Piña (ver folios 1114-1164, tomo V del expediente legislativo). El estudio pone de manifiesto el riesgo social en el Cantón Central de Puntarenas de acuerdo con una serie de índices sociales y económicos. Afirma que “los datos evidencian que la pérdida de licencias supone un impacto importante en la pobreza de este cantón”  y justifican “una intervención coordinada y urgente de distintas instituciones públicas para atender las necesidades de la población desempleada”. Concluye que “muchos de los empleos asociados a la pesca de arrastre son informales” y se deben adoptar medidas para “impulsar el empleo decente en el sector pesquero”, lo que incluye, según enuncian los investigadores “incrementar y fomentar el acceso a los pescadores a las redes de seguridad social y organizar efectivamente a los trabajadores, entre un conjunto de iniciativas”. El informe realiza conclusiones conforme a dos escenarios: a) que se mantenga la suspensión de las licencias de redes de arrastre, en cuyo caso propone fortalecer la institucionalidad para hacer frente a las múltiples necesidades de la población y b) que se autoricen nuevamente las licencias de pesca semiindustrial de redes de arrastre. Respecto de este último escenario, hace la expresa advertencia que debe hacerse con regulaciones que permitan el aprovechamiento sostenible del recurso . En concreto, recomienda, lo siguiente:

“La institucionalidad costarricense podría valorar la posibilidad de generar un proceso de regulación que permita la mejora de las condiciones laborales de tripulantes, rederos, peladoras y otros eslabones de la cadena productiva del arrastre, mediante la creación de normativa de cumplimiento obligatorio. En ese sentido, también sería de utilidad generar una serie de indicadores en el ámbito social de la pesquería, para analizar su sostenibilidad en forma integral.

Mediante un equipo interdisciplinario se debe hacer una investigación para determinar el número de personas vinculadas indirectamente al sector de arrastre, así como una caracterización de ese segmento de la cadena productiva.

Explorar la posibilidad de reactivar las cooperativas de trabajadores del sector semi-industrial de arrastre o coadyuvar a una organización que agrupe a los distintos grupos vinculados, según el oficio que ejercen dentro del sector camaroneros.

 Entendiendo que el esfuerzo no podría ser el mismo, se deben aplicar las mismas medidas del escenario uno a las personas que no puedan reingresar al sector. Es indispensable asegurar que todas las personas tengan acceso a todos los programas de seguridad social correspondientes y que se le apoye la reconversión productiva”. (Lo destacado no corresponde al original).

Estas recomendaciones y conclusiones de la FAO que, como se indicó, fueron incorporadas al expediente legislativo, ponen de manifiesto que previo a reactivar las licencias industriales de pesca de arrastre de camarón es necesario examinar las condiciones socio económicas de las personas involucradas en el encadenamiento productivo a fin de que se generen empleos dignos y de calidad.
 Para que se conciba y se complete el concepto de desarrollo sostenible democrático, ya no sólo se deben ponderar las variables que inciden en el ecosistema, sino, además, los factores socio económicos vinculados a la actividad. Debe destacarse que la FAO recomienda lo siguiente:

“Generar un proceso de regulación que permita la mejora de las condiciones laborales de tripulantes, rederos, peladoras y otros eslabones de la cadena productiva del arrastre, mediante la creación de normativa de cumplimiento obligatorio”.

  
 Luego de tener precisados los parámetros para dilucidar si se ha configurado o no el vicio aducido, corresponde examinar el estudio que fundamenta el proyecto de ley.
 

5. Elementos destacables del estudio técnico que fundamenta el proyecto de ley 

a.Consideraciones preliminares

 Cabe recordar los agravios que, en lo sustancial, los legisladores consultantes acusan: 1) las normas omiten hacer referencia a los dispositivos excluidores de captura de pesca incidental realmente significativa que se están autorizando y, por el contrario, autorizan la actividad y las licencias sujetas a unos estudios técnicos que no se han realizado, sino que de las propias normas se desprende que estos serán ejecutados con posterioridad; 2) el estudio de INCOPESCA es insuficiente para determinar la sostenibilidad de la pesca de arrastre según lo señalado por la academia (criterios que se examinarán más adelante); 3) el estudio omite la valoración del impacto sobre el suelo marino y los posibles daños causados o a causar con la actividad en cuestión; 4) existe un incumplimiento de las sentencias de la Sala por falta de análisis de la biomasa existente, impacto sobre el ecosistema, la afectación a los pescadores artesanales y cualquier variable social que permita concluir que esta actividad pesquera es compatible con el principio de desarrollo sostenible. Los legisladores consultantes apuntan que los criterios de la academia coinciden en que el estudio elaborado por el INCOPESCA es insuficiente para determinar la sostenibilidad de la pesca de arrastre.
 También es preciso mencionar los dictámenes aprobados por los legisladores en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios.
El Dictamen Afirmativo de Mayoría se apoyó en el informe técnico de INCOPESCA para avalar el proyecto de ley. Los legisladores que suscribieron dicho dictamen concluyeron lo siguiente:

 “…tomando como referencia la orden girada al INCOPESCA, tanto por el Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo como por la Sala Constitucional, para que realice los estudios tendientes a demostrar la reducción significativa de la fauna de acompañamiento que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático, se realizó la investigación de marras, la cual es presentada a la corriente legislativa como respaldo técnico para el análisis de esta iniciativa de ley. Informe que se reitera, tiene el aval de la Presidencia Ejecutiva del INCOPESCA y de su Junta Directiva” (folio 1049 de la copia del expediente legislativo, tomo IV).

 El Dictamen Negativo de Minoría reproduce una serie de criterios allegados al expediente relacionados con la suficiencia del informe técnico del INCOPESCA. A pesar de su valor en sí mismo, en razón de su extensión, se hará un resumen del mismo al final de este voto, a modo de anexo. Además, justamente como ese dictamen se basa en los informes de las instituciones consultadas, cabe omitir aquí lo dicho en aquel, porque luego se hará un sucinta referencia a lo dicho por esos informes.
 Corresponde ahora hacer una descripción y examen del estudio que fundamenta el proyecto de ley.

b. Justificación y objetivo del estudio técnico que fundamenta el proyecto de ley

Para examinar los agravios planteados es preciso apuntar que, tanto la Sala Constitucional en el voto 2018-014168, como el Tribunal Contencioso Administrativo en una resolución interlocutoria y cautelar 277-2018-I de la Sección Primera del Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo, giraron órdenes al INCOPESCA para realizar los estudios técnicos y científicos necesarios que demuestren una reducción significativa en la captura incidental que fuera compatible con un desarrollo sostenible democrático. En atención a dichos mandatos jurisdiccionales, el INCOPESCA llevó a cabo un estudio denominado “Evaluación de los porcentajes de exclusión de la fauna de acompañamiento del camarón (FACA) en la pesca de arrastre de los camarones a profundidad Pinki, Farfantedepenaus brevirostris y Fidel, Solenocera agassizii, utilizando diferentes tipos de luces de malla y aditamentos (DEP’s, DET’s, Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico costarricense”, el cual, según se justifica en la exposición de motivos del proyecto de ley, es el fundamento técnico en el que se apoyan los legisladores promoventes de la iniciativa parlamentaria. Al respecto, la exposición de motivos señaló lo siguiente:

 “En razón de lo anterior y mediante Acuerdo de Junta Directiva AJDIP-/137-2019 se presenta el informe final de la investigación denominada “Evaluación de los porcentajes de exclusión de Faca en la pesca de los camarones de profundidad Pinky Farfantepenaeus Brevirostris y Fidel Solenocera Agassizii utilizando diferentes tamaños de luces de malla, aditamentos (DEP”s, DET”s y Doble Relinga) y otras mejoras, en el Océano Pacífico Costarricense.” También en este mismo oficio informa que mediante nota PESJ-120-2019 en cumplimiento del Acuerdo AJDIP-/137-2019, entregó a la Asamblea Legislativa el informe con el resultado final de la investigación de cita (…).

Sobre esta investigación que se constituye en el fundamento técnico- ambiental para el presente proyecto de ley interesa citar aquí, que los resultados demuestran claramente, que la red utilizada en el experimento 1, cumplió ampliamente con ese requerimiento, ya que, excluyó más del doble de Faca que se tenía como meta. En la misma investigación se indica como ejemplo el siguiente:

 “Ahora, hay que destacar que los logros en la disminución de la Faca se logran con una red experimental que tiene algunas características particulares. En primer término, está completamente dirigida a pescar camarón y no pescado, aunque este sea comercial, por cuanto la Sala demandó la aplicación del Principio de Desarrollo Sostenible Democrático, en el cual se establece, que se debe tener una mayor protección a la pesca artesanal sobre la semi industrial de camarón, porque en esta participan y se beneficia una mayor cantidad de personas, por tanto, si se pescan peces comerciales, no se cumpliría con ese principio.”

 Los resultados de esta investigación con respecto a este punto fueron muy positivos, ya que no se capturó en los lances de camarón Fidel ninguna especie de interés comercial y en los lances de camarón pinky, las especies de este tipo únicamente representaron el 0,03% del peso de la captura total. Para el caso de los peces cartilaginosos, los resultados también fueron positivos en tanto, representaron un 3,1% del peso de la captura total para el camarón Fidel, y solo un 0,6% en el caso de camarón pinky.

 En consecuencia, para cumplir con lo estipulado por la Sala Constitucional en materia de disminución de captura de fauna de acompañamiento, es posible facultar al INCOPESCA para que emita licencias de captura de camarón a las embarcaciones que cumplan estrictamente con el diseño del arte de pesca Experimental 1 por alcanzar una reducción de la faca de un 66.5% para camarón Pinky y de 65.7% para camarón Fidel.

 INCOPESCA debe realizar estudios adicionales para conocer en detalle el impacto del arte de pesca Experimental 1 y determinar con precisión las tallas de primera madurez, zonas de pesca actuales, prospección de nuevas zonas de pesca y la biomasa al máximo rendimiento. Según es mencionado en el reporte científico supra citado, el INCOPESCA está desarrollando un proyecto con una inversión de 1500 millones de colones que le permitirá realizar dichos estudios durante el 2019 y el 2020.

 Con estas reformas se da acatamiento a las recomendaciones derivadas de la investigación técnico científico realizada por el INCOPESCA, de manera que la actividad de pesca de camarón se pueda realizar en forma sostenible y cumpliendo con el principio de Desarrollo Sostenible Democrático y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza”.

 El estudio en cuestión fue adjuntado a folios 96-188 del expediente legislativo y sirvió, como se indicó, de sustento al proyecto de ley. Además, se puede consultar en el sitio Web de INCOPESCA:
https://www.INCOPESCA.go.cr/investigacion/documentos_tecnicos/19-inf_inv_camaron.pdf 
 Para contextualizar y analizar las objeciones de constitucionalidad de los legisladores, es preciso puntualizar las propias observaciones realizadas por las autoridades del INCOPESCA, en relación con el estudio en cuestión.
En primer término, conviene señalar que el propio INCOPESCA reconoce que la premura del estudio obedeció a las órdenes impartidas por las autoridades jurisdiccionales, al afirmar lo siguiente:

 “Lo anterior justificó más la necesidad de realizar una investigación a corto plazo, que permitiera conocer si era posible obtener un porcentaje significativo de reducción de Faca, que sería el elemento técnico necesario para recomendar reabrir la pesca de arrastre de camarón, basados en el cumplimiento de los requerimientos solicitados por la Sala Constitucional. Caso contrario, habría que continuar investigando otras mallas y aditamentos, hasta lograr ese porcentaje”.

 El resumen del referido informe dice:

“El INCOPESCA realizó una investigación entre octubre a diciembre del 2018, cuyo objetivo principal fue evaluar los porcentajes de exclusión de Faca en la pesquería de camarón pinky y fidel; se analizaron 4 tipos de redes con variantes tales como luces de malla (1,75 hasta 2,25 pulgadas), altura de la red, DEP ojo de pescado y malla cuadrada, DET (con distancias entre rejillas de 4 y 6 pulgadas)y doble relinga, respecto a la red tradicional o de control. Los muestreos incluyeron el análisis de la captura de la pesca objetivo y la incidental y se realizaron en caladeros usuales para las especies investigadas, con un total de4 experimentos y132 lances. Se analizó la captura de Faca para ambas especies de camarón y en el caso del pinky, la red del experimento 1, se logró una disminución de 66.5%con respecto a la red control y un aumento de 161% de captura de camarón (proporción camarón-Faca de 2,56); mientras para fidel, la misma red del experimento 1 presentó una disminución del65,7%con respecto a la red control pero con un aumento del 26,7% de captura de camarón (proporción camarón-Faca de 1,26). Se analizó la estructura de tallas para pinky obteniéndose tallas para la red control entre los 92-207 mm y en las redes experimentales entre 98-207 mm; en el caso de fidel la red control las tallas fueron entre los 79-189 mm y en las redes experimentales entre 96-196 mm. Se analizó el porcentaje de individuos respecto a la TPMS obteniéndose que en general los machos de pinky estuvieron sobre la TPMS (83,2 mm), mientras que un porcentaje (4,2-10,2%) de las hembras se presentó bajo la TPMS (130,6 mm); para fidel las hembras se presentaron en 94% sobre la TPMS (112,6 mm). Se analizó la composición de la Faca en las capturas de pinky siendo los peces el grupo de mayor presencia (75,9%), seguido por crustáceos (23,4%); en el caso de la composición de la Faca en la pesca de fidel, los peces fueron el grupo de mayor presencia (60,9%), seguido por crustáceos (39,7%). Se concluye que la red experimental del experimento 1 capturó menos Faca que la de control, lo cual es ambientalmente relevante y por otro lado, pescó más camarón, lo cual es económicamente satisfactorio para los pescadores y así estimulará su uso; las pruebas estadísticas t Student y de probabilidad, dieron diferencias significativas, para ambas especies de camarón, lo cual permite establecer, que esta red sí disminuyó estadísticamente las capturas de Faca y aumentó significativamente la pesca de camarón. Inclusive se lograron proporciones de camarón versus Faca, que superan a las alcanzadas por Surinam en el caso de pinky o son de las mejores en el caso de fidel. La pesquería de ese país está certificada ambientalmente como pesca sostenible por la Marine Stewardship Council. Finalmente, se recomienda la implementación de la red experimental 1 como el estándar legal y la necesidad de continuar con investigaciones que aporte información que aún se requiere para el manejo de las pesquerías de estas dos especies”. (Lo destacado no corresponde al original).

Del informe se desprende que su objetivo principal fue evaluar los porcentajes de exclusión de FACA en la pesquería de camarón pinky y fidel en el Océano Pacífico de Costa Rica utilizando diferentes tamaños de luces de malla y otros aditamentos.
 Esta investigación fue llevada a cabo en un período de tres meses durante el año 2018 y, únicamente, como se ha dicho, tuvo como propósito evaluar los porcentajes de exclusión de FACA en la pesquería de dos tipos de camarón, a saber, pinky y fidel; se emplearon diversas técnicas que condujeron a resultados positivos en el sentido que se redujo la FACA, pero el propio INCOPESCA señala la necesidad de “continuar con investigaciones que aporte información que aún se requiere para el manejo de las pesquerías de estas dos especies”. Además, reconoce que hay variables que están pendientes de evaluación:

“Se debe de informar, que se ha preparado un proyecto nuevo, por un valor mayor a los 2000 millones de colones y a ejecutarse durante el año 2019, con el cual se podrán continuar con las investigaciones tendientes a determinar la viabilidad de la pesca sostenible de camarón. En el mismo se investigarían otros temas, tales como época reproductiva, talla de primera madurez sexual, zonas de pesca actuales, prospección de zonas de pesca de camarón nuevas y biomasa al máximo rendimiento sostenido entre otros”. (p.  6 del informe. Lo destacado no corresponde al original).

En dicho documento se admite, expresamente, la necesidad de investigar temas como la época reproductiva de las especies, las tallas de maduración, zonas de pesca y el rendimiento de la biomasa.
 Conviene advertir que, si bien el INCOPESCA tenía una obligación de llevar a cabo un estudio técnico en cumplimiento de las órdenes jurisdiccionales citadas, ello no implicaba que, para esta iniciativa parlamentaria que pretende impulsar nuevamente la pesca de arrastre, la Asamblea Legislativa debiese tener necesaria y exclusivamente, este insumo como única base científica para aprobar la decisión de reactivar el otorgamiento de las mencionadas licencias.

c.La  necesidad de más estudios y el plazo dado por el transitorio

Es preciso retomar la redacción del proyecto de ley aprobado en primer debate. Las normas de interés disponen lo siguiente:

 “Artículo 47- Las licencias para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales, así como a las personas físicas y jurídicas costarricenses. Estas licencias se clasifican en dos categorías:

 a)              Categoría A (licencia para pesca de camarón semiindustrial Océano Pacífico): embarcaciones con licencia o permiso para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan las tecnologías y los criterios científicos determinados por la autoridad competente establecidos por el INCOPESCA, únicamente en la zona económica del Océano Pacífico. Para otorgar estas licencias y permisos, el INCOPESCA necesariamente deberá contar con los estudios científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso.

El INCOPESCA determinará las especies de camarón aprovechables comercialmente, con base en los estudios científicos correspondientes.

 TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad.

 TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley”. (Lo destacado no corresponde al original).

 De la atenta lectura esas normas citadas se desprende que, a la fecha de aprobación de este proyecto de ley en primer debate, no se contaban con los estudios “científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso” .
Es decir, el  estudio que se aporta al expediente legislativo como fundamento del proyecto de ley se refiere a los diversos métodos que procuran eliminar la FACA, pero los legisladores admiten que aún no se cuenta con los estudios que certifiquen que la pesca semiindustrial se puede llevar adelante de conformidad con criterios de desarrollo sostenible del recurso.
 El propio proyecto de ley bajo análisis prevé una norma transitoria en la que se le otorga un año improrrogable al INCOPESCA para la realización de los estudios científicos y técnicos requeridos.
En lo que se refiere a este punto específico, corresponde examinar el agravio bajo el tamiz de los propios criterios técnicos de INCOPESCA. Al respecto, en el expediente legislativo consta el oficio PESJ-409-2019 de 20 de noviembre de 2019, suscrito por el Presidente Ejecutivo del INCOPESCA, señor Daniel Carrasco Sánchez, dirigido a la Comisión de la Asamblea Legislativa (folios 1214-1221, tomo V). Dicho oficio fue enviado a raíz de una solicitud para que se expusieran conclusiones previo a la aprobación en primer debate. Nótese que el criterio de la autoridad rectora en la materia de pesquería se allegó al expediente siete días antes de su aprobación en primer debate. En ese oficio se realizaron las siguientes manifestaciones de interés:

 “Es necesario señalar, con fundamento en el artículo 50 de la Constitución Política, que la legislación que se emita sobre el aprovechamiento sostenible del recurso camarón, debe procurar lograr el mayor bienestar a las personas que de manera directa o indirecta se benefician de la captura de camarón tanto en la Zona Económica Exclusiva del Oceáno Pacífico como en el Mar Caribe .

La investigación referida por los legisladores buscó demostrar una reducción significativa en la fauna acompañante, en cumplimiento con lo dispuesto por la Sala Constitucional en el Voto 2013-1054 (sic) y se desarrolló en los plazos de tiempo otorgados por la sentencia N.°277-2018-I del Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo y la resolución número 2018014168 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Además, fue aprobado por la Junta Directiva del INCOPESCA por medio del acuerdo AJDIP/137-2019 del 7 de marzo del 2019 y el oficio PESJ-120-2019 del 11 de marzo del 2019.

 Dado lo anterior, es de importancia para nuestra institución resaltar que cualquier iniciativa legislativa que busque regular la pesca de camarón con redes de arrastre, debería apegarse de manera exhaustiva a los mejores resultados obtenidos en la investigación mencionada, así como a disposiciones establecidas por la Junta Directiva del INCOPESCA, en aspectos medulares como dispositivos excluidores de pesca y tortugas, control satelital, exclusión de pesca sobre arrecifes, pastos marinos, Áreas Marinas Protegidas y Áreas Marinas de Pesca Responsable entre otras.

 Asimismo, se considera que los proponentes deberían legislar en procura de la disminución de los conflictos que se presentan entre distintas flotas de pesca, por lo que se sugiere excluir la pesca semiindustrial del camarón, de zonas de pesca comercial de pequeña escala, tal y como lo determinan los mapas de zonoficación (sic) aprobados por el INCOPESCA, mediante Acuerdo de Junta Directiva AJDIP/158-2017.

Respecto a la sostenibilidad de esta pesquería, es importante mencionar que ninguna técnica de pesca por sí misma es sostenible, por lo que para determinar la sustentabilidad de una pesquería se requiere de algunos criterios determinados.

El criterio de Biomasa, que resultaría en el rendimiento máximo sustentable y el nivel de explotación del recurso; el criterio de capacidad de gestión, control y monitoreo por parte de la autoridad pesquera para mantener el estuerzo pesquero y la biomasa dentro de los parámetros de Rendimiento Máximo Sustentable (RMS) para cada tipo de pesquería y el nivel de impacto que genera la pesca en el ecosistema, incluyendo pesca de especies que no son la objetivo (sic) y el impacto a los fondos marinos.

En este sentido debemos poner en conocimiento de los y las señores diputados que el INCOPESCA no cuenta con recursos que le permitan de manera frecuentemente (sic) medir los criterios antes expuestos a través de investigaciones y recolección de datos, por lo que en la actualidad no es posible determinar la sostenibilidad de las pesquerías costarricenses .

 Ahora bien, en el caso de la pesca de camarones con redes de arrastre, gracias a la investigación mencionada, el INCOPESCA cuenta con conocimiento sobre el tipo de diseño y desempeño de equipos que podrían permitir la reducción significativa de la pesca incidental, para dos especies de camarón en un áreas determinada del Pacífico Central.

 A fin de ampliar y generar más insumos de tipo técnico ambiental, la Institución sacó a licitación pública N.°2019LN-00002-001860000 para una investigación denominada: “”evaluación de la dinámica de población para la pesquería de camarón por buques de arrastre en el Pacífico de Costa Rica”. Dicho proyecto de investigación fue diseñado a partir de conocimientos técnicos del INCOPESCA contemplando insumos obtenidos mediante consultas formales a instituciones relacionadas con la materia, como lo son MINAE, MAG, Universidades Públicas y Centros de Investigación, entre otros.

 El estudio propuesto estaba proyectado para realizarse en un plazo de 24 meses, con el fin de comparar al menos dos años de datos y considerar posibles variaciones causados por el fenómeno ENOS (El niño-La Niña Oscilación Sureña). Esta investigación venía a complementar la que ya se desarrolló para evaluar los porcentajes de exclusión de la FACA en la pesca de arrastre de los camarones de profundidad pinky y fidel en respuesta a las sentencias judiciales. (…)

Sin embargo, dicha licitación no fructicó (…).

Dado lo expuesto anteriormente, es necesario destacar que aun cuando este proyecto de ley sea aprobado, la Junta Directiva del INCOPESCA previo a aprobar nuevas licencias de pesca de camarón o bien renovar las existentes, debería contar con los insumos científico técnicos necesarios en cuanto a la biomasa disponible, donde además, deberán establecerse los parámetros de Rendimiento Máximo Sustentable (RMS), así como definir los niveles de reducción de la FACA, y determinar las vedas espacio-temporales para proteger a la especie cuando están en zonas de crecimiento, y en período de reproducción.

Lo anterior debe ser tomado en cuenta ya que esta iniciativa en el transitorio II, da a partir de la eventual aprobación y publicación de la ley, un plazo de un año improrrogable para que realice los estudios científicos y técnicos pertinentes, que sustente el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial de aprovechamiento sostenible del camarón, mediante la red de arrastre, ajustada a las regulaciones científicas y técnicas que establezca el INCOPESCA.

Como se puede observar en la explicación supra, este no es el plazo recomendado para el ejercicio de la investigación, siendo que inicialmente se requiere dos años de investigación para la recopilación de los datos y un período posterior para generar el informe científico y técnico final ”. (Lo destacado no corresponde al original).

De lo recogido en ese oficio se desprende que en la actualidad el  INCOPESCA cuenta con conocimiento sobre el tipo de diseño y desempeño de equipos que podrían permitir la reducción significativa de la pesca incidental, para dos especies concretas de camarón en un área determinada del Pacífico Central (nótese que no se incluye al Mar Caribe en la referida investigación). Lo anterior, como producto de la investigación realizada en atención a las órdenes jurisdiccionales mencionadas. No obstante, se evidencia la necesidad de realizar estudios adicionales para procurar una pesca sustentable. La institución reconoce la necesidad de realizar estudios adicionales respecto a la biomasa, que resultaría de un rendimiento sustentable y la explotación del recurso, criterios de capacidad de gestión, control y monitoreo de la autoridad pesquera para mantener el esfuerzo y la biomasa dentro de parámetros de “Rendimiento Máximo Sustentable” (RMS), impacto de la pesca en el ecosistema, incluyendo pesca de especies que no son el objetivo y el impacto en los fondos marinos.
 En ese oficio se explica que, para el caso de la pesca de camarón con redes de arrastre, ya hay un insumo que evaluó los porcentajes de exclusión de la FACA; pero, de previo a la aprobación de eventuales nuevas licencias semiindustriales, se deben tener más insumos científicos-técnicos para examinar la biomasa disponible, los RMS, definir los niveles de reducción de la FACA y determinar vedas espacio-temporales para proteger a la especie cuando estén en periodos de reproducción o crecimiento.
 Es decir, la propia institución admite la inexistencia de criterios técnicos científicos que los faculten a autorizar licencias por pesca de arrastre que garanticen una pesca sustentable. Lo anterior con el agravante de que el INCOPESCA demanda, al menos, de un período de dos años para llevar a cabo estos estudios que les sirvan de insumos para tomar una decisión fundada. Mientras que el proyecto de ley introduce una norma transitoria en la que se prevé un período de un año improrrogable para tales efectos. Esa inconsistencia la puso en evidencia el Presidente Ejecutivo en el oficio de análisis.
 En consecuencia, llevan razón los legisladores consultantes cuando afirman que con el proyecto de ley se está procurando la autorización de una actividad sujeta a unos estudios técnicos que no se han completado y que se prevé realizar con posterioridad a la ley. Y como se ha dicho, a eso se añade que, según el INCOPESCA, se les está otorgando un plazo menor al previsto por la institución para llevar a cabo los estudios técnicos que complementen el ya realizado. Dichos estudios procurarían una pesca sustentable que abarque y examine las variables necesarias para la adopción de una decisión fundada sobre autorizar o no las licencias de pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre.

d.L a omisión del estudio respecto del desarrollo sostenible

 Respecto al problema social vinculado a la pesca de arrastre, es preciso advertir que nada de lo examinado en el estudio técnico aportado apunta a respetar integralmente el principio de desarrollo sostenible democrático en los términos que fue ordenado en la sentencia 2013-10540, ni a valorar si la reactivación de la pesca semiindustrial de camarón con redes de arrastre supone una solución real y eficaz para dicho problema.
 El estudio que los legisladores utilizaron como insumo para este proyecto de ley carece de todo este análisis del impacto social y económico de la reactivación de las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre en la economía nacional y local, el impacto a los pescadores artesanales, así como, la generación de empleos de calidad y que no sean lesivos de las mínimas garantías sociales. En palabras de la propia FAO “ indicadores en el ámbito social de la pesquería, para analizar su sostenibilidad en forma integral ”.
 Por lo que esta minoría no puede tener por satisfecho el requisito señalado en la sentencia 2013-10540 sobre que la reactivación de esta actividad comercial sea  compatible con un desarrollo sostenible democrático.
Cabe añadir que, al ser consultada por el proyecto de ley, la Presidenta Ejecutiva del INAMU, la Sra. Patricia Mora, realizó las siguientes manifestaciones (folios 1194-1198 del expediente legislativo, tomo V):

 De tal forma que se puedan tomar las medidas apropiadas para reducir la vulnerabilidad de los grupos de población más afectado.

(…) recomendamos que en su aplicabilidad el enfoque de igualdad de género y sostenibilidad sea transversal en estos procesos productivos y que el texto de ley sea rediseñado bajo esos parámetros. A medida que disminuye las existencias de camarones y otros productos marinos por la sobreexplotación mediante prácticas industrializadas como la pesca de arrastre, los esfuerzos de desarrollo se deben en incrementar las inversiones en acuicultura, introducir cambios en el sistema comercial y desarrollar organizaciones institucionales innovadoras para la ordenación pesquera, con un nuevo enfoque en las cuestiones sociales y con perspectiva de género en el sector pesquero”. ( Lo destacado no corresponde al original).

6. Aná lisis del estudio a  la luz de lo expresado sobre el iter legislativo

a.Manifestaciones de las instancias consultadas

 Las autoridades y organizaciones consultadas durante el procedimiento legislativo se manifestaron respecto del estudio aportado por los proponentes:
El  INCOPESCA reconoce que requieren mayores estudios de previo a la adopción de esta decisión y destacan que aun cuando este proyecto de ley sea aprobado, la Junta Directiva previo a aprobar nuevas licencias de pesca de camarón o bien renovar las existentes, debería contar con los insumos científico técnicos necesarios en cuanto: la biomasa disponible, parámetros de Rendimiento Máximo Sustentable (RMS), definir los niveles de reducción de la FACA, determinar las vedas espacio-temporales para proteger a la especie cuando están en zonas de crecimiento, y en período de reproducción. Además, que el plazo otorgado en el transitorio no se ajusta a sus requerimientos .
 El MINAE y el  SINAC aducen la falta de solidez del estudio, por cuanto está dirigido a evaluar únicamente los porcentajes de exclusión de la FACA en la pesquería de camarón de dos especies de camarón (Camarón Pinky y Camarón Fidel), está limitado a un tiempo de dos meses, limitado a una zona específica del pacífico y a una época del año afectada por el fenómeno de El Niño. Asimismo, evidencia la necesidad de realizar estudios sobre aspectos no contemplados y hace referencia a la obligatoriedad de añadir el enfoque ecosistémico a los estudios futuros que contemple: biomasa disponible, capacidad de carga al sistema, niveles de explotación óptimos, entre otros.
 El Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR- UCR)  puntualiza que, si bien el estudio de INCOPESCA es un esfuerzo valioso por innovar en el campo de la tecnología pesquera en pro de la sostenibilidad, también tiene varias debilidades: 1) debe considerarse como un estudio preliminar, del cual no se pueden generalizar los resultados obtenidos, ya que la zona de muestreo fue restringida, así como el corto período del muestreo (tres meses) no permiten concluir que los resultados obtenidos sean representativos de todo el Pacífico costarricense y de todo el año; 2) no es apropiado recomendar el uso de la red experimental 1 y menos aún la certificación de la pesca de arrastre de camarón como una pesquería sostenible; 3) los resultados obtenidos sólo son válidos para arrastres con menos de dos horas de duración, por lo que INCOPESCA tendría que comprobar que tiene la capacidad institucional de asegurarse que los arrastres comerciales duren menos de dos horas, ya que lo usual es que duren entre cuatro a seis horas; 4) existen problemas metodológicos para el análisis de los datos. Asimismo, apuntan que “el informe se limita a estudiar la fauna acompañante, e ignora la sostenibilidad de las poblaciones de camarón en sí ”. Cuestiona, adicionalmente, que “El estudio tampoco considera el impacto del arte de pesca sobre el fondo marino”.
En oficio CIMAR-338-2019 del 24 de setiembre de 2019, el Director se dirigió al Diputado Mario Castillo Méndez, en los siguientes términos:

“Antes de (re abrir cualquier extracción comercial de un recurso marino-pesquero, es primordial conocer su estado actual, especialmente la biomasa disponible. Actualmente, dicha información no existe para el recurso camarón en aguas de Costa Rica y el estudio de INCOPESCA anteriormente citado se enfocó en modificaciones de las redes para evaluar los porcentajes de exclusión de la fauna acompañante (FACA) de la pesca y no se evaluó la biomasa presente de los dos especies de camarón del estudio ni el efecto de las redes sobre el lecho marino. Además, la sostenibilidad de un recurso pesquero no se evalúa exclusivamente a través del porcentaje de la FACA, sino incluye mucho más parámetros ambientales y biológicos-pesqueros para poder desarrollar un enfoque ecosistémico de la evaluación del impacto de una pesca” (El destacado no corresponde al original) (folios 582-583 de la copia del expediente legislativo, tomo II).

La PGR advirtió que aunque los resultados arrojados en el estudio realizado parecen ser satisfactorios en cuanto a una reducción considerable de la pesca incidental, dicho dictamen solo estuvo focalizado en ese objetivo específico, dejando de lado otras variables ambientales y aquellas que miden el desarrollo sostenible democrático. Puso de manifiesto que el proyecto de ley propuesto podría contener vicios de constitucionalidad, debido a que restablece la pesca de arrastre sin contar con un estudio técnico que haya evaluado totalmente el impacto ambiental que produce esa actividad. Lo anterior, debido a lo siguiente: 1) el propio estudio indica que se ha preparado un proyecto nuevo en el que se prevé investigar otros temas como época reproductiva, talla de primera madurez sexual, zonas de pesca actuales, protección de nuevas especies, biomasa al máximo rendimiento, entre otras, con el fin de continuar con las investigaciones tendientes a determinar la viabilidad de la pesca sostenible de camarón; es decir, reconoce que deja por fuera variables importantes; 2) el INCOPESCA informó a la Asamblea de la investigación pendiente de realización y 3) dicha investigación, según se expone, es necesaria para contar con datos de rigurosidad científica para la toma de decisiones.
 Asimismo, la PGR explicó que el proyecto de ley excede el ámbito objetivo cubierto por la investigación desarrollada en la que dice fundamentarse, porque: 1) queda abierta la posibilidad de permitir la pesca de arrastre de cualquier especie de camarón y en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico y del Mar Caribe, aunque aunque la investigación realizada se llevó a cabo únicamente en un sector del Océano Pacífico y para dos especies de camarón específicas y 2) se permitiría otorgar licencias para la pesca de camarón utilizando como arte de pesca redes de suripera, lo cual no parece haber sido objeto de análisis en el estudio que sirve de base.
Por la trascendencia de sus manifestaciones, se transcribe, en lo conducente, lo concluido por el referido órgano asesor:

 “El estudio Evaluación de los porcentajes de exclusión de FACA en la pesca de arrastre de los camarones de profundidad Pinky, Farfantepenaeus Brevirostris y Fidel, Solenocera Agassizii, utilizando diferentes tamaños de luces de malla y aditamentos (DEP’S, DET´S Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico costarricense (aprobado mediante acuerdo de la Junta Directiva de INCOPESCA n.°137-2019), que sirve de fundamento técnico al proyecto de ley, tuvo por objetivo evaluar los porcentajes de exclusión de fauna de acompañamiento en la pesca de camarón pinky y fidel en el Océano Pacífico, utilizando cuatro distintos tipos de redes de arrastre.

 Aunque los resultados arrojados parecen ser satisfactorios en cuanto se obtuvo una reducción considerable de la pesca incidental, el estudio estuvo focalizado únicamente en ese objetivo específico, dejando de lado otras variables ambientales. De ahí que, con base en los principios antes expuestos y en las disposiciones de la Sala Constitucional citadas, el proyecto de ley propuesto podría contener vicios de constitucionalidad, en el tanto, reestablece la pesca de arrastre sin contar con un estudio técnico que haya evaluado, en su totalidad, el impacto ambiental que produce esa actividad.

(…) Nótese que en el propio estudio se indica que se ha preparado un proyecto nuevo, a ejecutarse en el año 2019, en el cual se investigarían otros temas como época reproductiva, talla de primera madurez sexual, zonas de pesca actuales, prospección de zonas nuevas, biomasa al máximo rendimiento, entre otras, con el fin de continuar las investigaciones tendientes a determinar la viabilidad de la pesca sostenible de camarón. (pág. 6).

Además, INCOPESCA, en el oficio n.°PESJ-334-2019 de 3 de setiembre de 2019 (que consta en el expediente legislativo), indica que con el fin de ampliar la información con que se cuenta, generar más insumos de carácter técnico-ambiental y cumplir a cabalidad con las sentencias judiciales, se ha propuesto una nueva investigación, que tendrá una duración de dos años, para experimentar con redes de arrastre con diferentes modificaciones, identificar zonas actuales y nuevas para la pesca de camarón de profundidad, determinar la biomasa al máximo rendimiento sostenible y determinar la época reproductiva y talla de primera madurez sexual. Y menciona que esa nueva investigación complementará las ya hechas y que “los resultados de estos análisis serán de suma importancia para que el INCOPESCA y en general la sociedad costarricense cuenten con datos de rigurosidad técnica-científica para la toma de decisiones y se valoren los criterios biológicos, socioeconómicos y normativos para que por vía legislativa se defina si es factible o no el uso del arte de pesca de arrastre para la captura del camarón…”

Con base en lo anterior y tomando en cuenta el criterio técnico del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la Universidad de Costa Rica (CIMAR), que también consta en el expediente legislativo, el estudio en el cual se basa el proyecto de ley, no parece ser suficiente para justificar el restablecimiento de la pesca de arrastre de camarón.

 En todo caso, aunque con base en los criterios técnicos que se emitan al respecto se constatara que el estudio, su metodología y resultados son técnica y científicamente correctos y que, incluso, abarca todos los aspectos necesarios para reestablecer la pesca de arrastre de camarón en los términos exigidos por la Sala Constitucional, debe advertirse que la regulación propuesta va más allá del ámbito objetivo cubierto por la investigación desarrollada.

 Con la reforma de ley que se plasma en el proyecto queda abierta la posibilidad de permitir la pesca de arrastre de cualquier especie de camarón y en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico y del Mar Caribe, aunque la investigación realizada se llevó a cabo únicamente en un sector del Océano Pacífico y para dos especies de camarón específicas.

 Además, con la reforma propuesta se permitiría otorgar licencias para la pesca de camarón utilizando como arte de pesca redes de suripera, lo cual no parece haber sido objeto de análisis en el estudio que sirve de base. Al respecto, tómese en cuenta que en el voto de la Sala Constitucional n.°15233-2019, con base en el informe rendido bajo fe de juramento por INCOPESCA, se indica que no se está realizando ningún estudio sobre ese arte de pesca y que a corto plazo se estaría realizando una investigación en el Golfo Dulce, con el fin de tener mayor información científica y valorar a futuro su implementación en dicho ecosistema marino” (El destacado no corresponde al original) (folios 742 -752 de la copia del expediente legislativo, tomo III).

El Departamento de Servicios Técnicos Asamblea Legislativa advierte que un análisis del aprovechamiento sostenible del camarón no se relaciona, exclusivamente, con los dispositivos excluidores. Y señaló:

 Para el trámite de este Expediente solo se cuenta con el estudio ya analizado, sin observar resultados de evaluaciones de comportamiento y realidad actual de la especie en su entorno; la biomasa existente; el manejo del fondo marino y la protección y conservación de la micro y macro fauna; las áreas de pesca; el equilibrio de la cadena trófica; la distribución equitativa de la riqueza; las familias a beneficiar y el beneficio económico y social resultante de la apertura”. (Lo destacado no corresponde al original).

 La Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente apunta a que el estudio carece de la rigurosidad científica necesaria para probar la sostenibilidad de alguna práctica pesquera. Por lo que pretender basar el proyecto de ley en este estudio genera una flagrante violación a las obligaciones internacionales de Costa Rica respecto a la protección del medio ambiente y la fauna marina.
 La Fundación PROMAR señala a que el trabajo de campo fue realizado por pescadores del sector involucrado y con sus embarcaciones, siendo entonces al mismo tiempo juez y parte; el muestreo y los experimentos no incluyeron variables estacionales, que son fundamentales en estos casos; además, se llevaron a cabo únicamente en el Golfo de Nicoya y no se realizaron a profundidades significativamente diferentes; además, el tamaño de la muestra es estadísticamente insuficiente y no hay datos sobre biomasa o bienes poblacionales.
 La Fundación Neotrópica concluye que el estudio “evidencia una carencia sustantiva en el proceso metodológico”.
 La Fundación MarViva consciente de la problemática social y económica de la Provincia de Puntarenas considera que el desencadenante de la situación del desemplo no se relaciona con la prohibición de la pesca de arrastre. Explica que, según los datos de la CCSS, todos los sectores productivos de Puntarenas se han venido contrayendo desde hace 20 años. La reducción sostenida en el número de empresas oficialmente inscritas en los sectores con mayor capacidad de generación de empleo y dinamismo económico, como la construcción, agrícola, industria, se viene dando desde al año 2001 y empeoró desde el 2006 con el cierre de la única zona franca de la zona. Además, afirma: “Prácticas insostenibles de pesca (como la pesca de arrastre), la ausencia de control de pesca ilegal, la falta de criterios científicos en la gestión de las pesquerías y los efectos del cambio climático, han promovido el colapso de las poblaciones de peces y de los agentes económicos ligados a este sector”. Agrega que no es un fenómeno exclusivo de Costa Rica, sino de toda Mesoamérica debido a la sobreexplotación de los recursos y las prácticas insostenibles. Asimismo, indica que la pesca de arrastre no es una solución a la crisis socieconómica del cantón central de Puntarenas. Retoma el estudio de la UNA mencionado supra, para concluir que en la cadena productiva de la pesca de arrastre existe una clara asimetría en los ingresos percibidos entre los agentes y una carencia de justicia social, y las mujeres peladoras de camarón reciben salarios por debajo de los mínimos, sin garantías laborales de ningún tipo:

 “Estos números evidencian que el 65% de los ingresos generales por la pesca de arrastre permanecen en manos de los propietarios de las licencias y que las mujeres y sus familias son las más castigadas por condiciones que no respetan los derechos mínimos laborales (…) Los números encontrados en la CCSS constrastan con los alegados por los pescadores semi industriales y algunos diputados. Estamos, entonces, ante 2 escenarios: el sector aporta números falsos, o existía una gran cantidad de personas que eran empleadas en el sector sin seguridad sociales y, por ende, sin cobertura médica ni aportes para su pensión. Esto, sumado a los números sobre los ingresos en la cadena, refleja que se trata de un negocio que no respeta las garantías mínimas laborales, con alto grado de desigualdad, que impide el progreso social y que perpetua las condiciones de pobreza, especialmente en las mujeres. En conclusión, la pesca de arrastre semi-industrial no es una solución viable para atender, de manera efectiva e integral, la difícil situación socieconómica de Puntarenas”.

 Respecto a la solidez del estudio aportado por los proponentes, cuestiona que para su realización se contrató a dos personas dueñas de embarcaciones a quienes se les vencieron las licencias, por lo que son directamente afectadas por la inconstitucionalidad decretada por la Sala y, por ende, tienen un interés directo en el resultado del estudio. Por ello, señala que no se cumple una de las disposiciones de la Sala, relativa a la necesidad de que los estudios fueran llevados a cabo por instancias científicas y objetivas.
 Asimismo, retoma y unifica los análisis realizados al estudio técnico en el sentido de que la investigación tuvo serias deficiencias técnicas, incluso en aspectos de metodología y en la conducción de una investigación científica. Sobre el estudio en cuestión, dice lo siguiente: 1) los resultados sobre la FACA no son concluyentes ni representativos del Pacífico costarricense ya que los muestreos fueron realizados durante un corto período y estuvieron restringidos a solo seis sitios de pesca en la zona externa del Golfo de Nicoya, por lo que se omiten las diferencias geográficas y estacionales (referentes a las condiciones climáticas) sobre aspectos como la distribución, abundancia y reproducción de las especies objetivo y la FACA; 2) fue realizado bajo la influencia del fenómeno de El Niño y por lo tanto existe la posibilidad de que aspectos como la distribución, la abundancia y patrones reproductivos de las especies fueran muy distintos en relación a la que tienen lugar bajo condiciones climáticas estables; 3) no evalúa los impactos de las redes de arrastre sobre el fondo marino; 4) INCOPESCA basó su análisis sobre el punto de madurez sexual de los individuos de camarón en datos de 2009, los cuales están desactualizados y eso es muy relevante porque determina la capacidad reproductiva de cada especie y, por lo tanto, la capacidad de regenerarse para mantener las poblaciones en números sostenibles; 5) contiene serias debilidades en las estadísticas del informe del estudio, pues únicamente se reflejan promedios, sin que se pueda evaluar el comportamiento de los datos; y 6) únicamente estudiaron dos especies de camarón (Pinky y Fidel) de las diez que históricamente han sido explotadas por la flota semiindustrial con el agravante que el proyecto de ley no se limita a autorizar la extracción de estas dos especies, y eventualmente habilitaría la pesca de especies de las que no existe ninguna información (ver folios 795-810, de la copia del expediente legislativo, tomo III). Concluye: “Por lo tanto, sus resultados no pueden ser tomados en cuenta como un insumo objetivo ni científico para decidir sobre el futuro de la pesca de arrastre, y menos aún como el único insumo”.

b.Unanimidad de los criterios técnicos sobre  el estudio presentado

Esta minoría advierte que, de cara a la resolución de esta cuestión, lo que corresponde es examinar si existe una razonable convergencia de los criterios de las instituciones consultadas en el trámite legislativo que apunten a que hay una suficiencia en el estudio técnico que fundamenta el proyecto de ley. Lo anterior, de previo a reactivar las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre.
 En el presente caso, como se ha advertido, más que una razonable convergencia, hay una abrumadora unanimidad en los criterios emanados por las distintas instancias (PGR, Servicios Técnicos, MINAE, SINAC, universidades y –paradójicamente– el mismo INCOPESCA, además organizaciones no gubernamentales) respecto de la insuficiencia del estudio que se presenta como el fundamento técnico del proyecto de ley que pretende autorizar la reactivación este tipo de licencias. (Por cierto, sucede todo lo contrario a lo indicado en la 2020-010160 citada supra).
Según se ha indicado, existen críticas sobre la metodología y la suficiencia del estudio realizado. He aquí un breve resumen:
Sobre los aspectos estrictamente ambientales:
Se realizó en un período muy breve (solo tres meses) y los resultados fueron alterados por un fenómeno climático (El Niño). Sólo analizaron dos tipos concretos de camarón (de diez especies posibles). Se hicieron pescas de dos horas cuando lo usual en estas licencias es que se utilicen aproximadamente seis horas diarias. El tamaño de la muestra es estadísticamente insuficiente y con carencias sustantivas en el proceso metodológico (ver en el expediente legislativo, las respectivas manifestaciones de las autoridades de INCOPESCA, MINAE, SINAC, CIMAR, Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente, Fundación PROMAR, Fundación Neotrópica, PGR, Fundación MarViva y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. Asimismo, ver el Dictamen Negativo de Minoría de la Comisión de Asuntos Agropecuarios).
 Por otro lado, hay una total coincidencia en que los estudios aportados no son suficientes y se requiere de mayores datos, antes de otorgar estas licencias. Se echan de menos estudios sobre el estado de la biomasa, la madurez de las especies, la época reproductiva de las especies, los impactos en los suelos marinos, la capacidad de carga en el sistema, los niveles de explotación óptimos, los datos sobre las vedas y los criterios que sustenten el máximo rendimiento sostenible. 
Sobre aspectos de sostenibilidad social y económica
Se carecen de estudios que midan los impactos sociales y económicos de la reactivación de estas licencias, que permitan asegurar el principio de desarrollo sostenible democrático. En concreto, no hay datos sobre: a) las condiciones socio-laborales de las personas que se dedican a esta actividad y b) la incidencia en otro tipo de pescadería (como la artesanal), pesca deportiva y turismo (ver, sobre el particular, la propia discusión legislativa en el Plenario, las respectivas manifestaciones de las autoridades de MINAE, INCOPESCA, SINAC, PGR y las de la Ministra de la Condición de la Mujer. Además de otros criterios como PROMAR, ver las manifestaciones de organizaciones de pescadores de Guanacaste que señalan que, de activarse estas licencias, se afectaría a los pescadores artesanales de esa provincia. También, consultar el Informe de Estudios Técnicos de la Asamblea Legislativa y el Dictamen Negativo de Minoría).
 Asimismo, la intervención de la FAO en el expediente legislativo recomienda la regulación del ordenamiento pesquero bajo los lineamientos de los principios y criterios establecidos en los instrumentos internacionales (ver folios 633 y siguientes del expediente legislativo, tomo III).
 Todas las instancias concuerdan en que no se cuenta con la información para que la iniciativa parlamentaria establezca con claridad y de manera fundamentada los parámetros esenciales para que el ejercicio de la actividad sea conforme con el desarrollo sostenible democrático. Cabe destacar que, según lo reconoció INCOPESCA en su informe, es imprescindible, de previo a tomar una decisión de este tipo, que se cuenten con los parámentros de rendimiento máximo sustentable, lo que conlleva a valorar el estado actual de las poblaciones de camarón para tomar decisiones concretas sobre la explotación racional y sostenible del recurso.

c.A lgunas intervenciones en el debate en el Plenario

Para más abundamiento es oportuno detenerse en algunas de las intervenciones de los legisladores durante el trámite de primer debate.
 Los propios legisladores que votaron a favor de este proyecto de ley reconocieron muchos de los puntos que aquí se han señalado. Por ejemplo, dijo el Diputado Benavides Jiménes:

“Estos son estudios distintos del que ya se hizo y se avaló técnicamente y científicamente, que fueron los estudios con respecto a la red doble AA Costa Rica. Esos ya se hicieron y estaba clarísimo que la Sala Constitucional los solicitada. Estos otros estudios son los que deben hacerse para determinar ya no el tema de la técnica, sino de la sostenibilidad del recurso, donde deberá revisarse justamente otras circunstancias para determinar la sostenibilidad del recurso, y a partir de estos estudios es que el INCOPESCA podría dar las licencias o podría determinar un número de licencias, que puede ser mayor o puede ser inferior, justamente con base en esos estudios” (folio 1384, tomo VI de la copia del expediente legislativo).

 Por otro lado, las disconformidades a las que se hizo referencia aquí en los epígrafes anteriores fueron puestas de manifiesto por algunos legisladores. Además, del Diputado Villalta Flórez-Estrada y la Diputada Vega Rodríguez, cuyas extensas intervenciones no se han transcrito acá, dejaron constancia de conclusiones similares otros legisladores.
 El Diputado Castillo Méndez señaló lo siguiente:

“Las decisiones relacionadas a las pesquerías de Costa Rica son necesarias. Hoy miles de familias dependen enteramente de la pesca. Sé que algunos de ustedes han colocado este punto en la mesa al hablar del aprovechamiento de camarones; sin embargo, este aprovechamiento no puede ser bajo artes de pesca que se caracterizan por ser no objetivas o no selectivas.

El arte de pesca semiindustrial de arrastre de camarón fue deshabilitado por la Sala Constitucional al no cumplir con los parámetros básicos de una pesquería sujeta al aprovechamiento sostenible y uso racional de los recursos del oceáno.

No basta con un dispositivo extractor de peces o tortugas, el impacto sobre los fondos marinos y los recursos bióticos y abióticos es evidente. Es justo por ello que la Sala en 2013 no solo se refiere a mejoras en el arte de pesca y en la forma de faenar, sino que incluye la necesidad de un esfuerzo relativo al paisaje marino, a los fondos marinos y a la necesidad de trabajar hacia un desarrollo democrático sostenible. (…)

No pongamos en riesgo la seguridad jurídida de la normativa pesquera, no pongamos en riesgo la estabilidad de los recursos marinos, de los ecosistemas y del equilibrio del océano. Y claramente no pongamos en riesgo a miles de familias pesqueras, quienes dependen enteramente de un océano sano y ecológicamente equilibrado. (…) Este proyecto pone en riesgo el océano y a miles de familias que dependen de su estabilidad, para sustituir no es solo el sector pesquero, en el turístico, el hotelero, aquellos que trabajan el mar brindando servicios dedicados a la observación de especies y, además, aquellos quienes disfrutamos de esos espacios (…) la acidificación, la desoxigenación y la expansión térmica del océano se ha convertido en el común denominador en tiempos de cambio climático. No permitamos que la desestabilización ecológica se convierta en parte de ello”. (Lo destacado no corresponde al original) (folios 1427-1429 de la copia del expediente legislativo, tomo VI).

Adicionalmente, la Diputada León Marchena puso al descubierto la importancia de los estudios técnicos que garanticen el principio del desarrollo sostenible de los recursos, los cuales, según su criterio, se omiten en el caso concreto:

 “Pero el manejo sostenible tiene una base que es fundamental, y esa base fundamental se llama confianza, y la confianza se genera a partir de estudios técnicos, de criterios técnicos.

Este proyecto que hoy hemos estado discutiendo a lo largo del día tiene una buena intención, pero le falta certeza técnica, y esa por los menos desde el análisis que yo hago es que el proyecto carece todavía de esa certeza técnica.

 Y la carece porque hay una serie de estudios que son importantes, que todavía no están elaboradas y que todavía no están interpretados.

Un estudio de biomasa es un estudio que nos permite saber si podemos o no otorgar licencias, si las podemos otorgar en qué condiciones se pueden otorgar, en qué momento del año, cuántas licencias, cuánto volumen es posible que se pueda capturar en cada una de esas.

 Lamentablemente este expediente no aporta esa información, como no aporta otra información; sin embargo, el proyecto tiene una base de buena intención en el sentido de que al menos ha habido un interés de parte del INCOPESCA en encauzar sus efectos, sus esfuerzos para ir trabajando en la construcción de esa información, que repito, es información que lo único que permite es generar confianza para asegurarnos que a partir de esta confianza que el manejo sostenible es posible en los diferentes recursos.

 (…) por esa carencia de certeza científica es que hoy voy a dar mi voto negativo a este proyecto”. (Lo destacado no corresponde al original)  (folios 1433-1435 de la copia del expediente legislativo, tomo VI). 

 Finalmente, el Diputado Fonseca Fonseca también se pronunció y evidenció la insuficiencia de los estudios técnicos planteados para dar sustento al proyecto de análisis. Dicho legislador realizó las siguientes conclusiones:

 “Pero los estudios, la opinión científica, la literatura me han llegado a convencer de que el estudio de INCOPESCA sobre el cual se basó esta idea de proyecto es absolutamente insuficiente, es omiso, es muy corto, para poder darle un respaldo positivo a este proyecto.

 Un estudio de estos requiere al menos de dos años, al menos de dos años, y el tiempo siguiente un mínimo de seis meses para el análisis de esos resultados. Y en el caso concreto no se dio eso.

El país desconoce los alcances de un estudio que ha sido realizado en diferentes épocas, en diferentes áreas, en diferentes profundidades, con diferentes especies, con diferentes científicos, acompañados de INCOPESCA y de la comunidad científica de este país.

 No se tomaron en cuenta aquí las academias, las universidades. Y no entiendo yo cómo en este país no puede haber un trabajo conjunto entre INCOPESCA, pescadores y la academia, que permita deciles a nosotros los diputados: este es un proyecto consensuado, entre todos los sectores de este país que estamos involucrados en esto”. (folios 1440-1442 de la copia del expediente legislativo, tomo VI).

Asimismo, el mismo Diputado Fonseca Fonseca dejó presentado un Anexo en el que documentó una investigación bibliográfica sobre el tema y sus conclusiones (ver folios 1445-1452 de la copia del expediente legislativo, tomo VI).
 
 

7. Conclusiones sobre el particular

 Antes de hacer las conclusiones sobre lo que se ha analizado, es preciso destacar dos puntos. Por un lado, el Poder Legislativo está llamado a resguardar el equilibrio ambiental, estableciendo parámetros para el ejercicio de la actividad de pesca de camarón con redes de arrastre a nivel semiindustrial. Y esto no puede hacerlo adecuadamente sin contar con los estudios completos y debidamente fundamentados. Por otro, esta minoría no pretende que la Sala se tenga como la instancia idónea para examinar la suficiencia científica del estudio técnico en cuestión, sino que entiende que a ella le corresponde constatar que haya una razonable convergencia de los informes contenidos en el expediente legislativo.
 Sobre esto último se observa que en el presente caso se da una consistente y abrumadora convergencia por parte de todos los entes consultados –se diría que incluso una unanimidad–, pues coinciden en señalar que el estudio utilizado como insumo para este proyecto legislativo, desde el punto de vista científico ambiental, tiene serias deficiencias en su alcance y metodología y, además, es en sí mismo insuficiente, porque no aborda todos los aspectos que garantizarían que la pesca de camarón con redes de arrastre se lleve a cabo procurando el desarrollo sostenible democrático.
 Como corolario de las consideraciones realizadas, los suscritos Magistrados consideramos que llevan razón los legisladores consultantes en los agravios apuntados, específicamente, respecto a la infracción a los principios constitucionales de la objetivación de la tutela medio ambiental y del desarrollo sostenible democrático. Esto constituye vicio de procedimiento que corresponde a esta Sala controlar en este proceso de consulta de constitucionalidad.

 Sobre los principios de participación ciudadana y de publicidad

1. Argumentos de los consultantes

Los consultantes argumentan que en el presente asunto podría estarse configurando una lesión al principio de participación ciudadana en materia ambiental en relación con el principio de publicidad. Al respecto indican que en la sesión extraordinaria n.°14 de miércoles 27 de noviembre de 2019 se aprobó la moción de fondo n.°16 con un texto sustitutivo que incorporó una serie de elementos novedosos que se corresponden con cambios sustanciales en el texto. Refieren, concretamente, los cambios introducidos en el artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura, al regularse lo siguiente:

 “Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos. Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos” y se introdujeron tres transitorios respecto al texto dictaminado “TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad. TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley. TRANSITORIO III– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón serán estudiadas y evaluadas todas las solicitudes presentadas en igualdad de condiciones y tendrán prioridad, debidamente justificada, las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente”.

 Los consultantes alegan que estas modificaciones se realizaron de última hora en la misma sesión en la que se le dio el primer debate a la iniciativa y sin que se enviara el texto a publicar en el Diario Oficial La Gaceta. Incluso, en el acta de la sesión citada, tampoco se incluye el texto de la moción que fue aprobada, lo cual imposibilita el acceso de la ciudadanía a la información oportuna. Afirman que con esto se materializan groseros vicios al derecho fundamental a la participación ciudadana en temas ambientales, porque es imposible para la ciudadanía ejercer sus derechos sin la información que corresponde, por lo que la falta de publicidad del texto vacía de contenido el derecho a la participación ciudadana.
 También se refieren al derecho fundamental a la participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales, y aducen que este ha sido reconocido y desarrollado por diferentes instrumentos del Derecho Internacional como el principio 23 de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano y el principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. De lo dispuesto por esta Sala en la sentencia 2018-4117, concluyen que el acceso oportuno a la información es un elemento esencial del derecho fundamental a la participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales. Las modificaciones cuestionadas se ilustran en los siguientes cuadros:
  
 
 Ley Vigente
	  
 Texto sustitutivo aprobado en primer debate.
 


Artículo 46. Prohíbase dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estados bioló gicos.
	Artículo 46- Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de  sus estados biológicos.
 
Sin detrimento de  otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camaró n con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolució n debidamente fundamentada en criterios científicos, té cnicos y socioeconómicos.
 
 
Asimismo, se reformaron las disposiciones transitorias, del siguiente modo:
  
Texto sustitutivo aprobado en primer debate.
	
Texto dictaminado por la  Comisión

TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artí culo 47 de la presente ley, el INCOPESCA  podrá otorgar licencias temporale s. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios té cnicos establecidos por el INCOPESCA  y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad.
 
	
 No tiene equivalente


No tiene equivalente.
	TRANSITORIO I- En un plazo de 3 meses el  INCOPESCA debe resolver de conformidad a los requerimientos establecidos en la presente ley las solicitudes de prorroga amparadas al artículo 104 de la ley N.°8436, Ley de Pesca y Acuicultura. Para ello debe ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA. “EVALUACIÓ N DE LOS PORCENTAJES DE EXCLUSIÓN DE FACA EN LA PESCA DE CAMARON” , para quienes formalizaron debidamente el trámite de renovació n.
  


TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley.
	TRANSITORIO II- A partir de la publicació n de esta ley, se le otorga al INCOPESCA  un plazo de un año improrrogable para que realice los estudios científicos y técnicos pertinentes, que sustente el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial de aprovechamiento sostenible del camarón, mediante la red de arrastre, ajustada a la s regulaciones científicas y té cnicas que establezca el INCOPESCA.
  


Se eliminó.
	TRANSITORIO III- Para la realización de los estudios cientí ficos y técnicos necesarios para el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial,
 el INCOPESCA deberá reservar en su presupuesto operativo, los recursos necesarios para la realización de estos estudios.
  

TRANSITORIO III– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón serán estudiadas y evaluadas todas las solicitudes presentadas en igualdad de condicione s y tendrán prioridad, debidamente justificada, las personas fí sicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente.
 
	
TRANSITORIO IV- En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón, tendrán prioridad las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente.
  

2.Jurisprudencia relevante sobre el principio de publicidad

 El principio de publicidad tiene como fin último hacer posible que todas las personas tanto legisladores como demás habitantes tengan acceso a las discusiones que se generan a lo interno del órgano parlamentario. Por eso se dice que el respeto a ese principio en el trámite de la aprobación de una ley es la premisa del funcionamiento mismo del procedimiento legislativo y de la concepción de la democracia. En la sentencia 2014-004182 se recogen las siguientes consideraciones:

 “Los principios de publicidad y transparencia son consustanciales al Estado Constitucional de Derecho y, particularmente, rigen con mayor esplendor tratándose de los quehaceres legislativos, por cuanto, en el recinto legislativo concurren y comparecen los representantes de la Nación a tratar, deliberar y decidir los asuntos que, originariamente, le corresponden al pueblo y que son delegados por éste en los diputados por virtud del sufragio (doctrina de los artículos 105 y 106 de la Constitución Política). Por consiguiente, el pueblo que conforme al artículo 9° de la Constitución Política –después de su reforma parcial por virtud de la Ley 8364 de 1° de julio de 2003- ejerce el Gobierno de la República, tiene el derecho pleno e incuestionable de imponerse de todos los asuntos que son discutidos y decididos en el parlamento y de las justificaciones o motivos de las decisiones tomadas, esta es una consecuencia inherente a una democracia mixta. Los asuntos propios de una democracia representativa y participativa deben ser tratados con absoluta publicidad y a plena luz, sin posibilidad ninguna de impedirle a la ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva tener conocimiento y conciencia de lo que ahí se discute y delibera. La Asamblea Legislativa debe ser el poder del Estado más traslúcido de todos los que lo conforman, permitiendo que el pueblo, la ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva puedan escrutar y fiscalizar, plena y efectivamente, sus deliberaciones y decisiones”. (Lo destacado no corresponde al original) (doctrina citada íntegramente en la opinión consultiva 2020-011122 de 16 de junio de 2020 y en otros votos, como por ejemplo, el 2019-018932).

Este Tribunal también ha dicho que es un principio esencial en la formación de las leyes, porque garantiza un amplio debate que facilita el contacto con la opinión pública en general y con quienes, por razón de sus actividades económicas o de otra índole, pudieran tener interés en conocer y hasta participar en la deliberación del asunto o, igualmente, escuchar a los órganos públicos involucrados. Además, ha señalado que la publicidad de los procedimientos parlamentarios resulta esencial en cuanto garantiza la transparencia y el carácter representativo de la comunidad nacional que ostenta la Asamblea Legislativa, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes, según lo dispone el artículo 105 constitucional (sentencias 2018-003851 2019-015575 y 2019-025241, entre otras).
 Este principio es relevante no solo, pero ante todo en materia ambiental.

3. Jurisprudencia sobre el principio de participación en materia ambiental

Esta Sala se ha referido al principio de participación en materia ambiental:

“Si bien es cierto esta Sala ha reconocido la existencia del derecho de participación ciudadana en asuntos de índole ambiental, este derecho debe ser comprendido, al menos para ser de conocimiento de esta jurisdicción, para aquellos proyectos que por su índole especial y de gran trascendencia o afectación pueda afectar sensiblemente a una comunidad. Tratándose de un principio constitucional, resulta consecuente su adoptación también en otra normativa de índole legal, incluso abarcando mayores ámbitos a los que constitucionalmente se tutelen vía amparo, lo cual es acorde al ordenamiento jurídico, sin embargo la verificación de estas audiencias o comunicaciones, no corresponde ser verificada en todos los casos por esta jurisdicción, sino únicamente en aquéllos en que éstas resulten indispensables por su grado de afectación, como los casos considerados técnicamente de alto impacto ambiental” (Sentencias 2019-020958, 2019-016718, 2018-018408, 2011-005516, entre otras).

En el caso concreto, por el alto impacto que la posible reactivación de las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre tendría en el medio ambiente y en el desarrollo socioeconómico, el proyecto de ley merece la máxima publicidad . Ese principio, a su vez, garantiza la participación democrática (artículos 9 y 50 de la Constitución Política).
 Sobre el principio democrático y el derecho a la participación como manifestación del anterior, Sala en la sentencia 2012-2675, esta sostuvo lo siguiente:

“Según lo ha venido reiterando la jurisprudencia, no toda violación al procedimiento, para la elaboración de la Ley formal, constituye un defecto sustancial. Siendo que, sólo los vicios sustanciales del procedimiento legislativo lo invalidan. Como el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no determina con claridad cuáles vicios en el procedimiento de formación de las leyes, en caso de ser detectados, producen invalidez desde el punto de vista constitucional, es la propia Sala Constitucional, en cada caso particular, la que se encargue de establecer cuáles requisitos o trámites resultan "esenciales", al punto de invalidar el procedimiento para la elaboración de una determinada norma debido a su incumplimiento. Para contestar la interrogante así planteada, se debe empezar por reconocer que el procedimiento legislativo, como unidad, tiene la finalidad que la voluntad del pueblo, representada por la Asamblea Legislativa, sea efectivamente realizada, mediante el establecimiento de una serie de mecanismos tendentes a propiciar un amplio y transparente debate entre los diversos actores políticos inmersos en la dinámica parlamentaria. Es decir, que en última instancia lo que el procedimiento legislativo pretende es asegurar el cumplimiento del principio democrático dentro de una sociedad que lo ha adoptado como propio de sus instituciones políticas. Por ser la democracia perfecta un ideal inalcanzable, el principio democrático se constituye en el parámetro que permite deducir el grado de proximidad que alcanza una determinada sociedad, en un momento histórico determinado, respecto del ideal y de su vocación, por acercarse al máximo posible al mismo. Como mínimo, el principio democrático exige respeto de los principios de participación y representación política –incluyendo todo lo que concierne al respeto de las minorías - base de nuestro sistema político. Este último se desdobla en aspectos tales como la legitimidad de los medios empleados para la designación de los diversos representantes y – no menos importante -, la posibilidad de oponerse, mediante el uso de medios legítimos, a la voluntad mayoritaria por parte de los grupos que representan las minorías. A partir de las anteriores observaciones, puede decirse que son inconstitucionales las violaciones del procedimiento que constituyan lesiones al principio democrático, dirección ineludible de la actividad parlamentaria. Asimismo, constituyen infracciones sustanciales, los trámites legislativos que por acelerados o impetuosos, provoquen debates que quedan ayunos de un proceso reposado en calidad y reflexión, que además, adolezca de una amplia proyección de la actividad legislativa, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución Política. Además, se han considerado vicios sustanciales del procedimiento, la omisión de publicación y la omisión de realizar las consultas obligatorias establecidas constitucionalmente. En cuanto al primer aspecto, al ser la Asamblea Legislativa un órgano representativo de la comunidad nacional, la publicidad de los procedimientos parlamentarios es esencial, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes (artículo 105 constitucional), por ello su actividad debe, necesariamente, trascender a toda la comunidad, a tal punto que algunos especialistas en Derecho constitucional lo definen como un órgano de publicidad. En cuanto al segundo aspecto, el artículo 190 de la Constitución Política dispone que para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá, previamente, la opinión de aquélla. De igual forma, en virtud del artículo 169 Constitucional, de previo a la imposición de una directiva legislativa, relacionada con el tema de la administración de los intereses y servicios locales municipales, los legisladores deben recabar el criterio de las corporaciones municipales involucradas, pues, de lo contrario, se desconocería su autonomía, reconocida constitucionalmente” (Lo destacado no corresponde al original).

 

4. Tramitación del proyecto de ley en el caso concreto

El proyecto de ley que se somete a consulta fue conocido a través de un procedimiento abreviado. En efecto, en la sesión ordinaria n.°35 de 1° de julio de 2019 , el Plenario legislativo aprobó una moción de orden a efecto de aplicar a este proyecto de ley el procedimiento abreviado, de conformidad con el artículo 178 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que establece:

 “Artículo 178.- De la moción y admisibilidad para aplicar un procedimiento abreviado.

Por medio de una moción de orden la Asamblea Legislativa podrá acordar, en cualquier momento, la aplicación del presente procedimiento abreviado a un proyecto de ley”.

 Una vez dictaminado el proyecto por parte de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, este fue elevado ante el Plenario para continuar con la tramitación según las disposiciones del procedimiento abreviado, establecidas en los artículos 178 y siguientes del mencionado Reglamento.
 Esta Sala ha afirmado que el debido proceso legislativo no ha sido diseñado para ser un trámite célere o de emergencia, antes bien, es del más alto interés público que sea de calidad y que la decisión final sea el producto de la más honda reflexión (resolución 2000-03220). Ciertamente lo ha dicho al referirse a un proyecto de ley que no seguía el procedimiento abreviado, pues este es de reciente data, pero la ratio de esa resolución es del todo válida, porque abreviado no es –no debe ser– sinónimo de precipitado. El procedimiento abreviado establece unas reglas que deben ser acatadas. Asimismo, este Tribunal ha manifestado que el procedimiento parlamentario de formación de la ley supone una ordenación de actos sucesivos, dirigidos –entre otros extremos– a garantizar distintos momentos de reflexión, análisis y debate por parte de los diputados en ejercicio de su función representativa y que permiten la defensa de la pluralidad de intereses existentes en la sociedad civil y que se encuentran representados en la Asamblea Legislativa (sentencia 2013-12014). Lo anterior debe tenerse como presente al analizar el contenido de los siguientes epígrafes.

a.L as normas del procedimiento abreviado relativas al trámite de mociones 

 En el marco del procedimiento abreviado, respecto del conocimiento de mociones de fondo en el plenario, el Reglamento de la Asamblea Legislativa dispone lo siguiente:

“Artículo 190.- La admisibilidad de las mociones de fondo

 Las mociones de fondo presentadas se tendrán por dispensadas de lectura y se darán a conocer a los diputados por el medio que garantice su acceso y en cumplimiento del principio de publicidad. Estas mociones de fondo serán conocidas por el Plenario según el orden de presentación.

 Cuando varios diputados presenten mociones idénticas o razonablemente equivalentes, la Presidencia de la Asamblea Legislativa podrá disponer acumularlas para ser discutidas en un solo acto, aunque votadas individualmente.

(Así adicionado mediante sesión N° 31 del 4 de marzo del 2019)

 Artículo 191.- Plazo para el conocimiento de las mociones de fondo

Luego de recibidas todas las mociones de fondo,  el Plenario dispondrá de catorce sesiones para su conocimiento.

Si vencido este plazo quedaran pendientes de conocimiento mociones de fondo, la Presidencia destinará las sesiones subsiguientes necesarias para el conocimiento de las mociones pendientes. Durante estas sesiones, las mociones de fondo se someterán a votación sin discusión alguna. Las mociones de revisión y cualquiera otra que deba conocerse durante esta prórroga se deberán someter a votación sin discusión alguna.

 Finalizado el conocimiento de las mociones pendientes se podrá iniciar su discusión por el fondo.

(Así adicionado mediante sesión N° 31 del 4 de marzo del 2019).

Artículo 194.- Uso de la palabra y lectura de documentos

 Para el uso de la palabra en su trámite en comisión y en el Plenario se seguirán las siguientes reglas:

1- Para la discusión general del proyecto en comisión cada diputada y diputado tendrá hasta diez minutos.

 Para discusión en primer debate y el segundo debate cada diputado y diputada podrá hacer uso de la palabra por un lapso de diez minutos.

2- Para referirse a las mociones de fondo que sean conocidas en comisión y en el Plenario, los diputados o diputadas proponentes tienen hasta cinco minutos para defender su propuesta. También podrá hacer uso de la palabra un diputado a favor y uno en contra, por un plazo de cinco minutos cada uno por cada moción. Las mociones de fondo se tendrán por dispensadas de lectura siempre y cuando estas fueran debidamente comunicadas a los diputados y diputadas con al menos veinticuatro horas de antelación.

 3- Para las mociones de orden y de revisión solo podrán hacer uso de la palabra los proponentes por un plazo que, individual o colectivamente, no exceda cinco minutos.

En cualquier momento del trámite, las diputadas y diputados podrán solicitar la inclusión de uno o varios documentos al acta que tengan relación con el proyecto de ley.

 Por medio de una moción de orden aprobada por mayoría absoluta de los presentes, en cualquier órgano legislativo, se podrá solicitar la lectura de uno o varios documentos relacionados con el proyecto.  (Así adicionado mediante sesión N°. 31 del 4 de marzo del 2019)  (Lo destacado no corresponde al original).

Después de tener claro cuál es la normativa aplicable, lo que procede es examinar cuál fue el trámite del proyecto en cuestión en el Plenario y luego analizar los hechos que presuntamente causaron el vicio alegado.

b.El inicio del trámite del pr esente asunto en el Plenario

 La sesión ordinaria n.°106 de 21 de noviembre de 2019 se inició la discusión por el fondo en el trámite de primer debate del expediente legislativo 21.478, con la explicación de los respectivos dictámenes. La Presidencia de la Asamblea informó que, de conformidad con el artículo 189 del Reglamento, los legisladores podrían presentar mociones de fondo durante los días 22, 25 y 26 de noviembre.
Según consta en la prueba para mejor resolver a la que luego se aludirá con detalle, las mociones de fondo fueron ingresadas al Portal de la Asamblea Legislativa al ser las 18:07 hrs. del día 26 de noviembre de 2020.
Al ser las 09:13 hrs. del  27 de noviembre de 2020 , inicio la sesión extraordinaria n.° 14 en la que se retomó la discusión del proyecto de ley en primer debate. En primer término, se aprobó una moción mediante la cual se autorizó la dispensa de la lectura de todas las mociones de fondo presentadas en el expediente legislativo 21.478. Al respecto, en el marco de la discusión, el Presidente de la Asamblea anunció que las mociones estaban subidas en el portal legislativo y dio un receso para repartir entre los legisladores las copias de las mociones planteadas. Seguidamente, se examinaron varias mociones y se aprobaron siete mociones de fondo que alteraron el contenido del proyecto de ley.
  

c.L as mociones relativas a los transitorios

A partir de los folios 1361 y siguientes del tomo VI del expediente legislativo, se puede apreciar que se aprobó una moción que modificó el proyecto de ley, pero no se consigna quiénes son los legisladores proponentes (sólo indica “Varios Diputados y Diputadas”). También se puede constatar que no hubo ninguna explicación o discusión sobre la aprobación de la referida moción, que pretendía eliminar el transitorio III. Este disponía:

 “TRANSITORIO III- Para la realización de los estudios científicos y técnicos necesarios para el otorgamiento de nuevas licencias para la pesca semiindustrial, el INCOPESCA deberá reservar en su presupuesto operativo, los recursos necesarios para la realización de estos estudios”.

 Tampoco hubo discusión en la aprobación de la moción que incluyó un transitorio I, que dice:

“TRANITORIO I. Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos, las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad”.

 Posteriormente, mediante la aprobación de otra moción, se agregó un transitorio II que establece:

“A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA el plazo de un año improrrogable para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el inciso a) del artículo 47 de esta ley”.

 Dicha moción fue defendida por el Diputado Benavides Jiménez, quien afirmó:

“Las sostenibilidades de distintas perspectivas con los que habría de contar INCOPESCA de forma previa a poder otorgar alguna licencia, es decir, lo que se pretende es que los estudios que haga o con los que deba de contar INCOPESCA, tanto desde el punto de vista científico como técnico, como socioconómico sean los que están contenidos en el artículo 47 de conformidad con las modificaciones que queremos realizar. De manera que el INCOPESCA no podría dar licencias de pesca a menos que cuente con estos estudios adicionales que no son el estudio que tiene que ver con el arte, que tienen que ver con la nueva red doble AA Costa Rica, sino que tienen que ver con condiciones de sostenibilidad”. (Lo destacado no corresponde al original).

Aunque ya se hizo alusión a esto, vale la pena resaltar que los propios legisladores proponentes reconocen que hacen falta estudios de sostenibilidad necesarios para autorizar estas licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre. Con este transitorio se supedita la eficacia de esta ley a la realización de estudios adicionales, que se ordenan llevar a cabo en un plazo de un año improrrogable. Téngase presente que, por su parte, las propias autoridades del INCOPESCA afirman que requieren, al menos de dos años, para realizar los estudios restantes que aseguren que la reactivación de estas licencias podría considerarse sostenible. Igualmente, es preciso resaltar que la reactivación de estas licencias, por el impacto que tienen en el medio ambiente, requieren de estos análisis técnicos previos (nótese que prácticamente todos los legisladores coinciden en la necesidad de la realización de los estudios técnicos que demuestren que la actividad sea sostenible). Sin embargo, como consecuencia de este transitorio el órgano democrático por excelencia –garante de la transparencia, la publicidad y la participación ciudadana– no controlará el sustento de los estudios técnicos en cuestión. Entonces, por un lado, a partir de la aprobación de ese transitorio se está autorizando una técnica de pesca con redes de arrastre que aún no cuenta con estudios técnicos que garanticen que la actividad es conforme con el principio de desarrollo sostenible democrático; por otro, el proyecto de ley está dejando un vacío importante, porque no hay un mecanismo que certifique y analice la suficiencia de los estudios si, transcurrido un año, el INCOPESCA empieza a autorizar las licencias para desempeñar esta actividad comercial.

d.L a moción para modificar el artí culo 46 la Ley de Pesca y Acuicultura 

 Después, pese a que se planteó una moción para modificar el artículo 47, en realidad, se realizó una propuesta de modificación al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura.
El artículo 46 cuestionado en concreto por los legisladores consultantes, plantea cuatro escenarios de análisis: 1) su redacción actual; 2) la primera iniciativa que fue publicada en La Gaceta del 3 de julio 2019; 3) el texto dictaminado en comisión y 4) la modificación realizada en el Plenario, por la aprobación esa moción n.°14. Es pertinente examinar esa moción n.°14, porque su contenido será incorporado en la moción n.°16, como luego se verá.
  
 NORMAS VIGENTES
	PRIMER PROYECTO DE LEY.
 La Gaceta 3 de julio 2019
	MOCIONES EN COMISIÓN.
 La Gaceta 5 de noviembre de 2019
	TEXTO REDACCIÓN FINAL.
 Aprobado en el Plenario.

Artículo 46.- Prohíbese dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.
 
	Artí culo 46- Se prohíbe realizar la pesca de camarón con redes en áreas de arrecifes de coral. Las áreas con arrecifes de coral deberá n de ser delimitadas por el INCOPESCA .
  
	 Se eliminó dicho artículo del proyecto.
(con lo cual quedaba vigente el actual  artículo 46)
	 Artículo 46- Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos.
 
Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley,  se prohíbe la pesca de camaró n con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así  como en cualquier otra área delimitada por e l INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos.
  
 La modificación a este numeral es esencial y requería un examen pausado de la situación. Nótese que la legislación vigente dispone la prohibición de realizar pesca de camarón en los esteros. En la propuesta original del proyecto, publicado en La Gaceta de 3 de julio 2019, se proponía modificar el articulado para referir y acotar la prohibición a los “arrecifes de coral” y añadía que sería el INCOPESCA el que delimitaría tales áreas. Ante las críticas planteadas por el Ministro de Ambiente en oficio n.°DM-1001-2019 de 1° de octubre de 2019 , en la Comisión Dictaminadora se eliminó dicho artículo. Lo cual fue debidamente publicitado en La Gaceta de 5 de noviembre de 2019. No obstante, en la sesión extraordinaria del 27 de noviembre de 2020, dedicada a la discusión de mociones de fondo y a la aprobación en primer debate del expediente legislativo, se introdujo un cambio de último momento que dice lo siguiente:

 “Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos”. (Lo destacado no corresponde al original).

Respecto a dicho punto, conviene retrotraer el análisis y hacer referencia a lo apuntado por el Ministro del Ambiente en el oficio remitido a la Asamblea Legislativa en fecha 1° de octubre de 2019, en el que había expuesto lo siguiente:

 “En el artículo 46 vigente de la Ley N.°8436, establece una prohibición de pesca de camarón dentro de los esteros del país en cualquiera de sus estados biológicos. Sin embargo, en la reforma propuesta, eliminan esta prohibición y la trasladan a las áreas de arrecifes de coral.

En la motivación del proyecto de ley no hace mención a cuál es el espíritu o intención del Legislador de cambiar esta prohibición, así como el respaldo técnico-científico para disminuir esta protección ambiental, que de manera expresa, clara y categórica ordena a este tipo de pesca la prohibición de los esteros del país.

 La regulación actual es concordante con lo establecido en la Ley de Conservación de Vida Silvestre, artículo 68 que prohíbe la pesca en desembocaduras, y sanciona (…) a quien pesque en aguas continentales -ríos, riachuelos y quebradas hasta su desembocadura, lagos, lagunas, embalses, esteros y demás humedales-, de propiedad nacional, empleando explosivos, arbaletas, atarrayas, chinchorros, líneas múltiples, trasmallo o cualquier otro método que ponga en peligro la continuidad de las especies.

 De esta forma, si se mantiene esta prohibición, se podría estar lesionando principios constitucionales ambientales, derivados del artículo 50 Constitucional, como el principio de objetivación de la tutela ambiental, principio de no regresividad, principio preventivo y el principio in dubio pro natura.

 Otra observación a esta propuesta de artículo es que le da la competencia a INCOPESCA de delimitar las áreas de arrecifes de coral, cuando esta es una competencia del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), por lo que viene a contradecir normativa de igual o superior rango, según paso a explicar.

 La Ley Orgánica del Ambiente define a los humedales en su artículo 41 como los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos naturales o artificiales permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja, por lo que los arrecifes de coral entren en la definición legal de ecosistema de humedal .

 Esta posición es coincidente con la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Convención RAMSAR), en el cual se ubica a los arrecifes de coral dentro de la categoría de Sistema Marino de humedal, aprobado en la Recomendación 4.7 enmendada por las Resoluciones VI.5 y VII 11 de la Conferencia de las Partes Contratantes, ratificado en el País en el Decreto Ejecutivo N.°35800-MINAET del 07 de enero de 2010 “Criterios técnicos para la identificación, clasificación de humedales, así mismo, en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo N.°35803-MINAET establece que los humedales marinos forman parte del Patrimonio Natural del Estado, administrados por el MINAE a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

De igual forma, la Ley de Conservación de Vida Silvestre da la competencia al SINAC del MINAE en el artículo 7 inciso h) de proteger, supervisar y administrar con enfoque ecosistémico los humedales, así como determinar su calificación de importancia nacional o internacional.

 Con fundamento en lo anterior, en este año se publicó el Decreto Ejecutivo 41774-MINAE “Promoción de iniciativa de restauración y conservación para la recuperación de los ecosistemas coralino”, estableciendo en el artículo 4 que el MINAE por medio del SINAC, realizará el inventario y mapeo de los ecosistemas arrecifales prioritarios, siguiendo los lineamientos técnicos en materia geoespacial que se determine al respecto, otorgando un plazo en el transitorio único de ese decreto de tres años para realizar esta labor. Por lo que se debe corregir la contradicción de competencias señaladas”.  (Lo destacado no corresponde al original) (folios 639 y siguientes de la copia del expediente legislativo, tomo III).

 El Ministro de Ambiente es contundente al afirmar que la norma actual es más protectora y que le corresponde al MINAE, a través del SINAC, administrar y delimitar las áreas de arrecifes de coral y humedales, de conformidad con los artículos 41 y 42 de la Ley Orgánica del Ambiente. Este último numeral dispone:

 “Artículo 42 El Ministerio del Ambiente y Energía, en coordinación con las instituciones competentes, podrá delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de estos ecosistemas”.

 En el mismo sentido –y este aspecto resulta esencial– la delimitación y el manejo de las áreas silvestres protegidas –entre otras, los parques nacionales– corresponden al MINAE, según lo dispuesto en los artículos 32 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente, que señalan, en lo conducente, lo siguiente:

 “Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas . El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía , podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:  a) Reservas forestales.  b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas.  e) Refugios nacionales de vida silvestre. f) Humedales.g) Monumentos naturales.

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas.

 Artículo 34.- Medidas preventivas. En las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento.

Artículo 35.- Objetivos. La creación, la conservación, la administración, el desarrollo y la vigilancia de las áreas protegidas, tendrán como objetivos:

 a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos.

b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción.

 c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas.

d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación.

 e) Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo.

f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico, de importancia para la cultura y la identidad nacional”. (Lo destacado no corresponde al original).

Es oportuno destacar lo dicho por el Ministro: la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como hábitat de las aves acuáticas (Convención RAMSAR) ratificada por la Ley 7224 de 9 de abril de 1991 y la Recomendación 4.7, incorporada mediante Decreto 35803-MINAET del 7 de enero de 2010  “Criterios técnicos para la identificación, clasificación y conservación de humedales” ordena que  “Los ecosistemas de humedales marinos forman parte del Patrimonio Natural del Estado, los cuales serán administrados por el MINAET a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación”. La Ley de Conservación de Vida Silvestre n.°7317 de 30 de octubre de 1992 da la competencia al SINAC en el artículo 7.h) de “ Proteger, supervisar y administrar, con enfoque ecosistémico los humedales, así como determinar su calificación de importancia nacional o internacional ”. El Decreto Ejecutivo n.°41774-2010 MINAE, “Promoción de iniciativa de restauración y conservación para la recuperación de los ecosistemas coralino” dispone en el artículo 4 que el MINAE, por medio del SINAC, realizará el inventario y mapeo de los ecosistemas arrecifales prioritarios. En síntesis, de la normativa mencionada se desprende que en la actualidad corresponde al MINAE tanto la delimitación de las áreas protegidas, como la administración y adopción de las medidas correspondientes para resguardarlas.
La PGR, en su opinión jurídica dirigida a la Asamblea Legislativa, había advertido sobre la gravedad de dicha disposición, al considerar, en lo conducente, lo siguiente:

 “Por último, debe advertirse que se pretende reformar el artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura, eliminando la prohibición de pescar camarón en los esteros del país. Al existir normativa relacionada con la protección de los esteros y los ecosistemas de humedales (Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas, aprobada por Costa Rica mediante Ley n.°7224 de 7 de abril de 1991, Ley Orgánica del Ambiente, n.°7554 de 4 de octubre de 1995, Decreto Ejecutivo N° 35803-MINAE del 7 de enero de 2010, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre n.°6043 de 2 de marzo de 1977 y su reglamento, entre otras) y, al integrar éstos el Patrimonio Natural del Estado (voto n.°16938-2011 de la Sala Constitucional) en el que solo es posible autorizar las actividades dispuestas en el artículo 18 de la Ley Forestal (n.°7575 de 13 de febrero de 1996) ello implicaría el surgimiento de un conflicto normativo, en el tanto se estaría dejando abierta la posibilidad de que las licencias de pesca de arrastre que se pretenden regular puedan ser utilizadas en esas zonas. Y es que, además, no consta en el estudio que sirve de base al proyecto de ley que ese aspecto haya sido valorado técnicamente, y, por tanto, ese cambio normativo no tiene fundamento técnico-científico”. (Lo destacado no corresponde al original).

Así, la PGR subrayó dos aspectos de relevancia de cara al análisis de esta disposición, a saber: 1) el posible conflicto normativo en el sentido que se podría autorizar la pesca con redes de arrastre en zonas protegidas (los esteros y ecosistemas de humedales); y 2) que el estudio que dio sustento a la iniciativa parlamentaria no tuvo por propósito examinar la posibilidad técnica o científica de llevar a cabo la pesca dentro de estas zonas especialmente protegidas, ni de la necesidad de variar la competencia que a la fecha corresponde al SINAC. Lo primero podría, aparentemente, no ser un asunto en sentido estricto de constitucionalidad; pero tiene una incidencia en la protección del ambiente y, por tanto, en el efectivo cumplimiento de lo establecido en el artículo 50 de la Constitución Política y, además, repercute en el fundamento y el alcance del proyecto de ley, como luego se verá. Lo segundo, también tiene una relevancia constitucional, pues la inexistencia de un estudio técnico que fundamente esa variación normativa supondría la consumación de un vicio de procedimiento, con el agravante de que se da con ocasión del despojo de competencias dadas al MINAE. Por esta vía, en el último minuto del iter legislativo se estarían modificando competencias que de suyo correspondería más bien variar en un proyecto de ley al efecto. Además, el proyecto no prevé ninguna norma que expresamente deje sin efecto las competencias que el propio legislador ya le confió al MINAE. En buena técnica y por seguridad jurídica, lo procedente habría sido establecer una norma en ese sentido.
 Al referirse a la reforma del artículo 46, Servicios Técnicos señaló, expresamente, lo siguiente:

“La reforma se realiza sin un evidente sustento técnico y científico que determine la apertura en los esteros nacionales de la pesca de camarón sin afectar su sostenibilidad, permitiéndose además la captura bajo cuaquier tipo de practica, lo que podría poner en riesgo el hábitat de las demás especies y del camarón mismo, pasando de una regulación con cierta restricción a una apertura total, siendo contrario al principio de desarrrollo sostenible.

 No menos importante es el hecho de la demarcación de las áreas de arrecifes, lo cual sería muy loable. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que este tipo función puede acarrear no solo una inversión de recurso financieros sino también de capacidad técnica por parte del INCOPESCA, aspecto que no se prevé en el proyecto”.  (Folio 439 de la copia del expediente legislativo).

Esto último que señala este informe merece ser destacado: la transferencia de competencias exigiría la previsión de las medidas financieros y técnicas para que INCOPESCA pueda asumir esa nueva función. Y, al respecto, el proyecto es completamente omiso.
 Seguramente, en atención a las manifestaciones del Ministro de Ambiente y también de la PGR y del Departamento de Servicios Técnicos, dicha disposición fue eliminada del proyecto de ley (ver publicación en el Diario Oficial La Gaceta de 5 de noviembre de 2019). Pero, posteriormente, mediante la moción n.°14, se introdujo la disposición de análisis, en abierta contravención y contradicción a las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente y de Conservación de Vida Silvestre, entre otras mencionadas.
 Los legisladores consultantes cuestionan el contenido del texto introducido por esa moción n.°14, porque estiman que implica un retroceso en la tutela medio ambiental. A partir del momento de su aprobación, correspondía otorgar la debida publicidad a una modificación de tal importancia, para hacer posible el respeto al principio de participación. Sin embargo, no fue así. En la misma sesión, después de ser subsumido el texto de esa moción n.°14 en la moción n.°16 –como luego se explicará– el proyecto de ley se aprobó en trámite de primer debate.
Según el criterio de esta minoría, el procedimiento empleado sí incurre en un vicio esencial del procedimiento legislativo. Vale detenerse a considerar que, como se ha examinado, la propuesta de ley procura reactivar las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre; pero con esta disposición, introducida por moción de fondo en el Plenario, se despoja de las competencias del MINAE –otorgadas y reconocidas en clara observancia de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política– y, se abre la posibilidad para entender que sí cabe la posibilidad que se realice la pesca de arrastre en zonas especialmente protegidas y, solamente, se limitará si así lo dispone el INCOPESCA. Todo lo anterior, como se ha advertido, sin estudios que avalen esa modificación normativa.
 Sobre el particular, es oportuno recordar lo resuelto por la Sala en la sentencia 2007-02410. Se trataba de una acción interpuesta contra normas legales y decretos ejecutivos que establecían o modificaban los límites marinos de los parques nacionales y zonas protegidas en el litoral del Pacífico de Costa Rica. Varios grupos de pescadores estimaban que la determinación de límites geográficos de los parques nacionales y las áreas protegidas marinas era lesiva de los artículos 50, 56 y 190 de la Constitución Política, por cuanto, al tenor de la Ley de Pesca y Acuicultura 8436, supuestamente, obtuvieron el derecho subjetivo de poder realizar la actividad pesquera en todo el litoral del Pacífico, en la plataforma continental y en las doce millas territoriales. Dicha sentencia es muy relevante para efectos de esta consulta legislativa, pues este Tribunal declaró que el MINAE es el ente rector en la materia –la tutela y el resguardo medio ambiental– y dijo, en lo conducente, lo siguiente:

 “Por último, cabe señalar que el principio del desarrollo sostenible comprende tres factores que están estrechamente vinculados, lo ecológico, lo económico y lo social, con lo cual, resulta obligado para el Estado el diseño de procesos productivos de manera tal que se promueva el "mayor bienestar a todos los habitantes del país" a través del estímulo de la producción que se realice en armonía con los elementos que la naturaleza dota, para el beneficio de la comunidad, a fin de procurar una vida digna. En atención al contenido del artículo 50 constitucional, se constituye en obligación del Estado diseñar políticas de desarrollo sostenible que permitan la preservación y el desarrollo económico-social de los pueblos; sin embargo, el análisis de la situación del sector pesquero de nuestro país es materia que excede al objeto de esta Jurisdicción, en los términos en que ha sido planteada, siendo más pertinente su debate en un foro de discusión nacional, como lo sería el órgano parlamentario, o en las diversas instancias de gestión de la Administración. Sobre estos parámetros, es que se hará el análisis de las impugnaciones que se hacen en la acción.

 V.- DE LA FORMA JURÍDICA PARA REALIZAR LA DELIMITACIÓN GEOGRÁFICAS DE LAS ZONAS PROTEGIDAS.- El primer alegato de impugnación que se hace es en relación a la forma jurídica utilizada para la determinación de los límites geográficos de las zonas marinas protegidas, por cuanto se indica que en forma irregular se hizo mediante decreto, a los que se les confirió rango de ley, teniéndose en cuenta que, esta materia está reservada a la ley, al tenor de la Convención para la Protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, aprobada por Ley número 3763. En tanto parece que las accionantes parten de supuestos errados, se advierte que la afectación de un bien a un uso público o demanial –como lo es el patrimonio natural del Estado– se puede hacer mediante por norma constitucional, ley o por decreto ejecutivo –caso del patrimonio natural del Estado, y el patrimonio histórico arquitectónico–, en tanto es al tenor de lo dispuesto en los artículos 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, y de la competencia legal encomendada en los artículos 37 de la Ley Orgánica del Ambiente y 2 y 16 de la Ley Forestal, que corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía la facultad de deslindar o determinar, vía Decreto Ejecutivo, las zonas o áreas protegidas y que conforman el patrimonio natural del Estado. De manera que, es un asunto que por mandato legal se ha delegado a la Administración competente (MINAE), de donde, su actuación se manifiesta a través de un acto administrativo (decreto ejecutivo de afectación), dado que no puede actuar a través de la ley, en atención a que la función legislativa ha sido atribuida en exclusiva a la Asamblea Legislativa –artículos 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política–. No obstante lo anterior, esta potestad de la Administración no desconoce la que se ha atribuido al legislador –para incorporar bienes al patrimonio natural del Estado–, mediante ley. También debe advertirse que la determinación de una zona o área protegida no es una decisión irresoluta o inmodificable, sino todo lo contrario, pudiendo, ampliarse su extensión –en la mayoría de los casos–, ya sea mediante norma legal o también mediante decreto ejecutivo emanado de la Administración competente (Ministerio de Ambiente y Energía), o reducirse, en este último supuesto, existe una reserva legal absoluta, de manera que sólo por ley emanada de la Asamblea Legislativa, previos estudios técnicos que justifiquen la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente: (…)

Se insiste, la única restricción que tiene la Administración es para la desafectación del bien o para la reducción del parque o área protegida, la cual sólo puede hacer la Asamblea Legislativa, previo estudio técnico que justifique la medida . (…)

Con lo cual, no puede estimarse la infracción alegada, toda vez que el contenido de esta ley no tiene incidencia alguna en la organización, ni funcionamiento [del INCOPESCA], así como tampoco en la competencia de esa institución, en tanto su contenido se limita a la ratificación de la determinación geográfica de unas áreas marinas protegidas, materia en la que, se insiste, no tiene competencia el INCOPESCA. Cabe advertir que el Ministerio de Ambiente y Energía que se constituye en un órgano rector en lo que se refiere a la tutela de los recursos naturales y del ambiente –que comprende la biodiversidad ecológica tanto en la flora como en la fauna, ecosistemas, bosques, recurso forestal, vida silvestre–, de los recursos mineros, y de aquellos que coadyuvan a generar energía, tales como el agua, el aire, hidrocarburos, etc.; según lo dispuesto en los artículos 2 inciso a) de la Ley Orgánica de ese ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990, en tanto disponen textualmente, en lo que interesa:

 "Artículo 2.- Serán funciones del Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía, las siguientes:

a) Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector."

 De manera que, en tanto ya se había indicado que tanto la Asamblea Legislativa como la Administración Pública –concretamente el Ministerio de Ambiente y Energía– tienen competencia para declarar la incorporación y afectación al patrimonio natural del Estado, no resulta obligada ninguna consulta al INCOPESCA. Más bien, esta institución debe tener en cuenta que la actividad pesquera debe de realizarse con sujeción a las normas técnicas ambientales, lo cual obviamente presupone el respeto de las áreas geográficas de protección.  (…)

 Se recuerda que la pesca es una actividad que está sujeta a condicionamientos y regulaciones ambientales, a fin de que se logre una explotación racional de la misma, permitiendo su desarrollo sin agotar las especies, y dándole tiempo a que las mismas se reproduzcan conforme a los ciclos naturales de vida, y respetando los ecosistemas existentes. Nótese que el sustento de estas regulaciones no sólo están dadas en atención a la defensa del recurso marino, sino en primer orden, para promover el desarrollo y sostenibilidad de la actividad pesquera, por cuanto no es posible garantizar su éxito si las especies se agotan; de ahí la exigencia de un uso racional y controlado de los recursos. Por ello, se advierte que  si a consecuencia de la explotación desmedida o sin control se ha causado la destrucción de hábitats y especies marinas en las zonas sobre las que no existe un régimen jurídico de protección ambiental, ello no justifica que se permita la pesca en las zonas que previamente se han reservado para la protección y preservación del hábitat marino, porque ello se traduciría en una grave infracción de la tutela del ambiente que se impone en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional en el artículo 50 constitucional. (…)

En virtud de lo cual, no es posible considerar que la creación de parques y áreas marinas protegidas infrinjan este derecho fundamental, toda vez que las restricciones que, se repite, se establecen para el aprovechamiento de los recursos marinos se originan en la obligación constitucional que se le impone al Estado de garantizar, defender y preservar el ambiente, esto es, en el interés público ambiental”. (Lo destacado no corresponde al original).

 Entonces, esta Sala declaró que el órgano del Poder Ejecutivo al que le corresponde la delimitación de las áreas protegidas, por mandato legal en atención a lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución Política, es el MINAE y no el INCOPESCA; dicha institución, más bien, debe tener en cuenta que la actividad pesquera ha de realizarse con sujeción a las normas técnicas ambientales, lo que obviamente presupone el respeto de las áreas geográficas de protección, las cuales –como se señaló– le corresponde definirlas al MINAE.
 En el caso concreto, reconocemos la flexibilidad parlamentaria y el derecho a la enmienda como parte de los derechos de los legisladores en el conocimiento y desarrollo de un proyecto de ley. Sin embargo, consideramos que la modificación introducida, amén de resultar contradictoria con las competencias encomendadas al MINAE, lesiona y desvirtúa el origen y sentido de la normativa de análisis. Tal modificación se hizo desoyendo las indicaciones técnicas del MINAE y las advertencias de la PGR –que, si bien no son vinculantes, sí son muy calificadas para el análisis del caso–; y sin garantizar la debida publicidad que se debe procurar cuando se trata de un proyecto de ley y de una actividad que tiene una clara incidencia en el medio ambiente.
 Al examinar las actas referidas a la aprobación de dicha moción (folios 1377-1382 de la copia del expediente legislativo, tomo VI) y el video aportado, llama la atención varios detalles. Por ejemplo, los legisladores Vega Rodríguez y Villalta Flórez-Estrada advirtieron el error material contenido en el encabezado de la moción y el artículo al que hace referencia la moción (el legislador promovente se refiere al numeral 47; sin embargo, lo correcto habría sido hacer referencia al artículo 46 del texto actual de la Ley de Pesca y Acuicultura). Por su parte, el legislador Benavides Jiménez afirmó lo siguiente:

 “Lo que estamos introduciendo el artículo 47…No hay por donde perderse, si bien existe un error material, dice artículo 46, el 47 de la Ley de Pesca no admite ninguna equivocación y además como proponente lo estoy afirmando así.

 El encabezado refiere claramente al 47 y no habría una manera de perderse. Incluso, reproduce textualmente el primer párrafo del artículo 47 actual.

Pero estamos introduciendo lo siguiente: Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquiera otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundada en criterios científicos, técnicos y socieconómicos. Es decir, lo que estamos haciendo es aumentando las prohibiciones que el artículo 47 actual establece para la pesca de camarón”.

 Sin embargo, la norma vigente dispone una prohibición absoluta de realizar pesca de camarones dentro de los esteros del país, mientras que la reforma que se pretende aprobar establece:

“Se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales , así como en cualquiera otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundada en criterios científicos, técnicos y socieconómicos”. (Lo destacado no corresponde al original).

 Más bien parece que se pretende disminuir la prohibición vigente, pues si INCOPESCA no ordena alguna limitación concreta, se podría interpretar que sí se puede llevar a cabo la pesca semiindustrial con redes de arrastre en áreas especialmente sensibles y protegidas, a saber, esteros y arrecifes de coral (humedales), así como parques nacionales.
 Esta minoría considera que se trata de una modificación de gran importancia que, previamente a su aprobación, habría requerido un análisis pausado de la normativa que se pretendía introducir y una nueva publicación del proyecto de ley, porque el ejercicio del derecho de enmienda superó el contenido de la iniciativa parlamentaria, al incidir directamente en la salvaguarda de las áreas protegidas y en las competencias del MINAE respecto a la administración de tales áreas. Lo anterior, con clara relación con lo dispuesto en los artículos 6 y 50 de la Constitución Política.
 La interpretación sugerida por la mayoría de esta Sala en el sentido de que “la reforma al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura preserva de manera intacta las competencias que le corresponden a los órganos del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente” pone en evidencia que el numeral de marras resulta tan abierto y confuso que su aplicación práctica podría conducir a una situación lesiva del medio ambiente y contraria a la protección que el Estado está obligado a dar en zonas que la requieren especialmente.
 Por lo demás, consideramos que una interpretación conforme no se podría realizar en contra de lo dispuesto expresamente en la norma, la que sujeta las prohibiciones o las decisiones, únicamente, a lo referido en la propia ley de Pesca y Acuicultura. En tal sentido, la disposición cuestionada señala que “Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley” . De manera que, a nuestro juicio, la interpretación conforme que pretende tener por válida esta mayoría no parece remediar el vicio que se configuró.
Cabe una última reflexión: Si se admitiese que es legítimo el despojo de las competencias de un órgano en un proyecto de ley, en el último momento y sin posibilidad de consulta y, más en este caso, contra lo dicho por el órgano que ve menoscabadas sus competencias, se abriría un grave precedente en materia de asignación de competencias para todo el engranaje institucional del país. Esto por cuanto tal despojo fue hecho sin publicidad y participación. Además, el objeto esencial del proyecto no versa sobre las competencias del MINAE.
 En consecuencia, respecto a dicho extremo, estimados que llevan razón los legisladores consultantes en que existió un vicio esencial en el procedimiento legislativo, por cuanto el contenido de dicha moción n.°14 se incorporó a la moción n.°16, tal como de inmediato se verá.

e.L a moción de texto sustitutivo, moción n.°16

El segundo agravio señalado por los legisladores consultantes es que se lesionó el principio de publicidad en relación con el de participación, porque en esa misma sesión se votó la moción de fondo n.°16, y esta no consta en las actas de la sesión legislativa.

1)Marco fáctico sobre la aprobación de la moción n.°16

Del estudio de las actas de la sesión y del video aportado se desprende que con esa moción los legisladores proponentes pretendieron unificar en una sola –valga la redundancia– las mociones aprobadas anteriormente, pero que tenían una serie de errores materiales. Sobre el particular, el Diputado Benavides Jiménez manifestó:

 “Bien, compañeros y compañeras, esta moción nú mero 16 es una moción de texto sustitutivo que hace varias modificaciones.

“Las modificaciones que realiza son básicamente las mismas que están contenidas en los distintos… en las distintas mociones que se habían votado con anterioridad; sin embargo, carecen del error material al que nos referimos, después de que hizo la observación la diputada Vega Rodríguez, observación que también ahondara el diputado Villalta Flórez-Estrada. De manera que lo que hace es que recoge todas las mociones que acabamos de votar, pero además no contiene el error con respecto a la numeración del artículo 46, que en algún momento se le llamó 47, sino que está debidamente corregido.

Queda claro qué es lo que se pretende, sin errores materiales; de manera que les solicitaría que lo aprueben en la misma inteligencia en que la mayoría de ustedes lo ha hecho con el resto de las mociones.

 Muchas gracias” (Folio 1390 de la copia del expediente legislativo, tomo VI).

Se trató, en palabras del propio legislador promovente, de un texto sustitutivo. Sin embargo, no aparece en las actas. Esto, a diferencia del resto de mociones que sí fueron incorporadas en el acta de la sesión. Por tal motivo, esta Sala se vio en la necesidad de solicitar una prueba para mejor resolver, tal como consta en el resultando 11 de la resolución de esta consulta legislativa. El Directoria aportó un documento escrito y un video. De la atenta revisión de este, se desprende que tampoco se dio lectura a la moción sometida a consideración.
 En el documento se aclaraba que el texto de la moción n.°16 era el de la moción de texto sustitutivo propuesta por el Diputado Benavides Jiménez, y dice así:

“ARTÍCULO 1- Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artículo 2, el inciso d) del artículo 43, el inciso a) del artículo 47 y se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, todos de la Ley N.° 8436, Ley de Pesca y Acuicultura de 1 de marzo de 2005, para que se lean de la siguiente manera: A) Se reforma el inciso d) del numeral 27 del artículo 2, el inciso d) del artículo 43, los artículos 46 y 47, para que se lean de la siguiente manera: Artículo 2- Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos: (…) 27- Pesca comercial: La pesca comercial se realiza para obtener beneficios económicos y se clasifica así: (…) d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad competente; y de la sardina y del atún con red de cerco. El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre, debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marin.°Las regulaciones específicas serán establecidas por el INCOPESCA. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente establecida. (…)

 Artículo 43- La pesca comercial se realizará para obtener beneficios económicos y se clasificará en: (…) d) Semiindustrial: Pesca realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones, orientadas al aprovechamiento sostenible del camarón con redes de arrastre sujetas a las regulaciones técnicas y científicas establecidas por la autoridad competente; y de la sardina y del atún con red de cerco. El aprovechamiento sostenible de camarón con redes de arrastre debe contar con dispositivos excluidores de peces y tortugas, ajustados a las regulaciones técnicas y científicas para la disminución significativa de la captura de fauna de acompañamiento y la reducción de impactos ambientales al ecosistema marino. Las regulaciones específicas serán establecidas por el INCOPESCA. Toda embarcación debe tener instalada su baliza satelital y en correcta operación, según la zonificación legalmente establecida. Artículo 46- Prohíbase dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquiera otra área delimitada por el INCOPESCA mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socio económicos. Artículo 47- Las licencias para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales, así como a las personas físicas y jurídicas costarricenses. Estas licencias se clasifican en dos categorías:

 Categoría A (licencia para pesca de camarón semiindustrial Océano Pacífico): embarcaciones con licencia o permiso para el aprovechamiento sostenible de camarón con fines comerciales, utilizando como arte de pesca redes de arrastre que incorporan las tecnologías y criterios científicos determinados por la autoridad competente establecidas por el INCOPESCA, únicamente en la zona económica del Océano Pacífico. Para otorgar estas licencias y permisos el INCOPESCA necesariamente deberá contar con los estudios científicos y técnicos que determinen el aprovechamiento sostenible del recurso. El INCOPESCA determinará las especies de camarón aprovechables comercialmente, con base en los estudios científicos correspondientes. B) Se adicionan los incisos f) y g) al artículo 14, para que se lean de la siguiente manera: Artículo 14- Las atribuciones del INCOPESCA, además de las ordenadas en la Ley N.° 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, serán las siguientes: (…) f) Impulsar y apoyar los procesos de certificación de pesca sostenible de las pesquerías nacionales con el propósito de potenciar la exportación de sus productos, además de promover el aprovechamiento sostenible de los recursos. g) El INCOPESCA promoverá con los licenciatarios programas de limpieza de los mares de conformidad con las especificaciones técnicas que establezca. ARTÍCULO 2- El Sistema de Banca para el Desarrollo y las entidades financieras públicas, podrán crear programas especiales de financiamiento, dirigidos a fomentar y promover el desarrollo de la pesca semiindustrial, a través del acceso al crédito cuyo fin sea el mejoramiento de las capacidades técnicas, tecnológicas y científicas; la compra, renovación y mejoras de las embarcaciones, la inversión en nuevas tecnologías amigables con el ambiente utilizadas en la extracción sostenible de los recursos marinos y la creación o crecimiento de plantas de proceso nuevas o existentes, que generen oportunidades de empleo en las comunidades donde se desarrolle la actividad.

 ARTÍCULO 3- Autorización. Se autoriza a todas las entidades del Estado a transferir recursos al INCOPESCA, para que realice los estudios técnicos y científicos correspondientes, cuyo fin sea el otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial. TRANSITORIO I- Para que se puedan efectuar aquellas pruebas o estudios científicos en el mar que se requieran de conformidad con el artículo 47 de la presente ley, el INCOPESCA podrá otorgar licencias temporales. Para esos efectos las solicitudes correspondientes deben ajustarse a los criterios técnicos establecidos por el INCOPESCA y su ejercicio estará sometido a las condiciones que establezca dicha entidad. TRANSITORIO II- A partir de la publicación de esta ley, se le otorga al INCOPESCA un plazo de un año improrrogable para que para que cuente con los estudios científicos y técnicos indicados en el artículo 47 inciso a) de esta ley. TRANSITORIO III– En el proceso de otorgamiento de licencias para la pesca semiindustrial del camarón, serán estudiadas y evaluadas todas las solicitudes presentadas en igualdad de condiciones y tendrán prioridad debidamente justificada las personas físicas y jurídicas que hayan tenido una licencia de este tipo anteriormente. Rige a partir de su publicación”.

 Conviene aquí analizar tres aspectos: lo relativo a la moción de dispensa de lectura; si la moción n.°16 es o no de texto sustitutivo; y lo referente a la omisión de consignar la moción de texto sustitutivo en el acta.

2)La moción de dispensa de lectura de las mociones de fondo

 Ya se ha dicho que el presente proyecto de ley se tramita utilizando el procedimiento abreviado, previsto en los artículos 178 y siguientes del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Se trata de un procedimiento novedoso, incorporado en el reglamento mediante el Acuerdo n.°6745 de 4 de marzo de 2019. Dicho trámite prevé reglas específicas para procurar un trámite expedito del proyecto de ley, las cuales por su misma sumariedad deben cumplirse en estricto apego a dicho Reglamento.
 Como se refirió anteriormente, el artículo 190 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, dispone:

“Las mociones de fondo presentadas se tendrán por dispensadas de lectura y se darán a conocer a los diputados por el medio que garantice su acceso y en cumplimiento del principio de publicidad ”. (Lo destacado no corresponde al original).

De este modo se enfatiza que el conocimiento y votación de las mociones de fondo en el Plenario debe garantizar el debido cumplimiento del principio de publicidad.
 Y, de conformidad con el procedimiento abreviado, lo relativo al conocimiento de las mociones de fondo en el Plenario se encuentra previsto en el artículo 194 inciso 2) del Reglamento, que señala lo siguiente:

“Para referirse a las mociones de fondo que sean conocidas en comisión y en el Plenario, los diputados o diputadas proponentes tienen hasta cinco minutos para defender su propuesta. También podrá hacer uso de la palabra un diputado a favor y uno en contra, por un plazo de cinco minutos cada uno por cada moción. Las mociones de fondo se tendrán por dispensadas de lectura siempre y cuando estas fueran debidamente comunicadas a los diputados y diputadas con al menos veinticuatro horas de antelación”.  (Lo destacado  no corresponde al original).

En el caso concreto, con la prueba recabada ante la Secretaría de la Asamblea Legislativa, se tiene por demostrado que las mociones fueron ingresadas al portal o sitio Web de la Asamblea Legislativa al ser las 18:07 hrs. del día 26 de noviembre de 2019, mientras que la sesión extraordinaria para conocer por el fondo el proyecto de ley, dio inicio al ser las 9:13 hrs. del día 27 de noviembre  y culminó al ser las 17:01 hrs. En definitiva, se acredita que no habían transcurrido “al menos veinticuatro horas de antelación ”, plazo que señala el artículo antes citado para que fuera válidamente aprobada la  moción de dispensa de lectura de las mociones de fondo. Entonces, tal aprobación se hizo en contravención de la regla especial y específica del procedimiento legislativo autorizado para este proyecto de ley. Esa regla, prevista en el artículo 194 no admite excepción, tanto porque se trata de una garantía mínima que procura hacer efectivo el principio de publicidad como por lo dispuesto en el artículo 234 del Reglamento de la Asamblea Legislativa que establece: 

 “ARTICULO 234. Inderogabilidad singular

 Salvo en los casos en que el propio Reglamento lo establezca expresamente, no serán admisibles las mociones tendientes a su inaplicación a casos concretos”. (Lo destacado no corresponde al original).

 Esa norma recoge el principio general de la inderogabilidad singular del Reglamento de la Asamblea Legislativa, lo que implica que el Plenario no puede desaplicar para un caso concreto los procedimientos generales establecidos para un tipo de acto determinado.
Esto no significa que este Tribunal deba convertirse en una instancia revisora de todos los trámites parlamentarios, pues eso podría implicar una lesión al principio de separación de funciones (ver la sentencia 2004-09251). Sin embargo, cuando una infracción o desaplicación del reglamento a un caso concreto, paralelamente, implica una lesión a los principios de carácter constitucional (en este caso, esencialmente, el de publicidad), la Sala Constitucional sí tiene la competencia para conocer el vicio de inconstitucionalidad por desaplicación del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
 En el presente caso no sólo se desconoció el principio de inderogabilidad singular del reglamento, sino que, paralelamente, se violentaron las garantías mínimas previstas para conceder la debida publicidad al proyecto de ley y a las mociones de fondo presentadas. Si se hubiese cumplido a cabalidad con el plazo de las veinticuatro horas, los legisladores podrían haber advertido con anticipación la importancia e incidencia de las mociones planteadas, esencialmente, respecto a lo dispuesto en el artículo 46, que implica una desmejora de la tutela actual a las zonas protegidas y un despojo de las competencias del MINAE, sin justificación alguna, tal como supra se explicó.
Por no haberse cumplido con las veinticuatro horas necesarias para autorizar una moción de dispensa de lectura, se estaba ante una imposibilidad fáctica y jurídica de realizar la votación de la referida moción. Fáctica, precisamente porque no habían transcurrido las veinticuatro horas establecidas en el Reglamento. Jurídica, porque de aprobarse así esa moción se estaría violentando el principio de publicidad por desaplicar las propias normas del Reglamento de la Asamblea.
 El hecho que se hubieran repartido mociones en texto impreso o que nadie hubiera advertido el vicio en el que se incurrió, no lo subsana; porque los legisladores no son más que representantes del pueblo y no pueden desvincularse unilateralmente de los mecanismos previstos en el propio reglamento para otorgar publicidad al proyecto de ley. Ese principio no solo está en función de la labor de los propios legisladores, sino de las personas que están siguiendo la discusión parlamentaria. Aquéllos son sólo delegados del pueblo (artículo 105 de la Constitución Política).
 Por otro lado, según nuestro criterio, tampoco corresponde hacer una relación entre el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, con la situación expuesta en el caso concreto. Esa norma señala:

ARTICULO 177. Trámite de dispensa. Un proyecto de ley podrá ser conocido por la Asamblea en primer debate, sin el requisito de informe previo de una de las comisiones de la Asamblea, entendiéndose entonces que aquella actúa como comisión general, cuando así lo disponga la propia Asamblea, mediante la expresa dispensa de trámites previos. En este caso, una vez terminada la discusión del asunto en primer debate, y habiéndose conocido directamente las mociones de fondo de los diputados, el Presidente de la Asamblea pondrá a votación el asunto.

 En resumen, no corresponde aplicarlo al proyecto de ley bajo examen porque el artículo 177 no fue aprobado expresamente para el procedimiento legislativo de análisis y porque en éste hay una disposición especial, que es el artículo 194, párrafo 2°, que también es de obligado cumplimiento, según el artículo 234 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

3)Sobre si la moción n.°16 es o no  moción de texto sustitutivo

 Al votarse una moción de texto sustitutivo se dejan sin efecto las anteriores mociones y la votación recaída sobre las mismas. En el presente caso, para lo que interesa, dicha moción n.°16 incorporó el contenido de la moción n.°14 que, como se ha señalado, introducía unas modificaciones de gran importancia. Se podría argüir que sólo lo relativo a las disposiciones que modificaban el artículo 46 eran aspectos sustancialmente distintos al proyecto publicado, por lo que la moción n.°16 no era en realidad una moción de texto sustitutivo. Sobre el particular, es preciso decir lo siguiente. En primer lugar, fue el propio proponente quien la calificó como “moción de texto sustitutivo”. Además, era a la sazón Presidente de la Asamblea Legislativa y gran conocedor del procedimiento parlamentario. En segundo lugar, y más importante aún, el criterio para distinguir una moción de texto sustitutivo no puede ser meramente cuantitativo sino cualitativo. Es decir, si la mayoría de las disposiciones introducidas por la moción ya estaban en versiones anteriores eso no significa per se que no sea una moción de texto sustitutivo. Lo determinante es si hay alguna o varias disposiciones –aunque sean la minoría– que modifiquen esencialmente, en algún punto significativo, el proyecto de ley. Eso fue lo que se presentó en este caso, porque la moción n.°16, al incorporar lo establecido en la moción n.°14, contenía una modificación esencial que ameritaba el respeto al principio de publicidad. En efecto, si se trató de un texto sustitutivo que cambió el proyecto de forma sustancial al despojar las competencias del MINAE y autorizar a que INCOPESCA permita la pesca semiindustrial de arrastre en áreas especialmente protegidas, dicho proyecto de ley debió publicarse en La Gaceta. Al haberse omitido, eso incidió en el respeto al principio de la participación ciudadana (artículos 9 y 50 de la Constitución Política).

4)Sobre la omisión de haber consignado la moción n°.16 en las actas

 Esa moción n.°16, que consolidó los cambios sustanciales en el proyecto de ley, no fue incluida en el acta de la sesión parlamentaria. La Secretaría del Directorio de la Asamblea de la Legislativa afirmó lo siguiente:

 “Las mociones de fondo y otros documentos que se incorporan al acta no se transcribe desde hace varios años, por el contrario, se incorporan en el acta imágenes de cada documento, lo cual permite al lector apreciar con precisión el texto que se incorpora, quien lo suscribe y si existen modificaciones a mano. En relación con el acta del Plenario Legislativo correspondiente a la Sesión Extraordinaria N° 014 celebrada el 27 de noviembre de 2019 por un error material, no se incorporó la imagen de la moción N° 16, como así fueron incorporadas todas las mociones de orden y de fondo tramitadas sobre el Expediente Legislativo N° 21.478” (v er la prueba para mejor resolver solicitada).

Según nuestro criterio, esta situación constituye un vicio que afecta los principios de publicidad en relación con el de participación. Esa ausencia del contenido de esa moción de texto sustitutivo –la moción n.°16– en el cuerpo del acta genera confusión y obligó, en primer lugar, a esta misma Sala a solicitar una prueba para mejor resolver, con el fin de evaluar con detalle cuáles mociones fueron aprobadas y de qué forma. Esto pone al descubierto la lesión misma al principio de publicidad. Pues, si a esta Sala le fue necesario pedir una prueba para mejor resolver para conocer el contenido de esa moción, cuánto más difícil es que la ciudadanía pueda tener acceso a éste. Precisamente por eso el vicio se configura en la medida en que la moción n.°16 contiene disposiciones de gran incidencia en el proyecto de ley y en atención de la fase del iter legislativo en la que se omitió el consignarla en el acta.
 Al respecto, la Secretaría de la Asamblea Legislativa informó que existen otros mecanismos, además de las actas, para fiscalizar el texto aprobado, tales como el portal de la Asamblea y el informe final de la Comisión de Redacción. No obstante, que dichas alternativas no subsanan la omisión cuestionada por los legisladores consultantes. En lo que se refiere al portal, ya se ha constatado que esas mociones de fondo no se colocaron allí con la anticipación requerida, que hiciera jurídicamente posible y legítima la aprobación de la moción de dispensa de la lectura de las mociones de fondo, incluida moción de texto sustitutivo. Esto ha de afirmarse, pese a que al parecer los mismos consultantes no advirtieron eso al Plenario. Incluso al inicio de la sesión, defendieron mociones de fondo que fueron desechadas. En cuanto al informe de la Comisión de Redacción, es claro que de suyo se trata de un acto posterior a la aprobación en primer debate y además, en el caso concreto, el informe de la Comisión de Redacción estuvo listo hasta el 16 de mayo de 2020, es decir, casi seis meses después de su aprobación en primer debate.
 A partir de lo anterior, consideramos que también llevan razón los legisladores consultantes sobre la existencia del vicio que apuntan, relacionado con la ausencia del texto de la moción n.°16 en el acta de la sesión legislativa extraordinaria n.º 14, del miércoles 27 de noviembre de 2019, que es en la que aquella fue aprobada. Tal ausencia impide la debida comprobación de lo examinado y votado por el Plenario, tanto por parte de los propios legisladores, como de la ciudadanía. Esa comprobación es condición sin la cual no es posible respetar el principio de participación.

5. Conclusiones sobre el particular

Todas las anteriores circunstancias, acreditadas tanto en el expediente como en la prueba aportada para mejor resolver, nos hacen concluir que hubo una imposibilidad de examinar con detalle –a priori y  a posteriori– el texto aprobado mediante la referida moción n.°16, limitando, por ende, la transparencia, la publicidad y la participación que deben caracterizar las decisiones legislativas.
 Ciertamente, había un acuerdo de tramitar el expediente mediante un procedimiento abreviado, pero esto no exime a los legisladores de respetar sus propias reglas. En ese sentido, es de suma relevancia enfatizar que, si el que se sigue es un procedimiento abreviado, por ende, sumario y expedito, con mayor razón resulta obligatorio que las garantías mínimas, previstas en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, sean cumplidas con el mayor rigor posible porque, justamente, son mecanismos que el procedimiento legislativo establece para hacer valer los principios esenciales de la participación y un mínimo de publicidad. No se pueden debilitar el cumplimiento los procedimientos legislativos a tal punto que se dejen sin efecto las propias normas mínimas definidas por los legisladores en el trámite de los procedimientos abreviados. Si estas mociones de fondo se aprobaron irrespetando esas normas, tal aprobación no puede ser convalidada por los legisladores y, aún menos por este Tribunal, porque están de por medio acá los principios esenciales que deben caracterizar el quehacer legislativo. La flexibilidad propia de los procedimientos parlamentarios tiene como límites el respeto de otros principios que también garantizan esos procedimientos: los de publicidad, transparencia y participación.

II. CONSULTAS SOBRE EL FONDO

 A.Mención de los vicios de fondo señalados por los consultantes

 En relación con el fondo del proyecto se señalan los siguientes vicios: La violación a los artículos 6 y 7 constitucionales y las normas internacionales. La violación al artículo 21 de la Constitución Política por la amenaza del derecho a la vida y a la salud. La violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el desarrollo sostenible y la justa distribución de la riqueza. La infracción al principio del desarrollo sostenible y su elemento social. La posible violación del principio constitucional de intangibilidad del dominio público ambiental (artículos 121 inciso 14 y 140 inciso 19). La incompatibilidad de la reforma al artículo 46 con el principio de no regresión ambiental por no prohibir la pesca de arrastre en las áreas silvestres protegidas. Aquí sólo haremos referencia a este último.

B. Principio no regresión y la reforma del artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura

1. Argumentos de los consultantes

Los consultantes explican que en la discusión de primer debate, mediante la moción n.°16, se incorporó al texto una reforma al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura, cuyo contenido no se había discutido hasta ese momento. El texto indica:

 “Se prohíbe, dentro de los esteros del país, la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos. Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales , así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos”. (Lo destacado no corresponde al original).

Consideran que el proyecto es omiso con relación al resto de áreas protegidas, pues los parques nacionales son sólo una de las clasificaciones existentes en relación con todas las áreas silvestres protegidas. La Ley Orgánica del Ambiente señala, en lo conducente, lo siguiente:

 “Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas . El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre.f) Humedales.g) Monumentos naturales.

 Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”. (Lo destacado no corresponde al original).

Por lo tanto, afirman que el término “ parques nacionales” no abarca todas las áreas protegidas y, si se establece una prohibición expresa, eso podría implicar un eventual portillo legal para que se entienda por autorizada la actividad en otras áreas silvestres protegidas, distintas a los parques nacionales. Aducen que esto implica una regresión en cuanto a los niveles de protección del Patrimonio Nacional del Estado (PNE) y que este tipo de conductas podrían ir en contra de los principios de no regresión en materia ambiental y de progresividad (sentencia 2019-17397). Dicen que, actualmente, la legislación vigente autoriza las siguientes actividades dentro del PNE:

 “ Artículo 18 de la Ley Forestal. Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”.

 Entre dichas actividades no se incluye la pesca de arrastre, por lo que la probabilidad de que una nueva actividad (más aún tan peligrosa para los ecosistemas marinos) sea autorizada dentro del PNE implica una regresión en cuanto a los niveles de protección de éste. Consideran los legisladores consultantes que esa regulación resulta contraria al principio de progresividad en materia ambiental (sentencia 17397-2019), según el cual el Estado costarricense se ve imposibilitado para reducir los niveles de protección ambiental a los que ha llegado, salvo que medie una justificación razonable y proporcionada. Aducen que en el caso bajo estudio no existe esta razón ni tampoco los estudios suficientes para determinar que la pesca de arrastre es una actividad necesaria dentro del PNE. Sostienen que autorizar una nueva actividad extractiva dentro del PNE debe darse en el marco de la sustentabilidad y de la necesidad, y que debe estar científicamente demostrada, según lo exige la Ley Orgánica del Ambiente que establece:

 “Artículo 38. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”.

 Refieren que en el expediente legislativo no constan los estudios necesarios para justificar que la actividad de pesca de arrastre se prohíba única y expresamente en los parques nacionales, dejando la duda sobre su eventual autorización en otras áreas silvestres protegidas, con categorías de manejo distintas, como reservas biológicas, humedales, entre otros, lesionándose con esto el principio de no regresión ambiental.

2. Análisis de la cuestión

En lo tocante a este agravio, los suscritos magistrados consideramos que se relaciona estrechamente con lo dicho respecto al vicio de procedimiento sobre publicidad y participación mencionado.
 Sobre el principio de progresividad en la tutela medio ambiental, esta Sala en la sentencia 2012-013367 consideró lo siguiente:

“V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10)”. (Lo destacado no corresponde al original). (En el mismo sentido,  las sentencias 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 y 2019-017397).

Conforme con la referida línea jurisprudencial de esta Sala, la reducción de la protección a áreas ambientales especialmente protegidas debe darse mediante una ley que, de forma razonable y proporcionada le otorgue sustento a dicha determinación.
 En el caso concreto, según se ha venido examinando, la Asamblea Legislativa pretende con esta reforma al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura dejar sin efecto las competencias del MINAE sobre la administración y el manejo de parques nacionales y humedales. La norma contempla la figura de los parques nacionales, mencionada en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, pero ciertamente deja por fuera otras categorías de áreas silvestres protegidas en las cuales el MINAE, según esa misma ley, tiene las siguientes competencias:

 “Artículo 34. Adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento”.

De manera que llevan razón los consultantes cuando indican que, al dejar por fuera a otras áreas silvestres protegidas de la prohibición contenida en el citado artículo 46 de la ley, se podría entender que –a falta de prohibición expresa por parte del INCOPESCA– sí se podrían llevar a cabo actividades semi industriales de pesca de camarón con redes de arrastre. Lo anterior con dos agravantes: constituye una medida regresiva respecto a la actual tutela ambiental conferida y reconocida legalmente a estas zonas y, además, el estudio que sirvió de sustento para esta iniciativa parlamentaria no podría justificar razonablemente el motivo por el cual se adopta esta medida, tampoco en lo referente al despojo de competencias que hoy tiene el MINAE.
 El estudio que justificó el proyecto de ley se refiere a los dispositivos para disminuir la FACA en el arte de la pesca, pero no examinó la necesidad de reducir la protección y cobertura que reciben estas áreas especialmente protegidas ni tampoco el impacto de la pesca con redes de arrastre en estas zonas (parques nacionales y humedales) y, mucho menos, en las categorías de áreas silvestres protegidas omitidas en la disposición de cita.

3. Conclusiones sobre el particular

En virtud de lo expuesto, consideramos que llevan razón los legisladores consultantes en el agravio planteado, en el sentido que la pretendida reforma al artículo 46 de Ley de Pesca y Acuicultura implica una violación a los principios de progresividad y no regresividad en la protección ambiental.

III. CONCLUSIONES GENERALES

Como corolario de las consideraciones realizadas, consideramos que es inconstitucional el procedimiento legislativo seguido en el expediente legislativo 21.478, respecto al proyecto de ley “ Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica ”, porque contiene dos vicios sustanciales del procedimiento legislativo: uno por infracción a los principios de objetivación de la tutela medio ambiental y de desarrollo sostenible democrático, y otro por lesión al principio de publicidad, que incide en el de participación.
 Por el fondo, declaramos que la reforma propuesta al artículo 46 de Ley de Pesca y Acuicultura implica una violación a los principios de progresividad y no regresividad en la protección ambiental.
El hecho de que el proyecto no cuente con una base técnica y científica sólida que garantice la sostenibilidad ambiental y democrática de la actividad en cuestión, posiblemente redunda en la infracción a principios y normas de relevancia constitucional, que versan sobre el medio ambiente. Sin embargo, estimamos que resulta innecesario referirse a los demás extremos consultados en cuanto al fondo.

  

 ANEXOS

Normas del Convenio sobre Derecho del Mar

 Artículo 61 Conservación de los recursos vivos

1.- El Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva.

2.- El Estado ribereño, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga, asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación. El Estado ribereño y las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cooperarán, según proceda, con este fin.

 3.- Tales medidas tendrán asimismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera otros estándares mínimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales.

4.- Al tomar tales medidas, el Estado ribereño tendrá en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.

 5.- Periódicamente se aportarán o intercambiarán la información científica disponible, las estadísticas sobre captura y esfuerzos de pesca y otros datos pertinentes para la conservación de las poblaciones de peces, por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, según proceda, y con la participación de todos los Estados interesados, incluidos aquellos cuyos nacionales estén autorizados a pescar en la zona económica exclusiva.

 Artículo 62 Utilización de los recursos vivos

1.- El Estado ribereño promoverá el objetivo de la utilización óptima de los recursos vivos en la zona económica exclusiva, sin perjuicio del artículo 61.

2.- El Estado ribereño determinará su capacidad de capturar los recursos vivos de la zona económica exclusiva. Cuando el Estado ribereño no tenga capacidad para explotar toda la captura permisible, dará acceso a otros Estados al excedente de la captura permisible, mediante acuerdos u otros arreglos y de conformidad con las modalidades, condiciones y leyes y reglamentos a que se refire el párrafo 4, teniendo especialmente en cuenta los artículos 69 y 70, sobre todo en relación con los Estados en desarrollo que en ellos se mencionan.

 3.- Al dar a otros Estados acceso a su zona económica exclusiva en virtud de este artículo, el Estado ribereño tendrá en cuenta todos los factores pertinentes, incluidos, entre otros, la importancia de los recursos vivos de la zona para la economía del Estado ribereño interesado y para sus demás intereses nacionales, las disposiciones de los artículos 69 y 70, las necesidades de los Estados en desarrollo de la subregión o región con respecto a las capturas de parte de los excedentes, y la necesidad de reducir al mínimo la perturbación económica de los Estados cuyos nacionales hayan pescado habitualmente en la zona o hayan hecho esfuerzos sustanciales de investigación e identificación de las poblaciones.

 4.- Los nacionales de otros Estados que pesquen en la zona económica exclusiva observarán las medidas de conservación y las demás modalidades y condiciones establecidas en las leyes y reglamentos del Estado ribereño. Estas leyes y reglamentos estarán en consonancia con esta Convención y podrán referirse, entre otras, a las siguientes cuestiones:

 a) La concesión de licencias a pescadores, buques y equipo de pesca, incluidos el pago de derechos y otras formas de remuneración que, en el caso de los Estados ribereños en desarrollo, podrán consistir en una compensación adecuada con respecto a la financiación, el equipo y la tecnología de la industria pesquera;

 b) La determinación de las especies que puedan capturarse y la fijación de las cuotas de captura, ya sea en relación con determinadas poblaciones o grupos de poblaciones, con la captura por buques durante un cierto período o con la captura por nacionales de cualquier Estado durante un período determinado;

 c) La reglamentación de las temporadas y áreas de pesca, el tipo, tamaño y cantidad de aparejos y los tipos, tamaño y número de buques pesqueros que puedan utilizarse;

d) La fijación de la edad y el tamaño de los peces y de otras especies que puedan capturarse;

 e) La determinación de la información que deban proporcionar los buques pesqueros, incluidas estadísticas sobre capturas y esfuerzos de pesca e informes sobre la posición de los buques;

f) La exigencia de que, bajo la autorización y control del Estado ribereño, se realicen determinados programas de investigación pesquera y la reglamentación de la realización de tales investigaciones, incluidos el muestreo de las capturas, el destino de las muestras y la comunicación de los datos científicos conexos;

 g) El embarque, por el Estado ribereño, de observadores o personal en formación en tales buques;

h) La descarga por tales buques de toda la captura, o parte de ella, en los puertos del Estado ribereño;

i) Las modalidades y condiciones relativas a las empresas conjuntas o a otros arreglos de cooperación;

 j) Los requisitos en cuanto a la formación de personal y la transmisión de tecnología pesquera, incluido el aumento de la capacidad del Estado ribereño para emprender investigaciones pesqueras;

k) Los procedimientos de ejecución.

 5.- Los Estados ribereños darán a conocer debidamente las leyes y reglamentos en materia de conservación y administración.

Artículo 119 Conservación de los recursos vivos de la alta mar

1.- Al determinar la captura permisible y establecer otras medidas de conservación para los recursos vivos en la alta mar, los Estados:

 a) Tomarán, sobre la base de los datos científicos más fidedignos de que dispongan los Estados interesados, medidas con miras a mantener o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera normas mínimas internacionales, sean subregionales, regionales o mundiales, generalmente recomendadas;

b) Tendrán en cuenta los efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a mantener o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en los que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.

 2.- La información científica disponible, las estadísticas sobre capturas y esfuerzos de pesca y otros datos pertinentes para la conservación de las poblaciones de peces se aportarán e intercambiarán periódicamente por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cuando proceda, y con la participación de todos los Estados interesados.

 3.- Los Estados interesados garantizarán que las medidas de conservación y su aplicación no entrañen discriminación de hecho o de derechos contra los pescadores de ningún Estado”.

Resumen del Dictamen Negativo de Minoría

En lo conducente, este dictamen señaló:

“Ministerio de Ambiente y Energía : (…) INCOPESCA realizó los estudios entre octubre a diciembre del 2018 cuyo objetivo principal fue evaluar los porcentajes de exclusión de Faca en la pesquería de camarón Pinky y Fidel. Dicho estudio está dirigido a evaluar únicamente los porcentajes de exclusión de Faca en la pesquería de camarón de dos especies de camarón (Camarón Pinky y Camarón Fidel), está limitado a un tiempo de dos meses, limitado a una zona específica del pacífico y a una época del año afectada por el fenómeno del Niño. El reporte recomienda realizar una serie de estudios o alternativas relacionadas al tema, entre ellas se encuentran: Que las nuevas licencias estén relacionadas a nuevas investigaciones en coordinación con: comportamiento temporal (día y noche) racionalidad climática y espacial (longitudinales y batimétricas), utilización de la red en otras zonas de pesca diferentes a las estudiadas y por último determinar si la captura de la biomasa puede maximizar su rendimiento sostenible, contemplando las zonas donde se ubican los especímenes más jóvenes, madurez sexual y demás factores que cumplan la sostenibilidad de la pesca. Ampliar los estudios con la red experimental 1, con diferentes luces de mallas y con lances mayores de las 2 horas. Con el fin de conocer si hay incidencia en las tallas de camarón y en la fauna acompañante capturadas. ➢ Investigar si se puede aprovechar la FACA para consumo humano en distintas presentaciones. ➢ Añadir el enfoque ecosistémico a los estudios futuros que contemple: biomasa disponible, capacidad de carga al sistema, niveles de explotación óptimos, entre otros. ➢ Utilizar un sistema de monitoreo permanente sobre la pesca de camarón con el objetivo de evaluar las especies en análisis, la FACA en captura y los valores socioeconómicos obtenidos de la producción sostenible. (…) INCOPESCA señala la necesidad de realizar estudios adicionales que no solamente vean la disminución de la pesca incidental, sino también que analicen el impacto a los fondos marinos, se conozca la biomasa existente, y se mida el impacto social y económico que genera este arte de pesca en otros sectores tales como la pesca artesanal. · Sobre la eliminación de la prohibición de pesca en esteros, advierte que se podría estar lesionando principios constitucionales ambientales derivados del artículo 50 Constitucional, como el principio de objetivación de la tutela ambiental, principio de no regresividad, principio preventivo y el principio de indubio pro natura. Señala que esta práctica se sanciona en la Ley de Conservación de Vida Silvestre. · Señala también que se le da la competencia a INCOPESCA de delimitar las áreas de arrecifes de coral, cuando esta es una competencia del MINAE mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). (…)

Sistema Nacional de Áreas de Conservación : Mediante el oficio N° SINAC-ACAT-D-174-2019  (…): · Las redes de arrastre atrapan en sus redes tortugas marinas, tiburones, rayas y otros peces de gran importancia para los ecosistemas marinos, los pescadores artesanales y el turismo. · El desecho de la denominada “fauna de acompañamiento” como basura provoca gran contaminación, además, muchas especies son devueltas al mar mutilados y heridas sin oportunidad de sobrevivir. · Esta actividad arrasa con los arrecifes, algas y el hogar de gran cantidad de especies que están en el fondo del mar afectando directamente la vida silvestre marina, la cual es competencia directa del SINAC. · Existe un alto riesgo de que se liberen sustancias tóxicas acumuladas en el fondo del marino. · El estudio de INCOPESCA no analizó el daño en los corales, algas, y en general en el fondo marino, zona de reproducción, alimentación y crecimiento de varias especies. Éste se realizó solo en 2 de las 10 especies de camarón que son pescadas por los arrastreros. · El fenómeno El Niño presente al momento del estudio puede alterar los resultados, y estos no reflejan las condiciones reales del ecosistema. · Un barco semi industrial usualmente arrastra con sus redes por 6 horas. El INCOPESCA realizó sus estudios arrastrando por 2 horas, tiempo mucho menor al utilizado por los pescadores. · Actualmente solo poseen licencia de arrastre dos barcos semi industriales lo que pudo haber permitido la recuperación de la población. Sin embargo, los resultados del estudio no permiten conocer la situación real de la misma en caso de ser sometidas a la reactivación del arrastre. · INCOPESCA indica en el estudio que éste no puede ser usado para reactivar la pesca de arrastre ya que, para declarar la viabilidad de la misma, es necesario realizar estudios por varios años. · El reporte del estudio de INCOPESCA indica que no se ha demostrado que se haya disminuido la pesca de la fauna de acompañamiento y que la cantidad de fauna que se desecha sigue siendo grande. Por lo tanto, no se resuelve el problema. (…)

Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología ; · (…) E l estudio de INCOPESCA no evaluó la biomasa presente de las dos especies de camarón ni el efecto de las redes sobre el lecho marino. · Además, la sostenibilidad de un recurso pesquero no se evalúa exclusivamente con el porcentaje de la FACA, sino incluye mucho más parámetros ambientales y biológicos para poder desarrollar un enfoque ecosistémico de la evaluación del impacto de una pesca. (…) · El periodo corto del muestreo no permite concluir que los resultados obtenidos sean representativos de todo el Pacífico costarricense y de todo el año. · No es apropiado recomendar el uso de la red experimental 1 y menos aún la certificación de la pesca de arrastre de camarón como una pesquería sostenible. · Los resultados obtenidos solo son válidos para arrastres con menos de dos horas de duración mientras los arrastres comerciales tienen una duración típica de 4 a 6 horas. · (…) INCOPESCA tendría que comprobar que tiene la capacidad institucional de asegurarse que los arrastres comerciales duren menos de dos horas. · Existen diferencias en el análisis de datos: ○ Los cálculos en los porcentajes de FACA no coinciden con los valores presentados en los resultados. ○ Los resultados no presentan medida de variabilidad la cual es esencial para poder evaluar la incertidumbre de las estimaciones y hacer la comparación entre la red de control y experimentales. ○ Se aplica estadística paramétrica sin comprobar si los datos cumplen los requisitos para utilizarla.

Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente :  (…) Realiza las siguientes observaciones basadas en las obligaciones ambientales internacionales de Costa Rica: · La pesca de arrastre pone en peligro los ecosistemas marinos, entre ellos, los arrecifes de coral, representa un peligro para la biodiversidad marina, debido a su baja selectividad y alta capacidad destructiva. · Este proceso realiza capturas poco sostenibles de la especie objetivo. · El estudio realizado por INCOPESCA carece de la rigurosidad científica necesaria para probar la sostenibilidad de alguna práctica pesquera, al basarse en éste, el proyecto de ley está generando una flagrante violación a las obligaciones internacionales de Costa Rica respecto a la protección del medio ambiente y la fauna marina. · La pesca de arrastre disminuye rápidamente la población de camarón ya que esta pesca se da un ritmo mayor al que estas poblaciones pueden recuperarse. · Principios del derecho ambiental que están siendo violentados con la práctica de la pesca de arrastre. ○ Principio precautorio, falta de estudios técnicos adecuados y principio de no regresión. ○ Derecho a un ambiente sano, mínimo vital, respeto por las generaciones futuras y adaptación al cambio climático. (…)

Fundación PROMAR: (...) · El fallo de la Sala IV N°10540-2013 en el que se prohíbe la pesca de arrastre de camarón, establece como condicionamientos al eventual retorno a dichas prácticas pesqueras, tres aspectos fundamentales: ○ Que las artes de pesca sean demostrablemente compatibles con una pesca sostenible ecosistémicamente. ○ Que los impactos en el fondo marino se reduzcan al mínimo ○ Que se haga un estudio que evalúe significativamente el estado, tamaño poblacional y de biomasa natural de las especies de camarón de valor comercial, para determinar el estado del recurso y si es posible su uso regular aún en condiciones de sostenibilidad. · En lo que refiere al estudio realizado por INCOPESCA, una evaluación técnica, científica y administrativamente confiable sobre el impacto de la pesca de arrastre en la fauna de acompañamiento (FACA) no puede tener un trabajo de campo de solo 2 meses. · El estudio anteriormente mencionado, presenta vacíos que impiden su aval técnico: ○ El trabajo de campo fue realizado por pescadores del sector involucrado y con sus embarcaciones, un procedimiento de juez y parte. ○ El muestreo no incluyó variables estacionales, fundamentales en estos casos. ○ El muestreo y experimentos se realizaron únicamente en el Golfo de Nicoya. ○ El muestreo y experimentos no se realizaron a profundidades significativamente diferentes. ○ El tamaño de la muestra es estadísticamente insuficiente. No se puede concebir un Plan de Manejo Pesquero serio y responsable para una o varias especies o para una zona determinada, sin disponer al menos de datos confiables de biomasa o bien poblacionales. · Para el manejo sostenible a futuro del recurso camarón, es de vital importancia generar información socioeconómica consistente para ambas costas, que permita determinar, diferenciadamente, los mecanismos adecuados para una mejor distribución y zonificación para el uso sostenible de este recurso por parte de los sectores industrial/semi industrial y artesanal. · Se hace indispensable evitar desbalances sociales no solo en la extracción del recurso, sino que también en la estructuración adecuada de la correspondiente cadena de comercialización del producto. · Es urgente hacer un diagnóstico de la condición laboral en que trabajan muchas personas en el sector de arrastre y en general, pues no es un secreto las condiciones ajenas a las garantías sociales que se dan en diferentes sectores costeros del país. Este diagnóstico debería darse al menos en Barra del Colorado, Cuajiniquil, Golfito, Puntarenas y Limón. · Se debe de garantizar el adecuado control y vigilancia en el cumplimiento y aplicación de ciertos requisitos como el uso de los DET’s y de los DEP’s pues con frecuencia no se colocan en las redes camaroneras si no se hace presente las autoridades respectivas · La sobreexplotación pesquera ha incidido directamente en la pobreza de las zonas costera no así el fallo de la Sala Constitucional o la prohibición de la pesca de arrastre.

Fundación Neotrópica: (…) · Solicita el involucramiento de las organizaciones no gubernamentales dentro de los procesos de consulta y audiencia que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa ha desarrollado. · La investigación de INCOPESCA “evidencia una carencia sustantiva en el proceso metodológico”.

Procuraduría General de la República: (…)  Observaciones sobre el proyecto:

· La constitucionalidad del proyecto de ley depende del estudio o informe técnico que le da sustento. · Debe tenerse en cuenta el principio de no regresión en materia ambiental, de objetivación de la tutela ambiental, preventivo y precautorio. · El principio preventivo exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que generan las actividades o acciones humanas al ambiente.

 La ley que restablezca la pesca de arrastre de camarón debe partir de una base técnica que garantice que dicha actividad no generará daños ambientales y no pondrá en riesgo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. · La fundamentación del proyecto no parece ser suficiente para justificar el restablecimiento de la pesca de arrastre de camarón. · En el voto 7978-2019 de la Sala Constitucional se establece que “para la toma de decisiones en esa materia resultaba necesario conocer datos concretos de nuestro país respecto a múltiples aspectos, como ambientales, sociales y socioeconómicos”. · Con la reforma de ley que se plasma en el proyecto queda abierta la posibilidad de permitir la pesca de arrastre de cualquier especie de camarón y en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico y del Mar Caribe, aunque la investigación realizada se llevó a cabo únicamente en un sector del Océano Pacífico y para dos especies de camarón específicas. · Además, la reforma propuesta permitiría otorgar licencias para la pesca de camarón utilizando como arte de pesca redes de suripera lo cual no parece haber sido objeto de análisis en el estudio que sirve de base. · Debe advertirse que se pretende reformar el artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura eliminando la prohibición de pescar camarón en los esteros del país. Al existir una normativa relacionada con la protección de los esteros y los ecosistemas de humedales y al integrar éstos el Patrimonio Natural del Estado en el que solo es posible autorizar las actividades dispuestas en el artículo 18 de la Ley Forestal, ello implicaría el surgimiento de un conflicto normativo.

Del estudio presentado que sirve de fundamento técnico al proyecto de ley, aunque los resultados arrojados parecen ser satisfactorios en cuanto a una reducción considerable de la pesca incidental, el estudio solo estuvo focalizado en ese objetivo específico, dejando de lado otras variables ambientales. De ahí que, con los principios expuestos y disposiciones de la Sala Constitucional citadas, el proyecto de ley propuesto podría contener vicios de constitucionalidad, en tanto restablece la pesca de arrastre sin contar con un estudio técnico que haya evaluado totalmente el impacto ambiental que produce esa actividad. Con base en lo anterior y tomando en cuenta el criterio técnico del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la UCR (CIMAR), el estudio en el cual se basa el proyecto de ley no parece ser suficiente para justificar el restablecimiento de la pesca de arrastre de camarón. Se recomienda valorar las observaciones expuestas en cuanto a los posibles vicios de constitucionalidad que posee el proyecto.

Fundación MarViva: (…) · En estas 3 sentencias, la Sala Constitucional requiere que la reactivación de la pesca de arrastre debe cumplir con lo siguiente: ○ Que sean estudios realizados por instancias científicas objetivas. ○ Que demuestren una disminución significativa de la captura incidental compatible con el desarrollo sostenible democrático. ○ Que permitan conocer el estado de la biomasa. ○ Que evalúen el impacto ambiental sobre el ecosistema, aun cuando se utilicen dispositivos excluidores de tortugas y de peces; así como los impactos sociales y económicos. ○ Que demuestren la sustentabilidad de la pesca. ○ Que permitan valorar la afectación a otros sectores: pescadores artesanales, turismo, deporte, comunidad en general. ○ Que se realicen con la participación del MINAE y la Academia. · El estudio fue realizado bajo la influencia del Fenómeno El Niño, por lo tanto, existe la posibilidad de que aspectos como la distribución, abundancia y patrones reproductivos de las especies fueran muy distintos en relación a las que tienen lugar bajo condiciones climáticas estables. · El estudio no evalúa los impactos de las redes de arrastre sobre el fondo marinp. · Existen serias debilidades en las estadísticas del informe del estudio, ya que únicamente se reflejan promedios, sin que se pueda analizar el comportamiento de los datos. Es decir, únicamente se brinda información procesada que obstaculiza el análisis técnico de los datos. · El estudio de fauna de acompañamiento únicamente estudió 2 especies de camarón (Pinky y Fidel) de las 10 que históricamente han sido explotadas por la flota semi industrial. Sin embargo, el proyecto de ley no se limita a autorizar la extracción de estas 2 especies, y eventualmente habilitaría la pesca de especies de las que no existe ninguna información. · El término “aprovechamiento sostenible del camarón” que se pretende agregar al inciso d) del numeral 27) es un concepto impreciso que generará un alto grado de inseguridad jurídica a sus operadores ya que sus alcances no están definidos. · En cuanto al levantamiento de la prohibición de pesca en esteros. no existe fundamento técnico científico ni jurídico que justifique la eliminación de esta protección. El estudio de fauna de acompañamiento con el cual se pretende justificar este proyecto, no incluyó ningún aspecto relacionado a la pesca de arrastre en estos sitios, y por lo tanto no puede ser utilizado de base para este artículo. De aprobarse este proyecto de ley, solo en este punto se estarían violentando los principios de objetivación, no regresión y preventivo. · En cuanto a la prohibición de realizar pesca de arrastre en zonas de corales, los proponentes cometen otro grave error al desconocer que esto ya se encuentra prohibido en el artículo 138 de la Ley de Pesca y Acuicultura, e incluso se establece una pena de multa para quien provoque un daño a los ecosistemas coralinos. Jurídicamente, los corales son catalogados como fauna silvestre (competencia del SINAC), no como especies de interés comercial (las que son competencia de INCOPESCA). Esto implica que los corales quedan bajo la protección de la Ley para la Conservación de Vida Silvestre. Por lo tanto, el INCOPESCA no tiene competencia legal para delimitar estas zonas. · Según lo analizado, el articulado del proyecto de ley 21478 no tiene respaldo científico ni viabilidad jurídica. Los señalamientos y preocupaciones expuestos en la tramitación de este expediente por el INCOPESCA, MINAE, Procuraduría General de la República, pescadores de Guanacaste, la Academia y organizaciones de la sociedad civil deben ser valoradas con detenimiento”.

 Referencias: Los informes citados parcialmente en el Dictamen de Negativo de Minoría de la Comisión de Asuntos Agropecuarios se pueden verificar en el expediente legislativo. A saber, el informe del Ministerio de Ambiente y Energía (folios 639-643, tomo III); los criterios del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la Universidad de Costa Rica (ver folios 541-550 y 582-583, tomo II); la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (folios 564-568, tomo II); la Fundación Neotrópica (folios 791-793, tomo III), la PGR (folios 742-752, tomo III) y Fundación MarViva (folios 795-810, tomo III). Informe de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (folios 422-445, tomo II).

Segmentos del Informe de Servicios Técnicos

Asimismo, en el referido dictamen se incorporaron las valoraciones realizadas por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos en su informe jurídico n.°AL-DEST-IJU-210-2019 de 2 de setiembre de 2019, dijo:

 “Es claro que la Sala mancomuna los principios -desarrollo sostenible y principio de solidaridad y de justicia social- con lo cual construye el desarrollo sostenible democrático; construcción que equivale a la realización de acciones, artes y métodos de pesca científicamente comprobados, que permita un aprovechamiento racional de los recursos marinos presentes en comunión con la distribución de la riqueza, eliminando el riesgo previsto según lo indicado en los principios precautorio y preventivo ocasionados por la actividad económica de la pesca del camarón por arrastre, siendo trascendental que cualquier reforma que proponga restablecer la pesca eliminada por la Sala Constitucional, está sujeta a cumplir con dos principios significativos “el desarrollo sostenido y a la erradicación de la pobreza”, sin lo cual no sería posible restablecerla nuevamente.

 De acuerdo a lo indicado en acápites anteriores, la reforma propuesta está sujeta a que se demuestre el desarrollo sostenible democrático por medio de los estudios técnico-científicos, los cuales garanticen la conservación y protección del ecosistema marino (biótico-abiótico) y la distribución de la riqueza (solidaridad social y justicia social).

 Esa línea marca el ítem en que deben ser elaborados los estudios que anteceden la reforma legal que permita la pesca de camarón por arrastre.

Ahora bien, el proyecto de ley presenta como sustento científico-técnico ambiental para procurar la reforma, la investigación denominada “Evaluación de los porcentajes de exclusión de Faca en la pesca de los camarones de profundidad Pinky Fartantepenaeus Brevirostris y Fidel Solenocera Agassiizii utilizando diferentes tamaños de luces de malla, aditamentos (DEP” s, DET” s y Doble Relinga) y otras mejoras en el Océano Pacífico Costarricense”. (Ver pág. 10 a 14 de la exposición de motivos del proyecto).

 Se indica que tales estudios cumplen con los tres requerimientos solicitados por la Sala Constitucional: (pág.14)

- El establecimiento obligatorio del DEP (ojo de pescado). - La reducción significativa de la captura incidental.

 La compatibilidad del desarrollo sostenible democrático con la reducción de la pesca incidental.

En consecuencia, los estudios técnico-científicos deben ser garantes del desarrollo sostenible democrático, y la utilización de dispositivos y disminución de captura incidental son solo una parte de esos estudios. En ese orden, el desarrollo sostenible democrático involucra además los principios de sostenibilidad democrática: reparto equitativo de riqueza, solidaridad y justicia social; elementos ausentes en el estudio presentado.

 La pesca solidaria y ambientalmente viable de camarón por arrastre, está sujeta al análisis y estudio de la estabilidad del ecosistema, al equilibrio de su extracción, a la biomasa existente, relación y dependencia con otros organismos vivos y, sistemas biofísicos al que pertenece y se desarrolla, riesgos de contaminación y métodos extractivos solidarios ambientales, repartición de la riqueza y solidaridad social, entre otros; de esa manera se abarcaría el desarrollo sostenido democrático.

El estudio no refleja el proceso utilizado para resguardar el fondo marino y su entorno (equidad ecosistemática), la biomasa, la cadena trófica, las familias involucradas y la distribución solidaria de riqueza quedando incompleto los derechos tripartitos preceptuados en el artículo 50 constitucional a saber: derecho de bienestar por medio de la estimulación y la organización de la producción, el reparto equitativo de la riqueza, subsumidos y supeditados en el derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, debidamente garantizado, defendido y preservado por el Estado.

 El estudio presentado suma una parte alícuota del total de los principios que deben analizarse en los estudios técnico-científicos que permita instaurar nuevamente la pesca por arrastre de camarón anulada por la sentencia de la Sala Constitucional; debiendo garantizarse la erradicación de la pobreza, minimización de los efectos negativos causados al lecho marino por la pesca del camarón con redes de arrastre, a la biota y al ecosistema en general, aspectos no visualizados en el informe.

Al escudriñar el estudio exhibido no se visualizan los estudios socioeconómicos de esas familias antes y después de la sentencia de la Sala de reiterada cita, empleos perdidos a consecuencia de la misma, impacto económico ocasionado, cuantificación de empleos a reactivarse con la nueva reacción de la pesca de camarón por arrastre, el número de mujeres y hombres a beneficiarse (igualdad de género), beneficios sociales (seguros) y salarios a recibir. La distribución de la riqueza (solidaridad social y justicia social) de los habitantes de la zona costera no se refleja.

 De la misma manera no se manifiestan las condiciones existenciales del recurso camarón y su entorno, lo cual está concatenado con los indicadores ambientales, parámetros que permiten medir la evolución y correlación de los indicadores económicos y sociales del sector.

 Sobre el lecho marino la Sala Constitucional hace alusión a la destrucción y daño que la actividad de arrastre provoca a ese ecosistema; protección que no se ve reflejada en el estudio presentado.

En resumen, serían los estudios técnico-científicos lo que den el parámetro para autorizar la explotación de camarón por arrastre, la cual debe ajustarse a mantener un ambiente sano en función del equilibrio equitativo del ecosistema, generando que el ciclo de flujos de energía y elementos se interrelacionan entre sí y se mantengan organizados como una unidad básica (los componentes bióticos o abióticos) salvaguardando la armonía social, económico y ambiental”.

  
  
  
 Fernando Cruz Castro
Magistrado
 
 
	 
 
 Paul Rueda Leal
 Magistrado
  

 
 Anamari Garro Vargas
Magistrada
 
 
 
Exp: 19-023057-0007-CO
 Nota del Magistrado Cruz Castro
 
He procedido a salvar el voto en esta consulta legislativa, y considerar, junto a los Magistrados Garro Vargas y Rueda Leal, que este proyecto de ley tiene varios vicios de inconstitucionalidad, tanto por el procedimiento como por el fondo. Pero además, me parece necesario reforzar dos argumentos  adicionales.
 

1) SOBRE LA CONFORMACIÓN DE INCOPESCA

 

Delegar en el Incopesca la reactivación o no de las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre es una disposición que me parece inconstitucional, por dos razones básicas.

  

 En primer lugar, a la fecha no existen los estudios suficientes para que Incopesca procede con dicha determinación, ni bajo qué términos o parámetros. Así entonces, se trata de una decisión que deberá tomar Incopesca sobre la base de estudios que no se han realizado.

  

 En segundo lugar, debe tomarse en cuenta la conformación de este ente. El Presidente Ejecutivo es designado por el Consejo de Gobierno. La Junta Directiva está compuesta por el ministro de Agricultura y Ganadería o el viceministro, el ministro de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones o el viceministro, el ministro de Economía, Industria y Comercio o el viceministro, tres personas representantes del sector pesquero, representantes de las organizaciones de pescadores o acuicultores de las provincias costeras del país, una persona representante del sector industrial o del exportador de productos pesqueros o acuícolas, una persona representante de la Comisión Nacional Consultiva de Pesca y Acuicultura y los Ministros o viceministros de Ambiente y Energía y Comercio Exterior. De lo cual se infiere que, el legislador estaría delegando la regulación de esta materia en manos de un ente público con una composición que contempla solamente una parte de los implicados, a saber, el sector pesquero. Así, es un órgano que carece de representatividad ciudadana. Aunque la conformación de dicho órgano no es objeto de esta consulta legislativa, resulta relevante resaltar esa conformación,  pues de este ente dependerá la decisión de reactivación de las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre.

  

Tal como se dijo, en su Junta Directiva está incluido el propio sector pesquero, el cual es eventual interesado en la reactivación de estas licencias.

  

 Por lo demás, la decisión que tomará Incopesca, sobre la reactivación de estas licencias, definitivamente tendrá una incidencia e impacto en todos los habitantes de nuestro país, generaciones presentes y futuras. Nótese que estamos hablando de la soberanía nacional, la suficiencia del recurso pesquero, la preservación de las especies, la integralidad de los fondos marinos y la seguridad alimentaria, entre otros aspectos. Así entonces, se estaría delegando en un órgano político (con representación del propio sector pesquero interesado) la decisión final sobre si se reactiva esta faena de pesca a nivel semiindustrial y bajo qué condiciones.

  

 Así, en los términos actuales del proyecto de ley, el Incopesca sería juez y parte en la aprobación de las licencias. Además, no se prevé quién va a controlar o quién va a ser el garante de los resultados de los estudios científicos y técnicos, con el agravante que, ellos mismos, otorgarán las licencias de pesca con base en el estudio y los parámetros por sí mismos establecidos.

  

 Es preciso evidenciar lo citado por el propio voto de mayoría al transcribirse el Estudio Mundial sobre la Pesquería de Camarón del 2010, que refirió lo siguiente:

“Existiendo una capacidad de implementación apropiada, la pesca de camarón, incluida la de arrastre, puede, en efecto, ser objeto de ordenación. Sin embargo, en muchos países, la debilidad de los organismos encargados de la pesca , la falta de voluntad política y de una base jurídica adecuada han sido los factores responsables del fracaso de las actuaciones de ordenación”. (Lo destacado no corresponde al original).

  

 De lo que se concluye que las medidas de ordenación de las pesquerías, en muchos casos, fracasan por la debilidad de los organismos encargados de la pesca. De manera que al estar en juego la protección del medio ambiente, la decisión soberana sobre la sostenibilidad de las especies y el desarrollo sostenible, con mayor razón, se requiere que estas decisiones sean controladas, precisamente, ante una amenaza o grave riesgo en perjuicio de los recursos naturales.

  

 En síntesis, considero que es inconstitucional delegar en un ente público, con tal conformación (ausencia de representación ciudadana), la determinación sobre la reactivación de las licencias semiindustriales de pesca de camarón con redes de arrastre. 

 
 

2) SOBRE EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO

 
En el mismo sentido en que lo he expresado en votos anteriores (ver voto N°2011-015749 de las 09:32 horas del 16 de noviembre del 2011, N°. 2005-398, 2007-2901 y 2008-7687, y el N° 2012-004151 de las 16 horas del 27 de marzo del 2012), considero que la utilización de procedimientos abreviados en el seno del órgano legislativo lesiona la Constitución Política, toda vez que con ello se infringe el principio de seguridad jurídica, el derecho de participación política, representación, así como el principio democrático y el derecho de enmienda.
  
 Aceptar la posibilidad  que la Asamblea aplique procedimientos abreviados, en los términos establecidos en el artículo 178 del Reglamento, constituye una clara lesión al principio de seguridad jurídica y al principio democrático. Los procedimientos abreviados, en materia parlamentaria, suponen darle un trámite de excepción al proyecto de ley que se tramite. Así, su discusión quedaría sujeta a ciertas dispensas de trámite y por lo tanto, todo el reposo necesario para la aprobación de una normativa nacional se ve comprometido por la premura.
  
 A mayor abundamiento se transcribe el voto salvado que he suscrito en la sentencia   del año 2012, referida al antiguo artículo 208 bis (actual artículo 234 bis), pero que son aplicables también a este caso del artículo 178 del Reglamento de la Asamblea Legislativa:
“IX.-VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA CALZADA Y LOS MAGISTRADOS ARMIJO Y CRUZ, CON REDACCION DEL SEGUNDO. La inconstitucionalidad el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su aplicación a diversos procedimientos legislativos, ha sido objeto de reiterados cuestionamientos ante esta Sala, en los cuales esta Sala, por mayoría, ha considerado su conformidad con la Constitución, a partir de la sentencia 2008-7687, adoptada con el voto salvado de la Magistrada Calzada, el Magistrado Cruz y el magistrado Armijo, que reiteramos en esta ocasión y declaramos con lugar la acción por las siguientes razones:
 Como punto de partida, es preciso reiterar lo expresado por esta Sala en la sentencia número 2011-04778 de catorce horas treinta y un minutos del trece de abril de dos mil once, en cuanto a la naturaleza del Derecho Parlamentario y los límites de la competencia de la Sala en materia de procedimiento legislativo:
 “Naturaleza del Derecho Parlamentario y límites a la competencia de la Sala en materia de procedimiento legislativo. La misión fundamental de los parlamentos es la de adoptar decisiones con la participación del conjunto de fuerzas políticas que representan los diversos sectores de la sociedad civil. El derecho parlamentario cumple una función instrumental a ese fin -aunque tiene también una función política-, de facilitar y ordenar ese proceso. Este derecho tiene la característica de que surge producto de la “interna corporis”, de la capacidad de autonormatividad y dinámica propia de los parlamentos. En ese sentido no es un derecho que se crea premeditadamente, sino que se descubre, que nace de la práctica, por lo tanto el aspecto consuetudinario (la costumbre) e interpretador tienen gran importancia. En ese sentido, la potestad de autogobierno de los Parlamentos tiene una sólida tradición y justificación histórica. El derecho parlamentario se caracteriza por ser espontáneo, dinámico y flexible. Se nutre de la cotidianeidad, de la realidad política en que opera y donde se producen transformaciones constantes que hacen necesarias respuestas normativas, muchas veces contrarias a los dogmas clásicos de otras ramas jurídicas, como es el caso por ejemplo, del principio de inderogabilidad singular del reglamento, que tiene un tratamiento distinto al del derecho administrativo, y cede –en algunas ocasiones- en el ámbito parlamentario a la dinamicidad que exigen los procedimientos parlamentarios. Su límite, desde luego, está en la Constitución, en los principios y valores del régimen ideológico en el que opera. Por esa razón esta Sala ha reconocido que su función en materia de procedimiento legislativo es únicamente la de declarar, aquellos vicios sustanciales, que violen los principios y valores constitucionales aplicables a la materia, pues de lo contrario estaría afectando la capacidad autonormativa y funcional del parlamento (interna corporis), distorsionando su papel de guardián de la supremacía constitucional, por el de una especie de senado Ad hoc (sentencia número 2007-9699, de las diez horas del cuatro de julio de dos mil siete). De esta forma, como lo señaló este Tribunal en la sentencia 2005-07961, de las diecisiete horas cincuenta minutos del veintiuno de junio de dos mil cinco:
 “La autodeterminación del Parlamento sobre su accionar interno -reconocida en forma reiterada por este Tribunal-, "interna corporis", es una de sus potestades esenciales expresamente reconocida por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22), y que resulta consustancial al sistema democrático. El objeto perseguido con la atribución de la competencia para autoorganizarse de la Asamblea, es la de que por su medio sean regulados sus procedimientos de actuación, organización y funcionamiento y en consecuencia su organización interna dentro de los parámetros que exigen los principios, democrático, de igualdad y no discriminación, con todos sus derivados. Esta potestad se desarrolla con absoluta independencia de los otros órganos del Estado –en virtud del principio establecido en el artículo 9 de la Carta Fundamental-, y tiene como límites: el acatamiento del Derecho de la Constitución, es decir, al conjunto de valores, principios y normas constitucionales, dentro de los que están los mencionados supra, el respeto a los principios de razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad, de tal forma que quienes ejerzan potestades públicas no pueden por acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, violentar o amenazar los derechos fundamentales, toda vez que en un Estado democrático existe una constitución de la libertad, cuyo objeto es garantizarle al individuo el disfrute y goce pleno de los derechos humanos los que se encuentran actualmente reconocidos en las Constituciones Políticas de la mayoría de los países y en los tratados internacionales de derechos humanos (Derecho Internacional de los Derechos Humanos). No es legítimo entonces, utilizar las potestades para otros fines no asignados por el ordenamiento jurídico (vicio de desviación de poder) igual o más allá de lo razonable (vicio de exceso de poder). Dicho lo anterior, estima la Sala que no debe interferir con el derecho de autorregulación del Parlamento, salvo que, según se expuso, se viole alguno de los principios señalados, que en este caso concreto, implicarían la afectación del derecho de enmienda, entendido como el mecanismo de participación que tienen los diputados para influir durante el proceso formativo de la ley. De esta forma, las potestades de la Sala en esta materia son ejercidas bajo la perspectiva de un árbitro, que modera y contiene excesos pero no interfiere con una potestad constitucional intrínseca otorgada a otro órgano constitucional, de modo que sólo frente a violaciones evidentes o groseras, de los principios constitucionales que rigen el derecho parlamentario, sería legítima su intervención. El parlamento tiene derecho en ejercicio de su propia potestad de autorregulación, de conciliar o equilibrar, frente a situaciones concretas, no sólo el derecho de enmienda, sino también los otros principios de rango constitucional que también vinculan su actuar, como el de respeto a las mayorías y el de razonabilidad, es decir, que la armonización de todos y cada uno de los principios constitucionales que deben coexistir durante el procedimiento legislativo, es una competencia propia del Parlamento y concretamente del Director del debate y de los diputados, y cabe suponer que tales funciones se realizan con apego al ordenamiento y sus principios […]”. (El resaldado no es del original).
 Dicha sentencia enfatiza que la intervención de la Sala en materia de procedimiento legislativo, conforme a lo señalado, sólo debe darse:
“[…] en caso de la utilización de estas potestades con evidente abuso de poder, que resulte en la anulación de un derecho y no en su armonización con el resto de los principios constitucionales del derecho parlamentario [...] Lo contrario implicaría a nuestro juicio un irrespeto a la potestad de autorregulación y al principio democrático. No debe entonces la Sala constituirse en una instancia de sustitución del ejercicio de potestades constitucionales y del debate y diálogo político, salvo que, como se indicó… se suprima, o anule el contenido de algún derecho fundamental.”
 El principio democrático. Nuestro voto minoritario da la razón al accionante, por los mismos fundamentos ya expresados en los votos salvados a la sentencias número 2005-398,   2008-07687 y 2007-2901 de 17:30 hrs. de 28 de febrero de 2007, partiendo del principio democrático, cuyo respeto resulta esencial para cualquier examen de la conformidad o disconformidad con la Constitución, de cualquier norma o acto. Sobre el particular, esta Sala ha expresado, en forma unánime, que:
 “lo que el procedimiento legislativo pretende es asegurar el cumplimiento del principio democrático dentro de una sociedad que lo ha adoptado como propio de sus instituciones políticas. Por ser la democracia perfecta un ideal inalcanzable, el principio democrático se constituye en el parámetro que permite deducir el grado de proximidad que alcanza una determinada sociedad, en un momento histórico determinado, respecto del ideal y de su vocación, por acercarse al máximo posible al mismo. Como mínimo, el principio democrático exige respeto de los principios de participación y representación política –incluyendo todo lo que concierne al respeto de las minorías - base de nuestro sistema político. Este último se desdobla en aspectos tales como la legitimidad de los medios empleados para la designación de los diversos representantes y – no menos importante -, la posibilidad de oponerse, mediante el uso de medios legítimos, a la voluntad mayoritaria por parte de los grupos que representan las minorías. A partir de las anteriores observaciones, puede decirse que son inconstitucionales las violaciones del procedimiento que constituyan lesiones al principio democrático, dirección ineludible de la actividad parlamentaria. Asimismo, constituyen infracciones sustanciales, los trámites legislativos que por acelerados o impetuosos, provoquen debates que quedan ayunos de un proceso reposado en calidad y reflexión, que además, adolezca de una amplia proyección de la actividad legislativa, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución Política. Además, se han considerado vicios sustanciales del procedimiento, la omisión de publicación y la omisión de realizar las consultas obligatorias establecidas constitucionalmente. En cuanto al primer aspecto, al ser la Asamblea Legislativa un órgano representativo de la comunidad nacional, la publicidad de los procedimientos parlamentarios es esencial, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes (artículo 105 constitucional), por ello su actividad debe, necesariamente, trascender a toda la comunidad, a tal punto que algunos especialistas en Derecho constitucional lo definen como un órgano de publicidad” (sentencia número 2012002675 de once horas y cincuenta y dos minutos del veinticuatro de febrero del dos mil doce).-
 Costa Rica es una democracia representativa, lo cual no implica que los gobernantes de un determinado momento histórico, puedan tomar sus decisiones, sin escuchar la voz de quien les ha dado tal mandato, es decir, la voluntad del pueblo como poder soberano. Valga esta aclaración, puesto que al no existir un mecanismo que se hubiere utilizado para intuir la voluntad ciudadana, el único mecanismo posible en una democracia, es abrir las puertas del diálogo, de la discusión pausada, reposada, con apertura, pues de lo contrario, correríamos el riesgo de caer en una “tiranía democrática”, violando de forma grosera el principio democrático, que es el que garantiza a los habitantes de nuestro país que los intereses de la Nación serán resguardados con celo y para el bien de todos. Es menester indicar, para los efectos de este razonamiento, que una cosa es una reforma del Reglamento, que busca ordenar y ajustar a los tiempos (bipartidismo-multipatidismo) en su quehacer cotidiano, para que el Poder Legislativo sea más efectivo en la regulación de las situaciones que acontecen en el país, y otra, generar reformas a un artículo específico, para la tramitación de un caso concreto. Nuestra Carta Fundamental no regula la forma en que debe ser reformado el reglamento la Asamblea Legislativa, por lo que este mismo texto normativo es el que ha tenido que ir reglamentando los procedimientos que se han estimado convenientes y acordes con el Derecho de la Constitución, lo que resulta esencial para garantizar la seguridad jurídica, el derecho de representación y la tutela del principio democrático dentro del procedimiento legislativo. Resulta indiscutible la potestad que tiene ese órgano para dictar las normas de su interna corporis, prevista no solo en la carta Fundamental en el inciso 22) del artículo 121, sino también consustancial al sistema democrático y específico de la Asamblea Legislativa como poder constitucional. Por ende, también la Sala ha reconocido esta potestad autorreguladora y por ello, desde esa perspectiva, se ha considerado, claramente, que el Parlamento tiene potestad para establecer procedimientos especiales, si a bien lo tiene, pero que éstos deben ser definidos de manera expresa y detallada, ya que, de lo contrario, aceptar la posibilidad de que la Asamblea aplique procedimientos especiales a la tramitación de reformas a su Reglamento y proyectos de ley, en los términos establecidos en el artículo 208 bis, sin que de previo se definan las reglas del procedimiento a seguir, constituye una clara lesión al principio de seguridad jurídica y al principio democrático, pues según el criterio externado, es la única forma en que los diputados conozcan previamente y con suficiente antelación el procedimiento al cual se van a sujetar y así ejercer los mecanismos de participación y control correspondientes.
 Seguridad jurídica. Si el legislador no establecía de manera clara las reglas procedimentales para aplicar lo pretendido en el artículo 208 bis, u olvidaba establecer regulaciones o prácticas legislativas, incurría en una evasión o incumplimiento de sus deberes constitucionalmente asignados. La introducción de la norma citada al Reglamento, en los términos en que se aprobó, supone que cada vez que las mayorías lo decidan pueden, como ya está sucediendo, por vía de moción de orden, darle un trámite de excepción al proyecto de ley que se tramite y su discusión queda a la luz de procedimientos no establecidos en el Reglamento, es decir, en medio de una situación de inseguridad jurídica.
 Principio de publicidad. Respecto del principio de publicidad, como bien se indicó en el voto de mayoría, el procedimiento se crea mediante una moción de orden, las cuales, según el artículo 153 del Reglamento, pueden ser presentadas en cualquier momento del debate, procediendo a su discusión inmediatamente. No requieren ser anunciadas más que en el mismo momento, lo que resulta insuficiente para que sea revisado previamente a su adopción por parte de los diputados. Es por eso, que dejar al arbitrio de una mayoría el procedimiento que se quiera aplicar en cada caso concreto, sin que de antemano sea puesto en conocimiento de la totalidad de los miembros del Parlamento, causa una lesión al principio democrático en perjuicio de las minorías, en el tanto nada garantiza que bajo el régimen y aplicación del artículo 208 bis del Reglamento Legislativo, las minorías no se vean afectadas en cuanto al ejercicio de los derechos constitucionales de sus representantes en el Congreso. Una vez aprobada la moción por las mayorías, las fracciones minoritarias no tienen otra opción que sujetarse a la limitada participación que se les concedió en el procedimiento creado.
Restricción irrazonable del derecho de enmienda y otros.  Todo diputado ostenta el derecho constitucional de participar en el proceso de formación de la ley, y así, influir en el contenido definitivo de ésta. Aunque se reconoce la potestad que tiene la Asamblea Legislativa para disponer su reglamentación, como lo sería establecer procedimientos especiales, sin embargo, la forma en que lo autoriza resulta lesiva del principio de seguridad jurídica, el derecho de participación política, el de representación, así como el principio democrático y el derecho de enmienda de los diputados, en el tanto la omisión de reglamentar dichos procedimientos con la antelación y la participación necesaria por parte de todos los diputados hace nugatorios los mismos.
En síntesis, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, constituye un elemento de ruptura total con los principios señalados y permite que, mediante una moción aprobada por dos tercios de los diputados, el Poder Legislativo pueda atentar contra su condición de órgano que garantiza la representación popular, según el diseño estructurado el Título Noveno de la Constitución Política de 1949, en detrimento sustancial del principio democrático.-
 Los suscritos son conscientes de las implicaciones de la anulación de esa norma, mediante la cual se han aprobado numerosas leyes, algunas de especial trascendencia para el país. Sin embargo, como la aplicación de esa norma procedimental se ha realizado al amparo de una práctica constitucionalmente consolidada por efecto de la propia jurisprudencia de esta Sala, resulta procedente aplicar, al presente caso, la eficacia “ex nunc” de la estimatoria, en virtud de la doctrina expresada en la sentencia 1-92 de 14:00 hrs. de 7 de enero de 1992, y repetida en la sentencia 2-92, de 14:15 hrs. del mismo día, en el sentido de que:
 "...la interpretación que a partir de la citada resolución da la Sala al artículo 195 incisos 4 y 7 de la Constitución Política, en su función de intérprete de la Carta Fundamental y a cuyos precedentes y jurisprudencia se les reconoce fuerza vinculante "erga omnes", no genera "per se" la inconstitucionalidad de las demás reformas aprobadas con anterioridad a esa sentencia y que no hubiesen obtenido mayoría calificada en los tres debates de las dos legislaturas. Por el contrario, todas ellas se incorporaron a la Carta Fundamental al amparo de una práctica constitucional consolidada, desde la decisión no impugnada del Presidente en sesión del 29 de octubre de 1962, que debe entenderse corregida a partir de la nueva interpretación establecida por la Sala, por lo que sus efectos se circunscriben exclusivamente a las que se produzcan en el futuro, pero nunca entender que por su medio pueden ser afectadas otras anteriores, pues de ser así se violentaría el principio de "seguridad jurídica". Por consiguiente, los criterios correctivos que en materia de reformas constitucionales emita esta Sala en ejercicio del control preventivo de constitucionalidad, deben entenderse con efectos ex nunc y no ex tunc, todo ello dentro de la filosofía que recoge la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el capítulo referente a las consultas legislativas de constitucionalidad y el principio de seguridad jurídica, antes referido".
 Aunque el anterior criterio ha sido sostenido por la Sala con relación a criterios correctivos en materia de reformas constitucionales emitidas en el ejercicio del control previo de constitucionalidad, no solamente es válido, sino necesario, aplicarlo al presente caso, ya no en el ejercicio del control consultivo, sino en un caso contencioso, por dos razones: la primera, porque en virtud de que la Constitución y, derivada de ella, la jurisprudencia de la Sala, son el fundamento y raíz de la seguridad jurídica, tanto para los Poderes Supremos como para todos los entes públicos, los particulares e incluso, para terceros Estados mediante la adopción de acuerdos y tratados, cuando el Poder Legislativo ha adoptado acuerdos y aprobado leyes mediante la aplicación de reglas de procedimiento constitucionalmente válidas en el momento de su aplicación y con el respaldo del Tribunal Constitucional, se derrumbaría la seguridad jurídica si en casos como el presente, al invertirse la prevalencia de un criterio sobre la constitucionalidad de una norma procedimental aplicada de buena fe  por el Poder Legislativo, en forma reiterada, a lo largo del tiempo, tuviera un efecto ex tunc, como en principio lo suelen tener las declaratorias de inconstitucionalidad de normas sustantivas, incluso de las propias reformas constitucionales. En segundo lugar, el párrafo segundo del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional prevé que: “La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales”, por lo que en este caso resulta necesario, a fin de evitar esas graves dislocaciones, dimensionar los efectos de la estimatoria, potestad de la cual ya ha hecho uso esta Sala en diversas ocasiones (v. por ejemplo, la sentencia número 01698-12 de doce horas doce minutos del cinco de marzo de mil novecientos noventa y nueve, 3410-92 de catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos y 2010-021258 de catorce horas del veintidós de diciembre de dos mil diez.).  Por lo anterior, no ha lugar a la pretensión de los diputados Manrique Oviedo, Jeannette Ruiz, Ana Eugenia Venegas y Gustavo Arias Navarro para que, en el evento de que se declare inconstitucional el artículo 208 bis del Reglamento Legislativo, se declaren inconstitucionales todas las leyes aprobadas mediante el procedimiento especial previsto en esa norma sino que se dimensionan los efectos de la sentencia en el sentido de que la inconstitucionalidad no afecta, en este caso, las leyes y acuerdos aprobados mediante procedimientos realizados en aplicación de la norma impugnada, salvo aquellos procedimientos legislativos que no han sido aprobados en primero ni en segundo debate a la fecha de publicación del aviso respectivo.-“
  
 Así entonces, siendo que he considerado que los procedimientos excepcionales y abreviados, en materia parlamentaria, son inconstitucionales, se deriva de ello que también lo sería, por la forma, los proyectos de ley que se hayan aprobado en aplicación de dichas normas, tal como sucede con el proyecto consultado.
  
 Fernando Cruz C.
 Magistrado
  
 Expediente 19-023057-0007-CO
             Nota del Magistrado Rueda Leal. En mi labor como juez constitucional he procurado que las resoluciones que rubrico, con independencia de si participo en un voto unánime, de mayoría o minoría, sean parte de una línea de pensamiento coherente. Esta aspiración me lleva a efectuar precisiones en tales resoluciones -a través de notas, razones adicionales, votos particulares, etc.- con el fin de aclarar mi postura, cuando estimo necesario evidenciar, por ejemplo, las aristas que, por razones de hecho o derecho, pueden influir en la decisión de este Tribunal. Estimo que un criterio consecuente significa un aporte a la seguridad jurídica, que debe brindar la Sala Constitucional y, en términos generales, el Poder Judicial.
             Ahora, en esta sentencia suscribo el voto de minoría, que se enriquece con cantidad de precedentes jurisprudenciales, normativa nacional e internacional.
             En aras de lo expuesto ab initio de esta nota, debo subrayar algunos criterios particulares atinentes a los antecedentes citados en el voto de minoría. Así, salvé mi voto en la sentencia n.° 2019-8706, pues consideré que había una posible situación de incumplimiento de lo ordenado por esta Sala en otro expediente. En adición, aclaro que no participé en varios de los pronunciamientos consignados en el voto salvado (verbigracia, los votos n.os 2017-011714 y 2017-018360), por lo que no suscribo necesariamente los criterios ahí externados. Además, puse notas en otras sentencias mencionadas (por ejemplo, las resoluciones n.os 2018-005758 y 2020-010160), a las cuales remito y mantengo.
             Propiamente, en cuanto a que las potestades legislativas deben estar vinculadas a reglas unívocas de la ciencia o la técnica, principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, he seguido tal línea en cuestiones ambientales, dado que el principio de objetivación de la tutela ambiental ha sido reiteradamente aplicado por la jurisprudencia constitucional, incluso calificándolo como un requerimiento del procedimiento legislativo cuando se trata de proyectos ambientales (sentencias n.os 2010-000075 de las 15:01 horas del 6 de enero de 2010, 2012-013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, 2013-005964 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2013 y 2018-007978 de las 12:45 horas del 18 de mayo de 2018). Allende de tal situación, asimismo he manifestado que las decisiones legislativas están amparadas por el principio de libre configuración del legislador (sentencias n.os 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, 2015-015737 de las 10:20 horas del 9 de octubre de 2015 y 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, entre otras), toda vez que una tesis contraria, según la cual se demandaría un estudio técnico en cualesquiera casos, vaciaría de contenido tal principio. En tal sentido, con redacción del infrascrito se consignó en la sentencia n.° 2018-000230 de las 10:40 horas del 19 de enero de 2018 lo siguiente:
             “En lo que respecta al alegado establecimiento de una lista numerus clausus por parte del legislador sin la existencia de criterios técnicos, la Sala descarta que exista alguna lesión al orden constitucional. Según se desprende de los párrafos precedentes, cae en el derecho a la libre configuración del legislador la determinación de los parámetros para categorizar a una profesión como ciencia en la salud. La Sala rechaza que, irremediablemente, todas las decisiones del legislador deban contemplar un estudio técnico, toda vez que dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática. Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad. En el caso de marras, la decisión del legislador elevó claramente los requisitos para ser profesional en ciencias de la salud, al demandar el grado mínimo de licenciatura y enumerar expresamente las profesiones incluidas, decisión que no requiere un estudio técnico o científico.” (El destacado no corresponde al original).
             Concerniente al tema de la participación ciudadana, he emitido numerosas opiniones y desarrollado su contenido en atención a las discusiones que han surgido en el seno de este Tribunal en relación con la naturaleza jurídica de las competencias de esta Sala en cuanto a su aplicación, sus manifestaciones constitucionales, internacionales e infraconstitucionales, en especial manteniendo, contrario a la mayoría, la postura inicial de la jurisprudencia constitucional que durante años afirmó la naturaleza jurídica de la participación ciudadana como derecho, más allá de ser también principio y valor (por ejemplo, ver las sentencias n. os 2017-014518 de las 12:15 horas del 8 de setiembre de 2017, 2017-016535 de las 12:01 horas del 13 de octubre de 2017 y 2016-015083 de las 9:05 horas del 14 de octubre de 2016).
             Conforme lo expuesto, hago constar que sin variación alguna mantengo los criterios que he vertido al respecto, sean referidos explícita o implícitamente en este voto de minoría. En lo atinente al sub lite, el análisis del trámite legislativo y las objeciones de fondo efectuados por ese voto demuestran con fehaciencia, que el estudio técnico base del proyecto legislativo consultado es un respaldo abiertamente insuficiente para la decisión legislativa correspondiente, visto que no aborda todos los temas requeridos para tal definición ‑como con contundencia y profundidad se explica en el voto de minoría‑, de manera que avalar tal estudio significa un grave retroceso a la tutela ambiental que antaño prodigó la Sala Constitucional. Tal retroceso resulta aún más lamentable a la luz de la reciente evolución de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que en sentencia de 6 de febrero de 2020 (Comunidades indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina) viene a recoger de forma íntegra la Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, convirtiendo así las consideraciones jurídicas de la última en jurisprudencia vinculante para los países sujetos a la jurisdicción de ese tribunal internacional. En tal sentido, resalta la Corte-IDH que “en el derecho ambiental, el principio de prevención es aplicable respecto de actividades que se lleven a cabo en el territorio o bajo la jurisdicción de un Estado que causen daños al medio ambiente de otro Estado, o respecto de daños que puedan ocurrir en zonas no sean parte del territorio de ningún Estado en particular, como por ejemplo, alta mar.” Justamente, recuerda la Corte-IDH que la “ Corte Internacional de Justicia ha señalado que la obligación de prevención surge cuando hay riesgo de un daño significativo. De acuerdo a (sic) dicho tribunal, el carácter significativo de un riesgo se puede determinar tomando en cuenta la naturaleza y magnitud del proyecto y el contexto donde será llevado a cabo”. Consecuente con esta perspectiva, la Corte-IDH destaca, como elemento esencial del derecho humano a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el deber de regulación, a partir del cual dada “la relación entre la protección del medio ambiente y los derechos humanos (supra párrs. 47 a 55) los Estados deben regular esta materia y adoptar otras medidas similares para prevenir daños significativos al medio ambiente.” (Destacado no corresponde al original). En aras de procurar lo antedicho, el requerimiento de estudios técnicos suficientes y previos a los efectos de la aprobación de proyectos de ley que impactan el ambiente, ampliamente aplicado por la jurisprudencia constitucional en obediencia al principio de objetivación de la tutela ambiental, con absoluta claridad configura una de esas adecuadas “medidas similares”, que se eleva a la jerarquía de exigencia del derecho internacional de los derechos humanos, merced a la jurisprudencia de la Corte-IDH, lo que refuerza mi posición de suscribir el voto de minoría.
             De este modo, la alegada omisión de estudios técnicos apropiados significa una falta medular del proyecto legislativo consultado, que, sin lugar a duda, por sí mismo vicia de inconstitucionalidad el procedimiento legislativo aplicado, al contrariar el artículo 50 de la Ley Fundamental, así como la jurisprudencia constitucional y de la Corte-IDH.


Paul Rueda L.


 EXPEDIENTE 19-23057-0007-CO
NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

 

I.              Sobre la invocación de instrumentos internacionales que no son parámetro del control de constitucionalidad……………………………………………………………..1

A.              Elementos preliminaries………………………………………………..…..1

B.              Los antecedentes invocados en el presente voto salvado de minoría….…...5

II.              Sobre el control de constitucionalidad a priori en el caso concreto………….6

III.              Sobre el estudio en el que se apoya el proyecto de ley………………………9

IV.              Aspectos sociales y económicos no valorados en el iter legislative…………12

V.              Sobre los vicios en el procedimiento legislative……………………………...15

VI.              Sobre las mociones al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura……….16



He estimado necesario realizar, con el debido respeto, unas consideraciones que perfilan aún más mi postura respecto a los temas sometidos examen en la presente consulta legislativa.

I.Sobre la invocación de instrumentos internacionales que no son parámetro del control de constitucionalidad

Coincido con el voto de minoría de la presente opinión consultiva y con buena parte de las rationes decidendi ahí expuestas que se basan en lo resuelto en otras resoluciones de este Tribunal. No obstante, dentro de esas rationes se invocan antecedentes jurisprudenciales que incluyen instrumentos internacionales que no tienen la categoría de tratados debidamente incorporados al ordenamiento jurídico costarricense. Estimo que es inapropiado utilizarlos como parámetro para ejercer la competencia otorgada en los artículos 96 inciso b) y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC).

A. Elementos preliminares

 Para dar un marco adecuado al análisis de la cuestión, conviene tener presente que si bien es cierto que el artículo 7 de la LJC establece que “ corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional resolver sobre su propia competencia”, también lo es que debe hacerlo dentro del marco que establece la Constitución y la Ley. Por eso interesa conocer cuál es ese plexo normativo, fuera del cual la labor de la Sala no encuentra fundamento alguno de legitimidad material ni formal.
 En segundo lugar, en la labor jurisdiccional es del todo necesario respetar, entre otros, dos principios de singular relevancia. Por un lado, el principio de separación de poderes, que debe informar la actividad de todo Estado de Derecho que aspira a ser democrático. Tal principio lleva a distinguir entre administrar, legislar y decir el derecho –dictar justicia–. Por otro, un principio hermenéutico básico: el de interpretación sistemática, que lleva a mirar el ordenamiento y, muy particularmente la Constitución, en su conjunto y descubriendo su unidad interna. Esos dos principios deben iluminar el análisis sobre los alcances de las competencias de la Sala Constitucional y las fuentes normativas que utiliza para ejercerlas.
 Finalmente, no se ha de olvidar que las disposiciones de soft law  son manifestaciones tendenciales de la comunidad jurídica internacional –con frecuencia muy acertadas– sobre lo que se considera ideal reconocer o proteger. Pero esas disposiciones, por diversas razones, no se han convertido en un tratado o en un convenio. Para que estén incorporados al ordenamiento deben seguir un proceso de suscripción y ratificación que tiene un marcado talante democrático. Así, la ausencia del carácter vinculante de las normas del soft law, aunque no lo parezca a primera vista, obedece al respeto del ethos democrático que impregna la producción de normas jurídicas. Esto aconseja dar un tratamiento a los instrumentos internacionales sin obviar en cada caso la atención a su específica y diversa fuerza jurídica. En anteriores notas (sentencias 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351) realicé las siguientes aclaraciones en relación con el control de constitucionalidad y los instrumentos internacionales como parámetro de valoración. Al respecto, indiqué, en lo conducente, lo siguiente:

 “Como bien se sabe, los arts. 10 y 48 de la Constitución Política (CP) establecen funciones y competencias de la Sala. El primero se refiere tanto al ejercicio del control de constitucionalidad como al de su función de árbitro de competencias; y el segundo a la función de garante jurisdiccional de los derechos fundamentales, mediante el conocimiento de los recursos de amparo y hábeas corpus. Pero, además, la ley establece otras más. Así, el art. 1 LJC atribuye a la Sala –sin violación de la Constitución– una tarea adicional: la de medir la conformidad de una ley o una disposición general con los tratados o convenios internacionales. Esto se realiza a tenor del art. 73.d) LJC que dice:

 “Art. 73 LJC. Cabrá la acción de inconstitucionalidad: (…) d) Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratado público o convenio internacional”.

 A su vez, el art. 7 CP dice que los tratados tienen un valor supralegal:

“Art. 7 CP. Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes”.

 Como puede observarse, el art. 73.d) LJC lleva a respetar el art. 7 CP. Ahora bien, por una deficiente técnica legislativa, el art. 73.d) LJC establece para ejercer esa función de controlar dicha conformidad el mismo mecanismo que se utiliza para ejercer el control de constitucionalidad. Pero, desde luego, ambas funciones son distintas. Dicho de otro modo, el art. 73 LJC prevé el mismo mecanismo –la acción de inconstitucionalidad– para objetivos y operaciones diversos: todos los incisos, menos el d), para ejercer el control de constitucionalidad; y éste para ejercer el control de conformidad de las leyes o disposiciones generales con los tratados. La discusión y la advertencia sobre dicho error de técnica legislativa quedaron reflejadas en las actas de la elaboración de la LJC (cfr. Expediente legislativo Nº 10273, tomo I, folios 964-967).

 Entonces, cuando en una acción de inconstitucionalidad la Sala conoce de una norma legal, como en el presente caso, puede ejercer dos competencias distintas, aunque sea dentro de un mismo proceso. Por un lado, ejerce el control de constitucionalidad, mediante la utilización del único parámetro constitucional (el texto de la Constitución y sus principios). Por otro, ejerce el control de conformidad de las normas legales y, en su caso, infralegales, con los tratados.

 Obviamente, dentro de un solo proceso denominado acción de inconstitucionalidad podría conocer sólo de la mencionada conformidad, es decir, paradójicamente podría no ejercer el control de constitucionalidad, sino sólo velar por el respeto del art. 7 CP. En tal caso, dicho artículo no es en sentido estricto un parámetro, sino la norma que determina la exigencia de la conformidad de una ley o una disposición general con determinado tratado o convenio: de manera que no se estaría ejerciendo un control de constitucionalidad propiamente dicho.

 Al medir la conformidad de las normas legales e infralegales con los tratados, no se está variando la jerarquía de éstos, sino haciéndola valer. Por eso, si tal jerarquía no ha variado, todo parece indicar que es inapropiado decir que los tratados integran el parámetro de constitucionalidad o actuar como si lo integraran. El parámetro es un punto de referencia para mesurar, calibrar, normas de rango inferior. Por eso, si por expresa disposición del art. 7 CP, los tratados internacionales son de rango supralegal, por eso mismo no pueden ser, al mismo tiempo, parámetro de constitucionalidad. Estas normas, según los arts. 7 CP y 73.d) LJC, son sólo parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales.

 Para ejercer el control de constitucionalidad, como se ha dicho, el parámetro está integrado por la Constitución y sus principios. Si se pensara que los tratados integran dicho parámetro, se estaría vaciando de sentido diversas normas: el art. 10.b) CP y los arts. 73.e), 96.a) LJC que, al hablar de control de constitucionalidad de los tratados, concomitantemente, están señalando que éstos no tienen rango constitucional y, por tanto, no pueden ser parte del parámetro de constitucionalidad.

 Para ejercer el control de conformidad, el parámetro sólo puede estar integrado por los tipos de instrumentos expresamente señalados en el art. 7 CP, a saber: tratados, convenios o concordatos, todos debidamente incorporados al ordenamiento jurídico costarricense. Si se pensara que cualquier instrumento internacional puede integrar tal parámetro, se estaría vaciando de contenido, tanto las normas antes mencionadas –el art. 10.b) CP y los arts. 73.e) y 96.a) LJC– como los arts. 105 y 121.4 CP. En efecto, no tendría sentido que el Poder Legislativo estuviese limitado por lo dicho en un tratado debidamente aprobado y la Sala, mediante su jurisprudencia, señalara que también limita al Poder Legislativo un instrumento no ratificado. Tampoco tendría sentido que una de las funciones de dicho Poder fuese aprobar los tratados y la Sala, soslayando tanto ese proceso y el principio democrático que lo informa como la competencia de origen constitucional encomendada sólo al Poder Legislativo, otorgara de hecho un carácter vinculante a un instrumento no ratificado. Tal otorgamiento lo estaría dando si utilizase ese instrumento para ejercer la competencia señalada en el art. 73.d) LJC, lo cual supondría además una contradicción pues, a tenor de ese mismo artículo, éste tiene como finalidad garantizar el respeto del art. 7 CP, que es el que establece justamente que los tratados debidamente incorporados tienen un valor superior a las leyes. Por tanto, si se utiliza un instrumento que no está incluido dentro del art. 7 CP como parámetro para ejercer la competencia dada por el art. 73.d) LJC, se estaría también violando esa misma norma constitucional y, por supuesto, también esa norma legal.

 Ahora bien, el intento de utilizar instrumentos internacionales como parte integrante del parámetro de constitucionalidad puede ser el resultado de una interpretación inexacta del art. 48 CP. Ciertamente, esa norma no habla de tratados sino de “instrumentos internacionales sobre derechos humanos”. Pero la norma como tal lo único que hace es proteger los derechos de carácter fundamental, establecidos en esos instrumentos, con la misma garantía jurisdiccional con la que protege los derechos constitucionales: mediante el recurso de amparo. Es decir, esa norma hace referencia a los instrumentos internacionales sobre derechos humanos cuando determina el objeto protegido por dicho recurso. Pero, además, el art. 2 LJC aclara que se trata de “derechos humanos reconocidos por el Derecho Internacional vigente en Costa Rica”.

 No parece que exista una relación de especialidad entre el art. 48 CP respecto del art. 7 CP (como ha afirmado esta Sala, por ejemplo, desde la sentencia No. 5759-1993), pues no regulan un mismo aspecto: uno menciona los instrumentos internacionales sobre derechos humanos para referirse al objeto del recurso de amparo; el otro alude a los tratados precisamente para definir el valor normativo de éstos. Además, si se quisiera hablar de una relación de especialidad, cabría decir que la relación es inversa: los tratados son una especie de instrumentos internacionales. Aunque, en el presente caso, ni siquiera procede establecer esa relación, porque los tratados están mencionados en el art. 7 CP sin referencia alguna a la materia sobre la que versan; en cambio, los instrumentos internacionales mencionados en el art. 48 CP son sólo los relativos a derechos humanos. Entonces, si bien los tratados son una especie de instrumentos, los tratados –en general– no son una especie de instrumentos sobre derechos humanos. Por eso tampoco cabe hacer esa relación de género-especie del art. 7 respecto del art. 48 CP.

 Además, no parece correcto distinguir donde la Constitución no distingue, sobre todo cuando una norma está determinando el valor de los instrumentos normativos taxativamente mencionados. Es decir, es difícil admitir como válido que el art. 7 CP debe entenderse dirigido sólo a los tratados que no son sobre derechos humanos.

 Por lo demás, no se ha de olvidar que la función de ser garante jurisdiccional de los derechos fundamentales mediante el recurso de amparo, que es a la que se refiere el art. 48 CP, es distinta de la de ejercer el control de constitucionalidad, que es a la que se refiere el art. 10 CP. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Sala ha sido clara y reiterada, y tiene evidentes consecuencias en el tema que ahora nos ocupa.

 III. Colofón. La función de controlar la conformidad de las leyes y disposiciones generales con los tratados y convenios no está expresamente prevista en el texto constitucional sino sólo en el art. 73.d) LJC, pero no es contraria a aquél, pues permite garantizar la eficacia del art. 7 CP. Esa función de controlar dicha conformidad es una función distinta de la que ejerce la Sala en razón del art. 10 CP –el control de constitucionalidad– y de la establecida en el art. 48 CP –garantizar jurisdiccionalmente los derechos constitucionales y los de carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre derechos humanos–.

Cuando esta Sala ejerce su función de control de constitucionalidad, no corresponde que eche mano de tratados y los utilice de hecho como si integraran el parámetro de constitucionalidad. Tales instrumentos, y sólo si están debidamente ratificados, pueden erigirse en parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales con ellos mismos, en razón de lo establecido en el art. 7 CP y 73.d) LJC. Esto es conteste con una interpretación sistemática de la Constitución y la LJC y con el respeto a la separación de poderes, principio basilar de todo Estado democrático de Derecho”.  (Lo destacado no corresponde a los textos originales).

B.Los antecedentes invocados en el presente voto salvado de minoría

 En el voto salvado se hace eco de lo resuelto en otras oportunidades por la Sala, en las que se hace referencia, por ejemplo, a la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, la Declaración de Río de Janeiro aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) y el Código Internacional de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO (1995). Estos instrumentos internacionales son de suma relevancia, pero al no estar ratificados formalmente por la Asamblea Legislativa, no son formalmente parámetros de constitucionalidad. Lo anterior, a efecto de ejercer la competencia de evacuar las consultas de constitucionalidad.

II.Sobre el control de constitucionalidad a priori en el caso concreto

Es preciso enfatizar lo reflejado en el voto de minoría, en el sentido de que no se pretende prohibir la actividad extractiva y económica bajo análisis. A la luz de los artículos 105 y 121 de la Constitución Política, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de configuración de las normas sobre la realidad social, económica y política. El ejercicio de la potestad legislativa reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por su carácter de órgano político representativo. Sin embargo, esta potestad está limitada por los preceptos, valores, principios y jurisprudencia constitucional, así como por aquellos convenios o instrumentos internacionales debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa (artículo 7 de la Constitución Política). Adicionalmente, en cuanto al trámite legislativo, el legislador está sujeto a lo dispuesto en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, el cual es un parámetro formal de constitucionalidad.
 En nuestro diseño normativo, además, el proceso de formación de las leyes está sometido al control de constitucionalidad, ejercido a través de la Sala Constitucional. Este sistema de control puede ser  a priori o a posteriori . En ambos supuestos, y con sus específicas regulaciones, es obligación de este Tribunal examinar –si así se le somete a su consideración– la propuesta normativa y el procedimiento legislativo, con el fin de cotejarlo con las normas, principios y valores que conforman el Derecho de la Constitución.
 En el control de constitucionalidad a priori le corresponde a la Sala Constitucional fiscalizar y “conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley, según se disponga en la ley”. Todo lo anterior, como una manifestación del principio de la supremacía constitucional, que está consagrado en el artículo 10 inciso b) de la Constitución Política y en los artículos 96 y siguientes de la LJC.
 Esta forma de control de constitucionalidad, igualmente de fuerte y válida que el control a posteriori , tiene una finalidad objetiva o abstracta, pero además preventiva y precautoria. Su propósito es evitar que proyectos de ley que contengan algún vicio de constitucionalidad formen parte del ordenamiento jurídico. Esta Sala ha manifestado sobre el particular lo siguiente:

“En nuestro medio, esa potestad de ejercer el control sobre los vicios formales de las decisiones legislativas, está expresamente prevista en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y puede hacerse por dos canales distintos: por un lado, mediante el denominado control preventivo, que comprende las consultas de constitucionalidad (denominadas “legislativas”) en sus diversas manifestaciones, y por el otro, a través del control posterior, que agrupa a la acción de inconstitucionalidad y a la consulta judicial facultativa.- En el control previo, la Sala incursiona dentro del procedimiento legislativo, sea en forma preceptiva -cuando se pretenda aprobar reformas constitucionales, tratados o convenios internacionales o reformas a la Ley de la Jurisdicción Constitucional- o facultativa, si así le fuere solicitado por al menos diez diputados, o en su caso, por la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República o el Defensor de los Habitantes, y emite una opinión, que siempre estará referida a la validez constitucional de un proyecto aún pendiente de aprobación definitiva. Se trata pues, de una especial manifestación de la Justicia Constitucional, en virtud de la cual, este Tribunal emite un pronunciamiento cuyo objeto es, en el fondo, el de evitar que nazcan a la vida jurídica, disposiciones contrarias al marco constitucional y reglamentario que condiciona la actividad legislativa, como única forma posible, en principio, de hacerlo respecto de procedimientos legislativos aún sin concluir. A diferencia de éste, el control posterior sobre las decisiones legislativas sólo es posible ejercerlo -con la excepción que se dirá- contra disposiciones o acuerdos ya aprobados en forma definitiva, es decir vigentes, y de allí que sólo resulta posible promover acciones de inconstitucionalidad por violaciones al procedimiento legislativo, cuando lo que se solicita es la anulación del producto final de ese procedimiento, esto es, el acuerdo o el precepto normativo propiamente dichos, y no el vicio considerado en sí mismo, pues no resulta posible desligarlo de aquél.” (Sentencia 7675-1997. Lo destacado no corresponde al original). 

 Desde mi nombramiento como Magistrada Suplente he sostenido que en este ejercicio del control de constitucionalidad a priori  existen aspectos sobre los que no le compete a la Sala pronunciarse, tales como las posibles ventajas y perjuicios en el plano de la conveniencia y oportunidad, así como cuestiones de mera legalidad (ver mi nota separada en la sentencia 2015-15927). Asimismo, en la nota a la opinión consultiva 2019-24746 concluí lo siguiente:

 “[Debe tenerse presente] la necesidad de distinguir entre lo jurídicamente obligado (constitucional y legalmente) y lo políticamente posible o deseable. Es cierto que lo político no debe estar al margen de lo jurídico y también lo es que muchas de las resoluciones de la Sala Constitucional tienen un impacto en la vida política del país. Es lógico que esto último sea así, en vista de sus peculiares funciones y competencias, atribuidas por las normas que le rigen; pero justamente estas son un límite. Aunque le corresponde a ella resolver sobre su propia competencia, según lo señala el artículo 7 de la LJC, lo hace siempre a la luz de esas normas y sin olvidar su naturaleza de órgano jurisdiccional. Por eso, las rationes decidendi y lo dispuesto por la Sala responden a esa realidad. En cambio, es en el ámbito parlamentario donde procede esgrimir los argumentos de conveniencia u oportunidad‒nutridos por los estudios técnicos de la CGR, en su calidad de órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa, y seguramente de otras instancias‒. Tales argumentos darán fundamento a las decisiones que se estime prudente tomar en ese ámbito”.

 Según lo dicho, no compete a la Sala examinar la oportunidad y conveniencia de proyectos de ley. Sin embargo, sí corresponde a este Tribunal:

“Garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (A rtículo 1° de la LJC. Lo destacado no corresponde al original). 

 Es justamente en el ejercicio de esta competencia, que la minoría de la Sala examinó y acreditó en el caso concreto la existencia de los agravios planteados por los legisladores consultantes, constatándose que existen dos vicios en el procedimiento legislativo (principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental y de publicidad) y un vicio de fondo (por la infracción al principio de no regresión en la protección del medio ambiente). Lo anterior a la luz de las normas y los principios de índole constitucional y también de los instrumentos internacionales mencionados en el voto de minoría, que han sido ratificados por Costa Rica.
 Considero que no corresponde posponer el análisis de constitucionalidad para un momento posterior. Por el contrario, si el agravio de inconstitucionalidad consultado es debidamente constatado, por economía procesal y por la obligación que el legítimo desempeño de la función del control de constitucionalidad a priori conlleva, lo lógico y oportuno es declarar el vicio encontrado. Por eso, no se justifica que, si por mandato constitucional (artículos 6, 7, 9, 10, 50 y 89 de la Constitución Política) se acredita un vicio en un proyecto de ley, la Sala ejerza una especie de contención. Por el contrario, tanto esos artículos de la Constitución como el artículo 1° de la LJC obligan a esta Sala a hacer valer la supremacía constitucional en el control preventivo o a priori. El propósito de esto es que, si existen vicios en el procedimiento legislativo, sean enmendados oportunamente y no se provoque posteriormente un desequilibrio mayor. Este se ocasionaría cuando una norma entra en vigencia con indicios de inconstitucionalidad. Asimismo, las observaciones sobre aspectos de fondo, aunque no resultan vinculantes para el órgano parlamentario, pueden ser consideradas por éste con la adecuada antelación.
 Ciertamente, la Sala podría apartarse en una acción de inconstitucionalidad de lo dicho en una opinión consultiva. Esto porque podrían presentarse nuevos elementos fácticos o jurídicos que deban ser analizados. Incluso, el artículo 101 párrafo in fine de la LJC indica que  “el dictamen no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad” . Pero esto no justifica de modo alguno que un Tribunal se abstenga de ejercer el control previo de constitucionalidad de los proyectos de ley consultados, pues se trata de una competencia que le está constitucional y legalmente encomendada. No se trata aquí de desconocer el principio esencial de separación de funciones y la tarea encomendada al órgano parlamentario, sino de tener presente que la Sala debe asumir esta competencia intransferible del control a priori, mediante la que garantiza la supremacía constitucional.

III.Sobre el estudio en el que se apoya el proyecto de ley

En el voto de minoría se evidenció que las autoridades técnicas consultadas coinciden en señalar que el estudio en el que se apoya el proyecto de ley no resulta suficiente para sustentar la decisión de reactivar las licencias semi industriales de pesca de camarón con redes de arrastre y no permite establecer los parámetros que deben cumplirse para la realización de esa actividad.
 No corresponde a esta Sala calibrar por sí misma los contenidos y la validez de ese estudio, sino que acreditar si existe una razonable convergencia de lo señalado por las autoridades consultadas durante el procedimiento parlamentario. Esta minoría constató, del detenido examen del expediente, que más que una mera convergencia se da prácticamente una unanimidad en los señalamientos sobre las insuficiencias en el contenido y las debilidades metodológicas. Por eso mismo, es un tanto extraño que la mayoría califique ese estudio como una investigación “debidamente fundamentada”. Al afirmar esto, la mayoría contradice a todas las autoridades. Es más, diría que incluso contradice al propio proyecto y a los legisladores proponentes, quienes reconocen la necesidad de que se realicen otros estudios (tanto en lo relativo a las variables ambientales como a las de sostenibilidad). En efecto, la concesión de estas licencias está condicionada a estudios adicionales que no se han llevado a cabo. De manera que pareciera contradictorio afirmar, por un lado, que se trata de una investigación “debidamente fundamentada” y, paralelamente, supeditar el otorgamiento de las licencias a la realización de estudios adicionales. Lo cierto es que, en el momento de legislar, no se cuenta con la información necesaria para establecer los parámetros con los que las licencias deben otorgarse.
 Llama la atención que el voto de la mayoría se sustente en un documento técnico de la FAO que data del año 2010, que no hace sino insistir y destacar en la necesidad de la ordenación de las pesquerías; y, además, que se le tenga a dicho criterio, o a la misma FAO, como una especie de perito técnico para calibrar la suficiencia del proyecto de ley o del estudio técnico en el que este se apoya. Adviértase que, muy por el contrario, en la audiencia respectiva ante la Comisión Legislativa, los señores Víctor Milla Quesada y Gloriana Álvarez Leitón, representante de la FAO en Costa Rica y consultora de la FAO, respectivamente, no se posicionaron a favor del proyecto de ley como tal, ni validaron la suficiencia del estudio. Dichos personeros, más bien, se manifestaron a favor de la pesca sostenible y afirmaron que le corresponde a cada país, sobre una base informativa y científica del respectivo territorio, determinar los parámetros de dicha sostenibilidad. Por lo tanto, ellos mismos indicaron que no se trata de basarse en promedios mundiales, que no tienen relación específica con Costa Rica, sino que la decisión debe fundarse en información correspondiente a nuestro territorio y sus recursos.
 Adicionalmente, convendría recordar que las propias autoridades de la FAO consultadas señalaron que, para que una actividad sea sostenible, se deben analizar tres variables, a saber: los elementos sociales, económicos y ambientales. Estos como se corroboró, no fueron calibrados en el estudio que fundamenta el proyecto de ley, por cuanto, aquel estuvo enfocado exclusivamente en las técnicas para la exclusión de la FACA y no incorporó otros aspectos necesarios para que se pueda estimar que hay una ordenación sostenible de la pesquería.
 Las conclusiones de estas autoridades de la FAO, en el marco de la discusión legislativa, fueron las siguientes:

“El primer punto es que la FAO ni en Costa Rica ni en ningún otro país del mundo, realiza algún posicionamiento sobre si deba aprobarse o no la pesca de camarón. El segundo punto es que la FAO no está ni a favor ni en contra de la pesca de arrastre. La FAO está a favor de una pesca sostenible   y pensamos que cada caso debe analizarse de forma independiente.

El tercer punto es que la pesca sostenible debe incorporar los tres criterios de desarrollo sostenible, sociales, económicos y ambientales. En países tropicales hay artes de pesca de arrastre certificadas por el MSC -Marine Stewardship Counsil-, por ejemplo en Surinam, Guyana y Australia. Sin embargo, la FAO no es quien realiza la certificación. La FAO apoya a los gobiernos en brindar los criterios técnicos para que sea la institucionalidad quien decida sobre qué es sostenible en términos de la pesca de arrastre. Esto basado en el mejor conocimiento científico que existe.

El cuarto punto es que la FAO apoya la incorporación de buenas prácticas en la pesquería, por ejemplo, la incorporación de dispositivos de reducción de captura incidental. Los acuerdos participativos sobre, por ejemplo, zonificación y gestión espacial de los territorios, la creación de programas de captura de datos para evaluar qué en lo que se está descartando, por ejemplo, y capturando incidentalmente, esto muy ligado a temas de monitoreo, de control, sobre estas prácticas pesqueras y, por ejemplo, los planes de ordenamiento para manejar poblaciones de peces a niveles sostenibles.

 El quinto y último punto es mencionar, dejar claro que, de parte de la FAO, es el país y su institucionalidad quien define qué es la sostenibilidad en la pesca, qué se debe llevar a cabo, cómo y donde (…)

La sostenibilidad como les indicaba, al tocar los tres pilares del desarrollo sostenible, es un poco más complejo de solo hablar sobre existencias de las especies, incluso la faca, sino también tiene otra serie de elementos a considerar, principalmente, sociales y económicos .

 Buenas prácticas en pesquerías, significa, por ejemplo, la incorporación de estos dispositivos de reducción de captura incidental, tener acuerdos participativos, incluir a la mayor cantidad de actores dentro de las decisiones que se tomen. Tener un control y monitoreo basado en la ciencia que sea efectivo, que sea eficaz, que tengan reglas claras y, sobre todo, hacer con la información que se pueda generar, planes de ordenamiento para asegurar la sostenibilidad de las poblaciones” (Folios 471-472  de la copia del expediente legislativo. En adelante, al hacer hacer referencia a folios, se entenderá que estos pertenecen a dicha copia. Lo destacado no corresponde al original).

A partir de lo expuesto es posible destacar que la FAO, tal y como ellos lo reconocen, no es una entidad certificadora de la pesca, ni establece parámetro de acreditación de la pesca sostenible. Exclusivamente apoya a los gobiernos en brindar los criterios técnicos para que sea la institucionalidad la que decida los parámetros de sostenibilidad en las artes de pesquería, basados en el mejor conocimiento científico que exista.
Lo anterior refuerza lo dicho por la minoría de esta Sala, en el sentido de que el informe utilizado como fundamento de este proyecto de ley es insuficiente para tomar una decisión como la que se pretende. El estudio solamente hace referencia a uno de los elementos sugeridos por la propia FAO para ponderar una pesca sostenible, la incorporación de dispositivos para reducir la FACA. Sin embargo, omite evaluar integralmente los componentes sociales, económicos y ambientales que recomienda la FAO, según las propias manifestaciones realizadas ante la Asamblea Legislativa.
 Finalmente, la mayoría de esta Sala entiende que la ley tiene un efecto condicionado a unos estudios técnicos pendientes de realización. Estimo que lo que está condicionado propiamente es el otorgamiento de las licencias a la realización del estudio. La ley como tal no tiene un efecto condicionado, porque desde el momento en que se apruebe se estaría delegando en INCOPESCA el otorgamiento de las licencias con parámetros que este mismo va a definir sobre la base de estudios que el legislador no tendrá oportunidad de calibrar ni someter a consulta.

IV.Aspectos sociales y económicos no valorados en el iter legislativo

 Manifesté en el voto de minoría que estoy muy consciente del problema de desempleo que afecta a las poblaciones que dependen de la pesca de camarón con redes de arrastre. Entiendo que este proyecto de ley pretende atender las necesidades de esta población. Sin embargo, para que la decisión se encuentre razonablemente sustentada, la Asamblea Legislativa debe examinar, sobre la base de criterios técnicos, el impacto económico y social de la actividad comercial.
 Del análisis del expediente se puede desprender que hay poblaciones también vulnerables que se podrían ver perjudicadas con la decisión de reactivar las licencias y su situación no parece haber sido tomada en consideración en el estudio técnico adoptado como fundamento del proyecto de ley.
 Por ejemplo, en el expediente legislativo consta el oficio CPGTE 0218-2019 de 18 de agosto de 2019 , en el que la Asociación Cámara de Pescadores, Armadores y Afines de Guanacaste  dejó expuesta su oposición al proyecto de ley, por la amenaza que conlleva la pesca de arrastre de camarón a las actividades de pesquería que ellos desarrollan. Al respecto, manifestaron lo siguiente:

“Nosotros todas las organizaciones pesqueras de la provincia de Guanacaste, nos oponemos formalmente a la pesca de arrastre, ya que reactivar esta pesquería, que si bien es cierto vendría en principio, a resolver un problema social, en el cantón central de Puntarenas, provocaría uno mayor si se reactiva esta pesca en la provincia de Guanacaste, vendría en detrimento de todas las comunidades pesqueras de la provincia, ya que desde hace algún tiempo, esta pesca no se ha llevado en nuestra provincia, provocando una evidente recuperación de la biomasa de peces de interés comercial para las familias tanto de los pescadores artesanales, como de los pescadores turísticos, lo que permite que las familias que dependen de la pesca directamente, tengan mejores ingresos, y por ende, exista mejor oportunidad para que las riquezas del mar sean distribuidas de acuerdo al artículo 50 de la Constitución Política.

 Desde la Cámara de Pescadores de Guanacaste, en conjunto con las demás organizaciones pesqueras de la provincia, nos es de vital importancia que en nuestra provincia se utilicen técnicas de pesca altamente selectivas, y es claro que la técnica empleada para la captura del camarón, esbozada en dicho proyecto no es selectiva, por lo cual no concuerda con nuestros objetivos, los cuales pretenden que la mayor cantidad de familias pesqueras, se vean beneficiadas directamente de una biomasa saludable, a través de prácticas de pesca que nos permitan ser más eficiente en el sentido que capturemos especies de mucho valor comercial, evitando en un 99% cualquier daño colateral a otras especies que si bien es cierto no tienen tanto valor comercial, pero son de vital importancia en el objetivo de mantener un mar sano y equilibrado.

 (…) la pesca de arrastre a través del conocimiento tradicional corta el ciclo de un océano saludable, ya que mucho de lo que se captura por la técnica antes expuesta, no solo captura camarón, que dicho sea de paso es mucho del alimento de las especies de interés de diferentes pesquerías, sino que también capturan especies que no son de interés comercial, pero en realidad son de mucho interés para la alimentación y la salud de las especies en general”. (F olios 340-341. Lo destacado no corresponde al original).

 También constan las manifestaciones de la Asociación de Desarrollo Integral de Quebrada Honda de Nicoya, Guanacaste , en las que exteriorizan su desavenencia con el proyecto de ley, por ser una comunidad esencialmente dependiente de la pesca artesanal y solicitaron lo siguiente:

“Se valore de manera más amplia el proyecto 21.478 tomando en cuenta el impacto que va a producir la pesca de arrastre a los pescadores artesanales de las comunidades costeras del país.

Que se realicen los estudios técnicos científicos de acuerdo a como lo dictaminó la Sala Constitucional en el 2014”. (Folio 539.  Lo destacado no corresponde al original).

Igualmente, consta el acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya en la sesión ordinaria n.°177 del 23 de setiembre de 2019, mediante el cual dicho concejo aprobó la solicitud planteada por la Asociación Red del Golfo de Nicoya, referente a la oposición del proyecto de ley en cuestión, en la que se adujo que “el impacto ambiental que en reiteradas ocasiones se ha demostrado que esta actividad de pesca industrial provoca en el ecosistema marino costero” y que el proyecto de ley “viene a empobrecer a las familias que dependen de la pesca artesanal, que viene a sobre explotar aún más la biomasa de nuestro golfo y costas y con ello crear un impacto ambiental irremediable” (folios 557-559).
En sentido similar se encuentran las manifestaciones del  Concejo Municipal de Nandayure, que hacen eco de las disconformidades de la  Asociación Red del Golfo Zona 201. El Gobierno Municipal adoptó un acuerdo en sesión ordinaria del 25 de setiembre de 2019, en el que comunican a la Asamblea su oposición y solicitan el retiro del proyecto de ley por su potencial impacto negativo en los pescadores artesanales de la zona (folios 621-622).
 También existió oposición de la Asociación de Pescadores Turísticos de Flamingo , Guanacaste (folio 782), la Asociación Náutica de Playa Tamarindo  (folio 783), la Asociación de Pescadores de Puerto San Pablo (folio 784), la Asociación Cívica de Nosara (folio 819), la Asociación de Pescadores de Puerto Níspero de Cañas , (folio 1080), la Asociación de Pescadores de Playa Bejuco (folio 1081) y del  Concejo Municipal de Quepos (folios 1528-1530).
Estas manifestaciones y preocupaciones no fueron ponderadas por la Asamblea Legislativa. Esto se puede afirmar porque el estudio técnico que sirvió de fundamento al proyecto de ley no incorporó el análisis sobre el impacto que la reactivación de la pesquería de camarón a nivel semiindustrial con redes de arrastre podría tener en otras actividades productivas y personas dependientes de éstas. Con lo cual no se satisfizo el requisito de que el estudio, luego del examen de los aspectos sociales y económicos, justificara que la actividad es compatible con el desarrollo sostenible democrático. Además, durante el debate hubo un ayuno casi total sobre la referencia a tales manifestaciones. Considero que es inexcusable hacer tal análisis antes de aprobar el proyecto de ley de marras.

V.Sobre los vicios en el procedimiento legislativo

Respecto de los vicios de procedimiento –por infracción a los principios de publicidad y transparencia– sólo deseo destacar que no considero procedente que en esta sede se valide ese vicio sobre la base de que una mayoría así lo consintió y que, como no hubo un reclamo por parte de una minoría de Diputados, se tengan por subsanadas las infracciones al propio Reglamento de la Asamblea Legislativa y a los principios constitucionales mencionados.
 Además, no cabe realizar una identidad o analogía interpretativa respecto a una situación en la que existe una norma especial que regula expresamente el supuesto de hecho concreto. Es decir, no corresponde estimar que como, en un principio, el proyecto bien pudo ser dispensado de trámites, entonces, después se pueden también dispensar o desconocer las reglas especiales de lectura de las mociones relacionadas con el proyecto de ley. Estimo que no se configura tal analogía en el presente caso, justamente, porque el procedimiento elegido por la mayoría parlamentaria no fue el de dispensa de todos los trámites, sino un procedimiento abreviado que tiene sus propias y específicas reglas, las cuales deben ser aplicadas en aras de garantizar la máxima publicidad y transparencia.
 Al existir normas de carácter especial y específico establecidas en este procedimiento abreviado, no es legítimo desconocerlas y afirmar que, en todo caso, como en su momento se pudo elegir otra vía que dispensara de todo trámite, aquí cabía desaplicar el artículo 194 inciso 2 del Reglamento. Lo cierto es que la dispensa de todo trámite no fue la vía escogida democráticamente, sino el procedimiento abreviado. Por tanto, no corresponde asimilar las reglas de distintos procedimientos o, peor aún, desaplicarlas, contrariando –como se dijo en el voto de minoría– el principio de inderogabilidad singular del reglamento.

VI.Sobre las mociones al artículo 46 de la Ley de Pesca y Acuicultura

A.-  Sobre el derecho de enmienda en el procedimiento legislativo
Un proyecto de ley puede ser válidamente modificado a lo largo del procedimiento legislativo (es tangible), pero dicha posibilidad está supeditada a que el derecho de enmienda de los legisladores no altere el contenido esencial del proyecto de ley. Pues, de lo contrario, se podría violentar la iniciativa legislativa y la publicidad del proyecto. Se ha sostenido que, a través de las mociones de fondo, se pueden realizar modificaciones al proyecto de ley; incluso, se puede modificar el texto por completo. Sin embargo, el texto modificado o sustituido siempre debe referirse a la misma materia objeto de la iniciativa parlamentaria. En palabras de la propia Sala Constitucional:

 “…un proyecto de ley es tangible durante el procedimiento legislativo, de modo que puede sufrir válidamente cambios o enmiendas que no alteren su contenido esencial. Por el contrario, si como resultado de las facultades de enmienda el proyecto implica una alteración de tal entidad y consecuencias que establezca una normativa esencialmente diversa de la inicialmente prevista, hay que entender violadas específicamente algunas normas de orden procesal. Así, primariamente las que regulan la iniciativa legislativa (específicamente, los artículos 123 y 124 de la Constitución Política), y como consecuencia, la publicidad del procedimiento legislativo (en particular, el artículo 19 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa), o la consulta obligatoria a instituciones autónomas (en tal caso, el artículo 190 de la misma Constitución, en conexión con el artículo 73 de ésta)”. (Sentencia 1633-1993. Lo destacado no corresponde al original).

Es preciso señalar que las modificaciones a un proyecto de ley pueden ser cuantitativas o cualitativas. En esta consulta legislativa de constitucionalidad no se consultó sobre un factor cuantitativo sino, justamente, cualitativo. Es decir, que una de las modificaciones introducidas en el proyecto de ley varió sustancialmente el contenido de la propuesta de ley que fue debidamente publicitada. Como lo ha señalado esta Sala:

 “La diferencia entre los dos textos que el proyecto ha adoptado no es meramente accidental, sino realmente esencial” (Sentencia 5833-93).

 
 
B.- Sobre la infracción al principio de no regresividad
Es difícil coincidir con la mayoría cuando afirma que en la norma actual se autoriza la pesca de arrastre sin ninguna previsión, cuando, muy por el contrario, esa norma conlleva una reserva absoluta, es decir, una limitación radical respecto de la pesca de camarones en los esteros del país. El artículo 46 vigente dispone lo siguiente:

“Prohíbese dentro de los esteros del país la pesca de camarones en cualquiera de sus estados biológicos” .

 La norma aprobada en primer debate mantiene ese primer apartado, pero vuelve a introducir la regulación de la pesca de los esteros en el párrafo segundo. Sin embargo, la limitación ya no es absoluta sino relativa, pues en –último término– depende de una delimitación que realizará el INCOPESCA:

 “Sin detrimento de otras limitaciones y prohibiciones contenidas en la presente ley, se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre en los esteros, desembocaduras de ríos, arrecifes, parques nacionales, así como en cualquier otra área delimitada por el INCOPESCA, mediante resolución debidamente fundamentada en criterios científicos, técnicos y socioeconómicos”.

A eso se debe sumar el agravio enunciado por los legisladores consultantes: que la norma se refiere a parques nacionales, y esta categoría es sólo una especie del género áreas silvestres protegidas. De manera que se podría entender que, en otras áreas silvestres protegidas, se podría realizar la pesca si el INCOPESCA no realiza las delimitaciones respectivas.
 Las disposiciones legales citadas por la mayoría, relativas a la Ley de Pesca y Acuicultura más bien evidencian la antinomia que surge entre la pretendida reforma al artículo 46 y los artículos 9 y 13 de esa normativa. Lo anterior, por cuanto los preceptos ya vigentes ordenan que el ejercicio de la actividad pesquera en reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales estará restringido de conformidad con los planes de manejo que determine para cada zona el MINAE y que la vigilancia de la pesca en las áreas silvestres protegidas corresponde al MINAE. Es decir, ya está establecido que le corresponde al MINAE velar por la integridad de estas zonas especialmente protegidas. Sin embargo, la pretendida reforma al artículo 46 desplaza este control hacia el INCOPESCA, al que le corresponderá realizar la delimitación. Cabe cuestionarse lo siguiente: si las prohibiciones y restricciones actuales que procuran tutelar el medio ambiente se mantienen vigentes, tal y como lo interpreta la mayoría de esta Sala, entonces, ¿qué sentido tendría la nueva regulación del artículo 46? La respuesta no puede ser otra que lo expresamente señalado: que le corresponderá al INCOPESCA la delimitación de las zonas en las que se prohíbe la pesca de camarón con redes de arrastre.
 Si el legislador lo que quisiera es agregar que, además de todas las delimitaciones que le corresponden ya por ley al MINAE, el INCOPESCA podrá realizar restricciones adicionales, estimo que lo que correspondería es reformular la norma introducida por vía de moción, con el fin de dar seguridad jurídica al tema en cuestión. Pero la redacción aprobada en primer debate no da margen a dudas en el sentido de que le traslada las competencias del MINAE al INCOPESCA en la delimitación de áreas ambientales sensibles, en las que se podría o no realizar la pesca de camarones con redes de arrastre.
 Finalmente, es claro que no le corresponde a un Tribunal Constitucional arbitrar sobre el diseño organizacional de la Administración Pública y la distribución de las competencias de rango legal. El legislador, dentro de los márgenes dispuestos por la Constitución Política, es libérrimo de asignar las competencias administrativas, según criterios de oportunidad y conveniencia de dicha división de funciones a lo interno de la Administración Pública. Por eso, podría considerarse que no es en sí mismo inconstitucional el traslado de competencias del MINAE hacia el INCOPESCA (la delimitación de las áreas ambientalmente protegidas en las que se podría o no realizar la pesca de camarones con redes de arrastre); pero la decisión en el presente caso tiene unas falencias: 1) no se apoyó en estudios técnicos y actuariales que la respalden; 2) no se garantizó el principio de publicidad en su aprobación; 3) el traslado de competencias deja implícita una desprotección del medio ambiente contraria al artículo 50 de la Constitución Política. Lo anterior fue señalado por parte de las autoridades del propio MINAE, la PGR y el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.
 Las competencias ya asignadas al MINAE, independientemente de la misma resolución de la Sala 2007-02410 citada en el voto de minoría, son contestes con el artículo 50 de la Constitución Política, por ser el órgano técnico y especializado diseñado por el propio legislador para “formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados” (artículo 1° de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía). Por eso, el traslado de dichas competencias desde el órgano rector en la materia de protección ambiental a un ente específico en materia de pesca, cuya integración es en parte corporativa, pareciera ser regresiva y lesiona la tutela ambiental ya conferida y encomendada al órgano técnico por excelencia en la materia. Todo lo anterior en perjuicio del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
  
 Anamari Garro Vargas
 Magistrada
  
  


Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL

votado con boleta

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 04-04-2026 04:56:17.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

Large
Normal
Small
Constitutional Chamber

Resolution No. 13837 - 2020

Date of Resolution: July 22, 2020 at 18:30

Case File: 19-023057-0007-CO

Drafted by: Fernando Castillo Víquez

Type of Matter: Optional legislative consultation

Constitutional Review: Dismissive ruling

Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER

Ruling with Dissenting Vote

Ruling with Separate Note

Relevance Indicators

Relevant Ruling

Key Ruling

Related Rulings

Ruling with protected data, in accordance with current regulations

Content of Interest:

Strategic Topics: Environmental

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY REVIEW

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: OPTIONAL LEGISLATIVE CONSULTATION

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

013837-20. LEY PARA EL APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LA PESCA DE CAMARÓN EN COSTA RICA. Optional Legislative Consultation regarding the Law for the Sustainable Use of Shrimp Fishing in Costa Rica. Legislative File No. 21,478.

“…this Court considers that the legislators did comply with what was ordered by this Chamber, by conditioning, with express reference, the obligation to use devices for the reduction of bycatch in shrimp fishing, using the trawling technique, that are supported by technical studies, and prior to the granting of licenses…”

“…In other words, licenses for the sustainable use of shrimp may only be granted when the technical and scientific studies conclude that the trawling fishing technique to be used is environmentally friendly…”

“…This being the case, and given the technical feasibility upon which the legislators based their decision to opt to re-authorize shrimp fishing with the trawling technique; however, subject to several conditions that ensure compliance with all international and national instruments, such as the complementarity of other studies, no defect of unconstitutionality is observed. It must be clearly understood that the legislator itself has defined the legal framework within which such resource may be used; which, as already indicated, is conditioned not only on the use of efficient bycatch reduction devices (dispositivos excluidores), but also on the outcome of the outstanding studies to be carried out, and these licenses could not be authorized, in any way, regardless of the deadlines granted, if INCOPESCA does not first ensure compliance with the protection standards indicated, not only for environmental protection, but also for the sectors immersed in that economy and the rights of future generations. Consequently, the bill does not dispense with the constitutional requirement of having technical studies as a prerequisite for authorizing fishing licenses, but rather, faced with the need to also resolve a substantive problem, a majority of legislators chose to transfer the responsibility of controlling the subjection of the fishing license to science and technique, in a specialized entity of the Administration…”

“...So that, it is reiterated, the licenses it issues, even when these are of a temporary nature, must be technically supported, regardless of the deadline granted to INCOPESCA to carry out such studies. And the provision to delegate to INCOPESCA the stipulation of the type of efficient bycatch reduction devices (dispositivos excluidores), far from implying harm to the environment, constitutes a suitable technique, given the material procedural difficulty of adjusting a law with the due timeliness required, in the face of the constant innovation of adequate techniques to achieve the highest level of protection required -for further elaboration, see what is indicated in Considerando IV.a-. Due to the foregoing, the indicated defect is likewise dismissed…”

Regarding case file No. 20-006822-0007-CO, the consultation is declared unevacuable by unanimous vote, since the consulting deputies fail to formulate any doubt or objection of constitutionality under the terms of Article 99 of the Law of Constitutional Jurisdiction.
The legislative consultation No. 19-023057-0007-CO is evacuated. By majority, it is resolved that legislative file No. 21,478, the bill for the "Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica", does not contain defects of unconstitutionality of a substantial procedural or substantive nature, provided that, in the latter case, it is interpreted that the amendment to Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura preserves intact the powers corresponding to the bodies of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE) in accordance with the current legal system. Justice Castillo Víquez issues a note. Justice Hernández López provides separate reasons. Justice Salazar Alvarado issues a note.
Justices Cruz Castro, Rueda Leal, and Garro Vargas dissent and resolve the consultation formulated in case file 19-23057-007-CO in the sense that the bill for the "Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica" being processed in legislative file No. 21,478 contains two substantial defects in the legislative procedure for infringement of the principles of objectification of environmental protection and democratic sustainable development; as well as publicity and transparency. On the merits, they declare that the proposed amendment to Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura implies a violation of the principles of progressiveness and non-regression in environmental protection.
Justices Cruz Castro and Rueda Leal, and Justice Garro Vargas issue separate notes.
Let this ruling be notified to the Directorate of the Legislative Assembly and to the consulting deputies.

CO10/20

... See more
Related Rulings
Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANNOTATED WITH CASE LAW

Topic: 099- Content of the consultation

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 99 OF THE LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…It must be taken into consideration that Article 99 provides that ‘the consultation must be formulated in a reasoned brief, expressing the questioned aspects of the bill, as well as the reasons for which there were doubts or objections regarding its constitutionality’; an aspect that the brief filing this legislative consultation does not fulfill, since what they request in each of their statements is that this Court endorse whether the analysis carried out by the Assembly conforms or not to the Political Constitution, which do not constitute reasons for doubt or objections of constitutionality…”

CO10/20

... See more
Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH CASE LAW

Topic: Pro natura

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

PRINCIPLE OF OBJECTIFICATION OF ENVIRONMENTAL PROTECTION. “… This means that the enactment of the questioned law per se does not mean, in any way, an impact on the principle of objectification of environmental protection, for the elementary reason that the granting of licenses for the sustainable use of shrimp with trawl nets (red de arrastre) is conditioned, without a doubt, on the technical and scientific studies effectively respecting this environmental principle.

          Finally, there is a conceptual error by the consultants, since they start from the idea that the principle of objectification of environmental protection must be guaranteed exclusively in the legislative procedural iter (iter procedimental legislativo), that is, that it is necessary to prove in the legislative file that the authorization for the sustainable use of shrimp must have technical and scientific studies that prove there is no serious and irreversible harm to the environment. However, it turns out that it is also compatible with the cited principle, and which is more logical with the nature of the power to legislate, that based on a technical study establishing that a type of environmentally friendly trawling technique is possible, in the legislator's zeal to guarantee a healthy and ecologically balanced environment, to condition the effects of the law on the governing body, prior to granting licenses, carrying out the technical and scientific studies that verify that the fishing technique to be used does not cause serious and irreversible damage to the environment…”

CO10/20

... See more
Content of Interest:

Type of content: Majority vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH CASE LAW

Topic: Publicity.

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

PRINCIPLE OF PUBLICITY. “…Regarding the principle of publicity in the law-making process, this Court has indicated that through it, a broad debate is guaranteed that facilitates contact with public opinion in general and, in particular, with those who might have some interest in knowing about and even participating in the deliberation of the matter, or, likewise, the possibility of hearing public bodies (see ruling No. 2000-03220 of 10:30 a.m. on April 18, 2000, reiterated in ruling 2020-10160 of 10:15 a.m. on June 3, 2020). Hence, the publication of the initial text submitted to a legislative procedure is mandatory, and during its processing, that of the substitute texts, provided that these imply a substantial change to the last published one…”

CO10/20

... See more
Content of Interest:

Type of content: Separate note

Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY REVIEW

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

VI.- NOTE BY JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ.- Regarding the non-publication of the substitute text, as explained in the advisory opinion, this was unnecessary. Besides, I am of the thesis that the Law of the Constitution (values, principles, and norms) requires the publication of the bill of law, not of the substitute texts; acting to the contrary would be confusing publication with publicity, as I have repeatedly explained in my dissenting votes and separate notes.

Another aspect of the consultation that I cannot and must not overlook is the confusion that occurs between constitutional and legal powers, and the jurisdiction of this Court in relation to the latter. As I held in the past, in ruling No. 018702-2010, and I reiterate again, the Constitutional Court is called upon to guarantee the principle of functional correction, not to maintain the organizational and competency designs created by legal mandate; this is an exclusive and excluding power that the Constituent assigned to the Judge of Contentious-Administrative matters by express mandate of numeral 49 of the Constitution and, in the scope of Public Administration, the General Law of Public Administration, in its Title Three, broadly regulates the matter; acts and omissions that also fall under the jurisdiction of the Contentious-Administrative Judge when the Administration incurs in illegality or omission. One must bear in mind today more than ever in this delimitation of powers between the Constitutional Court and the Contentious-Administrative Judge that the Constitution contains a design. From a static point of view, following the idea of a great Spanish jurist, a set of constitutional and constitutionally relevant bodies, as well as entities with constitutional foundation, such as: the municipalities and the autonomous institutions. It is clear that each of these bodies and entities, from a dynamic point of view, has been endowed with constitutional powers, which characterizes the constitutional design, the master plan created by the architect Constituent. This plan determines the political regime that is established -presidential, semi-presidential, parliamentary, semi-parliamentary, Swiss directorial, etc.-, as well as the species or type of State -federal, politically and administratively decentralized, concentrated, hyper-concentrated, etc.- and, finally, the relationship between the central government and the decentralized entities, whether by region or service. Not to mention the design around the relationship between fundamental rights and the powers of the Public Administration to guarantee public order, or between certain fundamental rights and the right to a healthy and ecologically balanced environment. There is no doubt that the Constitutional Court is called upon to preserve, based on the principle of functional correction, the design created by the Constituent, that is, to maintain constitutional balances, without being authorized to dismantle or create a new constitutional design, an exclusive and excluding power of the constituent power, be it original or derived in its mode of general reform, but not in the mode of partial reform, since the Legislative Assembly lacks the power, in the exercise of the constituent power, to modify the essential elements of the political system, the type of State, the economic model, etc. This is the mission imposed on the Constitutional Court by the Law of the Constitution, as well as the most authoritative doctrine on constitutional matters, no other, much less to arbitrate the designs and powers established by the legislator in the exercise of the power to legislate. This is the thesis I have followed as a member of this Court. Indeed, in the advisory opinion cited above, I expressed the following:

 “Secondly, I consider that the Law of the Constitution is not violated, in addition to the reasons indicated in the minority vote, by the fact that SETENA is not a constitutional body or one of constitutional relevance, ergo, it has no constitutional power. It is a derived body –created by law-, consequently, the legislator has broad freedom to regulate its legal powers or to extinguish SETENA and grant its legal powers to another new body, so such actions by the legislative body do not entail any violation of the Law of the Constitution.”

This is the logic followed by the derived Constituent of partial reform when in numeral 10, subsection a) of the Political Constitution, it establishes as an exclusive and excluding power of this Court the resolution of conflicts of jurisdiction between the branches of the State, including the Supreme Electoral Tribunal, as well as the other entities and bodies indicated by law. Precisely, the Law of Constitutional Jurisdiction, in its article 109, establishes that it corresponds to the Constitutional Chamber to resolve conflicts of constitutional jurisdiction between the branches of the State, the Supreme Electoral Tribunal, and the Comptroller General of the Republic, as well as between these or said bodies and the decentralized entities, municipalities or other persons of Public Law, or those of any of these, among themselves that possess constitutional powers. This has been established by this Court, when it has expressed that the conflicts the Chamber hears are only those of constitutionality, not of legality or others (see ruling No. 572-1994), or when it has established the difference with the conflicts of jurisdiction in the General Law of Public Administration (see ruling No. 3855-1993).

Regarding environmental matters, regulated in Article 50 of the Constitution, we do not find any norm that gives foundation to any body of the Ministry of Environment and Energy, much less that assigns a constitutional power to any of these. Moreover, we are not even facing an implicit power, making a comparison with the doctrine of the Supreme Court of the United States of America on implied powers. The foregoing means, no more and no less, that the powers corresponding to MINAE bodies are legal powers or those granted by infra-legal norms and, consequently, the Constitutional Court does not have jurisdiction over these to determine or arbitrate which Public Administration body is responsible for their exercise. From this perspective, the Chamber must not and cannot establish that a certain legal or infra-legal power must be exercised by a certain Public Administration body. If the Chamber, in a precedent or in its case law in the past, has ventured into this area, it has done so by exceeding its powers. Having established the foregoing, it is clear that Parliament, in the exercise of the power to legislate, has broad freedom -free configuration- to regulate the legal powers of MINAE bodies and, even, to remove it and grant it to other Public Administration bodies or entities -a situation that does not occur in this case, as explained in the advisory opinion, so there is no violation of the Law of the Constitution.

CO10/20

... See more
Content of Interest:

Type of content: Separate note

Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY REVIEW

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

VII.- SEPARATE REASONS BY JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ.-

1.- The fundamental legal question submitted to this Court's knowledge -through this consultation- is the doubt of the Deputies regarding whether the technical study presented by Incopesca within the legislative process of the consulted bill, as a consequence of the rulings of this Chamber, is suitable -from a constitutional point of view- to support the legislative decision embodied in the normative text approved in the first debate.

The matter warrants, at least, two sets of considerations from my part.

2.- The first issue arises from the need to elucidate the correctness or incorrectness -from the constitutional procedural perspective- of the jurisprudential creation of formal limits in the exercise of the legislative function, this because, according to the consulting Deputies, the technical study prepared in compliance with the ruling of the Constitutional Chamber and a precautionary measure issued by the contentious-administrative jurisdiction, due to insufficiency, implies an essential formal defect in the legislative process, as provided in rulings 2013-10540 (issued within an unconstitutionality proceeding) and 2018-07978 (issued to resolve a legislative consultation), both related to the need to carry out a technical study regarding shrimp trawl fishing and its balance with the fundamental right to the environment.

 To analyze the issue, it is necessary to take into account the institutional design and balance of powers in constitutional democracies, and the limits that Constitutional Courts have within this, particularly, regarding the prior constitutional review of the actions of the legislative branch, for the countries that authorize it. We know that the system of judicial review was envisioned as a system of review subsequent to the issuance of the legislative act (expost), for violation of the supremacy of the Constitution, basically since the precedent Marbury vs Madison of 1803. Subsequently, in some countries, the figure of prior constitutional review (ex ante) arises, within the legislative procedure, for certain exceptional, exhaustively regulated cases. Very few countries in the world have this prior review, and those that establish it regulate it as an exceptional power, so that it does not interfere with the constitutional and representative powers that Parliaments have in democracies. Thus, the powers the Constitutional Chamber has in expost constitutional review -which are much stronger and broader- are not the same as those it has in prior review, because it would not be consistent with the democratic system for the constitutional judge to operate as a kind of censor of legislative initiatives or as a senate. Therefore, only in limited cases and those regulated by law, can the Chamber prevent the expression of the legislative will, in order to protect constitutional assets, and in optional prior review, in our country, this is only authorized when the legislator violates the formal procedures established in the Constitution, or the Legislative Regulation, which is when the law grants the Chamber's opinion a binding nature in accordance with Article 101 of the Law that regulates this jurisdiction. Therefore, the establishment or creation, through case law, of limits that operate within the legislative procedure, that is, conditions that, decreed by the Chamber, become formal limits to the legislative function, is an issue that I consider must be analyzed with a restrictive criterion because it is not a power granted to the Chamber by either the Constitution or law.

3.- I clarify that it did not fall to me to subscribe to any of the jurisprudential precedents cited by the consulting Deputies and although I do not share them, I recognize in them the indisputable merit of trying to achieve a balance between two relevant legal assets, the "protection of the environment" and the "dignified and sufficient means of subsistence for the inhabitants", set by the Chamber in ruling 2004-10484, where the issue was originally addressed. In my opinion, the principle of separation of functions and the necessary respect for the legislator's powers impose a negative response to the possibility that this Chamber can create and impose on parliament essential formal procedures to exercise the legislative initiative or function, other than the constitutionally established requirements, or those established in its regulatory norms (Reglamento de la Asamblea Legislativa), or that are expressly indicated in the law or derive directly from them. On this specific point, I believe that the Chamber's work is not to create requirements for legislating, but to reveal those already fixed in the norms, principles, and values of our Political Constitution and to ensure that they are fulfilled by the legislator, as a constituted body that it is and as such subjected to the limits established in the rule of law for the exercise of its powers. To require a technical study with a determined content, not as an instrument to prove the public interest in issuing a certain legislation (that is, that it is not an arbitrary act lacking any support), but as a formal defect of the legislative procedure, from my perspective, carries the implicit risk of transforming constitutional review into a review of political expediency that is difficult to reconcile with the nature of constitutional jurisdiction. Indeed, that thesis has the risk of not allowing a proper delineation, in practice, of the review of constitutionality from the expediency or convenience of issuing a certain regulation, which in my opinion is detrimental to the healthy balance and respect for the division of powers. Furthermore, it seems to me that the criteria for the motivation of administrative or concrete acts, regarding the content and motivation of concrete acts, is not extrapolatable to parliamentary acts in the law-making process, and in this case, many of the arguments focus on a lack of sufficient motivation of the central technical study taken into account to issue the legislation, which is to enter the terrain of the motivation of concrete acts (a matter of ordinary legality), outside the context for doing so, since it was not conceived, to that extreme, for the issuance of legislation. Different is the requirement of a reasonableness requirement of the law as a substantive aspect of the bill, which does fall within the scope of review and jurisdiction of the Chamber, both in prior consultation and in subsequent constitutional review, but in the first case, being a substantive requirement, it is not binding on the legislator, for which, in the event of non-compliance, it remains to be analyzed in subsequent judicial review, through an unconstitutionality action.

Indeed, the Chamber, in the exercise of its typical jurisdiction (judicial review), can, through the appropriate means of constitutional review, review a legislative decision, particularly its enforcement acts (also through the amparo action), and determine that it is unreasonable or arbitrary because it lacks the appropriate technical foundations that constitutionally legitimize it against the fundamental right to the environment, for example. It is evident that -in certain cases- one of the main elements of conviction for analyzing the reasonableness and proportionality of issued legislation will be the existence of technical studies, since usually, they will serve for the Court to determine the reasonableness, proportionality, or not of regulations that affect fundamental rights. But such power of the Court cannot be exercised in advance or "anticipated" by means of creating -in a ruling of prior constitutional review- procedural conditions for the Legislative Assembly for the exercise of its sovereign powers, in relation to the type and quality of certain budgets that the Chamber wishes to understand as basic for the production of valid norms; not so when it comes to the analysis of substantive defects, where the Chamber does have express competence to intervene, although without binding effect. The interpretation that attributes to a certain content of technical studies the character of a procedural defect, I consider is the product of an incorrect perspective of the review powers this Court holds regarding the work of Parliament, in particular, about the distinct nature of the mandatory consultation (prior review) and the subsequent review (judicial review) of the already issued norms and the different role this Court can exercise before each of them.

4.- On the other hand, a second group of considerations derives from the fact that, even accepting -solely for the sake of argument- the constitutional possibility that the Chamber can indeed set conditions for the Legislative Assembly for the issuance of this bill of Law for the regulation of shrimp fishing as a formal requirement, the truth of the matter is that what was done by the Legislative Assembly, in this case, from my perspective, does not reach the necessary certainty to establish, at this stage, a violation of the principles or values that make up the Law of the Constitution, that would justify stopping the exercise of Parliament's constitutional powers. Following, I present the arguments that support my reasoning:

5.- As already indicated, supra, through rulings 2013-10540 and 2018-07978, the Constitutional Chamber considered that trawl fishing required regulation by law that also ensured “(…) scientifically, that shrimp fishing using the trawl net (red de arrastre) is compatible with the environmental precautionary and democratic sustainable development principles,” and left the door open to shrimp trawl fishing, in the future, it could be carried out if devices for the reduction of bycatch of other species are used, by noting:

“The foregoing does not prevent, through the corresponding legal reform, in the future, the annulled categories A and B from being reinstated, conditioned on express reference being made to the obligation to use devices for the reduction of bycatch (Bycatch Reduction Devices), regarding which, prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological backing, a significant reduction in said bycatch is demonstrated that is compatible with democratic sustainable development.”

6.- Subsequently, in ruling 2018-014168, INCOPESCA was granted a peremptory deadline of 6 MONTHS to comply with the requirement indicated in the case law cited above, to prepare technical and scientific studies. Therefore, the conditions required by the Chamber to reactivate shrimp trawl fishing are summarized as: a) the activity is regulated by law; b) it guarantees a significant reduction in the bycatch of other species; c) it is compatible with democratic sustainable development; and d) that points b) and c) above are based on technical studies.

7.- On the other hand, in resolution No. 277-2018-1, of the Contentious-Administrative Court, it also issues an order to INCOPESCA to conduct technical studies, but within a period of 4 months, so that the legal regulation of the subject matter can be submitted to the Legislative Assembly and achieve a balance of the interests at stake, the environment and the livelihood of many families that depend on that income.

The operative part of the precautionary measure states: "The Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA) is granted a maximum period of four months, counted from the notification of this resolution, to definitively conclude the technical-environmental studies that determine the viability of sustainable shrimp fishing, so that it may be submitted to the Legislative Assembly with a view to the legal regulation of the subject, of all of which it must inform the enforcement area of the Administrative Litigation Court in a timely manner (...)". (the underlining is not from the original).

Among the considerations cited in that judgment, it is indicated:

"Finally, in view of the balancing of the interests at stake, it is not possible to ignore that the situation arising from the prohibition of shrimp fishing is far from being a conflict of interests that can be considered merely private versus public interests linked to the protection of the environment. The protection and safeguarding of an already vulnerable population, the difficult economic situation of those who will now be unable to carry out what has historically been the activity that directly and indirectly sustains multiple families, and the social conflict that has been generated in the coastal zones, also entails a very high public interest that therefore also deserves protection and safeguarding." (folios 8 and 9, Volume 1, Legislative File)

8.- With the intention of complying with those judgments and in particular, the precautionary measure imposed by the Administrative Litigation Court (No. 277-2018-1), Incopesca presents a study called "Evaluation of the Bycatch Exclusion Percentages in the Fishing of Deepwater Shrimp Pinky Farfantepenaeus Brevirostris and Fidel Solenocera Agassizii Using Different Mesh Sizes, Devices (DEPs, DETs and Double Relinga) and Other Improvements, in the Costa Rican Pacific Ocean", and sends it to the Legislative Assembly.

9.- The legislative bill under consultation is, then, the result of that process that seeks to comply with what was indicated in the judicial judgments (this is expressly acknowledged by Incopesca in official letter (AJDIP/137-2019 fs 94 and 95 volume 1 legislative file).

Now then, there is no doubt that the actions of those involved have sought the balance between the fundamental rights at stake, that is, the environment and the right of people to exercise the productive activity of trawl fishing as a means of subsistence. However, given the short period that both the constitutional jurisprudence and the precautionary measure issued by the administrative litigation jurisdiction imposed, I believe that Incopesca did not have the timeframe that several of the opponents of the study miss, to carry out a longer and more complete study before the issuance of the legislation. Hence, Transitory Provision I of the legislative bill establishes that the definitive study must be ready within one non-extendable year. I do not believe that under those circumstances, the impossible could be demanded of Incopesca, since if it did not carry out a study within the few months indicated in the judgments, it would incur in non-compliance with the requirements of this Chamber and the administrative litigation jurisdiction, which even issued a precautionary measure that by its nature is one of urgency, with the express provision that those studies be sent as soon as possible to the Legislative Assembly for the issuance of the respective law, as stated in its operative part: "so that it may be submitted to the Legislative Assembly."

10.- In judgment 2004-10484, on the occasion of a consultation on a legislative bill to regulate the country's fishing activity, this Chamber made an adequate exercise of balancing the legal interests at stake in that legislative bill, recognizing that the State has, on the one hand, an unavoidable duty to watch over the environment and the protection of marine resources, adopting the necessary measures to protect the integrity of the aquatic environment, but at the same time, it recognized that "the State is compelled by the Political Constitution to guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all its inhabitants, ensuring an adequate distribution of the wealth generated."

The judgment adds that:

"…, the Administration must promote a sustainable use of natural resources, thereby ensuring that the country can develop economically, without compromising the integrity of the environment. … On the one hand, it seeks to protect an ecosystem essential for the survival of the biosphere. At the same time, it recognizes that fishing and aquaculture activities constitute lawful economic activities of great importance for the food health of the population and generate considerable benefits for those who engage in them and for the country, but which, due to the delicacy and importance of the environment in which they take place, must be subject to strict regulation. It also starts from the need to defend the public patrimony, particularly regarding the hydrobiological resources that belong to the Nation as public goods."

Achieving that balance between environmental protection and the opportunities for dignified and sufficient subsistence for people is difficult, starting from the basis that most of the time these are antagonistic interests and under changing circumstances. Nevertheless, it seems to me that the bill introduces important improvements in environmental protection, which seeks to achieve that balance. Among the improvements, a zoning plan with control of each vessel by satellite beacon stands out, new species and turtle exclusion techniques, and a significant decrease in the capture of bycatch, as well as the reduction of environmental impacts on the marine ecosystem, absolute prohibition of shrimp fishing in the country's estuaries, prohibition of trawl nets in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as any other area delimited by Incopesca, by means of a duly reasoned resolution, based on scientific, technical and socio-economic criteria. Given the circumstances described, it seems to me that it cannot be sustained that the consulted bill is unconstitutional per se, based on the fact that Incopesca's study is incomplete, for the following reasons: first, because as indicated, it seems that it was the judicial judgments, both from this Chamber and the administrative litigation jurisdiction, that established very short deadlines for the preparation of the technical studies; second, because those studies, although preliminary, indicate that there was a significant reduction in the impact on bycatch and the constitutional jurisprudence did not specify a specific percentage for that determination; third, because the State is obliged to complete the full studies within a peremptory period of one year; fourth, because the bill introduces important protections for the marine environment such as those indicated: fishing control by satellite beacon, fishing zoning, prohibition of shrimp fishing in the country's estuaries, prohibition of fishing with trawl nets in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as any other area delimited by Incopesca, by means of a duly reasoned resolution, based on scientific, technical and socio-economic criteria; and, fifth, because concrete acts are not exempt from complying with the parameters established in the constitutional jurisprudence, in particular the significant reduction of bycatch. On this last point, I must add that, I believe that no license or renewal thereof may be authorized that, in the Chamber's words, does not guarantee a significant reduction of incidental catch that is compatible with democratic sustainable development. From what has been said, I believe that the consulted bill is not unconstitutional, provided that, as the consulted legislative bill indicates, the technical studies are completed within the peremptory period of one year (and according to their results), and that the temporary licenses that may be granted under this legal reform guarantee compliance with the requirements of the cited jurisprudence, in particular, regarding the significant reduction of incidental catch of other species. Along that same line of voting, I have signed judgments in amparo matters (as examples 18-4573 and 19-8706).

11.- I believe that with such elements of judgment, there is sufficient guarantee of respect for the precautionary principle in environmental matters in this case to issue the legislation, without prejudice to the need for the competent authorities, in their acts of application - if the law is approved - to assess its effects, not only regarding the granting of temporary licenses, but also regarding the requirements of the definitive scientific study that must be ready at the latest 1 year after the bill is approved. Furthermore, it is legally evident that all these acts of application would be subject to judicial control, from the day after the law is published, both in constitutional court and in the administrative litigation jurisdiction in accordance with the competencies of each, so that I believe it cannot be affirmed that the environment would be left unprotected.

12.- In addition to the foregoing - within the balancing and weighing of rights at stake that the Chamber must carry out - according to judgment 2004-10484, that is, the environment and the generation of conditions for the dignified subsistence of people, the data of poverty and exclusion of the Province of Puntarenas that appear in the legislative file cannot be ignored, which particularly affect the poorest women of the province. It is not in vain that Inamu considers the bill fundamental to recognize the value chain of women throughout the national territory and advocates for the implementation of legislation for the sustainable use of shrimp, which guarantees equity in the entire production chain, and the sustainable use of natural resources and the effective benefit of the inhabitants of coastal areas, a particularly pressing issue under the current circumstances of the national economy.

13.- Relevant studies appear in the legislative file that recognize that the Central Pacific region and the central canton of Puntarenas present a series of lagging socioeconomic conditions compared to the Central Region of the country; there are conditions of poverty and limited employment options. According to the study "Socioeconomic Characterization of Crew Members, Net Makers, and Peelers of the Semi-Industrial Shrimp Trawl Sector in Costa Rica", prepared by Incopesca and the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), the shrimp fishing activity is essential for the subsistence of a large sector of families residing in Puntarenas, with low educational levels, in poverty or extreme poverty, over 40 years of age, in an area that does not have sufficient sources of employment. Within this population affected by the prohibition of shrimp fishing, the most vulnerable sector is that of the women shrimp peelers, who come from marginalized urban neighborhoods, are heads of household, with low or non-existent education. According to studies by the Universidad Nacional, it is estimated that in this segment, there are around 400 people, with family nuclei, in turn, extensive. Likewise, Inamu expresses its concern because women have been excluded without taking into account that their living conditions depend on the activity they engage in, that they are people who, in their community, have no greater possibilities of accessing other sources of employment. Citing the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (2019), they point out that "the most visible aspect of the lack of economic autonomy are the conditions of exclusion, one of them being poverty, which is accompanied by a series of elements that exacerbate it, such as, for example, exclusion from social protection that turns them into subjects of assistance with fewer resources to exercise their rights within the family and the community."

14.- I agree with INAMU that any fishing legislation must consider women and their special vulnerability, since they have little or no access to social security, capital, credit and encounter difficulties when asserting rights to land and access to fishing resources. A cross-cutting gender equality and sustainability approach must be incorporated into the sector, which goes hand in hand with efforts to increase investments in aquaculture, which allow reducing the overexploitation of the marine resource.

15.- On the other hand, the study "Structural Violence and Vulnerability from its Impact on the Coastal Zone of the Canton of Puntarenas, May 2019", prepared by Australian Aid and the Arias Foundation for Peace and Human Progress, appears in the file, showing that there is an urgent need for the population of Puntarenas to generate employment because a huge crisis of unemployment and insecurity is being experienced. Among those interviewed in the study, a communicator and editor of a local newspaper points out that "Puntarenas is a time bomb, it is tremendous chaos, and the problem is the lack of employment, of industry, of everything that generates work." The study reveals that the unemployment rate in Puntarenas has been 3 to 5 points higher than the national unemployment rate and confirms what was said in the aforementioned study, about the increase in poverty levels, particularly among women. Likewise, the study records an increase from 2013 onwards, in persons with the occupation of fisher, deprived of liberty (graph 3, pag. 385 Volume II, legislative file). In 2013, 39 fishers deprived of liberty were recorded, and in 2018, 132 fishers, for an increase of 338%. It also records an increase of more than 360% in women from Puntarenas detained for violation of the Psychotropic Substances Law, from 2015 to 2016 (graph 5, pag. 387, Volume II, legislative file). The study notes that "the Puntarenas society is desperate" (folio 388), a representative of the Public Force interviewed noted that "this situation is in decline because the entire population that is engaged in fishing", furthermore, the study highlights that the most critical situation is the population in a condition of vulnerability, such as women and older adults. A fisher who owns a vessel, interviewed, mentions with concern "many times I cannot sleep, one does not think about suicide, but the truth is that it is very difficult to go from having money to having none." "To go to the IMAS and depend on economic aid, when I have my vessel and could be fishing with dignity." A representative of the Association of Organized Women of El Roble de Puntarenas says that poverty is such that "there are people who eat and others who do not... girls have come here without breakfast, they come here to ask if there is any" (folio 389). The study also notes that according to the Census of the National Institute of Statistics and Census (INEC) of 2011, in the canton of Puntarenas there were around 33,787 families, of which 10,096 had a woman as head of household. It points out that when analyzing the people who depend on the head of household, the percentage increases, when including grandchildren and great-grandchildren, women have the responsibility of care in 49.53%. The study repeats the picture of low educational levels referred to in the aforementioned study, but adds the figures of high incidence of violence to which women are subjected in that province. The result of the study confirms a Province, with a significant lag, affected by unemployment, insecurity and exclusion, whose most affected populations are fishers, among these women and the older adult population.

16.- Having said the above, from my perspective, the bill satisfies the requirements of the jurisprudential line laid out in judgment 2004-10484, which seeks to balance the environment and protection of marine resources, with the State's duty to "guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all its inhabitants, ensuring an adequate distribution of the wealth generated", especially, I add, if it involves favoring excluded populations in a state of extreme vulnerability such as women, older adults and populations suffering from poverty and exclusion. Furthermore, based on the aforementioned jurisprudence, the State complied with what the Chamber required (judgments 2018-014168 and 2013-10540), according to the conditions it had, due to the short period indicated in the judicial judgments for the preparation of the technical study, that is: a) regulation of the matter by law, b) that it guarantees a significant reduction in incidental catch, c) that it is compatible with democratic sustainable development, all this achieved through d) technical studies. Of all these elements, the matter is being regulated by law; regarding the technical studies, the Chamber neither stated nor established specific percentages of bycatch exclusion, as it merely set a maximum period of 6 months (a judgment I also did not sign) for their preparation, and the administrative litigation court 4 months with a view to the respective legislation being issued (so that it may be submitted to the Legislative Assembly), which from my perspective, was an insufficient period in advance, but in this case Incopesca adhered to the given parameters. Regarding the requirement that "it be a democratic sustainable development," contained in judgment 2013-10540, it is a term of very broad scope, making it impossible to measure in the abstract, at this stage of law formation, so that judicial control may be exercised in the acts of application of the law.

17.- To conclude this second group of arguments, even within the standpoint that the Chamber requires the completion of technical studies prior to the issuance of a law on the matter, I maintain that such studies should operate as a guideline to prove the need and existence of a public interest in the enactment of the law, but this constitutional requirement cannot be carried to such a degree of detail or content that it ends up being confused with the requirement imposed as the basis for the administrative act adopted in application of it, nor as a formal requirement of the legislative procedure. With such a requirement, the capacity for the formation of laws as a sovereign power of the legislator is restricted to limits not authorized in the Constitution. In this regard, it must not be forgotten that the legislator has, as a limit for legislating (in its legislative initiative), only the matters prohibited by the Constitution, in particular the limits established in articles 28 and 105; in this last case, the rule establishes that the power to legislate resides in the people, "which delegates it to the Legislative Assembly through suffrage. Such power may not be waived nor be subject to limitations by any agreement or contract, directly or indirectly, except by treaties, in accordance with the principles of International Law." As I noted supra, regarding the legislative procedure, the role and competence of this Chamber is to control compliance with the constitutional and regulatory requirements that exist in the law-making process, for which it is not appropriate, from my perspective, for it to impose additional formal requirements. Likewise, as I indicated in (points 3 and 4), once the legislation is issued, there is subsequent judicial control to guarantee that it conforms to the Constitution and the rights enshrined therein, as well as its acts of application, but limiting the exercise of the legislative initiative and function beyond what has been indicated, I consider that it imposes a limitation on the power to legislate that is harmful to the democratic principle.

18.- Finally regarding this point, I clarify that although it has fallen to me to draft and analyze judgments 2020-10160 and 2020-295, both legislative consultations in which it was discussed whether the technical studies were sufficient to constitutionally sustain the issuance of the law, I limited myself to answering the points consulted in each of those cases, that is, I limited myself to the object of the process. The points consulted in them - on the subject of technical studies - did not require a specific analysis on the subject of this consultation, that is, on whether the Chamber, in the law formation phase, can impose a formal limit not established in the Constitution or the Legislative Regulations as a requirement for the issuance of the legislative act, when despite the existence of technical studies, it considers that they are not sufficient (content aspects of the technical studies). In that sense, I reiterate what was stated (in points 3 and 4), in the sense that I believe that technical studies may be required only as a guideline to prove the need and existence of a public interest in the enactment of the law (reasonableness and proportionality), but not as a formal limit of the legislative procedure, in the terms established in judgments 2013-10540 and 2018-07978. I reiterate that the foregoing does not relieve the legislator of the constitutional obligation that legislative decisions have appropriate technical support, as part of the analysis of their constitutional reasonableness and proportionality (analysis on the merits). The foregoing is indisputable as can be seen from the reasoning of my dissenting vote to decision 2017-1791. However, those considerations are irrelevant to the question I raise here. I repeat, there is no doubt whatsoever regarding the propriety of the existence and use of technical studies so that a party - usually the state authority - demonstrates to the Court that the result of its regulatory power over fundamental rights has been reasonable and proportionate in a specific case. Even more, this legitimate exercise of review by the Chamber may occur in its natural avenue, which is the constitutional complaint action or the amparo appeal, or it may be carried out - without any binding consequence regarding the concrete legislative procedure - during the prior constitutional review, when the entitled subjects raise their doubts of constitutionality regarding the reasonableness and proportionality of the legislative norm, because they understand that technical studies that advise a different legislative solution are being set aside. In summary, in the constitutional jurisprudence that I have signed, the common denominator is that the Chamber has exercised its power-duty to ensure the appropriate fulfillment of the principles of reasonableness and proportionality and has done so relying - when the occasion warrants it - on the existence or non-existence, sufficiency or insufficiency of the technical studies related to the matter on which legislation was intended; but, in none of the cases cited in section 18 was it sought to jurisprudentially create a procedural requirement for the exercise of legislative work.

20.- As an exception to the foregoing, I can cite judgment 2017-11714 in which an optional legislative consultation of constitutionality was answered, regarding the legislative bill for the "Reform of the Pension and Retirement System of the National Teaching Profession." In that text, said bill was considered contrary to article 73 of the Political Constitution because the proposal - which modified some elements of the social insurance system - was not supported by a technical study that technically and scientifically determined what the real impact on the Reserve of the Disability, Old Age and Death Regime of the Costa Rican Social Security Fund would be. In the Chamber's own words:

"(IV.- On the first ground for consultation. The alleged violation of article 73 of the Political Constitution. (...) Adopting as a frame of reference the above, it is proven that the legislative bill affects the Reserve of the Disability, Old Age and Death Regime; despite this, there is no technical study - serious and current - within the legislative file that demonstrates the contrary. In this matter, it is necessary that the Legislative Assembly have technical studies that demonstrate that the entry into force of the Law will not affect the financial sustainability of the regime of the Costa Rican Social Security Fund, especially in the current situation, where its sustainability has been questioned, as has been known to the public. In the absence of technical studies in this direction, and having proven that the legislative bill entails an impact on the Reserve of the regime, there is no doubt that a violation of constitutional provision 73 has occurred."

The review of this paragraph in particular and of the full text of the judgment allows concluding that the Chamber found an impact on the material content of the Political Constitution, specifically the matter contained in constitutional Article 73 which clearly protects the patrimony of social insurance. In the indicated judgment, there is not a single reference to an impact on substantive steps of the legislative procedure, for the simple reason that the consultants did not allege any injury to the procedure but rather - correctly, in my opinion - expressed their doubts about the impact on the fundamental right to social insurance contained in article 73. Notwithstanding the foregoing, the Chamber's conclusion later in the same considerando is as follows:

"The situation would be very different if the technical studies existed, because in the event that the non-impact on the financial sustainability of the Disability, Old Age and Death Regime is demonstrated, the legislator, constitutionally speaking, would have no impediment to exercising the power to legislate. As is well known, this Court has required in environmental matters the need for technical studies to reduce protected areas, and has concluded that this omission constitutes a defect of an essential nature in the legislative procedure (see advisory opinion No. 2012-13367). Following that same doctrine, the optional legislative consultation of constitutionality is answered, in the sense that the Legislative Bill called: "Reform of the Pension and Retirement System of the National Teaching Profession," legislative file number 17.561, is unconstitutional due to violation of article 73 of the Political Constitution, given that it lacks a study that technically and scientifically determines what the real impact on the Reserve of the Disability, Old Age and Death Regime of the Costa Rican Social Security Fund is, a defect that is of an essential nature of the legislative procedure." (judgment 2017-11714)

For my part, although I signed this decision at the time, I find it necessary now to rectify that position - regarding the need for technical studies as a formal limit on the legislator - in view of the harmful consequences that its application may bring to the adequate exercise of constitutional tasks and functions between this Chamber and the Legislative Assembly, as I have been explaining supra. It is not constitutionally correct to admit the existence of that possibility of interference by this Court in the exercise of the typical function of the most representative organ of sovereignty - interference that is not regulated in our Constitutional Law, but has been created by the Chamber itself and should be deactivated by it itself.

21.- On the topics presented, I separate myself from the reasoning of the majority with these separate reasons of a partial nature.

CO10/20

... See more
Content of Interest:

Type of content: Separate opinion

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

VIII.- Separate opinion of Magistrate Salazar Alvarado. I agree with Magistrate Hernández López, inasmuch as she alludes to a fundamental characteristic of constitutional justice; and that is, that there must be a degree of self-restraint on the part of this Constitutional Court, as I have held in other resolutions. Especially, I find it important to point out, that this must be observed in the exercise of a priori constitutionality control.

Although the sufficiency and insufficiency of the technical studies that serve as the basis for the consulted legislative bill on trawl fishing are under discussion, as well as the effects that these may have on the legislative procedure, it is important, in my view, not to hinder legislative decisions whose background may be debatable. Within the Costa Rican constitutional scheme, we are facing a field of action that clearly relates to Economic, Social and Cultural Rights, which clearly fall within the generation of public policies that are developed before the representative constitutional organs of the State, when it is due to the search for the common good, which is what is intended to be carried out with this legislation.

Even more, it must be pointed out that the fact that a legislative bill may be called into question and be questioned, because it does not comply with certain or determined scientific and technical parameters, will not imply that the regulation is automatically unconstitutional, because it must not be forgotten, that a Constitutional Court often navigates human fields in which different and even contradictory criteria may abound.

In this regard, when addressing matters that are full of technical and scientific opinions, the Constitutional Judge should avoid assuming preponderant positions, especially at certain stages of the legislative procedure, since that would have the unfortunate effect of reducing the field of action for legislators, narrowing their important constitutional powers and their responsibility for public policy, even before they can properly exercise them.

The Chamber must act with caution when examining bills that are called into question due to the lack of rigorous scientific and technical information, which would obligate it to identify those cases in order to impose high scientific and technical content. In this sense, under such a balancing, the constitutional review of the provisions must be carried out avoiding such strict scrutiny as to assess—at this consultative stage—the level of scientific certainty required by the legislator. In a prior constitutional review proceeding, the Court would end up taking on technical and scientific assessments, as well as making value judgments about the quality of technical studies conducted within the legislative record, which should be the exclusive province of the legislator. It must be remembered that it is exercising the preventive role of constitutionality, which is abstract in nature, different from what could be done when referring to a posteriori review of legislation, which has a more concrete and precise nature, and although not entirely free from a judgment of abstraction due to the forms of direct standing, it is important to affirm that it allows a level of substantiation within the national reality and the public policy that passes through the Legislative Assembly.

Therefore, I concur that the Chamber must observe self-restraint, to allow Parliament to draft, discuss, and approve legislation in a democratic manner, so that these public policies can not only deploy their effects on the population, but also allow them to be adopted by the authorities responsible for their application, especially when their design contemplates a regulatory framework that can adapt to technical and scientific requirements, even without forgetting that the precedents of this jurisdiction are mandatory for administrative authorities, in this case, the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.

By virtue of the foregoing, I join the majority vote and record this explanatory note, on the necessary self-restraint of a Constitutional Court; above all, when exercising a prior constitutional review, regarding the sufficiency or insufficiency of certain technical-scientific reports, such as the one consulted here, for the better sustainable use of shrimp fishing.

 

CO10/20

... See more
Content of Interest:

Type of content: Dissenting vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Case File 19-023057-000-07-CO

dissenting vote of Judges Cruz Castro, Rueda Leal and Judge Garro Vargas,

with drafting by the latter

 

 

PRELIMINARY CONSIDERATIONS………………………………………………3

I. PROCEDURAL INQUIRIES…………………………………………3

A. On the principles of objectification and democratic sustainable development…….....3

1. Arguments of the petitioners:………………………………………………….4

a. Failure to comply with judgment 2013-10540………………………......... ........4

b. Insufficiency of the INCOPESCA study on sustainability……… ......4

c. Omission of studies on the impact on the seabed………….......... ......4

d. Failure to comply with judgments 2018-7978 and 2018-14168………… ........…5

e. Absence of complete studies on the significant reduction of FACA .5

f. Transitional provisions I and II violate the principle of objectification…………… ........….5

2. Regulatory framework on regulatory powers in the matter…… ..........6

3. Jurisprudential precedents on the subject matter of the bill…… ..........8

a. Advisory opinion 2004-10484………………………………………...9

b. Judgment 2013-10540 (unconstitutionality action)………………10

c. Judgment 2018-4573 (amparo appeal)………………………….....16

d. Advisory opinion 2018-7978………………………………………..18

e. Judgment 2018-14168 (amparo appeal)………………………….22

f. Judgment 2019-8706 (amparo appeal)……………………………23

g. Judgment 2019-015233 (amparo appeal)…………………………24

h. Judgment 2019-04046 (amparo appeal)…………………………..25

4. Arguments concurrent with the jurisprudential precedents………27

a. The need for technical criteria as the basis of the regulation. ........27

1) Regulatory framework for the exercise of legislation on technical matters… ....…...27

2) Jurisprudence on technical studies in bills… ....……28

3) Jurisprudence on the principle of objectification of environmental protection. .....30

b. The need to guarantee democratic sustainable development...………32

1) Regulatory framework on democratic sustainable development…… ....……....32

2) Jurisprudence on sustainable development in trawl fishing… ...…….34

3) National studies on sustainable development in trawl fishing… .....35

5. Notable elements of the technical study that supports the bill….41

a. Preliminary considerations…………… ..........………………………….….41

b. Justification and objective of the technical study that supports the bill .42

c. The need for more studies and the deadline given by the transitional provision……….46

d. The omission of the study regarding sustainable development………………50

6. Analysis of the study in light of what has been stated about the legislative process……………51

a. Statements from the consulted bodies…………………………..51

b. Unanimity of the technical criteria on the submitted study……….58

c. Some interventions in the Plenary debate… .......………………60

7. Conclusions in this regard……... ………………………………………….63

B. On the principles of citizen participation and publicity………….63

1. Arguments of the petitioners……… ...……………………………….63

2. Relevant jurisprudence on the principle of publicity……………….67

3. Jurisprudence on the principle of participation in environmental matters..68

4. Processing of the bill in the specific case…………………….70

a. The abbreviated procedure rules regarding the processing of motions… ....70

b. The beginning of the processing of this matter in the Plenary…… ..…………………72

c. The motions concerning the transitional provisions…………………………………….73

d. The motion to amend article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura…….74

e. The substitute text motion, motion no. 16…… .......……………………87

1)              Factual framework on the approval of motion no. 16……………..87

2)              The motion to dispense with reading the substantive motions……….90

3)              On whether motion no. 16 is or is not a substitute text motion… ...…93

4)             On the omission of having recorded motion no. 16 in the minutes..94

5. Conclusions in this regard………………………………………….95

II. SUBSTANTIVE INQUIRIES…………………………………………96

A. Mention of the substantive defects pointed out by the petitioners…………….96

B. Principle of non-regression and the amendment of article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura

1. Arguments of the petitioners…………………………………………96

2. Analysis of the question………………………… ...………………………98

3. Conclusions in this regard…………………………..……………100

III. GENERAL CONCLUSIONS…………………………………………101

Provisions of the Convention on the Law of the Sea……………………………………….101

Summary of the Minority Negative Opinion………………………………………..104

Segments of the Technical Services Report……………………………………….109

  

 

 

 

PRELIMINARY CONSIDERATIONS

The petitioners express their doubts of constitutionality concerning two procedural defects and five substantive defects. Here we will address the two procedural ones (relating to the principle of objectification and the principle of publicity due to the concomitant violation of the principle of participation) and one of the substantive ones (relating to the principle of progressivity and non-regression in environmental matters, due to the amendment of article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura).

It should be clarified that the undersigned Judges do not seek in any way to limit or prohibit the commercial activity that is intended to be regulated by this parliamentary initiative. Nor are we unaware of the marginality and poverty suffered by a large part of the population of the province of Puntarenas, which could also be exacerbated by the expiration of the semi-industrial trawl net shrimp fishing licenses and, even more so, by the current pandemic hitting the country.

A)  PROCEDURAL INQUIRIES
A. On the principles of objectification and democratic sustainable development

First, the arguments of the petitioners will be examined (1). Then, the elements that serve as parameters to determine whether or not the alleged defect exists will be presented: the regulatory framework on the matter (2), the jurisprudential precedents on the subject (3), and the arguments concurrent with those precedents (4). Subsequently, the technical study presented as the basis of the bill will be analyzed. First, the purpose of said study and the relevant elements of that study (5) will be mentioned. Second, the criteria of the consulted bodies and some statements during the debate (6) will be analyzed. Finally, the conclusions on the alleged defect will be presented (7).

1. Arguments of the petitioners:

The petitioners consider that a procedural defect may be taking shape in the bill for the following reasons:

a. Failure to comply with judgment 2013-10540

The defect would materialize due to the omission of making express reference to the excluder devices with prior technical support, since judgment 2013-10540 indicated two requirements for regulating the use of excluder devices: that it be enabled by law and that the law be supported by scientific demonstration that the authorized devices significantly reduce incidental catch, so that it is compatible with democratic sustainable development. Despite this, article 1 of the bill is silent regarding the type of excluder devices being authorized. The Legislative Assembly should verify with complete certainty that the excluder devices used guarantee a truly significant decrease in incidental catch, but this bill establishes that such scientific verification is delegated to INCOPESCA and with the aggravating circumstance that it would carry it out after the law is enacted.

b. Insufficiency of the INCOPESCA study on sustainability

The study titled “Evaluation of the percentages of exclusion of the shrimp bycatch fauna (FACA) in the trawl fishing of deep-water shrimp Pinki, Farfantedepenaus brevirostris and Fidel, Solenocera agassizii, using different mesh sizes and attachments (DEP’s, DET’s, AND DOUBLE BOLDLINES), in the Costa Rican Pacific Ocean” carried out by INCOPESCA is, according to various academic bodies, state bodies, and non-governmental organizations, insufficient to determine the sustainability of trawl fishing and has methodological weaknesses.

c. Omission of studies on the impact on the seabed

In judgment 2013-10540, the Chamber considered that the deterioration of marine ecosystems caused by trawl net fishing represents a violation of the natural heritage protected through the concept of natural beauties in article 89 of the Political Constitution. However, the bill was not supported by any study on the impact of said activity on the seabed.

d. Failure to comply with judgments 2018-7978 and 2018-14168

Judgment 2018-7978 defined the technical aspects that must be analyzed with the supporting scientific studies for any law on trawl fishing, namely, “the existing biomass, the environmental impact of trawl fishing (even that with excluder devices) on the ecosystem, the sustainability of the fishery, and the aspects related to democratic sustainable development, that is, the impact on artisanal fishers, interested third parties (ecotourism, recreational sports, etc.) and the community in general.” Judgment 2018-14168 ruled in the same sense. However, the study that serves as the basis for the consulted legislative initiative did not analyze these aspects.

e. Absence of complete studies on the significant reduction of FACA

The requirement of demonstrating a significant reduction in incidental catch is not satisfied, because the scientific study submitted to the legislative record is neither complete nor conclusive.

f. Transitional provisions I and II violate the principle of objectification

Said articles provide:

“TRANSITORIO I- In order to carry out those scientific tests or studies at sea that are required in accordance with article 47 of this law, INCOPESCA may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity. TRANSITORIO II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of article 47 of this law.”

These transitional provisions are an express acceptance that the necessary studies to approve the bill do not exist and that they will not exist at the time of its entry into force; and they contradict the very essence of the principle of objectification, since the reactivation of trawl fishing is first approved, in order to later carry out the necessary studies, assuming that the results of said studies will be favorable for granting licenses.

INCOPESCA itself acknowledges that more studies are needed and that the deadline established in the transitional provision for conducting the studies (one year) does not respond to technical scientific criteria and contradicts what is being developed by INCOPESCA and INA. It is not demonstrated that the consulted bill will function as a viable legislative measure, from an environmental and socioeconomic perspective, within the framework of a long-term fisheries policy sufficiently compatible with a constitutional principle of democratic sustainable development, specifically, on the issue of preventing irreversible damage to the marine ecosystem from the reactivation of trawl fishing.

The petitioners conclude that legislating in the absence of sufficient technical criteria and in contravention of the criteria that exist, constitutes a clear violation of the constitutional principle of the prohibition of arbitrariness of public acts and the reasoning of the latter.

2. Regulatory framework on regulatory powers in the matter

By virtue of the provisions of articles 6 and 7 of the Political Constitution, in this matter the exercise of complete and exclusive sovereignty over the territorial waters and adjacent seas is at stake. The legislator’s work must be carried out with “the purpose of protecting, conserving, and exclusively exploiting all natural resources and wealth existing in the waters, the seabed, and the subsoil of those zones,” in accordance with the principles of International Law.

As is well known, pursuant to constitutional article 7, the United Nations Convention on the Law of the Sea, Law 7291– J of March 23, 1992 (CNUDM) has a supra-legal character, that is, it constitutes a limit to the legislator. And said Convention provides, among others, the obligations for the conservation of living resources, the effectiveness of which can hardly be achieved only by regulation or through the delegation of regulatory powers to a public entity. Furthermore, if the sovereignty of the State itself is a limit by antonomasia for the action of the legislator, with even more reason it must be understood that such delegation is inappropriate, especially when it comes to avoiding serious damage to those resources.

The relevant provisions of this Convention, for the purposes of this inquiry, have been set out in Annex 1 of this vote; however, it is appropriate to transcribe those that are most directly related to what is being examined here:

Article 61. Conservation of the living resources

1.- The coastal State shall determine the allowable catch of the living resources in its exclusive economic zone.

2.- The coastal State, taking into account the best scientific evidence available to it, shall ensure through proper conservation and management measures that the maintenance of the living resources in the exclusive economic zone is not endangered by over-exploitation. The coastal State and competent international organizations, whether subregional, regional or global, shall cooperate, as appropriate, to this end.

3.- Such measures shall also be designed to maintain or restore populations of harvested species at levels which can produce the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors, including the economic needs of coastal fishing communities and the special requirements of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks and any generally recommended international minimum standards, whether subregional, regional or global.

Thus, there exists an obligation for States to regulate, supervise, and oversee activities that may cause significant damage to the environment. That is, the State must respect the principle of precaution.

In the case under examination, precisely, an intervention of the Legislative Power is required to regulate an activity that has a severe impact on the environment. If not adequately regulated, irreversible effects could occur, due to the impact of the overexploitation of species and marine soils. It is not sufficient that infra-legal regulations conform to this treaty. And, if those must comply, how much more must be the case with respect to legal regulations. Furthermore, to ensure that such a reality is achieved, that is, that the infra-legal regulation conforms to the treaty, the legislator must regulate, in general terms and with clear, well-founded parameters, activities that are potentially harmful to the environment.

The article of the Convention, transcribed in pertinent part, reinforces the need to regulate this matter and to take into account the best scientific criteria and data, for the purpose of maintaining or restoring populations of harvested species at levels that can produce the maximum sustainable yield. This is qualified by relevant environmental and economic factors, including the special needs of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks, and other minimum international standards.

3. Jurisprudential precedents on the subject matter of the bill

Prior to the issuance of judgment 2013-10540, the Ley de Pesca y Acuicultura 8436, of March 1, 2005, in article 2, point 27, subsection d) defined commercial fishing as that which is carried out to obtain precisely economic benefits and is performed by natural or legal persons aboard vessels oriented toward the extraction of shrimp “with trawl net.” That wording was echoed in article 43, subsection d) of that same law, which provided that semi-industrial fishing is that fishing carried out by natural or legal persons using vessels oriented toward the extraction of shrimp and other gear. As a derivation of those definitions, article 47 regulated the types of licenses for conducting this commercial activity. It established as category A those “vessels with shrimp fishing licenses or permits that use bottom trawl nets as fishing gear; these may catch shrimp resources only on the Pacific coast, with the condition that they are not restricted areas during the closed season”; and as category B those “vessels with fishing licenses or permits, for the catch of fidel shrimp (Solenocera agassizi), royal camel shrimp (Heterocarpus sp), and other species of this resource, that are fished in waters of equal or greater depth than the previous species, using bottom trawl nets as fishing gear, only on the Pacific coast.”

INCOPESCA was authorized by law to grant and authorize this type of license for the industrial and semi-industrial management of shrimp trawling.

A-  Advisory opinion 2004-10484

In advisory opinion 2004-10484, the Chamber ruled, in general terms, on the constitutionality of the bill on the Ley de Pesca y Acuicultura. In this regard, the following considerations were made:

“III.- The protection of hydrobiological resources. Various reasons oblige the State to use its best efforts to adequately protect its immense areas of territorial sea, exclusive economic zone, as well as its internal waters. On the one hand, it has an unavoidable duty to ensure the preservation of the environment, and this of course includes the adoption of those measures necessary to prevent damage to marine and aquatic ecosystems in general, protect the species of living beings that inhabit those environments, prevent pollution of the seas and internal waters, and respond vigorously to actions that threaten the integrity of the aquatic environment. Likewise, the State is equally compelled by the Political Constitution to guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all its inhabitants, striving for an adequate distribution of the generated wealth. In this context, the Administration must promote sustainable use of natural resources, thereby achieving that the country can develop economically, without compromising the integrity of the environment. The fruits of that development must not remain in the hands of a few actors, but must allow small and medium-sized producers to benefit from access to means of subsistence and enrichment. The Chamber understands that this is the spirit that generally animates the bill on the Ley de Pesca y Acuicultura, legislative file number 15.065. On the one hand, it seeks to protect an ecosystem essential for the survival of the biosphere. At the same time, it recognizes that fishing and aquaculture activities constitute lawful economic activities of great importance for the food health of the population and generators of considerable benefits for those engaged in them and for the country, but that due to the delicacy and importance of the environment in which they take place, they must be subject to strict regulation. It also stems from the need to defend the public patrimony, in particular regarding hydrobiological resources that belong to the Nation in their capacity as public goods. In this understanding, the articles of the bill aim to update the regulatory framework for fishing and aquaculture activities, which are currently regulated—fundamentally—by the Ley de Pesca y Caza Marítima, number 190 of September twenty-eight, nineteen hundred forty-eight, as well as by some special norms.” (Emphasis not in the original) (sentence signed by Judges: Solano, Vargas, Armijo, Jinesta, Cruz, Castro, Volio).

g. Judgment 2013-10540 (unconstitutionality action)

Subsequently, in judgment 2013-10540, this Chamber declared the mentioned articles unconstitutional and annulled the legislative provision of categories A and B licenses for semi-industrial shrimp trawling. In that ruling, progress was made from a conception of the principle of sustainable development to that of the principle of democratic sustainable development.

The operative part of said ruling ordered the following:

“The action is granted. Consequently, the phrase ‘of shrimp with trawl net,’ from point d) subsection 27 of article 2 and from subsection d) of article 43, as well as subsections a) and b) of article 47, all of the Ley de Pesca y Acuicultura, Law 8436 of March 1, 2005, are declared unconstitutional. In accordance with article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this judgment is declaratory and retroactive to the effective date of the cited norms, without prejudice to rights acquired in good faith. Consequently, as of the notification of this judgment, INCOPESCA may not grant any new permit, authorization, or license, renew expired ones, or reactivate inactive ones, for shrimp trawling. In consideration of rights acquired in good faith, valid permits, authorizations, and licenses shall retain their validity and effectiveness until the expiration of the period granted for each of them, provided that the holders thereof exercise the activity in absolute compliance with the legal framework issued on the matter and conditioned on their adopting, if scientifically possible, the most environmentally friendly technologies under the supervision of INCOPESCA; once the validity period has expired, they may not be extended. The foregoing does not prevent, through the corresponding legal reform, the future reinstatement of the annulled categories A and B, conditioned on express reference being made to the obligation to use devices for the reduction of incidental catch (Bycatch Reduction Devices), regarding which, prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological support, a significant reduction of said incidental catch is demonstrated that is compatible with democratic sustainable development. In this regard, it must be noted that under the current state of technology, not every device of this type meets such a requirement or has the same effectiveness.” (Emphasis not in the original) (judgment 2013-10540, signed by Judges Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Pacheco, and Hernández G., with the dissenting vote of Judge Castillo, who dismissed the action).

To arrive at those provisions, that judgment developed arguments on the various obligations incumbent on the State: ensuring the rational exploitation of marine resources in harmony with the environment; protecting hydrobiological resources and safeguarding the territorial sea, exclusive economic zone, and internal waters; preserving the environment, protecting marine and aquatic ecosystems in general; protecting the species of living beings that inhabit those environments; preventing pollution of the seas and internal waters; and, concurrently, guaranteeing dignified and sufficient means of subsistence for all inhabitants, striving for an adequate distribution of wealth and sustainable use of natural resources with a view to sustainable national development, in order not to disproportionately compromise the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.

Additionally, the Chamber noted a patent violation of articles 6 and 7 of the Political Constitution due to non-compliance with a series of principles contained in International Law and, specifically, in International Maritime Law. Regarding these articles, the Chamber stated the following:

“Notwithstanding the application of article 7, the Chamber also notes a violation of constitutional article 6, which to this effect states:

‘The State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace of its territory, over its territorial waters within a distance of twelve miles from the low-water mark along its coasts, over its continental shelf, and over its insular shelf in accordance with the principles of International Law.

It also exercises a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within a distance of two hundred miles from the same line, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources and wealth existing in the waters, the seabed, and the subsoil of those zones, in accordance with those principles.’

It follows from this constitutional norm, that all activity relating to the protection, conservation, and exploitation of natural resources and wealth existing in the waters, the seabed, and the marine subsoil, within the zones described by the norm and by international treaties, shall be governed by the principles of International Law. The constitutional framer itself incorporated International Law of the Sea into the domestic legal order; in other words, the principles of International Law on the matter apply directly and the international norm or principle has the value of the constitutional norm, even superior in case of insufficiency or absence thereof."

Furthermore, the second paragraph makes direct allusion to the State's duty to protect and conserve all natural resources and riches existing in the waters, the soil, and the subsoil of the special jurisdiction zone over the seas adjacent to its territory for a distance of two hundred miles from the same line cited in the first paragraph. As can be seen, there are two exceptions to the rank granted by Article 7 of the Constitution to the norms and principles of International Law: a) Article 48 of the Political Constitution in relation to the legal instruments of International Human Rights Law, as recognized by constitutional case law; b) the provisions of Article 6 regarding international regulation of the Law of the Sea. Consequently, at this point we will compare the challenged legal norms with the norms and principles of International Law on the sea, as established by Article 6 of the Constitution." (Ibid.).

According to the Chamber, the concept of "responsible fishing" or "selective fishing," derived from various international instruments, obliges States to adjust their legislation and public policies to that set of principles, values, and norms that are in constant evolution, given their protectionist and conservationist purpose. Within the framework of these regulations, responsibility must be assumed for the survival and quality of life of future generations, in order to guarantee sustainable, democratic, and solidarity-based development. The judgment examined and contrasted a series of instruments such as UNCLOS, the Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (approved in Costa Rica by Ley 8059 of December 22, 2000), the 1982 World Charter for Nature, the Rio de Janeiro Declaration approved at the United Nations Conference on Environment and Development (1992), and the International Code of Conduct for Responsible Fisheries of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) (1995), among others. It then concluded the following:

"In short, comparing the challenged norms with the stated principles of international and community law, a flagrant violation is observed, since shrimp trawling in the current Costa Rican context causes serious damage to the marine ecosystem, puts at grave risk the existence and reproduction of marketable species and of shrimp itself, and threatens the survival of the socially vulnerable artisanal fishing sector.

As long as the shrimp trawling fishing method does not have "efficient" devices for the reduction of incidental catch (Bycatch Reduction Devices) that significantly reduce incidental catch (not all have the same effectiveness and those that save turtles are not enough), that technique will be contrary to the principles and contents of both Codes of Ethics, especially those established in Article 6 of both instruments, related to the effective conservation and management of living aquatic resources, the maintenance of diversity, sustainable development, and the adoption of an ecosystem approach that takes into account inter-species relationships to avoid overexploitation, overcapitalization, and the application of the precautionary approach, the obligation to use selective fishing methods that do not harm the environment, and the protection and rehabilitation of critical fishing habitats.

The Codes of Ethics in question refer to ways of protecting, conserving, and exploiting "the natural resources and riches existing in the waters, the soil, and the subsoil" of the sea, to which Article 6 of the Constitution also alludes, which is why the norms and principles of the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries serve for the interpretation of the constitutional norm, especially since its content agrees with the principles of the International Law of the Sea and International Environmental Law and Community Law, incorporated into our legal system by the Law of the Constitution, which promotes responsible fishing and the protection of the marine environment.

It is within this framework of principles gathered by international instruments, both of the Law of the Sea and of Environmental and Community Law, that the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 of March 1, 2005, must be read. In Article 1, this legal body provides:

‘The purpose of this Law is to promote and regulate fishing and aquaculture activity in its different stages, corresponding to the capture, extraction, processing, transport, commercialization, and sustainable use of aquatic species. The conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources are guaranteed, through adequate and suitable methods that ensure their permanence for the use of current and future generations and for the relationships among the various subjects or agents linked to the activity.’

It highlights the subjection of the economic activity in question to environmental principles, which specifically guarantee the conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources, for which purpose ‘adequate and suitable methods’ must be used that guarantee their permanence for current and future generations.

Unfortunately, not all the norms and techniques, methods, or fishing methods satisfy those international and constitutional environmental requirements. Some legally protected activities remain anchored to earlier times and principles, still divorced from the principles of Environmental Law. An example of this is the shrimp trawling fishing method that does not have "efficient" devices for the reduction of incidental catch (Bycatch Reduction Devices) that significantly reduce incidental catch (not all have the same effectiveness and those that save turtles are not enough). The Chamber observes how certain fishing techniques, methods, or practices, valid in light of another legal culture and social purposes, have not been adapted by those who use and practice them to the tenor of the new times and have remained anchored in the past. It is concerning that the State and its institutions with greater knowledge of international legal advances have not adjusted their programs and policies to those new principles and, by virtue of them, have fostered the reconversion of these productive sectors to adapt them to selective techniques compatible with International Law and the Law of the Constitution.” (Ibid.).

Likewise, the Chamber resorted to a series of technical sources on the matter to conclude the following:

“From the literature consulted, a greater consensus emerges among various international organizations, universities, research institutes, civil society, and scientists on the need to prohibit trawling due to the serious damage it causes to the ecosystem, the reproduction of species, the sustainability of the marine resource, and social relations among fishers. The damage that these fishing methods cause to the environment is conclusively proven. We are in the presence of a non-selective fishing method that devastates everything it finds in its path, capturing multiple species that are not the target of the fishery, affecting the reproduction of multiple species owing to an incidental catch laden with immature species, and causing severe damage to the seabed” (…).

Consequently, shrimp trawling, as long as there are no devices for the reduction of incidental catch (Bycatch Reduction Devices) that significantly reduce incidental catch (not all have the same effectiveness and those that save turtles are not enough), is opposed to the principles enshrined in the international instruments on marine resources, applicable in our environment directly under the protection of the provisions of Article 6 as already stated, without prejudice to the supplementary and subsidiary application of Article 7 of the Constitution. Indeed, in accordance with the provisions of Article 6 of our Magna Carta, the principles of International Law are applied directly, such that Article 2, subsection 27, point d); Article 43, subsection d); and Article 47, subsections a) and b) of Ley 8436 of March 1, 2005, insofar as they recognize shrimp trawling as a lawful fishing method, are violative of this constitutional norm and of the principles of International Law on the matter that the norm recognizes and that require the adoption of selective fishing techniques, the conservation of the marine resource and ecosystems, prohibit overexploitation, and impose the application of principles of fishing and commercial techniques and practices consistent with the sustainability of the resource and the precautionary and preventive principles inherent to Environmental Law, among them: the United Nations Convention on the Law of the Sea of 1982, the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, the World Charter for Nature of 1982, the Convention on Biological Diversity, and the Rio Declaration.” (The highlighting does not belong to the original) (Ibid.).

The judgment also declared that the semi-industrial technique of shrimp commercialization through trawling is contrary to Article 21 of the Political Constitution, for infringement of the right to food security, with the judgment stating the following:

“INCOPESCA considers that the interpretation of Article 21 of the Constitution in light of the specific case is different from that made by the plaintiffs, since shrimp vessels bring food to the table of Costa Ricans and, through nourishment, contribute to human life.

However, the Chamber understands that it is not enough to bring food to the table and contribute to the population's nourishment for an activity to be in accordance with the right to life, health, and the environment; in addition, it is required that the activity be in itself respectful of life and contribute to the subsistence, nourishment, and health of the population both in the present and in the future; otherwise, the activity in question compromises the food security of new generations.

In that sense, shrimp trawling becomes violative of the rights to life and health enshrined in Article 21 of the Constitution, since scientific evidence, provided by the international organizations responsible for the matter and university research bodies, demonstrates that this non-selective technique compromises marine ecosystems, the sustainability of the marine resource, and directly threatens the food security of the population and its future survival, which is why it must be declared unconstitutional.” (The highlighting does not belong to the original). (Ibid.).

Likewise, the Chamber observed a violation of Article 50 of the Constitution, for infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, sustainable development, and the fair distribution of wealth:

“One of the essential elements for sustainable development is prevention. Environmental damage is difficult or impossible to repair. Thus, if there is certainty about a risk of serious or irreversible damage to the environment, prevention measures must be adopted, which may even entail the prohibition of a commercial activity, since in environmental matters, ex post facto coercion is ineffective, because if the damage has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable or very difficult to repair. These are also ways for the State to fulfill its duties of defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment as provided in the third paragraph of Article 50 of the Constitution.” (Ibid.)

Finally, this court declared an infringement of Article 89 of the Constitution, understanding that the deterioration of marine ecosystems caused by trawling, and as long as there are no devices for the reduction of incidental catch (Bycatch Reduction Devices) that significantly reduce incidental catch, directly violates the natural heritage protected through the concept of natural beauties:

“The concept of natural beauties is closely related to the concept of natural heritage. It is no coincidence that the norm refers to historical and artistic heritage, so the norm regulates three types of heritage essential to preserve the identity of a Nation and its physical, cultural, and social subsistence. Included within the concept of natural beauties are hydrobiological resources. The protection of natural beauties includes ensuring the preservation of the environment and ecosystems, because if the latter are destroyed or severely damaged, the former are irremediably harmed. The concept of natural beauties is closely tied to a model of sustainable development, respectful of natural riches and our natural heritage. The purpose of the norm is to protect, conserve, and develop those three forms of heritage and to subject private initiative to that constitutional purpose.” (Ibid.).

In short, in said judgment, the Chamber was emphatic in saying that, in order to re-establish the granting of semi-industrial shrimp trawling licenses, a legal reform had to be carried out that established the normative provisions authorizing such granting. Without said legal reform, INCOPESCA is not authorized to grant this type of license. Additionally, in consideration of international commitments and the Law of the Constitution, it ordered that to reintroduce the granting of this type of license, a study must be done demonstrating that the activity will be carried out respecting the principle of ecological and democratic sustainability.

After said judgment, the Chamber has heard various complaints directly related to the attempts of INCOPESCA to reintroduce regulations related to semi-industrial shrimp trawling licenses and to the difficulties of the population that directly depended on this technique for their subsistence.

h. Judgment 2018-4573 (amparo action)

In the amparo action resolved by judgment 2018-4573, it was questioned that INCOPESCA, by agreement AJDIP/474 of November 10, 2017, had ordered the authorization of the establishment of a new commercial fishing license for the sustainable use of the shrimp resource. In that regard, the Chamber made the following considerations:

"In light of the previous judgment, it is appropriate to grant the amparo action because agreement No. AJDIP/474, of November 10, 2017, which ordered the authorization of the establishment of a new commercial fishing license for the use of the shrimp resource, is contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment and to the obligation to protect natural beauties, as well as to the principles of democratic sustainable development and the preventive principle. Despite the fact that more than four years have passed since this Chamber declared that the activity in question contradicts the cited constitutional norms, the questioned INCOPESCA agreement No. AJD1P/474-2017 disregards the fulfillment of the two necessary conditions indicated by this Chamber in judgment No. 2013-010540 in order to develop such activity in accordance with the constitutional block. The first condition that is disregarded is the lack of the corresponding scientific and technological support that seeks and demonstrates the significant reduction of incidental catch compatible with democratic sustainable development. The second necessity that is found lacking is that, as of the date of adopting the questioned agreement, in November 2017, the law for the regulation of trawl fishing had not yet been enacted, within the parameters indicated in judgment 2013-10540 of 3:50 p.m. on August 7, 2013, and in accordance with the necessary technical studies to address the situation of socioeconomic vulnerability of the persons who depend on the activities irregularly authorized by INCOPESCA. As a consequence of the foregoing, it is appropriate to grant the amparo action and annul agreement AJDIP/474-2017 of session 046-2017 of November 10, 2017, of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. The appealed authority must design a plan that includes socioeconomic assistance to all persons in conditions of vulnerability who depend on trawl fishing, in the terms indicated in the operative part of this judgment, which is indeed ordered.” (The highlighting does not belong to the original). (Judgment 2018-4573 signed by Magistrates Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Salazar, Hernández L., and Hernández G., with the dissenting vote of Magistrate Castillo).

It is evident from the foregoing that the Chamber reiterated not only the obligation to conduct technical studies demonstrating that semi-industrial shrimp trawling can be reactivated, including devices that significantly reduce FACA, but also pointed out the need to enact a law that includes studies to address the situation of socioeconomic vulnerability of the persons who depend on the activities irregularly authorized by INCOPESCA. Hence, in the operative part of that judgment, it ordered the following:

"By majority, the amparo action is granted. Agreement AJDIP/474-2017 of session 046-2017 of November 10, 2017, of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura is annulled, since the regulation of the shrimp trawling license must be done by law, as indicated in judgment 2013-10540 of 3:50 p.m. on August 7, 2013. Gustavo Meneses Castro, in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, as well as the members of the Board of Directors of said entity, are warned that they must abstain from again carrying out the acts that gave rise to this declaration, with the warning of incurring the crime provided for by Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, should they fail to do so. In addition, Gustavo Meneses Castro, in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, as well as the members of the Board of Directors of said entity, are ordered as follows: A) to take the necessary and timely measures to provide socioeconomic assistance to all persons in conditions of vulnerability who depend on trawl fishing, while the law referred to in judgment 2013-10540 of 3:50 p.m. on August 7, 2013, is not enacted. B) For such purposes, they must develop, within six months from the notification of this ruling, a socioeconomic assistance plan on this matter, without being able to authorize, in the absence of law, new modalities of shrimp trawling. C) Likewise, they must take the necessary measures so that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura coordinates, immediately, with all government bodies and competent decentralized institutions that socioeconomic assistance plan." (The highlighting does not belong to the original). (Ibid.).

i. Advisory Opinion 2018-7978

Shortly thereafter, the Chamber ruled, in advisory opinion 2018-7978, on the bill called "Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica," processed under legislative file 18.968. By majority, the Chamber addressed the consultation made to the effect that the bill contained a substantial defect in the legislative procedure, since it lacked technical and scientific studies to support it; a defect that the Deputies incurred despite the express warning made by this Chamber in judgment 2013-10540 and the warnings made by multiple bodies during the legislative procedure. In this regard, the Chamber pointed out that when technical and scientific studies are required as prerequisites for the approval of a law, such a requirement constitutes an essential part of the legislative procedure and, for this reason, the lack or omission related to said requirement translates into an essential defect in the legislative procedure. It was expressly stated thus:

"In simple words: prior scientific and technological studies constitute an essential part of the legislative procedure. Ergo, a defect that affects them will be a defect in the legislative procedure." (Resolution 2018-7978).

In analyzing the bill and, specifically, the technical study that attempted to justify the parliamentary initiative, the Chamber found severe weaknesses and deficiencies that led to the unconstitutionality of the bill. The considerations of the Chamber are transcribed, as pertinent:

"The study has unavoidable weaknesses, deriving from the fact that it was not conceived to meet the needs set forth by the Chamber in judgment No. 2013-010540. For this reason, the study is limited to '...evaluating the functioning and efficiency of fish exclusion devices (fish eye and square mesh) and the twin trawl add-on and their different combinations, in the reduction of incidental catch, during shrimp trawling operations in the Pacific waters of Costa Rica...' and omits studying vital aspects, such as existing biomass, the environmental impact of trawling (even that with exclusion devices) on the ecosystem, the sustainability of fishing, and aspects related to democratic sustainable development, that is, the impact on artisanal fishers, interested third parties (ecotourism, recreational sports, etc.), and the community in general. In short, the scope covered by the study – which is still a draft – does not correspond to what was ordered by the Chamber, does not provide sufficient support to the bill, and harms the principle of objectification of environmental protection." (Ibid.).

The Chamber declared a defect for infringement of the principle developed in the case law of this Chamber as "objectification of environmental protection," which has been addressed in several resolutions of this Court (for example, judgments 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367, and 2014-18836).

Said principle, of great relevance in decision-making that directly impacts the environment, implies the subjection of legislative and administrative decisions to the univocal rules of science and technique, which translates into the need to accredit with technical studies the adoption of acts and provisions of general character – both legal and regulatory. From the foregoing, it follows that the discretion of public authorities is conditioned. Thus, if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident and significant damage to the environment, to natural resources, or to the health of persons, it will be mandatory to reject the project, work, or activity proposed. Therefore, it will be appropriate to adopt compensatory and/or precautionary measures in order to adequately protect persons and the environment. The Chamber adds the following:

"However, it should be noted that the fact that there is so much controversy and contradiction among the results of investigations conducted in other latitudes on trawling constitutes yet another reason to justify the need for prior studies to be conducted by objective scientific bodies specifically for the national case, so that the legislator can make an informed decision.

In support of the foregoing, there are reasons of fact and of law that oblige that the studies conducted as a basis for the approval of trawling be specific to the case of Costa Rica.

As for reasons of fact, what was indicated above is reiterated: it is necessary to know the specific data of our country with respect to multiple factors directly related to decision-making, such as environmental factors (situation of the biomass, affected species, ecosystem interactions, contamination, regeneration capacity, short-, medium-, and long-term perspective, etc.), social factors (population benefited by trawling, real distribution of said benefit, population affected by trawling, social and tourist cost, etc.), and socioeconomic factors (cost/benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability compared to substitutes such as shrimp farming, impact on the local and national economy, etc.). All these are elements and characteristics proper to our country and which, for obvious reasons, cannot be known through studies developed for other countries.

Regarding reasons of law, the Chamber considers that our Constitution provides its own normative framework that does not concern other countries (where research on trawling may have been conducted) nor compels international bodies related to the matter. It follows that such countries and international bodies lack any type of competence or obligation with respect to compliance with the constitutional parameters on fundamental rights, since that task falls exclusively on this Court and on national bodies. Thus, while the international context may suggest minimum standards for the development of trawling, the truth is that they are nothing more than that, minimum standards that establish the lower floor and that can be raised by States to achieve higher standards.

Along those lines, as was evidenced in judgment No. 2013-010540, Costa Rica is bound by the principle of democratic sustainable development, developed by Article 50 of the Constitution, which imposes on the Costa Rican State higher standards in environmental, economic, and social matters. It follows from this that the scientific and technical studies conducted to assess the implementation of trawling must be specifically developed for Costa Rica and with the cited principle as a parameter, under penalty of incurring a violation of our Magna Carta. (…)

From the foregoing, it becomes even clearer how indispensable prior technical studies are to configure an appropriate legal and institutional framework, which cannot be done in any other way except by taking into consideration, as indicated supra and listed merely by way of example, environmental factors (such as the situation of the biomass, affected species, ecosystem interactions, contamination, regeneration capacity, short-, medium-, and long-term perspective, etc.), social factors (such as the population benefited by trawling, the real distribution of said benefit, the population affected by trawling, social and tourist cost, etc.), and socioeconomic factors (such as the cost/benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability compared to substitutes such as shrimp farming, impact on the local and national economy, etc.), all of it referred specifically and directly to the national case. Such an approach is found lacking in the bill that is the subject of this consultation.

By virtue of the foregoing, the Chamber deems unconstitutional the legislative procedure followed, since it lacks technical and scientific studies to serve as a basis for the bill in question. As this is a substantial procedural defect, the ruling is binding (Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), and it is unnecessary to address the other points consulted on the merits” (Vote 2010-12026)." (The highlighting does not belong to the original). (Advisory Opinion 2018-7978 signed by Magistrates Cruz, Rueda, Picado, Chacón, Fernández, Castillo, and Hernández G., with the dissenting vote of Magistrates Castillo and Gutiérrez).

At that time, the majority thesis of this Chamber, consistent with its entire prior line of case law, was that to reactivate shrimp trawling at the semi-industrial level, not only is a specific study related to FACA required but, additionally, a comprehensive assessment must be conducted of the impact that said reactivation could have regarding other factors: the existing biomass, the environmental impact of trawling (even that with exclusion devices) on the ecosystem, ecosystem interactions, contamination, regeneration capacity, and the short-, medium-, and long-term perspective.

It also ordered the need to conduct studies on the sustainability of fishing and aspects related to social development, that is, the incidence of this activity on the community in general: population benefited by trawl fishing, real distribution of said benefit, population affected by trawl fishing, social and tourism cost; as well as on socioeconomic aspects (cost/benefit valuation) that also includes environmental and social variables, profitability compared to substitutes such as shrimp farming, incidence on the local and national economy. The foregoing, as a clear and unequivocal derivation of the constitutional principles that protect a healthy environment, namely, the objectivization of protection or decisions related to the environment and democratic sustainable development.

j. Judgment 2018-14168 (amparo appeal)

To have the complete jurisprudential panorama, it is necessary to cite Judgment 2018-14168, corresponding to an amparo appeal in which the omission of INCOPESCA to conduct the studies required since Judgment 2013-10540 was challenged. In this new judgment, the Chamber took up the considerations made in advisory opinion 2018-7978 and the legal norms that regulate the powers and competencies of INCOPESCA, and concluded the following:

"Now then, this Chamber determines that in this matter, the law assigns INCOPESCA a role that is not only directive but active, of coordination, promotion, ordering, and fostering, based on technical and scientific criteria that guarantee the conservation, as well as the exploitation and sustainable use of marine resources; it even has the power to issue opinions of a technical and scientific nature on everything related to marine flora and fauna and aquaculture. In this sense, the Chamber considers that INCOPESCA must actively intervene to resolve the claimed omission, by conducting the necessary studies and issuing the technical and scientific criteria aimed at a significant reduction in incidental catch that is compatible with democratic sustainable development. Likewise, INCOPESCA's omission in maintaining updated studies prevents the other bodies of the Administration from having the necessary inputs to define what is appropriate regarding shrimp trawl fishing activity, thereby hindering the availability of the adequate and necessary elements of judgment that contribute to adopting decisions in the sector involved in these proceedings. By reason of the foregoing, a lack of active participation by INCOPESCA is proven, and therefore it is appropriate to grant the appeal. Consequently, within six months from the notification of this judgment, INCOPESCA must undertake to conduct those studies, establishing coordination instances with the authorities of MINAE and other entities that may be related, including universities that may be related, in order to have the appropriate inputs for timely decision-making in the stated terms." (The highlighting does not correspond to the original). (Judgment 2018-14168 signed by Magistrates Castillo, Rueda, Hernández G., Esquivel R., Chacón, Fernández, and Monge).

From the foregoing, the order given directly to INCOPESCA to conduct the studies in question, involving authorities related to the matter, such as MINAE or even universities, emerges, in order to resolve the accused omission.

k. Judgment 2019-8706 (amparo appeal)

In Judgment 2019-8706, an amparo appeal was dismissed that challenged the inactivity of INCOPESCA by which it had not concluded the studies and necessary procedures to issue an official document regulating what was necessary to once again allow shrimp fishing with trawl nets and, therefore, so that the fishing licenses of some interested parties in said activity could be reestablished. The majority of the Chamber discarded the accused omission, understanding that studies were being developed to seek to comply with both the mandate of this Court and a precautionary measure issued in the contentious-administrative venue. Faced with the claim that expired licenses for trawl fishing be reactivated, an activity that was declared unconstitutional since 2013, the Chamber made the following assertions:

"In the appellant's opinion, the Chamber must intervene so that, while INCOPESCA concludes the procedural steps of its competence to define in the future what is relative to the granting of licenses, that institute be ordered to issue, through a precautionary measure, provisional extensions of the fishing licenses of its represented parties and thereby reduce the negative effects that are being produced in the sector. Such a claim, in the Chamber's opinion, cannot be addressed through this avenue since this Court does not have competence to analyze the current state of the situation in order to determine whether or not the issuance of such a precautionary measure would be appropriate. It should be noted that the respondent authority itself, which is responsible for granting or denying the fishing licenses claimed, has stated under oath that the mere fulfillment of the requirements demanded for fishing licenses neither grants the license nor provides the immediate extension because the precautionary and preventive principle in environmental matters must first be guaranteed, but also democratic sustainable access to fishery resources. Without a doubt, the Chamber does not have within its functions the necessary mechanisms to make such assessments in order to establish whether or not the granting of a fishing license is appropriate, much less to grant an extension of licenses as the appellant intends. On the other hand, it must be taken into account that as has been reported under oath, INCOPESCA has been complying with what was ordered by the Constitutional Chamber in the judgment cited supra (2013-010540 of August 7, 2013) regarding not granting shrimp fishing licenses as long as they are not reinstated through a law reform, but the informant has also indicated that that institute has not been negligent in the terms claimed by the appellant because, to date, a way has been sought to address the situation of the fishers, for which social aid has been obtained for unemployed crew members through IMAS, regulatory agreements have been issued, and recently the technical studies were delivered so that, through a law, the Legislative Assembly determines whether shrimp fishing is reestablished. It should be noted that the respondent authority itself considers that the final decision on the future granting or not of the fishing licenses claimed in the amparo also exceeds its own competence, and therefore it is affirmed under oath that it will correspond to the legislator to adopt such a decision. In addition to the foregoing, it is necessary to indicate that although the protected parties and other natural and legal persons who find themselves in the denounced situation may be going through a complicated juncture, it is also true that, as members of the productive machinery of the country, with full conditions to develop, they can resort to other mechanisms existing in the Costa Rican State or through entrepreneurship and innovation, to legally obtain their livelihood and that of their families, and not remain indefinitely waiting to be returned to the comfort zone in which they have remained during recent years but which, by benefiting their particular interests, placed at risk the environment that serves the general interests of the population. In this sense, granting provisional licenses as a precautionary measure, far from protecting the environment and fishery resources, which should be the final objective, would be generating a serious threat for the benefit of particular interests, which indisputably cannot be fostered by this Court. Consequently, considering that the alleged facts have not given rise to any violation of the fundamental rights of the protected parties, it is appropriate to dismiss this appeal, as is indeed ordered." (The highlighting does not correspond to the original). (Judgment 2019-8706 signed by Magistrates Castillo, Rueda, Hernández L., Salazar, Araya, Esquivel, and Salas., with the dissenting vote of Magistrate Rueda).

As can be observed, the Chamber emphasizes that the governing authority in the matter itself is recognizing that, prior to the reactivation of the intended activity, the precautionary and preventive principles in environmental matters, and democratic sustainable access to fishery resources, must be guaranteed.

l. Judgment 2019-015233 (amparo appeal)

Judgment 2019-015233 resolves an amparo appeal that refers to the fact that the Monitoring Commission of the Golfo Dulce Responsible Fishing Marine Area requested the Board of Directors of INCOPESCA to investigate the fishing gear called "suripera." The appellants challenged that, by official letter DGT-080-09-2014 of September 6, 2014, INCOPESCA ceased the studies alleging the existence of a negative opinion, without disclosing it, without contrasting it with other sources, nor adapting it to the country's conditions. It was argued that INCOPESCA had not authorized the use of said fishing gear. The Chamber insisted once again on the jurisprudential criteria to date and concluded the following:

"From the factual basis proven for purposes of resolving this amparo proceeding, it is not proven that the decision of INCOPESCA regarding the creation of the AMPR [Responsible Fishing Marine Area] of Golfo Dulce violates the fundamental rights of the fishers in the terms accused by the appellant, since it is a decision taken for the benefit of the community and for the protection of fishery resources. As inferred from the technical report cited supra, the fishing gear in question is a technique that uses a trawl net. Although the studies conducted appear favorable, said studies are limited to an area on the coasts of the state of Sinaloa, with a species of shrimp. It must be recalled that, in the specific case of Trawl Nets, in ruling 2013-10540 the Constitutional Chamber indicated that INCOPESCA may not grant any new permit, authorization, or license, renew expired ones, or reactivate inactive ones, for shrimp fishing with trawl nets. The foregoing does not prevent that through the corresponding legal reform, in the future the annulled categories A and B may be reinstated, conditioned on express reference being made to the obligation to use devices for the reduction of incidental catch (Bycatch Reduction Devices), regarding which, prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological backing, a significant reduction of said incidental catch that is compatible with democratic sustainable development is demonstrated. In this regard, it must be warned that in the current state of technology, not every device of this type meets such a requirement nor has the same effectiveness. Thus, it is appropriate to dismiss the appeal as indeed indicated in the operative part of the judgment. Let the respondent authority take note that it must continue the study that determines the viability or not of the fishing gear called suripera; however, the authorization is subject to legal authorization in accordance with the provisions of Resolution No. 2013-010540 of August 7, 2013." (The highlighting does not correspond to the original). (Judgment signed by Magistrates Rueda, Salazar, Araya, Esquivel, Picado, Chacón, and Sánchez).

m. Judgment 2019-04046 (amparo appeal)

Finally, it is necessary to cite Judgment 2019-04046 which, although not directly related to fishing using the trawl net technique, does refer to the need for decisions related to fishing, due to their intrinsic relationship with food security and the protection of a healthy environment, to be supported by technical studies. The Chamber affirmed the following:

"In this regard, it is verified that in the documents on which INCOPESCA bases the closed season, the economic and social criteria established by law are lacking. Thus, as there are no economic and social criteria, in addition to outdated technical and scientific criteria, at the time of substantiating the closed season, the right to food security of the population is violated, since, as mentioned in the preceding recitals, it is not enough to bring food to the table and contribute to the nutrition of the population for an activity to be in accordance with the right to life, health, and the environment; furthermore, it is required that the activity be in itself respectful of life and contribute to the subsistence, nutrition, and health of the population both in the present and in the future; otherwise, the activity in question compromises the food security of the population. Likewise, the right to food and food security are reiterated as fundamental rights that must be protected by the State.

In this way, from what has been described so far and taking into account what is indicated in recital IV, it can be concluded that the human right to food is associated with the fight against poverty and with the attention to the population at social risk. Therefore, it is relevant not to ignore the relationship between the right to food and poverty and vulnerable groups and the need for them to have universal access to adequate food. It is for this reason that not having updated scientific and technical criteria, as well as ignoring the importance of economic and social criteria to impose the closed season, which furthermore the current regulations mention must substantiate said regulation, undermines the food security of the fisher population as well as society in general, constituting a violation of their fundamental rights. Let us recall that in the Nineteenth State of the Nation Report on Sustainable Human Development of 2013, it was mentioned that 'coastal marine management in Costa Rica has been a conflictive area in the last decade, particularly due to claims from the environmental sector regarding the overexploitation of fishery resources, the lack of environmental policies and of exploitation of marine resources.' Likewise, in the study by Doris Fernández Carvajal (researcher at the Women's Studies Institute of the National University of Costa Rica), published in the Journal of Social Sciences of the University of Costa Rica (number 140 of 2013), an analysis is conducted on the relationship between artisanal fishing and poverty in communities surrounding the Golfo de Nicoya. In summary, by omitting economic and social criteria when imposing the closed season, the issue of whether the fishing activity is respectful of the environment and contributes to the subsistence, nutrition, and health of the population both in the present and in the future is not substantiated. In this sense, this Constitutional Chamber considers it prudent to order INCOPESCA to take the pertinent actions to update the technical and scientific criteria for the establishment of the closed season and to incorporate the economic and social aspects that substantiate said regulation. Now then, taking into account that the 2018 closed season, challenged in this amparo appeal, has already passed, it is appropriate to order the aforementioned for the imposition of the next closed seasons. (...)

The appeal is granted. It is ordered that Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Minister of Environment and Energy, Grettel Vega Arce, in her capacity as Executive Director of the National System of Conservation Areas (SINAC), Milton Alvarado Navarro, in his capacity as General Director of the National Coast Guard Service, and Moisés Mug Villanueva, in his capacity as Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, or whoever holds those positions, in a coordinated manner, carry out all actions that fall within the scope of their competencies and powers in order to proceed with the installation of all of the radars established in the Maritime Control and Surveillance Strategy of the Ministry of Environment and Energy, of which only one has been installed on Isla del Coco. The foregoing must be executed within a period of 18 months following the notification of this judgment. Furthermore, it is ordered that Moises Mug Villanueva, in his condition as Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, or whoever holds the position, take the pertinent actions to update the technical and scientific criteria for the establishment of the closed season and to incorporate the economic and social criteria that substantiate it, according to the provisions of current regulations, for the imposition of the next closed seasons." (The highlighting does not correspond to the original) (judgment of Magistrates Castillo, Hernández, Salazar, Araya, Esquivel, Garro, and Chacón., with the dissenting vote of Magistrate Salazar).

Thus, although the Chamber verified that there is indeed control and surveillance of marine resources, this was nevertheless deficient and limited. It was concluded that, by omitting economic and social criteria when imposing the closed season, it was not justified that the fishing activity is respectful of the environment and contributes to the subsistence, nutrition, and health of the population, both in the present and in the future.

4. Arguments concurrent with the jurisprudential background
a) The need for technical criteria as a basis for regulation
1) Normative framework for legislative action in technical matters

In the exercise of its legislative power, Parliament is bound by the Constitution and by the treaties duly incorporated into our legal order. In addition, the legislative function—not only the administrative function of the State—has a limit: the content of what is established in Article 16 of the LGAP:

"In no case may acts contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience be issued."

That norm embodies the principle of the prohibition of arbitrariness, which is an essential statement of the Rule of Law, and which implies the prohibition of making decisions lacking foundation. In examining the origin of this principle, this Chamber said:

"It was conceived by the German jurist Leibholz in 1928 as a criterion for weighing respect for the principle of equality by the legislator. According to this formulation, the principle of the prohibition of arbitrariness supposes the prohibition of arbitrariness, that is, of any distinction lacking a sufficient and just reason. The principle is taken up by Spanish doctrine, specifically, by García de Enterría in the late 1950s (1959) with a broader meaning—not circumscribed to the principle of equality—than that proposed by Leibholz. Subsequently, the principle with that broader meaning was embraced by the Spanish Constitution of 1978 in its Article 9.3, at the proposal of Senator Lorenzo Martín-Retortillo, who justified his initiative on the need to have the principle of the prohibition of arbitrariness as a technique or mechanism for control or oversight of public powers inherent to the Rule of Law." (Judgment 11155-2007).

In an earlier judgment, the Chamber had clarified that although it is located in the LGAP, its origin and ultimate foundation is found in Article 11 of the Political Constitution, which states:

"Public officials are mere depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate powers not granted to them therein" (see Judgment 2004-14421).

That is to say, it is a principle that, although formally expressed at the legal level, has a materially constitutional content and governs the exercise of public function in its entirety. Therefore, it is possible to conclude that said principle is also applicable to parliamentary work. In that sense, the Chamber in Judgment 2003-5090 expressly stated the following:

"The freedom of legislative configuration is not unrestricted, since it has as a limit the Law of the Constitution, that is, the block of constitutionality formed by constitutional precepts and customs, values and principles of that nature—among which those of proportionality, prohibition of arbitrariness, non-discrimination, due process, and defense stand out—and the jurisprudence issued by this Court for similar cases." (The highlighting does not correspond to the original).

What is asserted here is not new, as will be seen in the following section.

2) Jurisprudence on technical studies in bills

The need to conduct technical studies as a basis for a legislative initiative is not novel, since the Chamber has been affirming it in solid jurisprudence in matters other than environmental. For example: the economic limits set for a public tender to proceed were declared excessive, disproportionate, and unreasonable because in their setting or determination, technical studies that supported the chosen selection were omitted (Judgment 998-1998); in the optional legislative consultation of constitutionality of the bill on "Reform of the Pension and Retirement System of the National Teachers," it was declared unconstitutional for violation of Article 73 of the Political Constitution, because it lacked a study that technically and scientifically determined what the real impact would be on the reserve of the Disability, Old Age, and Death Regime of the Costa Rican Social Security Fund, and this defect was considered of an essential nature of the legislative procedure (Judgment 2017-011714). The same in the analysis of legislative consultations related to the scientific and technical foundations that justified the reduction of the distance that must mediate between the land on which aerial pesticide applications are made and population centers (Judgments 16276-2006 and 2017-018360); in the analysis of sufficient technical criteria that support the parameters set in a bill regarding the reference salary for calculating a pension (Judgment 2018-005758). In that sense, another example is the dissenting vote of Magistrate Hernández López regarding the analysis of the legislative background to justify that taxi service become a proper public service, where she concluded that insufficient technical or economic arguments were presented to justify said decision (Judgment 2017-002791). And in a recent resolution of the Chamber (2020-010160) in which the legislative consultation regarding the reform of several articles of the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense was evacuated, it was indicated that there were no defects of constitutionality, because "The key is that, on this topic, there is also no univocal technical criterion that supports that the legislator has violated the rules of science and technique." That is to say, it was reiterated that it was necessary to have duly justified technical criteria, but, since there was no coincidence among those that had been provided, it was assumed that the one adopted by the bill was valid and it was considered that there was no defect as such.

It is worth noting in advance that, in the case at hand, as will later be seen, quite the contrary, all the analyses of the consulted entities (competent and specialized, state and non-governmental) coincide that the technical study on which the bill relies is insufficient regarding environmental aspects and negligent regarding the other relevant aspects, which are required by the nature of what this law regulates, by its impact, and by what this Constitutional Chamber has said in its repeated jurisprudence on the subject matter of the bill under consultation.

But what is now important to highlight is that the principle of the prohibition of arbitrariness and subjection to the principle of reasonableness binds the legislator in matters involving technical aspects. This is even clearer in environmental matters, as will immediately be seen.

3) Jurisprudence on the principle of objectivization of environmental protection

Precisely, this Court has established as a jurisprudential line that the principle of the prohibition of arbitrariness requires that decisions that impact the environment be duly supported by technical and scientific criteria. Hence the principle of the objectivization of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) or principle of binding to science and technique has emerged.

This principle was introduced in the jurisprudential line of this Chamber from Judgment 2005-14293, in which it was affirmed:

"[The] environmental principle 'of binding to science and technique' that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support that backs them, and in such condition, limit and condition the discretion of the Administration in its action."

This was amplified in Judgment 2006-17126, in which it was indicated that this principle translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, in relation to both acts and general provisions—both legal and regulatory. It is understood that the requirement of "binding to science and technique" conditions the discretion not only of the Administration but of the legislator itself.

All of the foregoing was taken up again in Judgment 2012-12716, in which the following considerations were made:

"The Chamber makes its own the opinion that the Attorney General's Office has provided on the case, to the effect that, as a constitutional principle that conditions the State's action in protecting the environment, the principle of the objectivization of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental) or principle of binding to science and technique is recognized:

'translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and general provisions—both legal and regulatory—, from which the requirement of "binding to science and technique" is derived, with which the discretion of the Administration in this matter is conditioned.' (Resolution No. 17126-2006).

'environmental principle "of binding to science and technique" that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support that backs them, and in such condition, limit and condition the discretion of the Administration in its action.' (Ruling No. 14293-2005, reiterated by 11562-2006).

'It is based on the principle that environmental norms must have technical support, since their application must start from limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be subject.' (Ruling No. 6322-2003).

In turn, it is related to the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality:

'The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal norm that expressly so established.' (Ruling No. 7294-1998, emphasis is ours).

'Thus, the application of this environmental principle is directly linked to a parameter of constitutionality of the conduct—administrative and of individuals—and of the regulations governing the matter, such as reasonableness—according to the development of the jurisprudence of our Constitutional Court—insofar as its purpose is to aim for the sustainability of the use of natural resources and the elements that make up the environment, through their "appropriate use"; and by virtue of which it is clear that environmental protection must be directed toward the adequate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships, in order to thereby safeguard the heritage to which present and future generations are entitled; insofar as through the production and use of technology it must be promoted to obtain not only economic gains (freedom of enterprise) but above all a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing damage or harm to them, as our Constitutional Court has considered, in its broad jurisprudence, including since its origins, thus in the aforementioned judgments number 3705-93 and number 2006-17126.' (Ruling No. 2410-2007).

And it is also closely related to the principle of the prohibition of arbitrariness:

'An arbitrary action is that contrary to justice, reason, or the laws, which obeys the mere whim or will of the public agent.'

The prohibition of arbitrariness condemns the lack of objective legal basis or foundation for an administrative action and, consequently, the violation of the material order of the principles and values inherent to the Rule of Law. (…) With regard to the application of the principle of prohibition of arbitrariness in the sphere of regulatory power (potestad reglamentaria), it must be noted that since this power is, naturally, discretionary, the principle prohibiting arbitrariness plays a paramount role." (The highlighting corresponds to the original judgment).

From this ruling, it is worth highlighting the precedent it invokes:

"The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the regulations issued on this matter be duly supported by serious technical studies, even if no other legal provision expressly so requires." (The highlighting corresponds to the original judgment).

It is evident that the principles of the objectivization of environmental protection or linkage to science and technology, as well as the prohibition of arbitrariness, are mandatory for the Legislative Assembly in the processing of bills; otherwise, the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality would be violated.

b) The need to guarantee democratic sustainable development
d) Regulatory framework on democratic sustainable development

As has been stated, in light of Article 6 of the Political Constitution, the State exercises complete and exclusive sovereignty over its territorial waters, within a distance of twelve miles from the low-water mark, and exercises special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within an extent of two hundred miles from the same line – called the Exclusive Economic Zone (Zona Económica Exclusiva) – for the express purpose of protecting, conserving, and exclusively exploiting all natural resources and wealth existing in the waters, the seabed, and the subsoil of those zones, in accordance with the principles of International Law.

Pursuant to Article 50 of the Political Constitution, the Costa Rican State has the obligation to guarantee the development of fishing activities in the manner that generates the greatest benefit for the people. To that end, it must organize and stimulate production and the most adequate distribution of wealth, seeking to combine the right to development of communities with the right to a healthy and ecologically balanced environment.

The foregoing is reinforced by the provisions of Article 56 of UNCLOS, which reaffirms the sovereign rights of States over the Exclusive Economic Zone for the purposes of exploration, exploitation, conservation, and management of natural resources.

This is also enshrined in Biodiversity Law 7788, which states:

"Article 2. The State shall exercise complete and exclusive sovereignty over the elements of biodiversity."

Article 61 of the aforementioned UNCLOS mandates that the State must determine the allowable catch considering the most reliable scientific data available to it and that such measures must seek to preserve or restore populations of harvested species to levels that can produce the maximum sustainable yield. This refers to basic elements such as how many species can be caught in relation to the abundance of the various populations and at specific times so that nature and the biomass can regenerate.

In accordance with this provision, the Biodiversity Law mandates ensuring the application of the principle of intra- and intergenerational equity, stating:

"Article 9 (…) 4. The State and private parties shall ensure that the use of the elements of biodiversity is carried out in a sustainable manner, so that the possibilities and opportunities for their use and their benefits are guaranteed fairly for all sectors of society and to meet the needs of future generations"

Furthermore, this law refers to the precautionary and integration criteria:

"Article 11. It is recognized that it is vitally important to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats (…). The conservation and sustainable use of biodiversity shall be incorporated into sectoral and intersectoral plans, programs, activities, and strategies, for the purposes of integrating them into the development process."

Thus, the Costa Rican State, in exercising this sovereign obligation to protect natural resources, must adopt decisions such as those that are the subject of this bill, relying on science and technology. Only in this way will it achieve effective respect for the right to a healthy and ecologically balanced environment that seeks to guarantee the greatest benefit for the inhabitants, the stimulation of production, and the most adequate distribution of wealth.

Therefore, to reactivate these licenses, it is essential to have information that justifies the decision (whether or not it is possible, according to the conditions of the species, to resume trawling at a semi-industrial level) and for the legal regulations to define the essential or minimum parameters that delimit the activity and regulate it in such a way that it is sustainable.

4) Case law on sustainable development in trawl fishing

Although reference has already been made to judgment 2013-10540, it is pertinent to mention that the Chamber considered, on this matter, the following:

"INCOPESCA also accepts that trawl fishing generates the capture of juvenile species. Consequently, it is observed that international organizations, universities, and private researchers agree that the art of trawling constitutes a non-selective technique that causes serious damage to the marine ecosystem, the sustainability of marine resources, and, with that, to the food security and subsistence economy of the inhabitants of the coasts who fish artisanally. With respect to this latter point, it is useful to extend the concept of 'sustainable development,' which has its basis in Article 50 of the Constitution, to that of 'democratic sustainable development.'

Indeed, until now, when addressing ecological matters, emphasis is usually placed on the scarcity of natural resources, the need to reduce the consumption of non-renewable resources, increasing the production of renewable ones, and managing the polluting waste produced by society. Hence, the term that remained in vogue during recent decades was sustainable development, which focuses on managing the aforementioned variables and others, in order to foster development that does not conflict with the environment. The concept developed up to that point encompassed an environmental component – the protection of the environment – an economic one – economic development based on the sustainable exploitation of the environment – and a social one – it was considered that economic development and environmental conservation automatically brought social welfare. However, the emphasis of the 'sustainable development' concept focused on the first two elements, the economic and the environmental. The third, as stated, was an almost natural consequence of the previous two. In more recent years, the evolution of the term sustainable development has led to renewed emphasis on the social element present within it and which, at its core, serves as a counterbalance to the predominantly economic element prevailing until now. It is not intended to assert that the social element is a novel advancement of the term sustainable development. On the contrary, it can be appreciated that this has been a factor constantly present in the discussion, but one that has been relegated in practice to the background before the preponderance of the other cited elements. Thus, for example, the report delivered in 1987 by the World Commission on Environment and Development to the United Nations noted that sustainable development implies satisfying the basic needs of all people and providing everyone with the opportunity to aspire to a better life, because a world where poverty is endemic will always be prone to ecological and other catastrophes. The satisfaction of basic needs—the report tells us— means not only a new era of economic growth, but also assuring poor people that they will obtain a fair share of the resources required to sustain growth.

The social element of sustainable development is also verified in the social justice component inherent to the Rule of Law and which has been incorporated by our Political Constitution. Indeed, Article 50 of the Constitution establishes that: 'The State shall procure the greatest welfare for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.' In a single article, the constitutional legislator has included the three elements of sustainable development: the stimulation of production (economic element), the ecologically balanced environment (ecological element), and, furthermore, the most adequate distribution of wealth and the healthy environment (social element). The reading of the article must also be done in conjunction with Article 74 of the Constitution, which explicitly establishes the duty to seek a permanent policy of national solidarity based on the Christian principle of social justice." (The highlighting does not correspond to the original).

It is clear that one of the parameters for analyzing the bill is the principle of democratic sustainable development.

5) National studies on sustainable development in trawl fishing

The School of Economics of the Universidad Nacional de Costa Rica (UNA) prepared a report in January 2016 called "Socioeconomic Characterization of the Semi-Industrial Shrimp Trawling Sector in the Costa Rican Pacific." This report was based on the objective of "addressing socioeconomic information gaps required for decision-making and the generation of public policy on the future of shrimp fishing activity in the Costa Rican Pacific." As its methodology, this report used information from primary sources, from a survey applied to a sample of the total number of people related to semi-industrial shrimp fishing, from suppliers to final commercialization. Data from the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), interviews with representatives of chambers and associations of this fishery, experts, and former vessel owners were used, as well as data from INCOPESCA, the Ministry of Finance, and the Central Bank. This report indicates that one of the main negative externalities of this activity is that shrimp fishing with trawl nets affects other species, mostly in their juvenile stages, which directly harms artisanal fishing, since many of these fish species are traditional targets of that type of fishing.

Likewise, this report reveals that "Starting in 2007, shrimp catch levels in the semi-industrial fleet suffered a sharp drop, with an annual decline rate of 15.4%. The accumulated drop in the 2007-2013 period is 45%" and that "Farmed shrimp has become very important from 2003 to 2013, representing 5 times the semi-industrial trawl production. Productive shrimp farming projects could be alternatives for substituting wild shrimp fishing." Furthermore, it maintains that in the 2003-2013 period, it is observed that farmed shrimp production was on average 5.32 times greater than shrimp caught by trawling. This report and others signed by both MarViva and the Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER) account for the fact that this phenomenon is due to the decrease in the product extracted as a consequence of trawl fishing and the overexploitation of the resource, which has driven various production mechanisms that could be more sustainable (see Mapping of the supply of seafood and aquaculture products IC-IM-13-14, from the Commercial Intelligence Directorate of PROCOMER, February 2015, and MarViva's study on Trawl Fishing in Costa Rica, October 2010).

The report indicates that the impact of reactivating semi-industrial shrimp licenses on sustainable human development must be examined, so as not to harm other population groups in the areas that depend on artisanal fishing or that promote a socioeconomic activity that, in principle, is less invasive of the environment and marine soils.

Regarding social aspects, the UNA report concluded the following:

"The human resource along the chain is low-skilled, which prevents them from appropriating greater added value. Only 6% of the population has finished high school, 18% have completed primary school, and 10% have no type of education. More than 50% have an incomplete primary or secondary education level.

Incomes along the chain are unequal. Shrimp peelers earn 37 times less than the license owners.

Peelers also work informally (without social security) and on a temporary basis.

The 27 active licenses currently operating only generate 590 direct jobs, of which more than 80% are of poor quality, as they do not reach the legal minimum wage." (The highlighting does not correspond to the original).

Likewise, it offers the following recommendations related to human development linked to semi-industrial trawl fishing:

"Generate productive socioeconomic alternatives, both individual and collective, to generate self-employment and self-subsistence. These may be related to more dynamic activities in each locality (tourism, restaurants, hotels, the making of crafts or textiles, among others.)

Train the sector in business formation, to generate productive projects and own initiatives within vulnerable social groups. This must be accompanied by seed capital for the initial investment. Follow-up is also required for them to be sustainable. It is recommended to generate a program focused on human development."

In the 2018 State of the Nation Report on Sustainable Human Development, regarding the "Use and conservation of marine and coastal resources," a section related to "Overexploitation of a high-value resource: shrimp fisheries" was included, providing the following data (https://estadonacion.or.cr/):

"An example of the country's poor fisheries management is the capture of shrimp in Costa Rica. This has occurred mainly through semi-industrial trawling, artisanal fishing with bottom trawls, and artisanal fishing with nets. Trawling and bottom trawls have generated strong negative impacts on the fish populations on which the artisanal fishing fleet depends. In this fishery, between 80 and 100% of the catch consists of bycatch, that is, non-target species of the fishery (Marín Alpízar 2009, Wehrtmann et al. 2011, Porras and Marchena 2013). This has generated a long conflict between these two fishing sectors.

On top of this, the shrimp fishery faces serious sustainability problems along the Pacific coast. Starting in 2007, catches by the semi-industrial fleet have been decreasing at an average annual rate of 15.4%; the total accumulated drop in the 2007-2013 period was 45% (UNA 2016). This decrease is attributed to a sharp decline in the populations of the target species. On the other hand, farmed shrimp represents up to 5 times more than semi-industrial trawl production, generating significant competition for the trawling sector (UNA 2016).

The deterioration of the shrimp fishery is widespread in all areas of the Pacific coast. An assessment of the populations of white shrimp, titi shrimp, brown shrimp, pink shrimp, and fidel shrimp determined that all these species reached their maximum sustainable yield in the 1970s and 1980s (Tabash 2007). This trend is reflected in the total landings of the shrimp fleet, which show the drop in landings since the early eighties (Graph 9). As the coastal shrimp populations collapsed, the shrimp fleet focused on deeper-water species, until it depleted all shrimp populations (Álvarez and Ross 2009). The fleet then concentrated on the extraction of non-shrimp species, such as langostino (which began to be caught in 2014) or fish on which the artisanal fleet depends (snappers, sea bass, conger eel, etc.).

Within the Gulf of Nicoya, it is estimated that white shrimp fishing will cease to be profitable by 2018. Titi shrimp catches reached their highest yield in 1971, and by 2010 their catches were zero; currently only 5% of its virgin spawning biomass remains. Pink shrimp reached its maximum yield in 1988; currently only 25% of its virgin spawning biomass remains and it will reach growth overfishing by 2019. For fidel shrimp, zero catches have been reported in the Gulf since 2009 (BIOMARCC-SINAC-GIZ 2013). In deeper waters, the situation is similar. The alarming level of overexploitation of deepwater shrimp led scientists to request the temporary closure of the shrimp fisheries, a request that was not heeded by INCOPESCA (Wehrtmann and Nielsen-Muñoz 2009).

INCOPESCA has carried out tests of bycatch exclusion devices in order to reduce the incidental catch of non-target species; however, the results are not very encouraging. Tests on the bycatch of trawl nets using the turtle excluder device in the pink shrimp fishery showed unwanted fauna catches of 80% (Marín Alpízar 2009). While evaluations on the use of fish excluder devices were even less encouraging. In the white and titi shrimp fishery, the ratio of bycatch to shrimp using these devices was 48:1 (98%) while in the pink shrimp fishery it was 16:1 (94%) (Porras and Marchena 2013).

As a result of Constitutional Chamber Ruling 10540-2013, which declared the use of the trawling technique unconstitutional, the number of vessels and people related to this productive activity has been decreasing. By 2015, there were 27 active and operating licenses, representing a total of 590 direct jobs (UNA 2016). By the end of 2019, the last three active licenses registered by INCOPESCA will reach their expiration date. This closure will also affect the jobs associated with the processing phase, in which nearly 400 women are employed, mainly from the Puntarenas area. Of the 590 direct jobs generated by the activity, more than 80% do not meet the legal minimum wage (UNA 2016)." (The highlighting does not correspond to the original).

This report, although prior to the study carried out by INCOPESCA, does illustrate the problems generated by shrimp fishing on the ecosystem, details that in most cases the maximum sustainable yield has already been reached, and reaffirms the need to carry out an updated assessment of the biomass, the ecosystems, and the conditions of the marine soils. Furthermore, it refers to the social problem linked to trawl fishing.

As a continuation of this study, the FAO, FAO Costa Rica Representation, in January 2019, carried out a study called "Socioeconomic Characterization of Crew Members, Net Makers, and Peelers of the Semi-Industrial Shrimp Trawling Sector in Costa Rica."

This report was contributed to the legislative discussion by Deputy Melvin Piña (see folios 1114-1164, volume V of the legislative file). The study highlights the social risk in the Central Canton of Puntarenas according to a series of social and economic indices. It affirms that "the data show that the loss of licenses entails a significant impact on poverty in this canton" and justifies "a coordinated and urgent intervention by different public institutions to meet the needs of the unemployed population." It concludes that "many of the jobs associated with trawl fishing are informal" and measures must be adopted to "promote decent employment in the fishing sector," which includes, as stated by the researchers, "increasing and promoting fishermen's access to social security networks and effectively organizing the workers, among a set of initiatives." The report draws conclusions based on two scenarios: a) that the suspension of trawl net licenses is maintained, in which case it proposes strengthening institutional capacity to address the multiple needs of the population, and b) that semi-industrial trawl net fishing licenses are authorized again. Regarding this latter scenario, it expressly warns that it must be done with regulations that allow the sustainable use of the resource. Specifically, it recommends the following:

"The Costa Rican institutional framework could evaluate the possibility of generating a regulatory process that allows for the improvement of the working conditions of crew members, net makers, peelers, and other links in the trawling production chain, through the creation of mandatory regulations. In this sense, it would also be useful to generate a series of indicators in the social sphere of the fishery, to analyze its sustainability comprehensively.

By means of an interdisciplinary team, an investigation must be carried out to determine the number of people indirectly linked to the trawling sector, as well as a characterization of that segment of the production chain.

Explore the possibility of reactivating the workers' cooperatives of the semi-industrial trawling sector or contributing to an organization that groups together the distinct linked groups, according to the trade they practice within the shrimp sector.

Understanding that the effort could not be the same, the same measures as in scenario one must be applied to people who cannot re-enter the sector. It is essential to ensure that all persons have access to all the corresponding social security programs and that they are supported in productive reconversion." (The highlighting does not correspond to the original).

These recommendations and conclusions from the FAO, which, as indicated, were incorporated into the legislative file, demonstrate that prior to reactivating the industrial shrimp trawling licenses, it is necessary to examine the socioeconomic conditions of the people involved in the production chain in order to generate decent and quality jobs.

For the concept of democratic sustainable development to be conceived and completed, one must no longer only weigh the variables that affect the ecosystem, but also the socioeconomic factors linked to the activity. It should be noted that the FAO recommends the following:

"Generate a regulatory process that allows for the improvement of the working conditions of crew members, net makers, peelers, and other links in the trawling production chain, through the creation of mandatory regulations."


After having specified the parameters for determining whether or not the alleged defect has been configured, it is necessary to examine the study that supports the bill.


5. Notable elements of the technical study that supports the bill
     I. Preliminary considerations

It is worth recalling the grievances that, in substance, the consulting legislators allege: 1) the provisions omit to make reference to the truly significant bycatch exclusion devices that are being authorized and, on the contrary, they authorize the activity and the licenses subject to technical studies that have not been carried out, but rather, from the provisions themselves, it is understood that these will be executed subsequently; 2) the INCOPESCA study is insufficient to determine the sustainability of trawl fishing as indicated by academia (criteria that will be examined later); 3) the study omits the assessment of the impact on the marine soil and the possible damages caused or to be caused by the activity in question; 4) there is a failure to comply with the Chamber's rulings due to a lack of analysis of the existing biomass, impact on the ecosystem, the effect on artisanal fishermen, and any social variable that allows concluding that this fishing activity is compatible with the principle of sustainable development. The consulting legislators point out that the criteria of academia agree that the study prepared by INCOPESCA is insufficient to determine the sustainability of trawl fishing.

It is also necessary to mention the reports approved by the legislators in the Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios.

The Affirmative Majority Report relied on the INCOPESCA technical report to endorse the bill. The legislators who signed this report concluded the following:

"…taking as a reference the order given to INCOPESCA, both by the Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo and by the Constitutional Chamber, to carry out the studies aimed at demonstrating the significant reduction of bycatch that is compatible with democratic sustainable development, the investigation in question was carried out, which is presented to the legislative process as technical support for the analysis of this legal initiative. A report that, it is reiterated, has the endorsement of the Executive Presidency of INCOPESCA and its Board of Directors" (folio 1049 of the copy of the legislative file, volume IV).

The Negative Minority Report reproduces a series of expert opinions provided to the file related to the sufficiency of the INCOPESCA technical report. Despite its inherent value, due to its length, a summary of it will be made at the end of this ruling, by way of an annex. Furthermore, precisely because this report is based on the reports of the consulted institutions, it is appropriate to omit here what was said therein, because a succinct reference will later be made to what was said by those reports.

It is now appropriate to provide a description and examination of the study that supports the bill.

n. Justification and objective of the technical study that supports the bill

To examine the grievances raised, it is necessary to point out that both the Constitutional Chamber in ruling 2018-014168, and the Tribunal Contencioso Administrativo in an interlocutory and precautionary resolution 277-2018-I of the First Section of the Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo, issued orders to INCOPESCA to carry out the necessary technical and scientific studies that demonstrate a significant reduction in bycatch that is compatible with democratic sustainable development. In response to these jurisdictional mandates, INCOPESCA carried out a study called "Evaluation of the exclusion percentages of shrimp bycatch (FACA) in the trawl fishing of deepwater shrimp Pinki, Farfantedepenaus brevirostris and Fidel, Solenocera agassizii, using different types of mesh sizes and devices (DEP's, DET's, AND DOUBLE HEADLINE), in the Costa Rican Pacific Ocean," which, as justified in the statement of motives of the bill, is the technical basis on which the legislators promoting the parliamentary initiative rely. In this regard, the statement of motives indicated the following:

"Due to the foregoing, and by means of Board of Directors Agreement AJDIP-/137-2019, the final report of the investigation called 'Evaluation of the exclusion percentages of FACA in the fishing of deepwater shrimp Pinky Farfantepenaeus Brevirostris and Fidel Solenocera Agassizii using different mesh sizes, devices (DEP's, DET's and Double Headline) and other improvements, in the Costa Rican Pacific Ocean' is submitted. Also in this same official communication, it reports that by note PESJ-120-2019, in compliance with Agreement AJDIP-/137-2019, it delivered to the Legislative Assembly the report with the final result of the aforementioned investigation (…).

Regarding this investigation, which constitutes the technical-environmental basis for this bill, it is of interest to cite here that the results clearly demonstrate that the net used in experiment 1 broadly met that requirement, since it excluded more than double the FACA that had been set as a goal. The same investigation indicates the following as an example:

'Now, it must be highlighted that the achievements in the reduction of FACA are achieved with an experimental net that has some particular characteristics.'

First, it is entirely aimed at catching shrimp and not fish, even if commercial, since the Chamber demanded the application of the Democratic Sustainable Development Principle, which establishes that there must be greater protection for artisanal fishing over semi-industrial shrimp fishing, because a larger number of people participate in and benefit from the former; therefore, if commercial fish are caught, that principle would not be fulfilled."

The results of this investigation with respect to this point were very positive, since no species of commercial interest were caught in the Fidel shrimp hauls, and in the pinky shrimp hauls, species of this type represented only 0.03% of the total catch weight. For the case of cartilaginous fish, the results were also positive insofar as they represented 3.1% of the total catch weight for Fidel shrimp, and only 0.6% in the case of pinky shrimp.

Consequently, in order to comply with what was stipulated by the Constitutional Chamber regarding the reduction of bycatch (fauna de acompañamiento, FACA) catch, it is possible to empower INCOPESCA to issue shrimp catch licenses to vessels that strictly comply with the design of the Experimental 1 fishing gear (arte de pesca Experimental 1) for achieving a bycatch reduction of 66.5% for Pinky shrimp and 65.7% for Fidel shrimp.

INCOPESCA must carry out additional studies to know in detail the impact of the Experimental 1 fishing gear and to precisely determine the sizes at first maturity, current fishing zones, prospecting of new fishing zones, and the maximum sustainable yield biomass. As mentioned in the scientific report cited above, INCOPESCA is developing a project with an investment of 1500 million colones that will allow it to carry out said studies during 2019 and 2020.

With these reforms, compliance is given to the recommendations derived from the technical-scientific investigation carried out by INCOPESCA, so that the shrimp fishing activity can be carried out in a sustainable manner and in compliance with the Democratic Sustainable Development Principle and stimulating production and the most adequate distribution of wealth."

The study in question was attached to pages 96-188 of the legislative file and served, as indicated, as support for the bill. Furthermore, it can be consulted on the INCOPESCA website:

https://www.INCOPESCA.go.cr/investigacion/documentos_tecnicos/19-inf_inv_camaron.pdf

To contextualize and analyze the constitutionality objections of the legislators, it is necessary to specify the observations made by the INCOPESCA authorities themselves in relation to the study in question.

First, it is worth noting that INCOPESCA itself acknowledges that the urgency of the study was due to the orders issued by the jurisdictional authorities, by stating the following:

"The foregoing further justified the need to carry out a short-term investigation, which would allow knowing whether it was possible to obtain a significant percentage of bycatch reduction, which would be the necessary technical element to recommend reopening shrimp trawling, based on compliance with the requirements requested by the Constitutional Chamber. Otherwise, it would be necessary to continue investigating other mesh sizes and devices, until achieving that percentage."

The summary of the referenced report states:

"INCOPESCA carried out an investigation between October and December 2018, whose main objective was to evaluate the bycatch (FACA) exclusion percentages in the pinky and fidel shrimp fishery; 4 types of nets were analyzed with variants such as mesh sizes (luces de malla) (1.75 to 2.25 inches), net height, TED fish-eye and square mesh, BRD (with distances between grids of 4 and 6 inches), and double footrope, compared to the traditional or control net. The samplings included the analysis of the target catch and the bycatch and were carried out in usual fishing grounds for the investigated species, with a total of 4 experiments and 132 hauls. The bycatch catch was analyzed for both shrimp species, and in the case of pinky, the net from experiment 1 achieved a decrease of 66.5% with respect to the control net and an increase of 161% in shrimp catch (shrimp-to-bycatch ratio of 2.56); while for fidel, the same net from experiment 1 presented a decrease of 65.7% with respect to the control net but with an increase of 26.7% in shrimp catch (shrimp-to-bycatch ratio of 1.26). The size structure was analyzed for pinky, obtaining sizes for the control net between 92-207 mm and in the experimental nets between 98-207 mm; in the case of fidel, the control net sizes were between 79-189 mm and in the experimental nets between 96-196 mm. The percentage of individuals relative to the size at first maturity (talla de primera madurez sexual, TPMS) was analyzed, obtaining that in general, pinky males were above the TPMS (83.2 mm), while a percentage (4.2-10.2%) of females were below the TPMS (130.6 mm); for fidel, females were 94% above the TPMS (112.6 mm). The composition of the bycatch in the pinky catches was analyzed, with fish being the group with the greatest presence (75.9%), followed by crustaceans (23.4%); in the case of the bycatch composition in the fidel fishery, fish were the group with the greatest presence (60.9%), followed by crustaceans (39.7%). It is concluded that the experimental net from experiment 1 caught less bycatch than the control net, which is environmentally relevant, and on the other hand, it caught more shrimp, which is economically satisfactory for the fishers and will thus stimulate its use; the Student's t-test and probability statistical tests gave significant differences for both shrimp species, which allows establishing that this net did statistically decrease bycatch catches and significantly increased shrimp catch. Shrimp-to-bycatch ratios were even achieved that surpass those reached by Suriname in the case of pinky or are among the best in the case of fidel. That country's fishery is environmentally certified as sustainable fishing by the Marine Stewardship Council. Finally, the implementation of experimental net 1 is recommended as the legal standard and the need to continue with investigations that provide information still required for the management of these two species' fisheries." (The emphasis does not correspond to the original).

It can be inferred from the report that its main objective was to evaluate the percentages of FACA exclusion in the pinky and fidel shrimp fishery in the Pacific Ocean of Costa Rica using different mesh sizes and other devices.

This investigation was carried out over a period of three months during the year 2018 and, as stated, its sole purpose was to evaluate the percentages of FACA exclusion in the fishery of two types of shrimp, namely, pinky and fidel; various techniques were employed that led to positive results in the sense that FACA was reduced, but INCOPESCA itself points out the need to "continue with investigations that provide information still required for the management of these two species' fisheries." Furthermore, it acknowledges that there are variables that are pending evaluation:

"It must be reported that a new project has been prepared, with a value greater than 2000 million colones and to be executed during the year 2019, with which investigations can be continued aimed at determining the viability of sustainable shrimp fishing. Other topics would be investigated in it, such as reproductive season, size at first sexual maturity, current fishing zones, prospecting of new shrimp fishing zones, and maximum sustained yield biomass among others." (p. 6 of the report. The emphasis does not correspond to the original).

In said document, the need to investigate topics such as the reproductive season of the species, maturation sizes, fishing zones, and biomass yield is expressly admitted.

It is worth warning that, although INCOPESCA had an obligation to carry out a technical study in compliance with the cited jurisdictional orders, that did not imply that, for this parliamentary initiative that seeks to once again promote trawling, the Legislative Assembly necessarily and exclusively had to have this input as the sole scientific basis to approve the decision to reactivate the granting of the mentioned licenses.

o. The need for more studies and the timeframe given by the transitional provision

It is necessary to return to the wording of the bill approved in the first debate. The relevant rules provide the following:

"Article 47- Licenses for the sustainable use of shrimp for commercial purposes will only be granted to vessels with national flag and registry, as well as to Costa Rican natural and legal persons. These licenses are classified into two categories:

a) Category A (license for semi-industrial shrimp fishing in the Pacific Ocean): vessels with a license or permit for the sustainable use of shrimp for commercial purposes, using trawl nets as fishing gear that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority established by INCOPESCA, only in the economic zone of the Pacific Ocean. To grant these licenses and permits, INCOPESCA must necessarily have the scientific and technical studies that determine the sustainable use of the resource.

INCOPESCA shall determine the commercially usable shrimp species, based on the corresponding scientific studies.

TRANSITORY PROVISION I- In order to carry out those trials or the scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law, INCOPESCA may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity.

TRANSITORY PROVISION II- Upon the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law." (The emphasis does not correspond to the original).

From a careful reading of those cited rules, it can be inferred that, as of the date of approval of this bill in the first debate, the "scientific and technical studies that determine the sustainable use of the resource" were not available.

That is, the study contributed to the legislative file as the basis of the bill refers to the various methods that seek to eliminate FACA, but the legislators admit that the studies certifying that semi-industrial fishing can be carried out in accordance with criteria of sustainable development of the resource are not yet available.

The bill under analysis itself provides for a transitory rule in which a non-extendable year is granted to INCOPESCA for the completion of the required scientific and technical studies.

Regarding this specific point, it is necessary to examine the grievance under the filter of INCOPESCA's own technical criteria. In this respect, the legislative file contains official document PESJ-409-2019 of November 20, 2019, signed by the Executive President of INCOPESCA, Mr. Daniel Carrasco Sánchez, addressed to the Commission of the Legislative Assembly (pages 1214-1221, volume V). Said official document was sent as a result of a request to present conclusions prior to approval in the first debate. Note that the opinion of the governing authority on fishery matters was added to the file seven days before its approval in the first debate. The following relevant statements were made in that official document:

"It is necessary to point out, based on Article 50 of the Political Constitution, that the legislation issued on the sustainable use of the shrimp resource must seek to achieve the greatest well-being for the people who directly or indirectly benefit from shrimp catch, both in the Exclusive Economic Zone of the Pacific Ocean and in the Caribbean Sea.

The investigation referenced by the legislators sought to demonstrate a significant reduction in bycatch, in compliance with the provisions of the Constitutional Chamber in Vote 2013-1054 (sic) and was developed within the timeframes granted by judgment No. 277-2018-I of the Administrative Appeals Tribunal and resolution number 2018014168 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. Furthermore, it was approved by the Board of Directors of INCOPESCA through agreement AJDIP/137-2019 of March 7, 2019, and official document PESJ-120-2019 of March 11, 2019.

Given the above, it is important for our institution to highlight that any legislative initiative seeking to regulate shrimp fishing with trawl nets should exhaustively adhere to the best results obtained in the aforementioned investigation, as well as to provisions established by the Board of Directors of INCOPESCA, in core aspects such as turtle excluder devices (dispositivos excluidores de pesca y tortugas), satellite monitoring, exclusion of fishing on reefs, seagrass beds, Marine Protected Areas, and Responsible Marine Fishing Areas among others.

Likewise, it is considered that the proponents should legislate in pursuit of reducing the conflicts that arise between different fishing fleets, so it is suggested to exclude semi-industrial shrimp fishing from small-scale commercial fishing zones, as determined by the zoning maps approved by INCOPESCA, through Board of Directors Agreement AJDIP/158-2017.

Regarding the sustainability of this fishery, it is important to mention that no fishing technique is sustainable by itself; therefore, certain specific criteria are required to determine the sustainability of a fishery.

The Biomass criterion, which would result in the maximum sustainable yield and the resource exploitation level; the management, control, and monitoring capacity criterion of the fishing authority to maintain the fishing effort and biomass within the Maximum Sustainable Yield (Rendimiento Máximo Sustentable, RMS) parameters for each type of fishery; and the level of impact that fishing generates on the ecosystem, including fishing for non-target species and the impact on the seabed.

In this sense, we must inform the legislators that INCOPESCA does not have resources that allow it to frequently measure the criteria set forth above through investigations and data collection; therefore, it is currently not possible to determine the sustainability of Costa Rican fisheries.

Now, in the case of shrimp fishing with trawl nets, thanks to the mentioned investigation, INCOPESCA has knowledge about the type of equipment design and performance that could allow a significant reduction in bycatch for two shrimp species in a determined area of the Central Pacific.

In order to expand and generate more technical-environmental inputs, the Institution put out to public tender No. 2019LN-00002-001860000 for an investigation called: "evaluation of population dynamics for the shrimp fishery by trawl vessels in the Pacific of Costa Rica." Said research project was designed based on the technical knowledge of INCOPESCA, contemplating inputs obtained through formal consultations with institutions related to the matter, such as MINAE, MAG, Public Universities, and Research Centers, among others.

The proposed study was projected to be carried out over a period of 24 months, in order to compare at least two years of data and consider possible variations caused by the ENSO phenomenon (El Niño-Southern Oscillation). This investigation was to complement the one already developed to evaluate the FACA exclusion percentages in the trawl fishery for deep-water pinky and fidel shrimp in response to the judicial rulings. (…)

However, said public tender did not materialize (…).

Given the aforementioned, it is necessary to emphasize that even if this bill is approved, the Board of Directors of INCOPESCA, prior to approving new shrimp fishing licenses or renewing existing ones, should have the necessary scientific-technical inputs regarding the available biomass, where, in addition, the Maximum Sustainable Yield (RMS) parameters must be established, as well as defining the FACA reduction levels, and determining spatial-temporal closures to protect the species when they are in growth zones and during the reproductive period.

The foregoing must be taken into account since this initiative, in Transitory Provision II, gives, from the eventual approval and publication of the law, a non-extendable period of one year to carry out the pertinent scientific and technical studies that support the granting of new licenses for semi-industrial fishing for the sustainable use of shrimp, by means of the trawl net, adjusted to the scientific and technical regulations established by INCOPESCA.

As can be observed in the above explanation, this is not the recommended timeframe for the exercise of the investigation, given that two years of investigation are initially required for data collection and a subsequent period to generate the final scientific and technical report." (The emphasis does not correspond to the original).

From what is gathered in that official document, it can be inferred that currently INCOPESCA has knowledge about the type of equipment design and performance that could allow a significant reduction in bycatch, for two specific shrimp species in a determined area of the Central Pacific (note that the Caribbean Sea is not included in the referenced investigation). The foregoing, as a product of the investigation carried out in response to the aforementioned jurisdictional orders. However, the need to carry out additional studies to seek sustainable fishing is evident. The institution acknowledges the need to conduct additional studies regarding biomass, which would result from sustainable yield and resource exploitation, criteria of management capacity, control and monitoring of the fishing authority to maintain the effort and biomass within "Maximum Sustainable Yield" (RMS) parameters, the impact of fishing on the ecosystem, including the catch of non-target species and the impact on the seabed.

In that official document, it is explained that, for the case of shrimp fishing with trawl nets, there is already an input that evaluated the FACA exclusion percentages; but, prior to the approval of eventual new semi-industrial licenses, more scientific-technical inputs are needed to examine the available biomass, the RMS, define the FACA reduction levels, and determine spatial-temporal closures to protect the species when they are in reproduction or growth periods.

That is, the institution itself admits the lack of technical-scientific criteria that empower them to authorize licenses for trawling that guarantee sustainable fishing. This is compounded by the aggravating factor that INCOPESCA demands, at least, a period of two years to carry out these studies that will serve as inputs for making a well-founded decision. Meanwhile, the bill introduces a transitory rule in which a non-extendable period of one year is provided for such purposes. That inconsistency was highlighted by the Executive President in the analysis official document.

Consequently, the consulting legislators are correct when they assert that with the bill, the authorization of an activity is being sought subject to technical studies that have not been completed and that are planned to be carried out after the law. And as has been said, it is added that, according to INCOPESCA, a shorter timeframe than that foreseen by the institution is being granted to carry out the technical studies that complement the one already carried out. Said studies would seek sustainable fishing that encompasses and examines the necessary variables for the adoption of a well-founded decision on whether or not to authorize semi-industrial shrimp fishing licenses with trawl nets.

p. The omission of the study regarding sustainable development

Regarding the social problem linked to trawling, it is necessary to warn that nothing examined in the contributed technical study points to fully respecting the democratic sustainable development principle in the terms ordered in judgment 2013-10540, nor to assessing whether the reactivation of semi-industrial shrimp fishing with trawl nets represents a real and effective solution to said problem.

The study that the legislators used as input for this bill lacks all this analysis of the social and economic impact of the reactivation of semi-industrial shrimp fishing licenses with trawl nets on the national and local economy, the impact on artisanal fishers, as well as the generation of quality jobs that are not harmful to minimum social guarantees. In the words of the FAO itself, "indicators in the social sphere of the fishery, to analyze its sustainability in a comprehensive manner."

Therefore, this minority cannot consider the requirement indicated in judgment 2013-10540—that the reactivation of this commercial activity be compatible with democratic sustainable development—as satisfied.

It should be added that, upon being consulted on the bill, the Executive President of INAMU, Ms. Patricia Mora, made the following statements (pages 1194-1198 of the legislative file, volume V):

In such a way that appropriate measures can be taken to reduce the vulnerability of the most affected population groups.

(…) we recommend that in its applicability, the gender equality and sustainability approach be transversal in these productive processes and that the law text be redesigned under those parameters. As shrimp stocks and other marine products decrease due to overexploitation through industrialized practices such as trawling, development efforts must increase investments in aquaculture, introduce changes in the commercial system, and develop innovative institutional organizations for fishery management, with a new focus on social issues and with a gender perspective in the fisheries sector." (The emphasis does not correspond to the original).

6. Analysis of the study in light of what was expressed about the legislative iter
q. Statements from the consulted instances

The authorities and organizations consulted during the legislative procedure stated their opinions regarding the study contributed by the proponents:

INCOPESCA acknowledges that more studies are required prior to the adoption of this decision and emphasizes that even if this bill is approved, the Board of Directors, prior to approving new shrimp fishing licenses or renewing existing ones, should have the necessary scientific-technical inputs regarding: the available biomass, Maximum Sustainable Yield (RMS) parameters, defining the FACA reduction levels, determining the spatial-temporal closures to protect the species when they are in growth zones and during the reproductive period. Furthermore, that the timeframe granted in the transitory provision does not adjust to its requirements.

MINAE and SINAC allege the lack of robustness of the study, since it is aimed at evaluating only the FACA exclusion percentages in the shrimp fishery of two shrimp species (Pinky Shrimp and Fidel Shrimp), is limited to a time of two months, limited to a specific zone of the Pacific and to a time of year affected by the El Niño phenomenon. Likewise, it evidences the need to carry out studies on aspects not contemplated and refers to the obligation of adding the ecosystem approach to future studies that contemplate: available biomass, system carrying capacity, optimal exploitation levels, among others.

The Center for Research in Marine Sciences and Limnology (CIMAR-UCR) points out that, although the INCOPESCA study is a valuable effort to innovate in the field of fishing technology in favor of sustainability, it also has several weaknesses: 1) it should be considered as a preliminary study, from which the results obtained cannot be generalized, since the sampling zone was restricted, and the short sampling period (three months) does not allow concluding that the results obtained are representative of the entire Costa Rican Pacific and of the entire year; 2) it is not appropriate to recommend the use of experimental net 1 and even less the certification of shrimp trawling as a sustainable fishery; 3) the results obtained are only valid for trawls lasting less than two hours, so INCOPESCA would have to prove that it has the institutional capacity to ensure that commercial trawls last less than two hours, since it is usual for them to last between four to six hours; 4) there are methodological problems for the data analysis. Likewise, they point out that "the report limits itself to studying the bycatch, and ignores the sustainability of the shrimp populations themselves." It additionally questions that "The study also does not consider the impact of the fishing gear on the seabed."

In official document CIMAR-338-2019 of September 24, 2019, the Director addressed Deputy Mario Castillo Méndez, in the following terms:

"Before (reopening any commercial extraction of a marine-fishery resource, it is essential to know its current state, especially the available biomass. Currently, such information does not exist for the shrimp resource in Costa Rican waters and the aforementioned INCOPESCA study focused on net modifications to evaluate the percentages of bycatch (FACA) exclusion from the fishery and did not evaluate the present biomass of the two shrimp species of the study nor the effect of the nets on the seabed. Furthermore, the sustainability of a fishery resource is not evaluated exclusively through the FACA percentage, but includes many more environmental and biological-fishery parameters to be able to develop an ecosystem approach to evaluating the impact of a fishery" (The emphasis does not correspond to the original) (pages 582-583 of the copy of the legislative file, volume II).

The PGR warned that although the results obtained in the study carried out appear to be satisfactory in terms of a considerable reduction in bycatch, said report was only focused on that specific objective, leaving aside other environmental variables and those that measure democratic sustainable development. It highlighted that the proposed bill could contain constitutional defects, because it re-establishes trawling without a technical study that has fully evaluated the environmental impact produced by that activity.

The foregoing, due to the following: 1) the study itself indicates that a new project has been prepared in which it is planned to investigate other topics such as reproductive season, size at first sexual maturity, current fishing zones, protection of new species, biomass at maximum yield, among others, in order to continue with the research aimed at determining the viability of sustainable shrimp fishing; that is, it acknowledges that it leaves out important variables; 2) INCOPESCA informed the Assembly of the pending research and 3) said research, as stated, is necessary to have scientifically rigorous data for decision-making.

Likewise, the PGR explained that the bill exceeds the objective scope covered by the research on which it claims to be based, because: 1) it leaves open the possibility of allowing trawl fishing of any shrimp species and in the exclusive economic zone of the Pacific Ocean and the Caribbean Sea, even though the research carried out was conducted only in a sector of the Pacific Ocean and for two specific shrimp species and 2) it would allow granting licenses for shrimp fishing using suripera nets as fishing gear, which does not appear to have been the subject of analysis in the study serving as the basis.

Due to the significance of its statements, the conclusions of the aforementioned advisory body are transcribed, as pertinent:

"The study Assessment of the exclusion percentages of bycatch (FACA) in trawl fishing of deep-water shrimp Pinky, Farfantepenaeus Brevirostris and Fidel, Solenocera Agassizii, using different mesh opening sizes and devices (DEP'S, DET'S AND DOUBLE SWEEP LINE), in the Costa Rican Pacific Ocean (approved by agreement of the Board of Directors of INCOPESCA No. 137-2019), which serves as the technical basis for the bill, had the objective of evaluating the exclusion percentages of bycatch fauna in pinky and fidel shrimp fishing in the Pacific Ocean, using four different types of trawl nets.

Although the obtained results appear to be satisfactory insofar as a considerable reduction of incidental catch was achieved, the study was focused solely on that specific objective, leaving aside other environmental variables. Hence, based on the principles set forth above and on the cited rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), the proposed bill could contain constitutional defects, insofar as it reestablishes trawl fishing without having a technical study that has fully evaluated the environmental impact produced by that activity.

(…) Note that the study itself indicates that a new project has been prepared, to be executed in the year 2019, in which other topics would be investigated such as reproductive season, size at first sexual maturity, current fishing zones, prospecting of new zones, biomass at maximum yield, among others, in order to continue the research aimed at determining the viability of sustainable shrimp fishing. (p. 6).

Furthermore, INCOPESCA, in official communication No. PESJ-334-2019 of September 3, 2019 (which is included in the legislative file), indicates that in order to expand the available information, generate more technical-environmental inputs and fully comply with the judicial rulings, a new investigation has been proposed, which will last two years, to experiment with trawl nets with different modifications, identify current and new zones for deep-water shrimp fishing, determine the biomass at maximum sustainable yield and determine the reproductive season and size at first sexual maturity. And it mentions that this new investigation will complement those already done and that 'the results of these analyses will be of utmost importance so that INCOPESCA and Costa Rican society in general have technical-scientific rigor data for decision-making and the biological, socioeconomic and regulatory criteria are assessed so that it can be defined via legislation whether or not the use of trawl fishing gear for shrimp capture is feasible…'

Based on the foregoing and taking into account the technical criterion of the Center for Research in Marine Sciences and Limnology of the University of Costa Rica (CIMAR), which also appears in the legislative file, the study on which the bill is based does not seem sufficient to justify the reestablishment of shrimp trawl fishing.

In any case, even if based on the technical criteria issued in this regard it were confirmed that the study, its methodology and results are technically and scientifically correct and that it even covers all the aspects necessary to reestablish shrimp trawl fishing under the terms required by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), it must be noted that the proposed regulation goes beyond the objective scope covered by the research carried out.

With the legal reform embodied in the bill, the possibility of allowing trawl fishing of any shrimp species and in the exclusive economic zone of the Pacific Ocean and the Caribbean Sea remains open, even though the research carried out was conducted only in a sector of the Pacific Ocean and for two specific shrimp species.

In addition, the proposed reform would allow granting licenses for shrimp fishing using suripera nets as fishing gear, which does not appear to have been the subject of analysis in the study serving as the basis. In this regard, it should be taken into account that in ruling No. 15233-2019 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), based on the report rendered under oath by INCOPESCA, it is indicated that no study is being conducted on that fishing gear and that in the short term a research project would be carried out in Golfo Dulce, in order to have more scientific information and assess its future implementation in said marine ecosystem" (The highlighting does not correspond to the original) (folios 742-752 of the copy of the legislative file, volume III).

The Department of Technical Services of the Legislative Assembly warns that an analysis of the sustainable exploitation of shrimp is not related exclusively to exclusion devices. And it pointed out:

"For the processing of this File, only the study already analyzed is available, without observing results of evaluations of the behavior and current reality of the species in its environment; the existing biomass; the management of the seabed and the protection and conservation of micro and macro fauna; the fishing areas; the balance of the trophic chain; the equitable distribution of wealth; the families to benefit and the economic and social benefit resulting from the opening." (The highlighting does not correspond to the original).

The Inter-American Association for Environmental Defense points out that the study lacks the scientific rigor necessary to prove the sustainability of any fishing practice. Therefore, attempting to base the bill on this study generates a flagrant violation of Costa Rica's international obligations regarding the protection of the environment and marine fauna.

The PROMAR Foundation points out that the fieldwork was carried out by fishermen from the involved sector and with their vessels, thus being at the same time judge and party; the sampling and experiments did not include seasonal variables, which are fundamental in these cases; furthermore, they were carried out only in the Gulf of Nicoya and were not conducted at significantly different depths; moreover, the sample size is statistically insufficient and there is no data on biomass or population stocks.

The Neotrópica Foundation concludes that the study "evidences a substantive deficiency in the methodological process."

The MarViva Foundation, aware of the social and economic problems of the Province of Puntarenas, considers that the trigger for the unemployment situation is not related to the prohibition of trawl fishing. It explains that, according to CCSS data, all productive sectors of Puntarenas have been contracting for 20 years. The sustained reduction in the number of officially registered companies in the sectors with the greatest capacity for job creation and economic dynamism, such as construction, agriculture, and industry, has been occurring since 2001 and worsened since 2006 with the closure of the only free trade zone in the area. Furthermore, it states: "Unsustainable fishing practices (such as trawl fishing), the absence of control of illegal fishing, the lack of scientific criteria in fisheries management and the effects of climate change have promoted the collapse of fish populations and the economic agents linked to this sector." It adds that this is not a phenomenon exclusive to Costa Rica, but of all of Mesoamerica due to the overexploitation of resources and unsustainable practices. Likewise, it indicates that trawl fishing is not a solution to the socioeconomic crisis of the central canton of Puntarenas. It takes up the UNA study mentioned supra, to conclude that in the productive chain of trawl fishing there is a clear asymmetry in the income received among the agents and a lack of social justice, and the women shrimp peelers receive salaries below the minimum wage, without labor guarantees of any kind:

"These figures show that 65% of the general income from trawl fishing remains in the hands of the license owners and that women and their families are the most punished by conditions that do not respect minimum labor rights (…) The numbers found in the CCSS contrast with those alleged by semi-industrial fishermen and some deputies. We are, then, facing 2 scenarios: the sector provides false numbers, or there was a large number of people who were employed in the sector without social security and, therefore, without medical coverage or contributions to their pension. This, added to the numbers on income in the chain, reflects that it is a business that does not respect minimum labor guarantees, with a high degree of inequality, which impedes social progress and perpetuates conditions of poverty, especially in women. In conclusion, semi-industrial trawl fishing is not a viable solution to address, in an effective and comprehensive manner, the difficult socioeconomic situation of Puntarenas."

Regarding the solidity of the study provided by the proponents, it questions that for its execution two boat owners whose licenses expired were hired, meaning they are directly affected by the unconstitutionality decreed by the Chamber and, therefore, have a direct interest in the results of the study. For this reason, it points out that one of the Chamber's orders is not fulfilled, regarding the need for the studies to be carried out by scientific and objective bodies.

Likewise, it takes up and unifies the analyses conducted on the technical study in the sense that the research had serious technical deficiencies, even in aspects of methodology and in the conduct of scientific research. Regarding the study in question, it states the following: 1) the results on bycatch (FACA) are not conclusive or representative of the Costa Rican Pacific since the samplings were carried out during a short period and were restricted to only six fishing sites in the outer zone of the Gulf of Nicoya, thus omitting geographical and seasonal differences (referring to climatic conditions) on aspects such as the distribution, abundance and reproduction of the target species and bycatch (FACA); 2) it was carried out under the influence of the El Niño phenomenon and therefore there is the possibility that aspects such as distribution, abundance and reproductive patterns of the species were very different compared to those that occur under stable climatic conditions; 3) it does not evaluate the impacts of trawl nets on the seabed; 4) INCOPESCA based its analysis of the point of sexual maturity of shrimp individuals on data from 2009, which are outdated and this is very relevant because it determines the reproductive capacity of each species and, therefore, the capacity to regenerate to maintain populations in sustainable numbers; 5) it contains serious weaknesses in the statistics of the study report, since only averages are reflected, without being able to evaluate the behavior of the data; and 6) they only studied two shrimp species (Pinky and Fidel) out of the ten that have historically been exploited by the semi-industrial fleet, with the aggravating factor that the bill is not limited to authorizing the extraction of these two species, and would eventually enable the fishing of species for which there is no information at all (see folios 795-810, of the copy of the legislative file, volume III). It concludes: "Therefore, its results cannot be taken into account as an objective or scientific input to decide on the future of trawl fishing, and even less so as the only input."

r. Unanimity of the technical criteria on the presented study

This minority warns that, in light of the resolution of this question, what is appropriate is to examine whether there is a reasonable convergence of the criteria of the institutions consulted in the legislative process that point to the sufficiency of the technical study that underpins the bill. The foregoing, prior to reactivating semi-industrial shrimp fishing licenses using trawl nets.

In the present case, as has been noted, rather than a reasonable convergence, there is an overwhelming unanimity in the criteria issued by the different bodies (PGR, Technical Services, MINAE, SINAC, universities and –paradoxically– INCOPESCA itself, as well as non-governmental organizations) regarding the insufficiency of the study presented as the technical basis of the bill that seeks to authorize the reactivation of this type of license. (Incidentally, the exact opposite occurs to what was indicated in ruling 2020-010160 cited supra).

As has been indicated, there are criticisms regarding the methodology and the sufficiency of the study conducted. Here is a brief summary:

Regarding strictly environmental aspects:

It was carried out over a very brief period (only three months) and the results were altered by a climatic phenomenon (El Niño). They only analyzed two specific types of shrimp (out of ten possible species). Fishing hauls of two hours were carried out when what is usual for these licenses is approximately six hours per day. The sample size is statistically insufficient and with substantive deficiencies in the methodological process (see in the legislative file, the respective statements of the authorities of INCOPESCA, MINAE, SINAC, CIMAR, the Inter-American Association for Environmental Defense, the PROMAR Foundation, the Neotrópica Foundation, PGR, the MarViva Foundation and Technical Services of the Legislative Assembly. Also, see the Minority Negative Opinion of the Committee on Agricultural Affairs).

On the other hand, there is total agreement that the studies provided are not sufficient and more data are required before granting these licenses. Studies on the state of the biomass, the maturity of the species, the reproductive season of the species, the impacts on marine soils, the carrying capacity of the system, the optimal exploitation levels, data on closures and criteria supporting the maximum sustainable yield area lacking.

Regarding aspects of social and economic sustainability

There is a lack of studies measuring the social and economic impacts of the reactivation of these licenses, which would ensure the principle of democratic sustainable development. Specifically, there is no data on: a) the socio-labor conditions of the people engaged in this activity and b) the impact on other types of fisheries (such as artisanal fishing), sport fishing and tourism (see, on this matter, the legislative discussion in the Plenary itself, the respective statements of the authorities of MINAE, INCOPESCA, SINAC, PGR and those of the Minister for the Status of Women. In addition to other criteria such as PROMAR, see the statements of fishermen's organizations from Guanacaste that indicate that, if these licenses were activated, artisanal fishermen from that province would be affected. Also, consult the Technical Studies Report of the Legislative Assembly and the Minority Negative Opinion).

Likewise, the intervention of the FAO in the legislative file recommends the regulation of fisheries management under the guidelines of the principles and criteria established in international instruments (see folios 633 and following of the legislative file, volume III).

All bodies agree that the information is not available for the parliamentary initiative to clearly and substantively establish the essential parameters so that the exercise of the activity is consistent with democratic sustainable development. It is worth noting that, as acknowledged by INCOPESCA in its report, it is essential, prior to making a decision of this type, to have the maximum sustainable yield parameters, which entails assessing the current state of shrimp populations to make concrete decisions on the rational and sustainable exploitation of the resource.

s. Some interventions in the debate in the Plenary

For further elaboration it is opportune to dwell on some of the interventions of the legislators during the process of the first debate.

The very legislators who voted in favor of this bill acknowledged many of the points that have been noted here. For example, Deputy Benavides Jiménes stated:

"These are studies different from the one that was already done and technically and scientifically endorsed, which were the studies regarding the AA Costa Rica double-line net. Those were already done and it was very clear that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) requested them. These other studies are those that must be done to determine not the technical issue, but the sustainability of the resource, where precisely other circumstances must be reviewed to determine the sustainability of the resource, and based on these studies INCOPESCA could grant the licenses or could determine a number of licenses, which could be higher or lower, precisely based on those studies" (folio 1384, volume VI of the copy of the legislative file).

On the other hand, the objections referred to here in the preceding sections were highlighted by some legislators. In addition to Deputy Villalta Flórez-Estrada and Deputy Vega Rodríguez, whose extensive interventions have not been transcribed here, other legislators recorded similar conclusions.

Deputy Castillo Méndez pointed out the following:

"Decisions related to Costa Rican fisheries are necessary. Today thousands of families depend entirely on fishing. I know that some of you have placed this point on the table when discussing the use of shrimp; however, this use cannot be under fishing gears that are characterized by being non-objective or non-selective.

The semi-industrial shrimp trawl fishing gear was disabled by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) for not complying with the basic parameters of a fishery subject to sustainable use and rational use of ocean resources.

A fish or turtle excluder device is not enough; the impact on the seabed and the biotic and abiotic resources is evident. It is precisely for this reason that the Chamber in 2013 not only refers to improvements in the fishing gear and in the way of fishing, but also includes the need for an effort related to the marine landscape, the seabed, and the need to work towards democratic sustainable development. (…)

Let us not put the legal certainty of fishing regulations at risk, let us not put the stability of marine resources, ecosystems and the ocean's balance at risk. And clearly let us not put at risk thousands of fishing families, who depend entirely on a healthy and ecologically balanced ocean. (…) This project puts the ocean and thousands of families who depend on its stability at risk, to substitute not only the fishing sector, but the tourism, hotel sectors, those who work the sea providing services dedicated to the observation of species and, in addition, those of us who enjoy those spaces (…) acidification, deoxygenation and thermal expansion of the ocean have become the common denominator in times of climate change. Let us not allow ecological destabilization to become part of that." (The highlighting does not correspond to the original) (folios 1427-1429 of the copy of the legislative file, volume VI).

Additionally, Deputy León Marchena revealed the importance of technical studies that guarantee the principle of sustainable development of resources, which, in her judgment, are omitted in the specific case:

"But sustainable management has a fundamental basis, and that fundamental basis is called trust, and trust is generated from technical studies, from technical criteria.

This project that we have been discussing throughout the day has a good intention, but it lacks technical certainty, and at least from the analysis I make, the project still lacks that technical certainty.

And it lacks it because there is a series of important studies that have not yet been elaborated and that have not yet been interpreted.

A biomass study is a study that allows us to know whether or not we can grant licenses, under what conditions they can be granted, at what time of the year, how many licenses, what volume might be possible to capture in each one.

Unfortunately this file does not provide that information, just as it does not provide other information; however, the project has a basis of good intention in the sense that at least there has been an interest on the part of INCOPESCA in channeling its effects, its efforts to work on the construction of that information, which I repeat, is information that only allows generating trust to ensure that based on this trust sustainable management is possible in the different resources.

(…) because of this lack of scientific certainty is why today I will cast my negative vote on this project." (The highlighting does not correspond to the original) (folios 1433-1435 of the copy of the legislative file, volume VI).

Finally, Deputy Fonseca Fonseca also spoke out and evidenced the insufficiency of the technical studies proposed to support the project under analysis. Said legislator reached the following conclusions:

"But the studies, the scientific opinion, the literature have led me to be convinced that the INCOPESCA study on which this project idea was based is absolutely insufficient, is deficient, is too short, to be able to give positive support to this project.

A study of this nature requires at least two years, at least two years, and the following time a minimum of six months for the analysis of those results. And in the specific case, that did not happen.

The country is unaware of the scope of a study that has been carried out in different seasons, in different areas, at different depths, with different species, with different scientists, accompanied by INCOPESCA and the scientific community of this country.

The academies, the universities were not taken into account here. And I do not understand how in this country there cannot be joint work between INCOPESCA, fishermen, and the academy, that allows telling us deputies: this is a consensus project, among all the sectors of this country who are involved in this." (folios 1440-1442 of the copy of the legislative file, volume VI).

Likewise, the same Deputy Fonseca Fonseca submitted an Annex in which he documented bibliographic research on the subject and his conclusions (see folios 1445-1452 of the copy of the legislative file, volume VI).

7. Conclusions on the matter

Before drawing conclusions on what has been analyzed, it is necessary to highlight two points. On the one hand, the Legislative Branch (Poder Legislativo) is called upon to safeguard the environmental balance, establishing parameters for the exercise of semi-industrial shrimp fishing with trawl nets. And it cannot do this adequately without having complete and duly substantiated studies. On the other hand, this minority does not intend for the Chamber to be considered the ideal body to examine the scientific sufficiency of the technical study in question, but rather understands that its role is to verify that there is a reasonable convergence of the reports contained in the legislative file.

On this last point, it is observed that in the present case there is a consistent and overwhelming convergence on the part of all the consulted entities –one could even say a unanimity–, as they agree in pointing out that the study used as input for this legislative project, from the environmental scientific point of view, has serious deficiencies in its scope and methodology and, furthermore, is in itself insufficient, because it does not address all the aspects that would guarantee that shrimp trawl fishing is carried out seeking democratic sustainable development.

As a corollary of the considerations made, the undersigned Justices consider that the consulting legislators are correct in the grievances pointed out, specifically, regarding the infringement of the constitutional principles of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela medio ambiental) and democratic sustainable development (desarrollo sostenible democrático). This constitutes a procedural defect (vicio de procedimiento) that it falls to this Chamber to control in this constitutional review proceeding (consulta de constitucionalidad).

B. On the principles of citizen participation and publicity
A. Arguments of the consultative parties

The consultative parties argue that in the present matter an injury to the principle of citizen participation in environmental matters in relation to the principle of publicity could be occurring. In this regard, they indicate that in extraordinary session No. 14 on Wednesday, November 27, 2019, the substantive motion No. 16 was approved with a substitute text that incorporated a series of novel elements corresponding to substantial changes in the text. They refer, specifically, to the changes introduced in Article 46 of the Fishing and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura), by regulating the following:

"Shrimp fishing in any of its biological stages is prohibited within the country's estuaries (esteros). Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp trawl fishing is prohibited in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, through a resolution duly based on scientific, technical and socioeconomic criteria" and three transitory provisions regarding the text reported by the committee were introduced "TRANSITORY I- In order to carry out those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law, INCOPESCA may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA and their exercise will be subject to the conditions established by said entity. TRANSITORY II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law. TRANSITORY III- In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, all applications submitted will be studied and evaluated under equal conditions and priority, duly justified, will be given to natural and legal persons who have previously held a license of this type."

The consultative parties allege that these modifications were made at the last minute in the same session in which the initiative was given its first debate and without the text being sent for publication in the Official Gazette La Gaceta. Even in the minutes of the cited session, the text of the motion that was approved is not included, which makes it impossible for citizens to access timely information. They affirm that this materializes gross defects to the fundamental right to citizen participation in environmental matters, because it is impossible for citizens to exercise their rights without the corresponding information, so the lack of publicity of the text empties the right to citizen participation of its content.

They also refer to the fundamental right to citizen participation in environmental decision-making, and argue that this has been recognized and developed by various instruments of International Law such as principle 23 of the United Nations Conference on the Human Environment and principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development.

Based on this Court’s ruling in judgment 2018-4117, they conclude that timely access to information is an essential element of the fundamental right to citizen participation in environmental decision-making. The challenged amendments are illustrated in the following tables:

   
   
Current Law

	  
   
Substitute text approved in first debate.

   



Article 46. Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country’s estuaries.

	  
Article 46- Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country’s estuaries.

   
Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria.

   
   
Likewise, the transitory provisions were amended, as follows:

   
Substitute text approved in first debate.

	  
Text recommended by the Commission



TRANSITORIO I- So that those tests or scientific studies at sea required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For those purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity.

   
	  
No equivalent



No equivalent.

	  
TRANSITORIO I- Within a period of 3 months, INCOPESCA must resolve, in accordance with the requirements established in this law, the extension applications covered by Article 104 of Law No. 8436, the Fisheries and Aquaculture Law. To do so, it must conform to the technical criteria established by INCOPESCA. “EVALUATION OF THE PERCENTAGES OF FACA EXCLUSION IN SHRIMP FISHING,” for those who duly formalized the renewal process.

   



TRANSITORIO II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law.

	  
TRANSITORIO II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to carry out the pertinent scientific and technical studies that support the granting of new licenses for semi-industrial fishing for the sustainable use of shrimp, using trawl nets, adjusted to the scientific and technical regulations established by INCOPESCA.

   



 Eliminated.

	  
TRANSITORIO III- For carrying out the scientific and technical studies necessary for the granting of new licenses for semi-industrial fishing,

INCOPESCA must reserve in its operating budget the necessary resources for carrying out these studies.

   



TRANSITORIO III– In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, all applications submitted shall be studied and evaluated under equal conditions, and duly justified priority shall be given to natural and legal persons who have previously held a license of this type.

   
	  
TRANSITORIO IV- In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, priority shall be given to natural and legal persons who have previously held a license of this type.

   
8. Relevant case law on the principle of publicity

The ultimate purpose of the principle of publicity is to make it possible for all persons, both legislators and other inhabitants, to have access to the discussions generated within the parliamentary body. That is why it is said that respect for this principle in the process of approving a law is the premise for the very functioning of the legislative procedure and the conception of democracy. Judgment 2014-004182 sets forth the following considerations:

“The principles of publicity and transparency are inherent to the Constitutional Rule of Law and, particularly, govern with greater splendor in the case of legislative tasks, since it is in the legislative chamber that the representatives of the Nation meet and appear to address, deliberate, and decide on matters that originally belong to the people and are delegated by them to the deputies by virtue of suffrage (doctrine of Articles 105 and 106 of the Political Constitution). Consequently, the people, who pursuant to Article 9 of the Political Constitution –after its partial amendment by virtue of Law 8364 of July 1, 2003– exercise the Government of the Republic, have the full and unquestionable right to be informed of all matters discussed and decided in parliament and of the justifications or reasons for the decisions taken; this is an inherent consequence of a mixed democracy. The matters proper to a representative and participatory democracy must be addressed with absolute publicity and in full light, without any possibility of preventing the citizenry, public opinion, and the mass media from having knowledge and awareness of what is discussed and deliberated there. The Legislative Assembly must be the most transparent power of the State among all those that comprise it, allowing the people, the citizenry, public opinion, and the mass media to scrutinize and oversee, fully and effectively, its deliberations and decisions.” (Emphasis does not correspond to the original) (doctrine cited in its entirety in advisory opinion 2020-011122 of June 16, 2020, and in other rulings, such as, for example, 2019-018932).

This Court has also said that it is an essential principle in the formation of laws, because it guarantees a broad debate that facilitates contact with public opinion in general and with those who, by reason of their economic or other activities, might have an interest in knowing about and even participating in the deliberation of the matter or, likewise, hearing from the public bodies involved. Furthermore, it has pointed out that the publicity of parliamentary procedures is essential insofar as it guarantees transparency and the representative character of the national community that the Legislative Assembly holds, since sovereignty resides in the people and the deputies are only their representatives, as provided in Article 105 of the Constitution (judgments 2018-003851, 2019-015575, and 2019-025241, among others).

This principle is relevant not only, but above all, in environmental matters.

B. Case law on the principle of participation in environmental matters

This Court has referred to the principle of participation in environmental matters:

“While it is true that this Court has recognized the existence of the right to citizen participation in environmental matters, this right must be understood, at least for the purpose of being cognizable in this jurisdiction, as applying to those projects that, due to their special nature and great significance or impact, may substantially affect a community. Being a constitutional principle, its adoption is also consequential in other legal regulations, even encompassing broader areas than those constitutionally protected through amparo, which is consistent with the legal system; however, the verification of these hearings or communications does not correspond to being verified in all cases by this jurisdiction, but only in those where they are indispensable due to their degree of impact, such as cases technically considered to have a high environmental impact” (Judgments 2019-020958, 2019-016718, 2018-018408, 2011-005516, among others).

In the specific case, due to the high impact that the possible reactivation of semi-industrial shrimp trawling licenses would have on the environment and socioeconomic development, the bill deserves the utmost publicity. This principle, in turn, guarantees democratic participation (Articles 9 and 50 of the Political Constitution).

Regarding the democratic principle and the right to participation as a manifestation thereof, this Court, in judgment 2012-2675, held the following:

“As case law has been reiterating, not every procedural violation in the drafting of formal law constitutes a substantial defect. It being that only substantial defects in the legislative procedure invalidate it. Since Article 101 of the Law on Constitutional Jurisdiction does not clearly determine which defects in the law-making procedure, if detected, produce invalidity from a constitutional standpoint, it is the Constitutional Court itself that, in each particular case, is responsible for establishing which requirements or procedures are ‘essential,’ to the point of invalidating the procedure for drafting a specific norm due to non-compliance. To answer the question thus posed, one must begin by recognizing that the legislative procedure, as a unit, has the purpose that the will of the people, represented by the Legislative Assembly, be effectively carried out, through the establishment of a series of mechanisms aimed at fostering a broad and transparent debate among the various political actors immersed in parliamentary dynamics. That is to say, ultimately what the legislative procedure seeks is to ensure compliance with the democratic principle within a society that has adopted it as its own for its political institutions. Since a perfect democracy is an unattainable ideal, the democratic principle becomes the parameter that allows deducing the degree of proximity that a given society achieves, at a given historical moment, with respect to the ideal and its vocation to come as close as possible to it. At a minimum, the democratic principle demands respect for the principles of participation and political representation –including everything that concerns respect for minorities– which is the basis of our political system. The latter unfolds into aspects such as the legitimacy of the means used for the designation of the various representatives and –no less important– the possibility of opposing, through the use of legitimate means, the majority will on the part of groups representing minorities. Based on the foregoing observations, it can be said that procedural violations that constitute injuries to the democratic principle –the inescapable direction of parliamentary activity– are unconstitutional. Likewise, legislative procedures that, due to being rushed or impetuous, cause debates to remain devoid of a process grounded in quality and reflection, and which furthermore lack a broad projection of legislative activity, as guaranteed by Article 117 of the Political Constitution, constitute substantial infractions. Moreover, the omission of publication and the omission of conducting the mandatory consultations constitutionally established have been considered substantial procedural defects. As to the first aspect, since the Legislative Assembly is a representative body of the national community, the publicity of parliamentary procedures is essential, for sovereignty resides in the people and the deputies are only their representatives (Article 105 of the Constitution); therefore, its activity must necessarily transcend to the entire community, to such a point that some constitutional law specialists define it as a body of publicity. As to the second aspect, Article 190 of the Political Constitution provides that for the discussion and approval of bills related to an autonomous institution, the Legislative Assembly shall previously hear the opinion of that institution. Similarly, by virtue of Article 169 of the Constitution, prior to the imposition of a legislative directive related to the administration of local municipal interests and services, the legislators must gather the opinion of the municipal corporations involved; otherwise, their autonomy, constitutionally recognized, would be disregarded.” (Emphasis does not correspond to the original).

   
9. Processing of the bill in the specific case

The bill submitted for consultation was processed through an abbreviated procedure. In effect, at ordinary session No. 35 of July 1, 2019, the Legislative Plenary approved a motion of order for the purpose of applying the abbreviated procedure to this bill, in accordance with Article 178 of the Regulations of the Legislative Assembly, which establishes:

“Article 178.- Motion and admissibility for applying an abbreviated procedure.

By means of a motion of order, the Legislative Assembly may agree, at any time, to apply this abbreviated procedure to a bill.”

Once the bill was recommended by the Committee on Agricultural Affairs, it was submitted to the Plenary to continue processing according to the provisions of the abbreviated procedure, established in Articles 178 et seq. of the aforementioned Regulations.

This Court has affirmed that the legislative due process has not been designed to be a speedy or emergency procedure; rather, it is of the highest public interest that it be of quality and that the final decision be the product of the deepest reflection (resolution 2000-03220). Certainly, it has said so when referring to a bill that was not following the abbreviated procedure, since the latter is of recent date, but the ratio of that resolution is entirely valid, because abbreviated is not –must not be– synonymous with rushed. The abbreviated procedure establishes certain rules that must be complied with. Likewise, this Court has stated that the parliamentary procedure for forming a law entails an ordering of successive acts, aimed –among other things– at guaranteeing distinct moments of reflection, analysis, and debate by the deputies in the exercise of their representative function, and that allow the defense of the plurality of interests existing in civil society that are represented in the Legislative Assembly (judgment 2013-12014). The foregoing must be kept in mind when analyzing the content of the following sections.

C. The rules of the abbreviated procedure regarding the processing of motions

Within the framework of the abbreviated procedure, regarding the consideration of substantive motions in the plenary, the Regulations of the Legislative Assembly provide the following:

“Article 190.- Admissibility of substantive motions

The substantive motions presented shall be deemed dispensed from reading and shall be made known to the deputies by the means that guarantees their access and in compliance with the principle of publicity. These substantive motions shall be considered by the Plenary according to the order of presentation.

When several deputies present identical or reasonably equivalent motions, the Presidency of the Legislative Assembly may order them to be accumulated for discussion in a single act, although voted on individually.

(Thus added by session No. 31 of March 4, 2019)

Article 191.- Time limit for the consideration of substantive motions

After all substantive motions have been received, the Plenary shall have fourteen sessions for their consideration.

If, after this time limit has expired, substantive motions remain pending for consideration, the Presidency shall dedicate the subsequent sessions necessary for the consideration of the pending motions. During these sessions, the substantive motions shall be submitted to a vote without any discussion. Motions for review and any others that must be considered during this extension shall be submitted to a vote without any discussion.

Once the consideration of the pending motions is completed, their discussion on the merits may begin.

(Thus added by session No. 31 of March 4, 2019).

Article 194.- Use of the floor and reading of documents

For the use of the floor during its processing in committee and in the Plenary, the following rules shall be followed:

1- For the general discussion of the bill in committee, each female deputy and male deputy shall have up to ten minutes.

For discussion in the first debate and the second debate, each female deputy and male deputy may make use of the floor for a period of ten minutes.

2- To address the substantive motions that are considered in committee and in the Plenary, the proposing deputies have up to five minutes to defend their proposal. One deputy in favor and one against may also make use of the floor, for a period of five minutes each per motion. Substantive motions shall be deemed dispensed from reading provided they were duly communicated to the deputies at least twenty-four hours in advance.

3- For motions of order and for review, only the proponents may make use of the floor for a period that, individually or collectively, does not exceed five minutes.

At any point during the procedure, the deputies may request the inclusion of one or more documents in the record that are related to the bill.

By means of a motion of order approved by an absolute majority of those present, in any legislative body, the reading of one or more documents related to the bill may be requested. (Thus added by session No. 31 of March 4, 2019) (Emphasis does not correspond to the original).

After clarifying what the applicable regulations are, the next step is to examine what the processing of the bill in question was in the Plenary and then analyze the facts that allegedly caused the claimed defect.

D. The commencement of the processing of this matter in the Plenary

At ordinary session No. 106 of November 21, 2019, the discussion on the merits in the first debate proceeding of legislative file 21.478 began, with the explanation of the respective committee reports. The Presidency of the Assembly reported that, in accordance with Article 189 of the Regulations, the legislators could present substantive motions during the days of November 22, 25, and 26.

As recorded in the evidence for better resolution to which detailed reference will be made later, the substantive motions were entered into the Portal of the Legislative Assembly at 6:07 p.m. on November 26, 2020.

At 9:13 a.m. on November 27, 2020, extraordinary session No. 14 began, in which the discussion of the bill in the first debate was resumed. First, a motion was approved authorizing the dispensation of the reading of all the substantive motions presented in legislative file 21.478. In this regard, within the discussion, the President of the Assembly announced that the motions were uploaded to the legislative portal and called a recess to distribute copies of the proposed motions among the legislators. Subsequently, several motions were examined and seven substantive motions were approved that altered the content of the bill.

   
E. The motions related to the transitory provisions

Starting from folios 1361 and following of Volume VI of the legislative file, it can be seen that a motion was approved that modified the bill, but the names of the proposing legislators are not recorded (it only states “Various Deputies”). It can also be verified that there was no explanation or discussion regarding the approval of the aforementioned motion, which sought to eliminate Transitorio III. This provision stated:

“TRANSITORIO III- For carrying out the scientific and technical studies necessary for the granting of new licenses for semi-industrial fishing, INCOPESCA must reserve in its operating budget the necessary resources for carrying out these studies.”

There was also no discussion in the approval of the motion that included a Transitorio I, which states:

“TRANSITORIO I. So that those tests or scientific studies at sea required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For those purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity.”

Subsequently, through the approval of another motion, a Transitorio II was added, which establishes:

“As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law.”

Said motion was defended by Deputy Benavides Jiménez, who stated:

“The sustainability from different perspectives with which INCOPESCA would have to comply prior to being able to grant any license, that is, what is intended is that the studies that INCOPESCA must conduct or have, from the scientific and technical viewpoint, as well as the socioeconomic one, be those contained in Article 47 in accordance with the amendments we wish to make. So that INCOPESCA could not grant fishing licenses unless it has these additional studies, which are not the study related to the art, related to the new double AA Costa Rica net, but rather those related to conditions of sustainability.” (Emphasis does not correspond to the original).

Although reference has already been made to this, it is worth emphasizing that the proposing legislators themselves acknowledge that sustainability studies necessary to authorize these semi-industrial shrimp trawling licenses are lacking. With this transitory provision, the effectiveness of this law is made conditional upon the completion of additional studies, which are ordered to be carried out within a non-extendable period of one year. It should be borne in mind that, for their part, INCOPESCA’s own authorities state that they require at least two years to carry out the remaining studies that would ensure that the reactivation of these licenses could be considered sustainable. Likewise, it is important to highlight that the reactivation of these licenses, due to the impact they have on the environment, requires these prior technical analyses (note that practically all legislators agree on the need to carry out technical studies demonstrating that the activity is sustainable). However, as a consequence of this transitory provision, the democratic body par excellence –guarantor of transparency, publicity, and citizen participation– will not control the basis of the technical studies in question. Therefore, on the one hand, as of the approval of that transitory provision, a fishing technique using trawl nets is being authorized that still lacks technical studies guaranteeing that the activity complies with the principle of democratic sustainable development; on the other, the bill is leaving a significant gap, because there is no mechanism to certify and analyze the sufficiency of the studies if, after one year has elapsed, INCOPESCA begins to authorize licenses to carry out this commercial activity.

F. The motion to amend Article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law

Afterwards, despite a motion being filed to amend Article 47, what was actually made was a proposed amendment to Article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law.

Article 46, specifically challenged by the consulting legislators, presents four scenarios for analysis: 1) its current wording; 2) the first initiative that was published in La Gaceta of July 3, 2019; 3) the text recommended in committee; and 4) the amendment made in the Plenary, by the approval of that motion No. 14. It is pertinent to examine that motion No. 14, because its content will be incorporated into motion No. 16, as will be seen later.

   
CURRENT REGULATIONS

	  
FIRST BILL.

La Gaceta July 3, 2019

	  
MOTIONS IN COMMITTEE.

La Gaceta November 5, 2019

	  
FINAL DRAFT TEXT.

Approved in the Plenary.



Article 46.- Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country’s estuaries.

   
	  
Article 46- Shrimp fishing with nets in coral reef areas is prohibited. Areas with coral reefs must be delimited by INCOPESCA.

   
	  
Said article was eliminated from the bill.

(With which the current Article 46 remained in force)  
	  
Article 46- Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country’s estuaries.

   
Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria.

   
The amendment to this article is essential and required a careful examination of the situation. Note that the current legislation provides for the prohibition of shrimp fishing in estuaries. In the original proposal of the bill, published in La Gaceta of July 3, 2019, it was proposed to amend the article to refer to and limit the prohibition to “coral reefs” and added that INCOPESCA would be the one to delimit such areas. In light of the criticisms raised by the Minister of the Environment in official communication No. DM-1001-2019 of October 1, 2019, the Reviewing Committee eliminated said article. This was duly publicized in La Gaceta of November 5, 2019. However, at the extraordinary session of November 27, 2020, dedicated to the discussion of substantive motions and the approval in the first debate of the legislative file, a last-minute change was introduced that reads as follows:

“Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria.” (Emphasis does not correspond to the original).

Regarding this point, it is appropriate to retrace the analysis and refer to what was pointed out by the Minister of the Environment in the official communication sent to the Legislative Assembly on October 1, 2019, in which he had stated the following:

“In current Article 46 of Law No. 8436, it establishes a prohibition on shrimp fishing within the country’s estuaries in any of its biological states.

However, in the proposed amendment, they eliminate this prohibition and transfer it to the areas of coral reefs.

In the statement of purpose of the bill, no mention is made of what the spirit or intention of the Legislator is in changing this prohibition, nor of the technical-scientific support for reducing this environmental protection, which expressly, clearly, and categorically orders the prohibition of this type of fishing in the country's estuaries.

The current regulation is consistent with the provisions of the Wildlife Conservation Law, Article 68, which prohibits fishing in river mouths, and penalizes (…) anyone who fishes in continental waters—rivers, streams, and creeks up to their river mouth, lakes, lagoons, reservoirs, estuaries, and other wetlands—that are state property, using explosives, crossbows, cast nets, seine nets (chinchorros), multiple lines, trammel nets (trasmallo), or any other method that endangers the continuity of the species.

In this way, if this prohibition is maintained, constitutional environmental principles derived from Article 50 of the Constitution could be harmed, such as the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), the principle of non-regression (principio de no regresividad), the preventive principle (principio preventivo), and the principle of in dubio pro natura.

Another observation regarding this proposed article is that it grants INCOPESCA the authority to delineate the areas of coral reefs, when this is an authority of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), through the National System of Conservation Areas (SINAC), which contradicts regulations of equal or higher rank, as I will now explain.

The Organic Law of the Environment defines wetlands in its Article 41 as ecosystems dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh or saltwater aquatic regimes, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs, or, in their absence, up to six meters deep at low tide, meaning that coral reefs fall within the legal definition of a wetland ecosystem.

This position coincides with the Convention on Wetlands of International Importance (RAMSAR Convention), in which coral reefs are placed within the Marine System category of wetlands, approved in Recommendation 4.7, amended by Resolutions VI.5 and VII.11 of the Conference of the Contracting Parties, ratified in the Country by Executive Decree No. 35800-MINAET of January 7, 2010, "Technical criteria for the identification and classification of wetlands," and likewise, Article 3 of Executive Decree No. 35803-MINAET establishes that marine wetlands form part of the Natural Heritage of the State, administered by MINAE through the National System of Conservation Areas.

Similarly, the Wildlife Conservation Law grants authority to the SINAC of MINAE in Article 7, subsection h), to protect, supervise, and administer wetlands with an ecosystem focus, as well as to determine their classification of national or international importance.

Based on the foregoing, Executive Decree 41774-MINAE, "Promotion of a restoration and conservation initiative for the recovery of coral ecosystems," was published this year, establishing in Article 4 that MINAE, through SINAC, will carry out the inventory and mapping of priority reef ecosystems, following the technical guidelines on geospatial matters determined for this purpose, granting a period of three years in the single transitory provision of that decree to carry out this work. Therefore, the indicated contradiction of authorities must be corrected." (The highlighting does not correspond to the original) (pages 639 and following of the copy of the legislative file, volume III).

The Minister of Environment is emphatic in affirming that the current regulation is more protective and that it is the responsibility of MINAE, through SINAC, to administer and delineate the areas of coral reefs and wetlands, in accordance with Articles 41 and 42 of the Organic Law of the Environment. This latter article provides:

"Article 42. The Ministry of Environment and Energy, in coordination with the competent institutions, may delineate protection zones for certain marine, coastal, and wetland areas, which shall be subject to management and handling plans, in order to prevent and combat the pollution or degradation of these ecosystems."

In the same vein—and this aspect is essential—the delineation and management of protected wild areas—including, among others, national parks—corresponds to MINAE, according to Articles 32 and following of the Organic Law of the Environment, which state, where relevant, the following:

"Article 32.- Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below: a) Forest reserves. b) Protective zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments.

These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except for those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas.

Article 34.- Preventive measures. In protected wild areas that are state property, it is the responsibility of the Ministry of Environment and Energy to adopt adequate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, use or occupation in the entire area and to enforce respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment.

Article 35.- Objectives. The creation, conservation, administration, development, and surveillance of protected areas shall have the following objectives:

a) Conserve the representative natural environments of the different biogeographical regions and of the most fragile ecosystems, to ensure the balance and continuity of evolutionary and ecological processes.

b) Safeguard the genetic diversity of wild species on which evolutionary continuity depends, particularly those that are endemic, threatened, or in danger of extinction.

c) Ensure the sustainable use of ecosystems and their elements, fostering the active participation of neighboring communities.

d) Promote scientific research, the study of ecosystems and their balance, as well as the knowledge and technologies that enable the sustainable use of the country's natural resources and their conservation.

e) Protect and improve aquifer zones and watersheds, to reduce and avoid the negative impact that their poor management can cause.

f) Protect the natural and scenic surroundings of historical and architectural sites and centers, of national monuments, of archaeological sites, and of places of historical and artistic interest, of importance for the culture and national identity." (The highlighting does not correspond to the original).

It is appropriate to highlight what the Minister stated: the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (RAMSAR Convention), ratified by Law 7224 of April 9, 1991, and Recommendation 4.7, incorporated through Decree 35803-MINAET of January 7, 2010, "Technical criteria for the identification, classification, and conservation of wetlands," orders that "Marine wetland ecosystems form part of the Natural Heritage of the State, which shall be administered by MINAET through the National System of Conservation Areas." Wildlife Conservation Law No. 7317 of October 30, 1992, grants authority to SINAC in Article 7.h) to "Protect, supervise, and administer, with an ecosystem focus, wetlands, as well as determine their classification of national or international importance." Executive Decree No. 41774-2010 MINAE, "Promotion of a restoration and conservation initiative for the recovery of coral ecosystems," provides in Article 4 that MINAE, through SINAC, will carry out the inventory and mapping of priority reef ecosystems. In summary, from the regulations mentioned, it follows that at present the delineation of protected areas, as well as their administration and the adoption of corresponding measures to safeguard them, corresponds to MINAE.

The PGR, in its legal opinion addressed to the Legislative Assembly, had warned of the seriousness of said provision, considering, where relevant, the following:

"Finally, it should be warned that the intention is to amend Article 46 of the Fishing and Aquaculture Law, eliminating the prohibition on shrimp fishing in the country's estuaries. As there are regulations related to the protection of estuaries and wetland ecosystems (Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat, approved by Costa Rica through Law No. 7224 of April 7, 1991, Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, Executive Decree No. 35803-MINAE of January 7, 2010, Law on the Maritime Terrestrial Zone No. 6043 of March 2, 1977, and its regulations, among others) and, as these form part of the Natural Heritage of the State (Judgment No. 16938-2011 of the Constitutional Chamber) in which it is only possible to authorize the activities set forth in Article 18 of the Forestry Law (No. 7575 of February 13, 1996), this would imply the emergence of a normative conflict, insofar as it would leave open the possibility that the trawling fishing licenses intended to be regulated could be used in those areas. And, furthermore, it is not recorded in the study that serves as the basis for the bill that this aspect has been technically evaluated, and, therefore, this regulatory change has no technical-scientific basis." (The highlighting does not correspond to the original).

Thus, the PGR underlined two relevant aspects for the analysis of this provision, namely: 1) the possible normative conflict in the sense that trawl fishing could be authorized in protected areas (estuaries and wetland ecosystems); and 2) that the study that supported the parliamentary initiative was not intended to examine the technical or scientific possibility of carrying out fishing within these specially protected areas, nor the need to change the authority that currently corresponds to SINAC. The first could, apparently, not be a matter strictly of constitutionality; but it has an impact on the protection of the environment and, therefore, on the effective fulfillment of what is established in Article 50 of the Political Constitution and, furthermore, affects the foundation and scope of the bill, as will be seen later. The second also has constitutional relevance, since the non-existence of a technical study that supports that regulatory change would imply the consummation of a procedural defect, with the aggravating factor that it occurs on the occasion of the stripping of authorities granted to MINAE. By this means, at the last minute of the legislative process, authorities would be modified that should rather be changed in a specific bill for that purpose. Furthermore, the bill does not provide for any provision that expressly renders without effect the authorities that the legislator itself has already entrusted to MINAE. In good legal technique and for legal certainty, the appropriate action would have been to establish a provision to that effect.

When referring to the amendment of Article 46, the Technical Services expressly pointed out the following:

"The amendment is made without evident technical and scientific support that determines the opening of shrimp fishing in the national estuaries without affecting its sustainability, allowing, in addition, capture under any type of practice, which could put at risk the habitat of other species and of the shrimp itself, moving from a regulation with certain restriction to a total opening, being contrary to the principle of sustainable development.

No less important is the fact of the demarcation of reef areas, which would be very commendable. However, it must be taken into account that this type of function can entail not only an investment of financial resources but also of technical capacity by INCOPESCA, an aspect that is not foreseen in the bill." (Page 439 of the copy of the legislative file).

This last point made in this report deserves to be highlighted: the transfer of authorities would require the provision of financial and technical measures so that INCOPESCA can assume that new function. And, in this regard, the bill is completely silent.

Surely, in consideration of the statements from the Minister of Environment and also from the PGR and the Department of Technical Services, said provision was eliminated from the bill (see publication in the Official Gazette La Gaceta of November 5, 2019). But, subsequently, through motion No. 14, the provision under analysis was introduced, in open contravention and contradiction to the provisions of the Organic Law of the Environment and Wildlife Conservation, among others mentioned.

The consulting legislators question the content of the text introduced by that motion No. 14, because they consider that it implies a regression in environmental protection. From the moment of its approval, due publicity should have been given to a modification of such importance, to make respect for the principle of participation possible. However, this was not the case. In the same session, after the text of that motion No. 14 was subsumed into motion No. 16—as will be explained later—the bill was approved in the first debate process.

In the opinion of this minority, the procedure used does incur an essential defect in the legislative process. It is worth pausing to consider that, as has been examined, the bill seeks to reactivate the semi-industrial shrimp fishing licenses with trawl nets; but with this provision, introduced by a substantive motion on the Floor, the authorities of MINAE—granted and recognized in clear observance of what is set forth in Article 50 of the Political Constitution—are stripped away, and the possibility is opened to understand that trawl fishing could indeed be carried out in specially protected areas and will only be limited if INCOPESCA so determines. All of the foregoing, as has been noted, without studies to support this regulatory modification.

On this point, it is appropriate to recall what was resolved by the Chamber in Judgment 2007-02410. It concerned an action filed against legal provisions and executive decrees that established or modified the marine boundaries of national parks and protected areas on the Pacific coast of Costa Rica. Several groups of fishers considered that the determination of geographical limits of national parks and marine protected areas was harmful to Articles 50, 56, and 190 of the Political Constitution, because, under the Fishing and Aquaculture Law 8436, they supposedly obtained the subjective right to be able to carry out fishing activity along the entire Pacific coast, on the continental shelf, and within the twelve territorial miles. Said judgment is very relevant for the purposes of this legislative consultation, because this Tribunal declared that MINAE is the governing body in the matter—environmental protection and safeguarding—and stated, where relevant, the following:

"Finally, it should be noted that the principle of sustainable development comprises three factors that are closely linked, the ecological, the economic, and the social, with which the State is obligated to design productive processes in such a way that promotes the 'greatest well-being for all the inhabitants of the country' through the stimulation of production that is carried out in harmony with the elements that nature provides, for the benefit of the community, in order to secure a dignified life. In consideration of the content of Article 50 of the Constitution, it is an obligation of the State to design sustainable development policies that allow for the preservation and the economic-social development of the peoples; however, the analysis of the situation of the fishing sector of our country is a matter that exceeds the purpose of this Jurisdiction, in the terms in which it has been raised, its debate being more pertinent in a national discussion forum, such as the parliamentary body, or in the various management bodies of the Administration. It is upon these parameters that the analysis of the challenges made in the action will be conducted.

V.- ON THE LEGAL FORM FOR CARRYING OUT THE GEOGRAPHICAL DELINEATION OF PROTECTED AREAS.- The first challenge alleged is in relation to the legal form used for the determination of the geographical limits of marine protected areas, insofar as it is indicated that it was done irregularly by decree, which were granted the rank of law, taking into account that this matter is reserved to law, under the Convention on the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, approved by Law No. 3763. Insofar as the plaintiffs seem to start from erroneous assumptions, it is noted that the allocation of an asset to a public or public domain use—as is the natural heritage of the State—can be done by constitutional norm, law, or by executive decree—as is the case for the natural heritage of the State and the historical-architectural heritage—, given that it is in accordance with the provisions of Articles 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution, and the legal authority entrusted in Articles 37 of the Organic Law of the Environment and 2 and 16 of the Forestry Law, that the power corresponds to the Ministry of Environment and Energy to demarcate or determine, via Executive Decree, the protected zones or areas that make up the natural heritage of the State. Thus, it is a matter that by legal mandate has been delegated to the competent Administration (MINAE), from which its action is manifested through an administrative act (executive decree of allocation), given that it cannot act through law, in consideration that the legislative function has been attributed exclusively to the Legislative Assembly—Articles 105 and 121, subsection 1) of the Political Constitution—. Notwithstanding the foregoing, this power of the Administration does not ignore that which has been attributed to the legislator—to incorporate assets into the natural heritage of the State—by law. It should also be noted that the determination of a protected zone or area is not an irresolute or unmodifiable decision, but quite the opposite, being possible to extend its size—in most cases—, either by legal norm or also by executive decree emanating from the competent Administration (Ministry of Environment and Energy), or to reduce it; in this last assumption, there is an absolute legal reservation, so that it can only be done by law emanating from the Legislative Assembly, following technical studies that justify the measure, in the terms provided in Article 38 of the Organic Law of the Environment: (…)

It is reiterated, the only restriction that the Administration has is for the de-allocation of the asset or for the reduction of the park or protected area, which can only be done by the Legislative Assembly, following a technical study that justifies the measure. (…)

Therefore, the alleged violation cannot be considered, given that the content of this law has no impact whatsoever on the organization or functioning [of INCOPESCA], nor on the authority of that institution, as its content is limited to the ratification of the geographical determination of some marine protected areas, a matter in which, it is reiterated, INCOPESCA has no authority. It should be noted that the Ministry of Environment and Energy constitutes a governing body with respect to the protection of natural resources and the environment—which comprises ecological biodiversity in both flora and fauna, ecosystems, forests, forest resources, wildlife—, of mineral resources, and of those that contribute to generating energy, such as water, air, hydrocarbons, etc.; according to the provisions of Articles 2, subsection a) of the Organic Law of that ministry, No. 7152, of June 4, 1990, as they textually state, where relevant:

"Article 2.- The functions of the Ministry of Environment and Energy shall be the following:

a) Formulate, plan, and execute the natural resources, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, oversight, promotion, and development in the mentioned fields. Likewise, carry out and supervise investigations, technical explorations, and economic studies of the sector's resources."

Thus, insofar as it had already been indicated that both the Legislative Assembly and the Public Administration—specifically the Ministry of Environment and Energy—have the authority to declare incorporation and allocation to the natural heritage of the State, no consultation with INCOPESCA is required. Rather, this institution must take into account that fishing activity must be carried out subject to environmental technical standards, which obviously presupposes respect for geographical protection areas. (…)

It is recalled that fishing is an activity that is subject to environmental conditions and regulations, in order to achieve its rational exploitation, allowing its development without depleting the species, and giving them time to reproduce according to natural life cycles, and respecting existing ecosystems. Note that the basis of these regulations is not only given in attention to the defense of the marine resource, but primarily to promote the development and sustainability of the fishing activity, as it is not possible to guarantee its success if the species are depleted; hence the demand for rational and controlled use of resources. Therefore, it is warned that if, as a consequence of unbridled or uncontrolled exploitation, the destruction of marine habitats and species has been caused in areas over which there is no legal regime of environmental protection, this does not justify allowing fishing in areas that have previously been reserved for the protection and preservation of the marine habitat, because this would result in a serious violation of the environmental protection imposed in our legal-constitutional system in Article 50 of the Constitution. (…)

By virtue of which, it is not possible to consider that the creation of parks and marine protected areas infringes this fundamental right, given that the restrictions that, it is repeated, are established for the use of marine resources originate from the constitutional obligation imposed on the State to guarantee, defend, and preserve the environment, that is, in the public environmental interest." (The highlighting does not correspond to the original).

Then, this Chamber declared that the body of the Executive Branch that is responsible for the delineation of protected areas, by legal mandate in consideration of Article 50 of the Political Constitution, is MINAE and not INCOPESCA; said institution, rather, must take into account that the fishing activity must be carried out subject to environmental technical standards, which obviously presupposes respect for geographical protection areas, which—as noted—it is the responsibility of MINAE to define.

In the specific case, we recognize parliamentary flexibility and the right to amendment as part of the rights of legislators in the knowledge and development of a bill. However, we consider that the modification introduced, besides being contradictory to the authorities entrusted to MINAE, harms and distorts the origin and purpose of the regulation under analysis. Such modification was made disregarding the technical indications of MINAE and the warnings of the PGR—which, although not binding, are highly qualified for the analysis of the case—; and without ensuring the due publicity that must be sought when dealing with a bill and an activity that has a clear impact on the environment.

When examining the minutes referring to the approval of said motion (pages 1377-1382 of the copy of the legislative file, volume VI) and the video provided, several details draw attention. For example, Legislators Vega Rodríguez and Villalta Flórez-Estrada noted the material error contained in the heading of the motion and the article to which the motion refers (the sponsoring legislator refers to Article 47; however, the correct reference would have been to Article 46 of the current text of the Fishing and Aquaculture Law). For his part, Legislator Benavides Jiménez stated the following:

"What we are introducing, Article 47... There is no way to get lost, although there is a material error, it says Article 46, the 47 of the Fishing Law admits no mistake and furthermore, as the proponent, I am affirming it as such.

The heading clearly refers to 47 and there would be no way to get lost. It even reproduces verbatim the first paragraph of current Article 47.

But we are introducing the following: Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delineated by INCOPESCA, by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria. That is, what we are doing is increasing the prohibitions that current Article 47 establishes for shrimp fishing."

However, the current regulation provides an absolute prohibition on shrimp fishing within the country's estuaries, while the amendment sought to be approved establishes:

"Shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delineated by INCOPESCA, by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria." (The highlighting does not correspond to the original).

Rather, it seems that the intention is to reduce the current prohibition, for if INCOPESCA does not order any specific limitation, it could be interpreted that semi-industrial fishing with trawl nets can indeed be carried out in especially sensitive and protected areas, namely, estuaries and coral reefs (wetlands), as well as national parks.

This minority considers that this is a modification of great importance that, prior to its approval, would have required a careful analysis of the regulation intended to be introduced and a new publication of the bill, because the exercise of the right of amendment exceeded the content of the parliamentary initiative, by directly affecting the safeguarding of protected areas and the authorities of MINAE regarding the administration of such areas. The foregoing, with a clear relationship to the provisions of Articles 6 and 50 of the Political Constitution.

The interpretation suggested by the majority of this Chamber in the sense that "the amendment to Article 46 of the Fishing and Aquaculture Law preserves intact the authorities that correspond to the bodies of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) in accordance with the current legal system" reveals that the article in question is so open and confusing that its practical application could lead to a situation harmful to the environment and contrary to the protection that the State is obligated to provide in areas that especially require it.

Moreover, we consider that a conforming interpretation could not be carried out against what is expressly stated in the norm, which subjects the prohibitions or decisions solely to what is referred to in the Fishing and Aquaculture Law itself. In this regard, the questioned provision states that "Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law." Consequently, in our judgment, the conforming interpretation that this majority seeks to deem valid does not seem to remedy the defect that was configured.

A final reflection is appropriate: If it were admitted that stripping the authorities of a body in a bill is legitimate, at the last moment and without the possibility of consultation, and more so in this case, against what was stated by the body whose authorities are diminished, a serious precedent would be set in matters of assigning authorities for the entire institutional framework of the country. This is because such stripping was done without publicity and participation. Furthermore, the essential object of the bill does not deal with the authorities of MINAE.

Consequently, regarding that point, we consider that the consulting legislators are correct that an essential defect existed in the legislative process, because the content of said motion No. 14 was incorporated into motion No. 16, as will be seen immediately.

G.

The substitute text motion, motion no. 16

The second grievance raised by the consulting legislators is that the principle of publicity was violated in relation to the principle of participation, because in that same session the substantive motion no. 16 was voted on, and it does not appear in the minutes of the legislative session.

1. Factual background on the approval of motion no. 16

From the study of the session minutes and the video provided, it appears that with this motion the proposing legislators sought to unify into one—excuse the redundancy—the motions previously approved, but which had a series of material errors. On this matter, Deputy Benavides Jiménez stated:

“Well, colleagues, this motion number 16 is a substitute text motion that makes several modifications.

“The modifications it makes are basically the same as those contained in the different… in the different motions that had been voted on previously; however, they lack the material error to which we referred, after Deputy Vega Rodríguez made an observation, an observation that was also elaborated on by Deputy Villalta Flórez-Estrada. So what it does is incorporate all the motions we just voted on, but it does not contain the error regarding the numbering of article 46, which at one point was called 47, but is properly corrected.

It is clear what is intended, without material errors; so I would ask you to approve it with the same understanding in which the majority of you have done so with the rest of the motions.

Thank you very much” (Folio 1390 of the copy of the legislative file, volume VI).

It was, in the words of the promoting legislator himself, a substitute text. However, it does not appear in the minutes. This, unlike the rest of the motions that were indeed incorporated into the minutes of the session. For this reason, this Chamber found it necessary to request evidence for a better determination (prueba para mejor resolver), as recorded in resultando 11 of the resolution of this legislative consultation. The Directorate provided a written document and a video. From a careful review of these, it appears that the motion submitted for consideration was not read aloud either.

In the document, it was clarified that the text of motion no. 16 was that of the substitute text motion proposed by Deputy Benavides Jiménez, and it reads as follows:

“ARTICLE 1- Subsection d) of numeral 27 of article 2, subsection d) of article 43, subsection a) of article 47 are amended, and subsections f) and g) are added to article 14, all of Law No. 8436, Law of Fishing and Aquaculture of March 1, 2005, to read as follows: A) Subsection d) of numeral 27 of article 2, subsection d) of article 43, articles 46 and 47 are amended, to read as follows: Article 2- For the purposes of this Law, the following terms are defined: (…) 27- Commercial fishing: Commercial fishing is conducted to obtain economic benefits and is classified as follows: (…) d) Semi-industrial: Fishing conducted by natural or legal persons, aboard vessels, aimed at the sustainable use of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets. The sustainable use of shrimp with trawl nets must include fish and turtle excluder devices, adjusted to the technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch and the reduction of environmental impacts on the marine ecosystem. The specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in proper operation, according to the legally established zoning. (…)

Article 43- Commercial fishing shall be conducted to obtain economic benefits and shall be classified as: (…) d) Semi-industrial: Fishing conducted by natural or legal persons, aboard vessels, aimed at the sustainable use of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets. The sustainable use of shrimp with trawl nets must include fish and turtle excluder devices, adjusted to the technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch and the reduction of environmental impacts on the marine ecosystem. The specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in proper operation, according to the legally established zoning. Article 46- The fishing of shrimp in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA through a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria. Article 47- Licenses for the sustainable use of shrimp for commercial purposes shall only be granted to vessels with national flag and registry, as well as to Costa Rican natural and legal persons. These licenses are classified into two categories:

Category A (license for semi-industrial shrimp fishing Pacific Ocean): vessels with a license or permit for the sustainable use of shrimp for commercial purposes, using trawl nets as fishing gear that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority established by INCOPESCA, solely in the exclusive economic zone of the Pacific Ocean. To grant these licenses and permits, INCOPESCA must necessarily have the scientific and technical studies that determine the sustainable use of the resource. INCOPESCA shall determine the commercially harvestable shrimp species, based on the corresponding scientific studies. B) Subsections f) and g) are added to article 14, to read as follows: Article 14- The powers of INCOPESCA, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture, shall be the following: (…) f) Promote and support sustainable fishery certification processes for national fisheries with the purpose of enhancing the export of their products, in addition to promoting the sustainable use of resources. g) INCOPESCA shall promote, with licensees, ocean cleanup programs in accordance with the technical specifications it establishes. ARTICLE 2- The Development Banking System and public financial entities may create special financing programs, aimed at encouraging and promoting the development of semi-industrial fishing, through access to credit whose purpose is the improvement of technical, technological, and scientific capabilities; the purchase, renovation, and improvements of vessels, investment in new environmentally friendly technologies used in the sustainable extraction of marine resources, and the creation or expansion of new or existing processing plants, which generate employment opportunities in the communities where the activity is carried out.

ARTICLE 3- Authorization. All State entities are authorized to transfer resources to INCOPESCA, so that it may conduct the corresponding technical and scientific studies, whose purpose is the granting of licenses for semi-industrial fishing. TRANSITORY PROVISION I- In order to carry out those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with article 47 of this law, INCOPESCA may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity. TRANSITORY PROVISION II- From the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in article 47, subsection a) of this law. TRANSITORY PROVISION III– In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, all applications submitted shall be studied and evaluated under equal conditions, and natural and legal persons who have previously held a license of this type shall have duly justified priority. It shall take effect upon its publication.”

It is appropriate here to analyze three aspects: the matter of the motion to dispense with reading; whether motion no. 16 is or is not a substitute text motion; and the matter of the omission to record the substitute text motion in the minutes.

6) The motion to dispense with reading of the substantive motions

It has already been stated that the present bill is being processed using the abbreviated procedure (procedimiento abreviado), provided for in articles 178 and following of the Regulations of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa). This is a novel procedure, incorporated into the regulations through Agreement No. 6745 of March 4, 2019. This procedure provides specific rules to seek an expeditious processing of the bill, which, due to their very summary nature, must be complied with in strict adherence to said Regulations.

As previously mentioned, article 190 of the Regulations of the Legislative Assembly provides:

“The substantive motions submitted shall be considered dispensed from reading and shall be made known to the deputies by the means that guarantees their access and in compliance with the principle of publicity”. (The highlighting does not correspond to the original).

In this way, it is emphasized that the knowledge and voting on substantive motions in the Plenary must guarantee due compliance with the principle of publicity.

And, in accordance with the abbreviated procedure, the matter of the knowledge of substantive motions in the Plenary is provided for in article 194, subsection 2) of the Regulations, which states the following:

“To refer to the substantive motions that are known in committee and in the Plenary, the proposing deputies have up to five minutes to defend their proposal. One deputy in favor and one against may also take the floor, for a period of five minutes each for each motion. The substantive motions shall be considered dispensed from reading provided that these were duly communicated to the deputies at least twenty-four hours in advance”. (The highlighting does not correspond to the original).

In the specific case, with the evidence gathered from the Secretariat of the Legislative Assembly, it is demonstrated that the motions were uploaded to the portal or website of the Legislative Assembly at 18:07 hrs. on November 26, 2019, while the extraordinary session to hear the bill on its merits began at 9:13 hrs. on November 27 and concluded at 17:01 hrs. In short, it is proven that “at least twenty-four hours in advance” had not elapsed, the time period indicated by the article cited above for the motion to dispense with reading of the substantive motions to be validly approved. Therefore, such approval was carried out in contravention of the special and specific rule of the legislative procedure authorized for this bill. That rule, provided for in article 194, admits no exception, both because it constitutes a minimum guarantee that seeks to make the principle of publicity effective, and because of the provisions of article 234 of the Regulations of the Legislative Assembly which establishes:

“ARTICLE 234. Singular non-derogability

Except in cases where the Regulations themselves expressly provide, motions aimed at their non-application to specific cases shall not be admissible”. (The highlighting does not correspond to the original).

That norm embodies the general principle of singular non-derogability (inderogabilidad singular) of the Regulations of the Legislative Assembly, which implies that the Plenary cannot disapply the general procedures established for a specific type of act to a specific case.

This does not mean that this Tribunal must become a reviewing instance for all parliamentary proceedings, as that could imply a violation of the principle of separation of functions (principio de separación de funciones) (see judgment 2004-09251). However, when an infringement or disapplication of the regulations to a specific case concurrently implies a violation of principles of constitutional character (in this case, essentially, that of publicity), the Constitutional Chamber does have jurisdiction to hear the vice of unconstitutionality due to disapplication of the Regulations of the Legislative Assembly.

In the present case, not only was the principle of singular non-derogability of the regulations disregarded, but, concurrently, the minimum guarantees provided to grant due publicity to the bill and to the substantive motions submitted were violated. If the twenty-four-hour period had been fully complied with, the legislators could have been warned in advance of the importance and impact of the proposed motions, essentially, regarding the provisions of article 46, which implies a deterioration of the current protection of protected areas and a stripping of MINAE's powers, without any justification, as explained supra.

Because the necessary twenty-four hours to authorize a motion to dispense with reading were not fulfilled, there was a factual and legal impossibility of carrying out the voting on the referred motion. Factual, precisely because the twenty-four hours established in the Regulations had not elapsed. Legal, because if that motion were approved in this manner, the principle of publicity would be violated due to disapplying the Assembly's own Regulations.

The fact that motions were distributed in printed text or that no one had noticed the vice incurred does not remedy it; because legislators are nothing more than representatives of the people and cannot unilaterally detach themselves from the mechanisms provided in the regulations themselves to give publicity to the bill. That principle serves not only the work of the legislators themselves, but also the people who are following the parliamentary discussion. The former are only delegates of the people (article 105 of the Political Constitution).

On the other hand, in our view, it is also not appropriate to draw a connection between article 177 of the Regulations of the Legislative Assembly and the situation presented in the specific case. That norm states:

ARTICLE 177. Dispensation procedure. A bill may be heard by the Assembly in first debate, without the requirement of a prior report from one of the Assembly's committees, it being understood then that the Assembly acts as a general committee, when the Assembly itself so orders, through the express dispensation of prior procedures. In this case, once the discussion of the matter in first debate is concluded, and the substantive motions of the deputies having been directly heard, the President of the Assembly shall put the matter to a vote.

In summary, it is not appropriate to apply it to the bill under review because article 177 was not expressly approved for the legislative procedure under analysis and because in the latter there is a special provision, which is article 194, paragraph 2, which is also mandatory, according to article 234 of the Regulations of the Legislative Assembly.

7) On whether motion no. 16 is or is not a substitute text motion

When a substitute text motion is voted on, the previous motions and the vote cast on them are rendered void. In the present case, for what is relevant, said motion no. 16 incorporated the content of motion no. 14 which, as has been pointed out, introduced modifications of great importance. It could be argued that only the provisions modifying article 46 were aspects substantially different from the published bill, and therefore motion no. 16 was not really a substitute text motion. On this matter, the following must be said. Firstly, it was the proponent himself who qualified it as a “substitute text motion”. Furthermore, he was at that time President of the Legislative Assembly and highly knowledgeable about parliamentary procedure. Secondly, and more importantly, the criterion for distinguishing a substitute text motion cannot be merely quantitative but qualitative. That is, if the majority of the provisions introduced by the motion were already in previous versions, that does not per se mean it is not a substitute text motion. What is decisive is whether there is any provision or provisions—even if a minority—that essentially modify the bill in some significant point. That is what occurred in this case, because motion no. 16, by incorporating what was established in motion no. 14, contained an essential modification that warranted respect for the principle of publicity. Indeed, if it involved a substitute text that changed the bill substantially by stripping MINAE's powers and authorizing INCOPESCA to allow semi-industrial trawl fishing in specially protected areas, said bill should have been published in La Gaceta. Having omitted this, it affected respect for the principle of citizen participation (principio de la participación ciudadana) (articles 9 and 50 of the Political Constitution).

8) On the omission of having recorded motion no. 16 in the minutes

That motion no. 16, which consolidated the substantial changes in the bill, was not included in the minutes of the parliamentary session. The Secretariat of the Directorate of the Legislative Assembly stated the following:

“The substantive motions and other documents that are incorporated into the minutes have not been transcribed for several years; on the contrary, images of each document are incorporated into the minutes, which allows the reader to appreciate precisely the text incorporated, who signed it, and whether there are handwritten modifications. In relation to the minutes of the Legislative Plenary corresponding to Extraordinary Session No. 014 held on November 27, 2019, due to a material error, the image of motion No. 16 was not incorporated, as all the procedural and substantive motions processed on Legislative File No. 21,478 were thus incorporated” (see the evidence for a better determination requested).

In our view, this situation constitutes a vice that affects the principles of publicity in relation to participation. That absence of the content of that substitute text motion—motion no. 16—from the body of the minutes generates confusion and forced, firstly, this very Chamber to request evidence for a better determination, in order to evaluate in detail which motions were approved and in what form. This exposes the injury itself to the principle of publicity. For, if this Chamber found it necessary to request evidence for a better determination to learn the content of that motion, how much more difficult it is for the citizenry to have access to it. Precisely for that reason, the vice is configured to the extent that motion no. 16 contains provisions of great impact on the bill and in consideration of the phase of the legislative iter in which it was omitted from the minutes.

In this regard, the Secretariat of the Legislative Assembly reported that there are other mechanisms, in addition to the minutes, to verify the approved text, such as the Assembly's portal and the final report of the Redaction Committee (Comisión de Redacción). However, those alternatives do not remedy the omission challenged by the consulting legislators. As regards the portal, it has already been verified that those substantive motions were not posted there with the required advance notice, which would have made the approval of the motion to dispense with the reading of the substantive motions, including the substitute text motion, legally possible and legitimate. This must be stated, even though it appears that the same consultants did not warn the Plenary of this. Even at the beginning of the session, they defended substantive motions that were rejected. As for the report of the Redaction Committee, it is clear that it is inherently an act subsequent to the approval in first debate and, furthermore, in the specific case, the report of the Redaction Committee was not ready until May 16, 2020, that is, almost six months after its approval in first debate.

Based on the foregoing, we consider that the consulting legislators are also correct about the existence of the vice they point out, related to the absence of the text of motion no. 16 from the minutes of the extraordinary legislative session no. 14, of Wednesday, November 27, 2019, which is the session in which it was approved. Such absence prevents the proper verification of what was examined and voted on by the Plenary, both by the legislators themselves and by the citizenry. That verification is a condition without which it is not possible to respect the principle of participation.

2. Conclusions on the matter

All the foregoing circumstances, evidenced both in the file and in the evidence provided for a better determination, lead us to conclude that there was an impossibility of examining in detail—a priori and a posteriori—the text approved through the referred motion no. 16, thereby limiting the transparency, publicity, and participation that should characterize legislative decisions.

Certainly, there was an agreement to process the file through an abbreviated procedure (procedimiento abreviado), but this does not exempt the legislators from respecting their own rules. In that sense, it is of utmost relevance to emphasize that, if the followed procedure is an abbreviated one, therefore summary and expeditious, it is all the more essential that the minimum guarantees, provided for in the Regulations of the Legislative Assembly, be complied with the greatest possible rigor because they are precisely mechanisms that the legislative procedure establishes to uphold the essential principles of participation and a minimum of publicity. Compliance with legislative procedures cannot be weakened to such a point that the very minimum norms defined by the legislators in the processing of abbreviated procedures are rendered void. If these substantive motions were approved without respecting those norms, such approval cannot be validated by the legislators and, even less by this Tribunal, because the essential principles that must characterize legislative work are at stake here. The flexibility inherent in parliamentary procedures has as its limits the respect for other principles that also guarantee those procedures: those of publicity, transparency, and participation.

  II. CONSULTATIONS ON THE MERITS
A. Mention of the substantive vices pointed out by the consultants

In relation to the merits of the bill, the following vices are pointed out: The violation of articles 6 and 7 of the Constitution and international norms. The violation of article 21 of the Political Constitution due to the threat to the right to life and health. The violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, sustainable development, and the just distribution of wealth. The infringement of the principle of sustainable development and its social element. The possible violation of the constitutional principle of the intangibility of the public environmental domain (intangibilidad del dominio público ambiental) (articles 121, subsection 14, and 140, subsection 19). The incompatibility of the amendment to article 46 with the principle of environmental non-regression by not prohibiting trawl fishing in protected wild areas. Here we will only refer to this last one.

H. Principle of non-regression and the amendment of article 46 of the Law of Fishing and Aquaculture
1) Arguments of the consultants

The consultants explain that in the first debate discussion, through motion no. 16, an amendment to article 46 of the Law of Fishing and Aquaculture was incorporated into the text, the content of which had not been discussed up to that moment. The text indicates:

“The fishing of shrimp in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries. Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, through a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria”. (The highlighting does not correspond to the original).

They consider that the bill is silent regarding the rest of the protected areas, since national parks are only one of the existing classifications in relation to all protected wild areas (áreas silvestres protegidas). The Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) states, as relevant, the following:

“Article 32.- Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories established and in those indicated below: a) Forest reserves. b) Protective zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments.

Those management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except those established in article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas”. (The highlighting does not correspond to the original).

Therefore, they argue that the term “national parks” does not encompass all protected areas and, if an express prohibition is established, that could imply a potential legal loophole for the activity to be understood as authorized in other protected wild areas, other than national parks. They allege that this implies a regression in the levels of protection of the National Heritage of the State (Patrimonio Nacional del Estado, PNE) and that such conduct could go against the principles of non-regression in environmental matters and of progressivity (sentencia 2019-17397). They state that, currently, the legislation in force authorizes the following activities within the PNE:

“ Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal). Authorization of works. In the natural heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism work, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the conducting of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulations of this law”.

Those activities do not include trawl fishing, so the probability that a new activity (even more so one so dangerous for marine ecosystems) be authorized within the PNE implies a regression in its levels of protection. The consulting legislators consider that this regulation is contrary to the principle of progressivity in environmental matters (sentencia 17397-2019), according to which the Costa Rican State is unable to reduce the levels of environmental protection it has reached, unless there is a reasonable and proportionate justification. They argue that in the case under study, this reason does not exist, nor do the sufficient studies to determine that trawl fishing is a necessary activity within the PNE. They maintain that authorizing a new extractive activity within the PNE must occur within the framework of sustainability and necessity, and must be scientifically demonstrated, as required by the Organic Law of the Environment which establishes:

“Article 38. The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure”.

They report that in the legislative file, the necessary studies to justify that the trawl fishing activity be prohibited solely and expressly in national parks, leaving doubt as to its eventual authorization in other protected wild areas, with different management categories, such as biological reserves, wetlands, among others, are not included, thus violating the principle of environmental non-regression.

2) Analysis of the question

Regarding this grievance, the undersigned magistrates consider that it is closely related to what has been said regarding the procedural vice concerning publicity and participation mentioned above.

On the principle of progressivity in environmental protection, this Chamber in judgment 2012-013367 considered the following:

“V. On the principles of progressivity and non-regression of environmental protection.

The principle of progressivity of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is set forth in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its capabilities and development, the levels of protection of human rights, especially those which, like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all rights holders. From the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of laws to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved. The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature or due to natural causes, that negatively impact the achievements made until then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Law of the Constitution and the principles under examination require justifying, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of the levels of protection. In this regard, the Constitutional Chamber has expressed in its case law, regarding the right to health: “…pursuant to the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, it is prohibited to take measures that diminish the protection of fundamental rights. Thus, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has a policy of openness to access to medicines, it cannot—much less through an International Treaty—reduce such access and make it more restricted, under the excuse of protecting trade. (Judgment of the Constitutional Chamber No. 9469-07). Regarding the right to the environment it stated: “The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with the Law of the Constitution, which does not admit a regression to its detriment.” (Judgment of the Constitutional Chamber No. 18702-10).” (The highlighting does not correspond to the original). (In the same vein, judgments 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 and 2019-017397).

In accordance with the aforementioned case law line of this Chamber, the reduction of protection to specially protected environmental areas must occur by means of a law that, in a reasonable and proportionate manner, provides support for such determination.

In the specific case, as has been examined, the Legislative Assembly intends with this reform to article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura) to nullify the powers of MINAE over the administration and management of national parks and wetlands. The norm contemplates the figure of national parks, mentioned in article 32 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), but certainly leaves out other categories of protected wild areas in which MINAE, according to that same law, has the following powers:

“Article 34. Adopt suitable measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the exploitation or occupation in the entire area and to enforce respect for the ecological, geomorphological and aesthetic characteristics that have determined its establishment.”

Thus, the consulting parties are correct when they indicate that, by leaving out other protected wild areas from the prohibition contained in the cited article 46 of the law, it could be understood that—in the absence of an express prohibition by INCOPESCA—semi-industrial shrimp fishing activities using trawl nets (redes de arrastre) could indeed be carried out. The foregoing with two aggravating factors: it constitutes a regressive measure with respect to the current environmental protection conferred and legally recognized to these zones and, furthermore, the study that served as support for this parliamentary initiative could not reasonably justify the reason for adopting this measure, nor regarding the stripping of powers that MINAE currently holds.

The study that justified the bill refers to the devices to reduce the bycatch (FACA) in the fishing gear, but did not examine the need to reduce the protection and coverage that these specially protected areas receive, nor the impact of fishing with trawl nets in these zones (national parks and wetlands) and, even less, in the categories of protected wild areas omitted in the cited provision.

3. Conclusions on the matter

By virtue of the foregoing, we consider that the consulting legislators are correct in the grievance raised, in the sense that the intended reform to article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law implies a violation of the principles of progressivity and non-regression in environmental protection.

III. GENERAL CONCLUSIONS

As a corollary of the considerations made, we consider that the legislative procedure followed in legislative file 21,478, regarding the bill “Law for the Sustainable Use of Shrimp Fishing in Costa Rica” (Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica), is unconstitutional, because it contains two substantial defects in the legislative procedure: one for violation of the principles of objectification of environmental protection and democratic sustainable development, and another for infringement of the principle of publicity, which affects the principle of participation.

On the merits, we declare that the proposed reform to article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law implies a violation of the principles of progressivity and non-regression in environmental protection.

The fact that the bill lacks a solid technical and scientific basis that guarantees the environmental and democratic sustainability of the activity in question possibly results in the violation of principles and norms of constitutional relevance, which deal with the environment. However, we deem it unnecessary to rule on the other consulted points regarding the merits.

 

ANNEXES

Norms of the Convention on the Law of the Sea

Article 61 Conservation of living resources

1. The coastal State shall determine the allowable catch of the living resources in its exclusive economic zone.

2. The coastal State, taking into account the best scientific evidence available to it, shall ensure through proper conservation and management measures that the maintenance of the living resources in the exclusive economic zone is not endangered by over-exploitation. The coastal State and competent international organizations, whether subregional, regional or global, shall cooperate, as appropriate, to this end.

3. Such measures shall also be designed to maintain or restore populations of harvested species at levels which can produce the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors, including the economic needs of coastal fishing communities and the special requirements of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks and any generally recommended international minimum standards, whether subregional, regional or global.

4. In taking such measures the coastal State shall take into consideration the effects on species associated with or dependent upon harvested species with a view to maintaining or restoring populations of such associated or dependent species above levels at which their reproduction may become seriously threatened.

5. Available scientific information, catch and fishing effort statistics, and other data relevant to the conservation of fish stocks shall be contributed and exchanged on a regular basis through competent international organizations, whether subregional, regional or global, where appropriate, and with participation by all States concerned, including States whose nationals are allowed to fish in the exclusive economic zone.

Article 62 Utilization of living resources

1. The coastal State shall promote the objective of optimum utilization of the living resources in the exclusive economic zone without prejudice to article 61.

2. The coastal State shall determine its capacity to harvest the living resources of the exclusive economic zone. Where the coastal State does not have the capacity to harvest the entire allowable catch, it shall, through agreements or other arrangements and pursuant to the terms, conditions, laws and regulations referred to in paragraph 4, give other States access to the surplus of the allowable catch, having particular regard to the provisions of articles 69 and 70, especially in relation to the developing States mentioned therein.

3. In giving access to other States to its exclusive economic zone under this article, the coastal State shall take into account all relevant factors, including, inter alia, the significance of the living resources of the area to the economy of the coastal State concerned and its other national interests, the provisions of articles 69 and 70, the requirements of developing States in the subregion or region in harvesting part of the surplus, and the need to minimize economic dislocation in States whose nationals have habitually fished in the zone or which have made substantial efforts in research and identification of stocks.

4. Nationals of other States fishing in the exclusive economic zone shall comply with the conservation measures and with the other terms and conditions established in the laws and regulations of the coastal State. These laws and regulations shall be consistent with this Convention and may relate, inter alia, to the following:

(a) licensing of fishermen, fishing vessels and equipment, including payment of fees and other forms of remuneration, which, in the case of developing coastal States, may consist of adequate compensation in the field of financing, equipment and technology of the fishing industry;

(b) determining the species which may be caught, and fixing quotas of catch, whether in relation to particular stocks or groups of stocks or catch per vessel over a period of time or to the catch by nationals of any State during a specified period;

(c) regulating seasons and areas of fishing, the type, size and amount of gear, and the types, size and number of fishing vessels that may be used;

(d) fixing the age and size of fish and other species that may be caught;

(e) specifying information required of fishing vessels, including catch and effort statistics and vessel position reports;

(f) requiring, under the authorization and control of the coastal State, the conduct of specified fisheries research programmes and regulating the conduct of such research, including the sampling of catches, disposition of samples and reporting of associated scientific data;

(g) the placement of observers or trainees on board such vessels by the coastal State;

(h) the landing of all or any part of the catch by such vessels in the ports of the coastal State;

(i) terms and conditions relating to joint ventures or other cooperative arrangements;

(j) requirements for the training of personnel and the transfer of fisheries technology, including enhancement of the coastal State’s capability of undertaking fisheries research;

(k) enforcement procedures.

5. Coastal States shall give due publicity to the laws and regulations on conservation and management.

Article 119 Conservation of living resources of the high seas

1. In determining the allowable catch and establishing other conservation measures for the living resources in the high seas, States shall:

(a) take measures which are designed, on the best scientific evidence available to the States concerned, to maintain or restore populations of harvested species at levels which can produce the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors, including the special requirements of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks and any generally recommended international minimum standards, whether subregional, regional or global;

(b) take into consideration the effects on species associated with or dependent upon harvested species with a view to maintaining or restoring populations of such associated or dependent species above levels at which their reproduction may become seriously threatened.

2. Available scientific information, catch and fishing effort statistics, and other data relevant to the conservation of fish stocks shall be contributed and exchanged on a regular basis through competent international organizations, whether subregional, regional or global, where appropriate, and with participation by all States concerned.

3. States concerned shall ensure that conservation measures and their implementation do not discriminate in form or in fact against the fishermen of any State.”

Summary of the Minority Negative Report

In relevant part, this report stated:

“Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía): (…) INCOPESCA carried out studies between October and December 2018, the main objective of which was to evaluate the exclusion percentages of bycatch (Faca) in the Pinky and Fidel shrimp fishery. Said study is aimed at evaluating only the exclusion percentages of bycatch in the shrimp fishery of two species of shrimp (Pinky Shrimp and Fidel Shrimp), is limited to a period of two months, limited to a specific zone of the Pacific and to a time of year affected by the El Niño phenomenon. The report recommends carrying out a series of studies or alternatives related to the topic, among them: That new licenses be linked to new research in coordination with: temporal behavior (day and night), climatic and spatial rationality (longitudinal and bathymetric), use of the net in other fishing zones different from those studied, and finally determine if the capture of the biomass can maximize its sustainable yield, contemplating the zones where the youngest specimens are located, sexual maturity, and other factors that fulfill the sustainability of the fishery. Expand the studies with experimental net 1, with different mesh sizes and with hauls longer than 2 hours, in order to know if there is an incidence on the sizes of shrimp and the accompanying fauna captured. ? Investigate whether the bycatch can be used for human consumption in different presentations. ? Add the ecosystem approach to future studies that consider: available biomass, carrying capacity of the system, optimal exploitation levels, among others. ? Use a permanent monitoring system on shrimp fishing with the objective of evaluating the species under analysis, the bycatch in the catch, and the socioeconomic values obtained from sustainable production. (…) INCOPESCA points out the need to carry out additional studies that not only look at the reduction of incidental fishing, but also analyze the impact on the seabed, determine the existing biomass, and measure the social and economic impact generated by this fishing gear in other sectors such as artisanal fishing. ? Regarding the elimination of the fishing prohibition in estuaries (esteros), it warns that constitutional environmental principles derived from Article 50 of the Constitution could be infringed, such as the principle of objectification of environmental protection, the principle of non-regression, the preventive principle, and the principle of in dubio pro natura. It points out that this practice is penalized in the Wildlife Conservation Law. ? It also points out that INCOPESCA is given the power to delineate coral reef areas, when this is a power of MINAE through the National System of Conservation Areas (SINAC). (…)

National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación): Through official letter No. SINAC-ACAT-D-174-2019 (…): ? Trawl nets catch sea turtles, sharks, rays, and other fish of great importance to marine ecosystems, artisanal fishermen, and tourism in their nets. ? The discarding of the so-called ‘accompanying fauna’ as garbage causes significant pollution; additionally, many species are returned to the sea mutilated and injured, with no chance of survival. ? This activity devastates reefs, algae, and the home of a great quantity of species that are on the seabed, directly affecting marine wildlife, which is the direct responsibility of SINAC. ? There is a high risk that toxic substances accumulated on the seabed will be released. ? The INCOPESCA study did not analyze the damage to corals, algae, and the seabed in general, a zone for reproduction, feeding, and growth of various species. It was carried out on only 2 of the 10 shrimp species that are fished by trawlers. ? The El Niño phenomenon present at the time of the study may alter the results, and these do not reflect the real conditions of the ecosystem. ? A semi-industrial boat usually tows its nets for 6 hours. INCOPESCA carried out its studies trawling for 2 hours, a much shorter time than that used by fishermen. ? Currently, only two semi-industrial boats possess trawl licenses, which could have allowed the recovery of the population. However, the results of the study do not allow determining the real situation of the population in case it were subjected to the reactivation of trawling. ? INCOPESCA indicates in the study that it cannot be used to reactivate trawl fishing since, to declare the viability thereof, it is necessary to carry out studies over several years. ? The report on the INCOPESCA study indicates that it has not been demonstrated that the bycatch capture has decreased and that the quantity of fauna that is discarded remains large. Therefore, the problem is not resolved. (…)

Center for Research in Marine Sciences and Limnology (Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología); ? (…) The INCOPESCA study did not evaluate the present biomass of the two shrimp species nor the effect of the nets on the seabed. ? Furthermore, the sustainability of a fishery resource is not evaluated exclusively by the percentage of bycatch, but rather includes many more environmental and biological parameters in order to develop an ecosystemic approach to the evaluation of the impact of a fishery. (…) ? The short sampling period does not allow concluding that the results obtained are representative of the entire Costa Rican Pacific and the entire year. ? It is not appropriate to recommend the use of experimental net 1, and even less so the certification of shrimp trawl fishing as a sustainable fishery. ? The results obtained are only valid for tows lasting less than two hours, while commercial tows have a typical duration of 4 to 6 hours. ? (…) INCOPESCA would have to prove that it has the institutional capacity to ensure that commercial tows last less than two hours. ? There are differences in the data analysis: ? The calculations of the bycatch percentages do not coincide with the values presented in the results. ? The results do not present a measure of variability, which is essential to evaluate the uncertainty of the estimates and to make the comparison between the control net and the experimental nets. ? Parametric statistics are applied without verifying whether the data meet the requirements for their use.

Interamerican Association for Environmental Defense (Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente): (…) Makes the following observations based on Costa Rica’s international environmental obligations: ? Trawl fishing endangers marine ecosystems, including coral reefs; it represents a danger to marine biodiversity, due to its low selectivity and high destructive capacity. ? This process carries out unsustainable catches of the target species. ? The study carried out by INCOPESCA lacks the scientific rigor necessary to prove the sustainability of any fishing practice; by basing itself on this, the bill is generating a flagrant violation of Costa Rica’s international obligations regarding environmental protection and marine fauna. ? Trawl fishing rapidly diminishes the shrimp population since this fishing occurs at a rate greater than that at which these populations can recover. ? Principles of environmental law that are being violated with the practice of trawl fishing. ? Precautionary principle, lack of adequate technical studies, and principle of non-regression. ? Right to a healthy environment, vital minimum, respect for future generations, and adaptation to climate change. (…)

PROMAR Foundation (Fundación PROMAR): (…) ? The ruling of Chamber IV No. 10540-2013, in which shrimp trawl fishing is prohibited, establishes as conditions for the eventual return to such fishing practices three fundamental aspects: ? That the fishing gears be demonstrably compatible with ecosystemically sustainable fishing. ? That the impacts on the seabed be reduced to a minimum. ? That a study be carried out that significantly evaluates the state, population size, and natural biomass of the commercial-value shrimp species, to determine the state of the resource and whether its regular use is possible even under conditions of sustainability. ? Regarding the study carried out by INCOPESCA, a technically, scientifically, and administratively reliable evaluation of the impact of trawl fishing on the accompanying fauna (FACA) cannot have fieldwork of only 2 months. ? The aforementioned study presents gaps that prevent its technical endorsement: ? The fieldwork was carried out by fishermen from the involved sector and with their vessels, a procedure of judge and party. ? The sampling did not include seasonal variables, fundamental in these cases. ? The sampling and experiments were carried out only in the Gulf of Nicoya. ? The sampling and experiments were not carried out at significantly different depths. ? The sample size is statistically insufficient. A serious and responsible Fisheries Management Plan for one or several species or for a specific zone cannot be conceived without having at least reliable biomass or population data. ? For the future sustainable management of the shrimp resource, it is vitally important to generate consistent socioeconomic information for both coasts, which allows determining, in a differentiated manner, the adequate mechanisms for better distribution and zoning for the sustainable use of this resource by the industrial/semi-industrial and artisanal sectors. ? It is essential to avoid social imbalances not only in the extraction of the resource, but also in the adequate structuring of the corresponding product marketing chain. ? It is urgent to make a diagnosis of the working conditions under which many people in the trawling sector and in general work, since it is no secret that conditions far from social guarantees exist in different coastal sectors of the country. This diagnosis should be carried out at least in Barra del Colorado, Cuajiniquil, Golfito, Puntarenas, and Limón. ? Adequate control and surveillance must be guaranteed in the compliance and application of certain requirements such as the use of TEDs and BRDs, since frequently they are not placed in the shrimp nets if the respective authorities are not present. ? Fishery overexploitation has directly impacted the poverty of coastal zones, not the ruling of the Constitutional Chamber or the prohibition of trawl fishing.

Neotrópica Foundation (Fundación Neotrópica): (…) ? Requests the involvement of non-governmental organizations in the consultation and hearing processes that the Permanent Ordinary Committee on Agricultural Affairs and Natural Resources of the Legislative Assembly has developed. ? The INCOPESCA investigation “evidences a substantive deficiency in the methodological process.”

Attorney General’s Office (Procuraduría General de la República): (…) Observations on the bill:

? The constitutionality of the bill depends on the study or technical report that supports it. ? The principle of non-regression in environmental matters, of objectification of environmental protection, preventive and precautionary, must be taken into account. ? The preventive principle requires the adoption by public authorities of those measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects that human activities or actions generate on the environment.

The law that would re-establish shrimp trawl fishing must be based on a technical basis that guarantees that said activity will not generate environmental damage and will not put at risk the right to a healthy and ecologically balanced environment. ? The foundation of the bill does not appear to be sufficient to justify the re-establishment of shrimp trawl fishing. ? In vote 7978-2019 of the Constitutional Chamber, it is established that “for decision-making in this matter, it was necessary to know specific data from our country regarding multiple aspects, such as environmental, social, and socioeconomic.” ? With the law reform set forth in the bill, the possibility remains open of allowing trawl fishing for any species of shrimp and in the exclusive economic zone of the Pacific Ocean and the Caribbean Sea, although the research carried out was conducted solely in one sector of the Pacific Ocean and for two specific species of shrimp. ? Furthermore, the proposed reform would allow granting licenses for shrimp fishing using suripera nets as a fishing gear, which does not appear to have been the subject of analysis in the supporting study. ? It must be warned that the intent is to reform article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law, eliminating the prohibition of fishing shrimp in the country’s estuaries (esteros). Since there exists a normative framework related to the protection of estuaries and wetland ecosystems, and since these form part of the Natural Heritage of the State in which only the activities set forth in article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal) can be authorized, this would entail the emergence of a normative conflict.

Regarding the presented study that serves as the technical foundation for the bill, although the obtained results appear to be satisfactory in terms of a considerable reduction of incidental fishing, the study was only focused on that specific objective, leaving aside other environmental variables. Hence, given the stated principles and cited provisions of the Constitutional Chamber, the proposed bill could contain defects of constitutionality, insofar as it re-establishes trawl fishing without a technical study that has fully evaluated the environmental impact produced by that activity. Based on the foregoing and taking into account the technical opinion of the Center for Research in Marine Sciences and Limnology of the UCR (CIMAR), the study on which the bill is based does not appear to be sufficient to justify the re-establishment of shrimp trawl fishing. It is recommended to assess the observations set forth regarding the possible defects of constitutionality that the bill possesses.

MarViva Foundation (Fundación MarViva): (…) ? In these 3 judgments, the Constitutional Chamber requires that the reactivation of trawl fishing must comply with the following: ? That the studies be carried out by objective scientific bodies. ? That they demonstrate a significant decrease in incidental catch compatible with democratic sustainable development. ? That they allow knowing the state of the biomass. ? That they evaluate the environmental impact on the ecosystem, even when turtle excluder devices and fish excluder devices are used; as well as the social and economic impacts. ? That they demonstrate the sustainability of the fishery. ? That they allow assessing the impact on other sectors: artisanal fishermen, tourism, sport, the community in general. ? That they be carried out with the participation of MINAE and Academia.

The study was conducted under the influence of the El Niño Phenomenon; therefore, there is a possibility that aspects such as the distribution, abundance, and reproductive patterns of the species were very different from those occurring under stable climatic conditions. ? The study does not evaluate the impacts of trawl nets on the seafloor. ? There are serious weaknesses in the statistics of the study report, as only averages are reflected, without being able to analyze the behavior of the data. That is, only processed information is provided, which hinders the technical analysis of the data. ? The bycatch (fauna de acompañamiento) study only examined 2 shrimp species (Pinky and Fidel) out of the 10 that have historically been exploited by the semi-industrial fleet. However, the bill is not limited to authorizing the extraction of these 2 species, and would eventually enable the fishing of species for which no information exists. ? The term "sustainable use (aprovechamiento sostenible) of shrimp" that is intended to be added to subparagraph d) of section 27) is an imprecise concept that will generate a high degree of legal uncertainty (inseguridad jurídica) for its operators since its scope is not defined. ? Regarding the lifting of the fishing prohibition in estuaries, there is no scientific-technical or legal basis to justify the elimination of this protection. The bycatch study with which this project is intended to be justified did not include any aspect related to trawl fishing (pesca de arrastre) in these sites, and therefore cannot be used as a basis for this article. If this bill is approved, on this point alone the principles of objectification, non-regression, and precaution would be violated. ? Regarding the prohibition of conducting trawl fishing in coral zones, the proponents make another serious error by failing to recognize that this is already prohibited in Article 138 of the Fishing and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura), and a fine is even established for anyone who causes damage to coral ecosystems. Legally, corals are classified as wildlife (fauna silvestre) (under the jurisdiction of SINAC), not as species of commercial interest (which are under the jurisdiction of INCOPESCA). This implies that corals fall under the protection of the Wildlife Conservation Law (Ley para la Conservación de Vida Silvestre). Therefore, INCOPESCA has no legal authority to delineate these zones. ? Based on the analysis, the articles of Bill 21478 lack scientific support and legal viability. The observations and concerns raised during the processing of this legislative file (expediente) by INCOPESCA, MINAE, the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), Guanacaste fishers, the Academy, and civil society organizations must be carefully assessed.”

References: The reports partially cited in the Minority Negative Report (Dictamen de Negativo de Minoría) of the Agricultural Affairs Committee (Comisión de Asuntos Agropecuarios) can be verified in the legislative file. Namely, the report of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) (folios 639-643, volume III); the opinions of the Center for Research in Marine Sciences and Limnology of the University of Costa Rica (see folios 541-550 and 582-583, volume II); the Inter-American Association for Environmental Defense (Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente) (folios 564-568, volume II); the Neotrópica Foundation (Fundación Neotrópica) (folios 791-793, volume III), the PGR (folios 742-752, volume III) and MarViva Foundation (Fundación MarViva) (folios 795-810, volume III). Report of Technical Services of the Legislative Assembly (folios 422-445, volume II).

Segments of the Report of Technical Services

Likewise, the aforementioned report incorporated the assessments made by the Department of Studies, References, and Technical Services in its legal report no. AL-DEST-IJU-210-2019 of September 2, 2019, which stated:

“It is clear that the Chamber jointly links the principles—sustainable development and the principle of solidarity and social justice—with which it constructs democratic sustainable development; a construction that is equivalent to carrying out scientifically proven fishing actions, arts, and methods that allow rational use (aprovechamiento racional) of the marine resources present, in communion with the distribution of wealth, eliminating the foreseeable risk according to the precautionary and preventive principles caused by the economic activity of shrimp trawling, it being transcendental that any reform proposing to reinstate the fishing activity eliminated by the Constitutional Chamber is subject to complying with two significant principles: ‘sustained development and the eradication of poverty,’ without which it would not be possible to reinstate it again.

According to what was indicated in previous sections, the proposed reform is subject to demonstrating democratic sustainable development through technical-scientific studies that guarantee the conservation and protection of the marine ecosystem (biotic-abiotic) and the distribution of wealth (social solidarity and social justice).

That line marks the item on which the studies preceding the legal reform that would allow shrimp trawling must be prepared.

Now, the bill presents as environmental scientific-technical support to seek the reform the research called ‘Evaluation of Fauna Exclusion Percentages in the Fishing of Deepwater Shrimp Pinky Fartantepenaeus Brevirostris and Fidel Solenocera Agassiizii Using Different Sizes of Mesh Openings, Devices (TEDs, BRDs, and Double Tickler Chain) and Other Improvements in the Costa Rican Pacific Ocean.’ (See pages 10 to 14 of the statement of purpose of the bill).

It is indicated that these studies meet the three requirements requested by the Constitutional Chamber: (page 14)

- The mandatory establishment of the TED (fish eye).
- The significant reduction of incidental catch.
- The compatibility of democratic sustainable development with the reduction of incidental catch.

Consequently, the technical-scientific studies must be guarantors of democratic sustainable development, and the use of devices and reduction of incidental catch are only one part of those studies. In that order, democratic sustainable development also involves the principles of democratic sustainability: equitable distribution of wealth, solidarity, and social justice; elements absent from the presented study.

Solidarity-based and environmentally viable shrimp trawling is subject to the analysis and study of the stability of the ecosystem, the balance of its extraction, the existing biomass, the relationship and dependence on other living organisms and the biophysical systems to which it belongs and develops, risks of contamination, environmentally sound solidarity-based extraction methods, distribution of wealth, and social solidarity, among others; in that way, sustained democratic development would be covered.

The study does not reflect the process used to protect the seafloor and its surroundings (ecosystem equity), the biomass, the trophic chain, the families involved, and the solidarity-based distribution of wealth, leaving incomplete the tripartite rights set forth in Article 50 of the Constitution, namely: the right to well-being through the stimulation and organization of production, the equitable distribution of wealth, subsumed and contingent upon the right to a healthy and ecologically balanced environment, duly guaranteed, defended, and preserved by the State.

The presented study adds an aliquot part of the total principles that must be analyzed in the technical-scientific studies that would allow the reinstatement of shrimp trawling annulled by the ruling of the Constitutional Chamber; it must guarantee the eradication of poverty, minimization of the negative effects caused to the marine bed by shrimp fishing with trawl nets, to the biota, and to the ecosystem in general, aspects not visualized in the report.

Upon scrutinizing the exhibited study, the socioeconomic studies of those families before and after the ruling of the repeatedly cited Chamber are not visualized, jobs lost as a result thereof, economic impact caused, quantification of jobs to be reactivated with the new reactivation of shrimp trawling, the number of women and men to benefit (gender equality), social benefits (insurance), and salaries to be received. The distribution of wealth (social solidarity and social justice) of the inhabitants of the coastal zone is not reflected.

In the same way, the existential conditions of the shrimp resource and its environment are not manifested, which is concatenated with the environmental indicators, parameters that allow measuring the evolution and correlation of the economic and social indicators of the sector.

Regarding the seafloor, the Constitutional Chamber alludes to the destruction and damage that the trawling activity causes to that ecosystem; protection that is not reflected in the presented study.

In summary, it would be the technical-scientific studies that provide the parameter to authorize shrimp exploitation by trawling, which must be adjusted to maintaining a healthy environment based on the equitable balance of the ecosystem, ensuring that the cycle of energy and element flows interrelate with each other and remain organized as a basic unit (the biotic or abiotic components), safeguarding social, economic, and environmental harmony.”

Fernando Cruz Castro
Magistrate Judge (Magistrado)

Paul Rueda Leal
Magistrate Judge (Magistrado)

Anamari Garro Vargas
Magistrate Judge (Magistrada)

CO10/20
... See more
Content of Interest:

Content type: Separate Note

Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL

Subject: ENVIRONMENT

Sub-subjects:

NOT APPLICABLE.

File (Exp): 19-023057-0007-CO

Note from Magistrate Judge Cruz Castro

I have proceeded to issue a dissenting vote (salvar el voto) in this legislative consultation, and to consider, together with Magistrate Judges Garro Vargas and Rueda Leal, that this bill has several defects of unconstitutionality, both procedurally and substantively. But additionally, I find it necessary to reinforce two additional arguments.

ON THE COMPOSITION OF INCOPESCA

Delegating to Incopesca the reactivation or non-reactivation of semi-industrial shrimp fishing licenses using trawl nets is a provision that seems unconstitutional to me, for two basic reasons.

In the first place, to date, there are not sufficient studies for Incopesca to proceed with said determination, nor under what terms or parameters. Thus, it is a decision that Incopesca must make based on studies that have not been conducted.

In the second place, the composition of this entity must be taken into account. The Executive President is appointed by the Government Council. The Board of Directors is composed of the Minister of Agriculture and Livestock or the Deputy Minister, the Minister of Science, Technology, and Telecommunications or the Deputy Minister, the Minister of Economy, Industry, and Commerce or the Deputy Minister, three individuals representing the fishing sector, representatives of fisheries or aquaculture organizations from the country’s coastal provinces, one individual representing the industrial sector or the fish and aquaculture products export sector, one individual representing the National Advisory Commission on Fisheries and Aquaculture, and the Ministers or Deputy Ministers of Environment and Energy and Foreign Trade. From which it can be inferred that the legislator would be delegating the regulation of this matter into the hands of a public entity with a composition that contemplates only one part of those involved, namely, the fishing sector. Thus, it is a body that lacks citizen representativeness. Although the composition of said body is not the subject of this legislative consultation, it is relevant to highlight that composition, as the decision to reactivate semi-industrial shrimp fishing licenses using trawl nets will depend on this entity.

As stated, its Board of Directors includes the fishing sector itself, which is the potential interested party in the reactivation of these licenses.

Furthermore, the decision that Incopesca will take, regarding the reactivation of these licenses, will definitively have an incidence and impact on all the inhabitants of our country, present and future generations. Note that we are talking about national sovereignty, the sufficiency of the fishery resource, the preservation of species, the integrity of marine floors, and food security, among other aspects. Thus, the final decision on whether this fishing activity is reactivated at a semi-industrial level and under what conditions would be delegated to a political body (with representation of the interested fishing sector itself).

Thus, under the current terms of the bill, Incopesca would be judge and party in the approval of the licenses. Moreover, it is not foreseen who will control or who will be the guarantor of the results of the scientific and technical studies, with the aggravating factor that they themselves will grant the fishing licenses based on the study and the parameters established by themselves.

It is necessary to highlight what was cited by the majority vote itself when transcribing the 2010 World Study on Shrimp Fisheries, which stated the following:

‘With adequate implementation capacity, shrimp fishing, including trawling, can indeed be managed. However, in many countries, the weakness of the fisheries management bodies, the lack of political will, and an inadequate legal basis have been the factors responsible for the failure of management actions.’ (The emphasis is not from the original).

From which it is concluded that fishery management measures, in many cases, fail due to the weakness of the fisheries bodies. Consequently, given that environmental protection, the sovereign decision on the sustainability of species, and sustainable development are at stake, with greater reason, it is required that these decisions be controlled, precisely in the face of a threat or serious risk to the detriment of natural resources.

In summary, I consider it unconstitutional to delegate to a public entity, with such composition (absence of citizen representation), the determination on the reactivation of semi-industrial shrimp fishing licenses using trawl nets.

ON THE ABBREVIATED PROCEDURE

In the same sense as I have expressed in previous votes (see vote No. 2011-015749 of 09:32 hours on November 16, 2011, No. 2005-398, No. 2007-2901 and No. 2008-7687, and No. 2012-004151 of 16:00 hours on March 27, 2012), I consider that the use of abbreviated procedures within the legislative body injures the Political Constitution, since it infringes the principle of legal certainty (seguridad jurídica), the right to political participation and representation, as well as the democratic principle and the right of amendment.

Accepting the possibility that the Assembly may apply abbreviated procedures, under the terms established in Article 178 of the Regulations, constitutes a clear injury to the principle of legal certainty and the democratic principle. Abbreviated procedures, in parliamentary matters, entail giving exceptional processing to the bill being processed. Thus, its discussion would be subject to certain procedural dispensations, and therefore, all the repose necessary for the approval of national legislation is compromised by haste.

For further elaboration, the dissenting vote I signed in the 2012 ruling, referring to former Article 208 bis (current Article 234 bis), but which are also applicable to this case of Article 178 of the Regulations of the Legislative Assembly, is transcribed:

“IX.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE JUDGE CALZADA AND MAGISTRATE JUDGES ARMIJO AND CRUZ, WITH DRAFTING BY THE SECOND. The unconstitutionality of Article 208 bis of the Regulations of the Legislative Assembly, as well as its application to various legislative procedures, has been the subject of repeated challenges before this Chamber, in which this Chamber, by majority, has considered its conformity with the Constitution, starting from ruling 2008-7687, adopted with the dissenting vote of Magistrate Judge Calzada, Magistrate Judge Cruz, and Magistrate Judge Armijo, which we reiterate on this occasion and declare the action partially granted for the following reasons:

As a starting point, it is necessary to reiterate what was expressed by this Chamber in ruling number 2011-04778 of fourteen hours thirty-one minutes on April thirteen, two thousand eleven, regarding the nature of Parliamentary Law and the limits of the Chamber’s competence in matters of legislative procedure:

‘Nature of Parliamentary Law and limits on the Chamber’s competence in matters of legislative procedure. The fundamental mission of parliaments is to adopt decisions with the participation of the whole of political forces that represent the various sectors of civil society. Parliamentary law fulfills an instrumental function for that purpose—though it also has a political function—of facilitating and ordering that process. This law has the characteristic that it arises as a product of the “interna corporis,” of the capacity for self-normativity and the own dynamics of parliaments. In that sense, it is not a law that is created premeditatedly, but one that is discovered, that is born from practice, and therefore the customary aspect (custom) and interpretation have great importance. In that sense, the power of self-government of Parliaments has a solid tradition and historical justification. Parliamentary law is characterized by being spontaneous, dynamic, and flexible. It is nourished by everyday life, by the political reality in which it operates and where constant transformations occur that make normative responses necessary, often contrary to the classical dogmas of other legal branches, as is the case, for example, of the principle of singular non-derogability of the regulation, which has a different treatment than in administrative law, and yields—on some occasions—in the parliamentary sphere to the dynamism that parliamentary procedures demand. Its limit, of course, lies in the Constitution, in the principles and values of the ideological regime in which it operates. For that reason, this Chamber has recognized that its role in matters of legislative procedure is solely to declare those substantial defects that violate the constitutional principles and values applicable to the matter, as otherwise it would be affecting the self-normative and functional capacity of parliament (interna corporis), distorting its role as guardian of constitutional supremacy into that of a kind of Ad hoc senate (ruling number 2007-9699, of ten hours on July fourth, two thousand seven). In this way, as this Tribunal pointed out in ruling 2005-07961, of seventeen hours fifty minutes on June twenty-one, two thousand five:

‘The self-determination of Parliament regarding its internal actions—recognized repeatedly by this Tribunal—"interna corporis," is one of its essential powers expressly recognized by the Political Constitution in its Article 121 subparagraph 22), and which is consubstantial to the democratic system. The objective pursued with the attribution of the competence to self-organize the Assembly is that through it, its operating procedures, organization, and functioning, and consequently its internal organization, be regulated within the parameters required by the democratic principles, of equality and non-discrimination, with all their derivatives. This power is exercised with absolute independence from the other organs of the State—by virtue of the principle established in Article 9 of the Constitution—and has as limits: compliance with the Law of the Constitution, that is, the set of constitutional values, principles, and norms, within which are those mentioned above, and respect for the principles of reasonableness, rationality, and proportionality, so that those who exercise public powers cannot, by action, omission, or simple material action not based on an effective administrative act, violate or threaten fundamental rights, given that in a democratic state there exists a constitution of liberty, whose objective is to guarantee the individual the enjoyment and full exercise of human rights, which are currently recognized in the Political Constitutions of most countries and in international human rights treaties (International Law of Human Rights). It is not legitimate, therefore, to use powers for purposes not assigned by the legal system (vice of misuse of power) equally or beyond what is reasonable (vice of excess of power). Having said that, the Chamber deems that it should not interfere with the right of self-regulation of Parliament, except when, as stated, any of the indicated principles is violated, which in this specific case would imply the affectation of the right of amendment, understood as the participation mechanism that deputies have to influence during the formative process of the law. Thus, the Chamber’s powers in this matter are exercised from the perspective of an arbitrator that moderates and contains excesses but does not interfere with an intrinsic constitutional power granted to another constitutional body, so that only in the face of obvious or gross violations of the constitutional principles governing parliamentary law would its intervention be legitimate. Parliament has the right, in the exercise of its own power of self-regulation, to reconcile or balance, in the face of specific situations, not only the right of amendment but also the other constitutional principles that also bind its actions, such as respect for majorities and reasonableness; that is, the harmonization of each and every one of the constitutional principles that must coexist during the legislative procedure is the Parliament’s own competence and specifically that of the debate chair and the deputies, and it is to be assumed that such functions are carried out in compliance with the legal system and its principles [...]’. (The highlighting is not from the original).

Said ruling emphasizes that the Chamber’s intervention in matters of legislative procedure, as stated, should only occur:

‘[...] in case of the use of these powers with evident abuse of power, resulting in the annulment of a right and not in its harmonization with the rest of the constitutional principles of parliamentary law [...] The contrary would imply, in our judgment, a disrespect for the power of self-regulation and the democratic principle. The Chamber should not, therefore, become an instance for substituting the exercise of constitutional powers and political debate and dialogue, except when, as indicated... the content of a fundamental right is suppressed or annulled.’

The democratic principle. Our minority vote agrees with the petitioner, based on the same grounds already expressed in the dissenting votes to rulings number 2005-398, 2008-07687, and 2007-2901 of 17:30 hrs. on February 28, 2007, starting from the democratic principle, the respect of which is essential for any examination of the conformity or non-conformity with the Constitution, of any norm or act. On this matter, this Chamber has expressed, unanimously, that:

‘what the legislative procedure seeks is to ensure compliance with the democratic principle within a society that has adopted it as its own political institutions. Because perfect democracy is an unattainable ideal, the democratic principle constitutes the parameter that allows deducing the degree of proximity that a given society achieves, at a given historical moment, with respect to the ideal and its vocation for approaching it as closely as possible. At a minimum, the democratic principle demands respect for the principles of participation and political representation—including everything concerning respect for minorities—the basis of our political system. The latter breaks down into aspects such as the legitimacy of the means employed for the designation of the various representatives and—no less important—the possibility of opposing, through the use of legitimate means, the majority will on the part of groups representing minorities. Based on the above observations, it can be said that procedural violations that constitute injuries to the democratic principle, the inescapable direction of parliamentary activity, are unconstitutional. Likewise, they constitute substantial infractions, legislative procedures that, due to being accelerated or impetuous, provoke debates that are devoid of a process reposed in quality and reflection, and which, moreover, lack broad projection of the legislative activity, as guaranteed by Article 117 of the Political Constitution. Furthermore, they have been considered substantial procedural defects: the omission of publication and the omission of conducting the constitutionally mandated consultations. Regarding the first aspect, since the Legislative Assembly is a representative body of the national community, the publicity of parliamentary procedures is essential, because sovereignty resides in the people and the deputies are only their representatives (Article 105 of the Constitution), therefore their activity must necessarily transcend to the whole community, to the point that some specialists in Constitutional law define it as a publicity body’ (ruling number 2012002675 of eleven hours and fifty-two minutes on February twenty-four, two thousand twelve).-

Costa Rica is a representative democracy, which does not imply that the governors of a specific historical moment can make their decisions without listening to the voice of those who have given them such a mandate, that is, the will of the people as the sovereign power. This clarification is warranted, since, in the absence of a mechanism that has been used to intuit the citizen will, the only mechanism possible in a democracy is to open the doors to dialogue, to paused, calm discussion, with openness, because otherwise we would run the risk of falling into a ‘democratic tyranny,’ grossly violating the democratic principle, which is what guarantees the inhabitants of our country that the interests of the Nation will be safeguarded with zeal and for the good of all. It is necessary to indicate, for the purposes of this reasoning, that one thing is a reform of the Regulations, which seeks to order and adjust to the times (two-party system-multiparty system) in its daily work, so that the Legislative Branch is more effective in regulating the situations occurring in the country, and quite another is to generate reforms to a specific article, for the processing of a specific case. Our Constitution does not regulate the manner in which the regulations of the Legislative Assembly must be reformed, so it is this very normative text that has had to regulate the procedures deemed convenient and in accordance with the Law of the Constitution, which is essential to guarantee legal certainty, the right of representation, and the protection of the democratic principle within the legislative procedure. The power of that body to issue the rules of its interna corporis is indisputable, provided for not only in the Constitution in subparagraph 22) of Article 121, but also consubstantial to the democratic system and specific to the Legislative Assembly as a constitutional power. Therefore, the Chamber has also recognized this self-regulating power and for that reason, from that perspective, it has been clearly considered that Parliament has the power to establish special procedures, if it sees fit, but that these must be defined expressly and in detail, since, otherwise, accepting the possibility that the Assembly may apply special procedures to the processing of reforms to its Regulations and bills, under the terms established in Article 208 bis, without previously defining the rules of the procedure to be followed, constitutes a clear injury to the principle of legal certainty and the democratic principle, because according to the expressed criterion, it is the only way for deputies to know in advance and with sufficient anticipation the procedure to which they will be subjected and thus exercise the corresponding participation and control mechanisms.

Legal certainty. If the legislator did not clearly establish the procedural rules to apply what was intended in Article 208 bis, or forgot to establish regulations or legislative practices, it incurred in an evasion or breach of its constitutionally assigned duties. The introduction of the cited norm to the Regulations, in the terms in which it was approved, entails that whenever the majorities decide, they can, as is already happening, by way of a motion of order, give exceptional processing to the bill being processed, and its discussion remains in light of procedures not established in the Regulations, that is, in the midst of a situation of legal uncertainty (inseguridad jurídica).

Principle of publicity.

Regarding the principle of publicity, as was well indicated in the majority vote, the procedure is created by means of a privileged motion (moción de orden), which, according to article 153 of the Rules of Procedure, may be presented at any time during the debate, proceeding to its discussion immediately. They do not need to be announced except at that very moment, which is insufficient for it to be reviewed by the deputies prior to its adoption. It is for this reason that leaving the procedure to be applied in each specific case to the discretion of a majority, without it being made known beforehand to the entire membership of Parliament, causes harm to the democratic principle to the detriment of minorities, insofar as nothing guarantees that under the regime and application of article 208 bis of the Legislative Rules of Procedure, minorities will not be affected in terms of the exercise of the constitutional rights of their representatives in Congress. Once the motion is approved by the majorities, the minority factions (fracciones minoritarias) have no other option but to submit to the limited participation granted to them in the created procedure.

Unreasonable restriction of the right of amendment and others. Every deputy holds the constitutional right to participate in the law-making process, and thus, to influence the final content of the law. Although the power of the Legislative Assembly to dispose its own rules is recognized, such as establishing special procedures, however, the way in which it authorizes this is harmful to the principle of legal certainty, the right to political participation, the right of representation, as well as the democratic principle and the right of amendment of the deputies, insofar as the omission to regulate such procedures with the necessary advance notice and participation by all deputies renders these rights null and void.

In summary, article 208 bis of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly constitutes an element of total rupture with the principles indicated and allows that, by means of a motion approved by two-thirds of the deputies, the Legislative Branch may act against its condition as the body that guarantees popular representation, according to the design structured in Title Nine of the Political Constitution of 1949, to the substantial detriment of the democratic principle.-

The undersigned are aware of the implications of annulling this norm, by means of which numerous laws have been approved, some of special importance for the country. However, since the application of that procedural norm has been carried out under the protection of a constitutionally consolidated practice by effect of this Chamber's own jurisprudence, it is appropriate to apply, to the present case, the "ex nunc" effect of the upholding decision, by virtue of the doctrine expressed in judgment 1-92 of 14:00 hrs. of January 7, 1992, and repeated in judgment 2-92, of 14:15 hrs. of the same day, in the sense that:

"...the interpretation that, as of the cited resolution, the Chamber gives to article 195 subsections 4 and 7 of the Political Constitution, in its function as interpreter of the Fundamental Charter and whose precedents and jurisprudence are recognized as having binding force 'erga omnes', does not generate 'per se' the unconstitutionality of the other reforms approved prior to that judgment and that had not obtained a qualified majority in the three debates of the two legislatures. On the contrary, all of them were incorporated into the Fundamental Charter under the protection of a consolidated constitutional practice, since the unchallenged decision of the President in session on October 29, 1962, which must be understood as corrected as of the new interpretation established by the Chamber, so its effects are circumscribed exclusively to those produced in the future, but it is never understood that other prior ones can be affected by its means, because if so, the principle of 'legal certainty' would be violated. Consequently, the corrective criteria that this Chamber issues on matters of constitutional amendments in exercise of its preventive constitutionality control must be understood with ex nunc and not ex tunc effects, all within the philosophy contained in the Law of Constitutional Jurisdiction, in the chapter referring to legislative consultations on constitutionality and the principle of legal certainty, previously referred to."

Although the above criterion has been sustained by the Chamber in relation to corrective criteria on matters of constitutional amendments issued in the exercise of prior constitutionality control, it is not only valid, but necessary, to apply it to the present case, no longer in the exercise of consultative control, but in a contentious case, for two reasons: first, because by virtue of the fact that the Constitution and, derived from it, the Chamber's jurisprudence, are the foundation and root of legal certainty, both for the Supreme Branches and for all public entities, individuals, and even for third States through the adoption of agreements and treaties, when the Legislative Branch has adopted agreements and approved laws through the application of procedural rules constitutionally valid at the time of their application and with the backing of the Constitutional Court, legal certainty would collapse if in cases like the present one, when reversing the prevalence of a criterion on the constitutionality of a procedural norm applied in good faith by the Legislative Branch, repeatedly, over time, it had an ex tunc effect, as in principle declarations of unconstitutionality of substantive norms usually have, including those of constitutional amendments themselves. Secondly, the second paragraph of article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction provides that: "The constitutional annulment judgment may graduate and dimension in space, time, or subject matter, its retroactive effect, and shall dictate the necessary rules to prevent it from producing serious dislocations of social security, justice, or peace," so in this case it is necessary, in order to avoid those serious dislocations, to dimension the effects of the upholding decision, a power which this Chamber has already made use of on various occasions (see, for example, judgment number 01698-12 of twelve hours twelve minutes of March five, nineteen ninety-nine, 3410-92 of fourteen hours forty-five minutes of November ten, nineteen ninety-two and 2010-021258 of fourteen hours of December twenty-two, two thousand ten.). For the foregoing reason, the claim of deputies Manrique Oviedo, Jeannette Ruiz, Ana Eugenia Venegas and Gustavo Arias Navarro that, in the event that article 208 bis of the Legislative Rules of Procedure is declared unconstitutional, all laws approved through the special procedure provided for in that norm be declared unconstitutional, is dismissed; instead, the effects of the judgment are dimensioned in the sense that the unconstitutionality does not affect, in this case, the laws and agreements approved through procedures carried out in application of the challenged norm, except for those legislative procedures that have not been approved in first or in second debate as of the date of publication of the respective notice.-"

Thus, since I have considered that the exceptional and abbreviated procedures, in parliamentary matters, are unconstitutional, it follows from this that the form of the bills that have been approved in application of said norms would also be unconstitutional, as is the case with the consulted bill.

Fernando Cruz C.
Magistrate

CO10/20
... See more
Content of Interest:
Content Type: Separate Note
Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS
Topic: ENVIRONMENT
Subtopics:
NOT APPLICABLE.
Docket 19-023057-0007-CO
Note of Magistrate Rueda Leal. In my work as a constitutional judge, I have sought that the rulings I endorse, regardless of whether I participate in a unanimous, majority, or minority vote, be part of a coherent line of thought. This aspiration leads me to make clarifications in such rulings—through notes, additional reasons, individual votes, etc.—in order to clarify my position, when I deem it necessary to highlight, for example, the aspects that, for factual or legal reasons, may influence the decision of this Court. I consider that a consistent criterion represents a contribution to legal certainty, which the Constitutional Chamber and, in general terms, the Judicial Branch must provide.

Now, in this judgment, I subscribe to the minority vote, which is enriched with a wealth of jurisprudential precedents, and national and international regulations.

For the sake of what is stated *ab initio* of this note, I must underline some particular criteria pertaining to the precedents cited in the minority vote. Thus, I dissented in judgment No. 2019-8706, as I considered that there was a possible situation of non-compliance with what was ordered by this Chamber in another docket. Additionally, I clarify that I did not participate in several of the pronouncements recorded in the dissenting vote (for example, votes Nos. 2017-011714 and 2017-018360), so I do not necessarily subscribe to the criteria expressed therein. Moreover, I placed notes in other mentioned judgments (for example, rulings Nos. 2018-005758 and 2020-010160), to which I refer and which I maintain.

Properly, regarding that legislative powers must be linked to unequivocal rules of science or technique, elementary principles of justice, logic, or convenience, I have followed such a line in environmental matters, given that the principle of objectification of environmental protection has been repeatedly applied by constitutional jurisprudence, even qualifying it as a requirement of the legislative procedure when it concerns environmental bills (judgments Nos. 2010-000075 of 15:01 hrs. of January 6, 2010, 2012-013367 of 11:33 hrs. of September 21, 2012, 2013-005964 of 15:05 hrs. of April 30, 2013 and 2018-007978 of 12:45 hrs. of May 18, 2018). Beyond such a situation, I have also stated that legislative decisions are protected by the principle of free configuration of the legislator (judgments Nos. 2013-011499 of 16:00 hrs. of August 28, 2013, 2015-015737 of 10:20 hrs. of October 9, 2015 and 2018-019511 of 21:45 hrs. of November 23, 2018, among others), since a contrary thesis, according to which a technical study would be required in all cases, would empty this principle of its content. In that sense, with the drafting of the undersigned, the following was recorded in judgment No. 2018-000230 of 10:40 hrs. of January 19, 2018:

"In regard to the alleged establishment of a *numerus clausus* list by the legislator without the existence of technical criteria, the Chamber dismisses any harm to the constitutional order. As is evident from the preceding paragraphs, the determination of the parameters for categorizing a profession as a health science falls within the right to free configuration of the legislator. The Chamber rejects that, inevitably, all decisions of the legislator must contemplate a technical study, since such a situation would annul the discretionary power of the legislative body, submitting it to the criterion of third parties who lack democratic representation. Technical studies are necessary when there is an express norm in this respect (for example, in environmental matters) or when the subject matter requires them, under penalty of transforming discretion into arbitrariness. In the case at hand, the legislator's decision clearly raised the requirements for being a health sciences professional, by demanding the minimum degree of 'licenciatura' and expressly enumerating the included professions, a decision that does not require a technical or scientific study." (Highlighting does not correspond to the original).

Concerning the issue of citizen participation, I have issued numerous opinions and developed its content in response to the discussions that have arisen within this Court in relation to the legal nature of this Chamber's competencies regarding its application, its constitutional, international, and infra-constitutional manifestations, especially maintaining, contrary to the majority, the initial position of constitutional jurisprudence that for years affirmed the legal nature of citizen participation as a right, beyond also being a principle and value (for example, see judgments Nos. 2017-014518 of 12:15 hrs. of September 8, 2017, 2017-016535 of 12:01 hrs. of October 13, 2017 and 2016-015083 of 9:05 hrs. of October 14, 2016).

Pursuant to the foregoing, I place on record that I maintain, without any variation, the criteria I have rendered on the matter, whether explicitly or implicitly referred to in this minority vote. Regarding the *sub lite* matter, the analysis of the legislative process and the substantive objections made by that vote demonstrate reliably that the technical study serving as the basis for the consulted legislative bill is a manifestly insufficient support for the corresponding legislative decision, since it does not address all the issues required for such a definition—as is explained forcefully and in depth in the minority vote—so endorsing such a study signifies a serious setback for the environmental protection that the Constitutional Chamber once bestowed. Such a setback is even more regrettable in light of the recent evolution of the jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights, which in its judgment of February 6, 2020 (Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat (Our Land) Association Vs. Argentina) comes to fully incorporate the Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, thus converting the legal considerations of the latter into binding jurisprudence for countries subject to the jurisdiction of that international court. In this regard, the IACHR highlights that "in environmental law, the principle of prevention is applicable with respect to activities carried out in the territory or under the jurisdiction of a State that cause damage to the environment of another State, or with respect to damage that may occur in areas that are not part of the territory of any particular State, such as, for example, the high seas." Precisely, the IACHR recalls that the "International Court of Justice has indicated that the obligation of prevention arises when there is a risk of significant damage. According to said tribunal, the significant nature of a risk can be determined by taking into account the nature and magnitude of the project and the context where it will be carried out." Consistent with this perspective, the IACHR highlights, as an essential element of the human right to a healthy and ecologically balanced environment, the duty of regulation, from which, given "the relationship between the protection of the environment and human rights (supra paras. 47 to 55), States must regulate this matter and adopt other similar measures to prevent significant damage to the environment." (Highlighting does not correspond to the original). In order to achieve the foregoing, the requirement of sufficient and prior technical studies for the approval of bills that impact the environment, widely applied by constitutional jurisprudence in obedience to the principle of objectification of environmental protection, with absolute clarity constitutes one of those appropriate "similar measures," which rises to the hierarchical level of a requirement of international human rights law, thanks to the IACHR's jurisprudence, which reinforces my position of subscribing to the minority vote.

Thus, the alleged omission of appropriate technical studies constitutes a core flaw of the consulted legislative bill, which, without a doubt, in itself vitiates the applied legislative procedure with unconstitutionality, by contravening article 50 of the Fundamental Law, as well as constitutional and IACHR jurisprudence.

Paul Rueda L.
CO10/20
... See more
Content of Interest:
Content Type: Separate Note
Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS
Topic: ENVIRONMENT
Subtopics:
NOT APPLICABLE.
DOCKET 19-23057-0007-CO
Note of Magistrate Garro Vargas

I. On the invocation of international instruments that are not a parameter of constitutionality control……………………………………………………………..1
A. Preliminary elements………………………………………………..…..1
B. The precedents invoked in the present minority dissenting vote….…...5
II. On the a priori constitutionality control in the specific case………….6
III. On the study on which the bill is based………………………9
IV. Social and economic aspects not assessed in the legislative iter……..12
V. On the defects in the legislative procedure……………………………...15
VI. On the motions to article 46 of the Law of Fisheries and Aquiculture……….16

I have deemed it necessary to make, with due respect, some considerations that further outline my position regarding the issues submitted for examination in this legislative consultation.

I. On the invocation of international instruments that are not a parameter of constitutionality control

I agree with the minority vote of this advisory opinion and with a good part of the *rationes decidendi* exposed therein that are based on what was decided in other rulings of this Court. However, within those *rationes*, jurisprudential precedents are invoked that include international instruments that do not have the status of treaties duly incorporated into the Costa Rican legal system. I consider it inappropriate to use them as a parameter for exercising the competence granted in articles 96 subsection b) and 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction (LJC).

A. Preliminary elements

To provide an adequate framework for the analysis of the issue, it is worth bearing in mind that although it is true that article 7 of the LJC establishes that "the Constitutional Chamber has exclusive jurisdiction to decide on its own competence," it is also true that it must do so within the framework established by the Constitution and the Law. For this reason, it is important to know what that normative plexus is, outside of which the Chamber's work finds no foundation of material or formal legitimacy whatsoever.

Secondly, in jurisdictional work, it is absolutely necessary to respect, among others, two principles of singular relevance. On the one hand, the principle of separation of powers, which must inform the activity of every Rule of Law that aspires to be democratic. Such a principle leads to distinguishing between administering, legislating, and declaring the law – dispensing justice. On the other hand, a basic hermeneutical principle: that of systematic interpretation, which leads to viewing the legal system and, very particularly the Constitution, as a whole and discovering its internal unity. These two principles must illuminate the analysis of the scope of the Constitutional Chamber's competencies and the normative sources it uses to exercise them.

Finally, it must not be forgotten that *soft law* provisions are tendential manifestations of the international legal community – often very appropriate – on what is considered ideal to recognize or protect. But these provisions, for various reasons, have not become a treaty or a convention. To be incorporated into the legal system, they must follow a process of subscription and ratification that has a markedly democratic character. Thus, the absence of the binding nature of *soft law* norms, although it may not seem so at first glance, obeys respect for the democratic *ethos* that permeates the production of legal norms. This advises giving a treatment to international instruments without obviating in each case attention to their specific and diverse legal force. In previous notes (judgments 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351) I made the following clarifications in relation to the constitutionality control and international instruments as a valuation parameter. In this regard, I indicated, insofar as relevant, the following:
"As is well known, articles 10 and 48 of the Political Constitution (CP) establish the functions and competencies of the Chamber. The first refers both to the exercise of constitutionality control and to its function as arbiter of competencies; and the second to the function of jurisdictional guarantor of fundamental rights, through the hearing of amparo and habeas corpus appeals. But, in addition, the law establishes others. Thus, art. 1 LJC attributes to the Chamber – without violation of the Constitution – an additional task: that of measuring the conformity of a law or a general provision with international treaties or conventions. This is carried out according to art. 73.d) LJC which states:
"Art. 73 LJC. An unconstitutionality action shall be admissible: (…) d) When any law or general provision infringes article 7, first paragraph, of the Constitution, by opposing a public treaty or international convention."
In turn, art. 7 CP states that treaties have supralegal value:
"Art. 7 CP. Public treaties, international conventions, and concordats, duly approved by the Legislative Assembly, shall have, from their promulgation or from the day they designate, authority superior to the laws."
As can be observed, art. 73.d) LJC leads to respecting art. 7 CP. However, due to a deficient legislative technique, art. 73.d) LJC establishes for exercising that function of controlling said conformity, the same mechanism used to exercise constitutionality control. But, of course, both functions are different. Stated differently, art. 73 LJC provides the same mechanism – the unconstitutionality action – for diverse objectives and operations: all subsections, except d), for exercising constitutionality control; and the latter for exercising the control of conformity of laws or general provisions with treaties. The discussion and warning about this error in legislative technique were reflected in the minutes of the drafting of the LJC (cf. Legislative Docket No. 10273, volume I, folios 964-967).
Then, when in an unconstitutionality action, the Chamber hears a legal norm, as in the present case, it can exercise two different competencies, although within the same process. On the one hand, it exercises constitutionality control, through the use of the only constitutional parameter (the text of the Constitution and its principles). On the other hand, it exercises the control of conformity of legal norms and, where appropriate, infra-legal norms, with the treaties.
Obviously, within a single process called an unconstitutionality action, it could hear only the mentioned conformity, that is, paradoxically, it could not exercise constitutionality control, but only ensure respect for art. 7 CP. In such a case, said article is not in a strict sense a parameter, but the norm that determines the requirement of conformity of a law or a general provision with a determined treaty or convention: so, it would not be exercising a constitutionality control properly speaking.
By measuring the conformity of legal and infra-legal norms with treaties, the hierarchy of the latter is not being varied, but rather it is being enforced. Therefore, if such hierarchy has not varied, everything seems to indicate that it is inappropriate to say that treaties form part of the constitutionality parameter or to act as if they did. The parameter is a point of reference to measure, calibrate, lower-ranking norms. Therefore, if by express provision of art. 7 CP, international treaties are of supralegal rank, for that very reason they cannot be, at the same time, a parameter of constitutionality. These norms, according to arts. 7 CP and 73.d) LJC, are only a parameter of conformity of legal and infra-legal norms.
To exercise constitutionality control, as has been said, the parameter is composed of the Constitution and its principles. If it were thought that treaties form part of said parameter, various norms would be emptied of meaning: art. 10.b) CP and arts. 73.e), 96.a) LJC which, when speaking of constitutionality control of treaties, concomitantly, are indicating that these do not have constitutional rank and, therefore, cannot be part of the constitutionality parameter.
To exercise the conformity control, the parameter can only be composed of the types of instruments expressly indicated in art. 7 CP, namely: treaties, conventions, or concordats, all duly incorporated into the Costa Rican legal system. If it were thought that any international instrument could form part of such parameter, the content of both the aforementioned norms – art. 10.b) CP and arts. 73.e) and 96.a) LJC – and arts. 105 and 121.4 CP would be emptied. Indeed, it would not make sense for the Legislative Branch to be limited by what is stated in a duly approved treaty and for the Chamber, through its jurisprudence, to indicate that a non-ratified instrument also limits the Legislative Branch. Nor would it make sense for one of the functions of that Branch to be to approve treaties and for the Chamber, circumventing both that process and the democratic principle that informs it, as well as the constitutionally originating competence entrusted only to the Legislative Branch, to in fact grant binding character to a non-ratified instrument. Such granting would be given if it used that instrument to exercise the competence indicated in art. 73.d) LJC, which would also imply a contradiction because, according to that same article, it aims to guarantee respect for art. 7 CP, which is precisely what establishes that duly incorporated treaties have a value superior to laws. Therefore, if an instrument that is not included within art. 7 CP is used as a parameter to exercise the competence granted by art. 73.d) LJC, that same constitutional norm would also be violated and, of course, also that legal norm.
However, the attempt to use international instruments as an integral part of the constitutionality parameter may be the result of an inaccurate interpretation of art. 48 CP. Certainly, that norm does not speak of treaties but of "international instruments on human rights." But the norm as such only does what it does is to protect fundamental rights, established in those instruments, with the same jurisdictional guarantee with which it protects constitutional rights: through the amparo appeal. That is, that norm refers to international instruments on human rights when it determines the object protected by such appeal. But, in addition, art. 2 LJC clarifies that it concerns "human rights recognized by International Law in force in Costa Rica."
It does not appear that a relationship of specialty exists between art. 48 CP with respect to art. 7 CP (as this Chamber has affirmed, for example, since judgment No. 5759-1993), because they do not regulate the same aspect: one mentions international instruments on human rights to refer to the object of the amparo appeal; the other alludes to treaties precisely to define their normative value. Furthermore, if one wished to speak of a relationship of specialty, it could be said that the relationship is inverse: treaties are a species of international instruments. Although, in the present case, establishing that relationship is not even appropriate, because treaties are mentioned in art. 7 CP without any reference to the subject matter on which they bear; by contrast, the international instruments mentioned in art. 48 CP are only those related to human rights. So, while treaties are a species of instruments, treaties – in general – are not a species of human rights instruments. For that reason, it is also not appropriate to make that genus-species relationship from art. 7 with respect to art. 48 CP.
Moreover, it does not seem correct to distinguish where the Constitution does not distinguish, especially when a norm is determining the value of the exhaustively mentioned normative instruments. That is, it is difficult to admit as valid that art. 7 CP must be understood as directed only at treaties that are not about human rights.
Furthermore, it must not be forgotten that the function of being the jurisdictional guarantor of fundamental rights through the amparo appeal, which is what art. 48 CP refers to, is different from that of exercising constitutionality control, which is what art. 10 CP refers to. On the matter, the Chamber's jurisprudence has been clear and reiterated, and it has evident consequences on the issue now before us.
III. Conclusion. The function of controlling the conformity of laws and general provisions with treaties and conventions is not expressly provided for in the constitutional text but only in art. 73.d) LJC, but it is not contrary to the former, since it allows guaranteeing the effectiveness of art. 7 CP. That function of controlling such conformity is a different function from that which the Chamber exercises by virtue of art. 10 CP – constitutionality control – and from that established in art.

48 CP –to guarantee, through the courts, the constitutional rights and the fundamental rights established in international human rights instruments–.

When this Chamber exercises its constitutional review function, it is not appropriate for it to resort to treaties and use them in practice as if they were part of the constitutionality parameter. Such instruments, and only if they have been duly ratified, may stand as a parameter of conformity of legal and infra-legal norms with themselves, by reason of the provisions of Art. 7 CP and 73.d) LJC. This is consistent with a systematic interpretation of the Constitution and the LJC and with respect for the separation of powers, a fundamental principle of every democratic State under the Rule of Law.” (The highlighting does not correspond to the original texts).

B. The precedents invoked in this dissenting and dissenting vote

The dissenting vote echoes what has been resolved on other occasions by the Chamber, in which reference is made, for example, to the World Charter for Nature of 1982, the Rio de Janeiro Declaration approved at the United Nations Conference on Environment and Development (1992), and the FAO International Code of Conduct for Responsible Fisheries (1995). These international instruments are of the utmost importance, but since they have not been formally ratified by the Legislative Assembly, they are not formally constitutionality parameters. The foregoing is for the purpose of exercising the jurisdiction to answer consultations on constitutionality.

II. On a priori constitutional review in the specific case

It is necessary to emphasize what was reflected in the minority vote, to the effect that there is no intent to prohibit the extractive and economic activity under analysis. In light of Articles 105 and 121 of the Constitución Política, the ordinary legislator enjoys broad freedom of configuration of norms regarding social, economic, and political reality. The exercise of legislative power resides originally in the people and is constitutionally delegated to the Legislative Assembly due to its character as a representative political body. However, this power is limited by constitutional precepts, values, principles, and jurisprudence, as well as by those international agreements or instruments duly approved by the Legislative Assembly (Article 7 of the Constitución Política). Additionally, regarding the legislative process, the legislator is subject to the provisions of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, which is a formal constitutionality parameter.

In our normative design, moreover, the process of law-making is subject to constitutional review, exercised through the Sala Constitucional. This review system may be a priori or a posteriori. In both instances, and with their specific regulations, it is the duty of this Court to examine—if submitted for its consideration—the normative proposal and the legislative procedure, in order to compare it with the norms, principles, and values that make up the Constitutional Law.

In a priori constitutional review, the Sala Constitucional is responsible for overseeing and “hearing consultations on proposed constitutional amendments, the approval of international agreements or treaties, and other proposed laws, as provided by law.” All of the foregoing is a manifestation of the principle of constitutional supremacy, which is enshrined in Article 10 subsection b) of the Constitución Política and in Articles 96 et seq. of the LJC.

This form of constitutional review, equally as forceful and valid as a posteriori review, has an objective or abstract purpose, but in addition a preventive and precautionary one. Its purpose is to prevent proposed laws that contain some constitutional defect from becoming part of the legal system. This Chamber has stated on this point as follows:

“In our system, that power to exercise review over formal defects in legislative decisions is expressly provided for in the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and may be done through two different channels: on the one hand, through so-called preventive review, which encompasses consultations on constitutionality (called ‘legislative’) in its various forms, and on the other, through subsequent review, which groups together the unconstitutionality action and the optional judicial consultation.- In prior review, the Chamber enters into the legislative procedure, either in a mandatory manner—when an attempt is made to approve constitutional amendments, international treaties or agreements, or amendments to the Ley de la Jurisdicción Constitucional—or optionally, if so requested by at least ten deputies, or as the case may be, by the Corte Suprema de Justicia, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Contraloría General de la República, or the Defensor de los Habitantes, and issues an opinion, which will always refer to the constitutional validity of a proposed law still pending final approval. It is a special manifestation of Constitutional Justice, by virtue of which this Court issues a ruling whose purpose is, at bottom, to prevent provisions contrary to the constitutional and regulatory framework that conditions legislative activity from coming into legal existence, as the only possible way, in principle, to do so with respect to legislative procedures not yet concluded. Unlike this, subsequent review over legislative decisions may only be exercised—with the exception to be mentioned—against provisions or agreements already definitively approved, i.e., in force, and hence it is only possible to bring unconstitutionality actions for violations of the legislative procedure when what is sought is the annulment of the final product of that procedure, that is, the agreement or the normative precept itself, and not the defect considered in itself, since it is not possible to separate it from the former.” (Judgment 7675-1997. The highlighting does not correspond to the original).

Since my appointment as Substitute Magistrate, I have held that in this exercise of a priori constitutional review, there are aspects on which the Chamber is not competent to rule, such as the possible advantages and disadvantages on the plane of convenience and opportunity, as well as matters of mere legality (see my separate note in judgment 2015-15927). Likewise, in the note to advisory opinion 2019-24746, I concluded the following:

“[One must bear in mind] the need to distinguish between what is legally mandated (constitutionally and legally) and what is politically possible or desirable. It is true that the political must not be outside the legal, and it is also true that many decisions of the Sala Constitucional have an impact on the political life of the country. It is logical that this latter point is so, in view of its peculiar functions and jurisdictions, assigned by the norms that govern it; but precisely those norms are a limit. Although it is for it to decide on its own jurisdiction, as indicated by Article 7 of the LJC, it always does so in light of those norms and without forgetting its nature as a jurisdictional body. For that reason, the rationes decidendi and the Chamber’s holdings respond to that reality. In contrast, it is in the parliamentary sphere where arguments of convenience or opportunity—nourished by the technical studies of the CGR, in its capacity as an auxiliary body to the Legislative Assembly, and surely from other instances—are to be deployed. Such arguments will provide the basis for decisions deemed prudent to be taken in that sphere.”

According to what has been said, it is not the Chamber’s role to examine the opportunity and convenience of proposed laws. However, this Court is responsible for:

“Guaranteeing the supremacy of constitutional norms and principles and of the International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, as well as the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in international human rights instruments in force in Costa Rica” (Article 1 of the LJC. The highlighting does not correspond to the original).

It is precisely in the exercise of this jurisdiction that the minority of the Chamber examined and demonstrated, in the specific case, the existence of the grievances raised by the consulting legislators, confirming that there are two defects in the legislative procedure (constitutional principles of objectification of environmental protection and of publicity) and a substantive defect (due to the violation of the principle of non-regression in the protection of the environment). The foregoing was done in light of constitutional norms and principles and also of the international instruments mentioned in the minority vote, which have been ratified by Costa Rica.

I consider that it is not appropriate to postpone the constitutionality analysis to a later time. On the contrary, if the consulted grievance of unconstitutionality is duly confirmed, for reasons of procedural economy and because of the obligation that the legitimate performance of the a priori constitutional review function entails, the logical and timely thing is to declare the defect found. Therefore, it is not justified that, if by constitutional mandate (Articles 6, 7, 9, 10, 50, and 89 of the Constitución Política) a defect in a proposed law is demonstrated, the Chamber exercises a kind of restraint. On the contrary, both those articles of the Constitution and Article 1 of the LJC oblige this Chamber to enforce constitutional supremacy in preventive or a priori review. The purpose of this is that, if there are defects in the legislative procedure, they be corrected in a timely manner and not cause a greater imbalance later. That would occur when a norm enters into force with indications of unconstitutionality. Likewise, observations on substantive aspects, although not binding on the parliamentary body, may be considered by it with adequate advance notice.

Certainly, the Chamber could depart, in an unconstitutionality action, from what was said in an advisory opinion. This is because new factual or legal elements might arise that must be analyzed. Indeed, Article 101, final paragraph, of the LJC indicates that “the opinion does not preclude the possibility that the norm or norms in question may later be challenged through the means of constitutional review.” But this in no way justifies a Court abstaining from exercising prior constitutional review of consulted proposed laws, since it is a jurisdiction constitutionally and legally entrusted to it. This is not a matter of disregarding the essential principle of separation of functions and the task entrusted to the parliamentary body, but of bearing in mind that the Chamber must assume this non-transferable jurisdiction of a priori review, through which it guarantees constitutional supremacy.

III. On the study on which the proposed law is based

In the minority vote, it was shown that the consulted technical authorities agree in pointing out that the study on which the proposed law is based is not sufficient to support the decision to reactivate semi-industrial shrimp fishing licenses with trawl nets and does not allow the establishment of the parameters that must be met to carry out that activity.

It is not for this Chamber to calibrate for itself the contents and validity of that study, but rather to demonstrate whether there is a reasonable convergence in what was indicated by the authorities consulted during the parliamentary procedure. This minority confirmed, from a careful examination of the case file, that rather than a mere convergence, there is practically unanimity in the observations regarding the content's deficiencies and methodological weaknesses. For this very reason, it is somewhat strange that the majority characterizes that study as a “duly substantiated” investigation. In stating this, the majority contradicts all the authorities. Moreover, I would say it even contradicts the proposed law itself and the sponsoring legislators, who recognize the need for other studies to be carried out (both regarding environmental variables and sustainability variables). Indeed, the granting of these licenses is conditional on additional studies that have not been carried out. So it would seem contradictory to assert, on the one hand, that it is a “duly substantiated” investigation and, at the same time, to make the granting of licenses contingent on additional studies. The fact is that, at the time of legislating, the necessary information to establish the parameters with which the licenses must be granted is not available.

It is striking that the majority vote relies on a FAO technical document dating from 2010, which does nothing but insist on and highlight the need for fisheries management; and, furthermore, that said opinion, or the FAO itself, is considered a kind of technical expert to calibrate the sufficiency of the proposed law or of the technical study on which it is based. Note that, quite the contrary, at the respective hearing before the Legislative Commission, Mr. Víctor Milla Quesada and Ms. Gloriana Álvarez Leitón, FAO representative in Costa Rica and FAO consultant, respectively, did not position themselves in favor of the proposed law as such, nor did they validate the sufficiency of the study. These representatives, rather, expressed themselves in favor of sustainable fishing and stated that it is up to each country, on an informational and scientific basis of the respective territory, to determine the parameters of said sustainability. Therefore, they themselves indicated that it is not a matter of relying on global averages, which have no specific relation to Costa Rica, but rather that the decision must be based on information corresponding to our territory and its resources.

Additionally, it would be worth recalling that the very FAO authorities consulted pointed out that, for an activity to be sustainable, three variables must be analyzed, namely: social, economic, and environmental elements. These, as was corroborated, were not calibrated in the study that underpins the proposed law, since that study was focused exclusively on techniques for the exclusion of FACA and did not incorporate other aspects necessary to be able to deem that there is sustainable management of the fishery.

The conclusions of these FAO authorities, within the framework of the legislative discussion, were the following:

“The first point is that the FAO, neither in Costa Rica nor in any other country in the world, takes a position on whether or not shrimp fishing should be approved. The second point is that the FAO is neither for nor against trawl fishing. The FAO is in favor of sustainable fishing, and we believe each case should be analyzed independently.

The third point is that sustainable fishing must incorporate the three criteria of sustainable development: social, economic, and environmental. In tropical countries, there are trawl fishing methods certified by the MSC -Marine Stewardship Council-, for example in Suriname, Guyana, and Australia. However, the FAO is not the one that carries out the certification. The FAO supports governments by providing the technical criteria so that it is the national institutions that decide what is sustainable in terms of trawl fishing. This is based on the best scientific knowledge that exists.

The fourth point is that the FAO supports the incorporation of good practices in the fishery, for example, the incorporation of bycatch reduction devices. Participatory agreements on, for example, zoning and spatial management of territories, the creation of data collection programs to evaluate what is being discarded, for example, and incidentally caught—this is closely linked to monitoring and control issues regarding these fishing practices—and, for example, management plans to manage fish populations at sustainable levels.

The fifth and final point is to mention, to make it clear that, on behalf of the FAO, it is the country and its institutions that define what sustainability in fishing is, what must be carried out, how, and where (…)

Sustainability, as I was indicating, by touching on the three pillars of sustainable development, is somewhat more complex than just talking about the existence of species, even FACA, but it also has another series of elements to consider, mainly social and economic.

Good practices in fisheries means, for example, the incorporation of these bycatch reduction devices, having participatory agreements, including as many actors as possible in the decisions made. Having science-based control and monitoring that is effective, that is efficient, that has clear rules and, above all, making use of the information that can be generated, management plans to ensure the sustainability of populations” (Folios 471-472 of the copy of the legislative file. Hereinafter, when referring to folios, it will be understood that these belong to said copy. The highlighting does not correspond to the original).

From the foregoing, it is possible to highlight that the FAO, as they themselves recognize, is not a certifying body for fishing, nor does it set accreditation parameters for sustainable fishing. It exclusively supports governments by providing technical criteria so that the national institutions decide the sustainability parameters for fishing methods, based on the best scientific knowledge that exists.

The above reinforces what the minority of this Chamber stated, to the effect that the report used as the basis for this proposed law is insufficient to make a decision such as the one intended. The study only refers to one of the elements suggested by the FAO itself for assessing sustainable fishing: the incorporation of devices to reduce FACA. However, it omits comprehensively evaluating the social, economic, and environmental components that the FAO recommends, according to the very statements made before the Legislative Assembly.

Finally, the majority of this Chamber understands that the law has an effect conditioned on technical studies pending completion. I consider that what is properly conditioned is the granting of licenses on the completion of the study. The law as such does not have a conditioned effect, because from the moment it is approved, it would be delegating to INCOPESCA the granting of licenses with parameters that the latter will itself define based on studies that the legislator will have no opportunity to calibrate or subject to consultation.

IV. Social and economic aspects not assessed in the legislative iter

I stated in the minority vote that I am very aware of the unemployment problem affecting populations that depend on shrimp fishing with trawl nets. I understand that this proposed law seeks to address the needs of this population. However, for the decision to be reasonably supported, the Legislative Assembly must examine, based on technical criteria, the economic and social impact of the commercial activity.

From analysis of the case file, it can be inferred that there are also vulnerable populations that could be harmed by the decision to reactivate the licenses, and their situation does not appear to have been taken into consideration in the technical study adopted as the basis for the proposed law.

For example, in the legislative file, there is official communication CPGTE 0218-2019 of August 18, 2019, in which the Asociación Cámara de Pescadores, Armadores y Afines de Guanacaste expressed its opposition to the proposed law, due to the threat that shrimp trawling poses to the fishing activities they carry out. In this regard, they stated the following:

“We, all the fishing organizations of the province of Guanacaste, formally oppose trawl fishing, since reactivating this fishery, while it is true that it would initially solve a social problem in the central canton of Puntarenas, would cause a greater one if this fishing is reactivated in the province of Guanacaste. It would be to the detriment of all the fishing communities of the province, since for some time now, this fishing has not been carried out in our province, leading to an evident recovery of the biomass of fish of commercial interest for the families of both artisanal fishers and sport fishers, which allows families that depend directly on fishing to have better incomes, and thus, there is a better opportunity for the riches of the sea to be distributed in accordance with Article 50 of the Constitución Política.

From the Cámara de Pescadores de Guanacaste, together with the other fishing organizations of the province, it is of vital importance to us that in our province highly selective fishing techniques be used, and it is clear that the technique used for shrimp capture, outlined in said proposed law, is not selective, and therefore does not match our objectives, which seek that the largest number of fishing families directly benefit from a healthy biomass, through fishing practices that allow us to be more efficient in the sense of capturing species of great commercial value, avoiding 99% of any collateral damage to other species that, while it is true they do not have as much commercial value, are of vital importance for the goal of maintaining a healthy and balanced sea.

(…) trawl fishing, through traditional knowledge, cuts the cycle of a healthy ocean, since much of what is captured by the technique described above not only catches shrimp—which, incidentally, is a large part of the food for the species of interest to different fisheries—but also catches species that are not of commercial interest, but are actually of great interest for the nutrition and health of species in general.” (Folios 340-341. The highlighting does not correspond to the original).

Also on file are the statements of the Asociación de Desarrollo Integral de Quebrada Honda de Nicoya, Guanacaste, in which they express their disagreement with the proposed law, being a community essentially dependent on artisanal fishing, and requested the following:

“That proposed law 21.478 be assessed more broadly, taking into account the impact that trawl fishing will have on artisanal fishers in the coastal communities of the country.

That the scientific technical studies be carried out as ruled by the Sala Constitucional in 2014.” (Folio 539. The highlighting does not correspond to the original).

Similarly, the record includes the agreement of the Concejo Municipal de Nicoya in ordinary session No. 177 of September 23, 2019, by which said council approved the request made by the Asociación Red del Golfo de Nicoya regarding opposition to the proposed law in question, in which it was argued that “the environmental impact that has repeatedly been demonstrated that this industrial fishing activity causes to the coastal marine ecosystem” and that the proposed law “comes to impoverish families that depend on artisanal fishing, comes to further over-exploit the biomass of our gulf and coasts, and thereby create an irremediable environmental impact” (folios 557-559).

In a similar vein are the statements of the Concejo Municipal de Nandayure, which echo the disagreements of the Asociación Red del Golfo Zona 201. The Municipal Government adopted an agreement in ordinary session on September 25, 2019, in which they communicate their opposition to the Assembly and request the withdrawal of the proposed law due to its potential negative impact on artisanal fishers in the area (folios 621-622).

There was also opposition from the Asociación de Pescadores Turísticos de Flamingo, Guanacaste (folio 782), the Asociación Náutica de Playa Tamarindo (folio 783), the Asociación de Pescadores de Puerto San Pablo (folio 784), the Asociación Cívica de Nosara (folio 819), the Asociación de Pescadores de Puerto Níspero de Cañas (folio 1080), the Asociación de Pescadores de Playa Bejuco (folio 1081), and the Concejo Municipal de Quepos (folios 1528-1530).

These statements and concerns were not weighed by the Legislative Assembly. This can be affirmed because the technical study that served as the basis for the proposed law did not incorporate the analysis of the impact that reactivating semi-industrial shrimp fishing with trawl nets could have on other productive activities and people dependent upon them. Therefore, the requirement that the study, after examining the social and economic aspects, justify that the activity is compatible with democratic sustainable development was not satisfied. Moreover, during the debate, there was an almost total lack of reference to such statements. I consider it inexcusable to perform such an analysis before approving the proposed law in question.

V. On the defects in the legislative procedure

Regarding the procedural defects—for violation of the principles of publicity and transparency—I only wish to emphasize that I do not consider it appropriate for this venue to validate that defect on the basis that a majority consented to it and that, since there was no claim by a minority of Deputies, the violations of the Reglamento de la Asamblea Legislativa itself and of the mentioned constitutional principles are deemed corrected.

Furthermore, it is not appropriate to make an identity or interpretive analogy with respect to a situation in which there is a special norm that expressly regulates the specific factual situation. That is, it is not appropriate to consider that because, in principle, the proposed law could well have been dispensed from formalities, then subsequently the special rules for reading motions related to the proposed law can also be dispensed with or disregarded. I believe such an analogy does not arise in the present case, precisely because the procedure chosen by the parliamentary majority was not the dispensing of all formalities, but an abbreviated procedure that has its own specific rules, which must be applied in order to guarantee maximum publicity and transparency.

Since there are special and specific norms established for this abbreviated procedure, it is not legitimate to disregard them and assert that, in any event, just as another route that dispensed with all formalities could have been chosen at the time, it was appropriate here to disapply Article 194 subsection 2 of the Reglamento. The fact is that the dispensing of all formalities was not the democratically chosen route; rather, it was the abbreviated procedure. Therefore, it is not appropriate to assimilate the rules of different procedures or, worse still, to disapply them, thereby contravening—as stated in the minority vote—the principle of the singular non-derogability of the regulations.

VI. On the motions concerning Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura

A.- On the right of amendment in the legislative procedure

A proposed law may be validly modified throughout the legislative procedure (it is tangible), but that possibility is subject to the condition that the legislators’ right of amendment does not alter the essential content of the proposed law. Otherwise, the legislative initiative and the publicity of the proposed law could be violated. It has been held that, through substantive motions, modifications may be made to the proposed law; even the text may be modified in its entirety. However, the modified or substituted text must always refer to the same subject matter as the parliamentary initiative. In the words of the Sala Constitucional itself:

“…a proposed law is tangible during the legislative procedure, such that it may validly undergo changes or amendments that do not alter its essential content. Conversely, if as a result of the amendment powers, the proposed law entails an alteration of such magnitude and consequences that it establishes regulations essentially different from those initially contemplated, one must consider specific procedural norms to have been violated. Thus, primarily those regulating legislative initiative (specifically, Articles 123 and 124 of the Constitución Política), and as a consequence, the publicity of the legislative procedure (in particular, Article 19 of the Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa), or the mandatory consultation of autonomous institutions (in such case, Article 190 of the same Constitution, in connection with Article 73 thereof).” (Judgment 1633-1993. The highlighting does not correspond to the original).

It is necessary to point out that modifications to a proposed law may be quantitative or qualitative. In this legislative consultation on constitutionality, the question was not about a quantitative factor, but rather, precisely, a qualitative one. That is, one of the modifications introduced in the proposed law substantially varied the content of the law proposal that was duly publicized.

As this Chamber has pointed out:

"The difference between the two texts that the project has adopted is not merely accidental, but truly essential" (Judgment 5833-93).

 

 

B.- On the violation of the principle of non-regression

It is difficult to agree with the majority when they state that the current law authorizes trawling without any precaution, when, quite to the contrary, that law entails an absolute reserve, that is, a radical limitation regarding shrimp fishing in the country's estuaries (esteros). Article 46 currently in force provides the following:

"Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries (esteros)."

The law approved in the first debate maintains that first subsection, but reintroduces the regulation of fishing in estuaries (esteros) in the second paragraph. However, the limitation is no longer absolute but relative, since it—ultimately—depends on a delimitation to be carried out by INCOPESCA:

"Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly grounded in scientific, technical, and socioeconomic criteria."

To this must be added the grievance stated by the consulting legislators: that the rule refers to national parks, and this category is only one species of the genus protected wild areas. Thus, it could be understood that, in other protected wild areas, fishing could be carried out if INCOPESCA does not carry out the respective delimitations.

The legal provisions cited by the majority, relating to the Fisheries and Aquaculture Law, rather evidence the antinomy that arises between the intended reform of Article 46 and Articles 9 and 13 of that law. The foregoing, because the provisions already in force order that the exercise of fishing activity in forest reserves, protected zones, national wildlife refuges, and wetlands will be restricted in accordance with the management plans that MINAE determines for each zone, and that the surveillance of fishing in protected wild areas corresponds to MINAE. That is, it is already established that it is the responsibility of MINAE to ensure the integrity of these specially protected zones. However, the intended reform of Article 46 shifts this control to INCOPESCA, which will be responsible for carrying out the delimitation. The following must be questioned: if the current prohibitions and restrictions that seek to protect the environment remain in force, as interpreted by the majority of this Chamber, then, what meaning would the new regulation of Article 46 have? The answer can be none other than what is expressly indicated: that it will be the responsibility of INCOPESCA to delimit the zones in which shrimp fishing with trawl nets is prohibited.

If what the legislator wanted was to add that, in addition to all the delimitations that already correspond to MINAE by law, INCOPESCA may carry out additional restrictions, I believe that what would be appropriate is to reformulate the rule introduced by way of motion, in order to give legal certainty to the matter in question. But the wording approved in the first debate leaves no room for doubt in the sense that it transfers MINAE's powers to INCOPESCA in the delimitation of environmentally sensitive areas, in which shrimp fishing with trawl nets may or may not be carried out.

Finally, it is clear that it is not the role of a Constitutional Court to arbitrate on the organizational design of the Public Administration and the distribution of powers of legal rank. The legislator, within the margins provided by the Political Constitution, is completely free to assign administrative powers, according to criteria of timeliness and convenience of said division of functions within the Public Administration. For this reason, it could be considered that the transfer of powers from MINAE to INCOPESCA (the delimitation of environmentally protected areas in which shrimp fishing with trawl nets may or may not be carried out) is not in itself unconstitutional; but the decision in this case has some shortcomings: 1) it was not supported by technical and actuarial studies that back it; 2) the principle of publicity in its approval was not guaranteed; 3) the transfer of powers implicitly leaves an unprotection of the environment contrary to Article 50 of the Political Constitution. The foregoing was pointed out by the authorities of MINAE itself, the PGR, and the Department of Technical Services of the Legislative Assembly.

The powers already assigned to MINAE, independently of the Chamber's own resolution 2007-02410 cited in the dissenting vote, are consistent with Article 50 of the Political Constitution, as it is the technical and specialized body designed by the legislator itself to "formulate, plan, and execute the natural resources, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, oversight, promotion, and development in the aforementioned fields" (Article 1 of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy). Therefore, the transfer of said powers from the governing body in environmental protection matters to a specific entity in fisheries matters, whose composition is partly corporate, appears to be regressive and injures the environmental protection already conferred and entrusted to the technical body par excellence in the matter. All of the foregoing to the detriment of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

 

 

 

 

Anamari Garro Vargas

Judge

CO10/20

... See more
Text of the resolution
Exp: 19-023057-0007-CO
Res: 2020-013837
CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eighteen hours and thirty minutes of the twenty-second of July, two thousand twenty.
 Optional legislative consultations on constitutionality filed by deputies CAROLINA HIDALGO HERRERA, CATALINA MONTERO GOMEZ, ENRIQUE SÁNCHEZ CARBALLO, JORGE LUIS FONSECA FONSECA, JOSÉ MARÍA VILLALTA FLOREZ ESTRADA, KARINE NIÑO GUTIÉRREZ, LAURA GUIDO PÉREZ, LUIS ANTONIO AIZA CAMPOS, MARÍA JOSÉ CORRALES CHACÓN, MARIO CASTILLO MÉNDEZ, NIELSEN PÉREZ PÉREZ, PAOLA ALEXANDRA VALLADARES ROSADO, PATRICIA VILLEGAS ÁLVAREZ, ROBERTO THOMPSON CHACÓN, WALTER MUÑOZ CÉSPEDES, WELMER RAMOS GONZÁLEZ, as well as legislators CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ, ERICK RODRÍGUEZ STELLER, DANIEL ISAAC ULATE VALENCIANO, FRANGGIE NICOLÁS SOLANO, CARLOS AVENDAÑO CALVO, EDUARDO NEWTON CRUICKSHANK SMITH, DAVID HUBERT BENJAMÍN GOURZONG CERDAS, WAGNER JIMÉNEZ BENAVIDES, GUSTAVO ALONSO VIALES VILLEGAS, LUIS FERNANDO CHACÓN MONGE, MAROLIN AZOFEIFA TREJOS, CARMEN CHAN MORA, DRAGOS CARLOS DOLANESCU VALENCIANO, IGNACIO ALPÍZAR CASTRO, HARLLAN FABRICIO HOEPELMAN PÁEZ, FLORIA MARÍA SEGREDA SAGOT, XIOMARA PRISCILLA RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ, OTTO ROBERTO VARGAS VÍQUEZ, NIDIA LORENA CÉSPEDES CISNEROS, MELVIN ÁNGEL NÚÑEZ PIÑA, OSCAR MAURICIO CASCANTE CASCANTE, PATRICIA VILLEGAS, MARÍA INÉS SOLÍS QUIRÓS, MARÍA VITA MONGE GRANADOS; concerning the project for the approval of the "LAW FOR THE SUSTAINABLE USE OF SHRIMP FISHING IN COSTA RICA," which is being processed in legislative file No. 21.478.
 WHEREAS:
 1.- The consultation was received in the Secretariat of the Chamber at 13:04 hours on December 3, 2019. The certified copies of legislative file No. 21.478 were deemed received in the Chamber by resolution of 12:27 hours on May 19, 2020. In the same order, the file was assigned to the Office of Judge Anamari Garro Vargas. Likewise, given that the request for evidence was required in order to resolve the matter at hand and that the file was ready to be resolved on June 30, 2020, the deadline to resolve the consultation expires on July 30, 2020.
2.- By means of official communication No. PSC-0301-2019 of December 3, 2019, the Legislative Assembly was informed that optional consultation of constitutionality number 19-023057-0007-CO had been received in the Secretariat of this Chamber, concerning legislative file number 21.478 regarding the project for the "Law for the sustainable use of shrimp fishing in Costa Rica." They were also informed that the consultation was under admissibility review.
3.- The petitioners state that, by means of judgment 2013-10540, the Constitutional Chamber declared unconstitutional the norms of the Fisheries and Aquaculture Law No. 8436 that allowed shrimp fishing using the trawling technique. On that occasion, the Court left open the possibility that, after scientific verification, new fishing techniques that are compatible with environmental conservation and the principle of democratic sustainable development could be legally enabled. Through the consulted project, shrimp fishing is reactivated based on a technical study prepared by the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA); however, the legislative file is unconstitutional for the reasons listed. They argue that, from the comparison of Articles 43 and 47 that are intended to be reformed, it follows that, initially, the Fisheries and Aquaculture Law contained the legal authorization to grant trawling licenses, which was later eliminated by the Chamber in the aforementioned judgment 2013-10540. The legislative initiative under study recovers that possibility and delegates to Incopesca the task of carrying out the scientific studies and establishing the technical regulations associated with the licenses. Consequently, in relation to the procedural aspects consulted, they argue that the constitutional principle of objectivization of environmental protection was disregarded in the legislative processing of the bill, derived from Articles 11 and 50 of the Political Constitution. As part of said grievance, non-compliance with judgment No. 2013-10540 is questioned, as there was an omission to make express reference to the bycatch reduction devices (dispositivos excluidores), with prior technical support. They say that this Chamber's judgment indicated two requirements for regulating the use of bycatch reduction devices (dispositivos excluidores): 1) that it be enabled by law, and 2) that the law include the scientific demonstration that the authorized devices significantly reduce incidental catch so that it is compatible with democratic sustainable development. Despite the foregoing, they indicate that Article 1 of the consulted bill is silent in referring to the type of bycatch reduction devices (dispositivos excluidores) being authorized, despite the fact that the Assembly must verify, with total certainty, that the bycatch reduction devices (dispositivos excluidores) that guarantee, more than the protection of a few species, a truly significant decrease in incidental catch are used. Furthermore, the responsibility that this Chamber assigned to the legislator—to rehabilitate the possibility of granting licenses provided it is "prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological backing"—is delegated to INCOPESCA. As is evident from the literal wording of the rule, that scientific verification has been delegated to INCOPESCA and, with the aggravating factor that it would be established after the law. This is evident from the transitory provisions that state: "as of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable one-year period to have the scientific and technical studies indicated in Article 47, subsection a) of this law." The bill intends that semi-industrial fishing vessels, with trawl nets equipped with bycatch reduction devices (dispositivos excluidores), be subject to technical and scientific regulations that are not defined in the law, despite the constitutional mandate in that regard; rather, they will be established subsequently, thereby violating the principle of legal reserve that constitutional jurisprudence defined for trawling. The legal determination of the devices gains relevance, considering that fish excluder devices (dispositivos excluidores de peces, DEP) and turtle excluder devices (dispositivos excluidores de tortugas, DET) are very diverse depending on the type of technology, the locality, and the species involved and, consequently, the results generated by their use are equally variable. Despite this constitutional order of mandatory compliance, the bill omits express reference to the incidental catch reduction devices (dispositivos de disminución de la captura incidental) that are authorized, leaving the definition in the hands of INCOPESCA, and thus evading its responsibility to legislate in accordance with technical and scientific criteria, thereby failing to comply with what has been established in the jurisprudence of this Chamber. They point out that, as long as these scientific studies do not exist, are not prior to the enabling law, and do not correspond to the fishing technique expressly authorized in the law, there are serious and substantial procedural defects in the legislative process, since the requirements constitutionally established by the jurisprudence of this Chamber are being ignored. As a second aspect, it is pointed out that the study carried out by INCOPESCA is insufficient to determine the sustainability of trawling, according to the observations made by civil society organizations and academia. In that regard, they point out that, given this Chamber's requirement to have prior technical-scientific studies before the approval of a bill that intends to reactivate trawling, it is necessary to analyze the solidity of the study that has served as the basis for the approval of the bill, especially in light of the observations made by academia and civil society organizations. The study called "Evaluation of the exclusion percentages of shrimp bycatch (fauna de acompañamiento del camarón, FACA) in the trawl fishing of deepwater shrimp Pinki, Farfantedepenaus brevirostris and Fidel, Solenocera agassizii, using different types of mesh sizes and attachments (DEP's, DET's, AND DOUBLE TICKLER CHAIN), in the Costa Rican Pacific Ocean" was carried out between October and December 2018 to approve various types of trawl nets and evaluate the percentages of shrimp bycatch (FACA) that were extracted. According to what was indicated by the University of Costa Rica (UCR) and the National University (UNA) in official communications CIMAR-169-2019 and UNA-SCU-ACUE-130-2019, respectively, there was no participation from the universities, contrary to what was ordered by the Chamber in legislative consultation No. 2018-14168. Nor was there the presence of personnel from the Ministry of Environment and Energy (MINAE). The final research report indicates that: "in order to declare the viability of sustainable shrimp fishing, several years of studies are needed." Furthermore, it indicates that, "for example, the reproductive periods of the shrimp species should be determined, with the objective of establishing closed seasons to protect reproductive peaks, a study that requires at least one year of evaluation of the maturity stages in order to know the months in which the peaks occur. Even more difficult would be to execute a biomass study of the maximum sustainable yield, necessary to determine the fishing capacity, for which series of catch data and catch per unit of effort (CPUE) of several years are needed." The Center for Research in Marine Sciences and Limnology (CIMAR) of the UCR and the UNA carried out an analysis of the research report, which they sent to the Legislative Assembly, through official communications Nos. CIMAR-169-2019 and UNA-SCU-ACUE-130-2019, respectively. In essence, they point out that the studies are not conclusive nor representative of the Costa Rican Pacific, since the sampling was carried out over a short period and was restricted to only six fishing grounds (puntos de pesca) in the outer zone of the Gulf of Nicoya, among other conclusions; the sampling for the INCOPESCA study was carried out under the influence of the El Niño Phenomenon, so the distribution patterns, abundance, and reproductive patterns of the species may be very different under stable climatic conditions; consequently, they consider that the study does not evaluate the impacts of trawl nets on the seafloor. They argue that INCOPESCA based its analysis of the point of sexual maturity of shrimp individuals on data from 2009, which are outdated; there are statistical weaknesses in the report, since averages are used rather than data that can be analyzed; and the number of trials is relatively low. They add that the INCOPESCA report is also silent regarding the species identified in the shrimp bycatch (FACA) and it is important to know if the captured individuals are juveniles or adults; the trawls were carried out for only two hours, when traditional fishing lasts at least six hours; consequently, the results obtained are not profitable for the semi-industrial sector, since it would barely cover the operating costs of a vessel. They report that, according to CIMAR and the UNA, the study is insufficient to determine the sustainability and viability of trawling, and INCOPESCA itself agrees with this in its official communication PESJ-334-2019, noting that it will need research lasting two years. In conclusion, the study has been identified by the country's expert scientific bodies as weak and insufficient to declare the sustainability of trawling. Non-governmental organizations specialized in the matter and representatives of Guanacaste fishermen have also raised their concerns. They reiterate that INCOPESCA itself has expressed that more studies are needed to reactivate trawling. The report only analyzed the functioning of various types of nets and devices and their impact on shrimp bycatch (FACA) fishing. However, it did not cover the other aspects that this Constitutional Chamber has indicated must be studied before reactivating trawling. As a third aspect, they point out the omission of studies on the impact on the seafloor. They indicate that, in judgment No. 2013-10540, this Chamber considered that the deterioration of marine ecosystems, due to trawl net fishing, represents a violation of the natural heritage protected through the concept of natural beauties in Article 89 of the Political Constitution. In their view, the legislative initiative under study lacks any scientific element proving the decrease in the harmful effects of trawling on the seafloor with the use of bycatch reduction devices (dispositivos excluidores). The Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) has highlighted the physical effects caused by trawl nets on benthic habitats (seafloors) and emphasizes the harmful effects of the fishery in question on soft coral bottoms, which are razed and whose recovery is very slow. Despite the large number of potential environmental damages, there is no article within the bill that makes reference to the damage to seafloors, nor is there any technical study in the legislative file that rules out this risk of environmental damage. They argue that the use of fish excluder devices (DEP) and turtle excluder devices (DET) does not resolve the serious consequences caused by bottom trawling on seafloors. Fourthly, they question non-compliance with judgments Nos. 2018-7978 and 2018-14168, due to lack of analysis of the existing biomass, impact on the ecosystem, and impact on artisanal fishermen. They point out that in judgment No. 2018-7978, the technical aspects that must be analyzed with supporting scientific studies for any law on trawling were defined, namely, "the existing biomass, the environmental impact of trawling (even that with bycatch reduction devices (dispositivos excluidores)) on the ecosystem, the sustainability of the fishing, and the aspects related to democratic sustainable development, that is, the impact on artisanal fishermen, interested third parties (ecotourism, recreational sports, etc.) and the community in general." Said resolution ordered the carrying out of the aforementioned scientific studies and conditioned it, even further, in the following terms: "within a period of six months counted from the notification of this judgment, Incopesca must undertake to carry out those studies, establishing coordination instances with the authorities of MINAE and other entities that may be related, including university entities that may be related, in order to have the appropriate inputs for timely decision-making in the terms stated." Despite the clarity in the preamble of the bill, the aforementioned study is indicated as the technical basis. However, the studies submitted to the file with which it is intended to fulfill the constitutional requirements and, furthermore, scientifically justify the commercial use of shrimp in Costa Rica, are insufficient. Not all the aspects that this Chamber previously indicated are analyzed, omitting the study on the existing biomass, the impact on seafloors, and any social variable that would allow concluding that the fishing activity is compatible with the principle of sustainable development. There is also no environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and the institutions with which coordination was required, rather, agree on the insufficiency of the information collected. They insist, as a fifth aspect, that the absence of complete studies and the insufficiency of the existing studies become defects in the legislative procedure and imply that the legislative initiative under study does not withstand constitutionality review. They provide an analysis with the summary of the technical authorities on the matter, from which they conclude that the studies submitted to the file, with which it is intended to fulfill the constitutional requirements and justify the commercial use of shrimp, are insufficient. The requirement of demonstrating a significant reduction of incidental fishing has not been satisfied. The scientific studies submitted to the legislative file are not conclusive, nor do they demonstrate that the mere use of fish excluder devices (dispositivos excluidores de peces) is sufficient for there to be a significant decrease in the incidental catch that is compatible with democratic sustainable development. With the foregoing, a procedural defect materializes that, in turn, corresponds to the omission to comply with constitutional jurisprudence. Finally, they argue that Transitory Provisions I and II, in the opinion of the consulting legislators, are a clear violation of the principle of objectivization. Said provisions state the following: "TRANSITORY I- So that those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, Incopesca may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by Incopesca and their exercise will be subject to the conditions established by said entity. TRANSITORY II- As of the publication of this law, Incopesca is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law." On one hand, it is an express acceptance that the necessary studies to approve the bill do not exist and that they will also not exist at the time of its entry into force. On the other hand, it contradicts the very essence of this principle, first approving the reactivation of trawling, and then carrying out the necessary studies, assuming that the results of those studies will be favorable for granting the licenses. They highlight that INCOPESCA has already defined a two-year research project, the objective of which is "to have information on the fisheries biological dynamics of pinky, Fidel, and camello shrimp, allowing the design of management and conservation measures for a fishery with trawl nets." This study aims to determine in which areas the species are distributed, data on the density and bathymetry of the species, whether there are seasonal patterns of abundance, the behavior of reproductive periods and sizes at maturity; to study the exploitation rates that could result in the maximum sustainable yield and the biomass reference levels and to complete the experiments to determine the reduction levels of bycatch (fauna de acompañamiento) for camello shrimp (Specific inter-institutional cooperation agreement for the project "Population dynamics studies for the shrimp fishery by trawling vessels in the Pacific of Costa Rica" between the INA and INCOPESCA). This shows that INCOPESCA itself acknowledges that more studies are needed and that the period established in the transitory provision to carry out the studies (one year) does not respond to scientific technical criteria and contradicts what is being developed by INCOPESCA and the INA. The petitioners point out that it cannot be demonstrated that the consulted bill will function as a viable legislative measure from the environmental and socioeconomic perspective, within the framework of a long-term, wide-ranging fisheries policy sufficiently compatible with a constitutional principle of democratic sustainable development, specifically, regarding the prevention of irreversible damage to the marine ecosystem due to the reactivation of trawling. They conclude that legislating in the absence of sufficient technical criteria and in contravention of the criteria that exist constitutes a clear violation of the constitutional principle of prohibition of arbitrariness of public acts and the reasoning behind them. As a second procedural grievance, the petitioners allege a presumed violation of the principle of citizen participation in environmental decision-making, due to the lack of publicity of the approved text. In the extraordinary session No. 14 of Wednesday, November 27, 2019, substantive motion No. 16 was approved, with a substitute text that incorporated a series of novel elements that correspond to substantial changes in the text. Specifically, the changes introduced in Article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law, regulating that, "Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries (esteros). Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by Incopesca, by means of a resolution duly grounded in scientific, technical, and socioeconomic criteria," and three transitory provisions were introduced with respect to the text from the committee report: "TRANSITORY I- So that those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, Incopesca may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by Incopesca and their exercise will be subject to the conditions established by said entity. TRANSITORY II- As of the publication of this law, Incopesca is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law. TRANSITORY III– In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, all applications submitted will be studied and evaluated under equal conditions, and duly justified priority will be given to natural and legal persons who have previously held a license of this type." These modifications were made at the last minute in the same session in which the first debate on the initiative was held and without the text being sent for publication in the Official Gazette La Gaceta. In fact, the minutes of the cited session also do not include the text of the motion that was approved, which makes it impossible for the public to access timely information. With this, gross defects materialize in the fundamental right to citizen participation in environmental matters, insofar as it is impossible for the public to exercise their rights without the corresponding information, so the lack of publicity of the text empties the right to citizen participation of content. Consultations on the merits. Regarding the merits of the bill, it is alleged, in the first place, a violation of Articles 6 and 7 of the Constitution and international norms. They state that another of the aspects analyzed by the Chamber in judgment 2013-10540 dealt with the implications of Article 7 of the Political Constitution, which grants international instruments and conventions a rank superior to laws and gives them a place as a parameter of constitutionality. Costa Rica has historically signed a series of international instruments that commit it regarding the protection of seas, resources, and the biodiversity found therein.

Upon subscribing to the United Nations Sustainable Development Goals – 2030 Agenda – Costa Rica committed itself before the international community through Goal 14 to “Conserve and sustainably use the oceans, seas and marine resources for sustainable development,” specifically to “By 2020, sustainably manage and protect marine and coastal ecosystems to avoid significant adverse impacts, including by strengthening their resilience, and take action for their restoration in order to restore the health and productivity of the oceans” (14.2) and to “By 2020, effectively regulate harvesting and end overfishing, illegal, unreported and unregulated fishing and destructive fishing practices and implement science-based management plans, in order to restore fish stocks in the shortest time feasible, at least to levels that can produce maximum sustainable yield as determined by their biological characteristics.” These commitments must be reflected in the legislation that the Legislative Assembly passes, and it is the responsibility of the deputies to ensure that, in this regard, the international standards subscribed to by our country are respected. In ruling no. 2013-6247, the Chamber emphasized that all State organs, including the Executive and the Legislative, are guarantors of conventionality control, in order to respect and guarantee effective protection and exercise of fundamental rights. The Convention on Biological Diversity of Rio 1992 includes the precautionary principle as one of the main guides for its application. In the absence of technical studies that determine with certainty that the activity of semi-industrial bottom trawling can be carried out sustainably with the mere use of TEDs and BRDs, approving a project to that effect would be contrary to the precautionary principle, to which must be added what has already been consulted regarding the principle of objectivization. Secondly, a violation of Article 21 of the Political Constitution is alleged due to the threat to the right to life and health. Since it is a technique that substantially affects marine resources and ecosystems, trawling also compromises food security. They state that this Chamber affirmed in ruling 2013-10540 that it is not enough to bring food to the table and contribute to the population’s sustenance for an activity to be consistent with the right to life, health, and the environment; furthermore, the activity itself must be respectful of life and contribute to the subsistence, sustenance, and health of the population both in the present and in the future; otherwise, the activity in question compromises the food security of future generations.” The case file contains no technical criteria demonstrating that the recovery of populations of the shrimp species that are the target of semi-industrial fishing has been achieved in any way. Without a technical justification demonstrating that the bill allows trawling to be carried out while ensuring that there will be no serious danger to food security, the right to life cannot be assured. Thirdly, a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, sustainable development, and the just distribution of wealth is alleged. It is insisted that, due to the absence of studies and preventive measures against damage to the seabed, the content of the bill could be contrary to constitutional norms. Fourthly, the violation of the principle of sustainable development and its social element is claimed. The opposition of the artisanal fishers of Puntarenas and Guanacaste is recorded in multiple opinions submitted to the legislative file. This was assessed by the Chamber in the 2013 ruling, when it affirmed that, “it becomes clear that the exploitation of marine resources through trawl fishing means the indiscriminate capture of the marine species that the trawl nets find in their path; this violates the employment opportunities of artisanal fishers and their right to participate in the benefits of the sustainable exploitation of the environment. The method used in shrimp trawl fishing, by capturing all types of marine species, affects not only the interests of persons engaged in artisanal shrimp fishing, but also the interests of all artisanal fishers.” The bill does not contain, within its articles, a solution to this problem analyzed by the Chamber, nor is there sufficient information in the corresponding legislative file to rule out this impact, such that sustainable development and the principle of the just distribution of wealth are threatened. In 2015, the School of Economics of the National University carried out the study titled “Socioeconomic Characterization of the Semi-Industrial Shrimp Trawl Fishing Sector in the Costa Rican Pacific,” which concludes that, “from 2007 on, shrimp catch levels in the semi-industrial fleet have fallen sharply, with an annual rate of decrease of 15.4%. The accumulated drop in the period 2007–2013 is 45%; incentives, subsidies, and tax exemptions allow a higher net profit to be obtained from the process, and in this way the State socially intervenes regarding the population dependent on the activity. Farmed shrimp became very important between 2003 and 2013; it represents 5 times the production of semi-industrial trawling. Productive shrimp-farming projects may be substitution alternatives for wild shrimp fishing. The human resource throughout the chain is poorly qualified, which does not allow a greater added value to be appropriated. Only 6% of the population has completed high school, 18% have completed primary school, and 10% have no education at all. More than 50% have an incomplete primary or secondary education level. Incomes within the chain are unequal. Female shrimp peelers earn 37 times less than the license owners. The peelers also work informally (without social security) and on a temporary basis. The active licenses at the time of the study only generated 590 direct positions, of which more than 80% are of poor quality, as they do not reach the legal minimum wage.” Consequently, doubts arise about the real profitability of the activity over time. As the fifth point, the incompatibility of the reform to Article 46 with the principle of environmental non-regression is claimed for not prohibiting trawling in protected wild areas. During the first debate discussion, by means of motion no. 16, a reform to Article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law that had not been discussed up to that point was incorporated into the text. The text states that: “The fishing of shrimp in any of their biological stages is prohibited within the country’s estuaries. Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by Incopesca, by means of a resolution duly grounded on scientific, technical, and socioeconomic criteria.” They consider that the bill is silent with regard to other protected areas and, rather, national parks are only one of the existing classifications in relation to all protected wild areas, and if an express prohibition is established, that could imply a potential legal loophole such that it would be understood as authorized in other wild areas distinct from national parks, which implies a regression in the levels of protection of the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE). Conduct of this type could run counter to the principles of non-regression in environmental matters and the principle of progressivity (ruling 2019-17397). The Costa Rican State is unable to reduce the levels of environmental protection it has reached, unless a reasonable and proportionate justification exists. In the case under study, this reason is nonexistent, as are sufficient studies to determine that trawl fishing is a necessary activity within the PNE. As a sixth point, they report a possible violation of the constitutional principle of intangibility of the public environmental domain (Articles 121 subsection 14 and 140 subsection 19). The fact of regulating the public environmental domain in a regressive manner is a matter whose essential competence does not rest primarily with the ordinary legislator, at least not without a strong aggravated motivation as objective support and because a frontal constitutional principle of intangibility of the public domain, including the PNE, the marine ecosystem, and other inseparable natural resources, is substantively intertwined along the way. By reason of the subject matter, all legislative sovereign powers are reduced to a minimum expression, especially all matters having to do with weakening limits and limitations on the government’s substantive powers in a broad sense and, specifically, those that seek to regulate irresponsible or environmentally indifferent lucrative activities, or activities of reserved prognosis due to a lack of scientific certainty (like the matter under examination). Based on the public domain regime enshrined in the Constitution (Articles 2, 5, 6, 121 subsection 14, and 140 subsection 19), there is in this matter an essential core that is untouchable for the ordinary legislator, which conditions its material competence to legislate solely in accordance with the principle of legislative freedom of configuration. That core, in the specific case, is the integrity of the ecosystem of the Gulf of Nicoya (FACA) itself and its “ultrainfringible” character with respect to the rest of the public environmental domain, inalienable, imprescriptible, and unattachable. They affirm that respect for the constitutional order in force, the public interest, and fundamental rights are at stake, among them the right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). They conclude that one cannot, in the representation of the current people, attempt to diminish what belongs to the past, present, and future Nation, even less so if it is for political reasons or based on incomplete or insufficient technical studies.

4.- By resolution at 16:39 hours on December 3, 2019, the consultation filed was deemed received, and the Directorate of the Legislative Assembly was requested, through its president, to send legislative file no. 21.478, or a certified copy of the same. It was also noted that the time period established by Article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction begins to run once the elements for judgment are available, that is, after the requested documents are received, since it is from that moment that a judge is internally appointed to begin the study on the merits of the matters consulted.

5.- By note of December 4, 2019, Judge Paul Rueda Leal informed the Presidency of the Chamber that there is a ground for recusal affecting him, because he referred to the content of ruling no. 2013-10540 during a hearing held before the Legislative Assembly, as well as in his accountability report.

6.- By resolution of the Presidency of the Chamber at 10:06 hours on December 5, 2019, the following was resolved: “The statements made by Judge Rueda Leal before the Permanent Special Committee on Appointments of the Legislative Assembly, as well as those expressed in his accountability report, transcribed in his petition, do not discredit the presumption of subjective impartiality that the constitutional judge enjoys. Both interventions refer to Ruling No. 2013-010540 issued by this Court; the first concerning the perception of some of the participants in the Committee regarding said ruling and, in the second, Judge Rueda Leal explains part of the content of that ruling. None of these statements can be considered an advance opinion, so the regularity of the constitutional judge must remain intact. Finally, from the documentation contained in this case file, it cannot be deduced that Judge Rueda Leal has a direct interest in the outcome of this process. For the foregoing reasons and in application of the general principles of law of the non-waivability of competences, the hermetic plenitude of the legal system, and the natural judge, the appropriate course is to deny Judge Paul Rueda Leal’s petition, and he is declared qualified to hear this process. Let the processing of the file continue.”

7.- By official letter no. AL-DSDI-OFI-0142-2019 of December 11, 2019, the Vice President acting as President of the Legislative Assembly, Deputy Zoila Rosa Volio Pacheco, informed the Presidency of the Constitutional Chamber that “during this current extraordinary session period, Legislative File No. 21.478, LAW FOR THE SUSTAINABLE USE OF SHRIMP FISHING IN COSTA RICA, has not been convened by the Executive Branch and, consequently, has been unable to undergo the updating or integration process of the texts by the deputies who are members of the Permanent Special Drafting Committee. In accordance with regulatory norms, the legislative file is incomplete, which creates a material difficulty for its submission to the constitutional court without the corresponding final draft. Once the Executive Branch convenes the legislative file for consideration during the extraordinary session period, the members of the Permanent Special Drafting Committee will proceed to submit their report, and the Directorate may immediately send the complete file for the required constitutional analysis. For the foregoing, we request that this honorable chamber take this circumstance into consideration and grant the Assembly the necessary waiting period.”

8.- By interlocutory resolution no. 2020-7713 at 09:20 hours on April 22, 2020, this Court ordered the consolidation of the consultation filed by legislators CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ, ERICK RODRÍGUEZ STELLER, DANIEL ISAAC ULATE VALENCIANO, FRANGGIE NICOLÁS SOLANO, CARLOS AVENDAÑO CALVO, EDUARDO NEWTON CRUICKSHANK SMITH, DAVID HUBERT BENJAMÍN GOURZONG CERDAS, WAGNER JIMÉNEZ BENAVIDES, GUSTAVO ALONSO VIALES VILLEGAS, LUIS FERNANDO CHACÓN MONGE, MAROLIN AZOFEIFA TREJOS, CARMEN CHAN MORA, DRAGOS CARLOS DOLANESCU VALENCIANO, IGNACIO ALPÍZAR CASTRO, HARLLAN FABRICIO HOEPELMAN PAÉZ, FLORIA MARÍA SEGREDA SAGOT, XIOMARA PRISCILLA RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ, OTTO ROBERTO VARGAS VÍQUEZ, NIDIA LORENA CÉSPEDES CISNEROS, MELVIN ÁNGEL NÚÑEZ PIÑA, OSCAR MAURICIO CASCANTE CASCANTE, PATRICIA VILLEGAS, MARÍA INÉS SOLÍS QUIRÓS, MARÍA VITA MONGE GRANADOS, processed in file no. 20-006822-0007-CO, which is being heard in this file. The foregoing, given the evident connection that exists between the issues raised in both matters and with the purpose of avoiding contradictory rulings that could affect the rights and interests of the interested parties.

9.- The consulting legislators in file no. 20-006822-0007-CO refer to the technical aspects of trawl fishing. They consult the Chamber, in summary, on the following: 1. Is it consistent with the Political Constitution and with vote 2013-10540 of the Constitutional Chamber, not to insert within the text of the law that reopens the granting of semi-industrial permits and licenses the name or detailed list of devices for the reduction of bycatch, but rather, as is done in the bill, to make an express reference to the obligation to use devices, together with the obligation of the administrative authority (INCOPESCA) to establish specific and concrete regulations? 2. Given the current state of science and technology, as well as the inputs considered by the Legislative Assembly in making the decision to reopen the granting of semi-industrial permits and licenses, is the level of scientific and technical certainty verified/assessed by the Legislative Assembly in the consulted bill constitutionally valid in light of the vote of this Constitutional Chamber number 2013-10540 at 15:50 hours on August 7, 2013, the Convention on Biological Diversity of Rio, Articles 21 and 50 of the Political Constitution, and the democratic principle of sustainable development? 3. Considering the nature of the changes made to several articles of bill no. 21.478, the signatories ask whether, in the case of the substitute text approved in extraordinary session No. 14 of the Legislative Plenary, held on Wednesday, November 27, 2019, by application of the constitutional principles of publicity, transparency, and access to information, it was necessary to hold consultations with the different sectors involved, and consequently, does not having done so entail a substantial defect in the legislative procedure? 4. Having in view some of the antecedents considered by the Advisory Committee that, in their understanding, show a balanced management of coastal and marine resources, the undersigned Deputies ask whether the reopening of the granting of semi-industrial permits and licenses, the subject matter of the consulted initiative, entails a violation of Articles 6 and 7 of the Constitution, insofar as they enable the application of norms of international environmental protection law, the principle of environmental non-regression, and the principle of intangibility of the public environmental domain?

10.- By resolution at 12:27 hours on May 19, 2020, a certified copy of the requested legislative file was received. Likewise, the consultation was transferred to the office of Judge Anamari Garro Vargas, to whom it corresponded by turn.

11.- By resolution at 12:42 hours on June 24, 2020, the following evidence was ordered for a better resolution: 1. That it be indicated which number corresponds to the motion that appears at folio 1259 of the legislative file. Said motion states the following: “So that the text of the indicated bill be read as follows, clarifying that in the event of a change in numbering, listing of subsections, or alteration of paragraphs by other motions, the proponent expresses their intention to maintain the motion with regard to the identical, similar, or reasonably equivalent article, subsection, or paragraph: ARTICLE 1- Subsection d) of numeral 27 of Article 2; subsection d) of Article 43; Article 46; subsection a) of Article 47 are reformed, and subsections f) and g) are added to Article 14, all of Law No. 8436, Fisheries and Aquaculture Law, of March 1, 2005, to read as follows: A) Subsection d) of numeral 27 of Article 2; subsection d) of Article 43; Articles 46 and 47 are reformed to read as follows: Article 2.- For the purposes of this Law, the following terms are defined: (…) 27- Commercial fishing: Commercial fishing is carried out to obtain economic benefits and is classified as follows: (…) d) Semi-industrial: fishing carried out by natural or legal persons, on board vessels, aimed at the sustainable use of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority, and of sardine and tuna with purse seine. The sustainable use of shrimp with trawl nets must have turtle excluder devices and fish excluder devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch and the reduction of environmental impacts on the marine ecosystem. The specific regulations shall be established by Incopesca. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning. (…) Article 43- Commercial fishing shall be carried out to obtain economic benefits and shall be classified as: (…) d) Semi-industrial: fishing carried out by natural or legal persons, on board vessels, aimed at the sustainable use of shrimp with trawl nets, subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority, and of sardine and tuna with purse seine. The sustainable use of shrimp with trawl nets must have turtle excluder devices and fish excluder devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch and the reduction of environmental impacts on the marine ecosystem. The specific regulations shall be established by Incopesca. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning. Article 46- The fishing of shrimp in any of their biological stages is prohibited within the country’s estuaries. Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by Incopesca, by means of a resolution duly grounded on scientific, technical, and socioeconomic criteria. Article 47- Licenses for the sustainable use of shrimp for commercial purposes shall only be granted to vessels of national flag and registry, as well as to Costa Rican natural and legal persons. These licenses are classified into two categories: a) Category A (license for semi-industrial shrimp fishing Pacific Ocean): vessels with a license or permit for the sustainable use of shrimp for commercial purposes, using as fishing gear trawl nets that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority established by Incopesca, exclusively in the economic zone of the Pacific Ocean. To grant these licenses and permits, Incopesca must necessarily have the scientific and technical studies that determine the sustainable use of the resource. Incopesca shall determine the species of shrimp that are commercially usable, based on the corresponding scientific studies. (…) b) Subsections f) and g) are added to Article 14, to read as follows: Article 14- The powers of Incopesca, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca), of March 16, 1994, shall be the following: (…) f) Promote and support the sustainable fishing certification processes of national fisheries with the purpose of boosting the export of their products, in addition to promoting the sustainable use of resources. g) Incopesca shall promote, together with licensees, programs for the cleaning of the seas, in accordance with the technical specifications it establishes. ARTICLE 2- The Development Banking System and public financial entities may create special financing programs aimed at fostering and promoting the development of semi-industrial fishing, through access to credit intended for the improvement of technical, technological, and scientific capacities; the purchase, renewal, and improvement of vessels; investment in new environmentally friendly technologies used in the sustainable extraction of marine resources; and the creation or growth of new or existing processing plants that generate employment opportunities in the communities where the activity takes place. ARTICLE 3- Authorization. All State entities are authorized to transfer resources to Incopesca so that it can carry out the corresponding technical and scientific studies for the purpose of granting licenses for semi-industrial fishing. TRANSITORY I- In order to carry out those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law, Incopesca may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding applications must be adjusted to the technical criteria established by Incopesca, and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity. TRANSITORY II- From the publication of this law, Incopesca is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in Article 47 subsection a) of this law. TRANSITORY III– In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, natural and legal persons who have previously held a license of this type shall have duly justified priority. It shall become effective upon its publication.” 2. Which motion is Deputy Benavides Jiménez referring to when, as recorded in folio 1390 of the file containing a segment of the minutes of November 27, 2019, he mentions motion no. 16? 3. To which text does the approved motion correspond? 4. Why was the motion approved by the Plenary not transcribed in the minutes? 5. Report whether there is a video, or failing that, an audio of the session of the Legislative Plenary of November 27, 2019; in such case (or in both), it must be provided to this file. In both cases, they had to clarify at what moment the discussion of motion no. 14 begins.

12.- By writing of June 30, 2020, Edel Reales Noboa, in his capacity as acting director of the Department of the Secretariat of the Directorate of the Legislative Assembly, attached to this file a “DVD” containing the recording of extraordinary session no. 14 held by the Legislative Plenary on November 27, 2019. He also responded to the request made to him and indicated that legislative file no. 21.478 was introduced to the legislative process on June 19, 2019, and was assigned to the Permanent Committee on Agricultural Affairs. In accordance with Article 121 of the Regulations of the Legislative Assembly, the initiative was published for the first time in Supplement number 154 of Wednesday, July 3, 2019, of the Official Gazette La Gaceta. Parallel to this process, the Plenary of the Legislative Assembly agreed in ordinary session no. 35 held on July 1, 2019, to approve a procedural motion by means of which it was ordered to apply the special procedure established in the Regulations of the Legislative Assembly starting from Article 178 et seq. to legislative file no. 21.478. This decision was taken with the favorable vote of 43 legislators of the 45 present. In accordance with the foregoing, the initiative was reviewed and a report issued by the Committee on Agricultural Affairs in extraordinary session no. 21 of October 28, 2019, and, in accordance with the procedural motion approved by the committee in the same session, the reported text of legislative file no. 21478 was again published in supplement no. 25 of Gazette no. 219 of November 5, 2019. Based on the provisions of Article 181 of the Regulations, the Department of the Secretariat of the Directorate received from the deputies an affirmative majority report and a negative minority report. Both reports were published in Supplement no. 257 of Gazette no. 219 of the Official Gazette La Gaceta of November 18, 2019. Legislative file no. 21.478 entered the agenda of the Plenary on November 4, 2019, and began its processing in first debate in ordinary session no. 106 of November 21, 2019. In said session, and in accordance with the scope of Articles 188, 189, and 190 of the Regulations, the Presidency announced to the Legislative Plenary and to all citizens the following: “In accordance with the procedure established for the purposes of the accelerated procedure, which is a novelty in the regulations of the Legislative Assembly, the 22nd, 25th, and 26th, that is, Monday, Friday, and Tuesday, would be enabled for the presentation of motions. On the merits, or rather, to consider these motions, they would be considered here in the Plenary, they would be considered on Wednesday morning in an extraordinary session as provided in the regulations, they would continue to be considered also if not finished that day on Thursday morning and would also continue on Thursday afternoon and so on successively; that would be the procedure, Ms. Paola.” This statement is vital for addressing the parliamentary procedure applied to Legislative File no. 21.478 with respect to the Principle of Publicity and Transparency of parliamentary acts established in Article 117 of the Political Constitution. That is why it is important to reiterate them: First, it was announced that in accordance with the special procedure, the Department of the Secretariat of the Directorate would be receiving, on the following three business days, all substantive motions that the deputies considered pertinent. These days corresponded to November 22, 25, and 26, 2019. Second, it was announced that the substantive motions submitted in time would be considered by the Plenary in an extraordinary session to be held on November 27 in the morning hours.

That is to say, with almost a week’s notice, the deputies and the general public knew what the procedure and the dates would be for the consideration of the substantive motions filed in legislative file No. 21.478. Consequently, the Department of the Secretariat of the Board of Directors received in time a total of 24 substantive motions, which were filed by several deputies from various legislative factions. These were duly arranged and numbered according to their order of filing; and were duly communicated to the deputies, parliamentary advisors, and the general public through the Legislative Portal. As stated in the certification attached to this document, the deadline for receipt of substantive motions expired on Tuesday, November 26 at 6:00 p.m., and all substantive motions filed in legislative file No. 21.478 could be consulted on the Legislative Assembly Portal starting at 6:07 p.m. on that same day. In this way, the entire legislative community and the general public could consult the substantive motions and their numbering more than 24 hours before the session scheduled for their consideration. In this same vein, the minutes of the Plenary of the extraordinary session No. 14 of November 27, 2019, evidence the proper conduct of the Department of the Secretariat of the Board of Directors and the Presidency of the Legislative Assembly regarding the receipt and publicity of the substantive motions considered on legislative file No. 21.478 during its processing in the first debate. In view of the majority will of the deputies to dispense with the reading of the substantive motions, the Presidency indicated: “I wish to announce that the motions have been on the Legislative Portal since yesterday; however, I am going to pause to distribute copies of the motions to each of the deputies.” This was repeated on a second occasion as follows: “I remind you that since yesterday they have all been uploaded to the computer system, so they have been publicized in the appropriate manner.” On neither of these two occasions did the deputies complain about a lack of knowledge of the motions, their inability to access them, or that they were not duly publicized. Nor was it stated at any time that groups of citizens interested in the issue could not know the changes proposed and pending consideration at that time. The Legislative Assembly Portal today constitutes the official tool that guarantees the publicity of the most important documents of legislative business; such as the base texts of bills (proyectos de ley), reports from the Department of Technical Services, the updated status of all bills considered in the Legislative Assembly, the updated texts of bills in accordance with approved substantive motions, the minutes of the Plenary and committees, and—most importantly for this specific case—the substantive motions and reiteration motions filed for a bill during its processing in the First Debate. Finally, it points out that the Legislative Assembly has other instruments, different from the Minutes, to make known the texts that are approved by the deputies. For the public and for legislative work, the “updated texts” that are generated by the staff of the Legislative Assembly are timely aids to inform deputies, advisors, and the general public. Likewise, the “final text” approved by the Permanent Special Committee on Drafting is a guarantee of the result put up for discussion and voting in the Second Debate, which provides the possibility for all sectors to raise alerts to their representatives about the dire consequences of approving a specific bill; whether to vote against it, return it to its processing in committee (Article 154 of the Regulation), or roll it back to its processing in the first debate (Article 148 bis of the Regulation). In the case of the bill under discussion, the updated text was uploaded to the Legislative Assembly Portal on November 27, 2019; that is, the same day when all the substantive motions were considered and voted on by the Plenary of the Legislative Assembly. In this case, the updated text was even made known to the public before the actual approval of the minutes of extraordinary session No. 14 of November 27, 2019. All of this is evidence of the actions taken by the Legislative Assembly and its due diligence in fulfilling its constitutional and regulatory obligations, especially regarding the Principle of Publicity and Transparency established in article 117 of the Political Constitution. 1. What number corresponds to the motion found on page 1259 of the legislative file? The substantive motion found on page number 1259 of the legislative file corresponds to number sixteen, a numbering that is noted in the lower right-hand corner written in pencil. As this motion is contained in several pages, the numbering is described as follows: 16-1, 16-2, 16-3, 16-4, which correspond to pages 1259, 1260, 1261, 1262 of the legislative file. 2. To which motion does Deputy Benavides Jiménez refer when, according to the minutes of November 27, 2019, he mentions motion No. 16? Prior to Deputy Benavides Jiménez taking the floor as indicated on page 1390 of the legislative file, the person directing the debate stated, “we proceed to the consideration of substantive motion number 16, the motion under discussion. The proposing deputy, Carlos Ricardo Benavides, has the floor, for up to five minutes.” Based on this indication, Deputy Benavides Jiménez took the floor and referred to substantive motion numbered 16, which is physically recorded on pages 1259, 1260, 1261, 1262 of the legislative file. 3. To which text does the approved motion correspond? Regarding the query from the Constitutional Court, it is reiterated that the Legislative Plenary, in ordinary session No. 035 held on July 1, 2019, approved an order motion to apply the scope of article 178 and following of the legislative regulation corresponding to the Abbreviated Procedure to Legislative File No. 21.478, LAW FOR THE SUSTAINABLE USE OF SHRIMP FISHING IN COSTA RICA, as observed in Volume I, page 64 of the legislative file. According to the special processing procedure approved by the Legislative Plenary, the filing of substantive motions on the report is regulated under the provisions of article 189 of the regulation. Based on the foregoing, the text of the approved substantive motion was that signed by deputies Benavides Jiménez, Carlos Ricardo, Núñez Piña, Melvin Ángel; and Cascante Cascante, Óscar Mauricio, numbered sixteen, which appears on pages 1259, 1260, 1261, 1262 of the legislative file, the operative part of which reads: “ARTICLE 1- Subsection d) of numeral 27 of article 2, subsection d) of article 43, subsection a) of article 47 are amended, and subsections f) and g) are added to article 14, all of Law No. 8436, Law on Fishing and Aquaculture of March 1, 2005, to read as follows:\n A) Subsection d) of numeral 27 of article 2, subsection d) of article 43, articles 46 and 47 are amended to read as follows:\nArticle 2- For the purposes of this Law, the following terms are defined:\n(…)\n27- Commercial fishing: Commercial fishing is carried out to obtain economic benefits and is classified as follows:\n (…)\n d) Semi-industrial: Fishing carried out by individuals or legal entities, on board vessels, aimed at the sustainable use (aprovechamiento sostenible) of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets.\nThe sustainable use (aprovechamiento sostenible) of shrimp with trawl nets must have fish and turtle excluder devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch (fauna de acompañamiento) and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem. The specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning.\n(…) Article 43- Commercial fishing shall be carried out to obtain economic benefits and shall be classified as:\n(…)\nd) Semi-industrial: Fishing carried out by individuals or legal entities, on board vessels, aimed at the sustainable use (aprovechamiento sostenible) of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets.\n The sustainable use (aprovechamiento sostenible) of shrimp with trawl nets must have fish and turtle excluder devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch (fauna de acompañamiento) and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem. The specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning.\n Article 46- Prohibit shrimp fishing in any of its biological states within the nation’s estuaries.\nWithout detriment to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA through a resolution duly grounded in scientific, technical, and socio-economic criteria.\nArticle 47- Licenses for the sustainable use (aprovechamiento sostenible) of shrimp for commercial purposes shall only be granted to vessels of national flag and registry, as well as to Costa Rican individuals and legal entities. These licenses are classified into two categories:\na) Category A (license for semi-industrial shrimp fishing Pacific Ocean): vessels with a license or permit for the sustainable use (aprovechamiento sostenible) of shrimp for commercial purposes, using as fishing gear trawl nets that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority established by INCOPESCA, solely in the economic zone of the Pacific Ocean. To grant these licenses and permits, INCOPESCA must necessarily have the scientific and technical studies that determine the sustainable use (aprovechamiento sostenible) of the resource.\n INCOPESCA shall determine the commercially usable shrimp species, based on the corresponding scientific studies.\nB) Subsections f) and g) are added to article 14, to read as follows:\nArticle 14- The powers of INCOPESCA, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture, shall be the following:\n (…)\n f) Promote and support the certification processes for sustainable fishing of national fisheries with the purpose of enhancing the export of their products, in addition to promoting the sustainable use (aprovechamiento sostenible) of resources.\ng) INCOPESCA shall promote with licensees programs for cleaning the seas in accordance with the technical specifications it establishes.\nARTICLE 2- The Development Banking System and public financial entities may create special financing programs aimed at encouraging and promoting the development of semi-industrial fishing, through access to credit aimed at improving technical, technological, and scientific capacities; the purchase, renovation, and improvement of vessels, investment in new environmentally friendly technologies used in the sustainable extraction of marine resources, and the creation or growth of new or existing processing plants that generate employment opportunities in the communities where the activity is developed. \n ARTICLE 3- Authorization. All State entities are authorized to transfer resources to INCOPESCA, so that it may carry out the corresponding technical and scientific studies, the purpose of which is the granting of licenses for semi-industrial fishing.\n TRANSITORY I- So that any tests or scientific studies at sea required in accordance with article 47 of this law may be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA, and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity.\nTRANSITORY II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in article 47 subsection a) of this law.\nTRANSITORY III– In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, all applications submitted shall be studied and evaluated under equal conditions, and individuals and legal entities who previously held a license of this type shall have duly justified priority.\nIt enters into force upon its publication”\n Finally, it is clarified based on the regulatory provisions, that the text of substantive motion numbered sixteen modified, as relevant, the text of the Majority Affirmative Report dated October 28, 2018, signed by deputies Montiel Hector, Aida María; Núñez Piña, Melvin Ángel; Alpízar Castro, Ignacio Alberto; Cascante Cascante, Óscar Mauricio; Chan Mora, Carmen Irene; Acuña Cabrera, Ivonne, as seen on pages 1040 to 1078. It is pertinent to comment that said report had already been partially modified in the same sense through the motions approved during the plenary session, upon affirmatively voting on motions twelve, thirteen, fourteen, and fifteen. 4. Why was the motion approved by the Plenary not transcribed in the minutes? Regarding this query, it must be clarified that substantive motions and other documents incorporated into the minutes have not been transcribed for several years; on the contrary, images of each document are incorporated into the minutes, which allows the reader to appreciate with precision the text being incorporated, who signs it, and whether there are handwritten modifications. In relation to the minutes of the Legislative Plenary corresponding to extraordinary session No. 014 held on November 27, 2019, due to a material error, the image of motion No. 16 was not incorporated, just as all the order and substantive motions processed on legislative file No. 21.478 were incorporated. 5. Report whether there is a video, or failing that, an audio recording of the Legislative Plenary session of November 27, 2019, in which case (or both) it must be provided in the present file. In both cases, clarify at what moment the discussion of motion No. 14 begins. As requested, the video of the session is provided in the digital format “YouTube” accompanying the certification from the Legal Department, in which it can be seen that starting at minute thirty-eight and forty seconds, the person chairing the legislative session announces the beginning of the discussion of substantive motion No. 14. In the same sense, the minutes of the Legislative Plenary on page No. 96, corresponding to extraordinary session No. 14, held on November 27, Volume VI, page 1377, record the beginning of the discussion of substantive motion No. 14, Volume VI, page 1377 and following. Finally, it is indicated that for any addition and/or clarification of the process carried out on legislative file No. 21.478, the Department of the Secretariat of the Board of Directors is at full disposition to collaborate with the required information.\n13.- In the substantiation of the process, the prescriptions of law have been observed.\nDrafted by Judge Castillo Víquez; and,\nWHEREAS (CONSIDERANDO):\n I.- ON THE ADMISSIBILITY OF THE ACCUMULATED CONSULTATIONS. \n A.- The facultative consultation of constitutionality processed in file No. 19-023507-007-CO is admissible, pursuant to the provisions of ordinal article 96 subsection b) of the Law of Constitutional Jurisdiction. According to the filing brief, this was brought by 17 deputies of the Legislative Assembly, and after the bill “Law for the sustainable use of shrimp fishing in Costa Rica,” processed in legislative file No. 21.478, was approved in first debate. Consequently, it is appropriate to address the points consulted.\n B.- In relation to the legislative consultation that was originally processed in file No. 20-06822-0007-CO and which was accumulated to this legislative consultation, it is declared unanswerable. Even though it was signed by 25 legislators and submitted to this Court after the approval of the bill in first debate, it is not apparent from the arguments presented by the consultors that these are genuine questions of constitutionality, since what was raised were mere questions, without the exposition of any doubt as to the bill's constitutionality and without substantiating it. This is clearly seen in the filing brief itself, which sets forth the justification that the Legislative Assembly had in view at the time of approving the consulted bill in first debate, the considerations taken into account, and then consults the following:\n“1. Is it consistent with the Political Constitution and with ruling 2013-10540 of the Constitutional Chamber, that the detailed name or list of devices for reducing incidental catch is not inserted into the text of the law that reopens the granting of semi-industrial permits and licenses, but rather, as is done in the bill, an express reference is made to the obligation to use devices, together with the obligation of the administrative authority (INCOPESCA) to establish the specific and concrete regulations? 2. Given the current state of science and technology, as well as the inputs considered by the Legislative Assembly in making the decision to reopen the granting of semi-industrial permits and licenses, is it constitutionally valid in light of ruling 2013-10540 of 3:50 p.m. on August 7, 2013, of this Constitutional Chamber, the Convention on Biological Diversity of Rio, articles 21, 50 of the Political Constitution, and the democratic principle of sustainable development, the level of scientific and technical certainty verified/valued by the Legislative Assembly in the consulted bill? ... Considering the nature of the changes made to several articles of bill No. 21.478, the undersigned consult whether in the case of the substitute text approved in extraordinary session No. 14 of the Legislative Plenary, held on Wednesday, November 27, 2019, by application of the constitutional principles of publicity, transparency, and access to information, it was necessary to carry out consultations with the different sectors involved, and consequently, the failure to do so entails a substantial defect in the legislative procedure? ... Having in view some of the background considered by the Reporting Committee that, in their understanding, evidence a balanced management of coastal and marine resources, the undersigned deputies consult whether the reopening of the granting of semi-industrial permits and licenses, the object of the consulted initiative, entails a violation of articles 6 and 7 of the Constitution, by enabling the application of rules of international environmental protection law, the principle of non-regression of environmental protection (principio de no regresión ambiental), and the principle of intangibility of the public environmental domain.”\nIt must be taken into consideration that article 99 provides that “the consultation must be formulated in a reasoned memorial (memorial razonado), with expression of the questioned aspects of the bill, as well as the reasons for which there are doubts or objections regarding its constitutionality”; an aspect that the filing memorial for this legislative consultation does not fulfill, because what they request in each of their proposals is for this Court to endorse whether the analysis carried out by the Assembly conforms to the Political Constitution or not, which does not constitute reasons for doubt or objections of constitutionality. In a previous case, under similar conditions, this Court in judgment No. 2018-19511, stated the following:\n“… The application of this ordinal has led the Chamber to abstain from hearing consultations where no argument of constitutionality is clearly set forth (see, for example, judgment No. 5399-95 of 3:54 p.m. on October 3, 1995), since it must be filed ‘…in a reasoned memorial, with expression of the questioned aspects of the bill…’ (emphasis added).\n However, the normative precept also determines that an indication must be made ‘…of the reasons for which there are doubts or objections regarding its constitutionality’ (emphasis added). This requirement is due to the nature of preventive constitutional review, which is to prevent bills that are constitutionally flawed in substance or form—which have been expressly warned about—from becoming part of the positive legal system. Applied to the sub judice, the foregoing means that, for the purposes of the admission of a consultation, the consulting deputies must establish either some specific doubt about the constitutionality of the bill or part of its articles (be it regarding its processing or its substance), or some objection regarding its conformity with the Constitution.\n In any case, the legislative consultation process does not aim to transform the Chamber into a kind of legal advisory body with an undefined spectrum of action, but, specifically, into an instance that, with a preventive nature regarding substance and binding regarding form, contributes to the process of forming laws, clearing up doubts or objections of certain legitimized parties regarding the constitutionality of a bill. See what was expressed by the Chamber in judgment No. 2015-9335 of 9:20 a.m. on June 24, 2015:\n “II.- In the present case, the consulting deputies request the Constitutional Chamber to, for reasons of legal certainty, address this legislative consultation and determine the validity of the transitory norm based on the criteria of interpretation that have been set forth in the filing memorial, which basically stick to the manner in which the 12-month term of Transitory X must be applied, in the terms in which it was introduced by Law No. 8833, as well as its relationship with the bill processed under file No. 19.061, and they further request that the Chamber issue a ruling on the opinion of the Department of Technical Services of the Legislative Assembly in its legal report No. ST-150-2014, but they do not develop or raise any argument whatsoever regarding the possible violation of Constitutional Law by the consulted bill, despite the requirement of article 99 of the Law of Constitutional Jurisdiction. Indeed, after a comprehensive reading of the filing memorial for this facultative legislative consultation on the Reform of Transitory X of the Regulatory Law of the Public Service of Remunerated Transport of Persons in Vehicles in the Taxi Modality, No. 7969, no questioning or objection of constitutionality of the consulted bill is observed, but rather a discussion on the manner in which it must be applied with respect to Law No. 8833, all of which cannot be ventilated before this Constitutional Court. In this way, considering in this case that the prerequisites or requirements demanded by the legal system for this facultative legislative consultation to be considered are not met, since it lacks any argument tending to question the constitutionality of the consulted bill, and in accordance with what article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction stipulates in that regard, the rejection of the present request proceeds.” (Emphasis added).\n Ergo, the admission of a facultative legislative consultation of constitutionality requires that a doubt or an objection of constitutionality be raised.”\n As a corollary to the foregoing, with respect to legislative consultation No. 20-06822-0007-CO, accumulated to this file, it must be declared unanswerable, for having failed to comply with the requirements established in article 99 of the Law of Constitutional Jurisdiction, regarding the due formulation and reasoning of the doubts of constitutionality that the consultors may have had concerning the legislative file under study.\nC.- Having clarified the foregoing, we proceed to address only the points raised in file 19-23057-0007-CO.\nII.- OBJECT OF THE CONSULTATION. The consultors request the advisory opinion of this Chamber regarding alleged constitutional flaws in the procedure and on substantive grounds.\nA) Regarding procedural aspects, they point out the following doubts of constitutionality:\n1)Non-observance of the constitutional principle of objectification of environmental protection in the legislative processing of the bill, derived from articles 11 and 50 of the Political Constitution. In the consultors’ opinion, article 1 of the consulted bill fails to make reference to the type of excluder devices being authorized, and delegates to INCOPESCA the responsibility that this Chamber assigned to the legislature of rehabilitating the possibility of granting licenses, provided that the corresponding scientific and technological backing existed prior to the legal reform. This is compounded by the fact that the study carried out by INCOPESCA, in their opinion and that of some experts, is insufficient to determine the sustainability of trawl fishing; the respective studies on the impact these techniques will have on the seabed are omitted; and consequently, what was ordered in judgments Nos. 2018-7978 and 2018-14168 is not complied with, given the lack of analysis of the existing biomass, the impact on the ecosystem, and the effect on artisanal fishermen.\n 2)They consider the principle of citizen participation in environmental matters to be violated, due to the lack of publicity of the text approved in the Plenary, as they argue that in extraordinary session No. 14 of November 27, 2019, substantive motion No. 16 was approved with substantial changes, by including an amendment to article 46 of the Law on Fishing and Aquaculture and modifying the transitory provisions, without the legislative bill in question having been newly published and consulted on.\n B) The substantive flaws alleged by the consultors in relation to the legislative bill under consultation are the following:\n1)Violation of articles 6 and 7 of the Constitution and international norms seeking the protection of natural resources, by estimating that there are no technical studies that determine with certainty that the activity of semi-industrial bottom trawl fishing can be carried out sustainably and avoid serious environmental and social damage.\n 2)Violation of article 21 of the Political Constitution, since the trawl fishing technique in the terms endorsed in the legislative bill under study compromises food security, as there are no technical criteria justifying the recovery of the populations of the shrimp species that are the object of semi-industrial fishing.\n3)Violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, sustainable development, and the fair distribution of wealth, by permitting marine deterioration that puts the sustainability of ecosystems, fishery resources, and food security at risk.\n 4)Infringement of the principle of sustainable development and its social element.

They argue that the bottom-trawling technique affects not only artisanal shrimp fishers, but also those fishing for other species; and they question the veracity of the social impact that, according to this legislative bill, would be addressed, given the lack of the respective studies.
5) Incompatibility of the reform to Article 46 with the principle of non-regression in environmental law, because it does not expressly prohibit trawling in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas).
6) Violation of the constitutional principle of the intangibility of the public environmental domain (Articles 121, subsection 14, and 140, subsection 19), since authorizing the questioned trawling technique serves private interests and not the public interest, which must prevail over the former, as it concerns the State's public domain.
This Tribunal notes that only the arguments specifically raised by the consulting parties will be addressed, in accordance with the provisions of Article 99 of the law governing this jurisdiction.

III.- ON THE PROCEDURAL HISTORY OF LEGISLATIVE FILE No. 21.478.
Before analyzing in detail the points consulted by the legislators, it is deemed appropriate to provide a brief summary of the procedural path (iter procedimental) of Legislative File No. 21.478, which processes the bill entitled "Law for the Sustainable Use of Shrimp Fishing in Costa Rica" ("Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica"):
The bill "Law for the Sustainable Use of Shrimp Fishing in Costa Rica" was submitted to the Secretariat of the Directorate of the Legislative Assembly on June 19, 2019, by a group of legislators (see folios 1-35 of the copy of the legislative file, Volume I).
On June 19, 2019, the Presidency of the Legislative Assembly ordered the file to be referred for study and report to the Permanent Ordinary Committee on Agricultural Affairs and Natural Resources (see folio 36, of the copy of the legislative file, Volume I).
In ordinary session No. 35 of July 1, 2019, the Legislative Plenary approved a procedural motion for the purpose of applying the abbreviated procedure to this bill, in accordance with Articles 178 and following of the Regulations of the Legislative Assembly (see folios 61-83 of the copy of the legislative file, Volume I).
This bill was published in La Gaceta No. 124, in Alcance No. 157 of July 3, 2019. See publication at the page https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2019/07/03/ALCA154_03_07_2019.pdf
The technical report from INCOPESCA was attached to the file, entitled "Evaluation of the exclusion percentages of shrimp bycatch fauna (FACA) in bottom trawling for deep-water shrimp Pinki, Farfantedepenaus brevirostris and Fidel, Solenocera agassizii, using different types of mesh sizes and devices (TEDs, BRDs, AND DOUBLE BOLDLINE), in the Costa Rican Pacific Ocean" (see folios 96-188, Volume I).
The Permanent Ordinary Committee on Agricultural Affairs ordered that the bill be consulted with INCOPESCA, the Central Bank, the state commercial banks, the National Learning Institute (INA), and the Institute for Cooperative Development (INFOCOOP) (see folios 192-220 of the copy of the legislative file, Volume I).
In an Extraordinary Session on July 29, 2019, the Committee agreed that this legislative bill should also be consulted with the following institutions: Ministry of Agriculture and Livestock, Ministry of Environment and Energy, INCOPESCA, Municipality of Puntarenas, Chamber of Fishers of Puntarenas, Fishers of Barra del Colorado, National Chamber of the Longline Industry, public universities, FAO, and the Joint Institute of Social Assistance (IMAS) (see folio 252 and following of the copy of the legislative file, Volume I).
By official letter No. AL-DEST-IJU-210-2019, the Department of Technical Services submitted the legal report on the bill to the Committee (see folios 422-445 of the copy of the legislative file, Volume II).
The Permanent Ordinary Committee on Agricultural Affairs, in session on October 1, 2019, ordered that a hearing be granted to state banks, the National Institute for Women (INAMU), and the coastal municipalities of the Pacific and the Atlantic (see folios 606 and following of the copy of the legislative file, Volume II).
In ordinary session No. 80 of October 3, 2019, the Legislative Plenary approved a procedural motion authorizing a period of 15 business days for the committee to issue its corresponding report (see folio 731 of the copy of the legislative file, Volume III).
By official letter No. OJ-123-2019 of October 10, 2019, the non-binding legal opinion of the Attorney General's Office (PGR) on this legislative bill was received in the Legislative Assembly, in which it stated that it could contain constitutional defects, as it re-establishes trawling without having a technical study that has fully evaluated the environmental impact produced by that activity (see folios 742 and following of the copy of the legislative file, Volume III).
In the extraordinary session of the Permanent Committee on Agricultural Affairs held on October 28, 2019, 3 substantive motions were approved, as was this bill, the latter with a vote of 6 legislators in favor and 2 against. Furthermore, it was ordered that the reported bill be consulted with INCOPESCA, INAMU, state banks, coastal municipalities, INFOCOOP, and INA. A motion was also approved for the reported text to be published in the Official Journal La Gaceta (see folios 821-857 of the copy of the legislative file, Volume III).
On October 30, 2019, the Permanent Ordinary Committee on Agricultural Affairs forwarded the legislative file to the Secretariat of the Directorate for its processing in the Plenary according to the approved abbreviated procedure, pursuant to Article 178 of the Regulations of the Legislative Assembly (folio 966-967 of the copy of the legislative file, Volume IV).
On October 30, 2019, the Affirmative Majority Report on this legislative file was submitted to the Secretariat of the Directorate, which was subsequently amended by a report submitted on the following October 31 (see folios 970-1003 of the copy of the legislative file, Volume IV).
On October 31, 2019, the Negative Minority Report on this legislative file was submitted to the Secretariat of the Directorate (see folios 1004-1039 of the copy of the legislative file, Volume IV).
In Alcance No. 245, of La Gaceta No. 210 of November 5, 2019, bill No. 21478, as reported by the respective committee, was published (see https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2019/11/05/ALCA245_05_11_2019.pdf and folio 1100 of the copy of the legislative file, Volume IV).
On the date of November 21, 2020, the opinion of the Executive President of INCOPESCA was received in the Secretariat of the Directorate (folios 1214-1221 of the copy of the legislative file, Volume V).
In ordinary session No. 106 of November 21, 2019, of the Directorate of the Legislative Assembly, the substantive discussion of this legislative bill began with the presentation of the reports. Subsequently, the Presidency of the Directorate informed that legislators could file substantive motions during the days of November 22, 25, and 26, 2019 (see folios 1222-1237 of the copy of the legislative file, Volume V).
In extraordinary session No. 014 of November 27, 2019, the Plenary continued the discussion in first debate of this legislative file; several procedural motions were heard, some of them were voted on, and 10 motions for revision were withdrawn. Finally, the bill was put to a vote and was approved in first debate with 26 votes in favor and 18 votes against (folios 1239-1453 of the copy of the legislative file, Volumes V and VI).

IV.- ON THE BILL UNDER REVIEW. As evidenced in the statement of motives for the bill under review, this initiative proposes to reform and add several articles to Law No. 8436, the Fishing and Aquaculture Law of March 1, 2005, related to semi-industrial shrimp fishing, with the purpose of providing a solution to the social, economic, and environmental problem generated in coastal areas by the suspension of this economic activity for over five years. It indicates that the pronouncements of this Chamber in the years 2013 and 2018 established the use of the shrimp fishing technique with trawl nets in our country as unconstitutional, and it could only be authorized again if it is demonstrated through prior technical studies that it has the respective exclusion devices. In the interim while such studies were carried out, the shrimp fishing licenses that remained in force expired, with the consequent loss of jobs in the Pacific coastal zone and the Caribbean coast, which has generated an impact on its economy that needed to be addressed promptly and responsibly. It indicates that the Central Pacific presents a significant social vulnerability situation, as it has 20% more families in poverty than the national average, with an average schooling of 7.97% and a percentage of female-headed households of 40.1% (INEC, 2018). For its part, the canton of Puntarenas is located in the lower third of all the country's cantons in 4 crucial indices of human and social development in the country, such as the Cantonal Human Development Index (59), the Gender-Related Human Development Index (60), and the Cantonal Human Poverty Index (54), according to the Atlas of Cantonal Human Development 2016 UCR/UNDP, as well as in the Cantonal Social Development Index 2017 (57) prepared by MIDEPLAN. It has historically been a region dependent on economic activities related to coastal marine resources. Consequently, in an effort to find a balance between these social needs and an adequate exploitation of natural resources, they focused on the search for sustainable alternatives to improve the quality of life in this region; and specific conditions are laid out to seek the reinstatement of shrimp fishing, in compliance with the principle of democratic sustainable development and the ruling n.° 2013-10540. They state that they have fulfilled the three requirements established by this Chamber for shrimp fishing to be reopened:

"1- The mandatory establishment of the TED fish-eye. A point that has already been fulfilled.
2- Demonstrate a significant reduction in incidental catch, an aspect that is demonstrated in this research with experimental net 1 as outlined above.
3- That the reduction of incidental fishing is compatible with democratic sustainable development. This research also demonstrates compliance with this point with the use of experimental net 1."

Likewise, they point out that, to comply with the stipulations of this Chamber regarding the reduction of bycatch capture, it is possible to empower INCOPESCA to issue shrimp capture licenses to vessels that strictly comply with the design of the fishing gear Experimental 1, as it achieves a reduction of FACA of 66.5% for Pinky shrimp and 65.7% for Fidel shrimp. It is also provided that INCOPESCA must carry out additional studies to understand in detail the impact of the fishing gear Experimental 1 and accurately determine the sizes at first maturity, current fishing zones, prospecting for new fishing zones, and the biomass at maximum sustainable yield. Studies for which INCOPESCA developed a project with an investment of 1.5 billion colones, which would allow it to carry them out during 2019 and 2020. The proponents considered that, with these reforms, the recommendations derived from the technical-scientific research carried out by INCOPESCA have been complied with, and it is possible for the shrimp fishing activity to be carried out in a sustainable manner, complying with the principle of Democratic Sustainable Development and stimulating production and the most adequate distribution of wealth.

V.- ON THE PROCEDURAL ASPECTS CONSULTED.
a- As a first aspect, the consulting parties affirm the non-observance of the constitutional principle of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) in the legislative processing of bill No. 21478, derived from Articles 11 and 50 of the Political Constitution. In the opinion of the consulting parties, Article 1 of the consulted bill fails to reference the type of exclusion devices being authorized, and it delegates to INCOPESCA the responsibility that this Chamber assigned to the legislator to reinstate the possibility of granting licenses, provided that, prior to the legal reform, the corresponding scientific and technological backing existed. This is compounded by the fact that the study conducted by INCOPESCA, in their opinion and that of some experts, is insufficient to determine the sustainability of bottom trawling; the respective studies on the impact these techniques will have on the seabed are omitted; and consequently, what this Chamber ordered in rulings Nos. 2018-7978 and 2018-14168 is not complied with, due to the lack of analysis of the existing biomass, the impact on the ecosystem, and the effect on artisanal fishers. Article 1, consulted and approved by the Legislative Plenary in extraordinary session No. 014 of November 27, 2019, provides the following:

"ARTICLE 1- Subsection d) of paragraph 27 of Article 2; subsection d) of Article 43; Article 46; and subsection a) of Article 47 are hereby reformed, and subsections f) and g) are added to Article 14, all of Law No. 8436, Fishing and Aquaculture Law, of March 1, 2005, in the following provisions:
               a) Subsection d) of paragraph 27 of Article 2; subsection d) of Article 43; Article 46; and subsection a) of Article 47 are hereby reformed. The texts are as follows:
               Article 2- For the purposes of this law, the following terms are defined:
              […]
27- Commercial fishing: Commercial fishing is carried out to obtain economic benefits and is classified as follows:
               […]
d) Semi-industrial: fishing carried out by individuals or legal entities, aboard vessels, aimed at the sustainable use (aprovechamiento sostenible) of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority, and of sardines and tuna with purse seine nets.
 
The sustainable use of shrimp with trawl nets must utilize fish and turtle exclusion devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch capture and the reduction of environmental impacts on the marine ecosystem. Specific regulations shall be established by Incopesca. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning.
               […]
Article 43- Commercial fishing shall be carried out to obtain economic benefits and shall be classified into:
               […]
d) Semi-industrial: fishing carried out by individuals or legal entities, aboard vessels, aimed at the sustainable use of shrimp with trawl nets, subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority, and of sardines and tuna with purse seine nets.
 The sustainable use of shrimp with trawl nets must utilize fish and turtle exclusion devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch capture and the reduction of environmental impacts on the marine ecosystem. Specific regulations shall be established by Incopesca. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning.
 Article 46- The fishing of shrimp in any of their biological states is prohibited within the country's estuaries (esteros).
Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by Incopesca, through a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria.
 Article 47- Licenses for the sustainable use of shrimp for commercial purposes shall only be granted to vessels of national flag and registry, as well as to Costa Rican individuals and legal entities. These licenses are classified into two categories:
 a) Category A (semi-industrial shrimp fishing license, Pacific Ocean): vessels with a license or permit for the sustainable use of shrimp for commercial purposes, using as fishing gear trawl nets that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority established by Incopesca, solely within the economic zone of the Pacific Ocean. To grant these licenses and permits, Incopesca must necessarily have the scientific and technical studies that determine the sustainable use of the resource.
               Incopesca shall determine the commercially exploitable shrimp species, based on the corresponding scientific studies.
                            […]
b) Subsections f) and g) are added to Article 14. The texts are as follows:
Article 14- The powers of Incopesca, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (Incopesca), of March 16, 1994, shall be the following:
                            […]
 f) Promote and support the sustainable fishing certification processes of national fisheries with the purpose of boosting the export of their products, in addition to promoting the sustainable use of resources.
 g) Incopesca shall promote, with licensees, programs for cleaning the seas, in accordance with the technical specifications it establishes." (The highlighting is not from the original)

It should be noted that, prior to the ruling of this Tribunal No. 2013-10540, referred to by the consulting parties, commercial fishing was regulated as follows in the Fishing and Aquaculture Law, No. 8436, of March 1, 2005:
"Article 2: For the purposes of this Law, the following terms are defined:…
27. Commercial fishing: Commercial fishing is carried out to obtain economic benefits and is classified as follows:
a) Small-scale: Fishing carried out in an artisanal manner by individuals, without the use of a vessel, in continental waters or the coastal zone, or that practiced on board a vessel with an autonomy to fish up to a maximum of three nautical miles of the Costa Rican territorial sea.
 b) Medium-scale: Fishing carried out by individuals or legal entities, on board a vessel with an autonomy to fish up to a maximum of forty nautical miles.
 c) Advanced: Fishing carried out, by mechanical means, by individuals or legal entities, on board a vessel with an autonomy to fish exceeding forty nautical miles, aimed at the capture of pelagic species with longlines, and other species of commercial importance.
 d) Semi-industrial: Fishing carried out by individuals or legal entities, on board vessels aimed at the extraction of shrimp with trawl nets, and of sardines and tuna with purse seine nets.
e) Industrial: Fishing and industrialization carried out by individuals or legal entities, with vessels equipped to carry out on board the tasks of fishing, freezing, packaging, and industrialization of their catches."

"Article 43. - Commercial fishing shall be carried out to obtain economic benefits and shall be classified into: a) Small-scale (…) b) Medium-scale (…) c) Advanced (…) d) Semi-industrial: Fishing carried out by individuals or legal entities, using vessels aimed at the extraction of shrimp with trawl nets, sardines and tuna with purse seine nets (…)"


"Article 47.- Licenses to capture shrimp for commercial purposes in the Pacific Ocean shall only be granted to vessels of national flag and registry; likewise, to Costa Rican individuals or legal entities, which are classified into three categories:

 a) Category A: Vessels with licenses or permits for shrimp fishing that use bottom-trawl nets as fishing gear; these may capture shrimp resources solely on the Pacific coast, on the condition that these are not restricted areas during closed season.

 b) Category B: Vessels with licenses or permits to fish for Fidel shrimp (Solenocera agassizi), royal camel shrimp (Heterocarpus sp), and other species of this resource fished in waters of a depth equal to or greater than the previous species, using bottom-trawl nets as fishing gear, solely on the Pacific coast.

Fidel shrimp may only be captured in areas where it is not mixed with species from shallower depths, such as white shrimp, brown shrimp, pink shrimp, and tití shrimp."

From a simple reading of the aforementioned norms, which were the subject of a ruling by this Tribunal and partially annulled in relation to shrimp fishing using trawl nets at that time, it is clearly evident that there were no major conditioning requirements for this activity other than those relating to certain places where it could not be carried out; however, the regulations proposed in the bill under review, precisely in response to this Tribunal's observations on the need to use fishing gear or methods that allow the rational use of the marine resources present, without compromising the full development of future generations, mandate that, prior to the re-authorization of licenses for shrimp trawling, INCOPESCA must necessarily have the scientific and technical studies that determine the sustainable use of the resource. This is precisely in application of the international obligations this country has undertaken regarding environmental protection and specifically marine resources. Note that this pronouncement reiterates the foundation and content of the international treaties already extensively developed in ruling No. 2013-10540, and reiterates that, within that normative framework, the principle of responsible fishing must be understood, which obliges States to adjust their legislation and public policies to that set of principles, values, and norms in constant evolution, given the protectionist and conservationist purpose of the referred regulations, within the framework of which human beings assume responsibility for the survival and quality of life of future generations, as well as for guaranteeing sustainable, democratic, and supportive development. That is, that normative framework alludes to a principle of responsible fishing, which does not necessarily imply an absolute prohibition, but rather addresses the sustainable use of fishery resources in a manner harmonious with the environment, as well as the use of capture and aquaculture practices that do not damage ecosystems, resources, or their quality; and regarding this concept of damage, it must also refer to what was already indicated by the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states: "Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." As this Tribunal has indicated on repeated occasions, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, only if there is a risk of serious or irreversible damage—or doubt thereof—should a precautionary measure be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing, since all human activity impacts the environment, hence if the damage produced is not serious or irreversible, as mitigation measures have been adopted precisely for that purpose, not all activity must be prohibited or even environmentally assessed, as it will depend on its impact, and this same Tribunal has recognized this by noting that not all activity requires an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental). Thus, a technique may be feasible if its use is controlled and produces a lesser environmental impact. In this regard, the FAO, in its 2010 Global Study of Shrimp Fisheries, did not even advocate for the prohibition of trawling, but for its management. On this matter, its summary indicates the following:

"This report summarizes the results of a global study of the development and current status of shrimp fisheries, and focuses on the direct and indirect social, economic, and environmental repercussions of said fisheries. The study reviews the present situation, problems and issues, as well as the solutions that have been found and the reciprocal trade-offs that have been chosen. The important issues related to shrimp fisheries are examined in ten representative countries from several geographical regions and under diverse significant fishing conditions. The ten selected countries are: Australia, Cambodia, United States of America, Indonesia, Kuwait, Madagascar, Mexico, Nigeria, Norway, and Trinidad and Tobago. The results of the national studies, combined with specialized studies on important issues related to shrimp fisheries, have given rise to the main conclusions of the general study. Recent world shrimp catches amount to around 3.4 million tonnes per year, with Asia being the most relevant shrimp fishing area. World shrimp production, both from capture and farming, is approximately 6 million tonnes, of which around 60 percent enters the world market. In terms of value, shrimp is today the most important internationally traded fishery product. In many tropical developing countries, it is the most valuable fishery export product; and its effect on employment is also considerable. The economic importance of shrimp must be reconciled with the great concerns raised by the environmental impact caused by its fishing. The observations formulated in this study about shrimp fisheries cover many aspects, and include the development of shrimp fishing; the structure of the fisheries; the target species; catches and fishing effort; the economic contribution of fishing; trade; bycatch; fuel; biological aspects; impacts on the physical environment; the repercussions of large-scale shrimp fishing on small-scale fisheries; management; enforcement of standards; research; and the repercussions of shrimp farming on shrimp fishing. One of the main conclusions reached in the study is that mechanisms, instruments, and models exist that allow many of the difficulties associated with shrimp fishing to be effectively mitigated when a precautionary and ecosystem-based approach is adopted. It follows from this that, with an appropriate implementation capacity, shrimp fishing, including trawling, can indeed be managed. However, in many countries, the weakness of the bodies responsible for fisheries, the lack of political will, and an adequate legal basis have been the factors responsible for the failure of management actions. The report formulates specific recommendations on several key issues: the management of small-scale shrimp fisheries, the reduction of capacity and access to the fishery." (The bold text does not correspond to the original).

Consequently, there are trawling techniques that are compatible with a rational exploitation of natural resources, which is in accordance with the principle of sustainable development. It is precisely to verify that situation that the bill under study conforms to what is ordered in the environmental principles indicated, not only because it orders the carrying out of those technical studies, but because the authorizations or licenses are subject to the results of these studies. Thus, it is not true that the activity in question is being authorized without adopting the necessary measures to protect the environmental resource. In this case, as this Chamber warned in ruling No. 2004-10484, the State is obliged to "promote a sustainable use of natural resources, thereby ensuring that the country can develop economically, without compromising the integrity of the environment."

And it is precisely what the project under review intends, by the legislators assigning to the technical institution, created by Law No. 7384, and charged with leading the management of fisheries and aquaculture in this country for the sustainable use of hydrobiological resources, the carrying out of the respective technical studies that ensure that shrimp fishing by means of trawl nets incorporates the technologies and scientific criteria that ensure a sustainable use of the resource. Section 2 of Law No. 7384 provides:
"ARTICLE 2.- For the purposes of this Law, the following are established as ordinary activities of the Institute:
a) Coordinate the fisheries and aquaculture sector, promote and regulate the development of fishing, marine hunting, aquaculture, and research; likewise, promote, on the basis of technical and scientific criteria, the conservation, use, and sustainable use of the biological resources of the sea and of aquaculture.
b) Regulate the rational use of fishery resources, tending to achieve greater economic yields, the protection of marine and aquaculture species.
c) Prepare, monitor, and follow up on the application of legislation to regulate and prevent the contamination of maritime and aquaculture resources, as a result of the exercise of fishing, aquaculture, and activities that generate contamination which threatens said resources."
For its part, Article 5 of that same law grants INCOPESCA the following powers:
"a) Propose the national program for the development of fisheries and aquaculture in accordance with the guidelines established in the National Development Plan, and submit that program for the approval of the rector minister of the agricultural sector.
b) Control the fishing and hunting of marine species in jurisdictional waters, in accordance with the provisions of Article 6 of the Political Constitution.
c) Dictate measures aimed at the conservation, promotion, cultivation, and development of marine flora and fauna and of aquaculture.
ch) Regulate the supply of fishery production intended for human consumption in internal markets and that of raw material for national industry.
d) Promote, by itself or in cooperation with educational institutions, the establishment of training centers in fisheries and aquaculture.
e) Keep the registry of aquaculturists, fishermen, transporters, receivers, processing plants, fish markets, and exporters. As well as the registry of prices of products and byproducts of fishery species.
f) Determine the species of marine organisms and aquaculture that may be commercially exploited.
g) After study of the existing marine resources. Establish the number of licenses and their regulations, as well as the technical limitations to be imposed on them.
h) Issue, suspend, and cancel permits for fishing, marine hunting, and vessel construction, as well as licenses and concessions for production in the field of aquaculture, to the individuals and legal entities that request them, and establish the amounts to be charged for the licenses.
i) Determine the periods and areas of closed seasons (veda), as well as the species and sizes whose capture will be restricted or prohibited.
j) Promote and encourage the consumption and industrialization of fishery products and of those that are artificially cultivated.
k) Promote the creation of port areas intended for fishing and related activities, as well as the establishment of aquaculture facilities.
l) Issue technical and scientific opinions on everything related to marine flora and fauna and aquaculture.
ll) Establish international cooperation agreements for the benefit of the scientific and technological development of the fishing, marine, and aquaculture activity of the country.
m) Contract internal or external loans intended to finance its fishery and aquaculture development programs, in accordance with this Law. In the case of foreign loans, the approval of the Legislative Assembly will be required. The loans obtained must be transferred to the Central Bank of Costa Rica and managed through state banks.
n) Ensure compliance with fishing and aquaculture legislation.
ñ) Regulate the marketing of fishery and aquaculture products. For such purposes, the Advisory Marketing Commission designated in Article 26 of this Law shall be heard beforehand. The final resolution of the Institute must be reasoned.
o) Regulate and manage the subsidies that the State allocates to the fishing and aquaculture sector.
p) Exercise the administration of its assets, in accordance with the Comptroller General of the Republic.
q) Promote the completion of an inventory of marine biodiversity and aquaculture, for which it shall request the collaboration of the scientific-technological sector.
r) Carry out the other powers assigned to it by this Law and its Regulations."
Hence, it is reasonable that the legislator has chosen to designate INCOPESCA, an entity also created by law, to verify that shrimp fishing to be carried out using the trawling technique must have fish exclusion devices and turtle exclusion devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch (fauna de acompañamiento) capture and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem.
On the other hand, in the consulted norm, the legislator is expressly recording the obligation that shrimp fishing using the trawling technique must have exclusion devices adjusted to the technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch capture and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem. In this Tribunal's opinion, requiring that a legislative project expressly contemplate which those exclusion devices must be, far from protecting the environment and ensuring its due use through better techniques, would eventually cause the norm to become obsolete, given the constant evolution of new technologies. Hence, what best guarantees the protection of these resources and their sustainable use is that the law establishes the express obligation that shrimp fishing using that technique is authorized only if it has the exclusion devices that guarantee the significant reduction of bycatch capture and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem, an aspect that was not contemplated in the norms that were previously declared unconstitutional, but which is provided for in the consulted norm; and that it is by regulation or another general provision, which is easily updatable, where the type of excluders to be applied, which are technically those that guarantee that legal and constitutional duty of protection, are specifically indicated. In that sense, the legislator is ordering a specialized entity, by law, the duty to comply with what was ordered by this Tribunal, and thus, the State is complying with the international normative framework that has imposed the obligation to protect marine resources in its national and international waters.
The operative part of judgment No. 2013-10540 indicated the following: "…The foregoing does not prevent the annulled categories A and B from being reinstated in the future through the corresponding legal reform, conditioned on express reference being made to the obligation to use devices for the reduction of incidental catch (Bycatch Reduction Devices), regarding which, prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological backing, a significant reduction of said incidental catch is demonstrated that is compatible with democratic sustainable development. In this regard, it should be noted that in the current state of technology, not every device of this type meets this requirement nor has the same effectiveness." Due to the foregoing, this Tribunal considers that the legislators did comply with what was ordered by this Chamber, by conditioning, with express reference, the obligation to use devices for the reduction of incidental catch in shrimp fishing, using the trawling technique, which are supported by technical studies, and prior to the granting of licenses.

Furthermore, the appellants question the technical basis on which the legislators who approved the consulted bill relied. As is evident from the elements provided to the case file, legislative file number 21.478 is based on the study called "Evaluation of the exclusion percentages of shrimp bycatch (FACA) in the trawl fishing of deep-water shrimp Pinki, Farfantedepenaus brevirostris and Fidel, Solenocera agassizii, using different types of mesh sizes and devices (DEP's, DET's, AND DOUBLE SWEEP LINE), in the Costa Rican Pacific Ocean" (visible on folios 96 to 188 of the legislative file), which was prepared by INCOPESCA, as a result of the orders issued by the Constitutional Chamber in judgment No. 2018-14168 and the interlocutory and precautionary resolution 277-2018-I of the First Section of the Contentious Administrative Appeals Tribunal. In that sense, the statement of motives of the consulted bill, referred to previously, establishes, on the matter, the following:

"By reason of the foregoing and through Board of Directors Agreement AJDIP-/137-2019, the final report of the investigation called 'Evaluation of the exclusion percentages of FACA in the fishing of deep-water shrimp Pinky Farfantepenaeus Brevirostris and Fidel Solenocera Agassizii using different mesh sizes, devices (DEP's, DET's and Double Sweep Line) and other improvements, in the Costa Rican Pacific Ocean' is presented. Also, in this same official communication, it is reported that through note PESJ-120-2019, in compliance with Agreement AJDIP-/137-2019, the report with the final result of the cited investigation was delivered to the Legislative Assembly.

(...)
Regarding this investigation, which constitutes the technical-environmental foundation for this bill, it is relevant to cite here that the results clearly demonstrate that the net used in experiment 1 broadly met that requirement, since it excluded more than double the FACA that was set as a goal. The same investigation indicates the following as an example:
'Now, it must be highlighted that the achievements in the reduction of FACA are achieved with an experimental net that has some particular characteristics. In the first place, it is completely directed at catching shrimp and not fish, even if this is commercial, inasmuch as the Chamber demanded the application of the Principle of Democratic Sustainable Development, in which it is established that there must be greater protection for artisanal fishing over semi-industrial shrimp fishing, because in the former, a greater number of people participate and benefit, therefore, if commercial fish are caught, that principle would not be met.'
The results of this investigation with respect to this point were very positive, since no species of commercial interest was caught in the Fidel shrimp hauls, and in the pinky shrimp hauls, species of this type represented only 0.03% of the total catch weight. In the case of cartilaginous fish, the results were also positive insofar as they represented 3.1% of the total catch weight for Fidel shrimp, and only 0.6% in the case of pinky shrimp.
Consequently, to comply with what was stipulated by the Constitutional Chamber on the matter of reducing bycatch capture, it is possible to empower INCOPESCA to issue shrimp catch licenses to vessels that strictly comply with the design of the Experimental 1 fishing gear, for achieving a reduction of FACA of 66.5% for Pinky shrimp and 65.7% for Fidel shrimp.
INCOPESCA must carry out additional studies to know in detail the impact of the Experimental 1 fishing gear and precisely determine the sizes at first maturity, current fishing zones, prospecting of new fishing zones, and the biomass at maximum yield. As mentioned in the scientific report cited above, INCOPESCA is developing a project with an investment of 1500 million colones that will allow it to carry out said studies during 2019 and 2020.
With these reforms, the recommendations derived from the technical-scientific investigation carried out by INCOPESCA are complied with, so that the shrimp fishing activity can be carried out in a sustainable way, complying with the principle of Democratic Sustainable Development and stimulating production and the most adequate distribution of wealth."

Based on the foregoing, contrary to what was indicated by the appellants, it is noted that the bill does not lack technical support, as it is based on the results of a duly founded investigation. Now, the questioning by some institutions is that the standards used by the cited study are insufficient; however, as indicated, the study in question demonstrated that the minimum criteria set by the FAO are met, and, on the other hand, the granting of licenses, according to the first transitional provision of the bill, is also conditioned on the carrying out of other technical-scientific studies for further reinforcement. In this way, it is not only inappropriate for this Tribunal to review the expertise with which a technical study was carried out, which would warrant a discussion of legality in which different experts have ample opportunity to support their criteria and debate them, which is not proper to a constitutionality process, but, more importantly, the consulted bill also subjects the granting of eventual licenses to the completion of future complementary technical studies. From the constitutional realm and the different standards set at the international level, for example, by the FAO, the real discussion lies in the choice of one criterion over another, the reason for which is a weighing exercise that validly has a scientific and technical basis, and, furthermore, depending on the choice, with greater negative implications on the lives of hundreds of workers—people who depend on the fishing activity. Starting from the validity of those studies, exceeding the floor or the minimum safety standard will entail socioeconomic impacts. In that sense, the study "The State of World Fisheries and Aquaculture," Contribution to Food Security and Nutrition for All, from the year 2016, recognizes the problem caused by incidental catches and discards derived from trawling, and reaches the following solutions:

"Among the instruments available for the management of incidental catches and the reduction of discards are the following: capacity and fishing effort controls; improvement of the design and use of fishing gear; closed seasons (vedas) by zones and periods; and binding limits on incidental catches and discards. Technological measures aim to improve the selectivity of fishing gear and, consequently, reduce incidental catches and discards. These measures are, for example, the modification of the design or rigging of fishing gear, the installation of devices for the reduction of incidental catches, and the use of certain techniques. [...] Experience has shown that problems relating to incidental catches and discards should not be addressed separately but are preferably dealt with as components of general fisheries management systems and in accordance with the principles and operational guidelines recommended by the Code of Conduct for Responsible Fisheries and the EAF. This approach is reflected in the International Guidelines for the Management of Incidental Catches and the Reduction of Discards. Introducing improvements in management to reduce incidental catches and discards may involve not only changing practices but also fishing less—that is, the reduction of global fishing effort—which could lead to a decrease in landed catches, at least initially" (the highlighting is not from the original and citations are omitted).

In the sub examine, the technical study assessed by the legislators exceeds the minimums set by the FAO, and offers possible solutions to the problematic situation to reduce the catch target and the protection offered to the FACA. Demanding beyond that may imply adopting an indirect prohibition, the consequences of which also affect other aspects that are part of sustainable development, where not only the environmental variable is considered, but also the social, economic, and food variables, which has not been advised by the FAO. In that sense, not only environmental protection comes into weighing, but also the adequate distribution of wealth established in the same constitutional Article 50 and the special protection that the State owes to the most vulnerable populations, such as those that depend on that activity. Hence, all possible scenarios must be assessed and the least harmful measures for all parties and the rights involved must be adopted. The obligation to use exclusion devices that protect the species and an adequate delimitation of the areas where that activity may be exercised undoubtedly constitutes a protective measure for marine resources, and at the same time, guarantees that the activity of that population group can be developed in a controlled and informed manner. Hence, it is also essential to raise awareness about the problems of incidental catch and provide fishermen with clear explanations of the reasons why it is necessary to manage incidental catches and reduce discards in their fisheries, the benefits of doing so, and the long-term consequences otherwise. Analogously, policymakers, special interest groups, and the general public must be better informed about the causes and conditions that give rise to incidental catches and discards. The report on "The State of World Fisheries and Aquaculture" published various recent activities that it has conducted to provide a solution to this problem. It points to the FAO and Global Environment Facility (GEF) project on "Strategies for the management of incidental catches in trawl fisheries" (REBYC II CTI) (2012-16), which studies the dependence of fishing communities on trawling, their relationship with income, food security and nutrition, gender issues, among others. Its purpose is to elaborate these trawl fisheries management schemes with an ecosystem approach using the Ecosystem Approach to Fisheries (EAF) processes. Moreover, it recognizes that:

"In tropical and subtropical fisheries, gillnets and trammel nets are among the main types of gear. In relation to fishing operations in which these fishing materials are used, the FAO has launched a project for the reduction of food losses and waste focused on the capture phase of the fish supply chain, the results of which should be of great interest. This new and independent project has developed a methodology to calculate fish loss during fishing operations that complements the already standardized methodology for the assessment of post-harvest fish losses, which completes the assessment of fish losses in the capture and post-capture phases. Case studies are being carried out using this methodology in order to understand the scope of fish losses during capture and determine technological and management options to reduce them. It is of utmost importance to carry out assessments of incidental catches and discards by type of fishing to understand the magnitude of the problem and follow the progress regarding how it is being addressed. The third global assessment of incidental catches and discards is currently being carried out, which must conclude in 2017."

In this sense, the study refers to a box that highlights that, from the two global assessments of incidental catches and fish discards, conducted ten years apart, it should be highlighted that there was a decrease in the numbers reported. It goes from a global average estimate of 27 million to 7.3 million tons of annual discards, which, although the comparison of both studies must be viewed cautiously, as they used different methodologies, the FAO concludes that:

"This is probably a reflection of the changes adopted in fisheries management in terms of the application of more selective fishing technologies, the requirements of eco-labeling standards, and the increase in markets for fish that had previously been discarded."

These data likewise have their scope in favor of fish (fish exclusion device, DEP), as well as turtles (turtle exclusion device, DET), with mechanisms that, if carried out in accordance with the knowledge that INCOPESCA has, in attention to the studies it has carried out over the years, would exceed the 20% exclusion rate established by the FAO. Consequently, this Tribunal considers in the sub examine that there is indeed the technical support that has empowered the legislators to assess that it is possible to once again authorize shrimp fishing using the trawling technique, provided that this is done with the appropriate devices and a sustainable use of resources is guaranteed. The scenario known to this Tribunal in 2013 is very different from the one foreseen with the current requirements. At that time, shrimp fishing with the trawling technique in our country could imply the catch of 95% of the shrimp bycatch (FACA) and only 5% was shrimp. Percentages that have now varied considerably, with exclusion levels increasing up to 65%, and which, according to the study that the Plenary had before it, could continue improving up to 35 or 45% of FACA. This does not produce an environmental regression as the appellants assert, since the consulted project, unlike the annulled regulations on this matter, did adopt the necessary measures so that other species that have been exposed to that type of fishing gear are protected, and it has done so by adopting the respective precautions, requiring the use of fish exclusion devices and turtle exclusion devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch capture and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem, prior to any authorization. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning. On the other hand, INCOPESCA is required that those specific regulations and the authorizations it issues must be supported by prior technical studies. So that the licenses it issues, even when these are of a temporary nature, must be technically supported, regardless of the period granted to INCOPESCA to carry them out. Indeed, that delegation to INCOPESCA could even mutate toward new scenarios and environmental demands, by developing improvements in the minimum standards set by the FAO as it obtains new inputs, a situation that is possible for this international organization by modifying the technical and scientific minimums, as well as providing accompaniment with fishing techniques, etc. In that sense, the procedural defect pointed out is not noted.

Furthermore, in addition to the foregoing, we must start from the fact that we are dealing with a conditioned law. As doctrine precisely points out, there are three types of laws: those of self-executing effect, those of deferred effect, and those of conditioned effect. The first are those that deploy all their effects upon their entry into force. The second are those that, in order to produce their effects, require the promulgation of an executive regulation, in which the latter serves as a secondary norm, subordinate to and at the service of the law. And, finally, the third are those whose effects depend on a future and uncertain event. The Chamber concludes that the consulted bill falls into the third category of law, since, from a comprehensive reading, not a partial one, it clearly emerges that the granting of licenses for the sustainable use of shrimp with trawl nets is conditioned on the existence of technical and scientific studies. This emerges from the amendment to section 27, subsection d), when it is affirmed that the sustainable use of shrimp with trawl nets is subject to technical and scientific regulations. Furthermore, said nets must have fish exclusion devices and turtle exclusion devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch capture and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem; in addition to the fact that every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation. The same regulations are replicated by the amendments to sections 43, in its subsection d) and 47, subsection a). The same logic follows the transitional regulations, since, according to Transitory Provision I, the granting of temporary licenses must necessarily be adjusted to the technical criteria established by INCOPESCA. For its part, Transitory Provision II imposes on the governing entity a non-extendable period of one year to have the technical and scientific studies, which means that, if those technical and scientific studies are not available, in which there is certainty that trawling, with its respective technique, does not cause serious and irreversible damage to the environment, such economic activity cannot be developed. In other words, licenses for the sustainable use of shrimp may only be granted when the technical and scientific studies conclude that the trawling fishing technique to be used is environmentally friendly.

This means that the enactment of the questioned law per se does not mean, in any way, an impact on the principle of objectivization of environmental protection, for the elementary reason that the granting of licenses for the sustainable use of shrimp with trawl nets is conditioned, without a doubt, on the fact that the technical and scientific studies effectively respect this environmental principle.

Finally, there is a conceptual error on the part of the appellants, since they start from the idea that the principle of objectivization of environmental protection must be guaranteed exclusively in the legislative procedural iter, that is, that it is necessary to prove in the legislative file that the authorization for the sustainable use of shrimp must have technical and scientific studies that prove that there is no serious and irreversible impact on the environment. However, it turns out that it is also compatible with the cited principle, and which is more logical with the nature of the power to legislate, that based on a technical study that establishes that a type of environmentally friendly trawling technique is possible, in a legislator's zeal to guarantee a healthy and ecologically balanced environment, to condition the effects of the law on the fact that the governing body, prior to granting licenses, carries out the technical and scientific studies that verify that the fishing technique to be used does not cause serious and irreversible damage to the environment.

b- The appellants consider the principle of citizen participation in environmental matters to be harmed, due to the lack of publicity of the text approved in the Plenary, since they allege that in the extraordinary session No. 14 of November 27, 2019, the substantive motion No. 16 was approved with substantial changes, by including an amendment to Article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law and modifying the transitional norms, without the legislative project in question having been published and consulted again. Regarding the principle of publicity in the law-making process, this Tribunal has indicated that through it, a broad debate is guaranteed that facilitates contact with the public opinion in general and, in particular, with those who may have some interest in knowing and even participating in the deliberation of the matter, or, equally, the possibility of hearing public bodies (see judgment No. 2000-03220 of 10:30 a.m. on April 18, 2000, reiterated in judgment 2020-10160 of 10:15 a.m. on June 3, 2020). Hence, the publication of the initial text subjected to a legislative procedure, and during its processing, that of the substitute texts, is mandatory, provided that these imply a substantial change to the last published text.

This Tribunal recently reaffirmed this in judgment no. 2020-10160 of 10:15 a.m. on June 3, 2020, stating that "…publicity from a constitutional standpoint is satisfied if the bill had already been consulted with the relevant and necessary institutions from a legal and constitutional point of view, and it is not necessary to consult it again if it does not have significant changes regarding the purpose or content of the bill." Likewise, this Tribunal has held that "publicity is not an end in itself, but rather its importance lies in, on the one hand, guaranteeing transparency, and, on the other, enabling the participation of interested parties…If this purpose is not undermined and it is noted that there has been no true obstruction to popular participation, then an error in publication cannot by itself constitute an essential defect of the legislative procedure." (see judgments no. 2013-8252, 2006-9567 and 2019-25241, among others). With the initial publication, interested parties become aware of the existence of that legislative initiative and can monitor the procedure and express their views if they deem it pertinent. In the sub examine, the original proposal of the bill was published in La Gaceta no. 124, in Alcance no. 157 of July 3, 2019, after the Plenary approved, at ordinary session no. 35 of July 1, 2019, a motion of order for the purpose of applying the abbreviated procedure to this bill, in accordance with articles 178 et seq. of the Reglamento de la Asamblea Legislativa. Furthermore, in Alcance no. 245, of La Gaceta no. 210 of November 5, 2019, bill no. 21478 was published, as reported by the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios. In this way, the bill under study was widely publicized, consulted with various agencies, and several experts and associations involved in shrimp fishing were received in the commission itself to address the subject matter under study (such as the president of the Asociación de los Pescadores Artesanales de Pequeña Escala Unidos de Barra de Colorado del Caribe Norte, the representatives in Costa Rica of the Food and Agriculture Organization of the United Nations, the representative of the Cámara Puntarenense de Pescadores, among others) and have had the opportunity to express themselves. Now, certainly, at ordinary session no. 106 of November 21, 2019, the discussion on the merits began in the first debate procedure of this legislative file. At that same session, and in accordance with the scope of articles 188, 189 and 190 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, the Presidency announced to the Legislative Plenary and the public—given the publicity of its sessions—the following: "In accordance with the procedure established for the purposes of the abbreviated process, which is a novelty in the regulations of the Asamblea Legislativa, on the 22nd, 25th and 26th, that is, Monday, Friday and Tuesday, would be enabled for the presentation of motions. On the merits, or rather, to see those motions, those motions would be seen here in the Plenary, they would be seen on Wednesday morning in an extraordinary session as provided in the regulations, they would continue to be seen also if they were not finished that day on Thursday morning and would also continue on Thursday afternoon and so on consecutively, that would be the procedure, Mrs. Paola." Consequently, the legislators were informed of the opportunity to present motions on the merits during November 22, 25 and 26, which, as announced, would be heard by the Plenary in an extraordinary session to be held on the following November 27. The Directorio timely received a total of 24 motions on the merits, which were submitted by various deputies from various legislative fractions, which were ordered, numbered according to their order of submission; and were duly communicated to the deputies, parliamentary advisors and the general public through the Portal Legislativo (official tool that guarantees the publicity of the most important documents of legislative work and allows access by any person through the Asamblea Legislativa website www.asamblea.go.cr). On November 27, 2020, the discussion of the bill under study in first debate resumed, and from the beginning of this session, the president paused and gave a recess so that, despite the fact that the motions on the merits were already available on the Portal Legislativo since the previous day, a copy of them be distributed to each of the deputies. Furthermore, it could be verified from the published audio provided to this file of that session that none of the deputies complained about lack of knowledge of the motions, their impossibility to access them, or that they had not been duly publicized. Nor was it expressed at any time that groups of citizens interested in the issue could not know the proposed changes pending consideration at that time, especially since they were already on the Portal Legislativo. Upon resuming the session, when the president was about to continue reading the submitted motions, a motion of order was raised to dispense with the reading of all the motions on the merits submitted, which was approved by 33 deputies in favor and 10 against; thus, it is legally improper to invoke the application of subsection 2 of article 194 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, which establishes that motions on the merits are considered dispensed from reading provided they were duly communicated to the deputies at least twenty-four hours in advance, since, in this case, there was a vote on a motion of order to dispense with the reading of the motions on the merits, which was approved by the Plenary, which is proper, because if all procedures for a bill can be dispensed with in accordance with numeral 177 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa—the greater—the reading of the motions on the merits can be dispensed with in the procedure of a bill—the lesser—especially since they had already been communicated to the deputies, parliamentary advisors and the general public through the Portal Legislativo. It should be noted that in the first case—when a motion of order to dispense with the reading of the motions on the merits is not approved—it is the Reglamento de la Asamblea Legislativa that automatically dispenses with their reading, provided that twenty-four hours have passed; in the second—when a motion of order to dispense with reading is presented—it is the Plenary that grants it in application of another regulation, specifically numeral 177. Moreover, immediately thereafter, the president of the Assembly gave the floor for 5 minutes to each proponent of the motions raised and to the deputies to express their views regarding them, in the order in which the motions were submitted, as provided in numeral 189 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa. After examining the motions and debating their content and form, motions no. 11, 12, 13, 14, 15, 16 and 17 were approved. Having said that, as already stated, not every modification to the regulatory text implies that it must be published again, only if substantial changes arose regarding the purpose or content of the bill.

To analyze the modifications expressly challenged by the consultants regarding motion no. 16, they will be reviewed individually. In relation to article 46, the current rule in the Ley de Pesca y Acuicultura provides:
"Article 46. Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the esteros of the country."
The original proposal of the bill, published on July 3, 2019, proposed modifying that article as follows:
"Article 46- Shrimp fishing with nets in coral reef areas is prohibited. Coral reef areas must be delimited by Incopesca."
That wording prompted the Minister of Environment, in official communication sent to the Asamblea Legislativa on October 1, 2019, to pronounce against that provision, considering that INCOPESCA would be interfering with his powers by delimiting areas that are the responsibility of that ministry. In response to that, that provision was eliminated.
On November 27, with approved motions no. 14 and 16, the following text was incorporated:
"Article 46- Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the esteros of the country.
Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in esteros, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by Incopesca, by means of a resolution duly based on scientific, technical and socioeconomic criteria."
Note that the first paragraph of the provision is exactly the same as the current rule. On the other hand, the text in question does not repeat the previous rule that prompted MINAE's observation, since it is NOT granting INCOPESCA the power to delimit areas that are the responsibility of MINAE, such as esteros, river mouths, reefs, or national parks; rather, the rule alludes to other areas that, although not specially protected, by virtue of scientific, technical and socioeconomic criteria it is advisable to do so, within the framework of the powers that INCOPESCA already possesses in numerals 2 and 5 of Law no. 8436, which is not innovative. Let us see the cited provisions:
"Article 2.- For the purposes of this Law, the following are established as ordinary activities of the Institute:
a) Coordinate the fishing and aquaculture sector, promote and order the development of fishing, marine hunting, aquaculture and research; also, promote, based on technical and scientific criteria, the conservation, exploitation and sustainable use of biological resources of the sea and aquaculture.
b) Regulate the rational exploitation of fishery resources, tending to achieve greater economic returns, the protection of marine species and aquaculture.
c) Develop, monitor and follow up on the application of legislation, to regulate and prevent contamination of marine and aquaculture resources, as a result of the exercise of fishing, aquaculture and activities that generate contamination, which threatens said resources."
"Article 5.- The Institute shall have the following powers:
"a) Propose the national program for the development of fishing and aquaculture in accordance with the guidelines established in the Plan Nacional de Desarrollo, and submit that program for the approval of the minister responsible for the agricultural sector.
b) Control fishing and hunting of marine species, in jurisdictional waters, in accordance with the provisions of article 6 of the Constitución Política.
c) Issue measures aimed at the conservation, promotion, cultivation and development of marine flora and fauna and aquaculture.
ch) Regulate the supply of fishery production intended for human consumption in domestic markets and of raw material for national industry.
d) Promote, by itself or in cooperation with educational institutions, the establishment of training centers in fisheries and aquaculture.
e) Maintain the registry of aquaculturists, fishers, transporters, receivers, processing plants, fishmongers and exporters. As well as the registry of prices of products and by-products of fishery species.
f) Determine the species of marine organisms and aquaculture that may be exploited commercially.
g) After a study of existing marine resources. Establish the number of licenses and their regulations, as well as the technical limitations to be imposed on them.
h) Issue, suspend and cancel fishing permits, marine hunting permits and vessel construction permits, as well as licenses and concessions for production in the field of aquaculture, to natural and legal persons who request them and establish the amounts to be charged for the licenses.
i) Determine closed periods and areas, as well as the species and sizes whose capture will be restricted or prohibited.
j) Promote and encourage the consumption and industrialization of fishery products and those that are artificially cultivated.
k) Promote the creation of port zones destined for fishing and related activities, as well as the establishment of aquaculture facilities.
l) Issue technical and scientific opinions on everything related to marine flora and fauna and aquaculture.
ll) Establish international cooperation agreements for the benefit of the scientific and technological development of the fishing, marine and aquaculture activity of the country.
m) Contract internal or external loans, destined to finance its fishing and aquaculture development programs, in accordance with this Law. In the case of foreign loans, the approval of the Asamblea Legislativa will be required. The loans obtained must be transferred to the Banco Central de Costa Rica and managed through state banks.
n) Ensure compliance with fishing and aquaculture legislation.
ñ) Regulate the marketing of fishery and aquaculture products. For such purposes, the Comisión Asesora de Mercadeo designated in article 26 of this Law shall be heard beforehand. The final resolution of the Institute must be reasoned.
o) Regulate and manage the subsidies that the State assigns to the fishing and aquaculture sector.
p) Exercise the administration of its patrimony, in accordance with the Contraloría General de la República.
q) Promote the creation of a marine biodiversity and aquaculture inventory, for which it shall request the collaboration of the scientific-technological sector.
r) Carry out the other powers established by this Law and its Regulations."
Likewise, article 7 of the Ley de Vida Silvestre, which establishes the powers of MINAE in this matter, is not being repealed by this bill. The aforementioned numeral 7 states:
"ARTICLE 7.- The Dirección General de Vida Silvestre of the Ministerio de Ambiente y Energía has the following functions in the exercise of its jurisdiction:
a) Establish the technical measures to be followed for the proper management, conservation and administration of wild flora and fauna, objects of this law and of the respective international agreements and treaties ratified by Costa Rica.
b) Recommend the establishment of national wildlife refuges and administer them.
c) Promote the establishment of wildlife refuges and game farms on private property.
ch) Request, from the respective competent authority, the detention of persons who invade properties subject to the regime of national fauna and wildlife refuges and private refuges. The intervention of the Ministerio de Ambiente y Energía shall be requested by the owner of the affected land, his representative or any other interested party. In case of recurrence, the owner of the land, his representative or any interested person in need of recourse to the service, must directly request the eviction from the respective authority or the Legal Department of the Ministerio de Gobernación y Policía, in order to support its action. In both cases, said authority shall have a maximum period of five days to execute the eviction and must immediately file the respective complaints before the courts of justice. Non-compliance with the provisions of this subsection shall entail the personal liability of the respective official.
d) Promote and execute education and research programs on the rational use of the country's renewable natural resources, in the field of wild flora and fauna under its jurisdiction in accordance with this law.
e) Promote and execute research in the field of wildlife.
f) Issue or deny hunting permits, continental or insular fishing permits, extraction of flora and any permit to import or export wild flora or fauna.
g) Finance theses or research that allow for better understanding of wildlife.
h) Administer, supervise and protect wetlands. The creation and delimitation of wetlands shall be done by decreto ejecutivo, according to technical criteria. (Name of the Ministry thus modified by article 116 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 4, 1995)
Thus, with respect to this matter, there must necessarily be coordination between INCOPESCA and MINAE, as already provided for in Law no. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura, in article 9, which is also not subject to any modification in this bill and which provides the following:
"Article 9.- The exercise of commercial fishing activity and sport fishing in national parks, natural monuments and biological reserves is prohibited.
The exercise of fishing activity in the continental and insular part, in forest reserves, protective zones, national wildlife refuges and wetlands, shall be restricted in accordance with the management plans determined for each zone by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), within the scope of its powers. To create or expand protected areas that cover marine areas, except those approved by the Asamblea Legislativa in accordance with current laws, the Ministry must consult the criteria of INCOPESCA regarding the sustainable use of biological resources in these zones.
The opinion issued by INCOPESCA must be based on technical, social and economic, scientific and ecological criteria, and be issued within a period of thirty calendar days, counted from the date of receipt of the consultation.
Surveillance of fishing in the protected wild areas indicated in this article shall correspond to MINAE, which may coordinate operations with the Servicio Nacional de Guardacostas.
Vessels shall be allowed to remain in protected areas with or without a marine portion, in cases of act of God and force majeure, while such situations last.
MINAE and INCOPESCA may jointly authorize the transit or anchoring of vessels in protected areas, when natural conditions strictly require it." (Emphasis is not from the original).
Consequently, the rule under study does not imply a substantial innovation to the bill, nor to the current regulations. Furthermore, far from signifying that the reform in question negatively affects the environment, it constitutes reinforced protection of other zones, species or fishing sectors that so warrant, as a result of the technical studies that must be carried out.

Regarding Transitorio I, the text reported by the Commission stated:
"TRANSITORIO I- Within a period of 3 months, Incopesca must resolve, in accordance with the requirements established in this law, the extension requests covered by article 104 of Law No. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura. To do so, it must comply with the technical criteria established by Incopesca. 'EVALUATION OF THE FAUNA ACCOMPANYING CAPTURE EXCLUSION PERCENTAGES IN SHRIMP FISHING', for those who duly formalized the renewal process."
As a result of approved motions no. 13 and 16, the text of that transitorio is:
"TRANSITORIO I- In order for those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with article 47 of this law to be carried out, Incopesca may grant temporary licenses. For those purposes, the corresponding applications must comply with the technical criteria established by Incopesca and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity."
From the foregoing, it is noted that both provisions contemplate the possibility of enabling certain licenses, in the first case as an extension and in the second, as temporary. In both cases, it is indicated that they must be subject to the technical criteria established by INCOPESCA and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity. Thus, no substantial variation is verified, much less one that damages or endangers the environment, since, in fact, in the current rule those temporary licenses that are granted are more limited, as they must be for the purpose of carrying out those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with article 47 of that same law.

Regarding transitorio II, the initial text provided that INCOPESCA would have a non-extendable period of one year to carry out the pertinent scientific and technical studies that support the granting of new licenses for semi-industrial fishing for sustainable exploitation of shrimp, by means of trawl nets, adjusted to the scientific and technical regulations established by INCOPESCA. The current text, resulting from the approval of motions no. 12 and 16, only modifies the wording but maintains the same period and purpose as the previous one:
"TRANSITORIO II- As of the publication of this law, Incopesca is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of article 47 of this law."
Note that what is regulated in subsection a) of numeral 47 are the same licenses for semi-industrial fishing for sustainable exploitation of shrimp, by means of trawl nets. Hence, it also contains no substantial modification.

Regarding transitorio III, which was eliminated by motions no. 11 and 16, it provided that INCOPESCA had to reserve in its budget what was necessary to carry out the entrusted studies. Likewise, even though it was eliminated, that fact does not nullify the obligation that already exists for INCOPESCA to do so, since by law it is compelled to carry out those studies, which will necessarily imply that it must reserve from its own patrimony (articles 36 and 37 of Law no. 7384) the necessary budget for them to be carried out. In addition to this, article 3 of the consulted, reported and published bill of November 5, 2019, which did not undergo any subsequent variation, provides: "ARTICLE 3- Authorization. All State entities are authorized to transfer resources to INCOPESCA, for it to carry out the corresponding technical and scientific studies, the purpose of which is the granting of licenses for semi-industrial fishing."
Transitorio IV only became transitorio III, which was eliminated, and maintained its wording in motion no. 16, just as the bill had been affirmatively reported by the commission, before being submitted to first debate. The wording finally approved in first debate was the product of motion on the merits no. 17 by Deputy Shirley Díaz Mejías, approved in the Plenary by 28 votes in favor and 14 against, and which only adjusted the wording regarding attending to the same applications submitted to obtain the respective licenses for semi-industrial shrimp fishing, but on equal terms, which also does not constitute any substantial change.
Based on the foregoing, this Tribunal does not perceive any injury to the principle of publicity, regarding the lack of publication of the text proposed and approved through motion on the merits no. 16.

Looking a little further, one can see that, more than a substitutive text, motion number 16 is a "summary motion" that organizes the previously approved motions and in which, according to what the proposing deputy indicated in the presentation of his motion, he rectifies some grammatical aspects of the already approved motions, to achieve a better understanding of the law, as will be seen in the following table, in which the same changes already approved will be highlighted:

Bill affirmatively reported by the commission and published on November 5, 2019
	Other Approved Motions
	Motion no. 16 consulted
	Text approved in First Debate

ARTICLE 1- Subsection d) of numeral 27 of article 2, subsection d) of article 43, subsection a) of article 47 are amended, and subsections f) and g) are added to article 14, all of Law No. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura of March 1, 2005, so that they read as follows:
	A) Subsection d) of numeral 27 of article 2, subsection d) of article 43, articles 46, 47 and 48 are amended, so that they read as follows:
Article 2- For the purposes of this Law, the following terms are defined:
(…)
27- Commercial fishing: Commercial fishing is carried out to obtain economic benefits and is classified as follows:
(…)
d) Semi-industrial: Fishing carried out by natural or legal persons, on board vessels, aimed at the sustainable exploitation of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets.
The sustainable exploitation of shrimp with trawl nets must have fish and turtle excluder devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch fauna and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem. Specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning.
(…)
Article 43- Commercial fishing shall be carried out to obtain economic benefits and shall be classified as:
(…)
d) Semi-industrial: Fishing carried out by natural or legal persons, on board vessels, aimed at the sustainable exploitation of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets.
The sustainable exploitation of shrimp with trawl nets must have fish and turtle excluder devices, adjusted to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch fauna and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem. Specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning.
Article 47- Licenses for the sustainable exploitation of shrimp for commercial purposes shall only be granted to vessels of national flag and registry, as well as to Costa Rican natural and legal persons. These licenses are classified into two categories:
a) Category A (license for semi-industrial shrimp fishing Pacific Ocean): vessels with a license or permit for the sustainable exploitation of shrimp for commercial purposes, using as fishing gear trawl nets that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority established by INCOPESCA, exclusively in the economic zone of the Pacific Ocean. INCOPESCA shall only grant these licenses based on scientific studies that determine the sustainability of the resource.
INCOPESCA shall determine the commercially exploitable shrimp species, based on the corresponding scientific studies.
b) Subsections f) and g) are added to article 14, to read as follows:
Article 14- The powers of INCOPESCA, in addition to those established in Law No. 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, shall be the following:
(…)
f) Promote and support sustainable fishing certification processes for national fisheries with the purpose of enhancing the export of their products, in addition to promoting the sustainable exploitation of resources.
g) INCOPESCA shall promote with licensees programs for cleaning the seas in accordance with the technical specifications it establishes.
	Motion no. 15 approved to modify subsection a) of article 47:
a) Category A (license for semi-industrial shrimp fishing Pacific Ocean): vessels with a license or permit for , the sustainable exploitation of shrimp for commercial purposes, using as fishing gear trawl nets that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority established by INCOPESCA, exclusively in the economic zone of the Pacific Ocean.

To grant these licenses and permits, INCOPESCA must necessarily rely on the scientific and technical studies that determine the sustainable use (aprovechamiento sostenible) of the resource.

Motion No. 14:
It was approved to incorporate an addition to the second paragraph of the rule already in force:

“Article 46.- Shrimp fishing in any of its biological stages is prohibited within the country’s estuaries (esteros).

Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, through resolutions duly grounded in scientific, technical, and socio-economic criteria.”

ARTICLE 1- Subsection d) of numeral 27 of Article 2, subsection d) of Article 43, and subsection a) of Article 47 are reformed, and subsections f) and g) are added to Article 14, all of Law No. 8436, the Fisheries and Aquaculture Law of March 1, 2005, to read as follows:

A) Subsection d) of numeral 27 of Article 2, subsection d) of Article 43, and Articles 46 and 47 are reformed to read as follows:

Article 2- For the purposes of this Law, the following terms are defined:
(…)
27- Commercial fishing: Commercial fishing is carried out to obtain economic benefits and is classified as follows:
(…)
d) Semi-industrial: Fishing carried out by natural or legal persons, aboard vessels, aimed at the sustainable use of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets.
The sustainable use of shrimp with trawl nets must include fish and turtle excluder devices, adjusted to the technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch (fauna de acompañamiento) capture and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem.
The specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning.
(…) Article 43- Commercial fishing shall be carried out to obtain economic benefits and shall be classified as:
(…)
d) Semi-industrial: Fishing carried out by natural or legal persons, aboard vessels, aimed at the sustainable use of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets.
The sustainable use of shrimp with trawl nets must include fish and turtle excluder devices, adjusted to the technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch capture and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem. The specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning.
Article 46 - Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country’s estuaries.
Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA through a resolution duly grounded in scientific, technical, and socio-economic criteria.
Article 47- Licenses for the sustainable use of shrimp for commercial purposes shall only be granted to vessels of national flag and registry, as well as to Costa Rican natural and legal persons. These licenses are classified into two categories:
a) Category A (license for semi-industrial shrimp fishing in the Pacific Ocean): vessels with a license or permit for the sustainable use of shrimp for commercial purposes, using as fishing gear trawl nets that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority and established by INCOPESCA, exclusively in the economic zone of the Pacific Ocean. To grant these licenses and permits, INCOPESCA must necessarily rely on the scientific and technical studies that determine the sustainable use of the resource.
INCOPESCA shall determine the commercially harvestable shrimp species based on the corresponding scientific studies.
B) Subsections f) and g) are added to Article 14, to read as follows:
Article 14- The powers of INCOPESCA, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, shall be the following:
(…)
f) Promote and support sustainable fishing certification processes for national fisheries with the purpose of enhancing the export of their products, in addition to promoting the sustainable use of resources.
g) INCOPESCA shall promote, with licensees, sea cleanup programs in accordance with the technical specifications it establishes.

ARTICLE 1- Subsection d) of numeral 27 of Article 2, subsection d) of Article 43, and subsection a) of Article 47 are reformed, and subsections f) and g) are added to Article 14, all of Law No. 8436, the Fisheries and Aquaculture Law of March 1, 2005, to read as follows:

A) Subsection d) of numeral 27 of Article 2, subsection d) of Article 43, and Articles 46 and 47 are reformed to read as follows:

Article 2- For the purposes of this Law, the following terms are defined:
(…)
27- Commercial fishing: Commercial fishing is carried out to obtain economic benefits and is classified as follows:
(…)
d) Semi-industrial: Fishing carried out by natural or legal persons, aboard vessels, aimed at the sustainable use of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets.
The sustainable use of shrimp with trawl nets must include fish and turtle excluder devices, adjusted to the technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch capture and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem.
The specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning.
(…)
Article 43- Commercial fishing shall be carried out to obtain economic benefits and shall be classified as:
(…)
d) Semi-industrial: Fishing carried out by natural or legal persons, aboard vessels, aimed at the sustainable use of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets.
The sustainable use of shrimp with trawl nets must include fish and turtle excluder devices, adjusted to the technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch capture and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem. The specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning.

Article 46 - Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country’s estuaries.
Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA through a resolution duly grounded in scientific, technical, and socio-economic criteria.
Article 47- Licenses for the sustainable use of shrimp for commercial purposes shall only be granted to vessels of national flag and registry, as well as to Costa Rican natural and legal persons. These licenses are classified into two categories:
a) Category A (license for semi-industrial shrimp fishing in the Pacific Ocean): vessels with a license or permit for the sustainable use of shrimp for commercial purposes, using as fishing gear trawl nets that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority and established by INCOPESCA, exclusively in the economic zone of the Pacific Ocean. To grant these licenses and permits, INCOPESCA must necessarily rely on the scientific and technical studies that determine the sustainable use of the resource.

INCOPESCA shall determine the commercially harvestable shrimp species based on the corresponding scientific studies.

B) Subsections f) and g) are added to Article 14, to read as follows:
Article 14- The powers of INCOPESCA, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, shall be the following:
(…)
f) Promote and support sustainable fishing certification processes for national fisheries with the purpose of enhancing the export of their products, in addition to promoting the sustainable use of resources.
g) INCOPESCA shall promote, with licensees, sea cleanup programs in accordance with the technical specifications it establishes.

ARTICLE 2- The Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo) and public financial entities may create special financing programs aimed at fostering and promoting the development of semi-industrial fishing, through access to credit whose purpose is the improvement of technical, technological, and scientific capacities; the purchase, renewal, and improvement of vessels; investment in new environmentally friendly technologies used in the sustainable extraction of marine resources; and the creation or growth of new or existing processing plants that generate employment opportunities in the communities where the activity is carried out.

No other substantive motions regarding this article were approved, and the wording as published was maintained.

ARTICLE 2- The Development Banking System and public financial entities may create special financing programs aimed at fostering and promoting the development of semi-industrial fishing, through access to credit whose purpose is the improvement of technical, technological, and scientific capacities; the purchase, renewal, and improvement of vessels; investment in new environmentally friendly technologies used in the sustainable extraction of marine resources; and the creation or growth of new or existing processing plants that generate employment opportunities in the communities where the activity is carried out.

ARTICLE 2- The Development Banking System and public financial entities may create special financing programs aimed at fostering and promoting the development of semi-industrial fishing, through access to credit whose purpose is the improvement of technical, technological, and scientific capacities; the purchase, renewal, and improvement of vessels; investment in new environmentally friendly technologies used in the sustainable extraction of marine resources; and the creation or growth of new or existing processing plants that generate employment opportunities in the communities where the activity is carried out.

ARTICLE 3.- Authorization. All State entities are authorized to transfer resources to INCOPESCA so that it may carry out the corresponding technical and scientific studies, the purpose of which is the granting of licenses for semi-industrial fishing.

No other substantive motions regarding this article were approved, and the wording as published was maintained.
ARTICLE 3- Authorization. All State entities are authorized to transfer resources to INCOPESCA so that it may carry out the corresponding technical and scientific studies, the purpose of which is the granting of licenses for semi-industrial fishing.

ARTICLE 3- Authorization. All State entities are authorized to transfer resources to INCOPESCA so that it may carry out the corresponding technical and scientific studies, the purpose of which is the granting of licenses for semi-industrial fishing.

TRANSITORIO I- Within a period of 3 months, INCOPESCA must resolve, in accordance with the requirements established in this law, the extension requests covered by Article 104 of Law No. 8436, Fisheries and Aquaculture Law. To do so, it must adhere to the technical criteria established by INCOPESCA. “EVALUATION OF THE PERCENTAGES OF BYCATCH (FACA) EXCLUSION IN SHRIMP FISHING,” for those who duly formalized the renewal procedure.
Motion No. 13 approved to modify Transitorio I:

TRANSITORIO I: So that tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For such purposes, the corresponding applications must adhere to the technical criteria established by INCOPESCA, and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity.

TRANSITORIO I- So that those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For those purposes, the corresponding applications must adhere to the technical criteria established by INCOPESCA, and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity.

TRANSITORIO I- So that those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For those purposes, the corresponding applications must adhere to the technical criteria established by INCOPESCA, and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity.

TRANSITORIO II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to carry out the pertinent scientific and technical studies that support the granting of new licenses for semi-industrial fishing for the sustainable use of shrimp, using trawl nets, adjusted to the scientific and technical regulations established by INCOPESCA.

Motion No. 12 approved to modify Transitorio II:
TRANSITORIO II: As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in Article 47, subsection a) of this law.
TRANSITORIO II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in Article 47, subsection a) of this law.

TRANSITORIO II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in Article 47, subsection a) of this law.

TRANSITORIO III- To carry out the scientific and technical studies necessary for the granting of new licenses for semi-industrial fishing, INCOPESCA must reserve in its operating budget the necessary resources for carrying out these studies.

TRANSITORIO IV- In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, natural and legal persons who have previously held a license of this type shall have priority.

Motion No. 11 approved:
To eliminate Transitorio III and renumber accordingly.

Motion No. 17 approved and modified the wording of what is now Transitorio III:
TRANSITORIO …– In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, all applications submitted shall be studied and evaluated under equal conditions, and duly justified priority shall be given to natural and legal persons who have previously held a license of this type.

With Transitorio III eliminated, the published Transitorio IV became III, which reads:

“TRANSITORIO III– To carry out the scientific and technical studies necessary for the granting of new licenses for semi-industrial fishing, INCOPESCA must reserve in its operating budget the necessary resources for carrying out these studies.”

“TRANSITORIO III– In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, all applications submitted shall be studied and evaluated under equal conditions, and duly justified priority shall be given to natural and legal persons who have previously held a license of this type.

It shall take effect upon its publication.”

As set forth, eliminating what was added by motions 11, 12, 13, 14, and 15, previously approved, the content of motion 16 actually only repeats the text that was submitted to the Plenary for discussion in the first debate in the Affirmative Majority Report of the Permanent Ordinary Committee on Agricultural Affairs published on November 5, 2019. Consequently, motion 16, questioned by the petitioners, is not novel; it only reorders some ideas that had already been raised and that reinforce the bill so that the sustainable use of fishing based on the trawling technique is subject to technical and scientific studies before granting licenses, including temporary ones, which is fully in tune with what was decided by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), as well as with constitutional principles and norms and the international commitments undertaken by the State of Costa Rica in environmental matters. Hence, it is not a substitute text that radically changes the text under discussion, but rather a “summary motion” that incorporates the approved motions and adds non-substantial elements to the bill approved in the first debate. Therefore, for this Court, the principle of publicity has not been violated, nor has the principle of citizen participation.

Regarding the discussion raised by the petitioners in relation to the minutes, which, they indicate, do not contain the text of the motion—which is a material error subsequent to the discussion of the approval of motion 16 and the first debate—and that, therefore, other persons are unaware of what was voted on, this Chamber does not consider it to be an essential defect. In the first place, because, as accredited by the approval of that motion, no substantial changes were made to the already publicized text; the deputies had full prior knowledge of the motions that had been raised with the respective text, of which they were not only given a copy but which were also previously available on the Legislative Portal, of public access. Nor is there evidence of a hasty and forced discussion of the bill. The Plenary itself approved an order motion to omit the reading of the substantive motions raised during November 22, 25, and 26, 2019, considering it unnecessary, which is fully feasible for the Legislative Plenary and consistent with the initial legislative will of a qualified majority that approved, for this bill, that an abbreviated procedure even be applied (see Articles 178 and 180 of the Regulations of the Legislative Assembly). Furthermore, each motion was duly identified and discussed by the deputies who were in favor and against. It is reiterated, moreover, that upon reviewing extraordinary session No. 14 of November 27, 2019, during both hearings (morning and afternoon), none of the deputies claimed ignorance of the motions, their inability to access them, or that these had not been duly publicized. Nor was it stated at any time that groups of citizens interested in the matter could not know the proposed changes pending knowledge at that time. Likewise, the 10 review motions that had been raised were withdrawn, so that subsequently what was appropriate was to submit the file for discussion on the merits, in which the deputies who so requested participated for 10 minutes. Once discussed, it was put to a vote and was approved in the first debate. Due to the foregoing, this Court does not find that there is a substantial procedural defect in the indicated procedural path (iter procesal).

V.- ON THE SUBSTANTIVE ASPECTS CONSULTED.
a. On the violation of constitutional Articles 6 and 7 and international norms that seek the protection of natural resources. The petitioners question the bill under study, estimating that there are no technical studies that determine with certainty that the activity of semi-industrial bottom trawling can be carried out sustainably and avoid serious environmental and social damage. For these purposes, they refer again to the provisions of ruling No. 2013-10540. As developed in Considerando IV.a, legislative file number 21.478 is based on the study called “Evaluation of the exclusion percentages of shrimp bycatch (fauna de acompañamiento del camarón, FACA) in the trawl fishing of deep-water shrimp Pinki, Farfantedepenaus brevirostris and Fidel, Solenocera agassizii, using different types of mesh openings and devices (DEP’s, DET’s, AND DOUBLE RELINGA), in the Costa Rican Pacific Ocean” (visible at folios 96 to 188 of the legislative file), which was prepared by INCOPESCA as a result of the orders issued by the Constitutional Chamber in ruling No. 2018-14168 and the interlocutory and precautionary resolution 277-2018-I of the First Section of the Contentious-Administrative Appeals Court, whose description was cited in the aforementioned section. Thus, it is reiterated that, contrary to what was indicated by the petitioners, it is noted that the bill does not lack technical support, as it is based on the results of a duly grounded investigation. Indeed, some institutions question the standards used for the cited study; however, the fact is that the study in question demonstrated that the minimum criteria set by the FAO are met, and, on the other hand, the granting of licenses is conditional on the performance of other technical-scientific studies. In this way, and under a better weighing, not only is it inappropriate for this Court to review the expertise with which a technical study was carried out, which would merit a legality discussion in which different experts must have ample opportunity to sustain their criteria and debate them—which is not proper to a constitutionality process—but, most importantly, the consulted bill also subjects the granting of eventual licenses to the performance of future complementary technical studies that must contemplate the aspects claimed by the petitioners related to biomass, the seabed, social and economic order, and all those that ensure the sustainability of the marine resource and seek democratic sustainable development (desarrollo sostenible democrático). The unconstitutionality pointed out regarding the observance of the international treaties signed by our country is not appreciated, since what was done by the legislator conforms to the precautionary principle, by taking all possible measures, without this necessarily implying the absolute prohibition of an activity, under a new scenario in which its execution can be carried out under parameters of sustainable development, where not only the environment is protected, but also the social and productive sectors immersed, without failing to foresee the future of those resources for future generations. Thus, and given the technical feasibility on which the legislators based their decision to opt for re-authorizing shrimp fishing with the trawling technique—however, subject to several conditions that ensure compliance with all international and national instruments, such as the complementarity of other studies—no defect of unconstitutionality is observed. It must be clearly understood that the legislator itself has defined the legal framework in which such resource can be used, which, as already indicated, is conditional not only on the use of efficient excluder devices but also on the result of the missing studies that are carried out, and those licenses could in no way be authorized, regardless of the granted deadlines, if INCOPESCA does not first ensure compliance with the indicated protection standards, not only for the protection of the environment but also for the sectors immersed in that economy and the rights of future generations. Consequently, the bill does not dispense with the constitutional requirement of having technical studies as a prerequisite for authorizing fishing licenses; rather, given the need to also resolve an underlying problem, a majority of legislators opted to transfer the responsibility for controlling the subjection of the fishing license to science and technique, in a specialized entity of the Administration. Such a mechanism chosen by the legislator falls within the limits of the political discretion it enjoys to choose the measure it deems most opportune and adequate to satisfy a particular social need, without putting marine resources at risk and seeking sustainable development, to which States are also called to comply in those same international instruments. In this case, the legislators have opted to establish that legal framework that safeguards the bases on which licenses should be issued in the future, reserving to regulation the development of the procedure and other requirements, which is entirely reasonable, insofar as it involves technical matter and a dynamic and changeable field, which could address the same imposed objectives more efficiently and timely. Likewise, that regulation and the very studies on which it is based are controllable through different procedural guarantees, in which there is also the possibility of issuing eventual precautionary measures, if pertinent. For all the foregoing, it is not considered that the bill under study contains the defect pointed out by the petitioners.

b.- On the alleged violation of food security, a healthy and ecologically balanced environment, sustainable development, and the fair distribution of wealth; as well as the lack of assessment of the social element. In the opinion of the petitioners, the bill in question violates those principles and rights, because the trawling fishing technique in the endorsed terms compromises them, as there are no technical criteria that justify the recovery of the populations of the shrimp species that are the object of semi-industrial fishing, which puts their sustainability and that of other population sectors at risk, which are also affected along with fishers who use the trawling technique. Regarding these aspects, the petitioners must be referred again to what was already indicated in Considerandos IV.a and V.a. The studies that are missed are provided for in the obligation that was imposed by the legislators on INCOPESCA, prior to the granting of the respective licenses. Thus, these aspects have not been evaded or omitted by the legislator; they were simply addressed through another mechanism that is valid and reasonable, according to what has already been set forth. Consequently, the indicated defects are dismissed.
c.- On the alleged incompatibility of the reform to Article 46 with the principle of non-regression in environmental matters. The petitioners argue that the legislative bill in question violates this principle by not expressly prohibiting trawl fishing in protected wild areas. As already set forth, Article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law, currently in force, provides:
“Article 46.

Fishing for shrimp in any of their biological states is prohibited within the country's estuaries (esteros)."

For its part, the approved and consulted rule states:
"Article 46- Fishing for shrimp in any of their biological states is prohibited within the country's estuaries.
 Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by Incopesca, by means of a resolution duly grounded in scientific, technical, and socioeconomic criteria."
 Note that Article 46 is currently more protective of the environment, not only because it maintains the same existing prohibition, but also because it reaffirms that, without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by Incopesca, by means of a resolution duly grounded in scientific, technical, and socioeconomic criteria. In this regard, it is essential to mention the provisions of Articles 9 and 13 of current Law No. 8436, which are not amended by this initiative:
"Article 9- The exercise of fishing activities for commercial purposes and sport fishing are prohibited in national parks, natural monuments, and biological reserves.
The exercise of fishing activities in the continental and insular territory, in forest reserves, protective zones, national wildlife refuges, and wetlands, shall be restricted in accordance with the management plans determined for each zone by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), within its powers. To create or expand protected zones covering marine areas, except those approved by the Legislative Assembly in accordance with current laws, the Ministry must consult INCOPESCA's opinion on the sustainable use of biological resources in these zones.
 The opinion issued by INCOPESCA must be grounded in technical, social, economic, scientific, and ecological criteria, and must be issued within a period of thirty calendar days from the date the consultation was received.
 Surveillance of fishing in the protected wilderness areas indicated in this article shall correspond to MINAE, which may coordinate operations with the National Coast Guard Service.
 Vessels shall be permitted to remain in protected areas with or without a marine portion in cases of fortuitous event and force majeure while such situations persist.
 MINAE and INCOPESCA may jointly authorize the transit or anchoring of vessels in protected areas when natural conditions strictly require it."

"Article 13.- INCOPESCA shall exercise control over fishing and aquaculture activities carried out in marine and inland waters and shall provide technical assistance to aquaculture activities in continental and marine waters. In inland waters, the protection of aquatic resources shall correspond to MINAE. The latter shall include rivers and their mouths, lakes, lagoons, and reservoirs, including areas declared as forest reserves, protective zones, national parks, mangroves, wetlands, biological reserves, national wildlife refuges, and natural monuments, in accordance with current legislation and the provisions of ratified international treaties, especially RAMSAR.
 MINAE and INCOPESCA are empowered to jointly establish and approve joint management plans for marine resources of wetlands for the rational use of aquatic resources, except those within national parks and biological reserves."

Thus, the legal system remains as it currently is regarding the protection of protected areas. Section 46 maintains in its first paragraph the same existing provision, and the addition does so without prejudice to the same limitations and prohibitions already contained in that same law. Due to the foregoing, unlike what the consulting parties indicated, this Court considers that the principle of environmental non-regression is not harmed, firstly, because the prior state of the legal system was one that authorized trawl fishing without any foresight, and it must now have certain measures and studies. The annulment of the regulations and the prohibition of shrimp fishing with the trawl technique was only a temporary consequence, until such time as the legislator had the possibility of evaluating other alternatives that would allow its execution in a manner sustainable with the environment and with the economic and social variable. And, secondly, because the rule in question does not modify the level of protection guaranteed to protected areas under current Law No. 8436, so there is no violation of the principle of environmental non-regression. Thirdly, between the approved text and the current legal system there is no tacit repeal. As is well known, for this legal technique of resolving conflicts of rules over time to apply, two assumptions are required. The first, that the new regulation and the previous one regulate the same subject matter. The second, that between the new text and the previous one there is an irreconcilable contradiction. In the case before us, neither assumption is met, since the proposed legislation, in the hypothetical case that it were to become law of the Republic, does not strip the bodies of the Ministry of Environment and Energy of the powers that correspond to them, so they maintain their powers intact or unalterable. It is for this reason that, following this line of thought, the majority of the Court interprets the amendment to section 46 to mean that it does not entail a modification of the legal powers corresponding to MINAE bodies.
 d.- Regarding the alleged violation of the principle of intangibility of the environmental public domain (Articles 121, subsection 14, and 140, subsection 19 of the Political Constitution), and the principle of environmental non-regression. The consulting parties justify this violation on the grounds that, by authorizing the challenged trawl technique, private interests are served rather than the public interest that must prevail over them, as these are public domain assets of the State, by allowing these assets to be exploited without prior studies, without adequate planning, and in an irresponsible manner. Undoubtedly, the State has the obligation to protect public domain property and, to do so, must adopt the necessary measures to ensure this. Likewise, it may permit the exploitation of resources, provided it involves rational and sustainable exploitation, in accordance with the principle of sustainable development, which, as this Court has recognized, transcends purely environmental issues, since, in addition to seeking to preserve the natural resources that sustain human life, it also pursues efficiency in the use of resources to achieve development that satisfies the needs of present and future generations without compromising the availability of natural resources in general. In accordance with the foregoing, sustainable management of resources involves satisfying the needs of countries, taking into account the requirements of present and future generations, and balancing the essential objectives: environmental, social, economic, and democratic. The adoption of sustainable policies is based on the concordance between economic growth, social equity, and the conservation of natural resources. Hence, the resources existing in public domain assets may also be exploited by private parties, in accordance with the provisions established by law. It is for this reason that, regarding fishing and aquaculture, the legislator established a framework law through which such resources may be exploited under the expressly authorized conditions, as was noted by this Court in judgment No. 2002-3248 of 14:47 hours on April 9, 2002, in the legislative consultation on the Fishing and Aquaculture Law:

"The consulting deputies consider that such articles are contrary to subsection 14 of Article 121 of the Political Constitution, since it is the power of the Legislative Assembly to decree the alienation or application to public uses of the Nation's own property. They argue that it is unconstitutional for Incopesca to grant concessions regarding public assets such as the seas. Nor does the Court share the consulting parties' thesis. The possibility that a public body may grant concessions over public assets does not violate subsection 14 of Article 121 of the Constitution, provided it is expressly authorized by law. This Court so held quite some time ago when consulted on the Hydrocarbons Bill. The third recital (considerando) of judgment No. 6240-93, which resolved that consultation, states, in relevant part:
 'Thus, one of the forms established therein, obviously foreseeing how difficult and complicated it may be to have to resort to the Legislative Assembly for the approval of each individual concession contract, is that of a general law regulating the contracting process, commonly known as a "framework law." In this case, the Legislative Assembly vests in the Public Administration the power to grant specific concessions, a competence that, of course, does not include that of completely substituting the function of the former, as will be stated later. In this hypothesis, the delegate may be any entity within the public sphere - both the Executive Branch itself, the normal body for administrative contracting (Art. 140, subsection 14 of the Constitution), and any other decentralized entity of the Public Administration...'
 On the other hand, this Court considers, unlike the consulting parties, that the legislator did have a technical study to approve this bill, demonstrating that shrimp fishing using the trawl technique could be authorized again in the country, given the existence of various devices that can guarantee rational and sustainable use of environmental resources. Likewise, and to ensure the effective protection of that sustainable development, it subjected the authorization of the respective licenses to the mandatory use of turtle excluder devices and fish excluder devices, adjusting to technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem, and to the prior completion of the necessary technical studies to guarantee their effectiveness. Thus, it is reiterated, the licenses it issues, even when they are temporary in nature, must be technically supported, regardless of the period granted to INCOPESCA to carry out such studies. And the provision to delegate to INCOPESCA the specification of the type of efficient excluder devices, far from implying harm to the environment, constitutes an appropriate technique, given the material procedural difficulty of adjusting a law with the required timeliness in the face of the constant innovation of adequate techniques to achieve the highest level of protection required - for further detail, see what is indicated in recital IV.a-. Due to the foregoing, the alleged defect is likewise dismissed.
 VI.- NOTE BY MAGISTRATE CASTILLO VÍQUEZ.- With regard to the non-publication of the substitute text, as explained in the advisory opinion, this was unnecessary. Besides the fact that I hold the thesis that Constitutional Law (values, principles, and rules) requires the publication of the bill, not the substitute texts; to act in the opposite sense would be to confuse publication with publicity, as I have repeatedly explained in my dissenting votes and separate notes.
 Another aspect of the consultation that I cannot and must not overlook is the confusion between constitutional and legal powers, and this Court's competence regarding the latter. As I held in the past, in judgment No. 018702-2010, and I reiterate again, the Constitutional Court is called upon to guarantee the principle of functional correction, not to maintain the organizational and jurisdictional designs created by legislative mandate; this is an exclusive and excluding competence that the Constituent Power assigned to the Administrative-Contentious Judge by express mandate of section 49 of the Fundamental Charter, and, in the sphere of the Public Administration, the General Law of Public Administration, in its Title Three, broadly regulates the subject matter; acts and omissions that also fall under the Administrative-Contentious Judge when the Administration incurs in illegality or omission. Today more than ever, we must keep in mind this delimitation of competences between the Constitutional Court and the Administrative-Contentious Judge, that the Fundamental Charter contains a design. From a static point of view, following the idea of a great Spanish jurist, a set of constitutional bodies and bodies of constitutional relevance, as well as entities with constitutional basis, such as: municipalities and autonomous institutions. It is clear that each of these bodies and entities, from a dynamic point of view, has been endowed with constitutional competences, which characterizes the constitutional design, the master plan created by the architect Constituent Power. This plan determines the political regime established -presidential, semi-presidential, parliamentary, semi-parliamentary, Swiss directorial, etc.-, as well as the species or type of State -federal, politically and administratively decentralized, concentrated, hyper-concentrated, etc.- and, finally, the relationship between the central government and decentralized entities, whether by region or service. Not to mention the design regarding the relationship between fundamental rights and the powers of the Public Administration to guarantee public order, or between certain fundamental rights and the right to a healthy and ecologically balanced environment. There is no doubt that the Constitutional Court is called upon to preserve, based on the principle of functional correction, the design created by the Constituent Power, that is, to maintain constitutional balances, without being authorized to dismantle or create a new constitutional design, an exclusive and excluding competence of the constitutional power, whether original or derivative in its general reform modality, but not in the partial reform modality, since the Legislative Assembly lacks the competence, in exercise of the constitutional power, to modify the essential elements of the political system, the type of State, the economic model, etc. This is the mission imposed on the Constitutional Court by Constitutional Law, as well as by the most authoritative doctrine on constitutional matters, no other, much less to arbitrate the designs and competences established by the legislator in exercise of the power to legislate. This is the thesis I have followed as a member of this Court. Indeed, in the aforementioned advisory opinion, I expressed the following:
 "Secondly, I consider that Constitutional Law is not violated, in addition to the reasons stated in the minority vote, by the fact that SETENA is neither a constitutional body nor a body of constitutional relevance, ergo, it has no constitutional competence. It is a derived body -created by law-, consequently, the legislator has broad freedom to regulate its legal competences or to extinguish SETENA and grant its legal competences to another new body, and therefore such actions by the Legislature do not entail any violation of Constitutional Law."
 This is the logic followed by the derivative Constituent Power of partial reform when, in section 10, subsection a) of the Political Constitution, it establishes as an exclusive and excluding competence of this Court to resolve conflicts of competence between the branches of the State, including the Supreme Electoral Tribunal, as well as other entities and bodies indicated by law. Precisely, the Law of Constitutional Jurisdiction, in its Article 109, establishes that the Constitutional Chamber is responsible for resolving conflicts of constitutional competence between the branches of the State, the Supreme Electoral Tribunal, and the Office of the Comptroller General of the Republic, as well as between these or said bodies and decentralized entities, municipalities, or other Public Law persons, or any of these among themselves that possess constitutional competences. This Court has so established when it has expressed that the conflicts the Chamber hears are only those of constitutionality, not of legality or others (see judgment No. 572-1994), or when it has established the difference with conflicts of competence in the General Law of Public Administration (see judgment No. 3855-1993).
 Regarding environmental matters, regulated in Article 50 of the Constitution, we find no rule that gives basis to any body of the Ministry of Environment and Energy, much less that assigns a constitutional competence to any of them. Moreover, we are not even facing an implied competence, drawing a parallel with the doctrine of the Supreme Court of the United States of America on implied powers. The foregoing means, neither more nor less, that the competences corresponding to MINAE bodies are legal competences or those granted by infra-legal norms, and, consequently, the Constitutional Court has no competence to determine or arbitrate which body of the Public Administration is responsible for their exercise. From this perspective, the Chamber must not and cannot establish that a certain legal or infra-legal competence must be exercised by a certain body of the Public Administration. If the Chamber, in a precedent or in its past jurisprudence, has ventured into this area, it has done so by exceeding its competences. Having established the foregoing, it is clear that Parliament, in the exercise of the power to legislate, has broad freedom -free configuration- to regulate the legal competences of MINAE bodies and even to remove them and grant them to other bodies or entities of the Public Administration -a situation that does not occur in this case, as explained in the advisory opinion, so there is no violation of Constitutional Law.
VII.- SEPARATE REASONS OF MAGISTRATE HERNÁNDEZ LÓPEZ.-
 1.- The fundamental legal issue submitted to this Court for consideration -through this consultation- is the doubt of the women Deputies and men Deputies as to whether the technical study presented by Incopesca within the legislative procedure of the consulted bill, as a result of this Chamber's judgments, is suitable -from the constitutional point of view- to support the legislative decision reflected in the regulatory text approved in the first debate.
 The issue merits, at least, two sets of considerations on my part.
 2.- The first issue arises from the need to elucidate the correctness or incorrectness -from the constitutional procedural perspective- of the jurisprudential creation of formal limits on the exercise of the legislative function. This is because, according to the consulting women and men Deputies, the technical study prepared in compliance with the Constitutional Chamber's judgment and a provisional measure issued by the Administrative-Contentious Jurisdiction, being insufficient, implies an essential defect of a formal nature in the legislative procedure, as provided in judgments 2013-10540 (issued within an unconstitutionality proceeding) and 2018-07978 (issued to resolve a legislative consultation), both related to the need for a technical study regarding shrimp trawl fishing and its balance with the fundamental right to the environment.
 To analyze the issue, it is necessary to take into account the institutional design and balance of powers in constitutional democracies, and the limits that Constitutional Courts have within this framework, particularly regarding prior constitutional review of the actions of the legislative power for countries that authorize it. We know that the system of judicial review was conceived as a system of ex post control of the legislative act for violation of the Constitution's supremacy, basically since the precedent Marbury v. Madison of 1803. Subsequently, in some countries, the figure of prior constitutional control (ex ante) arises, within the legislative procedure, for certain exceptional, exhaustively regulated cases. Very few countries in the world have this prior control, and those that establish it regulate it as an exceptional power, so as not to interfere with the constitutional and representative powers that Parliaments have in democracies. Thus, the powers the Constitutional Chamber has in ex post constitutional control -which are much stronger and broader- are not the same as those it has in prior control, because it would not be consistent with the democratic system for the constitutional judge to operate as a kind of censor of legislative initiatives or as a senate. Therefore, only in limited and legally regulated cases can the Chamber prevent the manifestation of the legislative will, in order to protect constitutional goods, and in discretionary prior control, in our country, this is only authorized when the legislator violates the formal procedures established in the Constitution or the Legislative Regulations, which is when the law grants the Chamber's opinion binding effect in accordance with Article 101 of the Law that regulates this jurisdiction. Thus, the establishment or creation, through jurisprudence, of limits that operate within the legislative procedure, that is, conditions that, decreed by the Chamber, become formal limits on the legislative function, is an issue that I believe must be analyzed with a restrictive criterion because it is not a competence granted to the Chamber by either the Constitution or law.
 3.- I clarify that I did not have the opportunity to sign any of the jurisprudential precedents cited by the consulting women and men Deputies, and although I do not share them, I recognize in them the indisputable merit of trying to achieve a balance between two relevant legal assets, "environmental protection" and "dignified and sufficient means of subsistence for the inhabitants," established by the Chamber in judgment 2004-10484, where the issue was originally addressed. In my opinion, the principle of separation of functions and the necessary respect for the legislator's powers impose a negative answer to the possibility that this Chamber may create and impose on parliament essential formal procedures for exercising the legislative initiative or function, different from the constitutionally established requirements, or those established in its regulatory norms (Regulations of the Legislative Assembly), or that are expressly stated in the law or derive directly from them. On this specific point, I believe that the Chamber's task is not to create requirements for legislating, but to reveal those already established in the rules, principles, and values of our Political Constitution and to ensure they are complied with by the legislator, as a constituted body that it is and, as such, subject to the limits established in the rule of law for the exercise of its competences. Demanding a technical study with a certain content, not as an instrument to prove the public interest in issuing specific legislation (i.e., that it is not an arbitrary act lacking any basis), but as a formal defect in the legislative procedure, from my perspective, implicitly carries the risk of transforming constitutional control into a control of political opportunity that is difficult to reconcile with the nature of constitutional jurisdiction. Indeed, that thesis carries the risk of not properly distinguishing, in practice, constitutional control from the appropriateness or advisability of issuing a specific regulation, which in my view is undesirable for the healthy balance and respect for the separation of powers. Furthermore, it seems to me that the criteria for the reasoning of administrative or specific acts regarding the content and reasoning of concrete acts are not extrapolatable to parliamentary acts in the law-making process, and in this case, many of the arguments center on an alleged lack of sufficient reasoning of the central technical study taken into account for issuing the legislation, which ventures into the realm of the reasoning of concrete acts (a matter of ordinary legality), outside the appropriate context for doing so, since it was not conceived, to that extreme, for the issuance of legislation. Different is the requirement of a reasonableness requirement for the law as an aspect of the substance of the bill, which does fall within the scope of the Chamber's control and competence, both in prior consultation and in later constitutional control, but in the first case, being a substantive requirement, it is not binding on the legislator, and if not followed, it remains to be analyzed in subsequent judicial review through the action of unconstitutionality.
 Indeed, the Chamber, in the exercise of its typical competence (judicial review), may, through the appropriate channel of constitutional control, review a legislative decision, particularly its acts of application (also through the amparo remedy), and determine that it is unreasonable or arbitrary for lacking the appropriate technical foundations that constitutionally legitimize it before the fundamental right to the environment, for example. It is evident that -in certain cases- one of the main elements of conviction for analyzing the reasonableness and proportionality of issued legislation will be the existence of technical studies, since they will usually serve this Court to determine the reasonableness, proportionality, or not of regulations affecting fundamental rights. But such power of this Court cannot be exercised in advance or "anticipated" by creating -in a judgment of prior constitutional control- procedural conditions for the Legislative Assembly in the exercise of its sovereign powers, regarding the type and quality of certain requirements that the Chamber may consider basic for producing valid norms; this is not the case when analyzing substantive defects, where the Chamber does have express competence to intervene, although without binding effect. The interpretation that attributes to a certain content of technical studies the character of a procedural defect, I consider to be the product of an incorrect perspective of the control powers this Court holds over the work of Parliament, particularly regarding the distinct nature of mandatory consultation (prior control) and subsequent control (judicial review) of already issued norms, and the different role this Court may exercise in each one of them.
 4.- On the other hand, a second group of considerations derives from the fact that, even accepting -solely for the sake of argument- the constitutional possibility that the Chamber may set conditions for the Legislative Assembly for the issuance of this Bill for the regulation of shrimp fishing as a formal requirement, the fact of the matter is that what the Legislative Assembly has done, in this case, from my perspective, does not attain the certainty necessary to establish, at this stage, a violation of the principles or values that make up Constitutional Law, which would justify stopping the exercise of Parliament's constitutional powers.

Next, I set out the arguments that support my reasoning:

5.- As already indicated above, through rulings 2013-10540 and 2018-07978, the Constitutional Chamber held that trawling (pesca de arrastre) required regulation by law that also ensured “(…) scientifically, that shrimp fishing using trawl nets is compatible with the environmental precautionary principle and democratic sustainable development,” and left the door open for shrimp trawling to be carried out in the future if devices for reducing the incidental catch of other species are used, by stating:
“The foregoing does not preclude that, through the corresponding legal reform, the annulled categories A and B may be reinstated in the future, provided that express reference is made to the obligation to use devices for reducing incidental catch (Bycatch Reduction Devices), regarding which, prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological backing, a significant reduction of said incidental catch is demonstrated, compatible with democratic sustainable development.”

6.- Subsequently, in ruling 2018-014168, INCOPESCA was granted a peremptory time limit of 6 MONTHS to comply with the requirement indicated in the case law cited above, to prepare technical and scientific studies. Consequently, the conditions required by the Chamber to reactivate shrimp trawling (pesca de arrastre de camarón) are summarized as: a) that the activity be regulated by law; b) that it ensure a significant reduction in the incidental catch of other species; c) that it be compatible with democratic sustainable development; and d) that points b) and c) above be based on technical studies.

7.- Moreover, in resolution No. 277-2018-1, of the Administrative Contentious Tribunal, an order is also issued to INCOPESCA to conduct technical studies, but within a time limit of 4 months, so that the legal regulation of the matter may be submitted to the Legislative Assembly and a balance may be achieved among the interests at stake, the environment, and the livelihood of numerous families that depend on that income. The operative part of the precautionary measure states: “The Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, INCOPESCA) is granted a maximum time limit of four months, counted from the notification of this resolution, to definitively conclude the Technical-Environmental studies that determine the viability of sustainable shrimp fishing, so that it may be submitted to the Legislative Assembly with a view to the legal regulation of the matter, all of which it shall report in a timely manner to the execution area of the Administrative Contentious Tribunal (… ).” (the underlining is not from the original).

Among the considerations cited in that ruling, it states:

“Finally, facing the weighting of the interests at stake, it is impossible to ignore that the situation arising from the prohibition of shrimp fishing is far from being a conflict of interests that can be considered merely private versus public interests linked to environmental protection. The protection and safeguarding of an already vulnerable population, the difficult economic situation of those who will no longer be able to carry out the activity that has historically provided a livelihood for multiple families directly and indirectly, and the social conflict that has been generated in coastal areas, also entails a very high public interest that therefore also deserves protection and safeguarding.” (folios 8 and 9 Volume 1 Expediente Legislativo)

8. - With the intention of complying with those rulings and, in particular, the precautionary measure imposed by the Contentious Administrative Tribunal (No. 277-2018-1), Incopesca submitted a study called “Assessment of Faca exclusion percentages in the fishing of deepwater shrimp Pinky Farfantepenaeus Brevirostris and Fidel Solenocera Agassizii using different mesh opening sizes, devices (DEP’s, DET’s and Double Relinga) and other improvements, in the Costa Rican Pacific Ocean,” and forwarded it to the Legislative Assembly.

9.- The legislative bill under consultation is, therefore, the result of that process which seeks to comply with what was indicated in the judicial rulings (as Incopesca expressly recognizes in official letter AJDIP/137-2019 fs 94 and 95 volume 1 expediente legislativo).

Now then, there is no doubt that the actions of those involved have sought a balance between the fundamental rights at stake, that is, the environment and the right of individuals to carry out the productive activity of trawling (pesca de arrastre) as a means of subsistence. However, given the short time limit that both the constitutional case law and the precautionary measure issued by the administrative contentious jurisdiction imposed, I believe that Incopesca did not have the time that several opponents of the study miss, to conduct a more prolonged and comprehensive study before the enactment of the legislation. Hence, Transitorio I of the legislative bill establishes that the definitive study must be completed within a non-extendable period of 1 year. I do not believe that, under those circumstances, the impossible could be demanded of Incopesca, since if it did not conduct a study within the few months indicated in the rulings, it would be in breach of the requirements of this Chamber and the administrative contentious jurisdiction, which even issued a precautionary measure that by its nature is urgent, with the express provision that those studies be forwarded as soon as possible to the Legislative Assembly for the enactment of the respective law, as stated in its operative part: “so that it may be submitted to the Legislative Assembly.”

10.- In ruling 2004-10484, on the occasion of a consultation on a legislative bill to regulate the country's fishing activity, this Chamber carried out a proper exercise of balancing the legal interests at stake in that legislative bill, recognizing that the State has, on the one hand, an unavoidable duty to protect the environment and marine resources, adopting the necessary measures to safeguard the integrity of the aquatic environment, but at the same time, it recognized that “the State is compelled by the Political Constitution to guarantee decent and sufficient means of subsistence for all its inhabitants, seeking an adequate distribution of the generated wealth.”
The ruling adds that:
“…, the Administration must promote a sustainable use of natural resources, thereby enabling the country to develop economically without compromising the integrity of the environment. … On the one hand, it seeks to safeguard an ecosystem essential for the survival of the biosphere. At the same time, it recognizes that fishing and aquaculture activities constitute lawful economic activities of great importance for the population's food health and generate considerable benefits for those dedicated to them and for the country, but that, due to the delicacy and importance of the environment in which they are carried out, they must be subject to strict regulation. It is also based on the need to defend the public patrimony, particularly with regard to hydrobiological resources that belong to the Nation as public goods.”

Achieving that balance between environmental protection and the opportunities for decent and sufficient subsistence for individuals is difficult, starting from the premise that most of the time they are antagonistic interests and under changing circumstances. However, it seems to me that the bill introduces significant improvements in environmental protection that seek to achieve this balance. Among the improvements, a zoning plan stands out with control of each vessel via satellite beacon, new techniques for excluding species and turtles, and a significant decrease in the capture of accompanying fauna (fauna de acompañamiento), as well as the reduction of environmental impacts on the marine ecosystem, absolute prohibition of shrimp fishing in the country's estuaries (esteros), prohibition of trawl nets in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as any other area delimited by Incopesca, through a resolution duly based on technical-scientific and socio-economic criteria. Given the circumstances described, it seems to me that it cannot be maintained that the consulted bill is unconstitutional per se, based on the assertion that Incopesca's study is incomplete, for the following reasons: first, because as indicated, it appears that the judicial rulings, both from this Chamber and the administrative contentious jurisdiction, established very short time limits for the preparation of the technical studies; second, because those studies, although preliminary, indicate that a significant reduction was achieved in the impact on accompanying fauna (fauna de acompañamiento), and the constitutional case law did not specify a specific percentage for that determination; third, because the State is obligated to complete the comprehensive studies within a peremptory time limit of one year; fourth, because the bill introduces important protections for the marine environment such as those mentioned: fishing control by satellite beacon, fishing zoning, prohibition of shrimp fishing in the country's estuaries (esteros), prohibition of fishing with trawl nets in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as any other area delimited by Incopesca, through a resolution duly based on technical-scientific and socio-economic criteria; and, fifth, because specific acts are not exempt from complying with the parameters established in the constitutional case law, particularly the significant reduction of accompanying fauna (fauna de acompañamiento). On this last point, I must add that, in my view, no license or renewal thereof may be authorized that, in the words of the Chamber, does not guarantee a significant reduction of incidental catch compatible with democratic sustainable development. From what has been said, I believe that the consulted bill is not unconstitutional, provided that, as the consulted legislative bill indicates, the technical studies are completed within the peremptory time limit of one year (and according to their results), and that any temporary licenses that may be granted under this legal reform guarantee compliance with the requirements of the cited case law, particularly regarding the significant reduction of incidental catch of other species. Along this same voting line, I have concurred in rulings on amparo matters (by way of example, 18-4573 and 19-8706).

11.- I believe that with such evidentiary elements, there is sufficient guarantee of respect for the precautionary principle in environmental matters in this case to enact the legislation, without prejudice to the need for the competent authorities to assess, in their acts of application—should the law be approved—its effects, not only regarding the granting of temporary licenses but also regarding the requirements of the definitive scientific study that must be completed no later than 1 year after the bill is approved. Furthermore, it is legally evident that all these application acts would be subject to judicial review, from the day following the law's publication, both in the constitutional jurisdiction and in the administrative contentious jurisdiction, in accordance with the competences of each, such that I believe it cannot be asserted that the environment is left unprotected.

12.- In addition to the foregoing—within the balance and weighting of rights at stake that the Chamber must carry out—according to ruling 2004-10484, i.e., the environment and the creation of conditions for the dignified subsistence of individuals, the poverty and exclusion data for the Province of Puntarenas that are contained in the expediente legislativo and that particularly affect the poorest women of the province cannot be ignored. Not in vain does INAMU believe that the bill is fundamental to recognizing the value chain of women throughout the national territory, and they advocate for the implementation of legislation for the sustainable use of shrimp that guarantees equity throughout the productive chain, the sustainable use of natural resources, and the effective benefit of the inhabitants of coastal areas, a particularly pressing issue in the current circumstances of the national economy.

13.- The expediente legislativo contains relevant studies recognizing that the Central Pacific region and the central canton of Puntarenas present a series of lagging socioeconomic conditions compared to the country's Central Region; there are conditions of poverty and limited employment options. As stated in the study “Socioeconomic Characterization of Crew Members, Net Makers, and Peelers of the Semi-Industrial Shrimp Trawling Sector in Costa Rica” (Caracterización Socioeconómica de los Tripulantes, Rederos, y Peladoras del Sector Semi-Industrial de Arrastre de Camarón en Costa Rica), prepared by Incopesca and the United Nations Food and Agriculture Organization (FAO), the shrimp fishing activity is essential for the subsistence of a large sector of families residing in Puntarenas, with low educational levels, in poverty or extreme poverty, over 40 years of age, in an area that lacks sufficient sources of employment. Within this population affected by the shrimp fishing ban, the most vulnerable sector is that of the women shrimp peelers, who come from marginalized urban neighborhoods, are heads of household, with low or non-existent education. According to studies by the Universidad Nacional, it is estimated that this segment comprises around 400 people, with extended family nuclei. Likewise, INAMU expresses its concern because women have been excluded without considering that their living conditions depend on the activity to which they are dedicated, that they are people who in their community have no greater possibilities of accessing other sources of employment. Citing the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (2019), they note that “the most visible aspect of the lack of economic autonomy are the conditions of exclusion, one of them being poverty, which is accompanied by a series of elements that aggravate it, such as, for example, exclusion from social protection that turns them into subjects of assistance with fewer resources to exercise their rights within the family and the community.”

14.- I agree with INAMU that any fisheries legislation must consider women and their special vulnerability, as they have little or no access to social security, capital, credit, and encounter difficulties in securing land rights and access to fishery resources. A gender equality and sustainability mainstreaming approach must be incorporated into the sector, going hand in hand with efforts to increase investments in aquaculture, which could help reduce the overexploitation of the marine resource.

15.- Moreover, the expediente contains the study “Structural Violence and Vulnerability from its Impact on the Coastal Zone of the Canton of Puntarenas, May 2019,” prepared by Australian Aid and the Arias Foundation for Peace and Human Progress, showing an urgent need for the population of Puntarenas to generate employment because they are experiencing an enormous crisis of unemployment and insecurity. Among those interviewed in the study, a communicator and editor of a local newspaper notes that “Puntarenas is a time bomb, it is tremendous chaos, and the problem is the lack of employment, of industry, of everything that generates work.” The study reveals that the unemployment rate in Puntarenas has been 3 to 5 points higher than the national unemployment rate and confirms what was stated in the aforementioned study about the increase in poverty levels, particularly among women. Likewise, the study records an increase, starting in 2013, of people with occupation fisherman deprived of their liberty (graph 3, page 385 Volume II, expediente legislativo). In 2013, there were 39 fishermen deprived of liberty, and in 2018, 132 fishermen, for an increase of 338%. It also records an increase of more than 360% of women from Puntarenas detained for violating the Psychotropic Substances Law from 2015 to 2016 (graph 5, page 387, Volume II, expediente legislativo). The study reports that “Puntarenas society is desperate” (folio 388); an interviewed representative of the Public Force indicated that “this situation is in decline because the entire population is dedicated to fishing”; additionally, the study highlights that the most critical situation is the population in vulnerable conditions, such as women and older adults. A fisherman who owns a vessel, interviewed, mentions with concern, “many times I cannot sleep, one does not think about suicide, but the truth is it is very difficult to go from having money to not having any.” “To go to IMAS and depend on financial aid, when I have my boat and could be fishing with dignity.” A representative from the Association of Organized Women of El Roble de Puntarenas says that poverty is such that “there are people who eat and others who don't… girls have come here without breakfast, they come here to ask if there is any” (folio 389). The study also reports that according to the Census of the National Institute of Statistics and Census (INEC) from 2011, in the canton of Puntarenas there were around 33,787 families, of which 10,096 had a female head of household. It notes that when analyzing the people who depend on the head of household, the percentage increases; when it includes grandchildren and great-grandchildren, women have care responsibility in 49.53% of cases. The study repeats the picture of low educational levels mentioned in the above-cited study but adds figures of high incidence of violence to which women in that province are subjected. The study results confirm a Province with significant lag, affected by unemployment, insecurity, and exclusion, whose most affected populations are fishermen, among these women and the older adult population.

16.- Having said the above, from my perspective, the bill satisfies the requirements of the line of case law established in ruling 2004-10484, which seeks to balance the environment and protection of marine resources with the State's duty to “guarantee decent and sufficient means of subsistence for all its inhabitants, seeking an adequate distribution of the generated wealth,” especially, I add, when it comes to favoring excluded populations in a state of extreme vulnerability such as women, older adults, and populations suffering from poverty and exclusion. Moreover, based on the above-cited case law, the State complied with what the Chamber required (rulings 2018-014168 and 2013-10540), according to the conditions it had, due to the short time limit established in the judicial rulings for preparing the technical study, that is: a) regulation of the matter by law, b) ensuring a significant reduction in incidental catch, c) compatibility with democratic sustainable development, all this achieved through d) technical studies. From all these elements, the matter is being regulated by law. Regarding the technical studies, the Chamber did not specify or establish specific FACA exclusion percentages; rather, it limited itself to setting a maximum time limit of 6 months (a ruling I did not concur with either) for their preparation, and the administrative contentious jurisdiction set 4 months with a view to enacting the respective legislation (so that it may be submitted to the Legislative Assembly), which from my perspective was an insufficient time limit from the outset, but in this case, Incopesca limited itself to the parameters given. Regarding the requirement that it be “democratic sustainable development,” contained in ruling 2013-10540, this is a term of very broad scope that is therefore impossible to measure in the abstract at this stage of law-making, so it will be in the acts of application of the law that judicial review can be exercised.

17.- To conclude this second group of arguments, even within the approach that the Chamber requires technical studies to be conducted prior to the enactment of a law on the matter, I maintain that such studies should operate as a guideline to prove the necessity and existence of a public interest in the enactment of the law, but this constitutional requirement cannot be taken to such a degree of detail or content that it ends up being confused with the requirement imposed as a basis for the administrative act adopted in its application, nor as a formal requirement of the legislative procedure. Such a requirement restricts the capacity for law-making as a sovereign power of the legislator, to limits not authorized in the Constitution. In this regard, it must not be forgotten that the legislator has, as a limit for legislating (in its legislative initiative), only those matters prohibited by the Constitution, particularly the limits established in Articles 28 and 105; in the latter case, the norm establishes that the power to legislate resides in the people, “who delegate it to the Legislative Assembly through suffrage. Such power shall not be waived nor subject to limitations through any agreement or contract, directly or indirectly, except by treaties, in accordance with the principles of International Law.” As I noted above, regarding the legislative procedure, the role and competence of this Chamber is to ensure compliance with the constitutional and regulatory requirements that exist in the law-making process, for which it is not appropriate, from my perspective, to impose additional formal requirements. Likewise, as I noted (in points 3 and 4), once the legislation is enacted, there is subsequent judicial review to guarantee that it conforms to the Constitution and the rights enshrined therein, as well as its acts of application, but limiting the exercise of the legislative initiative and function beyond what has been indicated, I consider it imposes on the power to legislate a limitation that harms the democratic principle.

18.- Finally, regarding this point, I clarify that although it fell to me to draft and analyze rulings 2020-10160 and 2020-295, both legislative consultations in which it was discussed whether the technical studies were sufficient to constitutionally support the enactment of the law, I limited myself to addressing the points consulted in each of those cases, that is, I limited myself to the object of the proceeding. The points consulted in them—regarding the issue of technical studies—did not require a specific analysis on the subject of this consultation, that is, on whether the Chamber, in the law-making phase, can impose a formal limit not established in the Constitution or the Legislative Regulations as a requirement for the enactment of the legislative act, when, despite the existence of technical studies, it deems them insufficient (content aspects of the technical studies). In that sense, I reiterate what was stated (in points 3 and 4), in the sense that I believe that technical studies may only be required as a guideline to prove the necessity and existence of a public interest in the enactment of the law (reasonableness and proportionality), but not as a formal limit of the legislative procedure, in the terms established in rulings 2013-10540 and 2018-07978. I reiterate that the foregoing does not relieve the legislator of the constitutional obligation that legislative decisions have appropriate technical support, as part of the analysis of their constitutional reasonableness and proportionality (analysis on the merits). The foregoing is indisputable, as can be seen from the reasoning of my dissenting vote to decision 2017-1791. However, those considerations are irrelevant to the question I raise here. I repeat, there is no doubt regarding the appropriateness of the existence and use of technical studies for a party—usually the state authority—to demonstrate to the Court that the outcome of its regulatory power over fundamental rights has been reasonable and proportionate in a specific case. Furthermore, this legitimate exercise of review by the Chamber may occur in its natural avenue, which is the unconstitutionality action or the amparo appeal, or it may be carried out—without any binding consequence regarding the specific legislative procedure—during the prior constitutional review, when the authorized subjects raise their doubts of constitutionality regarding the reasonableness and proportionality of the legislative norm, on the understanding that technical studies suggesting a different legislative solution are being set aside. In summary, in the constitutional case law that I have subscribed to, the common denominator is that the Chamber has exercised its power-duty to ensure appropriate compliance with the principles of reasonableness and proportionality and has done so relying—when the occasion warrants—on the existence or non-existence, sufficiency or insufficiency of the technical studies related to the matter on which it was intended to legislate; but in none of the cases cited in section 18 was an attempt made to create, through case law, a procedural requirement for the exercise of legislative work.

20.- As an exception to the foregoing, I can cite ruling 2017-11714, in which a facultative legislative consultation of constitutionality was answered, regarding the legislative bill for the “Reform of the Pension and Retirement System for National Teachers” (Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional). In that text, that bill was deemed contrary to Article 73 of the Political Constitution because the proposal—which modified some elements of the social insurance system—was not supported by a technical study that technically and scientifically determined what the real impact would be on the Reserve of the Disability, Old Age, and Death Regime of the Costa Rican Social Security Fund. In the Chamber’s own words:
“( IV.- On the first ground for consultation. The alleged violation of Article 73 of the Political Constitution. (…) Adopting the foregoing as a frame of reference, it is established that the legislative bill affects the Reserve of the Disability, Old Age, and Death Regime; despite this, there is no technical study—serious and current—within the expediente legislativo to demonstrate otherwise. In this matter, it is necessary that the Legislative Assembly have technical studies demonstrating that the entry into force of the Law will not affect the financial sustainability of the regime of the Costa Rican Social Security Fund, especially in the current situation, where its sustainability has been questioned, as has been known to the public. In the absence of technical studies in this direction, and having established that the legislative bill entails an impact on the Reserve of the regime, there is no doubt that a violation of constitutional provision 73 has occurred.”

The review of this paragraph in particular and the full text of the ruling allows concluding that the Chamber found an impact on the substantive content of the Political Constitution, specifically the matter contained in Article 73 of the Constitution, which clearly protects the patrimony of social insurance. In the aforementioned ruling, there is not a single reference to an impact on substantive steps of the legislative procedure, for the simple reason that the consultants did not allege any injury to the procedure but rather—correctly, in my view—expressed their doubts about the impact on the fundamental right to social insurance contained in Article 73. Notwithstanding the foregoing, the Chamber's conclusion further on in the same considerando is the following:
“The situation would be very different if the technical studies existed, because if it were demonstrated that there is no impact on the financial sustainability of the Disability, Old Age, and Death Regime, the legislator, constitutionally speaking, would have no impediment to exercising the power to legislate. As is well known, this Court has required in environmental matters the need for technical studies to reduce protected areas, and has concluded that this omission constitutes a defect of an essential nature in the legislative procedure (see advisory opinion No. 2012-13367). Following that same doctrine, the facultative legislative consultation of constitutionality is resolved in the sense that the Legislative Bill called: 'Reform of the Pension and Retirement System for National Teachers,' expediente legislativo number 17.561, is unconstitutional for violating Article 73 of the Political Constitution, since it lacks a study that technically and scientifically determines the real impact on the Reserve of the Disability, Old Age, and Death Regime of the Costa Rican Social Security Fund, a defect that is of an essential nature in the legislative procedure.” (ruling 2017-11714)

For my part, although I at the time concurred with this decision, I now find it necessary to rectify that position—regarding the need for technical studies as a formal limit on the legislator—given the harmful consequences that its application may bring to the proper exercise of constitutional tasks and functions between this Chamber and the Legislative Assembly, as I have been explaining above.

It is not constitutionally correct to admit the existence of that possibility of interference by this Court in the exercise of the typical function of the most representative organ of sovereignty—interference that is not regulated in our Constitutional Law, but has been created by the Chamber itself and should be deactivated by it.
21-. On the issues set forth, I depart from the majority's reasoning with these partially separate reasons.

VIII.- Note by Magistrate Salazar Alvarado. I agree with Magistrate Hernández López, insofar as she alludes to a fundamental characteristic of constitutional justice; and that is, that there must be a degree of self-restraint on the part of this Constitutional Court, as I have held in other decisions. I find it especially important to point out that this must be observed in the exercise of a priori constitutionality review.
Although the sufficiency or insufficiency of the technical studies serving as the basis for the consulted bill on trawl fishing is under discussion, as well as the effects these may have on the legislative procedure, it is important, in my view, not to obstruct legislative decisions whose background may be subject to differing opinions. Within the Costa Rican constitutional framework, we are facing a field of action that is clearly related to Economic, Social, and Cultural Rights, which are clearly framed within the generation of public policies that are conceived before the representative constitutional organs of the State, when the pursuit of the common good is involved, which is what is intended to be achieved with this legislation.
Furthermore, it should be noted that the fact that a bill may be called into question and challenged because it does not meet certain or specific scientific and technical parameters does not imply that the legislation is automatically unconstitutional, because one must not forget that a Constitutional Court often navigates human fields in which different and even contradictory criteria may abound. In this regard, when addressing issues that are full of technical and scientific opinions, the Constitutional Judge should avoid assuming preponderant positions, especially at certain stages of the legislative procedure, since this would have the unfortunate effect of reducing the field of action for legislators, narrowing their important constitutional powers and their responsibility in public policy, even before they can duly exercise them.
The Chamber must act cautiously when bills are under examination that are called into question due to a lack of rigorous scientific and technical information, which would oblige it to identify those cases in order to impose a high scientific and technical content. In this regard, under such a weighing of interests, the constitutionality review of the provisions must be carried out avoiding such strict scrutiny as to assess—at this consultative stage—the level of scientific certainty required by the legislator. In a prior constitutionality review proceeding, the Court would end up assuming technical and scientific assessments, as well as making value judgments about the quality of technical studies carried out within the legislative file, which should be the exclusive province of the legislator. It must be remembered that the preventive role of constitutionality is being exercised, which is abstract in nature, different from what could be done when referring to a posteriori review of legislation, of a more concrete and precise nature, and although not entirely free of a degree of abstraction due to the forms of direct standing, it is important to affirm that it allows a level of substantiation within the national reality and the public policy that passes through the Legislative Assembly.
Therefore, I agree that the Chamber must observe self-restraint, to allow Parliament to draft, discuss, and approve legislation in a democratic manner, so that these public policies can not only deploy their effects on the population, but also allow them to be adopted by the authorities responsible for their application, especially when their design contemplates a regulatory framework that can adapt to technical and scientific requirements, even without forgetting that the precedents of this jurisdiction are binding on administrative authorities, in this case, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura).
By virtue of the foregoing, I subscribe to the majority vote and record this explanatory note, on the necessary self-restraint of a Constitutional Court; above all, when exercising a prior constitutionality review, regarding the sufficiency or not of certain technical-scientific reports, such as the one consulted here, for the better sustainable use of shrimp fishing.
XI.- CONCLUSION. As a corollary of the foregoing, legislative consultation file no. 19-023057-0007-CO is resolved, in the sense that legislative file no. 21.478, the bill for the “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica,” has no defects of unconstitutionality on the merits or on procedural grounds. Likewise, it is necessary to declare the legislative consultation processed in file no. 20-006822-0007-CO and consolidated with this proceeding as not subject to resolution, since the consulting deputies omitted to substantiate the constitutionality objections in the terms of Article 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
POR TANTO:
Regarding file No. 20-006822-0007-CO, by unanimous vote the consultation is declared not subject to resolution, since the consulting deputies omit to formulate any doubt or constitutionality objection in the terms of Article 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Legislative consultation no. 19-023057-0007-CO is resolved. By majority vote, it is resolved that legislative file no. 21.478, the bill for the "Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica," contains no substantial procedural defects of unconstitutionality or defects on the merits, provided that, in the latter case, it is interpreted that the amendment to Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura preserves intact the competencies corresponding to the bodies of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE) in accordance with the legal system in force. Magistrate Castillo Víquez appends a note. Magistrate Hernández López provides separate reasons. Magistrate Salazar Alvarado appends a note.
Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal, and Garro Vargas dissent and resolve the consultation formulated in file 19-23057-007-CO in the sense that the bill for the Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica being processed in legislative file No. 21.478 contains two substantial defects in the legislative procedure due to infringement of the principles of objectification of environmental protection and democratic sustainable development; as well as publicity and transparency. On the merits, they declare that the proposed amendment to Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura implies a violation of the principles of progressivity and non-regression in environmental protection.
Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal, and Magistrate Garro Vargas append separate notes.
Let this judgment be notified to the Directorate of the Legislative Assembly and to the consulting deputies.

Fernando Castillo V.
Presidente

Fernando Cruz C.
	Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.
	Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.
	Anamari Garro V.

FILE 19-023057-000-07-CO
DISSENTING VOTE BY MAGISTRATES CRUZ CASTRO, RUEDA LEAL, AND MAGISTRATE GARRO VARGAS,
WITH THE LATTER DRAFTING

PRELIMINARY CONSIDERATIONS………………………………………………3

I. PROCEDURAL CONSULTATIONS…………………………………………3

A. On the principles of objectification and democratic sustainable development…….....3

1. Arguments of the consulting parties:………………………………………………….4

a. Non-compliance with judgment 2013-10540………………………......... ........4

b. Insufficiency of the INCOPESCA study on sustainability……… ...............4

c. Omission of studies on the impact on the seabed………….......... ...............4

d. Non-compliance with judgments 2018-7978 and 2018-14168………… .....…5

e. Absence of complete studies on the significant reduction of FACA ..........5

f. Transitory provisions I and II violate the principle of objectification…… ........….5

2. Regulatory framework on regulatory competencies in the matter…… ..........6

3. Jurisprudential background on the subject matter of the bill…… ..........8

a. Advisory opinion 2004-10484………………………………………...9

b. Judgment 2013-10540 (acción de inconstitucionalidad)………………10

c. Judgment 2018-4573 (recurso de amparo)………………………….....16

d. Advisory opinion 2018-7978………………………………………..18

e. Judgment 2018-14168 (recurso de amparo)………………………….22

f. Judgment 2019-8706 (recurso de amparo)……………………………23

g. Judgment 2019-015233 (recurso de amparo)…………………………24

h. Judgment 2019-04046 (recurso de amparo)…………………………..25

4. Arguments concurring with the jurisprudential background………27

a. The need for technical criteria as the basis for the regulation. ........27

1) Regulatory framework for legislative action in technical matters… ....…...27

2) Case law on technical studies in bills… ....……28

3) Case law on the principle of objectification of environmental protection. .....30

b. The need to guarantee democratic sustainable development...………32

1) Regulatory framework on democratic sustainable development…… ....……....32

2) Case law on sustainable development in trawl fishing… ...…….34

3) National studies on sustainable development in trawl fishing… .....35

5. Notable elements of the technical study underlying the bill….41

a. Preliminary considerations…………… ..........………………………….….41

b. Justification and objective of the technical study underlying the bill .42

c. The need for further studies and the deadline given by the transitory provision……….46

d. The omission of the study regarding sustainable development………………50

6. Analysis of the study in light of what has been expressed regarding the legislative process……………51

a. Statements by the consulted entities…………………………..51

b. Unanimity of technical criteria on the study presented……….58

c. Some interventions in the debate in the Plenary… .......………………60

7. Conclusions on the matter……... ………………………………………….63

B. On the principles of citizen participation and publicity………….63

1. Arguments of the consulting parties……… ...……………………………….63

2. Relevant case law on the principle of publicity……………….67

3. Case law on the principle of participation in environmental matters..68

4. Processing of the bill in the specific case…………………….70

a. The rules of the abbreviated procedure relating to the processing of motions… ....70

b. The beginning of the processing of this matter in the Plenary…… ..…………………72

c. The motions relating to the transitory provisions…………………………………….73

d. The motion to amend Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura…….74

e. The substitute text motion, motion no. 16…… .......……………………87

1)              Factual framework regarding the approval of motion no. 16……………..87

2)              The motion to dispense with the reading of the substantive motions……….90

3)              Regarding whether or not motion no. 16 is a substitute text motion… ...…93

4)             Regarding the omission of having recorded motion no. 16 in the minutes..94

5. Conclusions on the matter………………………………………….95

II. CONSULTATIONS ON THE MERITS…………………………………………96

A. Mention of the merits defects indicated by the consulting parties…………….96

B. The principle of non-regression and the amendment of Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura

1. Arguments of the consulting parties…………………………………………96

2. Analysis of the question………………………… ...………………………98

3. Conclusions on the matter…………………………..……………100

III. GENERAL CONCLUSIONS…………………………………………101

Provisions of the Convention on the Law of the Sea……………………………………….101

Summary of the Minority Negative Opinion………………………………………..104

Excerpts from the Technical Services Report……………………………………….109

PRELIMINARY CONSIDERATIONS
The consulting parties express their doubts regarding constitutionality concerning two procedural defects and five defects on the merits. Here we will refer to the two procedural ones (relating to the principle of objectification and the principle of publicity due to the concomitant infringement of the principle of participation) and to one of the defects on the merits (relating to the principle of progressivity and non-regression in environmental matters, due to the amendment of Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura).
It should be clarified that the undersigned Magistrates do not in any way intend to limit or prohibit the commercial activity that is sought to be regulated through this parliamentary initiative. Nor are we unaware of the marginalization and poverty suffered by a large part of the population of the province of Puntarenas, which could also be aggravated by the expiration of semi-industrial shrimp fishing licenses using trawl nets and, even more so, by the current pandemic afflicting the country.

I. PROCEDURAL CONSULTATIONS

On the principles of objectification and democratic sustainable development

First, the arguments of the consulting parties will be examined (1). Then, the elements that serve as parameters to elucidate whether or not the alleged defect exists will be set forth: the regulatory framework on the matter (2), the jurisprudential background on the subject (3), and the arguments concurring with that background (4). Subsequently, the technical study presented as the basis for the bill will be analyzed. First, reference will be made to the object of said study and the relevant elements of that study (5). Second, the criteria of the consulted entities and some statements made during the debate will be analyzed (6). Finally, the conclusions regarding the alleged defect will be presented (7).

Arguments of the consulting parties:

The consulting parties consider that a procedural defect would be taking shape in the bill for the following reasons:

a. Non-compliance with judgment 2013-10540

The defect would be consummated by the omission of making express reference to the bycatch reduction devices with prior technical support, since judgment 2013-10540 indicated two requirements for regulating the use of bycatch reduction devices: that it be enabled by law and that the law be supported by scientific demonstration that the authorized devices significantly reduce incidental catch, so that it is compatible with democratic sustainable development. Despite this, Article 1 of the bill is silent regarding the type of bycatch reduction devices being authorized. The Legislative Assembly should verify with total certainty that the bycatch reduction devices used guarantee a truly significant decrease in incidental catch, but this bill establishes that this scientific verification be delegated to INCOPESCA and, aggravatingly, that it would carry this out after the law is enacted.

b. Insufficiency of the INCOPESCA study on sustainability

The study called “Evaluación de los porcentajes de exclusión de la fauna de acompañamiento del camarón (FACA) en la pesca de arrastre de los camarones a profundidad Pinki, Farfantedepenaus brevirostris y Fidel, Solenocera agassizii, utilizando diferentes tipos de luces de malla y aditamentos (DEP’s, DET’s, Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico costarricense” carried out by INCOPESCA is, according to various academic entities, state entities, and non-governmental organizations, insufficient to determine the sustainability of trawl fishing and has methodological weaknesses.

c. Omission of studies on the impact on the seabed

In judgment 2013-10540, the Chamber considered that the deterioration of marine ecosystems caused by trawl net fishing represents a violation of the natural heritage protected through the concept of natural beauties in Article 89 of the Constitution (Constitución Política). However, the bill was not supported by any study on the impact of said activity on the seabed.

d. Non-compliance with judgments 2018-7978 and 2018-14168

Judgment 2018-7978 defined the technical aspects that must be analyzed with supporting scientific studies for any law on trawl fishing, namely, “the existing biomass, the environmental impact of trawl fishing (even that with bycatch reduction devices) on the ecosystem, the sustainability of the fishing, and the aspects related to democratic sustainable development, that is, the impact on artisanal fishermen, interested third parties (ecotourism, recreational sports, etc.) and the community in general.” Judgment 2018-14168 ruled in the same sense. However, in the study serving as the basis for the legislative initiative consulted, these aspects were not analyzed.

e. Absence of complete studies on the significant reduction of FACA

The requirement of the demonstration of a significant reduction in incidental fishing is not satisfied, as the scientific study provided to the legislative file is not complete or conclusive.

f. Transitory provisions I and II violate the principle of objectification

These provisions state:

“TRANSITORIO I- So that those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law can be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity. TRANSITORIO II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law.”

These transitory provisions are an express acceptance that the necessary studies to approve the bill do not exist and that they will also not exist at the time of its entry into force; and they contradict the very essence of the principle of objectification, since the reactivation of trawl fishing is approved first, in order to then carry out the necessary studies, assuming that the results of said studies will be favorable for granting the licenses.
INCOPESCA itself acknowledges that further studies are needed and that the deadline established in the transitory provision for carrying out the studies (one year) does not respond to technical scientific criteria and contradicts what is being developed by INCOPESCA and INA. It cannot be demonstrated that the consulted bill will function as a viable legislative measure, from an environmental and socioeconomic perspective, within the framework of a long-term fishing policy sufficiently compatible with a constitutional principle of democratic sustainable development, specifically, regarding the prevention of irreversible damage to the marine ecosystem due to the reactivation of trawl fishing.
The consulting parties conclude that legislating in the absence of sufficient technical criteria and in contravention of the criteria that exist constitutes a clear violation of the constitutional principle of the prohibition of arbitrariness of public acts and the reasoning of the latter.

Regulatory framework on regulatory competencies in the matter

By virtue of the provisions of Articles 6 and 7 of the Constitution, in this matter the exercise of complete and exclusive sovereignty over the territorial waters and adjacent seas is at stake. The work of the legislator must be carried out with “the purpose of protecting, conserving, and exclusively exploiting all the resources and natural wealth existing in the waters, the soil, and the subsoil of those zones,” in accordance with the principles of International Law.
As is well known, pursuant to Article 7 of the Constitution, the United Nations Convention on the Law of the Sea, Law 7291– J of March 23, 1992 (CNUDM) has a supra-legal character, that is, it is a limit on the legislator. And this Convention stipulates, among other things, the obligations for the conservation of living resources, the effectiveness of which can hardly be achieved by regulation alone or through the delegation of regulatory powers to a public entity. Furthermore, if the very sovereignty of the State is a limit par excellence on the action of the legislator, with much more reason it must be understood that such delegation is not appropriate, especially when it comes to avoiding serious damage to those resources.
The relevant provisions of this Convention, for the purposes of this consultation, have been set out in Anexo 1 of this vote; however, it is appropriate to transcribe those that most directly relate to what is being examined here:

Article 61. Conservation of the living resources

1.- The coastal State shall determine the allowable catch of the living resources in its exclusive economic zone.

2.- The coastal State, taking into account the best scientific evidence available to it, shall ensure through proper conservation and management measures that the maintenance of the living resources in the exclusive economic zone is not endangered by over-exploitation. The coastal State and competent international organizations, whether subregional, regional or global, shall cooperate, as appropriate, to this end.

3.- Such measures shall also be designed to maintain or restore populations of harvested species at levels which can produce the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors, including the economic needs of coastal fishing communities and the special requirements of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks and any generally recommended international minimum standards, whether subregional, regional or global.

Thus, there is an obligation for States to regulate, supervise, and control activities that may cause significant damage to the environment. That is, the State must respect the precautionary principle.
In the case under examination, precisely, an intervention by the Legislative Branch is required to regulate an activity that has a severe impact on the environment. If not adequately regulated, irreversible effects could occur, due to the impact from the overexploitation of species and seabeds. It is not enough for infra-legal regulations to conform to this treaty. And, if those must comply with it, how much more must this be the case with respect to statutory regulations. Moreover, to ensure that this is a reality, that is, that the infra-legal regulations are in conformity with the treaty, the legislator must regulate in general terms and with clear and well-founded parameters the activities that are potentially harmful to the environment.
The article of the Convention, transcribed in its relevant part, reinforces the need to regulate this matter and to take into account the most reliable scientific criteria and data, with the purpose of maintaining or restoring populations of harvested species to levels that can produce the maximum sustainable yield. This is qualified by relevant environmental and economic factors, including the special needs of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks, and other international minimum standards.

Jurisprudential background on the subject matter of the bill

Prior to the issuance of judgment 2013-10540, the Ley de Pesca y Acuicultura 8436, of March 1, 2005, in Article 2 point 27 subsection d) defined commercial fishing as that which is carried out to obtain precisely economic benefits and is conducted by natural or legal persons aboard vessels oriented towards the extraction of shrimp “with trawl net” (con red de arrastre). That statement was echoed in Article 43 subsection d) of that same law, which provided that semi-industrial fishing is that fishing carried out by natural or legal persons using vessels oriented towards the extraction of shrimp and other gear. As a derivation of said definitions, Article 47 regulated the types of licenses to carry out this commercial activity. It established as Category A those “vessels with shrimp fishing licenses or permits that use bottom trawl nets as fishing gear; these may catch shrimp resources only on the Pacific coast, with the condition that they are not restricted areas during the closed season”; and as Category B those “vessels with fishing licenses or permits, for the capture of fidel shrimp (Solenocera agassizi), camello real shrimp (Heterocarpus sp) and other species of this resource, that are fished in waters of a depth equal to or greater than the previous species, using bottom trawl nets as fishing gear, only on the Pacific coast.”
INCOPESCA was authorized by law to grant and authorize these types of licenses for the industrial and semi-industrial management of shrimp fishing with trawl nets.

a. Advisory opinion 2004-10484

In advisory opinion 2004-10484, the Chamber ruled, in general terms, regarding the constitutionality of the bill on the Ley sobre Pesca y Acuicultura. In this regard, the following considerations were made:

“III.- The protection of hydrobiological resources. Various reasons oblige the State to make its best efforts in order to adequately protect its immense spaces of territorial sea, exclusive economic zone, as well as its internal waters. On the one hand, it has an unavoidable duty to ensure the preservation of the environment, and this of course includes the adoption of those measures necessary to avoid damage to maritime and aquatic ecosystems in general, protect the species of living beings that inhabit those environments, prevent the pollution of the seas and internal waters, as well as react with energy against actions that threaten the integrity of the aquatic environment. Likewise, the State is equally compelled by the Constitution to guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all its inhabitants, seeking an adequate distribution of the wealth generated. In this context, the Administration must promote sustainable use of natural resources, thereby ensuring that the country can develop economically without compromising the integrity of the environment. The fruits of that development should not remain in the hands of a few actors, but rather small and medium-sized producers must be allowed to benefit from access to the means of subsistence and enrichment. The Chamber understands that this is the spirit that generally animates the bill on the Ley de Pesca y Acuicultura, legislative file number 15.065. On the one hand, it seeks to protect an ecosystem essential for the survival of the biosphere. At the same time, it recognizes that fishing and aquaculture activities constitute lawful economic activities of great importance for the food health of the population and generators of considerable benefits for those who engage in them and for the country, but which, due to the delicacy and importance of the environment in which they take place, must be subject to strict regulation. It also stems from the need to defend the public patrimony, particularly with regard to the hydrobiological resources that belong to the Nation as public goods. In that understanding, the articles of the bill aim to update the regulatory framework for fishing and aquaculture activities, which are currently regulated—fundamentally—by the Ley de Pesca y Caza Marítima, number 190 of September twenty-eighth, nineteen hundred forty-eight, as well as by some special provisions.” (The highlighting does not correspond to the original) (judgment signed by Magistrates: Solano, Vargas, Armijo, Jinesta, Cruz, Castro, Volio).

b. Judgment 2013-10540 (acción de inconstitucionalidad)

Subsequently, in judgment 2013-10540, this Chamber declared the mentioned articles unconstitutional and annulled the legislative provision for Category A and B licenses for semi-industrial shrimp fishing with trawl nets. In said resolution, a conception of the principle of sustainable development was advanced to that of the principle of democratic sustainable development.
The operative part of said resolution ordered the following:

“The action is granted. Consequently, the phrase 'of shrimp with trawl net,' from point d) subsection 27 of Article 2 and from subsection d) of Article 43, as well as subsections a) and b) of Article 47, all of the Ley de Pesca y Acuicultura, Law 8436 of March 1, 2005, are declared unconstitutional. In accordance with Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this judgment is declaratory and retroactive to the date of entry into force of the cited provisions, without prejudice to rights acquired in good faith.”

Consequently, as of the notification of this judgment, INCOPESCA may not grant any new permit, authorization, or license, renew expired ones, or reactivate inactive ones, for shrimp trawling (pesca de camarón con redes de arrastre). In consideration of good-faith acquired rights, existing permits, authorizations, and licenses shall retain their validity and effect until the expiration of the term granted to each of them, provided that the holders carry out the activity in strict compliance with the legal framework issued on the matter and on the condition that they adopt, if scientifically possible, the most environmentally friendly technologies available under the supervision of INCOPESCA; once the validity period expires, they may not be extended. The foregoing does not preclude that, through the corresponding legal reform, annulled categories A and B may be reinstated in the future, conditioned on express reference to the obligation to use bycatch reduction devices (Dispositivos para la Disminución de la Captura Incidental), regarding which, prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological backing, a significant reduction of said bycatch is demonstrated that is compatible with democratic sustainable development. In this regard, it must be noted that in the current state of technology, not every device of this type meets such a requirement or has the same effectiveness.” (Text highlighted does not correspond to the original) (judgment 2013-10540, signed by Magistrates Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Pacheco, and Hernández G., with the dissenting vote of Magistrate Castillo, who dismissed the action).

To arrive at those provisions, that judgment developed arguments regarding the various obligations incumbent upon the State: to ensure the rational exploitation of marine resources in harmony with the environment; to protect hydrobiological resources and safeguard the spaces of the territorial sea, the exclusive economic zone, and internal waters; to preserve the environment, protect marine and aquatic ecosystems in general; to protect the species of living beings that inhabit those environments; to prevent the pollution of the seas and internal waters; and, in parallel, to guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all inhabitants, seeking an adequate distribution of wealth and sustainable use of natural resources with a view to sustainable development of the country, so as not to disproportionately compromise the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.

Additionally, the Chamber noted a patent infringement of Articles 6 and 7 of the Political Constitution due to noncompliance with a series of principles contained in International Law and, specifically, in International Maritime Law. Regarding these articles, the Chamber stated the following:

“Without prejudice to the application of Article 7, the Chamber also notes a violation of Article 6 of the Constitution, which states as follows:

\"The State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace of its territory, over its territorial waters within a distance of twelve miles from the low-water line along its coasts, over its continental shelf, and over its insular shelf in accordance with the principles of International Law.

It also exercises a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within an extent of two hundred miles from the same line, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all the natural resources and wealth existing in the waters, the soil, and the subsoil of those zones, in conformity with those principles.\"

It follows from this constitutional norm that all activity related to the protection, conservation, and exploitation of the natural resources and wealth existing in marine waters, soil, and subsoil, within the zones described by the norm and by international treaties, shall be governed by the principles of International Law. The constituent power itself incorporated International Law of the Sea into the domestic legal order; in other words, the principles of International Law on the matter apply directly, and the international norm or principle has the value of a constitutional norm, even superior in cases of insufficiency or absence thereof. Furthermore, the second paragraph makes direct reference to the State's duty to protect and conserve all natural resources and wealth existing in the waters, soil, and subsoil of the special jurisdiction zone over the seas adjacent to its territory within an extent of two hundred miles from the same line cited in the first paragraph. As can be seen, there are two exceptions to the rank granted by Article 7 of the Constitution to the norms and principles of International Law: a) Article 48 of the Political Constitution in relation to the legal instruments of International Human Rights Law, thus recognized by constitutional case law; b) the provisions of Article 6 regarding international regulation on the Law of the Sea. Consequently, at this point we will compare the challenged legal norms with the norms and principles of International Law of the Sea, as established by Article 6 of the Constitution.” (Ibid.).

According to the Chamber, the concept of “responsible fishing (pesca responsable)” or “selective fishing (pesca selectiva),” derived from various international instruments, obligates States to adjust their legislation and public policies to that set of principles, values, and norms that are constantly evolving, given their protectionist and conservationist purpose. Within the framework of this regulatory scheme, responsibility must be assumed for the survival and quality of life of future generations, to guarantee sustainable, democratic, and supportive development. The judgment examined and contrasted a series of instruments such as UNCLOS, the Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (approved in Costa Rica by Law 8059 of December 22, 2000), the 1982 World Charter for Nature, the Rio Declaration approved at the United Nations Conference on Environment and Development (1992), and the International Code of Conduct for Responsible Fisheries of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) (1995), among others. Then it concluded the following:

“In sum, comparing the challenged norms with the stated principles of international and community law, a flagrant violation is observed, since shrimp trawling in the current Costa Rican context causes serious damage to the marine ecosystem, puts the existence and reproduction of commercial species and shrimp itself at grave risk, and threatens the survival of the socially vulnerable artisanal fishing sector.

As long as the art of shrimp trawling (arte de pesca de camarón por arrastre) does not have ‘efficient’ bycatch reduction devices (Bycatch Reduction Devices) that significantly reduce bycatch (not all have the same effectiveness and those that save turtles are not sufficient), that technique will be contrary to the principles and content of both Codes of Ethics, especially those established in Article 6 of both instruments, related to the effective conservation and management of living aquatic resources, the maintenance of diversity, sustainable development, and the adoption of an ecosystem approach that takes into account inter-species relationships to avoid overexploitation, overcapitalization, and the application of the precautionary approach, the obligation to use selective arts that do not damage the environment, and the protection and rehabilitation of critical fisheries habitats.

The Codes of Ethics in question refer to ways of V protecting, conserving, and exploiting” “the natural resources and wealth existing in the waters, the soil, and the subsoil” of the sea, to which constitutional Article 6 also alludes, which is why the norms and principles of the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries serve to interpret the constitutional norm, especially since its content aligns with the principles of International Law of the Sea and International Environmental Law and Community Law, incorporated into our legal order by the Law of the Constitution, which promotes responsible fishing and the protection of the marine environment.

It is within this framework of principles set forth by international instruments, both of the Law of the Sea and of Environmental and Community Law, that the Fisheries and Aquaculture Law, Law 8436 of March 1, 2005, must be read. In Article 1, this body of law provides:

\"This Law aims to promote and regulate fishing and aquaculture activity in its different stages, corresponding to the capture, extraction, processing, transport, commercialization, and sustainable use of aquatic species. The conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources are guaranteed, through adequate and suitable methods that ensure their permanence for the use of current and future generations and for the relations among the various subjects or agents involved in the activity.\"

It highlights the subjection of said economic activity to environmental principles, which specifically guarantee the conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources, for which purpose “adequate and suitable methods” must be used to ensure permanence for current and future generations.

Regrettably, not all norms and techniques, methods, or arts of fishing satisfy these international and constitutional environmental requirements. Some legally protected activities remain anchored to earlier eras and principles, still divorced from the principles of Environmental Law. An example of this is the art of shrimp trawling that does not have ‘efficient’ bycatch reduction devices (Bycatch Reduction Devices) that significantly reduce bycatch (not all have the same effectiveness and those that save turtles are not sufficient). The Chamber observes how certain techniques, arts, or fishing practices, valid in light of another legal culture and social purposes, have not been able to adapt to the tenor of the new times by those who use and practice them and have remained anchored in the past. It is concerning that the State and its institutions with greater knowledge of international legal advances have not adjusted their programs and policies to those new principles and, by virtue thereof, have not promoted the reconversion of these productive sectors to adapt them to selective techniques compatible with International Law and the Law of the Constitution.” (Ibid.).

Likewise, the Chamber resorted to a series of technical sources on the matter to conclude the following:

“From the consulted literature, a greater consensus emerges among various international organizations, universities, research institutes, civil society, and scientists on the need to prohibit trawling due to the grave damage it causes to the ecosystem, the reproduction of species, the sustainability of marine resources, and social relations among fishers. The damage that these fishing arts cause to the environment is conclusively proven. We are in the presence of a non-selective fishing art that sweeps away everything in its path, capturing multiple species that are not the target of fishing, affecting the reproduction of many species due to bycatch laden with immature species, and causing severe damage to the seafloor” (…).

Consequently, shrimp trawling, as long as it does not have bycatch reduction devices (Bycatch Reduction Devices) that significantly reduce bycatch (not all have the same effectiveness and those that save turtles are not sufficient), is contrary to the principles enshrined in international instruments on marine resources, directly applicable in our sphere under the protection of the provisions of Article 6 as already stated, without prejudice to the supplementary and subsidiary application of Article 7 of the Constitution. Indeed, pursuant to the provisions of Article 6 of our Magna Carta, the principles of International Law apply directly, such that Articles 2, subparagraph 27, point d), 43, subparagraph d), and 47, subparagraphs a) and b) of Law 8436 of March 1, 2005, insofar as it recognizes shrimp trawling as a lawful art of fishing, are violative of this constitutional norm and of the principles of International Law on the matter that the norm recognizes and that require the adoption of selective fishing techniques, the conservation of the resource and marine ecosystems, prohibit overexploitation, and impose the application of principles of techniques and fishing and commercial practices consistent with the sustainability of the resource and the precautionary and preventive principles inherent to Environmental Law, among them: the United Nations Convention on the Law of the Sea of 1982, the Inter-American Convention for the Protection of Sea Turtles, the World Charter for Nature of 1982, the Convention on Biological Diversity, and the Rio Declaration.” (Text highlighted does not correspond to the original) (Ibid.).

The judgment also declared that the semi-industrial technique of commercialization of shrimp by trawling is contrary to Article 21 of the Political Constitution, for infringement of the right to food security, with the judgment stating the following:

“INCOPESCA considers that the interpretation of constitutional Article 21 in light of the specific case is different from that made by the plaintiffs, since shrimp vessels bring food to the tables of Costa Ricans and, through food, contribute to human life.

However, the Chamber understands that bringing food to the table and contributing to the population’s sustenance is not sufficient for an activity to be in conformity with the right to life, health, and the environment; additionally, the activity itself must be respectful of life and contribute to the subsistence, nutrition, and health of the population both now and in the future; otherwise, the activity in question compromises the food security of new generations.

In that sense, shrimp trawling becomes violative of the rights to life and health enshrined in constitutional Article 21, since scientific evidence, provided by the international bodies in charge of the matter and university research bodies, demonstrates that this non-selective technique compromises marine ecosystems and the sustainability of marine resources, and directly threatens the food security of the population and its future survival, which is why it must be declared unconstitutional.” (Text highlighted does not correspond to the original). (Ibid.).

Likewise, the Chamber observed a violation of Article 50 of the Constitution, for infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, sustainable development, and the fair distribution of wealth:

“One of the essential elements for sustainable development is prevention. Environmental damage is difficult or impossible to repair. Thus, in the event that there is certainty of a risk of grave or irreversible damage to the environment, prevention measures must be adopted, which may even entail the prohibition of a commercial activity, since in environmental matters, ex post facto coercion is ineffective, because once the damage has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable or very difficult to repair. Those are also ways for the State to fulfill its duties of defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment as provided by the third paragraph of Article 50 of the Constitution.” (Ibid.).

Finally, this court declared an infringement of Article 89 of the Constitution, understanding that the deterioration of marine ecosystems caused by trawling, and as long as there are no bycatch reduction devices (Bycatch Reduction Devices) that significantly reduce bycatch, directly violates the natural heritage protected through the concept of natural beauties:

“The concept of natural beauties is closely related to the concept of natural heritage. It is not by chance that the norm refers to historical and artistic heritage, so the norm regulates three types of heritage essential to conserving the identity of a Nation and its physical, cultural, and social subsistence. Hydrobiological resources are included within the concept of natural beauties. The protection of natural beauties encompasses ensuring the preservation of the environment and ecosystems, because if the latter are destroyed or severely damaged, the former are irremediably harmed. The concept of natural beauties is closely linked to a model of sustainable development, respectful of natural wealth and our natural heritage. The purpose of the norm is to protect, conserve, and develop these three forms of heritage and to subject private initiative to that constitutional purpose.” (Ibid.).

In sum, in said judgment, the Chamber was emphatic in stating that, in order to reestablish the granting of semi-industrial shrimp trawling licenses, a legal reform had to be carried out establishing the regulatory provisions that authorized such granting. Without said legal reform, INCOPESCA is not authorized to grant this type of license. Additionally, in light of international commitments and the Law of the Constitution, it ordered that, to reintroduce the granting of this type of license, a study must be carried out demonstrating that the activity will be conducted respecting the principle of ecological and democratic sustainability.

After said judgment, the Chamber has heard various complaints directly related to INCOPESCA’s attempts to reintroduce regulations related to semi-industrial shrimp trawling licenses and to the difficulties of the population that directly depended on this technique for their livelihood.

c. Judgment 2018-4573 (amparo remedy)

In the amparo remedy resolved by judgment 2018-4573, it was challenged that INCOPESCA, through agreement AJDIP/474 of November 10, 2017, had ordered the authorization of the establishment of a new commercial fishing license for the sustainable use of the shrimp resource. In this regard, the Chamber made the following considerations:

“In light of the previous judgment, the remedy must be granted because agreement No. AJDIP/474, of November 10, 2017, which ordered the authorization of the establishment of a new commercial fishing license for the use of the shrimp resource, is contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment and the obligation to protect natural beauties, as well as to the principles of democratic sustainable development and the preventive principle. Despite the fact that more than four years have passed since this Chamber declared that the activity in question contradicts the cited constitutional norms, through the challenged INCOPESCA agreement No. AJD1P/474-2017, compliance with the two necessary conditions indicated by this Chamber in judgment No. 2013-010540 to carry out such activity in conformity with the constitutional block is disregarded. The first condition disregarded is the lack of the corresponding scientific and technological backing that pursues and demonstrates the significant reduction of bycatch compatible with democratic sustainable development. The second necessity found lacking is that as of the date the challenged agreement was adopted, in November 2017, the law regulating trawl fishing had not yet been issued, within the parameters indicated in judgment 2013-10540 of 3:50 p.m. on August 7, 2013, and in accordance with the technical studies necessary to address the situation of socioeconomic vulnerability of the persons who depend on the activities irregularly authorized by INCOPESCA. As a consequence of the foregoing, the remedy must be granted, and agreement AJDIP/474-2017 from session 046-2017 of November 10, 2017, of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture must be annulled. The respondent authority must design a plan that includes socioeconomic assistance to all persons in conditions of vulnerability who depend on trawl fishing, under the terms indicated in the operative part of this judgment, which is hereby ordered.” (Text highlighted does not correspond to the original). (Judgment 2018-4573 signed by Magistrates Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Salazar, Hernández L., and Hernández G., with the dissenting vote of Magistrate Castillo).

It follows from the foregoing that the Chamber reiterated not only the obligation to carry out the technical studies demonstrating that semi-industrial shrimp trawling can be reactivated, including devices that significantly reduce the FACA, but also pointed out the need to issue a law that includes studies to address the situation of socioeconomic vulnerability of the persons who depend on the activities irregularly authorized by INCOPESCA. Hence, in the operative part of that judgment, it ordered the following:

“By majority, the remedy is granted. Agreement AJDIP/474-2017 from session 046-2017 of November 10, 2017, of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture is annulled, since the regulation of the shrimp trawl fishing license must be carried out by law, as indicated in judgment 2013-10540 of 3:50 p.m. on August 7, 2013. Gustavo Meneses Castro, in his capacity as Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, as well as the members of the Board of Directors of said entity, are warned that they must refrain from again engaging in the acts that gave rise to this declaration, with the warning that failure to do so will constitute the offense provided for in Article 71 of the Law on Constitutional Jurisdiction. Furthermore, Gustavo Meneses Castro, in his capacity as Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, as well as the members of the Board of Directors of said entity, are ordered to do the following: A) take the necessary and timely measures to provide socioeconomic assistance to all persons in conditions of vulnerability who depend on trawl fishing, until the law referred to in judgment 2013-10540 of 3:50 p.m. on August 7, 2013, is issued. B) For such purposes, they must prepare, within six months from notification of this ruling, a socioeconomic assistance plan on this matter, without being able to authorize, in the absence of law, new modalities of shrimp trawling. C) Likewise, they must take the necessary measures for the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture to coordinate, immediately, with all competent government entities and decentralized institutions, that socioeconomic assistance plan.” (Text highlighted does not correspond to the original). (Ibid.).

d. Advisory Opinion 2018-7978

Shortly thereafter, the Chamber issued a ruling, in advisory opinion 2018-7978, regarding the bill entitled “Law for the Sustainable Exercise of Semi-Industrial Shrimp Fishing in Costa Rica (Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica),” which was processed under legislative file 18.968. By majority, the Chamber issued the consultation in the sense that the bill contained a substantial defect in the legislative procedure, because it lacked technical and scientific studies to support it; a defect that the Deputies incurred despite the express warning made by this Chamber in judgment 2013-10540 and the cautions raised by multiple bodies during the legislative procedure. In this regard, the Chamber noted that when technical and scientific studies are required as prerequisites for the approval of a law, such requirement constitutes an essential part of the legislative procedure, and, therefore, the lack or omission related to the said requirement results in an essential defect in the legislative procedure. It was expressly stated:

“In simple terms: prior scientific and technological studies constitute an essential part of the legislative procedure. Ergo, a defect affecting them will be a defect in the legislative procedure.” (Ruling 2018-7978).

When analyzing the bill and, specifically, the technical study that attempted to justify the parliamentary initiative, the Chamber found severe weaknesses and deficiencies that concluded in the unconstitutionality of the bill. The Chamber’s considerations are transcribed, as relevant:

“The study has unavoidable shortcomings, stemming from the fact that it was not conceived to address the needs set forth by the Chamber in judgment No. 2013-010540. For this reason, the study limits itself to ‘…evaluating the functioning and efficiency of fish excluder devices (fish eye and square mesh) and of the double tickler chain device and their different combinations, in the reduction of bycatch, during shrimp trawl fishing operations in Pacific waters of Costa Rica…’ and omits studying vital aspects, such as the existing biomass, the environmental impact of trawling (even that with excluder devices) on the ecosystem, the sustainability of the fishery, and aspects related to democratic sustainable development, that is, the impact on artisanal fishers, interested third parties (ecotourism, recreational sport, etc.), and the community in general. In sum, the scope covered by the study —which is still a draft— does not correspond to that ordered by the Chamber, does not provide sufficient support for the bill, and violates the principle of objectification of environmental protection.” (Ibid.).

The Chamber declared a defect for infringement of the principle developed in the case law of this Chamber as “objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental),” which has been addressed in several rulings of this Court (for example, judgments 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367, and 2014-18836).

This principle, of great relevance in decision-making that directly impacts the environment, entails the subjection of legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technique, which translates into the need to accredit with technical studies the adoption of acts and provisions of a general nature —both legal and regulatory—. From the above, it follows that the discretion of public authorities is conditioned. So, if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident and significant damage to the environment, natural resources, or people’s health, it will be mandatory to reject the proposed project, work, or activity. Therefore, compensatory and/or precautionary measures must be adopted in order to adequately protect people and the environment. The Chamber adds the following:

“However, note that the fact that there is so much controversy and contradiction among the results of research conducted in other latitudes on trawl fishing constitutes yet another reason to justify the need for prior studies to be carried out by objective scientific bodies specifically for the national case, so that the legislator can make an informed decision.

In support of the foregoing, there are factual and legal reasons that make it mandatory for the studies conducted as a basis for the approval of trawl fishing to be specific to the case of Costa Rica.

As for the factual reasons, what was stated above is reiterated: it is necessary to know the specific data of our country regarding multiple factors that are directly related to the decision-making process, such as environmental factors (status of biomass, affected species, ecosystemic interactions, pollution, regeneration capacity, short-, medium-, and long-term outlook, etc.), social factors (population benefited by trawl fishing, real distribution of that benefit, population affected by trawl fishing, social and tourism cost, etc.), and socioeconomic factors (cost/benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability compared to substitutes such as shrimp farming, impact on the local and national economy, etc.).

All of these are elements and characteristics specific to our country and which, for obvious reasons, cannot be known through studies developed for other countries.

 With respect to the legal reasons, the Chamber considers that our Constitution provides its own normative framework that does not pertain to other countries (where research on trawling may have been conducted) nor compel international bodies related to the matter. It follows that such countries and international bodies lack any type of competence or obligation regarding compliance with constitutional parameters on fundamental rights, since that task falls exclusively on this Court and on national bodies. Thus, while the international context may suggest minimum standards for the development of trawling, the truth is that they are no more than that, minimum standards that establish the lower floor and which can be raised by States to achieve higher standards.

 In that vein, as was evidenced in Judgment No. 2013-010540, Costa Rica is bound by the principle of democratic sustainable development, developed by Article 50 of the Constitution, which imposes higher environmental, economic, and social standards on the Costa Rican State. It follows from this that the scientific and technical studies carried out to assess the implementation of trawling must be specifically developed for Costa Rica and using the cited principle as a parameter, under penalty of incurring a violation of our Magna Carta. (…)

From the foregoing, it becomes even clearer how indispensable prior technical studies are to configure an appropriate legal and institutional framework, which cannot be carried out in any other way except by taking into consideration, as indicated above and cited only by way of enumeration, environmental factors (such as the status of the biomass, affected species, ecosystem interactions, pollution, regeneration capacity, short-, medium-, and long-term perspective, etc.), social factors (such as the population benefited by trawling, the actual distribution of that benefit, the population affected by trawling, social and tourism cost, etc.), and socioeconomic factors (such as the cost/benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability compared to substitutes such as shrimp farming, impact on the local and national economy, etc.), all of this referred specifically and directly to the national case. An approach of this type is found to be lacking in the bill that is the subject of this consultation.

By virtue of the foregoing, the Chamber deems the legislative procedure followed to be unconstitutional, since it lacks technical and scientific studies that serve as a basis for the bill in question. As this is a substantial procedural defect, the ruling is binding (Article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction) and it is unnecessary to refer to the other aspects consulted regarding the merits” (Voto 2010-12026). (The highlighting does not correspond to the original). (Advisory Opinion 2018-7978 signed by Justices Cruz, Rueda, Picado, Chacón, Fernández, Castillo, and Hernández G., with the dissenting vote of Justices Castillo and Gutiérrez).

 At that time, the majority thesis of this Chamber, consistent with its entire prior jurisprudential line, was that to reactivate semi-industrial shrimp trawling, not only is a specific study related to the FACA required, but also, a comprehensive assessment had to be made of the impact that such reactivation could have regarding other factors: the existing biomass, the environmental impact of trawling (even that with excluder devices) on the ecosystem, ecosystem interactions, pollution, regeneration capacity, the short-, medium-, and long-term perspective. The need to carry out studies was also ordered on the sustainability of the fishery and aspects related to social development, that is, the impact of this activity on the community in general: population benefited by trawling, actual distribution of that benefit, population affected by trawling, social and tourism cost; as well as on socioeconomic aspects (cost/benefit assessment) that also includes environmental and social variables, profitability compared to substitutes such as shrimp farming, impact on the local and national economy. The foregoing, as a clear and unequivocal derivation of the constitutional principles that protect a healthy environment, namely, the objectification of environmental protection or decisions related to the environment and democratic sustainable development.

e. Judgment 2018-14168 (amparo action)

 To have the complete jurisprudential panorama, it is necessary to cite Judgment 2018-14168, corresponding to an amparo action in which the omission by INCOPESCA to carry out the studies required since Judgment 2013-10540 was challenged. In this new judgment, the Chamber revisited the considerations made in Advisory Opinion 2018-7978 and the legal norms regulating the powers and competencies of INCOPESCA, and concluded the following:

 "Now, this Chamber determines that in this matter, the law assigns INCOPESCA a role that is not only directive but active, of coordination, promotion, regulation, and development, based on technical and scientific criteria that guarantee the conservation, as well as the sustainable use and exploitation of marine resources; it even has the power to issue technical and scientific opinions on everything related to marine flora and fauna and aquaculture. In this sense, the Chamber considers that INCOPESCA must intervene actively to resolve the claimed omission, by carrying out the necessary studies and issuing the technical and scientific criteria aimed at a significant reduction in incidental catch that is compatible with democratic sustainable development. Likewise, the omission by INCOPESCA in maintaining updated studies prevents other Administration bodies from having the necessary inputs to define what is appropriate regarding shrimp trawling activity, thereby hindering the availability of the adequate and necessary elements of judgment that contribute to adopting decisions in the sector involved in these proceedings. By reason of the foregoing, a lack of active participation by INCOPESCA is accredited, so it is appropriate to grant the action. Consequently, within a period of six months from the notification of this judgment, INCOPESCA must undertake to carry out these studies, establishing coordination mechanisms with the authorities of MINAE and other entities that may be related, including university entities that could be related, in order to have the appropriate inputs for timely decision-making in the stated terms." (The highlighting does not correspond to the original). (Judgment 2018-14168 signed by Justices Castillo, Rueda, Hernández G., Esquivel R., Chacón, Fernández, and Monge).

 From the above, the order given directly to INCOPESCA to carry out the studies in question, involving authorities related to the matter, such as MINAE or even universities, is inferred, in order to resolve the alleged omission.

f. Judgment 2019-8706 (amparo action)

 In Judgment 2019-8706, an amparo action was dismissed that challenged the inactivity of INCOPESCA for not having completed the necessary studies and procedures to issue an official document regulating what was necessary to again allow shrimp fishing with trawl nets and, therefore, to re-establish the fishing licenses of some parties interested in said activity. The majority of the Chamber dismissed the alleged omission by understanding that studies were being developed to seek to comply with both the mandate of this Court and a precautionary measure issued in the administrative litigation venue. Given the claim to reactivate expired licenses for trawling, an activity declared unconstitutional since 2013, the Chamber made the following assertions:

 "In the petitioner's opinion, the Chamber must intervene so that, while INCOPESCA completes the procedures within its competence to define in the future matters related to the granting of licenses, that institution is ordered, through a precautionary measure, to issue provisional extensions of the fishing licenses of its represented parties and thereby reduce the negative effects occurring in the sector. Such a claim, in the Chamber's opinion, cannot be addressed through this avenue since this Court does not have the competence to analyze the current state of the situation in order to determine whether or not the issuance of such a precautionary measure would be appropriate. Note that the respondent authority itself, which is in charge of granting or denying the claimed fishing licenses, has stated under oath that simply fulfilling the requirements demanded for fishing licenses does not grant the license or confer the immediate extension because the precautionary and preventive principle in environmental matters, and also democratic sustainable access to fishery resources, must first be guaranteed. Without a doubt, the Chamber does not have within its functions the necessary mechanisms to make such assessments in order to establish whether or not the granting of a fishing license is appropriate, much less to grant an extension of licenses as the petitioner intends. On the other hand, it must be taken into account that, as has been reported under oath, INCOPESCA has been complying with what was ordered by the Constitutional Chamber in the judgment cited supra (2013-010540 of August 7, 2013) regarding not granting shrimp fishing licenses as long as they are not reinstated by means of a law reform, but the reporting party has also indicated that this institution has not been negligent in the terms claimed by the petitioner since, to date, ways have been sought to address the situation of the fishermen, for which social aid has been obtained for unemployed crew members through IMAS, regulatory agreements have been issued, and recently, technical studies were delivered so that, by means of a law, the Legislative Assembly can determine whether shrimp fishing is reestablished. Note that the respondent authority itself considers that the final decision on the future granting or not of the fishing licenses claimed in the amparo action also exceeds its own competence, and therefore it is affirmed under oath that it will be up to the legislator to adopt such a decision. Added to the above, it is necessary to indicate that although the protected parties and other natural and legal persons who find themselves in the denounced situation may be going through a difficult juncture, it is also true that, as members of the country's productive machinery, with full conditions to develop themselves, they can resort to other existing mechanisms in the Costa Rican State or through entrepreneurship and innovation, to legally obtain their livelihood and that of their families, and not remain indefinitely waiting to be returned to the comfort zone in which they have been maintained during the last years but which, by benefiting their particular interests, placed at risk the environment that attends to the general interests of the population. In this sense, granting provisional licenses as a precautionary measure, far from protecting the environment and fishery resources, which should be the ultimate goal, would be generating a serious threat for the benefit of particular interests, which indisputably cannot be promoted by this Court. Consequently, considering that the alleged facts have not resulted in any violation of the fundamental rights of the protected parties, the appropriate course is to dismiss this action, as is hereby ordered." (The highlighting does not correspond to the original). (Judgment 2019-8706 signed by Justices Castillo, Rueda, Hernández L., Salazar, Araya, Esquivel, and Salas., with the dissenting vote of Justice Rueda).

As can be observed, the Chamber underlines that the governing authority on the matter itself is recognizing that, prior to the reactivation of the intended activity, the precautionary and preventive principles in environmental matters, and democratic sustainable access to fishery resources, must be guaranteed.

g. Judgment 2019-015233 (amparo action)

 Judgment 2019-015233 resolves an amparo action referring to the fact that the Monitoring Commission for the Golfo Dulce Responsible Fishing Marine Area requested the Board of Directors of INCOPESCA to investigate the fishing gear called "suripera." The petitioners challenged that, through official communication DGT-080-09-2014 of September 6, 2014, INCOPESCA ceased the studies alleging the existence of a negative opinion, without disclosing it, without comparing it with other sources, or adapting it to the conditions of the country. It was argued that INCOPESCA had not authorized the use of said fishing gear. The Chamber again insisted on the jurisprudential criteria to date and concluded the following:

 "From the factual basis accredited for the purpose of resolving this amparo proceeding, it is not accredited that the decision of INCOPESCA regarding the creation of the AMPR [Responsible Fishing Marine Area] of Golfo Dulce violates the fundamental rights of the fishermen in the terms claimed by the petitioner, since it is a decision taken for the benefit of the community and for the protection of fishery resources. As inferred from the technical report cited supra, the fishing gear in question is a technique that uses a trawl net. Although the studies carried out are seen as favorable, said studies are limited to an area on the coasts of the state of Sinaloa, with one species of shrimp. It must be remembered that, in the specific case of Trawl Nets, in Ruling 2013-10540 the Constitutional Chamber indicated that INCOPESCA could not grant any new permit, authorization, or license, renew expired ones, or reactivate inactive ones, for shrimp trawling. The foregoing does not prevent that, through the corresponding legal reform, the annulled categories A and B may be reinstated in the future, conditioned on express reference being made to the obligation to use devices for the reduction of incidental catch (Bycatch Reduction Devices), regarding which, prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological backing, a significant reduction in said incidental catch is demonstrated, compatible with democratic sustainable development. In this regard, it must be noted that in the current state of technology, not every device of this type meets this requirement or has the same effectiveness. Thus, the appropriate course is to dismiss the action, as is indeed indicated in the operative part of the judgment. Let the respondent authority take note that it must continue the study to determine the viability or not of the fishing gear called suripera; however, authorization is subject to legal authorization in accordance with the provisions of Resolution No. 2013-010540 of August 7, 2013." (The highlighting does not correspond to the original). (Judgment signed by Justices Rueda, Salazar, Araya, Esquivel, Picado, Chacón, and Sánchez).

h. Judgment 2019-04046 (amparo action)

 Finally, it is necessary to cite Judgment 2019-04046 which, although not properly related to fishing using the trawl net technique, does refer to the need for decisions related to fishing, due to their intrinsic connection with food security and the protection of a healthy environment, to be supported by technical studies. The Chamber stated the following:

 "In this regard, it is verified that in the documents on which INCOPESCA bases the closed season (veda), the economic and social criteria established by law are found lacking. Thus, since there are no economic and social criteria, in addition to outdated technical and scientific criteria, at the time of establishing the closed season, the population's right to food security is violated, since, as mentioned in the previous recitals, it is not enough to bring food to the table and contribute to the population's nutrition for an activity to be in accordance with the right to life, health, and the environment; in addition, it is required that the activity in itself be respectful of life and contribute to the subsistence, nutrition, and health of the population both in the present and in the future, otherwise the activity in question compromises the population's food security. Likewise, the right to food and food security are reiterated as fundamental rights that must be protected by the State.

 In this way, from what has been described so far and taking into account what was indicated in Recital IV, it can be concluded that the human right to food is associated with the fight against poverty and with the care of the population in conditions of social risk. Therefore, it is relevant not to ignore the existing relationship between the right to food, poverty, and vulnerable groups, and the need for them to have universal access to adequate food. It is for this reason that the lack of updated scientific and technical criteria, as well as ignoring the importance of economic and social criteria for imposing the closed season, which furthermore the current regulations state must underpin said regulation, constitutes an attack against the food security of the fishing population as well as society in general, configuring a violation of their fundamental rights. Let us remember that the Nineteenth State of the Nation Report on Sustainable Human Development of 2013 mentioned that 'coastal marine management in Costa Rica has been a conflictive area in the last decade, particularly due to complaints from the environmental sector about the overexploitation of fishery resources and the lack of environmental policies and policies for the utilization of marine resources.' Likewise, in the study by Doris Fernández Carvajal (researcher at the Institute of Women's Studies of the National University of Costa Rica), published in the Journal of Social Sciences of the University of Costa Rica (issue 140 of 2013), an analysis is conducted on the relationship between artisanal fishing and poverty in communities surrounding the Gulf of Nicoya. In summary, by omitting the economic and social criteria when imposing the closed season, the issue that fishing activity should be respectful of the environment and contribute to the subsistence, nutrition, and health of the population both in the present and in the future is not substantiated. In this sense, this Constitutional Chamber considers it prudent to order INCOPESCA to take the pertinent actions so that the technical and scientific criteria for establishing the closed season are updated and that the economic and social aspects that underpin said regulation are incorporated. Now, taking into account that the 2018 closed season, challenged in this amparo action, has already elapsed, the appropriate course is to order the aforementioned for the imposition of future closed seasons. (…)

 The action is granted. It is ordered that Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Minister of Environment and Energy, Grettel Vega Arce, in her capacity as Executive Director of the National System of Conservation Areas (SINAC), Milton Alvarado Navarro, in his capacity as Director General of the National Coast Guard Service, and Moisés Mug Villanueva, in his capacity as Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, or whomever holds these positions, in a coordinated manner, carry out all actions within the scope of their competencies and powers to proceed with the installation of all the radars established in the Maritime Control and Surveillance Strategy of the Ministry of Environment and Energy, of which only one has been installed on Isla del Coco. The foregoing must be executed within a period of 18 months following the notification of this judgment. Additionally, it is ordered that Moises Mug Villanueva, in his capacity as Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, or whomever holds the position, take the pertinent actions so that the technical and scientific criteria for establishing the closed season are updated and the economic and social criteria that underpin it are incorporated, as established by current regulations, for the imposition of future closed seasons." (The highlighting does not correspond to the original) (judgment of Justices Castillo, Hernández, Salazar, Araya, Esquivel, Garro, and Chacón., with the dissenting vote of Justice Salazar).

 Thus, although the Chamber verified that control and surveillance of marine resources does exist, it was nonetheless deficient and limited. It was concluded that, by omitting economic and social criteria when imposing the closed season, it was not justified that the fishing activity is respectful of the environment and contributes to the subsistence, nutrition, and health of the population, both in the present and in the future.

4. Arguments concurrent with the jurisprudential precedents

a. The need for technical criteria as the basis for regulations

1) Regulatory framework for legislative exercise in technical matters

In the exercise of its legislative power, Parliament is bound by the Constitution and treaties duly incorporated into our legal system. Furthermore, the legislative function – not only the administrative function of the State – has a limit: the content of what is established in Article 16 of the LGAP:

 "In no case may acts be issued contrary to unequivocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience."

That norm enshrines the principle of prohibition of arbitrariness, which is an essential statement of the Rule of Law, and which supposes the prohibition of making decisions lacking a basis. When examining the origin of this principle, this Chamber stated:

 "It was conceived by the German jurist Leibholz in 1928 as a criterion to weigh respect for the principle of equality by the legislator. According to this formulation, the principle of prohibition of arbitrariness supposes the prohibition of arbitrariness, that is, of any difference lacking a sufficient and just reason. The principle was taken up by Spanish doctrine, specifically, by García de Enterría in the late 1950s (1959) with a broader meaning – not circumscribed to the principle of equality – than that proposed by Leibholz. Subsequently, the principle with that broader meaning was adopted by the Spanish Constitution of 1978 in its Article 9.3, at the proposal of Senator Lorenzo Martín-Retortillo, who justified his initiative on the need to have the principle of prohibition of arbitrariness as a technique or additional mechanism for controlling or supervising public powers inherent to the Rule of Law." (Judgment 11155-2007).

In a prior judgment, the Chamber had already clarified that although it is located in the LGAP, its origin and ultimate basis is found in Article 11 of the Political Constitution, which states:

 "Public officials are mere depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties imposed upon them by law and cannot arrogate to themselves powers not granted therein" (see Judgment 2004-14421).

That is, it is a principle that, although formally expressed at the legal level, has materially constitutional content and governs the exercise of public functions in their entirety. Therefore, it is possible to conclude that said principle is also applicable to parliamentary work. In that sense, the Chamber, in Judgment 2003-5090, expressly stated the following:

 "The freedom of legislative configuration is not unrestricted, since it has as its limit the Law of the Constitution, that is, the block of constitutionality formed by constitutional precepts and customs, values and principles – among which those of proportionality, prohibition of arbitrariness, non-discrimination, due process, and defense stand out – of that nature, and the jurisprudence issued by this Court for similar cases." (The highlighting does not correspond to the original).

This which is stated here is not new, as will be seen in the following section.

2) Jurisprudence on technical studies in bills

The need to carry out technical studies as the basis for a legislative initiative is not something new; rather, the Chamber has been affirming it in a solid body of jurisprudence in matters other than environmental matters. For example: the economic limits set for a public tender to proceed were declared excessive, disproportionate, and unreasonable because technical studies supporting the chosen selection were omitted in their setting or determination (Judgment 998-1998); in the optional legislative consultation on the constitutionality of the bill for the "Reform of the Pension and Retirement System of the National Teachers' Union," it was declared unconstitutional for violation of Article 73 of the Political Constitution, as it lacked a study that technically and scientifically determined what the real impact would be on the reserve of the Disability, Old Age, and Death Regime of the Costa Rican Social Security Fund, and this defect was considered essential to the legislative procedure (Judgment 2017-011714). The same in the analysis of legislative consultations related to the scientific and technical foundations that justified the reduction of the distance that must mediate between the land where aerial applications of pesticides are carried out and population centers (Judgments 16276-2006 and 2017-018360); in the analysis of sufficient technical criteria supporting the parameters set in a bill regarding the reference salary for calculating a pension (Judgment 2018-005758). In that sense, another example is the dissenting vote of Justice Hernández López regarding the analysis of the legislative history to justify that taxi service become a proper public service, where she concluded that sufficient technical or economic arguments were not presented to justify said decision (Judgment 2017-002791). And in a recent resolution of the Chamber (2020-010160) in which the legislative consultation regarding the reform of several articles of the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense was addressed, it was indicated that there were no constitutional defects, since "The key is that, on this issue, there is also no unequivocal technical criterion that supports that the legislator has violated the rules of science and technique." That is, it was reiterated that it was necessary to have duly justified technical criteria, but, as there was no consensus among those that had been provided, it was presumed that the one adopted by the bill was valid, and it was considered that there was no defect as such.
 It should be noted in advance that, in the case at hand, as will be seen later, quite the contrary, all the analyses of the consulted bodies (competent and specialized, state and non-governmental) coincide that the technical study on which the bill is based is insufficient regarding environmental aspects and lacking regarding the other relevant aspects, which are required by the nature of what this law regulates, by its impact, and by what this Constitutional Chamber has stated in its reiterated jurisprudence on the subject matter of the bill under consultation.
 But what is of interest to highlight now is that the principle of prohibition of arbitrariness and subjection to the principle of reasonableness binds the legislator in matters involving technical aspects. This is even clearer in environmental matters, as will be seen immediately.

3) Jurisprudence on the principle of objectification of environmental protection

Precisely, this Court has established as a jurisprudential line that the principle of prohibition of arbitrariness requires that decisions impacting the environment be appropriately supported by technical and scientific criteria.

From this has emerged the principle of the objectification of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental) or principle of linkage to science and technique (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica).  
This principle was introduced into the jurisprudential line of this Chamber beginning with judgment 2005-14293, in which it was stated:

“[The] environmental principle ‘of linkage to science and technique’ that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support to back them, and in that condition, limit and condition the discretion of the Administration in its actions.”

This was expanded upon in judgment 2006-17126, in which it was noted that this principle translates into the need to support decision-making in this area with technical studies, in relation to both acts and provisions of a general nature—both legal and regulatory. It is understood that the requirement of “linkage to science and technique” conditions the discretion not only of the Administration but of the legislator himself.  
All of the foregoing was taken up again in judgment 2012-12716, in which the following considerations were made:

“The Chamber makes its own the opinion (sic) that the Procuraduría General de la República has provided on the case, to the effect that, as a constitutional principle that conditions the State’s actions in the protection of the environment, the principle of the objectification of environmental protection or principle of linkage to science and technique is recognized:

‘translates into the need to support decision-making in this area with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature—both legal and regulatory—, from which the requirement of “linkage to science and technique” is derived, thereby conditioning the discretion of the Administration in this area.’ (resolution No. 17126-2006).

‘environmental principle “of linkage to science and technique” that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support to back them, and in that condition, limit and condition the discretion of the Administration in its actions.’ (Voto No. 14293-2005 reiterated by 11562-2006).

‘It is based on the principle that environmental norms must have technical support, since their application must start from limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be subject.’ (Voto No. 6322-2003).

In turn, it is related to the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality:

‘The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued with respect to this area be duly supported by serious technical studies, even if no other legal norm expressly so establishes.’ (Voto No. 7294-1998, emphasis ours).

‘Thus, the application of this environmental principle is directly linked to a parameter of constitutionality of conduct—administrative and of private parties—and of the norms that govern the area, such as reasonableness—according to the development of the jurisprudence of our Constitutional Court—insofar as its purpose is to tend toward the sustainability of the [sic] use of natural resources and of the elements that make up the environment, through their “adequate use”; and by virtue of which it is clear that the protection of the environment must be directed toward the adequate and intelligent use of its elements and in their natural, sociocultural, technological, and political relationships, in order to thereby safeguard the heritage to which present and future generations have a right; insofar as it is through the production and use of technology that it must be promoted to obtain not only economic gains (freedom of enterprise) but above all a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing damage or harm to them, as our Constitutional Court has considered, in its extensive jurisprudence, including from its origins, thus in the above-cited judgments number 3705-93 and number 2006-17126.’ (Voto No. 2410-2007).

And it also bears a close relationship with the principle of prohibition of arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad):

‘Arbitrary action is that which is contrary to justice, reason, or the laws, which obeys the mere whim or will of the public agent. The prohibition of arbitrariness condemns the lack of objective legal support or foundation for administrative conduct and, consequently, the violation of the material order of the principles and values inherent to the Rule of Law. (…) With regard to the application of the principle of prohibition of arbitrariness in the sphere of regulatory power, it must be noted that since this is, naturally, discretionary, the prohibitive principle of arbitrariness plays a role of the first order.’ (The emphasized text corresponds to the original judgment).

From that resolution, it is worth highlighting the precedent it invokes:

‘The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued with respect to this area be duly supported by serious technical studies, even if no other legal norm expressly so establishes.’ (The emphasized text corresponds to the original judgment).

It is evident that the principles of objectification of environmental protection or linkage to science and technique, as well as that of prohibition of arbitrariness, are of mandatory observance for the Asamblea Legislativa in the processing of bills, since otherwise the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality would be violated.

b. The need to guarantee democratic sustainable development

1) Normative framework on democratic sustainable development

As has been said, in light of Article 6 of the Constitución Política, the State exercises complete and exclusive sovereignty over its territorial waters, within a distance of twelve miles from the low-water line, and exercises a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within an extent of two hundred miles from the same line—called the Zona Económica Exclusiva—with the express purpose of protecting, conserving, and exploiting exclusively all the natural resources and wealth existing in the waters, the seabed, and the subsoil of those zones, in accordance with the principles of International Law.  
Pursuant to Article 50 of the Constitución Política, the Costa Rican State has the obligation to guarantee the development of fishing activities, in the manner that generates the greatest benefit for the people. For this purpose, it shall organize and stimulate production and the most adequate distribution of wealth, seeking to combine the right to development of communities with the right to a healthy and ecologically balanced environment.  
The foregoing is reinforced by the provisions of Article 56 of the CNUDM, which reaffirms the sovereign rights of States over the Zona Económica Exclusiva for the purposes of exploration, exploitation, conservation, and management of natural resources.  
This is also enshrined in the Ley de Biodiversidad 7788, which states:

“Article 2. The State shall exercise complete and exclusive sovereignty over the elements of biodiversity.”

Article 61 of the CNUDM already cited orders that the State must determine the allowable catch taking into account the most reliable scientific data available to it and that such measures shall seek to preserve or restore the populations of harvested species to levels that can produce the maximum sustainable yield. These are basic elements such as how many species may be caught in relation to the abundance of the various populations and at specific times so that in this way nature and the biomass can regenerate.  
In line with this provision, the Ley de Biodiversidad orders ensuring the application of the principle of intra- and intergenerational equity, stating:

“Article 9 (…) 4. The State and private parties shall ensure that the use of the elements of biodiversity is carried out in a sustainable manner, so that the possibilities and opportunities of its use and its benefits are guaranteed in a just manner for all sectors of society and to satisfy the needs of future generations.”

Additionally, that law refers to the preventive and integration criteria:

“Article 11. It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats (…). The conservation and sustainable use of biodiversity shall be incorporated into plans, programs, activities, and sectoral and intersectoral strategies, so that they are integrated into the development process.”

So that the Costa Rican State, in the exercise of that sovereign obligation to protect natural resources, must adopt decisions like those that are the subject of this bill, relying on science and technique. Only thus will it achieve effective respect for the right to a healthy and ecologically balanced environment that seeks to guarantee the greatest benefit for the inhabitants, the stimulation of production, and the most adequate distribution of wealth.  
Therefore, in order to reactivate these licenses it is essential to have information that justifies the decision (whether or not it is possible, according to the conditions of the species, to resume trawl fishing at a semi-industrial level) and that the legal norm defines the essential or minimum parameters that delimit the activity and regulate it in such a way that it is sustainable.

2) Jurisprudence on sustainable development in trawl fishing

Although reference has already been made to judgment 2013-10540, it is appropriate to mention that the Chamber considered, on this point, the following:

“INCOPESCA also accepts that trawl fishing generates the capture of juvenile species. Consequently, it is observed that international organizations, universities, and private researchers agree that the art of trawl fishing constitutes a non-selective technique that causes serious damage to the marine ecosystem, the sustainability of marine resources, and, with that, the food security and subsistence economy of the coastal inhabitants who fish artisanally. With respect to this last point, it is useful to extend the concept of ‘sustainable development,’ which is rooted in Article 50 of the Constitution, to that of ‘democratic sustainable development.’

In effect, up to now, when dealing with ecological issues, emphasis is usually placed on the scarcity of natural resources, the need to reduce the consumption of non-renewable resources, the increased production of renewable ones, and the management of polluting waste produced by society. Hence, the term that remained in vogue during recent decades was sustainable development, which focuses on the management of the above-cited variables and others, in order to foster development that does not conflict with the environment. The concept elaborated up to then encompassed an environmental component—the protection of the environment—, an economic one—economic development based on the sustainable exploitation of the environment—, and a social one—it was considered that economic development and the conservation of the environment automatically brought about social well-being. However, the emphasis of the ‘sustainable development’ concept was centered on the first two elements, the economic and the environmental. The third, as was said, was an almost natural consequence of the two previous ones. In more recent years, the evolution of the term sustainable development has led to renewed emphasis on the social element found within it and which, at bottom, serves as a counterweight to the economic element that has been predominant until today. It is not intended to assert that the social element is a novel advancement of the term sustainable development. On the contrary, it can be appreciated that this has been a factor that has been constantly present in the discussion, but that has been relegated in practice to a secondary plane given the preponderance of the other cited elements. Thus, for example, the report rendered in 1987 by the World Commission on Environment and Development before the United Nations noted that sustainable development implies satisfying the basic needs of all people and providing all with the opportunity to aspire to a better life, since a world in which poverty is endemic will always be prone to ecological and other types of catastrophes. Satisfying basic needs—the report tells us—means not only a new era of economic growth, but also assuring people in poverty that they will obtain a fair share of the resources required to sustain growth.

The social element of sustainable development is also verified in the component of social justice inherent to the Rule of Law and that has been collected by our Constitución Política. In effect, Article 50 of the Constitution establishes that: ‘The State shall procure the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.’ In the same article, the constitutional legislator has included the three elements of sustainable development: the stimulation of production (economic element), the ecologically balanced environment (ecological element) and, additionally, the most adequate distribution of wealth and the healthy environment (social element). The reading of the article must also be done together with Article 74 of the Constitution, which explicitly establishes the duty to procure a permanent policy of national solidarity rooted in the Christian principle of social justice.” (The emphasis does not correspond to the original).

It is clear that one of the parameters for analyzing the bill is the principle of democratic sustainable development.

3) National studies on sustainable development in trawl fishing

The Escuela de Economía of the Universidad Nacional de Costa Rica (UNA) prepared a report in January 2016 called “Socioeconomic Characterization of the Semi-Industrial Shrimp Trawl Fishing Sector in the Costa Rican Pacific.” In that report, the objective was to “address socioeconomic information gaps required for decision-making and the generation of public policy on the future of shrimp fishing activity in the Pacific of Costa Rica.” As methodology, that report used information from primary sources, based on a survey applied to a sample of the total number of people related to semi-industrial shrimp fishing, from suppliers to final marketing. Data from the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), interviews with representatives of chambers and associations of this fishery, experts and former vessel owners, as well as data from INCOPESCA, the Ministerio de Hacienda, and the Banco Central were used. That report indicates that one of the main negative externalities of that activity is that shrimp trawl fishing affects other species, mostly in juvenile stages, which directly harms artisanal fishing, since many of these fish species are traditional targets of that type of fishing.  
Likewise, that report reveals that “As of 2007, shrimp catch levels in the semi-industrial fleet have a sharp drop, with an annual decline rate of 15.4%. The accumulated drop in the 2007-2013 period is 45%” and that “Farmed shrimp has taken on great importance from 2003 to 2013, representing 5 times the semi-industrial trawl production. Productive shrimp farming projects may be alternatives to replace wild shrimp fishing.” Additionally, it maintains that in the 2003-2013 period it is observed that farmed shrimp production was on average 5.32 times more than shrimp caught by trawling. That report and others signed by both MarViva and the Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER) show that this phenomenon is due to the decrease in the extracted product as a consequence of trawl fishing and the overexploitation of the resource, which has driven various production mechanisms that could be more sustainable (see Mapping of the supply of seafood and aquaculture products IC-IM-13-14, by the Dirección de Inteligencia Comercial of PROCOMER, February 2015, and MarViva’s study on Trawl Fishing in Costa Rica, October 2010).  
The report notes that the impact of the reactivation of semi-industrial shrimp licenses on sustainable human development must be examined, so as not to harm other population groups in the areas that depend on artisanal fishing or that promote a socioeconomic activity that, in principle, is less invasive of the environment and marine soils.  
Regarding social aspects, the UNA report concluded the following:

“The human resource along the chain is poorly qualified, which does not allow for appropriating greater added value. Only 6% of the population has finished high school, 18% have completed primary school, and 10% have no education at all. More than 50% have an incomplete primary or secondary education level.

Income along the chain is unequal. Shrimp peelers earn 37 times less than the owners of the licenses.

Peelers also work informally (without social security) and on a temporary basis.

The 27 active licenses currently operating only generate 590 direct positions, of which more than 80% are of poor quality, since they do not reach the statutory minimum wage.” (The emphasis does not correspond to the original).

Likewise, it offers the following recommendations related to human development linked to semi-industrial trawl fishing:

“Generate productive socioeconomic alternatives, both individual and collective, to generate self-employment and self-subsistence. They may be related to more dynamic activities in each locality (tourism, restaurants, hotels, production of crafts or textiles, among others.)

Train the sector in business formation, to generate productive projects and own initiatives in vulnerable social groups. It must be accompanied by seed capital for the initial investment. Follow-up is also required, so that they are sustainable. It is recommended to generate a program centered on human development.”

In the Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible of 2018, regarding “Use and conservation of marine and coastal resources,” a section related to “Overexploitation of a high-value resource: shrimp fisheries” was included, providing the following data (https://estadonacion.or.cr/):

“An example of the country’s poor fisheries management is the catch of shrimp in Costa Rica. This has occurred mainly through semi-industrial trawl fishing, artisanal fishing with small trawls, and artisanal fishing with nets. Trawling and small trawls have generated strong negative impacts on the fish populations on which the artisanal fishing fleet depends. In this fishery, between 80 and 100% of the catch is made up of bycatch, that is, non-target species of the fishery (Marín Alpízar 2009, Wehrtmann et al. 2011, Porras and Marchena 2013). This has generated a long conflict between these two fishing sectors.

On top of this, the shrimp fishery faces serious sustainability problems along the Pacific coast. As of 2007, the catches of the semi-industrial fleet have been decreasing at an average annual rate of 15.4%; the total accumulated drop in the 2007-2013 period was 45% (UNA 2016). This decrease is attributed to a strong reduction in the populations of the target species. On the other hand, farmed shrimp represents up to 5 times more than semi-industrial trawl production, generating significant competition for the trawl sector (UNA 2016).

The deterioration of the shrimp fishery is widespread in all areas of the Pacific coast. An evaluation of the populations of white shrimp, tití shrimp, brown shrimp, pink shrimp, and fidel shrimp, determined that all these species reached maximum sustainable yield in the 1970s and 1980s (Tabash 2007). This trend is reflected in the total landings of the shrimp fleet, which show the drop in landings since the early eighties (Graph 9). As coastal shrimp populations collapsed, the shrimp fleet focused on deeper-water species, until all shrimp populations were depleted (Álvarez and Ross 2009). The fleet then concentrated on extracting species that are not shrimp, such as the langostino (which began to be caught in 2014) or fish on which the artisanal fleet depends (pargos, cabrilla, congrio, etc.).

Within the Golfo de Nicoya, it is estimated that white shrimp fishing will cease to be profitable by 2018. Tití shrimp catches reached their maximum yield in 1971, and by 2010 their catches were zero; currently only 5% of its virgin spawning biomass remains. Pink shrimp reached its maximum yield in 1988, currently only 25% of its virgin spawning biomass remains, and it will reach growth overfishing by 2019. For fidel shrimp, zero catches are reported in the Gulf since 2009 (BIOMARCC-SINAC-GIZ 2013). In deeper waters, the situation is similar. The alarming level of overexploitation of deep-water shrimp led scientists to request the temporary closure of shrimp fisheries, a request that was not heeded by INCOPESCA (Wehrtmann and Nielsen-Muñoz 2009).

INCOPESCA has conducted tests of bycatch reduction devices in order to reduce the incidental catch of non-target species; however, the results are not very encouraging. Tests on the bycatch of trawl nets using the turtle excluder device in the pink shrimp fishery yielded unwanted fauna catches of 80% (Marín Alpízar 2009). While evaluations on the use of fish excluder devices were even less encouraging. In the white and tití shrimp fishery, the bycatch-to-shrimp ratio using these devices was 48:1 (98%), while in the pink shrimp fishery it was 16:1 (94%) (Porras and Marchena 2013).

As a result of Voto 10540-2013 of the Sala Constitucional, which declared the use of the trawl technique unconstitutional, the number of vessels and people related to this productive activity has been decreasing. By 2015, there were 27 active and operating licenses, which represented a total of 590 direct jobs (UNA 2016). By the end of 2019, the last three active licenses registered by INCOPESCA will reach their expiration date. This closure will also affect the jobs associated with the processing phase, in which about 400 women are employed, mainly from the Puntarenas area. Of the 590 direct jobs generated by the activity, more than 80% do not reach the statutory minimum wage (UNA 2016).” (The emphasis does not correspond to the original).

That report, although prior to the study carried out by INCOPESCA, does illustrate the problems that shrimp fishing generates in the ecosystem, details that in most cases the maximum sustainable yield has already been reached, and reaffirms the need to carry out an updated evaluation of the biomass, the ecosystems, and the conditions of the marine soils. Additionally, it refers to the social problem linked to trawl fishing.  
As a continuation of this study, the FAO, FAO representation Costa Rica, in January 2019, carried out a study called “Socioeconomic Characterization of Crew Members, Net Makers, and Peelers of the Semi-Industrial Shrimp Trawl Sector in Costa Rica.”  
That report was contributed to the legislative discussion by Diputado Melvin Piña (see folios 1114-1164, volume V of the legislative file). The study reveals the social risk in the Cantón Central de Puntarenas according to a series of social and economic indices. It affirms that “the data show that the loss of licenses entails a significant impact on the poverty of this canton” and justifies “a coordinated and urgent intervention by various public institutions to meet the needs of the unemployed population.” It concludes that “many of the jobs associated with trawl fishing are informal” and measures must be adopted to “promote decent employment in the fishing sector,” which includes, as the researchers state, “increasing and promoting access for fishers to social security networks and effectively organizing workers, among a set of initiatives.” The report makes conclusions according to two scenarios: a) that the suspension of trawl net licenses is maintained, in which case it proposes strengthening the institutional framework to address the multiple needs of the population and b) that semi-industrial trawl net fishing licenses are authorized again. With respect to this latter scenario, it expressly warns that it must be done with regulations that allow the sustainable use of the resource. Specifically, it recommends the following:

“The Costa Rican institutional framework could consider the possibility of generating a regulatory process that allows for the improvement of the working conditions of crew members, net makers, peelers, and other links in the trawl production chain, through the creation of mandatory compliance regulations. In that sense, it would also be useful to generate a series of indicators in the social sphere of the fishery, to analyze its sustainability in an integral manner.

Through an interdisciplinary team, research should be done to determine the number of people indirectly linked to the trawl sector, as well as a characterization of that segment of the production chain.

Explore the possibility of reactivating workers’ cooperatives in the semi-industrial trawl sector or contributing to an organization that groups the different linked groups, according to the trade they exercise within the shrimp sector.

Understanding that the effort could not be the same, the same measures of scenario one must be applied to people who cannot re-enter the sector. It is essential to ensure that all people have access to all the corresponding social security programs and that they are supported in productive reconversion.” (The emphasis does not correspond to the original).

These recommendations and conclusions of the FAO which, as indicated, were incorporated into the legislative file, reveal that prior to reactivating the industrial shrimp trawl fishing licenses, it is necessary to examine the socioeconomic conditions of the people involved in the production chain in order to generate decent and quality jobs.  
In order for the concept of democratic sustainable development to be conceived and completed, it is no longer enough to weigh only the variables that affect the ecosystem, but also the socioeconomic factors linked to the activity. It should be emphasized that the FAO recommends the following:

“Generate a regulatory process that allows for the improvement of the working conditions of crew members, net makers, peelers, and other links in the trawl production chain, through the creation of mandatory compliance regulations.”

After having specified the parameters for determining whether or not the alleged defect has been configured, it is appropriate to examine the study that serves as the basis for the bill.

5. Noteworthy elements of the technical study that underpins the bill

a. Preliminary considerations

It is worth recalling the grievances that, in substance, the consulting legislators allege: 1) the norms omit making reference to the bycatch exclusion devices that are being authorized for truly significant incidental catch and, on the contrary, authorize the activity and the licenses subject to technical studies that have not been carried out, but rather it is clear from the norms themselves that these will be executed at a later date; 2) the INCOPESCA study is insufficient to determine the sustainability of trawl fishing according to what has been indicated by academia (criteria that will be examined further on); 3) the study omits the evaluation of the impact on the marine soil and the possible damage caused or to be caused by the activity in question; 4) there is non-compliance with the judgments of the Chamber due to a lack of analysis of the existing biomass, impact on the ecosystem, the effect on artisanal fishers, and any social variable that allows concluding that this fishing activity is compatible with the principle of sustainable development.

The consulting legislators note that academic criteria agree that the study prepared by INCOPESCA is insufficient to determine the sustainability of trawling.
It is also necessary to mention the opinions approved by the legislators in the Permanent Ordinary Committee on Agricultural Affairs.
The Majority Affirmative Opinion relied on INCOPESCA's technical report to endorse the bill. The legislators who signed that opinion concluded the following:

 "...taking as reference the order given to INCOPESCA, both by the Contentious-Administrative Court of Appeals and by the Constitutional Chamber, to carry out studies aimed at demonstrating a significant reduction of bycatch that is compatible with democratic sustainable development, the aforementioned investigation was carried out, which is presented to the legislative body as technical support for the analysis of this legislative initiative. A report that, it is reiterated, has the endorsement of the Executive Presidency of INCOPESCA and its Board of Directors" (folio 1049 of the copy of the legislative file, volume IV).

 The Minority Negative Opinion reproduces a series of criteria submitted to the file related to the sufficiency of INCOPESCA's technical report. Despite its inherent value, due to its length, a summary will be made at the end of this vote, as an annex. Furthermore, precisely because that opinion is based on the reports of the consulted institutions, it is appropriate to omit here what was stated therein, because a succinct reference to what those reports stated will be made later.
 It is now appropriate to provide a description and examination of the study that underpins the bill.

b. Justification and objective of the technical study that underpins the bill

To examine the grievances raised, it is necessary to point out that both the Constitutional Chamber, in vote 2018-014168, and the Contentious-Administrative Court, in an interlocutory and precautionary resolution 277-2018-I of the First Section of the Contentious-Administrative Court of Appeals, issued orders to INCOPESCA to carry out the necessary technical and scientific studies demonstrating a significant reduction in bycatch (fauna de acompañamiento) that would be compatible with democratic sustainable development. In response to these jurisdictional mandates, INCOPESCA conducted a study called "Evaluation of the exclusion percentages of shrimp bycatch (Fauna de Acompañamiento del Camarón, FACA) in deep-sea shrimp trawling for Pinky, Farfantedepenaus brevirostris and Fidel, Solenocera agassizii, using different types of mesh sizes and devices (TEDs, BRDs, AND DOUBLE FOOTROPE), in the Costa Rican Pacific Ocean", which, according to the statement of motives of the bill, is the technical foundation on which the legislators promoting the parliamentary initiative rely. In this regard, the statement of motives stated the following:

 "By reason of the foregoing and through Board of Directors Agreement AJDIP-/137-2019, the final report of the investigation called "Evaluation of the exclusion percentages of FACA in deep-sea shrimp trawling for Pinky Farfantepenaeus Brevirostris and Fidel Solenocera Agassizii using different mesh sizes, devices (TEDs, BRDs and Double Footrope) and other improvements, in the Costa Rican Pacific Ocean" is presented. Also in this same official communication, it informs that through note PESJ-120-2019 in compliance with Agreement AJDIP-/137-2019, it delivered to the Legislative Assembly the report with the final result of the aforementioned investigation (...).

Regarding this investigation, which constitutes the technical-environmental foundation for this bill, it is pertinent to cite here that the results clearly demonstrate that the net used in experiment 1 amply met that requirement, since it excluded more than double the target FACA percentage. The same investigation indicates the following as an example:

 "Now, it should be noted that the achievements in reducing FACA are achieved with an experimental net that has some particular characteristics. In the first place, it is completely aimed at catching shrimp and not fish, even if commercial, because the Chamber demanded the application of the Principle of Democratic Sustainable Development, which establishes that there must be greater protection for artisanal fishing over semi-industrial shrimp fishing, because a greater number of people participate in and benefit from the former; therefore, if commercial fish are caught, that principle would not be met."

 The results of this investigation regarding this point were very positive, since no species of commercial interest were caught in the Fidel shrimp trawls, and in the pinky shrimp trawls, species of this type only represented 0.03% of the total catch weight. For cartilaginous fish, the results were also positive, representing 3.1% of the total catch weight for Fidel shrimp, and only 0.6% for pinky shrimp.

 Consequently, to comply with what was stipulated by the Constitutional Chamber regarding a reduction in bycatch, it is possible to authorize INCOPESCA to issue shrimp catch licenses to vessels that strictly comply with the design of the Experimental 1 fishing gear for achieving a FACA reduction of 66.5% for Pinky shrimp and 65.7% for Fidel shrimp.

 INCOPESCA must carry out additional studies to know in detail the impact of Experimental 1 fishing gear and to precisely determine the sizes at first maturity, current fishing grounds, prospecting for new fishing grounds, and the biomass at maximum sustainable yield. As mentioned in the aforementioned scientific report, INCOPESCA is developing a project with an investment of 1500 million colones that will allow it to carry out said studies during 2019 and 2020.

 With these reforms, compliance is given to the recommendations derived from the technical-scientific investigation carried out by INCOPESCA, so that the shrimp fishing activity can be carried out sustainably and in compliance with the principle of Democratic Sustainable Development and stimulating production and the most adequate distribution of wealth."

 The study in question was attached to folios 96-188 of the legislative file and served, as indicated, as support for the bill. In addition, it can be consulted on the INCOPESCA website:
https://www.INCOPESCA.go.cr/investigacion/documentos_tecnicos/19-inf_inv_camaron.pdf 
 To contextualize and analyze the legislators' objections on constitutionality, it is necessary to specify the observations made by the INCOPESCA authorities themselves, in relation to the study in question.
In the first place, it is appropriate to point out that INCOPESCA itself acknowledges that the urgency of the study was due to the orders issued by the jurisdictional authorities, by stating the following:

 "The foregoing further justified the need to carry out a short-term investigation, which would allow knowing if it was possible to obtain a significant percentage of FACA reduction, which would be the necessary technical element to recommend reopening shrimp trawling, based on compliance with the requirements requested by the Constitutional Chamber. Otherwise, it would be necessary to continue investigating other meshes and devices, until achieving that percentage."

 The summary of the referenced report states:

"INCOPESCA carried out an investigation between October and December 2018, whose main objective was to evaluate the exclusion percentages of FACA in the pinky and fidel shrimp fishery; 4 types of nets were analyzed with variants such as mesh sizes (1.75 to 2.25 inches), net height, TED fisheye and square mesh, BRD (with distances between grids of 4 and 6 inches) and double footrope, compared to the traditional or control net. The samplings included the analysis of target and bycatch and were carried out in usual fishing grounds for the investigated species, with a total of 4 experiments and 132 trawls. FACA catch was analyzed for both shrimp species and in the case of pinky, the experiment 1 net achieved a decrease of 66.5% compared to the control net and an increase of 161% in shrimp catch (shrimp-FACA ratio of 2.56); while for fidel, the same experiment 1 net presented a decrease of 65.7% compared to the control net but with an increase of 26.7% in shrimp catch (shrimp-FACA ratio of 1.26). The size structure for pinky was analyzed, obtaining sizes for the control net between 92-207 mm and in the experimental nets between 98-207 mm; in the case of fidel, the control net sizes were between 79-189 mm and in the experimental nets between 96-196 mm. The percentage of individuals was analyzed with respect to the TPMS [size at first sexual maturity], obtaining that in general pinky males were above the TPMS (83.2 mm), while a percentage (4.2-10.2%) of females was below the TPMS (130.6 mm); for fidel, females were 94% above the TPMS (112.6 mm). The FACA composition in pinky catches was analyzed, with fish being the group with the greatest presence (75.9%), followed by crustaceans (23.4%); in the case of the FACA composition in fidel fishing, fish were the group with the greatest presence (60.9%), followed by crustaceans (39.7%). It is concluded that the experimental net from experiment 1 caught less FACA than the control net, which is environmentally relevant and, on the other hand, caught more shrimp, which is economically satisfactory for the fishermen and will thus stimulate its use; the Student's t-test and probability tests gave significant differences for both shrimp species, which allows establishing that this net did statistically decrease FACA catches and significantly increased shrimp fishing. Shrimp versus FACA ratios were even achieved that exceed those reached by Suriname in the case of pinky or are among the best in the case of fidel. That country's fishery is environmentally certified as sustainable fishing by the Marine Stewardship Council. Finally, the implementation of experimental net 1 is recommended as the legal standard and the need to continue with research that provides information still required for the management of the fisheries of these two species." (Highlighting does not correspond to the original).

From the report it can be deduced that its main objective was to evaluate the exclusion percentages of FACA in the pinky and fidel shrimp fishery in the Pacific Ocean of Costa Rica using different mesh sizes and other devices.
 This investigation was carried out over a period of three months during the year 2018 and, solely, as has been stated, had the purpose of evaluating the exclusion percentages of FACA in the fishery of two types of shrimp, namely, pinky and fidel; various techniques were used that led to positive results in the sense that FACA was reduced, but INCOPESCA itself points out the need to "continue with research that provides information still required for the management of the fisheries of these two species." It also acknowledges that there are variables pending evaluation:

"Informing that a new project has been prepared, valued at more than 2000 million colones, to be executed during the year 2019, with which the investigations aimed at determining the viability of sustainable shrimp fishing can be continued. It will investigate other topics, such as the reproductive season, size at first sexual maturity, current fishing grounds, prospecting for new shrimp fishing zones, and biomass at maximum sustainable yield, among others." (p. 6 of the report. Highlighting does not correspond to the original).

In that document, it is expressly admitted that there is a need to investigate topics such as the reproductive season of the species, maturation sizes, fishing grounds, and biomass yield.
 It is appropriate to warn that, although INCOPESCA had an obligation to carry out a technical study in compliance with the cited jurisdictional orders, this did not imply that, for this parliamentary initiative that seeks to promote trawling again, the Legislative Assembly necessarily and exclusively had to have this input as the sole scientific basis to approve the decision to reactivate the granting of the aforementioned licenses.

c. The need for more studies and the deadline given by the transitory provision

It is necessary to return to the wording of the bill approved in the first debate. The rules of interest provide the following:

 "Article 47- Licenses for the sustainable harvesting of shrimp for commercial purposes shall only be granted to vessels of national flag and registration, as well as to Costa Rican individuals and legal entities. These licenses are classified into two categories:

 a) Category A (license for semi-industrial shrimp fishing Pacific Ocean): vessels with a license or permit for the sustainable harvesting of shrimp for commercial purposes, using bottom trawls as fishing gear that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority established by INCOPESCA, only in the economic zone of the Pacific Ocean. To grant these licenses and permits, INCOPESCA must necessarily have the scientific and technical studies that determine the sustainable harvesting of the resource.

INCOPESCA shall determine the commercially harvestable shrimp species, based on the corresponding scientific studies.

 TRANSITORY I- So that those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law can be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding applications must comply with the technical criteria established by INCOPESCA and their execution shall be subject to the conditions established by said entity.

 TRANSITORY II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law." (Highlighting does not correspond to the original).

 From a careful reading of these cited rules, it can be deduced that, on the date of approval of this bill in the first debate, the "scientific and technical studies that determine the sustainable harvesting of the resource" were not available.
That is, the study provided to the legislative file as the foundation of the bill refers to the various methods that seek to eliminate FACA, but the legislators admit that the studies certifying that semi-industrial fishing can be carried out in accordance with criteria of sustainable development of the resource are not yet available.
 The bill under analysis itself provides for a transitory rule granting INCOPESCA a non-extendable period of one year to carry out the required scientific and technical studies.
Regarding this specific point, it is appropriate to examine the grievance through the lens of INCOPESCA's own technical criteria. In this regard, official communication PESJ-409-2019 of November 20, 2019, signed by the Executive President of INCOPESCA, Mr. Daniel Carrasco Sánchez, addressed to the Committee of the Legislative Assembly, is recorded in the legislative file (folios 1214-1221, volume V). This communication was sent following a request to present conclusions prior to approval in the first debate. Note that the criteria of the governing authority in fishery matters were added to the file seven days before its approval in the first debate. In that communication, the following statements of interest were made:

 "It is necessary to point out, based on Article 50 of the Political Constitution, that the legislation issued on the sustainable harvesting of the shrimp resource must seek to achieve the greatest well-being for the people who directly or indirectly benefit from shrimp capture in both the Exclusive Economic Zone of the Pacific Ocean and the Caribbean Sea.

The investigation referred to by the legislators sought to demonstrate a significant reduction in bycatch (fauna acompañante), in compliance with the provisions of the Constitutional Chamber in Vote 2013-1054 (sic) and was developed within the timeframes granted by judgment No. 277-2018-I of the Contentious-Administrative Court of Appeals and resolution number 2018014168 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. Furthermore, it was approved by the Board of Directors of INCOPESCA through agreement AJDIP/137-2019 of March 7, 2019, and official communication PESJ-120-2019 of March 11, 2019.

 Given the above, it is important for our institution to highlight that any legislative initiative seeking to regulate shrimp trawling should exhaustively adhere to the best results obtained in the aforementioned investigation, as well as to provisions established by the Board of Directors of INCOPESCA, in core aspects such as fish and turtle excluder devices, satellite tracking, exclusion of fishing over reefs, seagrass beds, Marine Protected Areas and Marine Areas for Responsible Fishing, among others.

 Likewise, it is considered that the proponents should legislate in pursuit of reducing the conflicts that arise between different fishing fleets, therefore, it is suggested to exclude semi-industrial shrimp fishing from small-scale commercial fishing grounds, as determined by the zoning maps approved by INCOPESCA, through Board of Directors Agreement AJDIP/158-2017.

Regarding the sustainability of this fishery, it is important to mention that no fishing technique in itself is sustainable, so determining the sustainability of a fishery requires certain specific criteria.
The Biomass criterion, which would result in the maximum sustainable yield and the level of exploitation of the resource; the criterion of management capacity, control, and monitoring by the fishing authority to maintain the fishing effort and biomass within the parameters of Maximum Sustainable Yield (MSY) for each type of fishery; and the level of impact generated by fishing on the ecosystem, including the fishing of non-target species and the impact on the seabed.

In this sense, we must inform the deputies that INCOPESCA does not have resources that allow it to frequently measure the aforementioned criteria through research and data collection, so at present it is not possible to determine the sustainability of Costa Rican fisheries.

 However, in the case of shrimp trawling, thanks to the aforementioned investigation, INCOPESCA has knowledge about the type of design and performance of equipment that could allow the significant reduction of bycatch (pesca incidental), for two shrimp species in a determined area of the Central Pacific.

 In order to expand and generate more technical-environmental inputs, the Institution put out to public tender No. 2019LN-00002-001860000 for an investigation called: "evaluation of the population dynamics for the shrimp fishery by trawlers in the Pacific of Costa Rica". Said research project was designed based on the technical knowledge of INCOPESCA, contemplating inputs obtained through formal consultations with institutions related to the matter, such as MINAE, MAG, Public Universities and Research Centers, among others.

 The proposed study was planned to be carried out within a period of 24 months, in order to compare at least two years of data and consider possible variations caused by the ENSO phenomenon (El Niño-Southern Oscillation). This investigation was to complement the one already developed to evaluate the exclusion percentages of FACA in deep-sea shrimp trawling for pinky and fidel shrimp in response to the judicial rulings. (...)

However, said tender did not materialize (...).

Given the above, it is necessary to highlight that even if this bill is approved, the Board of Directors of INCOPESCA, prior to approving new shrimp fishing licenses or renewing existing ones, should have the necessary scientific-technical inputs regarding the available biomass, where, in addition, the Maximum Sustainable Yield (MSY) parameters must be established, as well as defining the FACA reduction levels, and determining spatial-temporal closures to protect the species when they are in growth areas and during the reproduction period.

The foregoing must be taken into account since this initiative, in Transitory II, grants, upon the eventual approval and publication of the law, a non-extendable period of one year to carry out the pertinent scientific and technical studies that support the granting of new licenses for semi-industrial, sustainable harvesting of shrimp, using bottom trawls, adjusted to the scientific and technical regulations established by INCOPESCA.

As can be seen in the explanation supra, this is not the recommended timeframe for carrying out the investigation, given that two years of research are initially required for data collection, and a subsequent period to generate the final scientific and technical report." (Highlighting does not correspond to the original).

From what is gathered in that communication, it can be deduced that INCOPESCA currently has knowledge about the type of design and performance of equipment that could allow the significant reduction of bycatch (pesca incidental), for two specific shrimp species in a determined area of the Central Pacific (note that the Caribbean Sea is not included in the referenced investigation). The foregoing, as a product of the investigation carried out in response to the aforementioned jurisdictional orders. However, the need to carry out additional studies to pursue sustainable fishing is evident. The institution acknowledges the need to carry out additional studies regarding biomass, which would result in a sustainable yield and exploitation of the resource, criteria of management capacity, control, and monitoring by the fishing authority to maintain effort and biomass within "Maximum Sustainable Yield" (MSY) parameters, impact of fishing on the ecosystem, including the fishing of non-target species, and the impact on the seabed.
 In that communication, it is explained that, for shrimp trawling, there is already an input that evaluated the exclusion percentages of FACA; but, prior to the approval of any new semi-industrial licenses, more scientific-technical inputs must be available to examine the available biomass, the MSYs, define the FACA reduction levels, and determine spatial-temporal closures to protect the species during reproductive or growth periods.
 That is, the institution itself admits the non-existence of technical-scientific criteria that empower them to authorize trawling licenses that guarantee sustainable fishing. The foregoing is compounded by the fact that INCOPESCA demands at least a two-year period to carry out these studies that would serve as inputs for making an informed decision. While the bill introduces a transitory rule providing for a non-extendable period of one year for such purposes. This inconsistency was highlighted by the Executive President in the analysis communication.
 Consequently, the consulting legislators are correct when they state that the bill seeks the authorization of an activity subject to technical studies that have not been completed and that are planned to be carried out after the law. And as stated, it is added that, according to INCOPESCA, they are being granted a shorter period than that foreseen by the institution to carry out the technical studies that complement the one already conducted. Said studies would seek sustainable fishing that covers and examines the variables necessary for the adoption of an informed decision on whether or not to authorize licenses for semi-industrial shrimp trawling.

d. The omission of the study regarding sustainable development

 Regarding the social problem linked to trawling, it is necessary to warn that nothing examined in the technical study provided points to fully respecting the principle of democratic sustainable development in the terms ordered in judgment 2013-10540, nor to assessing whether the reactivation of semi-industrial shrimp trawling represents a real and effective solution to said problem.
 The study that the legislators used as input for this bill lacks any analysis of the social and economic impact of the reactivation of semi-industrial shrimp trawling licenses on the national and local economy, the impact on artisanal fishermen, as well as the generation of quality jobs that are not harmful to minimum social guarantees. In the words of FAO itself, "indicators in the social sphere of the fishery, to analyze its sustainability in an integral manner."
 Therefore, this minority cannot consider the requirement indicated in judgment 2013-10540—that the reactivation of this commercial activity be compatible with democratic sustainable development—to be satisfied.
It should be added that, when consulted on the bill, the Executive President of INAMU, Ms. Patricia Mora, made the following statements (folios 1194-1198 of the legislative file, volume V):

 So that appropriate measures can be taken to reduce the vulnerability of the most affected population groups.

(...) we recommend that in its applicability, the focus on gender equality and sustainability be cross-cutting in these productive processes and that the legal text be redesigned under those parameters. As shrimp stocks and other marine products decrease due to overexploitation through industrialized practices such as trawling, development efforts must increase investments in aquaculture, introduce changes in the commercial system, and develop innovative institutional organizations for fishery management, with a new focus on social issues and with a gender perspective in the fishing sector." ( Highlighting does not correspond to the original).

6. Analysis of the study in light of what has been expressed about the legislative iter

a. Statements of the consulted instances

 The authorities and organizations consulted during the legislative procedure expressed themselves regarding the study provided by the proponents:
 INCOPESCA acknowledges that they require further studies prior to adopting this decision and highlights that even if this bill is approved, the Board of Directors, prior to approving new shrimp fishing licenses or renewing existing ones, should have the necessary scientific-technical inputs regarding: the available biomass, Maximum Sustainable Yield (MSY) parameters, defining the FACA reduction levels, determining spatial-temporal closures to protect the species when they are in growth areas and during the reproduction period. Furthermore, that the period granted in the transitory provision does not meet its requirements.
 MINAE and SINAC allege a lack of solidity in the study, as it is aimed solely at evaluating the exclusion percentages of FACA in the shrimp fishery for two shrimp species (Pinky Shrimp and Fidel Shrimp), is limited to a period of two months, limited to a specific area of the Pacific and to a time of year affected by the El Niño phenomenon.

Likewise, it demonstrates the need for studies on aspects not contemplated and refers to the obligation to add the ecosystem approach (enfoque ecosistémico) to future studies, which should address: available biomass, carrying capacity of the system, optimal levels of exploitation, among others.

The Center for Research in Marine Sciences and Limnology (CIMAR-UCR) points out that, although the INCOPESCA study is a valuable effort to innovate in the field of fishing technology for sustainability, it also has several weaknesses: 1) it must be considered a preliminary study, from which the results obtained cannot be generalized, since the sampling area was restricted, and the short sampling period (three months) does not allow concluding that the results obtained are representative of the entire Costa Rican Pacific and the entire year; 2) it is not appropriate to recommend the use of experimental net 1, much less the certification of shrimp trawling (pesca de arrastre de camarón) as a sustainable fishery; 3) the results obtained are only valid for trawls of less than two hours in duration, so INCOPESCA would have to prove it has the institutional capacity to ensure that commercial trawls last less than two hours, since they usually last between four and six hours; 4) there are methodological problems in the data analysis. Likewise, they note that "the report limits itself to studying bycatch (fauna acompañante), and ignores the sustainability of the shrimp populations themselves." It additionally questions that "the study also does not consider the impact of the fishing gear on the seabed (fondo marino)."

In official communication CIMAR-338-2019 of September 24, 2019, the Director addressed Deputy Mario Castillo Méndez in the following terms:

"Before (re opening any commercial extraction of a marine-fishery resource, it is essential to know its current state, especially the available biomass. Currently, this information does not exist for the shrimp resource in Costa Rican waters, and the previously cited INCOPESCA study focused on modifications to the nets to evaluate the exclusion percentages of bycatch (FACA) of the fishery and did not evaluate the present biomass of the two shrimp species in the study, nor the effect of the nets on the seabed. Furthermore, the sustainability of a fishery resource is not evaluated exclusively through the percentage of FACA; rather, it includes many more environmental and biological-fishery parameters in order to develop an ecosystem approach for evaluating the impact of a fishery" (The highlighting does not correspond to the original) (folios 582-583 of the copy of the legislative file, volume II).

The PGR warned that although the results yielded by the study conducted appear to be satisfactory in terms of a considerable reduction in bycatch (pesca incidental), said opinion was focused only on that specific objective, leaving aside other environmental variables and those that measure democratic sustainable development. It highlighted that the proposed bill could contain constitutional defects, because it reestablishes trawling without a technical study that has fully evaluated the environmental impact produced by that activity. This is due to the following: 1) the study itself indicates that a new project has been prepared that envisions investigating other topics such as reproductive season, size at first sexual maturity, current fishing zones, protection of new species, biomass at maximum yield, among others, in order to continue with the investigations aimed at determining the viability of sustainable shrimp fishing; that is, it recognizes that it leaves out important variables; 2) INCOPESCA informed the Assembly of the pending research; and 3) this research, as stated, is necessary to have scientifically rigorous data for decision-making.

Likewise, the PGR explained that the bill exceeds the objective scope covered by the research on which it claims to be based, because: 1) the possibility remains open of allowing trawling of any shrimp species and in the exclusive economic zone of the Pacific Ocean and the Caribbean Sea, even though the research conducted was carried out only in one sector of the Pacific Ocean and for two specific shrimp species; and 2) it would allow granting licenses for shrimp fishing using suripera nets as fishing gear, which does not appear to have been the subject of analysis in the supporting study.

Due to the significance of its statements, the conclusions reached by the aforementioned advisory body are transcribed, as relevant:

"The study Evaluation of the exclusion percentages of FACA in the trawl fishing of deepwater shrimp Pinky, Farfantepenaeus Brevirostris, and Fidel, Solenocera Agassizii, using different mesh sizes and devices (DEP'S, DET'S, AND DOUBLE FOOTROPE), in the Costa Rican Pacific Ocean (approved by agreement of the INCOPESCA Board of Directors No. 137-2019), which serves as the technical basis for the bill, had the objective of evaluating the exclusion percentages of bycatch in pinky and fidel shrimp fishing in the Pacific Ocean, using four different types of trawl nets.

Although the results obtained appear to be satisfactory in that a considerable reduction in bycatch was achieved, the study was focused solely on that specific objective, leaving aside other environmental variables. Hence, based on the principles set forth above and the cited rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), the proposed bill could contain constitutional defects, insofar as it reestablishes trawling without a technical study that has fully evaluated the environmental impact produced by that activity.

(…) Note that the study itself indicates that a new project has been prepared, to be executed in 2019, in which other topics would be investigated, such as reproductive season, size at first sexual maturity, current fishing zones, prospecting for new zones, biomass at maximum yield, among others, in order to continue with the investigations aimed at determining the viability of sustainable shrimp fishing. (p. 6).

Furthermore, INCOPESCA, in official communication No. PESJ-334-2019 of September 3, 2019 (which appears in the legislative file), indicates that in order to expand the available information, generate more technical-environmental inputs, and fully comply with the judicial rulings, a new two-year investigation has been proposed to experiment with trawl nets with different modifications, identify current and new zones for deepwater shrimp fishing, determine the biomass at maximum sustainable yield, and determine the reproductive season and size at first sexual maturity. And it mentions that this new investigation will complement those already conducted and that 'the results of these analyses will be of utmost importance so that INCOPESCA and Costa Rican society in general have technically and scientifically rigorous data for decision-making and can assess the biological, socioeconomic, and regulatory criteria so that, through legislative means, it can be defined whether or not the use of trawling gear for shrimp capture is feasible...'

Based on the foregoing and taking into account the technical opinion of the Center for Research in Marine Sciences and Limnology of the University of Costa Rica (CIMAR), which also appears in the legislative file, the study on which the bill is based does not appear to be sufficient to justify the reinstatement of shrimp trawling.

In any case, even if, based on the technical opinions issued in this regard, it were confirmed that the study, its methodology, and its results are technically and scientifically correct and that it even covers all the necessary aspects to reestablish shrimp trawling under the terms required by the Constitutional Chamber, it must be noted that the proposed regulation goes beyond the objective scope covered by the research conducted.

With the law reform set forth in the bill, the possibility remains open of allowing trawling of any shrimp species and in the exclusive economic zone of the Pacific Ocean and the Caribbean Sea, even though the research conducted was carried out only in one sector of the Pacific Ocean and for two specific shrimp species.

Furthermore, the proposed reform would allow granting licenses for shrimp fishing using suripera nets as fishing gear, which does not appear to have been the subject of analysis in the supporting study. In this regard, note that in Constitutional Chamber ruling No. 15233-2019, based on the report rendered under oath by INCOPESCA, it is indicated that no study on that fishing gear is being conducted and that a short-term investigation would be carried out in Golfo Dulce, in order to have more scientific information and assess its future implementation in that marine ecosystem" (The highlighting does not correspond to the original) (folios 742-752 of the copy of the legislative file, volume III).

The Department of Technical Services of the Legislative Assembly warns that an analysis of the sustainable use (aprovechamiento sostenible) of shrimp is not related exclusively to exclusion devices (dispositivos excluidores). And it pointed out:

"For the processing of this File, only the study already analyzed is available, without observing results of evaluations of the behavior and current reality of the species in its environment; the existing biomass; seabed management and the protection and conservation of micro and macro fauna; the fishing areas; the balance of the trophic chain; the equitable distribution of wealth; the families to be benefited; and the resulting economic and social benefit from the opening." (The highlighting does not correspond to the original).

The Inter-American Association for Environmental Defense (Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente) points out that the study lacks the scientific rigor necessary to prove the sustainability of any fishing practice. Therefore, attempting to base the bill on this study constitutes a flagrant violation of Costa Rica's international obligations regarding the protection of the environment and marine fauna.

The PROMAR Foundation points out that the fieldwork was carried out by fishermen from the sector involved and with their vessels, thus being both judge and party at the same time; the sampling and experiments did not include seasonal variables, which are fundamental in these cases; furthermore, they were carried out only in the Golfo de Nicoya and were not conducted at significantly different depths; moreover, the sample size is statistically insufficient, and there are no data on biomass or population stocks.

The Neotrópica Foundation concludes that the study "demonstrates a substantive deficiency in the methodological process."

The MarViva Foundation, aware of the social and economic problems of the Province of Puntarenas, considers that the trigger for the unemployment situation is not related to the prohibition of trawling. It explains that, according to CCSS data, all productive sectors of Puntarenas have been contracting for the past 20 years. The sustained reduction in the number of officially registered companies in the sectors with the greatest capacity for employment generation and economic dynamism, such as construction, agriculture, and industry, has been occurring since 2001 and worsened since 2006 with the closure of the only free zone (zona franca) in the area. Furthermore, it states: "Unsustainable fishing practices (such as trawling), the absence of control of illegal fishing, the lack of scientific criteria in fisheries management, and the effects of climate change have promoted the collapse of fish populations and the economic agents linked to this sector." It adds that this is not a phenomenon exclusive to Costa Rica but to all of Mesoamerica due to the overexploitation of resources and unsustainable practices. Likewise, it indicates that trawling is not a solution to the socioeconomic crisis of the central canton of Puntarenas. It takes up the UNA study mentioned above to conclude that in the trawling production chain, there is a clear asymmetry in the income received among the agents and a lack of social justice, and the women shrimp peelers receive wages below the minimum, without labor guarantees of any kind:

"These numbers show that 65% of the general income from trawling remains in the hands of license owners and that women and their families are the most punished by conditions that do not respect minimum labor rights (…) The numbers found in the CCSS contrast with those alleged by semi-industrial fishermen and some deputies. We are, then, facing 2 scenarios: the sector provides false numbers, or there existed a large number of people who were employed in the sector without social security and, therefore, without medical coverage or contributions to their pension. This, added to the numbers on income in the chain, reflects that it is a business that does not respect minimum labor guarantees, with a high degree of inequality, which impedes social progress and perpetuates conditions of poverty, especially in women. In conclusion, semi-industrial trawling is not a viable solution to address, effectively and comprehensively, the difficult socioeconomic situation of Puntarenas."

Regarding the soundness of the study provided by the proponents, it questions that two owners of vessels whose licenses expired were hired for its execution, making them directly affected by the unconstitutionality declared by the Chamber and, therefore, having a direct interest in the outcome of the study. For this reason, it points out that one of the Chamber's provisions is not met, relating to the need for the studies to be carried out by scientific and objective bodies.

Likewise, it retakes and unifies the analyses made of the technical study, indicating that the research had serious technical deficiencies, even in aspects of methodology and in the conduct of scientific research. Regarding the study in question, it says the following: 1) the results on FACA are neither conclusive nor representative of the Costa Rican Pacific, since the sampling was conducted over a short period and was restricted to only six fishing sites in the outer zone of the Golfo de Nicoya, thus omitting geographic and seasonal differences (referring to climatic conditions) on aspects such as the distribution, abundance, and reproduction of the target species and FACA; 2) it was conducted under the influence of the El Niño phenomenon, and therefore there is a possibility that aspects such as distribution, abundance, and reproductive patterns of the species were very different from those occurring under stable climatic conditions; 3) it does not evaluate the impacts of trawl nets on the seabed; 4) INCOPESCA based its analysis of the sexual maturity point of shrimp individuals on data from 2009, which are outdated, and this is very relevant because it determines the reproductive capacity of each species and, therefore, the capacity to regenerate to maintain populations in sustainable numbers; 5) it contains serious weaknesses in the statistics of the study report, as only averages are reflected, without being able to evaluate the behavior of the data; and 6) they only studied two shrimp species (Pinky and Fidel) of the ten that have historically been exploited by the semi-industrial fleet, with the aggravating factor that the bill is not limited to authorizing the extraction of these two species, and would eventually enable fishing of species for which no information exists (see folios 795-810 of the copy of the legislative file, volume III). It concludes: "Therefore, its results cannot be taken into account as an objective or scientific input to decide on the future of trawling, much less as the only input."

b. Unanimity of the technical opinions on the study presented

This minority warns that, with a view to resolving this issue, what is appropriate is to examine whether there is a reasonable convergence of the opinions of the institutions consulted in the legislative process that point to the sufficiency of the technical study that supports the bill. This, prior to reactivating semi-industrial shrimp fishing licenses with trawl nets.

In the present case, as has been noted, more than a reasonable convergence, there is an overwhelming unanimity in the opinions issued by the different bodies (PGR, Technical Services, MINAE, SINAC, universities and –paradoxically– INCOPESCA itself, as well as non-governmental organizations) regarding the insufficiency of the study presented as the technical basis for the bill that seeks to authorize the reactivation of this type of license. (Incidentally, the exact opposite occurs of what was indicated in 2020-010160 cited above).

As indicated, there are criticisms of the methodology and sufficiency of the study conducted. Here is a brief summary:

On strictly environmental aspects:

It was conducted over a very short period (only three months), and the results were altered by a climatic phenomenon (El Niño). Only two specific types of shrimp were analyzed (out of ten possible species). Trawls of two hours were conducted when the usual practice for these licenses is approximately six hours per day. The sample size is statistically insufficient and contains substantive deficiencies in the methodological process (see in the legislative file the respective statements from the authorities of INCOPESCA, MINAE, SINAC, CIMAR, the Inter-American Association for Environmental Defense, the PROMAR Foundation, the Neotrópica Foundation, PGR, the MarViva Foundation, and the Technical Services of the Legislative Assembly. Also, see the Minority Negative Opinion of the Commission on Agricultural Affairs).

On the other hand, there is total coincidence that the studies provided are not sufficient and that more data are required before granting these licenses. Studies are lacking on the state of the biomass, the maturity of the species, the reproductive season of the species, impacts on marine soils (suelos marinos), carrying capacity of the system, optimal levels of exploitation, data on closed seasons (vedas), and the criteria supporting maximum sustainable yield.

On aspects of social and economic sustainability

There is a lack of studies that measure the social and economic impacts of reactivating these licenses, which would ensure the principle of democratic sustainable development. Specifically, there are no data on: a) the socio-labor conditions of the people engaged in this activity and b) the impact on other types of fisheries (such as artisanal fishing), sport fishing, and tourism (see, on this point, the legislative discussion itself in the Plenary, the respective statements from the authorities of MINAE, INCOPESCA, SINAC, PGR, and those of the Minister for the Status of Women. In addition to other opinions such as PROMAR, see the statements from fishermen's organizations from Guanacaste that indicate that, if these licenses were activated, artisanal fishermen in that province would be affected. Also, consult the Technical Studies Report of the Legislative Assembly and the Minority Negative Opinion).

Likewise, the intervention of the FAO in the legislative file recommends the regulation of fisheries management under the guidelines of the principles and criteria established in international instruments (see folios 633 and following of the legislative file, volume III).

All bodies agree that the information is not available for the parliamentary initiative to clearly and substantively establish the essential parameters for the activity to be exercised in accordance with democratic sustainable development. It is worth noting that, as INCOPESCA acknowledged in its report, it is essential, prior to making a decision of this type, to have the parameters of maximum sustainable yield, which entails assessing the current state of shrimp populations in order to make concrete decisions on the rational and sustainable exploitation of the resource.

c. Some interventions in the debate in the Plenary

For further elaboration, it is opportune to dwell on some of the legislators' interventions during the first debate process.

The legislators themselves who voted in favor of this bill acknowledged many of the points that have been noted here. For example, Deputy Benavides Jiménes stated:

"These are studies different from the one already done and technically and scientifically endorsed, which were the studies regarding the double AA Costa Rica net. Those were already done, and it was very clear that the Constitutional Chamber requested them. These other studies are those that must be done to determine not the technical issue, but the sustainability of the resource, where justly other circumstances must be reviewed to determine the sustainability of the resource, and based on these studies, INCOPESCA could grant licenses or could determine a number of licenses, which may be higher or lower, justly based on those studies" (folio 1384, volume VI of the copy of the legislative file).

On the other hand, the disagreements referred to here in the previous headings were highlighted by some legislators. In addition to Deputy Villalta Flórez-Estrada and Deputy Vega Rodríguez, whose extensive interventions have not been transcribed here, other legislators recorded similar conclusions.

Deputy Castillo Méndez pointed out the following:

"Decisions related to Costa Rica's fisheries are necessary. Today, thousands of families depend entirely on fishing. I know that some of you have placed this point on the table when talking about the use of shrimp; however, this use cannot be under fishing gears characterized by being non-objective or non-selective.

The semi-industrial shrimp trawling gear was disabled by the Constitutional Chamber for not complying with the basic parameters of a fishery subject to sustainable use and rational use of ocean resources.

A fish or turtle excluder device is not enough; the impact on seabeds and biotic and abiotic resources is evident. It is precisely for this reason that the Chamber in 2013 not only referred to improvements in fishing gear and fishing methods but also included the need for an effort related to the marine landscape, seabeds, and the need to work towards democratic sustainable development. (…)

Let us not put the legal certainty of fishing regulations at risk; let us not jeopardize the stability of marine resources, ecosystems, and the balance of the ocean. And clearly, let us not put at risk thousands of fishing families, who depend entirely on a healthy and ecologically balanced ocean. (…) This project puts the ocean at risk and thousands of families who depend on its stability, to substitute not only the fishing sector but the tourism sector, the hotel sector, those who work the sea providing services dedicated to species observation, and also those of us who enjoy these spaces (…) acidification, deoxygenation, and thermal expansion of the ocean have become the common denominator in times of climate change. Let us not allow ecological destabilization to become part of that." (The highlighting does not correspond to the original) (folios 1427-1429 of the copy of the legislative file, volume VI).

Additionally, Deputy León Marchena revealed the importance of technical studies that guarantee the principle of sustainable development of resources, which, in her opinion, are omitted in the specific case:

"But sustainable management has a fundamental basis, and that fundamental basis is called trust, and trust is generated from technical studies, from technical criteria.

This project that we have been discussing throughout the day has a good intention, but it lacks technical certainty, and that, at least from the analysis I conduct, is that the project still lacks that technical certainty.

And it lacks it because there are a series of studies that are important, that have not yet been prepared and that have not yet been interpreted.

A biomass study is a study that allows us to know if we can or cannot grant licenses, if we can grant them under what conditions they can be granted, at what time of year, how many licenses, what volume may be captured in each of those.

Unfortunately, this file does not provide that information, just as it does not provide other information; however, the project has a basis of good intention, in the sense that at least there has been an interest on the part of INCOPESCA in channeling its effects, its efforts toward building that information, which I repeat, is information that only allows generating trust to ensure that, based on this trust, sustainable management is possible in the different resources.

(…) because of this lack of scientific certainty, I will cast my negative vote on this project today." (The highlighting does not correspond to the original) (folios 1433-1435 of the copy of the legislative file, volume VI).

Finally, Deputy Fonseca Fonseca also spoke out and evidenced the insufficiency of the technical studies put forward to support the project under analysis. Said legislator reached the following conclusions:

"But the studies, the scientific opinion, the literature have led me to be convinced that the INCOPESCA study on which this project idea was based is absolutely insufficient, it is negligent, it is too short, to be able to give positive support to this project.

A study of this kind requires at least two years, at least two years, and the subsequent time a minimum of six months for the analysis of those results. And in the specific case, that did not happen.

The country does not know the scope of a study that has been conducted in different seasons, in different areas, at different depths, with different species, with different scientists, accompanied by INCOPESCA and the scientific community of this country.

The academies, the universities, were not taken into account here. And I do not understand how in this country there cannot be joint work between INCOPESCA, fishermen, and academia, which allows telling us deputies: this is a consensus project, among all the sectors of this country that are involved in this." (folios 1440-1442 of the copy of the legislative file, volume VI).

Likewise, the same Deputy Fonseca Fonseca submitted an Annex documenting a bibliographic investigation on the subject and his conclusions (see folios 1445-1452 of the copy of the legislative file, volume VI).


7. Conclusions on the matter

Before drawing conclusions on what has been analyzed, two points must be highlighted. On one hand, the Legislative Branch is called upon to safeguard the environmental balance, establishing parameters for the exercise of shrimp fishing activity with trawl nets at the semi-industrial level. And it cannot do this adequately without having complete and duly substantiated studies. On the other hand, this minority does not intend for the Chamber to be considered the ideal body to examine the scientific sufficiency of the technical study in question, but rather understands that its role is to verify that there is a reasonable convergence of the reports contained in the legislative file.

Regarding the latter, it is observed that in the present case there is a consistent and overwhelming convergence from all the entities consulted –one might even say unanimity– as they agree in pointing out that the study used as input for this legislative project, from an environmental scientific point of view, has serious deficiencies in its scope and methodology and, furthermore, is in itself insufficient, because it does not address all the aspects that would guarantee that shrimp fishing with trawl nets is carried out in pursuit of democratic sustainable development.

As a corollary to the considerations made, the undersigned Judges consider that the consulting legislators are correct in the grievances noted, specifically, regarding the infringement of the constitutional principles of objectification of environmental protection and democratic sustainable development. This constitutes a procedural defect that this Chamber must control in this constitutional consultation process.

Regarding the principles of citizen participation and publicity

1.

Arguments of the Petitioners

The petitioners argue that the present matter could be giving rise to a violation of the principle of citizen participation in environmental matters in relation to the principle of publicity. In this regard, they indicate that in extraordinary session No. 14 of Wednesday, November 27, 2019, substantive motion No. 16 was approved with a substitute text that incorporated a series of novel elements corresponding to substantial changes in the text. They refer, specifically, to the changes introduced in Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura, by regulating the following:

 "Fishing for shrimp in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries (esteros). Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly grounded in scientific, technical, and socioeconomic criteria," and three transitory provisions were introduced with respect to the text reported out by the committee: "TRANSITORIO I- So that those tests or scientific studies at sea required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For those purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA, and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity. TRANSITORIO II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law. TRANSITORIO III– In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, all applications submitted shall be studied and evaluated under equal conditions, and duly justified priority shall be given to those natural and legal persons who previously held a license of this type."

 The petitioners claim that these modifications were made at the last minute in the same session in which the initiative received its first debate and without the text being sent for publication in the Official Gazette La Gaceta. Even the minutes of the cited session do not include the text of the motion that was approved, which makes it impossible for citizens to access timely information. They affirm that this materializes gross defects in the fundamental right to citizen participation in environmental matters, because it is impossible for citizens to exercise their rights without the corresponding information, such that the lack of publicity of the text empties the right to citizen participation of its content.
 They also refer to the fundamental right to citizen participation in environmental decision-making, and they argue that this has been recognized and developed by different instruments of International Law, such as Principle 23 of the United Nations Conference on the Human Environment and Principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development. From what this Chamber held in judgment 2018-4117, they conclude that timely access to information is an essential element of the fundamental right to citizen participation in environmental decision-making. The challenged modifications are illustrated in the following tables:
  

 
Current Law
	  
Substitute text approved in first debate.
 


Article 46. Fishing for shrimp in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries (esteros).
	Article 46- Fishing for shrimp in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries (esteros).
 
Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly grounded in scientific, technical, and socioeconomic criteria.
 
 
Likewise, the transitory provisions were reformed, as follows:
  
Substitute text approved in first debate.
	
Text reported out by the Committee

TRANSITORIO I- So that those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For those purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA, and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity.
 
	
Has no equivalent


Has no equivalent.
	TRANSITORIO I- Within a period of 3 months, INCOPESCA must resolve, in accordance with the requirements established in this law, the extension applications covered by Article 104 of Law No. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura. To do so, it must conform to the technical criteria established by INCOPESCA. “EVALUACIÓN DE LOS PORCENTAJES DE EXCLUSIÓN DE FACA EN LA PESCA DE CAMARON,” for those who duly completed the renewal procedure.
  


TRANSITORIO II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law.
	TRANSITORIO II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to carry out the pertinent scientific and technical studies that support the granting of new licenses for semi-industrial, sustainable-use shrimp fishing using trawl nets, adjusted to the scientific and technical regulations established by INCOPESCA.
  


Eliminated.
	TRANSITORIO III- For the carrying out of the scientific and technical studies necessary for the granting of new licenses for semi-industrial fishing,
 INCOPESCA must reserve, in its operating budget, the necessary resources for carrying out these studies.
  

TRANSITORIO III– In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, all applications submitted shall be studied and evaluated under equal conditions, and duly justified priority shall be given to those natural and legal persons who previously held a license of this type.
 
	
TRANSITORIO IV- In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, priority shall be given to those natural and legal persons who previously held a license of this type.
  

2. Relevant case law on the principle of publicity

 The ultimate purpose of the principle of publicity is to make it possible for all persons, both legislators and other inhabitants, to have access to the discussions generated within the parliamentary body. That is why it is said that respect for this principle in the process of approving a law is the premise of the very functioning of the legislative procedure and of the conception of democracy. Judgment 2014-004182 sets forth the following considerations:

 "The principles of publicity and transparency are inherent to the Constitutional Rule of Law and, particularly, govern with greater force regarding legislative tasks, because the representatives of the Nation meet and appear in the legislative chamber to address, deliberate, and decide on the matters that originally belong to the people and are delegated by them to the deputies by virtue of suffrage (doctrine of Articles 105 and 106 of the Political Constitution). Consequently, the people who, according to Article 9 of the Political Constitution – after its partial reform by virtue of Law 8364 of July 1, 2003 – exercise the Government of the Republic, have the full and unquestionable right to learn of all matters discussed and decided in parliament and of the justifications or reasons for the decisions taken; this is an inherent consequence of a mixed democracy. The matters of a representative and participatory democracy must be dealt with absolute publicity and in full light, without any possibility of preventing the citizenry, public opinion, and the mass media from having knowledge and awareness of what is discussed and deliberated there. The Legislative Assembly must be the most transparent power of the State among all those that comprise it, allowing the people, the citizenry, public opinion, and the mass media to scrutinize and oversee, fully and effectively, its deliberations and decisions." (Emphasis not in the original) (doctrine cited in full in advisory opinion 2020-011122 of June 16, 2020, and in other votes, such as, for example, 2019-018932).

This Court has also said that it is an essential principle in the formation of laws because it guarantees a broad debate that facilitates contact with public opinion in general and with those who, by reason of their economic or other activities, might have an interest in learning about and even participating in the deliberation of the matter or, equally, hearing the public bodies involved. Moreover, it has pointed out that the publicity of parliamentary procedures is essential in that it guarantees the transparency and the representative character of the national community that the Legislative Assembly holds, for sovereignty resides in the people and the deputies are only their representatives, as provided in constitutional Article 105 (judgments 2018-003851, 2019-015575, and 2019-025241, among others).
 This principle is relevant not only, but above all, in environmental matters.

3. Case law on the principle of participation in environmental matters

This Chamber has referred to the principle of participation in environmental matters:

"Although it is true that this Chamber has recognized the existence of the right to citizen participation in matters of an environmental nature, this right must be understood, at least to be cognizable by this jurisdiction, as applicable to those projects that, due to their special nature and great significance or impact, may significantly affect a community. Being a constitutional principle, its adoption is consequently also appropriate in other legal regulations, even encompassing broader spheres than those constitutionally protected via amparo, which is consistent with the legal system; however, the verification of these hearings or communications does not correspond to be verified in all cases by this jurisdiction, but only in those where they are indispensable due to their degree of impact, such as cases technically considered to have a high environmental impact" (Judgments 2019-020958, 2019-016718, 2018-018408, 2011-005516, among others).

In the specific case, due to the high impact that the possible reactivation of semi-industrial licenses for shrimp fishing with trawl nets would have on the environment and on socioeconomic development, the bill merits the utmost publicity. This principle, in turn, guarantees democratic participation (Articles 9 and 50 of the Political Constitution).
 Regarding the democratic principle and the right to participation as a manifestation of the former, the Chamber, in judgment 2012-2675, held the following:

"According to what case law has been reiterating, not every violation of the procedure for the elaboration of formal Law constitutes a substantial defect. Rather, only substantial defects in the legislative procedure invalidate it. Since Article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction does not clearly determine which defects in the law-making procedure, if detected, produce invalidity from a constitutional point of view, it is the Constitutional Chamber itself that, in each particular case, is tasked with establishing which requirements or procedures are 'essential,' to the point of invalidating the procedure for the elaboration of a specific norm due to their non-compliance. To answer the question thus posed, one must begin by recognizing that the legislative procedure, as a unit, has the purpose that the will of the people, represented by the Legislative Assembly, is effectively realized, through the establishment of a series of mechanisms aimed at fostering a broad and transparent debate among the various political actors immersed in parliamentary dynamics. That is to say, ultimately, what the legislative procedure seeks is to ensure compliance with the democratic principle within a society that has adopted it as its own for its political institutions. Because perfect democracy is an unattainable ideal, the democratic principle constitutes the parameter that allows one to deduce the degree of proximity that a given society achieves, at a given historical moment, with respect to the ideal and its vocation to get as close as possible to it. At a minimum, the democratic principle demands respect for the principles of participation and political representation – including everything concerning respect for minorities – the basis of our political system. The latter unfolds into aspects such as the legitimacy of the means used for the appointment of the various representatives and – no less importantly – the possibility of opposing, through the use of legitimate means, the majority will by groups representing minorities. Based on the foregoing observations, it can be said that violations of the procedure that constitute injuries to the democratic principle, the inescapable direction of parliamentary activity, are unconstitutional. Likewise, legislative procedures that, due to being accelerated or impetuous, provoke debates that remain devoid of a process that is calm in quality and reflection, and that furthermore lacks broad projection of legislative activity, as guaranteed by Article 117 of the Political Constitution, constitute substantial infringements. In addition, the omission of publication and the omission of carrying out constitutionally established mandatory consultations have been considered substantial defects of the procedure. As to the first aspect, since the Legislative Assembly is a representative body of the national community, the publicity of parliamentary procedures is essential, for sovereignty resides in the people and the deputies are only their representatives (constitutional Article 105); therefore, their activity must necessarily transcend to the entire community, to such an extent that some specialists in Constitutional Law define it as a publicity body. As to the second aspect, Article 190 of the Political Constitution provides that for the discussion and approval of bills relating to an autonomous institution, the Legislative Assembly shall previously hear the opinion of that institution. Similarly, by virtue of constitutional Article 169, prior to the imposition of a legislative directive related to the topic of the administration of local municipal interests and services, legislators must gather the opinion of the municipal corporations involved, for, otherwise, their autonomy, constitutionally recognized, would be disregarded" (Emphasis not in the original).

 

4. Processing of the bill in the specific case

The bill submitted for consultation was processed through an abbreviated procedure. Indeed, in ordinary session No. 35 of July 1, 2019, the Legislative Plenary approved a point-of-order motion in order to apply the abbreviated procedure to this bill, in accordance with Article 178 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, which establishes:

 "Article 178.- On the motion and admissibility for applying an abbreviated procedure.

By means of a point-of-order motion, the Legislative Assembly may agree, at any time, to apply this abbreviated procedure to a bill."

 Once the bill was reported out by the Comisión de Asuntos Agropecuarios, it was elevated to the Plenary to continue processing according to the provisions of the abbreviated procedure, established in Article 178 and following of the mentioned Reglamento.
 This Chamber has affirmed that due legislative process has not been designed to be a swift or emergency procedure; rather, it is of the highest public interest that it be of quality and that the final decision be the product of the deepest reflection (resolution 2000-03220). It certainly said this when referring to a bill that did not follow the abbreviated procedure, since the latter is of recent date, but the ratio of that resolution is entirely valid, because abbreviated is not – and should not be – synonymous with precipitous. The abbreviated procedure establishes rules that must be followed. Likewise, this Court has stated that the parliamentary law-making procedure supposes an ordering of successive acts, directed – among other ends – to guarantee distinct moments of reflection, analysis, and debate by the deputies in the exercise of their representative function, and which allow for the defense of the plurality of interests existing in civil society that are represented in the Legislative Assembly (judgment 2013-12014). The foregoing must be kept in mind when analyzing the content of the following headings.

a. The rules of the abbreviated procedure relating to the processing of motions 

 In the context of the abbreviated procedure, regarding the consideration of substantive motions in the plenary, the Reglamento de la Asamblea Legislativa provides the following:

"Article 190.- Admissibility of substantive motions

 Substantive motions presented shall be deemed dispensed of reading and shall be made known to the deputies by the means that guarantees their access and in compliance with the principle of publicity. These substantive motions shall be considered by the Plenary according to the order of presentation.

 When several deputies present identical or reasonably equivalent motions, the Presidency of the Legislative Assembly may order them to be accumulated to be discussed in a single act, though voted on individually.

(Thus added by session No. 31 of March 4, 2019)

 Article 191.- Timeframe for the consideration of substantive motions

After all substantive motions have been received, the Plenary shall have fourteen sessions for their consideration.

If, after this timeframe has expired, substantive motions remain pending consideration, the Presidency shall allocate the subsequent sessions necessary for the consideration of the pending motions. During these sessions, the substantive motions shall be submitted to a vote without any discussion. Review motions and any other that must be considered during this extension shall be submitted to a vote without any discussion.

 Once the consideration of pending motions is finished, their discussion on the merits may begin.

(Thus added by session No. 31 of March 4, 2019).

Article 194.- Use of the floor and reading of documents

 For the use of the floor during its processing in committee and in the Plenary, the following rules shall be followed:

1- For the general discussion of the bill in committee, each female and male deputy shall have up to ten minutes.

 For discussion in the first debate and the second debate, each female and male deputy may use the floor for a period of ten minutes.

2- To refer to the substantive motions that are considered in committee and in the Plenary, the proposing deputies have up to five minutes to defend their proposal. One deputy in favor and one against may also use the floor, for a period of five minutes each, for each motion. Substantive motions shall be deemed dispensed of reading provided they were duly communicated to the deputies at least twenty-four hours in advance.

 3- For point-of-order and review motions, only the proponents may use the floor for a period that, individually or collectively, does not exceed five minutes.

At any time during the process, the deputies may request the inclusion in the record of one or several documents related to the bill.

 By means of a point-of-order motion approved by an absolute majority of those present, in any legislative body, the reading of one or several documents related to the bill may be requested. (Thus added by session No. 31 of March 4, 2019) (Emphasis not in the original).

After clarifying the applicable rules, the next step is to examine what the processing of the bill in question was in the Plenary and then analyze the events that allegedly caused the asserted defect.

b. The beginning of the processing of the present matter in the Plenary

 In ordinary session No. 106 of November 21, 2019, discussion on the merits began in the first debate of legislative file 21.478, with the explanation of the respective reports. The Presidency of the Assembly reported that, in accordance with Article 189 of the Reglamento, legislators could present substantive motions during the days of November 22, 25, and 26.
According to what is recorded in the evidence for better resolution that will be alluded to in detail later, the substantive motions were entered into the Legislative Assembly Portal as of 6:07 p.m. on November 26, 2020.
At 9:13 a.m. on November 27, 2020, extraordinary session No. 14 began, in which the discussion of the bill in first debate was resumed. Firstly, a motion was approved whereby the dispensation of the reading of all the substantive motions presented in legislative file 21.478 was authorized. In this regard, during the discussion, the President of the Assembly announced that the motions had been uploaded to the legislative portal and gave a recess to distribute copies of the proposed motions among the legislators. Following this, several motions were examined, and seven substantive motions were approved that altered the content of the bill.
  

c. The motions relating to the transitory provisions

As of folios 1361 and following of Volume VI of the legislative file, it can be observed that a motion was approved that modified the bill, but the proponents are not recorded (it only indicates “Various Deputies”). It can also be verified that there was no explanation or discussion regarding the approval of the referred motion, which sought to eliminate transitory provision III. This provision stated:

 "TRANSITORIO III- For the carrying out of the scientific and technical studies necessary for the granting of new licenses for semi-industrial fishing, INCOPESCA must reserve, in its operating budget, the necessary resources for carrying out these studies."

 There was also no discussion in the approval of the motion that included a transitory provision I, which states:

"TRANITORIO I. So that those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For those purposes, the corresponding applications must conform to the technical criteria established by INCOPESCA, and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity."

 Subsequently, through the approval of another motion, a transitory provision II was added that establishes:

"As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year to have the scientific and technical studies indicated in subsection a) of Article 47 of this law."

 Said motion was defended by Deputy Benavides Jiménez, who affirmed:

"The sustainabilities from distinct perspectives that INCOPESCA would have to have prior to being able to grant any license, that is, what is intended is that the studies that INCOPESCA carries out or must have, from the scientific, technical, and socioeconomic points of view, be those contained in Article 47 in accordance with the modifications we want to make. Thus, INCOPESCA could not grant fishing licenses unless it has these additional studies that are not the study related to the art, related to the new double AA Costa Rica net, but rather those related to conditions of sustainability." (Emphasis not in the original).

Although this has already been alluded to, it is worth highlighting that the proposing deputies themselves acknowledge that sustainability studies are lacking, which are necessary to authorize these semi-industrial licenses for shrimp fishing with trawl nets. Through this transitory provision, the effectiveness of this law is made conditional on the carrying out of additional studies, which are ordered to be carried out within a non-extendable period of one year. It should be kept in mind that, for their part, INCOPESCA's own authorities affirm that they require at least two years to carry out the remaining studies that would ensure that the reactivation of these licenses could be considered sustainable. Likewise, it is necessary to emphasize that the reactivation of these licenses, due to the impact they have on the environment, requires these prior technical analyses (note that practically all legislators agree on the need to carry out technical studies that demonstrate that the activity is sustainable). However, as a consequence of this transitory provision, the democratic body par excellence – guarantor of transparency, publicity, and citizen participation – will not control the substantiation of the technical studies in question. Then, on the one hand, from the approval of that transitory provision, a fishing technique using trawl nets is being authorized that still lacks technical studies guaranteeing that the activity is consistent with the principle of democratic sustainable development; on the other hand, the bill is leaving a significant gap, because there is no mechanism to certify and analyze the sufficiency of the studies if, after one year has elapsed, INCOPESCA begins to authorize licenses to carry out this commercial activity.

d. The motion to modify Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura 

 Later, although a motion was proposed to modify Article 47, in reality, a proposal was made to modify Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura.
The wording of Article 46 questioned specifically by the petitioning legislators raises four scenarios for analysis: 1) its current wording; 2) the first initiative that was published in La Gaceta of July 3, 2019; 3) the text reported out by the committee; and 4) the modification made in the Plenary, by the approval of that motion No. 14. It is pertinent to examine that motion No. 14, because its content will be incorporated into motion No. 16, as will be seen later.
  
 
CURRENT RULES
	FIRST BILL.
 La Gaceta July 3, 2019
	MOTIONS IN COMMITTEE.
 La Gaceta November 5, 2019
	FINAL WORDING TEXT.
 Approved in the Plenary.

Article 46.- Fishing for shrimp in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries (esteros).
 
	Article 46- Shrimp fishing with nets is prohibited in coral reef areas. The areas with coral reefs must be delimited by INCOPESCA.
   
	Said article was eliminated from the bill.
(whereby the current Article 46 remained in force)
	Article 46- Fishing for shrimp in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries (esteros).
 
Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly grounded in scientific, technical, and socioeconomic criteria.
  
 The modification to this article is essential and required a deliberate examination of the situation. Note that the current legislation provides for the prohibition of shrimp fishing in estuaries (esteros). In the original proposal of the bill, published in La Gaceta of July 3, 2019, it was proposed to modify the article to refer to and limit the prohibition to “coral reefs” and added that INCOPESCA would be the one to delimit such areas. Faced with the criticisms raised by the Minister of Environment in official communication No. DM-1001-2019 of October 1, 2019, the Comisión Dictaminadora eliminated said article. This was duly publicized in La Gaceta of November 5, 2019.

However, in the extraordinary session of November 27, 2020, dedicated to the discussion of substantive motions and the approval in first debate of the legislative file, a last-minute change was introduced stating the following:

 “Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp trawling is prohibited in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria.” (Highlighting does not correspond to the original).

Regarding this point, it is appropriate to retrace the analysis and refer to what was noted by the Minister of Environment in the official communication sent to the Legislative Assembly on October 1, 2019, in which he had set forth the following:

 “In the current Article 46 of Law No. 8436, it establishes a prohibition on shrimp fishing within the country’s estuaries (esteros) in any of their biological states. However, in the proposed reform, they eliminate this prohibition and transfer it to coral reef areas.

The statement of purpose of the bill makes no mention of what the spirit or intention of the Legislator is in changing this prohibition, nor the technical-scientific backing for reducing this environmental protection, which expressly, clearly, and categorically orders this type of fishing to be prohibited in the country’s estuaries (esteros).

 The current regulation is consistent with what is established in the Wildlife Conservation Law, Article 68, which prohibits fishing in river mouths, and sanctions (…) anyone who fishes in continental waters—rivers, streams, and creeks up to their mouth, lakes, lagoons, reservoirs, estuaries (esteros), and other wetlands (humedales)—of national ownership, using explosives, spearguns (arbaletas), cast nets (atarrayas), seine nets (chinchorros), multiple lines, trammel nets (trasmallo), or any other method that endangers the continuity of the species.

 In this way, if this prohibition is maintained, constitutional environmental principles derived from Article 50 of the Constitution could be harmed, such as the principle of objectification of environmental protection, the principle of non-regression, the preventive principle, and the in dubio pro natura principle.

 Another observation on this article proposal is that it gives INCOPESCA the authority to delimit coral reef areas, when this is an authority of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), through the National System of Conservation Areas (SINAC), thereby contradicting regulations of equal or higher rank, as I shall explain.

 The Organic Environmental Law defines wetlands (humedales) in its Article 41 as ecosystems dependent on natural or artificial aquatic regimes, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh or saltwater, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters deep at low tide, so coral reefs fall within the legal definition of a wetland (humedal) ecosystem.

 This position is consistent with the Convention on Wetlands of International Importance (RAMSAR Convention), in which coral reefs are placed within the Marine System category of wetland (humedal), approved in Recommendation 4.7 amended by Resolutions VI.5 and VII.11 of the Conference of the Contracting Parties, ratified in the Country in Executive Decree No. 35800-MINAET of January 7, 2010, “Technical criteria for the identification, classification of wetlands (humedales)”; likewise, Article 3 of Executive Decree No. 35803-MINAET establishes that marine wetlands (humedales) form part of the Natural Heritage of the State, administered by MINAE through the National System of Conservation Areas.

Similarly, the Wildlife Conservation Law gives authority to SINAC of MINAE in Article 7, subsection h) to protect, supervise, and administer with an ecosystem approach the wetlands (humedales), as well as to determine their qualification of national or international importance.

 Based on the foregoing, in this year, Executive Decree 41774-MINAE, “Promotion of a restoration and conservation initiative for the recovery of coral ecosystems,” was published, establishing in Article 4 that MINAE, through SINAC, will carry out the inventory and mapping of priority reef ecosystems, following the technical guidelines on geospatial matters determined in this regard, granting a period in the sole transitional provision of that decree of three years to carry out this work. Therefore, the contradiction of authorities indicated must be corrected.” (Highlighting does not correspond to the original) (folios 639 and following of the copy of the legislative file, volume III).

 The Minister of Environment is categorical in affirming that the current norm is more protective and that it corresponds to MINAE, through SINAC, to administer and delimit coral reef and wetland (humedal) areas, in accordance with Articles 41 and 42 of the Organic Environmental Law. The latter numeral provides:

 “Article 42 The Ministry of Environment and Energy, in coordination with the competent institutions, may delimit protection zones for determined marine, coastal, and wetland (humedal) areas, which shall be subject to zoning and management plans, in order to prevent and combat the contamination or degradation of these ecosystems.”

 In the same vein—and this aspect is essential—the delimitation and management of protected wild areas—among others, national parks—correspond to MINAE, pursuant to the provisions in Articles 32 and following of the Organic Environmental Law, which indicate, in what is pertinent, the following:

 “Article 32.- Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below: a) Forest reserves. b) Protective zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands (Humedales). g) Natural monuments.

Those management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas.

 Article 34.- Preventive measures. In the protected wild areas owned by the State, it corresponds to the Ministry of Environment and Energy to adopt adequate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the exploitation or occupation in the entire area and to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that determined its establishment.

Article 35.- Objectives. The creation, conservation, administration, development, and surveillance of protected areas shall have as objectives:

 a) To conserve the representative natural environments of the different biogeographical regions and the most fragile ecosystems, to ensure the balance and continuity of evolutionary and ecological processes.

b) To safeguard the genetic diversity of wild species on which evolutionary continuity depends, particularly endemic, threatened, or endangered species.

 c) To ensure the sustainable use of ecosystems and their elements, fostering the active participation of neighboring communities.

d) To promote scientific research, the study of ecosystems and their balance, as well as the knowledge and technologies that permit the sustainable use of the country’s natural resources and their conservation.

 e) To protect and improve aquifer zones and watersheds, to reduce and avoid the negative impact that their poor management may cause.

f) To protect the natural and landscape environments of historical and architectural sites and centers, national monuments, archaeological sites, and places of historical and artistic interest, of importance for national culture and identity.” (Highlighting does not correspond to the original).

It is timely to highlight what was said by the Minister: the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (RAMSAR Convention), ratified by Law 7224 of April 9, 1991, and Recommendation 4.7, incorporated through Decree 35803-MINAET of January 7, 2010, “Technical criteria for the identification, classification, and conservation of wetlands (humedales),” orders that “Marine wetland (humedal) ecosystems form part of the Natural Heritage of the State, which shall be administered by MINAET through the National System of Conservation Areas.” The Wildlife Conservation Law No. 7317 of October 30, 1992, gives the authority to SINAC in Article 7.h) to “Protect, supervise, and administer, with an ecosystem approach, the wetlands (humedales), as well as to determine their qualification of national or international importance.” Executive Decree No. 41774-2010 MINAE, “Promotion of a restoration and conservation initiative for the recovery of coral ecosystems,” provides in Article 4 that MINAE, through SINAC, shall carry out the inventory and mapping of priority reef ecosystems. In sum, from the aforementioned regulations, it is clear that at present, MINAE is responsible for both the delimitation of protected areas and the administration and adoption of corresponding measures to safeguard them.

The PGR, in its legal opinion addressed to the Legislative Assembly, had warned about the seriousness of said provision, considering, in what is pertinent, the following:

 “Lastly, it must be warned that the intention is to reform Article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law, eliminating the prohibition on shrimp fishing in the country’s estuaries (esteros). Since there exist regulations related to the protection of estuaries (esteros) and wetland (humedal) ecosystems (Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat, approved by Costa Rica through Law No. 7224 of April 7, 1991, Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, Executive Decree No. 35803-MINAE of January 7, 2010, Law on the Maritime-Terrestrial Zone No. 6043 of March 2, 1977, and its regulation, among others) and, as these integrate the Natural Heritage of the State (ruling No. 16938-2011 of the Constitutional Chamber) in which it is only possible to authorize the activities provided for in Article 18 of the Forest Law (No. 7575 of February 13, 1996), this would entail the emergence of a normative conflict, insofar as it would leave open the possibility that the trawling licenses that are intended to be regulated could be used in those areas. And it is that, moreover, it does not appear in the study serving as the basis for the bill that this aspect has been technically evaluated, and, therefore, this normative change has no technical-scientific basis.” (Highlighting does not correspond to the original).

Thus, the PGR underscored two relevant aspects for the analysis of this provision, namely: 1) the possible normative conflict in the sense that trawling could be authorized in protected zones (estuaries (esteros) and wetland (humedal) ecosystems); and 2) that the study that supported the parliamentary initiative did not have the purpose of examining the technical or scientific possibility of carrying out fishing within these specially protected zones, nor the need to vary the authority that currently corresponds to SINAC. The first could, apparently, not be a matter strictly of constitutionality; but it has an impact on the protection of the environment and, therefore, on the effective compliance with what is established in Article 50 of the Political Constitution and, in addition, it affects the basis and scope of the bill, as will be seen later. The second also has constitutional relevance, since the non-existence of a technical study that supports that normative variation would entail the consummation of a procedural defect, with the aggravating circumstance that it occurs on the occasion of the stripping of authorities given to MINAE. By this means, at the last minute of the legislative path (iter legislativo), authorities are being modified that, in their own right, should instead be changed in a bill specifically for that purpose. Furthermore, the bill does not provide for any norm that expressly renders without effect the authorities that the legislator itself already entrusted to MINAE. In good technique and for legal certainty, the proper course would have been to establish a norm to that effect.

 When referring to the reform of Article 46, the Technical Services Department indicated, expressly, the following:

“The reform is carried out without evident technical and scientific support that determines the opening of national estuaries (esteros) to shrimp fishing without affecting its sustainability, also permitting capture under any type of practice, which could put at risk the habitat of other species and of the shrimp itself, going from a regulation with some restriction to a total opening, being contrary to the principle of sustainable development.

 No less important is the fact of the demarcation of reef areas, which would be very laudable. However, it must be taken into account that this type of function may entail not only an investment of financial resources but also of technical capacity on the part of INCOPESCA, an aspect not foreseen in the bill.” (Folio 439 of the copy of the legislative file).

This last point that this report indicates deserves to be highlighted: the transfer of authorities would require the provision of financial and technical measures so that INCOPESCA can assume that new function. And, in this regard, the bill is completely silent.

 Probably, in attention to the statements of the Minister of Environment and also of the PGR and the Technical Services Department, said provision was eliminated from the bill (see publication in the Official Gazette La Gaceta of November 5, 2019). But, subsequently, through motion No. 14, the provision under analysis was introduced, in open contravention of and contradiction to the provisions of the Organic Environmental Law and the Wildlife Conservation Law, among others mentioned.

 The consulting legislators question the content of the text introduced by that motion No. 14, because they consider that it implies a regression in environmental protection. From the moment of its approval, it was necessary to give due publicity to a modification of such importance, to make possible the respect for the principle of participation. However, it was not so. In the same session, after the text of that motion No. 14 was subsumed into motion No. 16—as will be explained later—the bill was approved in the first debate proceeding.

According to the criterion of this minority, the procedure employed does indeed incur an essential defect of the legislative procedure. It is worth pausing to consider that, as has been examined, the bill seeks to reactivate semi-industrial shrimp trawling licenses; but with this provision, introduced by a substantive motion in the Plenary, the authorities of MINAE are stripped away—granted and recognized in clear observance of the provisions of Article 50 of the Political Constitution—and the possibility is opened to understand that trawling may indeed be carried out in specially protected zones and will only be limited if INCOPESCA so orders. All of the foregoing, as has been warned, without studies that endorse that normative modification.

 In this regard, it is timely to recall what was resolved by the Chamber in ruling 2007-02410. It concerned an action brought against legal norms and executive decrees that established or modified the marine limits of national parks and protected zones on the Pacific coast of Costa Rica. Several groups of fishers considered that the determination of geographic limits of national parks and marine protected areas was harmful to Articles 50, 56, and 190 of the Political Constitution, because, under the Fisheries and Aquaculture Law 8436, they supposedly obtained the subjective right to be able to carry out fishing activity along the entire Pacific coast, on the continental shelf, and in the twelve territorial miles. Said ruling is very relevant for the purposes of this legislative consultation, since this Court declared that MINAE is the governing body in the matter—environmental protection and safeguarding—and stated, in what is pertinent, the following:

 “Lastly, it should be noted that the principle of sustainable development comprises three factors that are closely linked: the ecological, the economic, and the social; thus, it is mandatory for the State to design productive processes in such a way that the ‘greatest well-being for all inhabitants of the country’ is promoted through the stimulation of production carried out in harmony with the elements that nature provides, for the benefit of the community, in order to procure a dignified life. In attention to the content of Article 50 of the Constitution, it becomes an obligation of the State to design sustainable development policies that allow for preservation and the economic-social development of the peoples; however, the analysis of the situation of our country’s fisheries sector is a matter that exceeds the object of this Jurisdiction, in the terms in which it has been posed, its debate being more pertinent in a national discussion forum, such as the parliamentary body, or in the various management instances of the Administration. It is on these parameters that the analysis of the challenges made in the action will be carried out.

 V.- ON THE LEGAL FORM FOR CARRYING OUT THE GEOGRAPHIC DELIMITATION OF PROTECTED ZONES.- The first allegation of challenge made is in relation to the legal form used for the determination of the geographic limits of protected marine zones, since it is indicated that it was irregularly done by decree, to which the rank of law was conferred, taking into account that this matter is reserved to law, under the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the American Countries, approved by Law number 3763. Insofar as the claimants seem to start from erroneous assumptions, it is noted that the affectation of a property to a public or demanial use—as is the natural heritage of the State—can be done by constitutional norm, law, or executive decree—case of the natural heritage of the State, and the historical-architectural heritage—, insofar as it is under the provisions of Articles 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution, and the legal authority entrusted in Articles 37 of the Organic Environmental Law and 2 and 16 of the Forest Law, that it corresponds to the Ministry of Environment and Energy the power to demarcate or determine, via Executive Decree, the protected zones or areas that make up the natural heritage of the State. Thus, it is a matter that by legal mandate has been delegated to the competent Administration (MINAE); therefore, its action is manifested through an administrative act (executive decree of affectation), given that it cannot act through law, in attention to the fact that the legislative function has been attributed exclusively to the Legislative Assembly—Articles 105 and 121, subsection 1) of the Political Constitution—. Notwithstanding the foregoing, this power of the Administration does not ignore the one attributed to the legislator—to incorporate properties into the natural heritage of the State—by law. It must also be warned that the determination of a protected zone or area is not an irresolute or unmodifiable decision, but quite the opposite: its extension may be increased—in the majority of cases—, whether by legal norm or also by executive decree emanating from the competent Administration (Ministry of Environment and Energy), or reduced; in this latter case, there exists an absolute legal reserve, such that only by law emanating from the Legislative Assembly, following technical studies that justify the measure, in the terms provided for in Article 38 of the Organic Environmental Law: (…)

It is insisted, the only restriction that the Administration has is for the disaffectation of a property or for the reduction of the park or protected area, which can only be done by the Legislative Assembly, following a technical study that justifies the measure. (…)

Therefore, the alleged infringement cannot be considered, since the content of this law has no impact whatsoever on the organization or functioning [of INCOPESCA], nor on the competence of that institution, as its content is limited to the ratification of the geographic determination of some protected marine areas, a matter in which, it is insisted, INCOPESCA has no competence. It should be noted that the Ministry of Environment and Energy is constituted as a governing body with regard to the protection of natural resources and the environment—which comprises ecological biodiversity in both flora and fauna, ecosystems, forests, forest resources, wildlife—, of mineral resources, and of those that contribute to generating energy, such as water, air, hydrocarbons, etc.; pursuant to the provisions in Articles 2, subsection a) of the Organic Law of that ministry, number 7152, of June 4, 1990, inasmuch as they provide textually, in what is of interest:

 “Article 2.- The functions of the Ministry of Environment and Energy shall be the following:

a) To formulate, plan, and execute the natural resources, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, supervision, promotion, and development in the mentioned fields. Likewise, to carry out and supervise investigations, technical explorations, and economic studies of the sector’s resources.”

 So, since it had already been indicated that both the Legislative Assembly and the Public Administration—specifically the Ministry of Environment and Energy—have the competence to declare the incorporation and affectation to the natural heritage of the State, no consultation of INCOPESCA is mandatory. Rather, this institution must take into account that fishery activity must be carried out subject to environmental technical norms, which obviously presupposes respect for geographic protection areas. (…)

 It is recalled that fishing is an activity that is subject to environmental conditions and regulations, so that a rational exploitation of it may be achieved, permitting its development without exhausting the species, and giving them time to reproduce according to natural life cycles, and respecting existing ecosystems. Note that the basis of these regulations is not only given in attention to the defense of the marine resource, but in the first order, to promote the development and sustainability of fishery activity, since it is not possible to guarantee its success if the species become exhausted; hence the requirement for rational and controlled use of the resources. For this reason, it is warned that if as a consequence of unbridled or uncontrolled exploitation, the destruction of habitats and marine species has been caused in zones over which no legal regime of environmental protection exists, that does not justify permitting fishing in zones that have previously been reserved for the protection and preservation of the marine habitat, because that would translate into a serious infringement of the environmental protection imposed in our legal-constitutional order in Article 50 of the Constitution. (…)

By virtue of which, it is not possible to consider that the creation of protected marine parks and areas infringe this fundamental right, since the restrictions that, it is repeated, are established for the sustainable use of marine resources originate in the constitutional obligation imposed on the State to guarantee, defend, and preserve the environment, that is, in the public environmental interest.” (Highlighting does not correspond to the original).

 Therefore, this Chamber declared that the body of the Executive Branch to which the delimitation of protected areas corresponds, by legal mandate in attention to the provisions of Article 50 of the Political Constitution, is MINAE and not INCOPESCA; said institution, rather, must take into account that fishery activity must be carried out subject to environmental technical norms, which obviously presupposes respect for the geographic areas of protection, the definition of which—as was indicated—corresponds to MINAE.

 In the specific case, we recognize parliamentary flexibility and the right to amendment as part of the rights of legislators in the knowledge and development of a bill. However, we consider that the modification introduced, besides being contradictory to the authorities entrusted to MINAE, harms and distorts the origin and meaning of the regulations under analysis. Such modification was made ignoring the technical indications of MINAE and the warnings of the PGR—which, although not binding, are highly qualified for the analysis of the case—; and without guaranteeing the due publicity that must be sought when dealing with a bill and an activity that has a clear impact on the environment.

 Upon examining the records referring to the approval of said motion (folios 1377-1382 of the copy of the legislative file, volume VI) and the contributed video, several details draw attention. For example, legislators Vega Rodríguez and Villalta Flórez-Estrada warned of the material error contained in the heading of the motion and the article to which the motion refers (the promoting legislator refers to numeral 47; however, the correct reference would have been to Article 46 of the current text of the Fisheries and Aquaculture Law). For his part, legislator Benavides Jiménez stated the following:

 “What we are introducing in Article 47…There is no room for confusion, although there is a material error, it says Article 46; Article 47 of the Fisheries Law does not admit any mistake, and furthermore, as the proponent, I am affirming it as such.

 The heading clearly refers to 47, and there would be no way to get lost. Even more, it reproduces textually the first paragraph of the current Article 47.

But we are introducing the following: Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp trawling is prohibited in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria. That is to say, what we are doing is increasing the prohibitions that the current Article 47 establishes for shrimp fishing.”

 However, the current norm provides for an absolute prohibition on carrying out shrimp fishing within the country’s estuaries (esteros), whereas the reform intended to be approved establishes:

“Shrimp trawling is prohibited in estuaries (esteros), river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria.” (Highlighting does not correspond to the original).

 Rather, it seems that it is intended to diminish the current prohibition, because if INCOPESCA does not order some concrete limitation, it could be interpreted that semi-industrial trawling may indeed be carried out in especially sensitive and protected areas, namely, estuaries (esteros) and coral reefs (wetlands (humedales)), as well as national parks.

 This minority considers that this is a modification of great importance that, prior to its approval, would have required a careful analysis of the regulations intended to be introduced and a new publication of the bill, because the exercise of the right of amendment exceeded the content of the parliamentary initiative, by directly affecting the safeguarding of protected areas and the authorities of MINAE regarding the administration of such areas. The foregoing, with a clear connection to the provisions of Articles 6 and 50 of the Political Constitution.

 The interpretation suggested by the majority of this Chamber, to the effect that “the reform to Article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law preserves intact the authorities that correspond to the bodies of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) in accordance with the legal system in force,” reveals that the numeral in question is so open and confusing that its practical application could lead to a situation harmful to the environment and contrary to the protection that the State is obliged to provide in zones that especially require it.

 Moreover, we consider that a conforming interpretation could not be carried out against what is expressly provided in the norm, which subjects the prohibitions or decisions solely to what is referred to in the Fisheries and Aquaculture Law itself. In this sense, the questioned provision states that “Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law.”

Thus, in our view, the conforming interpretation that this majority seeks to uphold as valid does not appear to remedy the defect that took shape.

One final reflection: If it were admitted that stripping an organ of its powers in a bill, at the last moment and without the possibility of consultation, and, moreover in this case, contrary to what was stated by the organ that sees its powers diminished, is legitimate, a serious precedent would be set regarding the allocation of powers for the entire institutional framework of the country. This is because such stripping was done without publicity and participation. Furthermore, the essential object of the bill does not deal with the powers of MINAE.

Consequently, with respect to that point, we find that the consulting legislators are correct that an essential defect existed in the legislative procedure, because the content of said motion No. 14 was incorporated into motion No. 16, as will be seen immediately.

e. The substitute text motion, motion No. 16

The second grievance indicated by the consulting legislators is that the principle of publicity was violated in relation to the principle of participation, because in that same session the substantive motion No. 16 was voted on, and it does not appear in the minutes of the legislative session.

1) Factual framework regarding the approval of motion No. 16

From the study of the session minutes and the video provided, it is evident that with that motion the proposing legislators intended to unify into a single one—if the redundancy may be excused—the previously approved motions, but which contained a series of material errors. On this matter, Deputy Benavides Jiménez stated:

“Well, colleagues, this motion number 16 is a substitute text motion that makes several modifications.

“The modifications it makes are basically the same as those contained in the different… in the different motions that had been voted on previously; however, they lack the material error to which we referred, after the observation made by Deputy Vega Rodríguez, an observation also elaborated upon by Deputy Villalta Flórez-Estrada. So what it does is gather all the motions we just voted on, but it also does not contain the error regarding the numbering of Article 46, which at some point was called 47, but is duly corrected.

It is clear what is intended, without material errors; so I would ask you to approve it with the same understanding with which the majority of you did with the rest of the motions.

Thank you very much” (Folio 1390 of the copy of the legislative file, volume VI).

It was, in the words of the promoting legislator himself, a substitute text. However, it does not appear in the minutes. This, unlike the rest of the motions that were incorporated into the session minutes. For this reason, this Chamber found it necessary to request evidence to better resolve, as stated in recital 11 of the resolution of this legislative consultation. The Directorate provided a written document and a video. From a careful review of the latter, it is evident that the motion submitted for consideration was also not read out.

In the document, it was clarified that the text of motion No. 16 was that of the substitute text motion proposed by Deputy Benavides Jiménez, and reads as follows:

“ARTICLE 1- Subsection d) of numeral 27 of Article 2, subsection d) of Article 43, subsection a) of Article 47 are amended, and subsections f) and g) are added to Article 14, all of Law No. 8436, Fisheries and Aquaculture Law of March 1, 2005, to read as follows: A) Subsection d) of numeral 27 of Article 2, subsection d) of Article 43, Articles 46 and 47 are amended, to read as follows: Article 2- For the purposes of this Law, the following terms are defined: (…) 27- Commercial fishing: Commercial fishing is carried out to obtain economic benefits and is classified as follows: (…) d) Semi-industrial: Fishing carried out by natural or legal persons, aboard vessels, aimed at the sustainable exploitation of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets. The sustainable exploitation of shrimp with trawl nets must have turtle and fish excluder devices, adjusted to the technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem. The specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning. (…)

Article 43- Commercial fishing shall be carried out to obtain economic benefits and shall be classified as: (…) d) Semi-industrial: Fishing carried out by natural or legal persons, aboard vessels, aimed at the sustainable exploitation of shrimp with trawl nets subject to the technical and scientific regulations established by the competent authority; and of sardine and tuna with purse seine nets. The sustainable exploitation of shrimp with trawl nets must have turtle and fish excluder devices, adjusted to the technical and scientific regulations for the significant reduction of bycatch and the reduction of environmental impacts to the marine ecosystem. The specific regulations shall be established by INCOPESCA. Every vessel must have its satellite beacon installed and in correct operation, according to the legally established zoning. Article 46- Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries. Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socio-economic criteria. Article 47- Licenses for the sustainable exploitation of shrimp for commercial purposes shall only be granted to vessels of national flag and registry, as well as to Costa Rican natural and legal persons. These licenses are classified into two categories:

Category A (license for semi-industrial shrimp fishing Pacific Ocean): vessels with a license or permit for the sustainable exploitation of shrimp for commercial purposes, using trawl nets as fishing gear that incorporate the technologies and scientific criteria determined by the competent authority established by INCOPESCA, only in the economic zone of the Pacific Ocean. To grant these licenses and permits, INCOPESCA must necessarily have the scientific and technical studies that determine the sustainable exploitation of the resource. INCOPESCA shall determine the commercially exploitable shrimp species, based on the corresponding scientific studies. B) Subsections f) and g) are added to Article 14, to read as follows: Article 14- The powers of INCOPESCA, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, shall be the following: (…) f) Promote and support sustainable fishing certification processes for national fisheries with the purpose of enhancing the export of their products, in addition to promoting the sustainable exploitation of resources. g) INCOPESCA shall promote, with licensees, sea cleaning programs in accordance with the technical specifications it establishes. ARTICLE 2- The Development Banking System and public financial entities may create special financing programs aimed at fostering and promoting the development of semi-industrial fishing, through access to credit whose purpose is the improvement of technical, technological, and scientific capacities; the purchase, renewal, and improvement of vessels, investment in new environmentally friendly technologies used in the sustainable extraction of marine resources, and the creation or growth of new or existing processing plants, which generate employment opportunities in the communities where the activity is developed.

ARTICLE 3- Authorization. All State entities are authorized to transfer resources to INCOPESCA, so that it may carry out the corresponding technical and scientific studies, whose purpose is the granting of licenses for semi-industrial fishing. TRANSITORY I- So that those tests or scientific studies at sea that are required in accordance with Article 47 of this law may be carried out, INCOPESCA may grant temporary licenses. For these purposes, the corresponding requests must conform to the technical criteria established by INCOPESCA and their exercise shall be subject to the conditions established by said entity. TRANSITORY II- As of the publication of this law, INCOPESCA is granted a non-extendable period of one year so that it has the scientific and technical studies indicated in Article 47 subsection a) of this law. TRANSITORY III– In the process of granting licenses for semi-industrial shrimp fishing, all applications submitted under equal conditions shall be studied and evaluated, and duly justified priority shall be given to natural and legal persons who have previously held a license of this type. It shall enter into force upon its publication.”

It is appropriate here to analyze three aspects: the matter of the motion to dispense with reading; whether motion No. 16 is or is not a substitute text motion; and the matter of the omission to record the substitute text motion in the minutes.

2) The motion to dispense with the reading of the substantive motions

It has already been stated that this bill is processed using the abbreviated procedure, provided for in Articles 178 and following of the Regulations of the Legislative Assembly. This is a novel procedure, incorporated into the regulations through Agreement No. 6745 of March 4, 2019. Said procedure provides specific rules to ensure an expeditious processing of the bill, which, due to their very summary nature, must be complied with in strict adherence to said Regulations.

As referred to previously, Article 190 of the Regulations of the Legislative Assembly provides:

“The substantive motions presented shall be deemed dispensed with reading and shall be made known to the deputies by the means that guarantees their access and in compliance with the principle of publicity.” (The highlighting does not correspond to the original).

In this way, it is emphasized that the knowledge and voting of substantive motions in the Plenary must guarantee due compliance with the principle of publicity.

And, in accordance with the abbreviated procedure, what relates to the knowledge of the substantive motions in the Plenary is provided for in Article 194 subsection 2) of the Regulations, which states the following:

“To refer to the substantive motions that are known in committee and in the Plenary, the proposing deputies have up to five minutes to defend their proposal. A deputy in favor and one against may also speak, for a period of five minutes each per motion. The substantive motions shall be deemed dispensed with reading provided that these were duly communicated to the deputies at least twenty-four hours in advance.” (The highlighting does not correspond to the original).

In the specific case, with the evidence gathered before the Secretariat of the Legislative Assembly, it has been proven that the motions were uploaded to the portal or website of the Legislative Assembly at 6:07 p.m. on November 26, 2019, while the extraordinary session to hear the bill on its merits began at 9:13 a.m. on November 27 and concluded at 5:01 p.m. In short, it is proven that “at least twenty-four hours in advance” had not elapsed, a period indicated by the aforementioned article for the motion to dispense with the reading of the substantive motions to be validly approved. Therefore, such approval was done in contravention of the special and specific rule of the legislative procedure authorized for this bill. That rule, provided for in Article 194, admits no exception, both because it is a minimum guarantee that seeks to make the principle of publicity effective and because of the provisions of Article 234 of the Regulations of the Legislative Assembly, which establishes:

“ARTICLE 234. Singular inderogability

Except in cases where the Regulations themselves expressly establish it, motions tending toward their non-application to specific cases shall not be admissible.” (The highlighting does not correspond to the original).

That norm enshrines the general principle of the singular inderogability of the Regulations of the Legislative Assembly, which implies that the Plenary cannot disapply for a specific case the general procedures established for a determined type of act.

This does not mean that this Court must become a reviewing instance of all parliamentary procedures, as that could imply a violation of the principle of separation of functions (see judgment 2004-09251). However, when an infraction or disapplication of the regulations to a specific case, in parallel, implies a violation of constitutional principles (in this case, essentially, that of publicity), the Constitutional Chamber does have jurisdiction to hear the defect of unconstitutionality due to the disapplication of the Regulations of the Legislative Assembly.

In the present case, not only was the principle of singular inderogability of the regulations disregarded, but, in parallel, the minimum guarantees provided to grant due publicity to the bill and to the substantive motions presented were violated. If the twenty-four-hour period had been fully complied with, the legislators could have noticed in advance the importance and incidence of the motions raised, essentially, with respect to the provisions of Article 46, which implies a reduction of the current protection for protected areas and a stripping of the powers of MINAE, without any justification, as explained supra.

Because the twenty-four hours necessary to authorize a motion to dispense with reading were not complied with, there was a factual and legal impossibility of conducting the vote on the referred motion. Factual, precisely because the twenty-four hours established in the Regulations had not elapsed. Legal, because if that motion were approved in that way, the principle of publicity would be violated by disapplying the very norms of the Assembly’s Regulations.

The fact that motions were distributed in printed text or that no one noticed the defect that was incurred does not remedy it; because legislators are nothing more than representatives of the people and cannot unilaterally detach themselves from the mechanisms provided in the regulations themselves to grant publicity to the bill. That principle is not only in function of the work of the legislators themselves, but also of the people who are following the parliamentary discussion. The former are only delegates of the people (Article 105 of the Political Constitution).

On the other hand, in our view, it is also not appropriate to draw a relationship between Article 177 of the Regulations of the Legislative Assembly and the situation presented in the specific case. That norm states:

ARTICLE 177. Dispensation procedure. A bill may be heard by the Assembly in the first debate, without the requirement of a prior report from one of the Assembly's committees, it being understood then that the Assembly acts as a general committee, when the Assembly itself so orders, through the express dispensation of prior procedures. In this case, once the discussion of the matter in the first debate is concluded, and the deputies' substantive motions having been heard directly, the President of the Assembly shall put the matter to a vote.

In summary, it is not appropriate to apply it to the bill under examination because Article 177 was not expressly approved for the legislative procedure of analysis and because in the latter there is a special provision, which is Article 194, paragraph 2, which is also mandatory, according to Article 234 of the Regulations of the Legislative Assembly.

3) On whether motion No. 16 is or is not a substitute text motion

When a substitute text motion is voted on, the previous motions and the vote cast on them are rendered without effect. In the present case, for what is relevant, said motion No. 16 incorporated the content of motion No. 14 which, as has been indicated, introduced modifications of great importance. It could be argued that only the provisions modifying Article 46 were aspects substantially different from the published bill, so motion No. 16 was not really a substitute text motion. On this matter, the following must be said. In the first place, it was the proponent himself who qualified it as a “substitute text motion.” Furthermore, he was at that time President of the Legislative Assembly and highly knowledgeable about parliamentary procedure. In the second place, and more importantly, the criterion for distinguishing a substitute text motion cannot be merely quantitative but qualitative. That is, if the majority of the provisions introduced by the motion were already in previous versions, that does not per se mean that it is not a substitute text motion. What is determinative is whether there is one or several provisions—even if they are the minority—that essentially modify, at some significant point, the bill. That is what occurred in this case, because motion No. 16, by incorporating what was established in motion No. 14, contained an essential modification that merited respect for the principle of publicity. Indeed, if it was a substitute text that changed the bill substantially by stripping the powers of MINAE and authorizing INCOPESCA to permit semi-industrial trawling in specially protected areas, said bill should have been published in La Gaceta. Having been omitted, that affected respect for the principle of citizen participation (Articles 9 and 50 of the Political Constitution).

4) On the omission of having recorded motion No. 16 in the minutes

That motion No. 16, which consolidated the substantial changes in the bill, was not included in the minutes of the parliamentary session. The Secretariat of the Directorate of the Legislative Assembly stated the following:

“The substantive motions and other documents that are incorporated into the minutes have not been transcribed for several years; on the contrary, images of each document are incorporated into the minutes, which allows the reader to appreciate with precision the text that is incorporated, who signs it, and if there are handwritten modifications. In relation to the minutes of the Legislative Plenary corresponding to Extraordinary Session No. 014 held on November 27, 2019, due to a material error, the image of motion No. 16 was not incorporated, just as all the order and substantive motions processed on Legislative File No. 21,478 were incorporated” (see the evidence to better resolve requested).

In our view, this situation constitutes a defect that affects the principles of publicity in relation to that of participation. That absence of the content of that substitute text motion—motion No. 16—in the body of the minutes generates confusion and compelled, in the first place, this very Chamber to request evidence to better resolve, in order to evaluate in detail which motions were approved and in what form. This reveals the very harm to the principle of publicity. For, if this Chamber found it necessary to request evidence to better resolve in order to know the content of that motion, how much more difficult is it for the citizenry to have access to it. Precisely for this reason, the defect is configured to the extent that motion No. 16 contains provisions of great incidence on the bill and in light of the phase of the legislative iter in which recording it in the minutes was omitted.

In this regard, the Secretariat of the Legislative Assembly reported that there are other mechanisms, in addition to the minutes, to verify the approved text, such as the Assembly’s portal and the final report of the Editing Committee. However, these alternatives do not remedy the omission questioned by the consulting legislators. With regard to the portal, it has already been verified that these substantive motions were not placed there with the required advance notice that would make the approval of the motion to dispense with the reading of the substantive motions, including the substitute text motion, legally possible and legitimate. This must be affirmed, despite the fact that apparently the consultants themselves did not alert the Plenary to this. Even at the beginning of the session, they defended substantive motions that were rejected. As for the report of the Editing Committee, it is clear that it is inherently an act subsequent to approval in the first debate and, moreover, in the specific case, the report of the Editing Committee was not ready until May 16, 2020, that is, almost six months after its approval in the first debate.

Based on the foregoing, we consider that the consulting legislators are also correct regarding the existence of the defect they point out, related to the absence of the text of motion No. 16 in the minutes of extraordinary legislative session No. 14, of Wednesday, November 27, 2019, which is the one in which it was approved. Such absence prevents due verification of what was examined and voted on by the Plenary, both by the legislators themselves and by the citizenry. That verification is a condition without which it is impossible to respect the principle of participation.

5. Conclusions on the matter

All the foregoing circumstances, proven both in the file and in the evidence provided to better resolve, lead us to conclude that there was an impossibility of examining in detail—a priori and a posteriori—the text approved through the referred motion No. 16, thus limiting the transparency, publicity, and participation that must characterize legislative decisions.

Certainly, there was an agreement to process the file through an abbreviated procedure, but this does not exempt the legislators from respecting their own rules. In that sense, it is of utmost relevance to emphasize that, if what is followed is an abbreviated procedure, therefore summary and expeditious, it is all the more mandatory that the minimum guarantees, provided in the Regulations of the Legislative Assembly, be complied with the greatest rigor possible because, precisely, they are mechanisms that the legislative procedure establishes to uphold the essential principles of participation and a minimum of publicity. Compliance with legislative procedures cannot be weakened to such a point that the very minimum norms defined by the legislators in the processing of abbreviated procedures are rendered without effect. If these substantive motions were approved without respecting those norms, such approval cannot be validated by the legislators and, even less, by this Court, because the essential principles that must characterize legislative work are at stake here. The flexibility inherent in parliamentary procedures has as its limits respect for other principles that also guarantee those procedures: those of publicity, transparency, and participation.

II. CONSULTATIONS ON THE MERITS

A. Mention of the substantive defects indicated by the consultants

In relation to the merits of the bill, the following defects are indicated: The violation of Articles 6 and 7 of the Constitution and international norms. The violation of Article 21 of the Political Constitution due to the threat to the right to life and health. The violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, sustainable development, and the just distribution of wealth. The violation of the principle of sustainable development and its social element. The possible violation of the constitutional principle of intangibility of the environmental public domain (Articles 121 subsection 14 and 140 subsection 19). The incompatibility of the amendment to Article 46 with the principle of environmental non-regression for not prohibiting trawling in protected wilderness areas. Here we will only refer to the latter.

B. Principle of non-regression and the amendment of Article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law

1. Arguments of the consultants

The consultants explain that in the discussion of the first debate, through motion No. 16, an amendment to Article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law was incorporated into the text, the content of which had not been discussed up to that moment. The text indicates:

“Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country's estuaries. Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socio-economic criteria.” (The highlighting does not correspond to the original).

They consider that the bill is silent regarding the rest of the protected areas, because national parks are only one of the existing classifications in relation to all protected wilderness areas. The Organic Environmental Law states, as relevant, the following:

“Article 32.- Classification of protected wilderness areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wilderness areas, in any of the management categories that are established and in those set forth below: a) Forest reserves. b) Protective zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments.

Those management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except those established in Article 33 of this law. The municipalities must collaborate in the preservation of these areas.” (The highlighting does not correspond to the original).

Therefore, they affirm that the term “national parks” does not encompass all protected areas and, if an express prohibition is established, that could imply a potential legal loophole for the activity to be understood as authorized in other protected wilderness areas, distinct from national parks. They argue that this implies a regression in the levels of protection of the National Heritage of the State (Patrimonio Nacional del Estado, PNE) and that this type of conduct could go against the principles of non-regression in environmental matters and progressivity (judgment 2019-17397). They say that currently, the legislation in force authorizes the following activities within the PNE:

“Article 18 of the Forestry Law. Authorization of works. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism works, as well as activities necessary for the exploitation of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the performance of environmental impact assessments, as established by the regulations of this law.”

Among said activities, trawling is not included, so the probability that a new activity (even more so one so dangerous for marine ecosystems) be authorized within the PNE implies a regression in the levels of its protection. The consulting legislators consider that this regulation is contrary to the principle of progressivity in environmental matters (judgment 17397-2019), according to which the Costa Rican State is unable to reduce the levels of environmental protection it has reached, unless a reasonable and proportionate justification exists. They argue that in the case under study, this reason does not exist, nor do the sufficient studies to determine that trawling is a necessary activity within the PNE. They maintain that authorizing a new extractive activity within the PNE must occur within the framework of sustainability and necessity, and must be scientifically demonstrated, as required by the Organic Environmental Law, which establishes:

“Article 38.-

The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure."

They state that the legislative file does not contain the necessary studies to justify that trawling activity be prohibited solely and expressly in national parks, leaving doubt as to its eventual authorization in other protected wild areas, with different management categories, such as biological reserves, wetlands, among others, thereby violating the principle of environmental non-regression.

2. Analysis of the issue

Regarding this grievance, the undersigned judges consider that it is closely related to what has been said regarding the procedural defect concerning publicity and participation mentioned above.
On the principle of progressivity in environmental protection, this Chamber in judgment 2012-013367 considered the following:

"V. On the principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The principle of progressivity of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, article 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, especially those which, like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. From the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved. The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility because all States experience national situations, of an economic, political, social nature or due to nature itself, that negatively impact the achievements made up to then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Law of the Constitution and the principles under examination oblige one to justify, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of the levels of protection. In this sense, the Constitutional Chamber has stated in its case law, regarding the right to health: '...in accordance with the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, it is forbidden to take measures that diminish the protection of fundamental rights. Thus, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has a policy of openness to access to medicines, it cannot—much less through an International Treaty—reduce such access and make it more restricted, under the excuse of protecting trade.' (Judgment of the Constitutional Chamber No. 9469-07). In relation to the right to the environment it said: 'The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with the Law of the Constitution, which does not admit a regression to its detriment.' (Judgment of the Constitutional Chamber No. 18702-10)." (The highlighting does not correspond to the original). (In the same vein, judgments 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745, and 2019-017397).

In accordance with the referenced case law line of this Chamber, the reduction of protection to specially protected environmental areas must be done through a law that, in a reasonable and proportionate manner, provides support for that determination.
In the specific case, as has been examined, the Legislative Assembly intends with this reform to article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura to nullify the competencies of MINAE over the administration and management of national parks and wetlands. The norm contemplates the figure of national parks, mentioned in article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, but certainly leaves out other categories of protected wild areas in which MINAE, according to that same law, has the following competencies:

"Article 34. Adopt adequate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the exploitation or occupation in the entire area and to enforce the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment."

So the consultants are right when they indicate that, by leaving out other protected wild areas from the prohibition contained in the cited article 46 of the law, it could be understood that—in the absence of an express prohibition by INCOPESCA—semi-industrial activities of shrimp fishing with trawl nets could indeed be carried out. The foregoing with two aggravating factors: it constitutes a regressive measure regarding the current environmental protection conferred and legally recognized to these zones, and, furthermore, the study that served as support for this parliamentary initiative could not reasonably justify the reason for which this measure is adopted, nor regarding the stripping of competencies that MINAE currently holds.
The study that justified the bill refers to devices to reduce bycatch (FACA) in the fishing gear, but did not examine the need to reduce the protection and coverage that these specially protected areas receive, nor the impact of fishing with trawl nets in these zones (national parks and wetlands) and, much less, in the categories of protected wild areas omitted in the cited provision.

3. Conclusions on the matter

By virtue of the foregoing, we consider that the consulting legislators are right in the grievance raised, in the sense that the intended reform to article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura implies a violation of the principles of progressivity and non-regression in environmental protection.

III. GENERAL CONCLUSIONS

As a corollary of the considerations made, we consider that the legislative procedure followed in legislative file 21.478, regarding the bill "Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica," is unconstitutional, because it contains two substantial defects in the legislative procedure: one for infringement of the principles of objectivization of environmental protection and democratic sustainable development, and another for injury to the principle of publicity, which affects that of participation.
On the merits, we declare that the proposed reform to article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura implies a violation of the principles of progressivity and non-regression in environmental protection.
The fact that the bill lacks a solid technical and scientific basis that guarantees the environmental and democratic sustainability of the activity in question possibly results in the infringement of principles and norms of constitutional relevance, which concern the environment. However, we consider that it is unnecessary to refer to the other aspects consulted regarding the merits.

  
  

ANNEXES

Norms of the Convention on the Law of the Sea

Article 61 Conservation of the living resources

1.- The coastal State shall determine the allowable catch of the living resources in its exclusive economic zone.

2.- The coastal State, taking into account the best scientific evidence available to it, shall ensure through proper conservation and management measures that the maintenance of the living resources in the exclusive economic zone is not endangered by over-exploitation. The coastal State and competent international organizations, whether subregional, regional or global, shall cooperate, as appropriate, to this end.

3.- Such measures shall also be designed to maintain or restore populations of harvested species at levels which can produce the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors, including the economic needs of coastal fishing communities and the special requirements of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks and any generally recommended international minimum standards, whether subregional, regional or global.

4.- In taking such measures the coastal State shall take into consideration the effects on species associated with or dependent upon harvested species with a view to maintaining or restoring populations of such associated or dependent species above levels at which their reproduction may become seriously threatened.

5.- Available scientific information, catch and fishing effort statistics, and other data relevant to the conservation of fish stocks shall be contributed and exchanged on a regular basis through competent international organizations, whether subregional, regional or global, where appropriate, and with participation by all States concerned, including States whose nationals are allowed to fish in the exclusive economic zone.

Article 62 Utilization of the living resources

1.- The coastal State shall promote the objective of optimum utilization of the living resources in the exclusive economic zone without prejudice to article 61.

2.- The coastal State shall determine its capacity to harvest the living resources of the exclusive economic zone. Where the coastal State does not have the capacity to harvest the entire allowable catch, it shall, through agreements or other arrangements and pursuant to the terms, conditions, laws and regulations referred to in paragraph 4, give other States access to the surplus of the allowable catch, having particular regard to the provisions of articles 69 and 70, especially in relation to the developing States mentioned therein.

3.- In giving access to other States to its exclusive economic zone under this article, the coastal State shall take into account all relevant factors, including, inter alia, the significance of the living resources of the area to the economy of the coastal State concerned and its other national interests, the provisions of articles 69 and 70, the requirements of developing States in the subregion or region in harvesting part of the surplus, and the need to minimize economic dislocation in States whose nationals have habitually fished in the zone or which have made substantial efforts in research and identification of stocks.

4.- Nationals of other States fishing in the exclusive economic zone shall comply with the conservation measures and with the other terms and conditions established in the laws and regulations of the coastal State. These laws and regulations shall be consistent with this Convention and may relate, inter alia, to the following:

a) Licensing of fishermen, fishing vessels and equipment, including payment of fees and other forms of remuneration, which, in the case of developing coastal States, may consist of adequate compensation in the field of financing, equipment and technology of the fishing industry;

b) Determining the species which may be caught, and fixing quotas of catch, whether in relation to particular stocks or groups of stocks, or catch per vessel over a period of time, or catch by nationals of any State during a specified period;

c) Regulating seasons and areas of fishing, the type, size and amount of gear, and the types, size and number of fishing vessels that may be used;

d) Fixing the age and size of fish and other species that may be caught;

e) Specifying information required of fishing vessels, including catch and effort statistics and vessel position reports;

f) Requiring, under the authorization and control of the coastal State, the conduct of specified fisheries research programmes and regulating the conduct of such research, including the sampling of catches, disposition of samples and reporting of associated scientific data;

g) The placing of observers or trainees on board such vessels by the coastal State;

h) The landing of all or any part of the catch by such vessels in the ports of the coastal State;

i) Terms and conditions relating to joint ventures or other cooperative arrangements;

j) Requirements for the training of personnel and the transfer of fisheries technology, including enhancement of the coastal State's capability of undertaking fisheries research;

k) Enforcement procedures.

5.- Coastal States shall give due notice of conservation and management laws and regulations.

Article 119 Conservation of the living resources of the high seas

1.- In determining the allowable catch and establishing other conservation measures for the living resources in the high seas, States shall:

a) Take measures which are designed, on the best scientific evidence available to the States concerned, to maintain or restore populations of harvested species at levels which can produce the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors, including the special requirements of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks and any generally recommended international minimum standards, whether subregional, regional or global;

b) Take into consideration the effects on species associated with or dependent upon harvested species with a view to maintaining or restoring populations of such associated or dependent species above levels at which their reproduction may become seriously threatened.

2.- Available scientific information, catch and fishing effort statistics, and other data relevant to the conservation of fish stocks shall be contributed and exchanged on a regular basis through competent international organizations, whether subregional, regional or global, where appropriate, and with participation by all States concerned.

3.- States concerned shall ensure that conservation measures and their implementation do not discriminate in form or in fact against the fishermen of any State."

Summary of the Negative Minority Report

In the relevant part, this report stated:

"Ministry of Environment and Energy: (...) INCOPESCA conducted the studies between October and December 2018 whose main objective was to evaluate the bycatch (FACA) exclusion percentages in the Pinky and Fidel shrimp fishery. Said study is aimed at evaluating only the bycatch exclusion percentages in the shrimp fishery of two shrimp species (Pinky Shrimp and Fidel Shrimp), is limited to a period of two months, limited to a specific zone of the Pacific and to a time of year affected by the El Niño phenomenon. The report recommends carrying out a series of studies or alternatives related to the topic, among them are: That the new licences be related to new research in coordination with: temporal behavior (day and night), climatic and spatial rationality (longitudinal and bathymetric), use of the net in other fishing zones different from those studied, and finally determining whether the catch of the biomass can maximize its sustainable yield, contemplating the zones where the youngest specimens are located, sexual maturity, and other factors that fulfill the sustainability of the fishery. Expand the studies with the experimental net 1, with different mesh sizes and with hauls longer than 2 hours, in order to know if there is an incidence on shrimp sizes and on the bycatch caught. ➢ Investigate whether the bycatch can be used for human consumption in different presentations. ➢ Add the ecosystem approach to future studies that contemplates: available biomass, carrying capacity of the system, optimal exploitation levels, among others. ➢ Use a permanent monitoring system on shrimp fishing with the objective of evaluating the species under analysis, the bycatch in the catch, and the socioeconomic values obtained from sustainable production. (...) INCOPESCA points out the need to carry out additional studies that not only look at the reduction of bycatch, but also analyze the impact on the seabed, determine the existing biomass, and measure the social and economic impact generated by this fishing gear in other sectors such as artisanal fishing. · On the elimination of the prohibition of fishing in estuaries (esteros), it warns that constitutional environmental principles derived from Article 50 of the Constitution could be harmed, such as the principle of objectivization of environmental protection, principle of non-regression, preventive principle, and the principle of in dubio pro natura. It points out that this practice is penalized in the Ley de Conservación de Vida Silvestre. · It also points out that INCOPESCA is given the competence to delimit the coral reef areas, when this is a competence of MINAE through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC). (...)

National System of Conservation Areas: Through official letter No. SINAC-ACAT-D-174-2019 (...): · Trawl nets trap sea turtles, sharks, rays, and other fish of great importance for marine ecosystems, artisanal fishers, and tourism in their nets. · The discarding of the so-called 'bycatch' as garbage causes great pollution, in addition, many species are returned to the sea mutilated and injured without a chance to survive. · This activity devastates reefs, algae, and the home of a great quantity of species that are on the seabed, directly affecting marine wildlife, which is a direct competence of SINAC. · There is a high risk that toxic substances accumulated on the seabed will be released. · The INCOPESCA study did not analyze the damage to corals, algae, and the seabed in general, a zone of reproduction, feeding, and growth for various species. It was carried out on only 2 of the 10 shrimp species that are fished by trawlers. · The El Niño phenomenon present at the time of the study can alter the results, and these do not reflect the real conditions of the ecosystem. · A semi-industrial boat usually trawls with its nets for 6 hours. INCOPESCA carried out its studies trawling for 2 hours, a much shorter time than that used by fishers. · Currently, only two semi-industrial boats have a trawling licence, which could have allowed the population to recover. However, the results of the study do not allow knowing the real situation of the same in the event of being subjected to the reactivation of trawling. · INCOPESCA indicates in the study that it cannot be used to reactivate trawling because, to declare the viability of the same, it is necessary to carry out studies for several years. · The report of the INCOPESCA study indicates that it has not been demonstrated that the bycatch has been reduced and that the quantity of discarded fauna remains large. Therefore, the problem is not resolved. (...)

Research Center in Marine Sciences and Limnology; · (...) The INCOPESCA study did not evaluate the present biomass of the two shrimp species nor the effect of the nets on the seabed. · Furthermore, the sustainability of a fishery resource is not evaluated exclusively by the bycatch percentage, but includes many more environmental and biological parameters to be able to develop an ecosystem-based approach to evaluating the impact of a fishery. (...) · The short sampling period does not allow concluding that the results obtained are representative of the entire Costa Rican Pacific and of the entire year. · It is not appropriate to recommend the use of experimental net 1, much less the certification of shrimp trawling as a sustainable fishery. · The results obtained are only valid for trawls of less than two hours' duration, while commercial trawls have a typical duration of 4 to 6 hours. · (...) INCOPESCA would have to prove that it has the institutional capacity to ensure that commercial trawls last less than two hours. · There are differences in the data analysis: ○ The calculations of bycatch percentages do not coincide with the values presented in the results. ○ The results do not present a measure of variability, which is essential to evaluate the uncertainty of the estimates and make the comparison between the control and experimental nets. ○ Parametric statistics are applied without checking whether the data meet the requirements for using it.

Interamerican Association for Environmental Defense: (...) Makes the following observations based on Costa Rica's international environmental obligations: · Trawling endangers marine ecosystems, among them, coral reefs, represents a danger to marine biodiversity, due to its low selectivity and high destructive capacity. · This process makes unsustainable catches of the target species. · The study carried out by INCOPESCA lacks the scientific rigor necessary to prove the sustainability of any fishing practice; by relying on it, the bill is generating a flagrant violation of Costa Rica's international obligations regarding the protection of the environment and marine fauna. · Trawling rapidly reduces the shrimp population since this fishing occurs at a rate faster than these populations can recover. · Principles of environmental law that are being violated by the practice of trawling. ○ Precautionary principle, lack of adequate technical studies, and principle of non-regression. ○ Right to a healthy environment, vital minimum, respect for future generations, and adaptation to climate change. (...)

PROMAR Foundation: (...) · Ruling No. 10540-2013 of the Constitutional Chamber (Sala IV), in which shrimp trawling is prohibited, establishes three fundamental aspects as conditions for the eventual return to such fishing practices: ○ That the fishing gear be demonstrably compatible with ecosystemically sustainable fishing. ○ That the impacts on the seabed be reduced to a minimum. ○ That a study be carried out that significantly evaluates the state, population size, and natural biomass of commercially valuable shrimp species, to determine the state of the resource and whether its regular use is possible even under sustainable conditions. · Regarding the study carried out by INCOPESCA, a technically, scientifically, and administratively reliable evaluation of the impact of trawling on the bycatch (FACA) cannot have fieldwork of only 2 months. · The aforementioned study presents gaps that prevent its technical endorsement: ○ The fieldwork was carried out by fishers from the involved sector and with their vessels, a procedure of judge and party. ○ The sampling did not include seasonal variables, which are fundamental in these cases. ○ The sampling and experiments were carried out only in the Gulf of Nicoya. ○ The sampling and experiments were not carried out at significantly different depths. ○ The sample size is statistically insufficient. A serious and responsible Fishery Management Plan for one or several species or for a given zone cannot be conceived without having at least reliable biomass or population data. · For the future sustainable management of the shrimp resource, it is vitally important to generate consistent socioeconomic information for both coasts, which allows determining, differentially, the appropriate mechanisms for better distribution and zoning for the sustainable use of this resource by the industrial/semi-industrial and artisanal sectors. · It is essential to avoid social imbalances not only in the extraction of the resource, but also in the adequate structuring of the corresponding product marketing chain. · It is urgent to carry out a diagnosis of the working conditions in which many people work in the trawling sector and in general, since it is no secret the conditions alien to social guarantees that occur in different coastal sectors of the country. This diagnosis should be done at least in Barra del Colorado, Cuajiniquil, Golfito, Puntarenas, and Limón. · Adequate control and surveillance must be guaranteed in the compliance and application of certain requirements such as the use of Turtle Excluder Devices (DETs) and Bycatch Reduction Devices (DEPs), since they are often not placed in shrimp nets if the respective authorities are not present. · Overfishing has directly impacted the poverty of coastal zones, not the ruling of the Constitutional Chamber or the prohibition of trawling.

Neotrópica Foundation: (...) · Requests the involvement of non-governmental organizations within the consultation and hearing processes that the Permanent Ordinary Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources of the Legislative Assembly has developed. · The INCOPESCA research 'evidences a substantive deficiency in the methodological process.'

Attorney General's Office: (...) Observations on the bill:

· The constitutionality of the bill depends on the study or technical report that supports it. · The principle of non-regression in environmental matters, of objectivization of environmental protection, preventive and precautionary, must be taken into account. · The preventive principle demands the adoption by public authorities of those measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects that human activities or actions generate on the environment.

The law that re-establishes shrimp trawling must be based on a technical basis that guarantees that said activity will not generate environmental damage and will not jeopardize the right to a healthy and ecologically balanced environment. · The bill's foundation does not seem to be sufficient to justify the re-establishment of shrimp trawling. · In vote 7978-2019 of the Constitutional Chamber, it is established that 'for decision-making in this matter, it was necessary to know specific data from our country regarding multiple aspects, such as environmental, social, and socioeconomic.' · With the law reform set out in the bill, the possibility remains open of allowing trawling for any shrimp species and in the exclusive economic zone of the Pacific Ocean and the Caribbean Sea, although the research carried out was conducted solely in a sector of the Pacific Ocean and for two specific shrimp species. · Furthermore, the proposed reform would allow granting licences for shrimp fishing using suripera nets (redes de suripera) as fishing gear, which does not appear to have been the subject of analysis in the supporting study. · It must be warned that the intention is to reform article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura, eliminating the prohibition of fishing shrimp in the country's estuaries (esteros). As there are regulations related to the protection of estuaries and wetland ecosystems and as these form part of the Natural Heritage of the State in which only the activities provided for in article 18 of the Ley Forestal may be authorized, this would imply the emergence of a normative conflict.

From the study presented that serves as the technical foundation for the bill, although the results obtained seem to be satisfactory in terms of a considerable reduction of bycatch, the study was only focused on that specific objective, leaving aside other environmental variables. Hence, with the stated principles and the cited provisions of the Constitutional Chamber, the proposed bill could contain defects of constitutionality, insofar as it re-establishes trawling without having a technical study that has fully evaluated the environmental impact produced by that activity. Based on the foregoing and taking into account the technical opinion of the Research Center in Marine Sciences and Limnology of the UCR (CIMAR), the study on which the bill is based does not seem to be sufficient to justify the re-establishment of shrimp trawling.

It is recommended that the observations presented regarding the possible constitutional defects of the bill be assessed.

MarViva Foundation: (…) · In these 3 judgments, the Constitutional Chamber requires that the reactivation of trawl fishing must comply with the following: ○ That the studies be carried out by objective scientific bodies. ○ That they demonstrate a significant reduction in bycatch compatible with democratic sustainable development. ○ That they allow the state of the biomass to be known. ○ That they evaluate the environmental impact on the ecosystem, even when turtle excluder devices and fish excluder devices are used; as well as the social and economic impacts. ○ That they demonstrate the sustainability of the fishery. ○ That they allow the impact on other sectors—artisanal fishers, tourism, sports, the community in general—to be assessed. ○ That they be carried out with the participation of MINAE and the Academy. · The study was conducted under the influence of the El Niño Phenomenon; therefore, there is a possibility that aspects such as the distribution, abundance, and reproductive patterns of the species were very different compared to those occurring under stable climatic conditions. · The study does not evaluate the impacts of trawl nets on the marine bottom. · There are serious weaknesses in the statistics of the study report, since only averages are reflected, without allowing analysis of the data’s behavior. That is, only processed information is provided, which hinders technical analysis of the data. · The bycatch study only studied 2 shrimp species (Pinky and Fidel) out of the 10 that have historically been exploited by the semi-industrial fleet. However, the bill is not limited to authorizing the extraction of these 2 species and would potentially enable the fishing of species for which no information exists. · The term “sustainable use of shrimp” (aprovechamiento sostenible del camarón) that is intended to be added to subsection d) of paragraph 27) is an imprecise concept that will generate a high degree of legal uncertainty for its operators, since its scope is not defined. · Regarding the lifting of the fishing prohibition in estuaries (esteros), there is no technical-scientific or legal basis justifying the elimination of this protection. The bycatch study with which this bill is intended to be justified did not include any aspect related to trawl fishing in these sites, and therefore cannot be used as a basis for this article. If this bill were approved, on this point alone the principles of objectification, non-regression, and prevention would be violated. · Regarding the prohibition on conducting trawl fishing in coral zones, the proponents commit another serious error by failing to recognize that this is already prohibited under Article 138 of the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura), and a fine is even established for anyone who causes damage to coral ecosystems. Legally, corals are classified as wildlife (competence of SINAC), not as species of commercial interest (which are the competence of INCOPESCA). This implies that corals fall under the protection of the Wildlife Conservation Law (Ley para la Conservación de Vida Silvestre). Therefore, INCOPESCA does not have legal competence to delimit these zones. · As analyzed, the articles of bill 21478 have no scientific support or legal viability. The observations and concerns expressed during the processing of this file by INCOPESCA, MINAE, the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), fishers from Guanacaste, the Academy, and civil society organizations must be carefully assessed.”

References: The reports partially cited in the Minority Negative Opinion (Dictamen de Negativo de Minoría) of the Agriculture and Livestock Affairs Committee can be verified in the legislative file. Namely, the report of the Ministry of Environment and Energy (folios 639-643, volume III); the opinions of the Center for Research in Marine Sciences and Limnology of the University of Costa Rica (see folios 541-550 and 582-583, volume II); the Inter-American Association for Environmental Defense (folios 564-568, volume II); the Neotrópica Foundation (folios 791-793, volume III), the PGR (folios 742-752, volume III), and the MarViva Foundation (folios 795-810, volume III). Technical Services Report of the Legislative Assembly (folios 422-445, volume II).

Excerpts from the Technical Services Report

Likewise, the referenced opinion incorporated the assessments made by the Department of Studies, References, and Technical Services in its legal report No. AL-DEST-IJU-210-2019 of September 2, 2019, which stated:

“It is clear that the Chamber links the principles—sustainable development and the principle of solidarity and social justice—with which it constructs democratic sustainable development; a construction equivalent to carrying out scientifically proven actions, arts, and methods of fishing that allow rational use of marine resources present, in communion with the distribution of wealth, eliminating the foreseeable risk as indicated in the precautionary and preventive principles caused by the economic activity of shrimp trawl fishing. It is essential that any reform proposing to re-establish the fishery eliminated by the Constitutional Chamber is subject to compliance with two significant principles: ‘sustained development and the eradication of poverty,’ without which it would not be possible to re-establish it.

According to what was indicated in previous sections, the proposed reform is subject to demonstrating democratic sustainable development through technical-scientific studies, which must guarantee the conservation and protection of the marine ecosystem (biotic-abiotic) and the distribution of wealth (social solidarity and social justice).

That line marks the item on which the studies preceding the legal reform permitting shrimp trawl fishing must be prepared.

Now, the bill presents as scientific-technical environmental support for seeking the reform the research titled ‘Evaluation of Bycatch Exclusion Percentages in the Fishery of Deepwater Shrimp Pinky Fartantepenaeus Brevirostris and Fidel Solenocera Agassiizii Using Different Mesh Opening Sizes, Devices (DEP’s, DET’s, and Double Trawl Line) and Other Improvements in the Costa Rican Pacific Ocean.’ (See pages 10 to 14 of the bill’s explanatory memorandum).

It is indicated that such studies fulfill the three requirements requested by the Constitutional Chamber: (page 14)

- The mandatory establishment of the DEP (fish eye).
- The significant reduction of bycatch.

The compatibility of democratic sustainable development with the reduction of bycatch.

Consequently, the technical-scientific studies must be guarantors of democratic sustainable development, and the use of devices and reduction of bycatch are only one part of those studies. In that regard, democratic sustainable development also involves the principles of democratic sustainability: equitable distribution of wealth, solidarity, and social justice—elements absent from the presented study.

Solidarity-based and environmentally viable shrimp trawl fishing is subject to the analysis and study of the ecosystem’s stability, the balance of its extraction, the existing biomass, the relationship and dependence with other living organisms and the biophysical systems to which it belongs and develops, risks of contamination and environmentally sound extractive methods, distribution of wealth and social solidarity, among others; in this way, democratic sustained development would be encompassed.

The study does not reflect the process used to protect the marine bottom and its surroundings (ecosystem equity), the biomass, the trophic chain, the families involved, and the solidarity-based distribution of wealth, leaving incomplete the tripartite rights prescribed in constitutional Article 50, namely: the right to well-being through the stimulation and organization of production, the equitable distribution of wealth, subsumed and subordinated to the right to a healthy and ecologically balanced environment, duly guaranteed, defended, and preserved by the State.

The presented study adds an aliquot part of the total principles that must be analyzed in the technical-scientific studies that would allow re-establishing shrimp trawl fishing, annulled by the judgment of the Constitutional Chamber; it must guarantee the eradication of poverty, minimization of the negative effects caused to the seabed by shrimp trawl fishing, to the biota, and to the ecosystem in general—aspects not visualized in the report.

Upon scrutinizing the exhibited study, the socioeconomic studies of those families before and after the Chamber’s reiteratively cited judgment are not visualized, nor jobs lost as a result thereof, the economic impact caused, quantification of jobs to be reactivated with the new reopening of shrimp trawl fishing, the number of women and men to benefit (gender equality), social benefits (insurance), and wages to be received. The distribution of wealth (social solidarity and social justice) of the inhabitants of the coastal zone is not reflected.

In the same manner, the existential conditions of the shrimp resource and its environment are not manifested, which is concatenated with environmental indicators—parameters that allow measuring the evolution and correlation of the sector’s economic and social indicators.

Regarding the seabed, the Constitutional Chamber alludes to the destruction and damage that the trawl activity causes to that ecosystem; protection that is not reflected in the presented study.

In summary, it would be the technical-scientific studies that provide the parameter for authorizing shrimp exploitation by trawl, which must be adjusted to maintaining a healthy environment based on the equitable balance of the ecosystem, ensuring that the cycle of energy flows and elements are interrelated and remain organized as a basic unit (biotic or abiotic components), safeguarding social, economic, and environmental harmony.”

  

  

Fernando Cruz Castro
Magistrate

 

Paul Rueda Leal
 Magistrate  

 

Anamari Garro Vargas
Magistrate

 

 

File: 19-023057-0007-CO
 Note by Magistrate Cruz Castro

I have proceeded to dissent from the majority ruling in this legislative consultation, and to consider, together with Magistrates Garro Vargas and Rueda Leal, that this bill has several defects of unconstitutionality, both procedurally and substantively. But furthermore, I find it necessary to reinforce two additional arguments.

 

1) ON THE COMPOSITION OF INCOPESCA

 

Delegating to Incopesca the decision on the reactivation or not of semi-industrial licenses for shrimp trawl fishing is a provision that I find unconstitutional, for two basic reasons.

  

In the first place, to date there are not sufficient studies for Incopesca to proceed with such determination, nor under what terms or parameters. Thus, then, it is a decision that Incopesca must make on the basis of studies that have not been conducted.

  

In the second place, the composition of this entity must be taken into account. The Executive President is appointed by the Government Council. The Board of Directors is composed of the Minister of Agriculture and Livestock or the Vice Minister, the Minister of Science, Technology, and Telecommunications or the Vice Minister, the Minister of Economy, Industry, and Commerce or the Vice Minister, three persons representing the fishing sector, representatives of the fisher or aquaculturist organizations from the country’s coastal provinces, one person representing the industrial or exporting sector of fishery or aquaculture products, one person representing the National Advisory Commission on Fisheries and Aquaculture, and the Ministers or Vice Ministers of Environment and Energy and Foreign Trade. From which it is inferred that the legislator would be delegating the regulation of this matter into the hands of a public entity with a composition that includes only one part of those involved, namely, the fishing sector. Thus, it is an organ that lacks citizen representativeness. Although the composition of said organ is not the object of this legislative consultation, it is relevant to highlight that composition, because the decision on the reactivation of semi-industrial licenses for shrimp trawl fishing will depend on this entity.

  

As stated, the fishing sector itself is included on its Board of Directors, which is a potential interested party in the reactivation of these licenses.

  

Moreover, the decision that Incopesca will make on the reactivation of these licenses will definitively have an incidence and impact on all the inhabitants of our country, present and future generations. Note that we are speaking of national sovereignty, the sufficiency of the fishery resource, the preservation of species, the integrity of the seabeds, and food security, among other aspects. Thus, then, the final decision on whether this fishing activity is reactivated at a semi-industrial level and under what conditions would be delegated to a political organ (with representation of the interested fishing sector itself).

  

Thus, under the current terms of the bill, Incopesca would be judge and party in the approval of the licenses. Furthermore, there is no provision for who will control or be the guarantor of the results of the scientific and technical studies, with the aggravating circumstance that they themselves will grant the fishing licenses based on the study and parameters established by themselves.

  

It is necessary to highlight what was cited by the majority opinion itself when transcribing the 2010 World Study on Shrimp Fisheries, which stated the following:

“Given appropriate implementation capacity, shrimp fisheries, including trawl fisheries, can indeed be subject to management. However, in many countries, the weakness of the fisheries management bodies, the lack of political will, and an adequate legal basis have been the factors responsible for the failure of management actions.” (Emphasis not in the original).

  

From which it is concluded that fishery management measures, in many cases, fail due to the weakness of the fisheries management bodies. So, with the protection of the environment, the sovereign decision on the sustainability of species, and sustainable development at stake, with even greater reason, it is required that these decisions be controlled, precisely in the face of a threat or serious risk detrimental to natural resources.

  

In summary, I consider it unconstitutional to delegate to a public entity with such composition (absence of citizen representation) the determination on the reactivation of semi-industrial licenses for shrimp trawl fishing.

 

 

2) ON THE ABBREVIATED PROCEDURE

 

In the same sense that I have expressed in previous opinions (see opinion No. 2011-015749 of 09:32 hours on November 16, 2011, Nos. 2005-398, 2007-2901, and 2008-7687, and No. 2012-004151 of 4:00 p.m. on March 27, 2012), I consider that the use of abbreviated procedures within the legislative organ harms the Political Constitution, since it thereby infringes the principle of legal certainty, the right to political participation, representation, as well as the democratic principle and the right of amendment.

  

Accepting the possibility that the Assembly applies abbreviated procedures, in the terms established in Article 178 of the Regulations, constitutes a clear injury to the principle of legal certainty and the democratic principle. Abbreviated procedures, in parliamentary matters, entail giving exceptional processing to the bill being considered. Thus, its discussion would be subject to certain dispensations of processing, and therefore, all the necessary calm for the approval of national legislation is compromised by haste.

  

For greater elaboration, the dissenting opinion I subscribed to in the 2012 judgment, referring to the former Article 208 bis (current Article 234 bis), but which are also applicable to this case of Article 178 of the Regulations of the Legislative Assembly, is transcribed:

“IX.- DISSENTING OPINION OF MAGISTRATE CALZADA AND MAGISTRATES ARMIJO AND CRUZ, WITH DRAFTING BY THE LATTER. The unconstitutionality of Article 208 bis of the Regulations of the Legislative Assembly, as well as its application to various legislative procedures, has been the subject of repeated challenges before this Chamber, in which this Chamber, by majority, has considered its conformity with the Constitution, starting from judgment 2008-7687, adopted with the dissenting vote of Magistrate Calzada, Magistrate Cruz, and Magistrate Armijo, which we reiterate on this occasion and declare the action granted for the following reasons:

As a starting point, it is necessary to reiterate what was expressed by this Chamber in judgment number 2011-04778 of two thirty-one hours on April thirteen, two thousand eleven, regarding the nature of Parliamentary Law and the limits of the Chamber's competence in matters of legislative procedure:

‘Nature of Parliamentary Law and limits on the Chamber's competence in matters of legislative procedure. The fundamental mission of parliaments is to adopt decisions with the participation of the set of political forces representing the diverse sectors of civil society. Parliamentary law fulfills an instrumental function to that end—although it also has a political function—of facilitating and ordering that process. This law has the characteristic that it arises as a product of the “interna corporis,” of the capacity for self-normativity and the parliament’s own dynamic. In that sense, it is not a law that is created premeditatedly but rather discovered; it is born from practice, and therefore, the consuetudinary aspect (custom) and interpretation hold great importance. In that sense, the power of self-government of Parliaments has a solid tradition and historical justification. Parliamentary law is characterized by being spontaneous, dynamic, and flexible. It is nourished by everyday life, by the political reality in which it operates, and where constant transformations occur that make normative responses necessary, often contrary to the classical dogmas of other legal branches, as is the case, for example, of the principle of singular non-derogability of the regulations, which has a different treatment than in administrative law, and yields—on some occasions—in the parliamentary sphere to the dynamism that parliamentary procedures demand. Its limit, of course, lies in the Constitution, in the principles and values of the ideological regime in which it operates. For that reason, this Chamber has recognized that its function in matters of legislative procedure is solely to declare those substantial defects that violate the constitutional principles and values applicable to the matter, because otherwise it would be affecting the parliament's self-normative and functional capacity (interna corporis), distorting its role as guardian of constitutional supremacy for that of a kind of ad hoc senate (judgment number 2007-9699, of ten hours on July fourth, two thousand seven). In this way, as this Tribunal indicated in judgment 2005-07961, of seventeen hours fifty minutes on June twenty-first, two thousand five:

“The self-determination of Parliament over its internal actions—repeatedly recognized by this Tribunal—‘interna corporis,’ is one of its essential powers expressly recognized by the Political Constitution in its Article 121, subsection 22), and which is consubstantial to the democratic system. The object pursued by attributing the competence for self-organization to the Assembly is that, through it, its procedures of action, organization, and functioning be regulated, and consequently its internal organization, within the parameters demanded by the democratic principle, of equality and non-discrimination, with all its derivatives. This power is developed with absolute independence from the other organs of the State—by virtue of the principle established in Article 9 of the Fundamental Charter—and has as limits: observance of the Law of the Constitution, that is, the set of constitutional values, principles, and norms, within which those mentioned supra are found, respect for the principles of reasonableness, rationality, and proportionality, such that those who exercise public powers cannot, by action, omission, or simply material conduct not founded in an effective administrative act, violate or threaten fundamental rights, since in a democratic State there exists a constitution of liberty, whose object is to guarantee the individual the full enjoyment and benefit of human rights, currently recognized in the Political Constitutions of most countries and in international human rights treaties (International Human Rights Law). It is not legitimate, then, to use powers for other ends not assigned by the legal order (defect of abuse of power), equally or beyond what is reasonable (defect of excess of power). Having said the foregoing, the Chamber considers that it should not interfere with the Parliament’s right of self-regulation, unless, as stated, any of the indicated principles be violated, which in this specific case would entail the impairment of the right of amendment, understood as the mechanism of participation that deputies have to influence the formative process of the law. In this way, the Chamber’s powers in this matter are exercised from the perspective of an arbiter, which moderates and contains excesses but does not interfere with an intrinsic constitutional power granted to another constitutional organ, so that only in the face of evident or gross violations of the constitutional principles governing parliamentary law would its intervention be legitimate. The parliament has the right, in exercise of its own power of self-regulation, to reconcile or balance, in the face of concrete situations, not only the right of amendment but also other principles of constitutional rank that also bind its actions, such as respect for majorities and reasonableness. That is, the harmonization of each and every one of the constitutional principles that must coexist during the legislative procedure is a competence proper to the Parliament, and specifically of the Director of debate and of the deputies, and it should be supposed that such functions are performed in accordance with the order and its principles [...] (Emphasis not in the original).’”

Said judgment emphasizes that the Chamber's intervention in matters of legislative procedure, in accordance with the foregoing, should only occur:

‘[...] in the event of the use of these powers with evident abuse of power, resulting in the annulment of a right and not in its harmonization with the rest of the constitutional principles of parliamentary law [...] To do otherwise would imply, in our view, a disrespect for the power of self-regulation and the democratic principle. The Chamber must not, therefore, become an instance for substituting the exercise of constitutional powers and political debate and dialogue, unless, as indicated... the content of any fundamental right is suppressed or annulled.’

The democratic principle. Our minority vote favors the plaintiff, for the same grounds already expressed in the dissenting votes to judgments number 2005-398, 2008-07687, and 2007-2901 of 5:30 p.m. on February 28, 2007, starting from the democratic principle, whose respect is essential for any examination of the conformity or non-conformity with the Constitution of any norm or act. On this matter, this Chamber has expressed unanimously that:

‘what the legislative procedure seeks is to ensure compliance with the democratic principle within a society that has adopted it as intrinsic to its political institutions. Because perfect democracy is an unattainable ideal, the democratic principle constitutes the parameter that allows deducing the degree of proximity that a given society reaches, at a specific historical moment, with respect to the ideal and its vocation to approach it as much as possible. At a minimum, the democratic principle demands respect for the principles of political participation and representation—including everything concerning respect for minorities—the basis of our political system. The latter unfolds into aspects such as the legitimacy of the means employed for the designation of the various representatives and—no less important—the possibility of opposing, through the use of legitimate means, the majority will by groups representing minorities. Based on the above observations, it can be said that procedural violations that constitute injuries to the democratic principle are unconstitutional, as it is the ineluctable direction of parliamentary activity. Likewise, legislative procedures that, by being accelerated or impetuous, provoke debates devoid of a process calmed in quality and reflection, and that also lack broad deliberation on the legislative activity as guaranteed by Article 117 of the Political Constitution, constitute substantial defects. Additionally, omission of publication and omission of carrying out constitutionally mandated consultations have been considered substantial procedural defects. Regarding the first aspect, since the Legislative Assembly is a representative organ of the national community, the publicity of parliamentary proceedings is essential, because sovereignty resides in the people and the deputies are merely their representatives (constitutional Article 105); therefore, their activity must necessarily transcend to the entire community, to such a point that some constitutional law specialists define it as an organ of publicity’ (judgment number 2012002675 of eleven hours fifty-two minutes on February twenty-fourth, two thousand twelve).”

Costa Rica is a representative democracy, which does not imply that the rulers of a particular historical moment can make their decisions without listening to the voice of those who have given them such a mandate, that is, the will of the people as sovereign power. This clarification is valid, since in the absence of a mechanism that might have been used to intuit the citizen’s will, the only possible mechanism in a democracy is to open the doors to dialogue, to calm, unhurried discussion, with openness, because otherwise, we would run the risk of falling into a ‘democratic tyranny,’ grossly violating the democratic principle, which is what guarantees the inhabitants of our country that the interests of the Nation will be safeguarded with zeal and for the good of all. It is necessary to indicate, for the purposes of this reasoning, that one thing is a reform of the Regulations, which seeks to order and adjust to the times (two-party system/multi-party system) in its daily work, so that the Legislative Power is more effective in regulating the situations occurring in the country, and quite another is to generate reforms to a specific article for the processing of a specific case. Our Fundamental Charter does not regulate how the Legislative Assembly’s regulations must be reformed; therefore, it is this very normative text that has had to regulate the procedures that have been deemed convenient and in accordance with the Law of the Constitution, which is essential to guarantee legal certainty, the right of representation, and the protection of the democratic principle within the legislative procedure. The power of that organ to issue the norms governing its interna corporis is indisputable, envisioned not only in the Fundamental Charter in subsection 22) of Article 121, but also consubstantial to the democratic system and specific to the Legislative Assembly as a constitutional power. Hence, the Chamber has also recognized this self-regulatory power, and therefore, from that perspective, it has clearly been considered that the Parliament has the power to establish special procedures, if it so wishes, but that these must be expressly and detailedly defined, since otherwise, accepting the possibility that the Assembly applies special procedures to the processing of reforms to its Regulations and bills, in the terms established in Article 208 bis, without previously defining the rules of the procedure to be followed, constitutes a clear injury to the principle of legal certainty and the democratic principle, because according to the criterion expressed, it is the only way for deputies to know previously and with sufficient advance notice the procedure to which they will be subject and thus exercise the corresponding mechanisms of participation and control.

Legal certainty.

If the legislator did not clearly establish the procedural rules to apply what was intended in article 208 bis, or forgot to establish regulations or legislative practices, they incurred in an evasion or breach of their constitutionally assigned duties. The introduction of the cited rule into the Regulations, in the terms in which it was approved, means that each time the majorities so decide they may, as is already happening, by way of an order motion (moción de orden), give an exceptional procedure to the bill being processed, and its discussion remains in light of procedures not established in the Regulations, that is, in the midst of a situation of legal uncertainty (inseguridad jurídica).

 Principle of publicity. Regarding the principle of publicity, as was well indicated in the majority opinion, the procedure is created by means of an order motion (moción de orden), which, according to article 153 of the Regulations, may be presented at any moment of the debate, with its discussion proceeding immediately. They do not require being announced except at that very moment, which is insufficient for it to be reviewed by the deputies prior to its adoption. That is why leaving to the discretion of a majority the procedure that is to be applied in each specific case, without it being made known beforehand to the entirety of the members of Parliament, causes an injury to the democratic principle to the detriment of the minorities, insofar as nothing guarantees that under the regime and application of article 208 bis of the Legislative Regulations, the minorities will not be affected in the exercise of the constitutional rights of their representatives in Congress. Once the motion is approved by the majorities, the minority fractions (fracciones) have no other option but to submit to the limited participation that was granted to them in the created procedure.

 Unreasonable restriction of the right of amendment and others. Every deputy holds the constitutional right to participate in the process of forming the law, and thus, to influence the definitive content thereof. Although the power that the Legislative Assembly has to provide its own regulations is recognized, such as establishing special procedures, nonetheless, the way in which it authorizes it proves injurious to the principle of legal certainty (seguridad jurídica), the right of political participation, that of representation, as well as the democratic principle and the right of amendment of the deputies, insofar as the omission of regulating said procedures with the advance notice and necessary participation on the part of all deputies renders them nugatory.

 In summary, article 208 bis of the Regulations of the Legislative Assembly constitutes an element of total rupture with the indicated principles and allows that, by means of a motion approved by two-thirds of the deputies, the Legislative Branch may act against its condition as the body that guarantees popular representation, according to the design structured in Title Nine of the Political Constitution of 1949, to the substantial detriment of the democratic principle.-

 The undersigned are aware of the implications of the annulment of that rule, by means of which numerous laws have been approved, some of special importance for the country. However, since the application of that procedural rule has been carried out under the protection of a constitutionally consolidated practice by effect of this Chamber's own case law, it is appropriate to apply, to the present case, the “ex nunc” effectiveness of the ruling, by virtue of the doctrine expressed in judgment 1-92 of 14:00 hrs. of January 7, 1992, and repeated in judgment 2-92, of 14:15 hrs. of the same day, to the effect that:

 “...the interpretation that as of the cited resolution the Chamber gives to article 195 subsections 4 and 7 of the Political Constitution, in its function of interpreter of the Fundamental Charter and whose precedents and case law are recognized as having binding force 'erga omnes', does not generate 'per se' the unconstitutionality of the other reforms approved prior to that judgment and that had not obtained a qualified majority in the three debates of the two legislatures. On the contrary, all of them were incorporated into the Fundamental Charter under the protection of a consolidated constitutional practice, since the unchallenged decision of the President in the session of October 29, 1962, which must be understood as corrected as of the new interpretation established by the Chamber, such that its effects are limited exclusively to those that occur in the future, but it should never be understood that by its means others prior may be affected, because if that were so, the principle of 'legal certainty' (seguridad jurídica) would be violated. Consequently, the corrective criteria that in matters of constitutional reforms this Chamber issues in the exercise of preventive constitutional review must be understood with ex nunc effects and not ex tunc, all within the philosophy that the Law of Constitutional Jurisdiction embraces, in the chapter referring to legislative consultations of constitutionality and the principle of legal certainty (seguridad jurídica), previously referred to.”

 Although the foregoing criterion has been upheld by the Chamber in relation to corrective criteria in matters of constitutional reforms issued in the exercise of prior constitutional review, it is not only valid, but necessary, to apply it to the present case, no longer in the exercise of advisory review, but in a contentious case, for two reasons: the first, because by virtue of the fact that the Constitution and, derived from it, the case law of the Chamber, are the foundation and root of legal certainty (seguridad jurídica), both for the Supreme Branches and for all public entities, private individuals, and even for third-party States through the adoption of agreements and treaties, when the Legislative Branch has adopted agreements and approved laws through the application of rules of procedure constitutionally valid at the time of their application and with the backing of the Constitutional Court, legal certainty (seguridad jurídica) would collapse if in cases such as the present one, when the prevalence of a criterion on the constitutionality of a procedural rule applied in good faith by the Legislative Branch, repeatedly, over time, were to be reversed, it would have an ex tunc effect, as in principle declarations of unconstitutionality of substantive rules typically have, including those of constitutional reforms themselves. In the second place, the second paragraph of article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction provides that: “The constitutional judgment of annulment may graduate and dimension in space, time, or matter, its retroactive effect, and shall dictate the necessary rules to prevent it from producing serious dislocations of social security, justice, or peace,” such that in this case it is necessary, in order to avoid those serious dislocations, to dimension the effects of the ruling, a power that this Chamber has already made use of on various occasions (see, for example, judgment number 01698-12 of twelve hours twelve minutes of March five, nineteen ninety-nine, 3410-92 of fourteen hours forty-five minutes of November ten, nineteen ninety-two, and 2010-021258 of fourteen hours of December twenty-two, two thousand ten.). In light of the foregoing, the claim of deputies Manrique Oviedo, Jeannette Ruiz, Ana Eugenia Venegas, and Gustavo Arias Navarro is denied, such that, in the event that article 208 bis of the Legislative Regulations is declared unconstitutional, all the laws approved through the special procedure provided for in that rule are declared unconstitutional; instead, the effects of the judgment are dimensioned in the sense that the unconstitutionality does not affect, in this case, the laws and agreements approved through procedures carried out in application of the challenged rule, except those legislative procedures that have not been approved in first or in second debate as of the publication date of the respective notice.-

  

 Thus then, given that I have considered that exceptional and abbreviated procedures, in parliamentary matters, are unconstitutional, it follows that those bills that have been approved in application of said rules would also be so, by their form, as occurs with the consulted bill.

  

 Fernando Cruz C.

 Magistrate

  

 Case File 19-023057-0007-CO

             Note of Magistrate Rueda Leal. In my work as a constitutional judge I have endeavored that the resolutions I sign, regardless of whether I participate in a unanimous, majority, or minority opinion, be part of a coherent line of thought. This aspiration leads me to make clarifications in such resolutions—through notes, additional reasons, separate opinions, etc.—in order to clarify my posture, when I deem it necessary to evidence, for example, the aspects that, for reasons of fact or law, may influence the decision of this Court. I consider that a consistent criterion constitutes a contribution to the legal certainty (seguridad jurídica) that the Constitutional Chamber and, in general terms, the Judicial Branch must provide.

             Now, in this judgment I sign the minority opinion, which is enriched with a number of jurisprudential precedents, and national and international regulations.

             For the sake of what was stated at the beginning of this note, I must underscore some particular criteria concerning the precedents cited in the minority opinion. Thus, I dissented in judgment No. 2019-8706, as I considered that there was a possible situation of non-compliance with what was ordered by this Chamber in another case file. Additionally, I clarify that I did not participate in several of the pronouncements set forth in the dissenting opinion (for example, opinions Nos. 2017-011714 and 2017-018360), such that I do not necessarily subscribe to the criteria expressed therein. Furthermore, I added notes in other mentioned judgments (for example, resolutions Nos. 2018-005758 and 2020-010160), to which I refer and which I maintain.

             Properly, regarding the fact that legislative powers must be linked to unequivocal rules of science or technique, elementary principles of justice, logic, or convenience, I have followed such a line in environmental matters, given that the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) has been repeatedly applied by constitutional case law, even qualifying it as a requirement of the legislative procedure when dealing with environmental projects (judgments Nos. 2010-000075 of 15:01 hrs. of January 6, 2010, 2012-013367 of 11:33 hrs. of September 21, 2012, 2013-005964 of 15:05 hrs. of April 30, 2013, and 2018-007978 of 12:45 hrs. of May 18, 2018). Beyond such a situation, I have also stated that legislative decisions are protected by the principle of the legislator’s free configuration (principio de libre configuración del legislador) (judgments Nos. 2013-011499 of 16:00 hrs. of August 28, 2013, 2015-015737 of 10:20 hrs. of October 9, 2015, and 2018-019511 of 21:45 hrs. of November 23, 2018, among others), given that a contrary thesis, according to which a technical study would be demanded in any case, would empty that principle of content. In that sense, drafted by the undersigned, the following was set forth in judgment No. 2018-000230 of 10:40 hrs. of January 19, 2018:

             “With respect to the alleged establishment of a numerus clausus list by the legislator without the existence of technical criteria, the Chamber rules out that there is any injury to the constitutional order. As is deduced from the preceding paragraphs, the determination of the parameters for categorizing a profession as a health science falls within the right to the legislator’s free configuration (libre configuración del legislador). The Chamber rejects that, inevitably, all the legislator’s decisions must contemplate a technical study, given that such a situation would annul the discretionary power of the legislative body, subjecting it to the criterion of third parties that lack democratic representation. Technical studies are necessary, when there is an express rule in that regard (for example in environmental matters) or when the matter demands them, under penalty of transforming discretion into arbitrariness. In the case at hand, the legislator’s decision clearly raised the requirements for being a professional in health sciences, by demanding the minimum degree of a bachelor’s degree (licenciatura) and expressly listing the included professions, a decision that does not require a technical or scientific study.” (The highlighting is not from the original).

             Regarding the issue of citizen participation, I have issued numerous opinions and developed its content in light of the discussions that have arisen within this Court in relation to the legal nature of this Chamber's competencies regarding its application, its constitutional, international, and infra-constitutional manifestations, especially maintaining, contrary to the majority, the initial posture of constitutional case law that for years affirmed the legal nature of citizen participation as a right, beyond also being a principle and value (for example, see judgments Nos. 2017-014518 of 12:15 hrs. of September 8, 2017, 2017-016535 of 12:01 hrs. of October 13, 2017, and 2016-015083 of 9:05 hrs. of October 14, 2016).

             In accordance with the foregoing, I hereby record that without any variation I maintain the criteria that I have expressed in that regard, whether referred to explicitly or implicitly in this minority opinion. With regard to the sub lite, the analysis of the legislative procedure and the substantive objections carried out by that opinion convincingly demonstrate that the base technical study of the consulted legislative bill is openly insufficient backing for the corresponding legislative decision, given that it does not address all the issues required for such a determination—as is explained with force and depth in the minority opinion—, such that endorsing such a study signifies a serious setback to the environmental protection (tutela ambiental) that the Constitutional Chamber previously bestowed. Such a setback is even more regrettable in light of the recent evolution of the case law of the Inter-American Court of Human Rights, which in a judgment of February 6, 2020 (Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat Association (Our Land) Vs. Argentina) comes to fully embrace Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, thus turning the legal considerations of the latter into binding case law for countries subject to the jurisdiction of that international tribunal. In that sense, the I/A Court H.R. highlights that “in environmental law, the principle of prevention is applicable with respect to activities carried out in the territory or under the jurisdiction of a State that cause damage to the environment of another State, or with respect to damage that may occur in areas that are not part of the territory of any particular State, such as, for example, the high seas.” Precisely, the I/A Court H.R. recalls that the “International Court of Justice has pointed out that the obligation of prevention arises when there is a risk of significant damage. According to said tribunal, the significant nature of a risk can be determined by taking into account the nature and magnitude of the project and the context where it will be carried out.” Consistent with this perspective, the I/A Court H.R. emphasizes, as an essential element of the human right to a healthy and ecologically balanced environment, the duty of regulation, from which, given “the relationship between environmental protection and human rights (supra paras. 47 to 55) the States must regulate this matter and adopt other similar measures to prevent significant damage to the environment.” (The highlighting is not from the original). In order to ensure the foregoing, the requirement of sufficient and prior technical studies for the purposes of approving bills that impact the environment, widely applied by constitutional case law in obedience to the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), with absolute clarity constitutes one of those adequate “similar measures,” which is elevated to the hierarchy of a requirement of international human rights law, thanks to the case law of the I/A Court H.R., which reinforces my position of signing the minority opinion.

             In this way, the alleged omission of appropriate technical studies signifies a core lack in the consulted legislative bill, which, without a doubt, in itself vitiates the applied legislative procedure with unconstitutionality, by contravening article 50 of the Fundamental Law, as well as constitutional case law and that of the I/A Court H.R.


Paul Rueda L.


 CASE FILE 19-23057-0007-CO
NOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS

 

I. On the invocation of international instruments that are not a parameter of constitutional review.....................................................................1

A. Preliminary elements...................................................................1

B. The precedents invoked in the present dissenting minority opinion…….…...5

II. On a priori constitutional review in the specific case………….6

III. On the study upon which the bill is based………………………9

IV. Social and economic aspects not assessed in the legislative iter…………12

V. On the defects in the legislative procedure……………………………...15

VI. On the motions to article 46 of the Fisheries and Aquaculture Law……….16



I have deemed it necessary to make, with due respect, some considerations that further outline my posture regarding the issues submitted to examination in this legislative consultation.

I.On the invocation of international instruments that are not a parameter of constitutional review

I concur with the minority opinion of this advisory opinion and with a good part of the rationes decidendi expressed therein that are based on what was resolved in other resolutions of this Court. However, within those rationes, jurisprudential precedents are invoked that include international instruments that do not have the category of treaties duly incorporated into the Costa Rican legal system. I consider it inappropriate to use them as a parameter for exercising the competence granted in articles 96 subsection b) and 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction (LJC).

A. Preliminary elements

 To provide an adequate framework for the analysis of the issue, it is pertinent to bear in mind that while it is true that article 7 of the LJC establishes that “it corresponds exclusively to the Constitutional Chamber to resolve on its own competence,” it is also true that it must do so within the framework established by the Constitution and the Law. For that reason, it is of interest to know what that normative framework is, outside of which the Chamber's work finds no foundation whatsoever of material or formal legitimacy.

 Secondly, in jurisdictional work it is entirely necessary to respect, among others, two principles of singular relevance. On the one hand, the principle of separation of powers, which must inform the activity of every Rule-of-Law State that aspires to be democratic. Such a principle leads to distinguishing between administering, legislating, and declaring the law –dispensing justice–. On the other hand, a basic hermeneutic principle: that of systematic interpretation, which leads to viewing the legal system and, very particularly the Constitution, as a whole and discovering its internal unity. These two principles must illuminate the analysis of the scope of the Constitutional Chamber’s competencies and the normative sources it uses to exercise them.

 Finally, it must not be forgotten that the provisions of soft law are trend-setting manifestations of the international legal community –often very well aimed– on what is considered ideal to recognize or protect. But those provisions, for diverse reasons, have not become a treaty or a convention. In order for them to be incorporated into the legal system, they must go through a process of signing and ratification that has a markedly democratic nature. Thus, the absence of the binding nature of soft law norms, although it may not appear so at first glance, is due to the respect for the democratic ethos that permeates the production of legal norms. This counsels giving a treatment to international instruments without obviating in each case attention to their specific and diverse legal force. In previous notes (judgments 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351) I made the following clarifications regarding constitutional review and international instruments as a parameter of assessment. In that regard, I indicated, in what is pertinent, the following:

 “As is well known, arts. 10 and 48 of the Political Constitution (PC) establish functions and competencies of the Chamber. The first refers both to the exercise of constitutional review and to its function as arbiter of competencies; and the second to the function of jurisdictional guarantor of fundamental rights, through the knowledge of amparo and habeas corpus remedies. But, additionally, the law establishes others. Thus, art. 1 LJC attributes to the Chamber –without violation of the Constitution– an additional task: that of measuring the conformity of a law or a general provision with international treaties or conventions. This is carried out pursuant to art. 73.d) LJC which states:

 “Art. 73 LJC. An unconstitutionality action shall be admissible: (…) d) When any law or general provision infringes article 7, first paragraph, of the Constitution, by opposing a public treaty or international convention.”

 In turn, art. 7 PC states that treaties have a supra-legal value:

“Art. 7 PC. Public treaties, international conventions, and concordats, duly approved by the Legislative Assembly, shall have, from their enactment or from the day they designate, authority superior to the laws.”

 As can be observed, art. 73.d) LJC leads to respecting art. 7 PC. Now, due to a deficient legislative technique, art. 73.d) LJC establishes the same mechanism used to exercise constitutional review in order to exercise that function of controlling such conformity. But, of course, both functions are distinct. Said in another way, art. 73 LJC provides for the same mechanism –the unconstitutionality action– for diverse objectives and operations: all subsections, except d), to exercise constitutional review; and this one to exercise the review of conformity of laws or general provisions with treaties. The discussion and the warning about said error in legislative technique were reflected in the records of the drafting of the LJC (cf. Legislative File No. 10273, volume I, folios 964-967).

 Thus, when in an unconstitutionality action the Chamber hears a legal norm, as in the present case, it can exercise two distinct competencies, even if within the same proceeding. On the one hand, it exercises constitutional review, through the use of the sole constitutional parameter (the text of the Constitution and its principles). On the other, it exercises the review of conformity of legal norms and, as the case may be, infra-legal norms, with treaties.

 Obviously, within a single proceeding called an unconstitutionality action it could only hear said conformity, that is, paradoxically it could not exercise constitutional review, but only ensure respect for art. 7 PC. In such a case, that article is not, in the strict sense, a parameter, but rather the norm that determines the requirement of conformity of a law or a general provision with a specific treaty or convention: so that one would not be exercising a constitutional review properly speaking.

 When measuring the conformity of legal and infra-legal norms with treaties, one is not altering the hierarchy of the latter, but rather enforcing it. Therefore, if such hierarchy has not changed, everything seems to indicate that it is inappropriate to say that treaties form part of the constitutional parameter or to act as if they did. The parameter is a point of reference to measure, to calibrate, norms of lower rank. Therefore, if by express provision of art. 7 PC, international treaties are of supra-legal rank, for that very reason they cannot be, at the same time, a parameter of constitutionality. These norms, according to arts. 7 PC and 73.d) LJC, are only a parameter of conformity of legal and infra-legal norms.

 To exercise constitutional review, as has been said, the parameter is composed of the Constitution and its principles. If it were thought that treaties form part of said parameter, one would be emptying various norms of meaning: art. 10.b) PC and arts. 73.e), 96.a) LJC which, in speaking of constitutional review of treaties, concomitantly, are indicating that these do not have constitutional rank and, therefore, cannot be part of the constitutional parameter.

 To exercise the review of conformity, the parameter can only be composed of the types of instruments expressly indicated in art. 7 PC, namely: treaties, conventions, or concordats, all duly incorporated into the Costa Rican legal system. If it were thought that any international instrument could form part of such parameter, one would be emptying of content, both the previously mentioned norms –art. 10.b) PC and arts. 73.e) and 96.a) LJC– and arts. 105 and 121.4 PC. In effect, it would make no sense for the Legislative Branch to be limited by what is stated in a duly approved treaty and for the Chamber, through its case law, to indicate that an unratified instrument also limits the Legislative Branch. Nor would it make sense for one of the functions of said Branch to be approving treaties and for the Chamber, circumventing both that process and the democratic principle that informs it as well as the constitutionally derived competence entrusted solely to the Legislative Branch, to de facto grant a binding character to an unratified instrument. Such granting would be occurring if it used that instrument to exercise the competence indicated in art. 73.d) LJC, which would also entail a contradiction because, pursuant to that same article, its purpose is to guarantee respect for art. 7 PC, which is precisely what establishes that duly incorporated treaties have a value superior to laws. Therefore, if an instrument that is not included within art. 7 PC is used as a parameter to exercise the competence given by art. 73.d) LJC, one would also be violating that same constitutional norm and, of course, also that legal norm.

 Now, the attempt to use international instruments as an integral part of the constitutional parameter may be the result of an inexact interpretation of art. 48 PC. Certainly, that norm does not speak of treaties but of “international instruments on human rights.” But the rule as such only protects rights of a fundamental nature, established in those instruments, with the same jurisdictional guarantee with which it protects constitutional rights: through the amparo remedy. That is, that norm refers to international instruments on human rights when it determines the object protected by said remedy. But, additionally, art. 2 LJC clarifies that these are “human rights recognized by the International Law in force in Costa Rica.”

 It does not appear that there is a special relationship between art. 48 PC with respect to art. 7 PC (as this Chamber has affirmed, for example, since judgment No. 5759-1993), because they do not regulate the same aspect: one mentions international instruments on human rights to refer to the object of the amparo remedy; the other alludes to treaties precisely to define the normative value of the latter. Moreover, if one wanted to speak of a special relationship, it could be said that the relationship is inverse: treaties are a species of international instruments. Although, in the present case, it is not even appropriate to establish that relationship, because treaties are mentioned in art. 7 PC without any reference to the subject matter they address; by contrast, the international instruments mentioned in art. 48 PC are only those relating to human rights. Thus, while treaties are a species of instruments, treaties –in general– are not a species of instruments on human rights. That is why it is also not appropriate to make that genus-species relationship of art. 7 with respect to art. 48 PC.

 Furthermore, it does not seem correct to make distinctions where the Constitution does not distinguish, above all when a norm is determining the value of the exhaustively mentioned normative instruments. That is, it is difficult to admit as valid that art. 7 PC should be understood as directed only at treaties that are not on human rights.

 Moreover, it must not be forgotten that the function of being the jurisdictional guarantor of fundamental rights through the amparo remedy, which is what art. 48 PC refers to, is distinct from that of exercising constitutional review, which is what art. 10 PC refers to. On this matter, the Chamber’s case law has been clear and reiterated, and it has evident consequences for the issue now before us.

 III. Colophon. The function of controlling the conformity of laws and general provisions with treaties and conventions is not expressly provided for in the constitutional text but only in the

73.d) of the Constitutional Jurisdiction Law (LJC), but it is not contrary to that provision, since it makes it possible to guarantee the effectiveness of Article 7 of the Political Constitution (CP). That function of controlling such conformity is a function distinct from that exercised by the Chamber pursuant to Article 10 of the CP – constitutional review (control de constitucionalidad) – and from that established in Article 48 of the CP – to jurisdictionally guarantee constitutional rights and those of a fundamental nature established in international human rights instruments.

When this Chamber exercises its constitutional review function, it is not appropriate for it to resort to treaties and use them in fact as if they formed part of the constitutional parameter. Such instruments, and only if they are duly ratified, may become a parameter of conformity of legal and infra-legal norms with those instruments themselves, pursuant to the provisions of Article 7 of the CP and 73.d) of the LJC. This is consistent with a systematic interpretation of the Constitution and the LJC and with respect for the separation of powers, a foundational principle of every democratic State governed by the Rule of Law.” (The highlighted text does not appear in the original texts).

B. The precedents invoked in this dissenting minority vote (voto salvado de minoría)

 In the dissenting vote, reference is made to decisions issued in other cases by the Chamber, which refer, for example, to the 1982 World Charter for Nature, the Rio de Janeiro Declaration approved at the United Nations Conference on Environment and Development (1992), and the 1995 FAO International Code of Conduct for Responsible Fisheries. These international instruments are of the utmost importance, but since they have not been formally ratified by the Legislative Assembly, they are not formally parameters of constitutionality. The foregoing applies for the purpose of exercising the competence to hear constitutional consultations (consultas de constitucionalidad).

II. Regarding a priori constitutional review in the specific case

It is necessary to emphasize what is reflected in the minority vote, in the sense that it is not intended to prohibit the extractive and economic activity under analysis. In light of Articles 105 and 121 of the Political Constitution, the ordinary legislator enjoys broad freedom to configure norms regarding social, economic, and political reality. The exercise of legislative power resides originally in the people and is constitutionally delegated to the Legislative Assembly due to its character as a representative political body. However, this power is limited by constitutional precepts, values, principles, and jurisprudence, as well as by those international conventions or instruments duly approved by the Legislative Assembly (Article 7 of the Political Constitution). Additionally, regarding the legislative procedure, the legislator is subject to the provisions of the Regulations of the Legislative Assembly, which is a formal parameter of constitutionality.
 In our normative design, moreover, the law-making process is subject to constitutional review, exercised through the Constitutional Chamber. This system of review may be a priori or a posteriori. In both cases, and with their specific regulations, it is the obligation of this Court to examine – if submitted for its consideration – the normative proposal and the legislative procedure, in order to compare it with the norms, principles, and values that make up the Law of the Constitution.
 In a priori constitutional review, the Constitutional Chamber is responsible for overseeing and “hearing consultations on bills for constitutional reform, for the approval of international conventions or treaties, and for other legislative bills, as provided by law.” All of the foregoing is a manifestation of the principle of constitutional supremacy, which is enshrined in Article 10(b) of the Political Constitution and in Articles 96 et seq. of the LJC.
 This form of constitutional review, equally as robust and valid as a posteriori review, has an objective or abstract purpose, but is also preventive and precautionary. Its purpose is to prevent legislative bills that contain some constitutional defect from becoming part of the legal system. This Chamber has stated the following on this matter:

“In our system, that power to exercise review over formal defects in legislative decisions is expressly provided for in the Constitutional Jurisdiction Law, and may be done through two distinct channels: on the one hand, through so-called preventive review, which includes consultations on constitutionality (called “legislative” consultations) in their various forms, and on the other, through subsequent review, which groups together the unconstitutionality action and the optional judicial consultation.- In prior review, the Chamber enters into the legislative procedure, either mandatorily – when seeking to approve constitutional reforms, international treaties or conventions, or reforms to the Constitutional Jurisdiction Law – or optionally, if so requested by at least ten deputies, or, as appropriate, by the Supreme Court of Justice, the Supreme Electoral Tribunal, the Comptroller General of the Republic, or the Ombudsperson, and issues an opinion, which will always relate to the constitutional validity of a bill still pending final approval. It is, therefore, a special manifestation of Constitutional Justice, by virtue of which this Court issues a ruling whose purpose is, at its core, to prevent provisions contrary to the constitutional and regulatory framework that conditions legislative activity from coming into legal existence, as the only possible way, in principle, to do so with respect to legislative procedures that have not yet concluded. Unlike this, subsequent review of legislative decisions can only be exercised – with the exception to be noted – against provisions or agreements already definitively approved, that is, in force, and hence it is only possible to bring unconstitutionality actions for violations of the legislative procedure when what is requested is the annulment of the final product of that procedure, that is, the agreement or the normative precept itself, and not the defect considered in itself, since it is not possible to separate it from the former.” (Judgment 7675-1997. The highlighted text does not correspond to the original).

 Since my appointment as an Alternate Magistrate, I have maintained that in this exercise of a priori constitutional review there are aspects on which it is not appropriate for the Chamber to rule, such as the possible advantages and disadvantages in terms of advisability and timeliness, as well as matters of mere legality (see my separate note in Judgment 2015-15927). Likewise, in a note to Advisory Opinion 2019-24746, I concluded the following:

  “[It must be borne in mind] the need to distinguish between what is legally mandated (constitutionally and legally) and what is politically possible or desirable. It is true that the political must not be at the margin of the legal, and it is also true that many of the Constitutional Chamber’s rulings have an impact on the country’s political life. It is logical that the latter is so, given its peculiar functions and competences, attributed by the norms governing it; but precisely these are a limit. Although it is incumbent upon it to decide on its own competence, as stated in Article 7 of the LJC, it does so always in light of those norms and without forgetting its nature as a jurisdictional body. Therefore, the rationes decidendi and the Chamber’s holdings respond to that reality. In contrast, it is in the parliamentary sphere where arguments of advisability or timeliness should be raised – nourished by the technical studies of the CGR, in its capacity as an auxiliary body of the Legislative Assembly, and surely by other entities –. Such arguments will provide the basis for the decisions deemed prudent to be taken in that sphere.”

 According to what has been stated, it is not for the Chamber to examine the timeliness and advisability of legislative bills. However, it does fall upon this Court to:

“Guarantee the supremacy of constitutional norms and principles and of the International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, as well as the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in international human rights instruments in force in Costa Rica” (Article 1 of the LJC. The highlighted text does not correspond to the original).

 It is precisely in the exercise of this competence that the minority of the Chamber examined and established in the specific case the existence of the grievances raised by the consulting legislators, confirming that there are two defects in the legislative procedure (constitutional principles of objectivization of environmental protection and publicity) and a substantive defect (for violation of the principle of non-regression in environmental protection). The foregoing was done in light of constitutional norms and principles, and also of the international instruments mentioned in the minority vote, which have been ratified by Costa Rica.
 I consider that it is not appropriate to postpone constitutional analysis to a later time. On the contrary, if the consulted grievance of unconstitutionality is duly verified, for procedural economy and due to the obligation that the legitimate performance of the a priori constitutional review function entails, the logical and opportune course is to declare the defect found. Therefore, it is not justified that, if by constitutional mandate (Articles 6, 7, 9, 10, 50, and 89 of the Political Constitution) a defect is established in a legislative bill, the Chamber exercises a kind of restraint. On the contrary, both those articles of the Constitution and Article 1 of the LJC oblige this Chamber to uphold constitutional supremacy in preventive or a priori review. The purpose of this is that, if there are defects in the legislative procedure, they be corrected in a timely manner and a greater imbalance not be caused later. This would occur when a norm enters into force with indications of unconstitutionality. Likewise, observations on substantive aspects, although not binding on the parliamentary body, may be considered by it with adequate advance notice.
 Certainly, the Chamber could depart, in an unconstitutionality action, from what was stated in an advisory opinion. This is because new factual or legal elements that must be analyzed could arise. Indeed, the final paragraph of Article 101 of the LJC states that “the opinion does not preclude the possibility that the questioned norm or norms may subsequently be challenged through constitutional review procedures.” But this in no way justifies a Court abstaining from exercising prior constitutional review of the legislative bills consulted, as this is a competence constitutionally and legally entrusted to it. This is not a matter of disregarding the essential principle of separation of functions and the task entrusted to the parliamentary body, but of bearing in mind that the Chamber must assume this non-transferable competence of a priori review, through which it guarantees constitutional supremacy.

III. Regarding the study on which the legislative bill relies

The minority vote showed that the consulted technical authorities coincide in pointing out that the study on which the legislative bill relies is not sufficient to support the decision to reactivate semi-industrial shrimp trawl fishing licenses and does not allow establishing the parameters that must be met for carrying out that activity.
 It is not for this Chamber to calibrate for itself the contents and validity of that study, but rather to establish whether there is a reasonable convergence of what was indicated by the authorities consulted during the parliamentary procedure. This minority verified, from a thorough examination of the record, that rather than a mere convergence, there is practically unanimity in the observations regarding insufficiencies in content and methodological weaknesses. For that very reason, it is somewhat strange that the majority qualifies that study as “duly substantiated” research. By asserting this, the majority contradicts all the authorities. What is more, I would say it even contradicts the bill itself and the proposing legislators, who recognize the need for other studies to be conducted (both with respect to environmental variables and sustainability variables). Indeed, the granting of these licenses is conditioned on additional studies that have not been conducted. So it would seem contradictory to affirm, on the one hand, that it is “duly substantiated” research and, in parallel, to make the granting of licenses contingent upon conducting additional studies. The truth is that, at the moment of legislating, there is not the necessary information to establish the parameters under which the licenses must be granted.
 It is striking that the majority vote relies on a 2010 FAO technical document, which does nothing but emphasize and highlight the need for fisheries management (ordenación de las pesquerías); and, furthermore, that said criterion, or the FAO itself, is treated as a kind of technical expert to calibrate the sufficiency of the legislative bill or the technical study on which it relies. Note that, quite to the contrary, in the respective hearing before the Legislative Committee, Mr. Víctor Milla Quesada and Ms. Gloriana Álvarez Leitón, FAO representative in Costa Rica and FAO consultant, respectively, did not take a position in favor of the legislative bill as such, nor did they validate the sufficiency of the study. Those officials, rather, expressed themselves in favor of sustainable fishing and stated that it is up to each country, based on informative and scientific data from its respective territory, to determine the parameters of such sustainability. Therefore, they themselves indicated that it is not a matter of relying on world averages, which have no specific relation to Costa Rica, but that the decision must be based on information corresponding to our territory and its resources.
 Additionally, it would be worth remembering that the FAO authorities consulted themselves pointed out that, for an activity to be sustainable, three variables must be analyzed, namely: social, economic, and environmental elements. These, as was corroborated, were not calibrated in the study that supports the legislative bill, since that study was focused exclusively on techniques for bycatch exclusion (exclusión de la FACA) and did not incorporate other aspects necessary to be able to consider that there is sustainable management of the fishery.
 The conclusions of these FAO authorities, within the framework of the legislative discussion, were as follows:

“The first point is that the FAO, neither in Costa Rica nor in any other country in the world, takes any position on whether or not shrimp fishing should be approved. The second point is that the FAO is neither in favor of nor against trawling. The FAO is in favor of sustainable fishing   and we think each case must be analyzed independently.

The third point is that sustainable fishing must incorporate the three criteria of sustainable development: social, economic, and environmental. In tropical countries, there are trawling fishing gear types certified by the MSC -Marine Stewardship Council-, for example in Suriname, Guyana, and Australia. However, the FAO is not the entity that carries out certification. The FAO supports governments in providing the technical criteria so that the institutional framework defines what is sustainable in terms of trawling. This is based on the best scientific knowledge that exists.

The fourth point is that the FAO supports the incorporation of good practices in fisheries, for example, the incorporation of bycatch reduction devices. Participatory agreements on, for example, zoning and spatial management of territories, the creation of data capture programs to assess what is being discarded, for example, and incidentally captured, this closely linked to issues of monitoring, control, of these fishing practices and, for example, management plans to manage fish stocks at sustainable levels.

 The fifth and final point is to mention, to make clear that, from the FAO’s side, it is the country and its institutional framework that defines what sustainability in fishing is, what must be carried out, how, and where (…)

Sustainability as I was indicating, touching on the three pillars of sustainable development, is a bit more complex than just talking about the existence of species, even the bycatch, but also involves another series of elements to consider, mainly, social and economic.

  Good practices in fisheries mean, for example, the incorporation of these bycatch reduction devices, having participatory agreements, including the largest number of actors in the decisions that are made. Having science-based control and monitoring that is effective, that is efficacious, that has clear rules and, above all, using the information that can be generated, management plans to ensure the sustainability of populations” (Folios 471-472 of the copy of the legislative record. Hereinafter, when reference is made to folios, it will be understood that they belong to said copy. The highlighted text does not correspond to the original).

From what has been stated, it is possible to highlight that the FAO, as they themselves recognize, is not a fishery certification entity, nor does it establish accreditation parameters for sustainable fishing. It exclusively supports governments in providing technical criteria so that the institutional framework decides the sustainability parameters for fishing gear types, based on the best scientific knowledge that exists.
The foregoing reinforces what the minority of this Chamber stated, in the sense that the report used as the basis for this legislative bill is insufficient to make a decision like the one intended. The study only refers to one of the elements suggested by the FAO itself to weigh sustainable fishing: the incorporation of devices to reduce bycatch. However, it omits comprehensively evaluating the social, economic, and environmental components recommended by the FAO, according to its own statements made before the Legislative Assembly.
 Finally, the majority of this Chamber understands that the law has an effect conditioned on pending technical studies. I consider that what is conditioned properly is the granting of licenses on the conducting of the study. The law as such does not have a conditioned effect, because from the moment it is approved, the granting of licenses would be delegated to INCOPESCA with parameters that this entity itself will define based on studies that the legislator will have no opportunity to calibrate or subject to consultation.

IV. Social and economic aspects not assessed in the legislative iter

 I stated in the minority vote that I am very aware of the unemployment problem affecting the populations that depend on shrimp trawl fishing. I understand that this legislative bill aims to address the needs of this population. However, for the decision to be reasonably supported, the Legislative Assembly must examine, based on technical criteria, the economic and social impact of the commercial activity.
 From the analysis of the record, it can be inferred that there are also vulnerable populations that could be harmed by the decision to reactivate the licenses, and their situation does not appear to have been taken into consideration in the technical study adopted as the basis for the legislative bill.
 For example, in the legislative record, there is official communication CPGTE 0218-2019 of August 18, 2019, in which the Cámara de Pescadores, Armadores y Afines de Guanacaste Association expressed its opposition to the legislative bill, due to the threat that shrimp trawl fishing poses to the fishing activities they carry out. In this regard, they stated the following:

“We, all the fishing organizations of the province of Guanacaste, formally oppose trawl fishing, since reactivating this fishery, although it is true it would initially solve a social problem in the central canton of Puntarenas, would cause a greater one if this fishing is reactivated in the province of Guanacaste, it would be detrimental to all the fishing communities of the province, since for some time now, this fishing has not been conducted in our province, causing an evident recovery of the biomass of fish of commercial interest for the families of both artisanal fishers and tourist fishers, which allows families that depend directly on fishing to have better incomes, and therefore, there is a better opportunity for the riches of the sea to be distributed in accordance with Article 50 of the Political Constitution.

  From the Cámara de Pescadores de Guanacaste, together with the other fishing organizations of the province, it is of vital importance to us that highly selective fishing techniques be used in our province, and it is clear that the technique used for catching shrimp, outlined in said bill, is not selective, so it does not align with our objectives, which seek that the largest number of fishing families benefit directly from a healthy biomass, through fishing practices that allow us to be more efficient in the sense of catching species of great commercial value, while avoiding in 99% any collateral damage to other species that, although true, do not have much commercial value, are of vital importance for the objective of maintaining a healthy and balanced sea.

  (…) trawl fishing, through traditional knowledge, cuts the cycle of a healthy ocean, since much of what is captured by the aforementioned technique not only captures shrimp, which incidentally is much of the food for species of interest to different fisheries, but also captures species that are not of commercial interest, but are actually of great interest for the nutrition and health of species in general.” (Folios 340-341. The highlighted text does not correspond to the original).

 The statements of the Asociación de Desarrollo Integral de Quebrada Honda de Nicoya, Guanacaste, in which they express their disagreement with the legislative bill, as it is a community essentially dependent on artisanal fishing, are also on record, and they requested the following:

“That bill 21,478 be evaluated more broadly, taking into account the impact that trawl fishing will have on the artisanal fishers of the country’s coastal communities.

That the technical scientific studies be carried out in accordance with what the Constitutional Chamber ruled in 2014.” (Folio 539. The highlighted text does not correspond to the original).

Likewise, the record contains the agreement of the Municipal Council (Concejo Municipal) of Nicoya in ordinary session No. 177 of September 23, 2019, through which said council approved the request made by the Red del Golfo de Nicoya Association, regarding the opposition to the legislative bill in question, in which it was alleged that “the environmental impact that it has been repeatedly demonstrated that this industrial fishing activity causes in the coastal marine ecosystem” and that the legislative bill “comes to impoverish the families that depend on artisanal fishing, comes to further over-exploit the biomass of our gulf and coasts and thereby create irremediable environmental impact” (folios 557-559).
In a similar vein are the statements of the Municipal Council of Nandayure, which echo the disagreements of the Red del Golfo Zona 201 Association. The Municipal Government adopted an agreement in an ordinary session on September 25, 2019, in which they inform the Assembly of their opposition and request the withdrawal of the legislative bill due to its potential negative impact on artisanal fishers in the area (folios 621-622).
 There was also opposition from the Asociación de Pescadores Turísticos de Flamingo, Guanacaste (folio 782), the Asociación Náutica de Playa Tamarindo (folio 783), the Asociación de Pescadores de Puerto San Pablo (folio 784), the Asociación Cívica de Nosara (folio 819), the Asociación de Pescadores de Puerto Níspero de Cañas, (folio 1080), the Asociación de Pescadores de Playa Bejuco (folio 1081), and the Municipal Council of Quepos (folios 1528-1530).
These statements and concerns were not weighed by the Legislative Assembly. This can be stated because the technical study that served as the basis for the legislative bill did not incorporate an analysis of the impact that the reactivation of semi-industrial shrimp trawl fishing could have on other productive activities and persons dependent on them. Therefore, the requirement that the study, after examining the social and economic aspects, justify that the activity is compatible with democratic sustainable development was not met. Furthermore, during the debate, there was almost total silence on the reference to such statements. I consider it inexcusable to carry out such an analysis before approving the legislative bill in question.

V. Regarding the defects in the legislative procedure

Regarding the procedural defects – for violation of the principles of publicity and transparency – I only wish to highlight that I do not consider it appropriate for this forum to validate that defect on the basis that a majority consented to it and that, since there was no complaint from a minority of Deputies, the violations of the Regulations of the Legislative Assembly itself and the aforementioned constitutional principles are considered cured.
 Moreover, it is not appropriate to draw an identity or interpretative analogy with respect to a situation where a special norm exists that expressly regulates the specific factual situation. That is, it is not appropriate to consider that just because, in principle, the bill could have been dispensed from certain procedures, then afterward, the special rules for reading the motions related to the legislative bill can also be dispensed with or ignored. I consider that such an analogy is not configured in the present case, precisely because the procedure chosen by the parliamentary majority was not the dispensation of all procedures, but rather an abbreviated procedure that has its own specific rules, which must be applied to guarantee maximum publicity and transparency.
 When there are special and specific norms established in this abbreviated procedure, it is not legitimate to disregard them and affirm that, in any case, since another route dispensing with all procedures could have been chosen at the time, it was acceptable here to disapply Article 194(2) of the Regulations. The truth is that the dispensation of all procedures was not the democratically chosen route, but rather the abbreviated procedure. Therefore, it is not appropriate to assimilate the rules of different procedures or, worse still, to disapply them, contradicting – as stated in the minority vote – the principle of the singular non-derogability of regulations.

VI. Regarding the motions on Article 46 of the Ley de Pesca y Acuicultura

A.-  Regarding the right of amendment in the legislative procedure
A legislative bill can be validly modified throughout the legislative procedure (it is tangible), but that possibility is conditioned on the legislators’ right of amendment not altering the essential content of the bill. Otherwise, the legislative initiative and the publicity of the bill could be violated. It has been held that, through substantive motions, modifications can be made to the bill; indeed, the text can be modified completely. However, the modified or substituted text must always refer to the same subject matter of the parliamentary initiative. In the words of the Constitutional Chamber itself:

 “…a legislative bill is tangible during the legislative procedure, so it may validly undergo changes or amendments that do not alter its essential content. On the contrary, if as a result of the amendment powers, the bill entails an alteration of such nature and consequences that it establishes a body of rules essentially different from that initially envisaged, it must be understood that certain procedural rules are specifically violated. Thus, primarily those regulating the legislative initiative (specifically, Articles 123 and 124 of the Political Constitution), and as a consequence, the publicity of the legislative procedure (in particular, Article 19 of the Regulations of Order, Direction, and Interior Discipline of the Legislative Assembly), or the mandatory consultation of autonomous institutions (in such case, Article 190 of the same Constitution, in connection with Article 73 thereof).” (Judgment 1633-1993. The highlighted text does not correspond to the original).

It is necessary to point out that modifications to a legislative bill can be quantitative or qualitative. In this legislative consultation on constitutionality, a quantitative factor was not consulted, but rather a qualitative one.

That is, one of the modifications introduced in the bill substantially altered the content of the legislative proposal that was duly publicized. As this Chamber has stated:

“The difference between the two texts that the bill has adopted is not merely incidental, but truly essential” (Sentencia 5833-93).

 
B.- Regarding the violation of the principle of non-regression
It is difficult to concur with the majority when it states that the current provision authorizes trawling without any precaution, when, quite to the contrary, that provision entails an absolute reserve, that is, a radical limitation regarding shrimp fishing in the country’s estuaries. Current Article 46 provides as follows:

“Shrimp fishing in any of its biological states is prohibited within the country’s estuaries.”

The provision approved in the first debate maintains that first subparagraph, but reintroduces the regulation of estuarine fishing in the second paragraph. However, the limitation is no longer absolute but relative, since it ultimately depends on a delimitation to be carried out by INCOPESCA:

“Without prejudice to other limitations and prohibitions contained in this law, shrimp fishing with trawl nets is prohibited in estuaries, river mouths, reefs, national parks, as well as in any other area delimited by INCOPESCA, by means of a resolution duly based on scientific, technical, and socioeconomic criteria.”

To this must be added the grievance stated by the consulting legislators: that the provision refers to national parks, and this category is only one species of the genus protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). Thus, it could be understood that, in other protected wilderness areas, fishing could be carried out if INCOPESCA does not undertake the respective delimitations.
The legal provisions cited by the majority, relating to the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura), rather demonstrate the antinomy that arises between the purported reform of Article 46 and Articles 9 and 13 of that legislation. The foregoing, inasmuch as the provisions already in force order that the exercise of fishing activity in forest reserves, protective zones, national wildlife refuges, and wetlands shall be restricted in accordance with the management plans that MINAE determines for each zone, and that the surveillance of fishing in protected wilderness areas falls to MINAE. That is, it is already established that it falls to MINAE to ensure the integrity of these specially protected zones. However, the purported reform of Article 46 displaces this control to INCOPESCA, which will be responsible for carrying out the delimitation. The following must be questioned: if the current prohibitions and restrictions that seek to protect the environment remain in force, as interpreted by the majority of this Chamber, then what sense would the new regulation in Article 46 make? The answer can be none other than what is expressly indicated: that the delimitation of zones in which shrimp fishing with trawl nets is prohibited will fall to INCOPESCA.
If what the legislator wanted was to add that, in addition to all the delimitations already assigned to MINAE by law, INCOPESCA may impose additional restrictions, I believe that what would be appropriate is to reformulate the provision introduced by way of motion, in order to provide legal certainty to the matter at issue. But the wording approved in the first debate leaves no room for doubt that it transfers the competences of MINAE to INCOPESCA in the delimitation of environmentally sensitive areas, in which shrimp fishing with trawl nets may or may not be conducted.
Finally, it is clear that it is not for a Constitutional Chamber to arbitrate the organizational design of the Public Administration and the distribution of competences of legal rank. The legislator, within the margins provided by the Political Constitution, is entirely free to assign administrative competences, according to criteria of opportunity and convenience of that division of functions within the Public Administration. Therefore, it could be considered that the transfer of competences from MINAE to INCOPESCA (the delimitation of environmentally protected areas in which shrimp fishing with trawl nets may or may not be conducted) is not in itself unconstitutional; but the decision in the present case has certain deficiencies: 1) it was not supported by technical and actuarial studies backing it; 2) the principle of publicity in its approval was not guaranteed; 3) the transfer of competences leaves an implicit deprotection (desprotección) of the environment contrary to Article 50 of the Political Constitution. The foregoing was pointed out by the authorities of MINAE itself, the PGR, and the Legislative Assembly’s Department of Technical Services.
The competences already assigned to MINAE, independently of Chamber resolution 2007-02410 cited in the dissenting opinion, are consonant with Article 50 of the Political Constitution, being the technical and specialized body designed by the legislator itself to “formulate, plan, and execute the natural resource, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, oversight, promotion, and development in the aforementioned fields” (Article 1 of the Organic Law of the Ministry of the Environment and Energy). For that reason, the transfer of those competences from the governing body in the area of environmental protection to a specific entity in the area of fisheries, whose composition is in part corporatist, appears to be regressive and injures the environmental protection already conferred and entrusted to the technical body par excellence in the area. All of the foregoing to the detriment of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
 
Anamari Garro Vargas
Magistrate (Magistrada)
 
 
Observations of SALA CONSTITUCIONAL

voted by ballot

Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution in an onerous manner is prohibited.

This is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 04-04-2026 04:56:17.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República