Res. 04935-2023 Tribunal Contencioso Administrativo — Municipal liability denied for land-use certificate containing environmental restrictionImprocedencia de responsabilidad municipal por certificado de uso de suelo con advertencia ambiental

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Tribunal Contencioso Administrativo

Resolución Nº 04935 - 2023

Fecha de la Resolución: 30 de Octubre del 2023 a las 14:16

Expediente: 21-007155-1027-CA

Redactado por: Fabián Nuñez Castrillo

Clase de asunto: Proceso de conocimiento

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL





Texto de la resolución

 

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EXPEDIENTE:

	

21-007155-1027-CA - 0




PROCESO:

	

CONOCIMIENTO




ACTOR/A:

	

MAX EMILIANO AVILA REYES




DEMANDADO/A:

	

MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA

 

 N° 2023004935

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las catorce horas con dieciseis minutos del treinta de Octubre del dos mil ventitres.-

 

 PROCESO DE CONOCIMIENTO, declarado de puro derecho, interpuesto por MAX ÁVILA REYES, mayor, vecino de La Unión, cédula de identidad 7-0096-0776, en contra de MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA, representada por su Alcalde Marcel Soler Rubio, mayor, cédula de identidad 1-1456-0063;

 CONSIDERANDO:

 I).- GENERALIDADES EN CUANTO AL TRÁMITE DEL PROCESO:  

 1).- Que en su demanda, la parte actora pretende que en sentencia se disponga lo  siguiente: "Se condene a la Municipalidad de Montes de Oca, al pago del daño material por la suma de ₡20.853.310 (Veinte millones ochocientos cincuenta y tres mil trescientos diez colones, que es la suma que el FONDO DE TRABAJADORES DEL ICE me cedió en préstamo hipotecario para adquirir la propiedad que se desglosa en ₡20.000.000 (veinte millones de préstamo) y ₡853.310 de gastos administrativos y notariales. 2. Se condene a la Municipalidad de Montes de Oca al pago de daño moral por la suma de ₡5.000.000 de colones (cinco millones de colones exactos). 3. Se condene en costas procesales a la Municipalidad de Montes de Oca." (Ver escrito en imagen 9 del expediente digital).

 2).- Que la Municipalidad de Montes de Oca, contestó en forma negativa la demanda e interpuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación pasiva. (Ver imágenes 33-45 del expediente digital).

 3).- Que la audiencia preliminar, fue celebrada el 24 de octubre de 2022. En dicha audiencia, se aclaró que el daño moral que reclama el actor en sus pretensiones es de carácter subjetivo, se declaró este asunto de puro derecho y las partes rindieron sus conclusiones orales. (Ver minuta en imágenes 75-78 del expediente principal, así como grabación de dicha audiencia).  

 4).- La presente resolución se dicta previa deliberación por unanimidad y en los procedimientos, no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión. Redacta el Juez Fabián Núñez Castrillo;

 II).- PLANTEAMIENTO DE LAS PARTES: En el caso de la parte actora, argumenta que con el deseo de dejar de pagar alquiler, decidió construir una casa en el residencial llamado Sol del Este, ubicado sobre la carretera a San Ramón de Tres Ríos. Que su intención fue comprar un lote en dicho residencial y construir, por medio de un crédito hipotecario con el Fondo de Trabajadores del Instituto Costarricense de Electricidad, entidad para la cual labora. Que ante dicho fondo, solicitó un préstamo por ₡20.000.000, para lo cual entre otras cosas, le solicitaron como requisitos la certificación registral del inmueble ubicado en el cantón de Montes de Oca, distrito San Rafael, así como su plano catastrado visado. Que el 22 de setiembre de 2017, la Arquitecta Municipal Wendy Segura Román, le extendió certificado de uso de suelo según solicitud 4599, declarando la zona compatible para construir en el inmueble descrito bajo finca del Partido de San José con matrícula 186982-B-000. Que le consultó a dicha ingeniera sobre una casilla que contiene el documento en su parte superior que indica "OFICIO DE GESTION AMBIENTAL OGA-140 NO APTO PARA CONSTRUCCIÓN POR AFECTACIÓN A RADIO DE NACIENTE", a lo cual le respondió que era solo de referencia, ya que lo importante era que se estaba declarando como terreno apto para construir. Que incluso meses atrás, en la plataforma le dijeron de forma verbal que tramitara el uso de suelo cuando quisiera y que podía comprar la propiedad. Que en razón de ello, el 10 de julio de 2017 adquirió la propiedad y una obligación hipotecaria por la suma de ₡20.853.310. Que posteriormente, se enteró que desde el 24 de enero de 2017 la propiedad había sido declarada incompatible por restricciones ambientales, por lo que el 14 de setiembre de 2021 le denegaron la posibilidad de construir, lo que le provoca daños, ya que queda con un lote y una deuda, pero sin poder construir. Considera que la actuación de la Municipalidad fue negligente, violentando los principios de buena fe, interdicción de la arbitrariedad, intangibilidad de los actos propios, legalidad y protección de la confianza legítima, ya que no puede anular o dejar sin efecto en sede administrativa actos declaratorios de derechos en beneficio de particulares. Que por ende, pide que declare con lugar la demanda formulada. Por su parte, la entidad pública demandada alega, en síntesis, que el certificado de uso de suelo indica claramente que el inmueble no es apto para construcción por afectación de radio de naciente. Que no es cierto que el actor haya conversado con la funcionaria Wendy Segura Guillén sobre dicho certificado. Que tampoco corresponde a los funcionarios de la Plataforma de Servicios otorgar certificados de uso de suelo ni asesorar a los usuarios sobre una posible compra de propiedades. Que las actuaciones de la municipalidad, no le causaron ningún daño al actor. Que de acuerdo al artículo 33 de la Ley Forestal, las áreas que bordeen nacientes permanentes en un radio de cien metros medidos verticalmente son áreas de protección, las cuales constituyen una limitación del derecho de propiedad privada. Que justamente, la propiedad del actor se encuentra dentro de la afectación de radio de naciente, por lo que no existe ningún daño que deba indemnizar. Que no existe nexo causal entre la conducta de la municipalidad y los daños que reclama el actor. Que la imposibilidad de construir invocada en el certificado de uso de suelo fue pasada por alto por el actor, por lo que la municipalidad no es responsable por el crédito adquirido ante el Fondo de Trabajadores del ICE. Que en todo caso, existe una falta de legitimación pasiva de la municipalidad, ya que el caso de una indemnización al actor, le correspondería al Ministerio de Ambiente. Que por tales motivos, pide que se declare sin lugar y se condene a los actores al pago de ambas costas. 

 III).- HECHOS PROBADOS: De especial relevancia para la resolución de este asunto, se tiene por demostrado el siguiente elenco fáctico: 1).- Que sin precisar fecha exacta, pero en el año 2017, el actor solicitó ante la Municipalidad de Montes de Oca, certificado de uso de suelo de casa de habitación para la finca del Partido de San José con matrícula 186982-B-000, ubicada en el cantón de Montes de Oca, distrito San Rafael. (Ver imagen 12 del expediente principal digital y 19 de la prueba digital aportada por la entidad demandada). 2).- Que con motivo de dicha gestión, mediante oficio 140-17-OGA del 01 de setiembre de 2017, la Oficina de Ambiente de la Municipalidad de Montes de Oca indicó que "la finca en cuestión se encuentra dentro del radio de 100 metros de la naciente determinada como carácter permanente, según lo establece la ley 7575 en su art. 33".  (Ver imagen 20 de la prueba digital aportada por la entidad demandada). 3).- Que el 22 de setiembre de 2017, la funcionaria de la Municipalidad de Montes de Oca Wendy Segura Román, emitió el certificado de uso de suelo 4599, declarando el inmueble "COMPATIBLE POR ZONA", pero adicionalmente indicó: "OFICIO DE GESTION AMBIENTAL OGA-140 no apto para construcción por afectación a radio de naciente". (Ver imagen 12 del expediente principal digital y 19 de la prueba digital aportada por la entidad demandada). 4).- Que según se observa en imagen contenida en oficio 140-17-OGA del 01 de setiembre de 2017, de la Oficina de Ambiente de la Municipalidad de Montes de Oca, la afectación de la propiedad del actor por radio de naciente es total. (Ver imagen 20 de la prueba digital aportada por la entidad demandada). 5).- Que mediante escritura pública 59-14 otorgada ante el Notario Jesús Gerardo Chinchilla Jiménez el 10 de julio de 2017, el actor compró por un monto de ₡20.000.000, la finca del Partido de San José con matrícula 186982-B-000, plano catastrado 1-1956469-2017, que es un lote para construir, con un área de 148 metros cuadrados, ubicada en el cantón de Montes de Oca, distrito San Rafael y constituyó garantía hipotecaria en primer grado sobre dicho inmueble a favor del Instituto Costarricense de Electricidad por la suma de ₡20.853.310. (Ver imágenes 13-16 del expediente principal digital). 6).- Que mediante oficio DA-UHTPCOSJ-0731-2020 del 26 de marzo de 2020, la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente indicó en relación a la naciente que es: "TIPO DE FUENTE: NACIENTE (...) CRITERIO SOBRE LA FUENTE: CUERPO DE AGUA DE DOMINIO PÚBLICO DE CARÁCTER PERMANENTE". (Ver imágenes 27-30 de la prueba digital aportada por la entidad demandada).  

 IV).- HECHOS NO PROBADOS: De relevancia para este asunto, se tienen como hechos indemostrados, los siguientes: 1).- Que la funcionaria Wendy Segura Román o algún otro funcionario de la municipalidad demandada, le haya dicho o asesorado al actor que la afectación por radio de naciente indicado en el certificado de uso de suelo en cuestión, fuera solo de referencia y que la propiedad se estaba declarando como terreno apto para construir. (No hay prueba que lo acredite). 2).- La existencia de un nexo de causalidad entre la conducta reclamada de la municipalidad demandada y los daños cuya indemnización pretende el actor. (No hay prueba que lo acredite).  

 V).- GENERALIDADES EN CUANTO AL CERTIFICADO DE USO DE SUELO: El certificado de uso de suelo, regulado en el numeral 28 de la Ley de Planificación Urbana, dispone el uso al que, de acuerdo con la normativa urbanística contenida en nuestro ordenamiento jurídico, se puede destinar un determinado terreno, siendo este su alcance. Lo anterior implica, que al emitirse un certificado de uso de suelo, se debe realizar un estudio técnico sobre la zonificación que afecta a un inmueble, para emitir la conformidad o disconformidad de uso del suelo a los requerimientos establecidos para una ubicación determinada. En ese sentido, la Sección Tercera de este Tribunal también indicó que: "El certificado de uso de suelo es un requisito de ley, desarrollado en el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, que se indica si el uso pretendido es conforme con la regulación urbana vigente, la cual comprende los reglamentos de zonificación y fraccionamiento en donde se especifican los usos de la tierra permitidos, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros". (Resolución No. 257-2017 de las 13:30 horas del 30 de junio de 2017. Ahora bien, dicho certificado, es un acto que incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, surtiendo efectos. En el pasado, se consideró que este tipo de acto administrativo era meramente declarativo y carente de efectos jurídicos de forma autónoma, posición que ya se encuentra jurisprudencialmente superada. Así entonces, el certificado de uso de suelo, es un acto que otorga o limita derechos subjetivos, ya que incide directamente sobre el derecho de propiedad, al imponer limitaciones sobre los atributos de uso y derecho a edificar “ius aedificandi” de la propiedad inmobiliaria. Sobre el particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que: "Conforme lo ha establecido la Sala en anteriores ocasiones, este certificado de uso de suelo conforme es un acto favorable en virtud que habilita al administrado para gestionar un permiso de construcción y, eventualmente, solicitar otro tipo de licencias (...)" (Res. No. 2010-012815 de las 09:23 horas del 30 de julio de 2023).

 VI).- EN GENERAL SOBRE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: La responsabilidad civil extracontractual de la Administración Pública, se enmarca en nuestro ordenamiento jurídico, dentro de un régimen objetivo, que engloba en su fundamento tanto la teoría del riesgo, como la teoría del equilibrio en la ecuación patrimonial. Con ello se procura esencialmente, la reparación indemnizatoria a quien ha sufrido una lesión atribuible a una conducta de la  administración pública. De conformidad con dicho régimen objetivo de responsabilidad administrativa (artículo 190 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública), la Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo, ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero. La legitimidad o ilegitimidad se refiere básicamente a la adecuación de la conducta formal de la Administración al ordenamiento jurídico, mientras que la normalidad o anormalidad se refiere, fundamentalmente, a la conducta material o técnica, representada entre otras por la actividad prestacional que se atribuye al Estado. En otras palabras, la anormalidad atiende a aquellas conductas administrativas, que en sí mismas, se apartan de la buena administración, de las reglas técnicas y científicas o de la pericia y el prudente quehacer en el despliegue de sus actuaciones. La anormalidad se puede manifestar a través de un mal funcionamiento, un funcionamiento tardío o una ausencia total de funcionamiento. En todo caso, debe considerarse que conforme al régimen de responsabilidad contenido en nuestra legislación, la determinación de responsabilidad queda sujeta a la existencia de un nexo de causalidad entre la conducta administrativa y el daño producido, el que deberá ser cierto, efectivo, individualizable y evaluable económicamente. En consecuencia para su acaecimiento se requiere de tres requisitos esenciales: 1) Una actuación u omisión derivada de la Administración Pública; 2) Una lesión o existencia de un daño antijurídico, que el administrado no tiene la obligación de soportar; y 3) Un nexo causal, es decir que exista relación directa de causa a efecto entre el hecho que se imputa y el daño producido que legitimen el perjuicio producido, sin causales de exclusión del nexo de causalidad. Debe mediar una relación inmediata, directa y exclusiva de causa a efecto entre la manifestación específica o respectiva de la función administrativa y la lesión antijurídica causada al administrado. En este sentido debe considerarse que la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 190, establece tres eximentes de responsabilidad que generan un rompimiento del nexo causal, a saber: a)- fuerza mayor (hecho imprevisible, inevitable, de la naturaleza, extraño y exterior); b)- hecho de un tercero (el daño es producido por la acción u omisión de un sujeto totalmente ajeno a la relación triangular entre administración-funcionario-afectado) y c)- culpa de la víctima (es el propio sujeto pasivo del daño, quién se auto produce por negligencia o imprudencia inexcusable, la lesión o se coloca en posición para ello). Conforme al régimen de responsabilidad objetiva de la Administración, no hay que acreditar ni dolo, ni culpa, ni responsabilidad de ningún funcionario, sino que lo único que debe demostrarse para que surja el hecho generador de la responsabilidad, es que hubo un daño y que el administrado no está en la obligación de soportar.

 VII).- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO EN DISCUCIÓN: En sus pretensiones, el actor pide que se condene a la Municipalidad demandada, al pago de daño material por la suma de ₡20.853.310, que corresponde al monto que el Fondo de Trabajadores del ICE le otorgó en préstamo hipotecario para adquirir su propiedad (finca del Partido de San José con matrícula 186982-B-000), así como, al pago de daño moral subjetivo por la suma de ₡5.000.000. Como puede verse, el objeto de este proceso no es la declaratoria de nulidad o disconformidad de una conducta administrativa, sino únicamente, el resarcimiento de presuntos daños causados por la Municipalidad de Montes de Oca por el otorgamiento del certificado de uso de suelo 4599; es decir, que estamos ante un típico proceso civil de Hacienda, en el tanto su objeto es sólo el reclamo de responsabilidad administrativa. Claro lo anterior y una vez analizados los argumentos de las partes, así como la prueba aportada, considera este Tribunal que el planteamiento del actor no resulta jurídicamente procedente por las razones que se dirán. Es un hecho cierto que el 22 de setiembre de 2017, la funcionaria de la Municipalidad de Montes de Oca Wendy Segura Román, emitió el certificado de uso de suelo 4599, declarando el inmueble "COMPATIBLE POR ZONA", pero también es cierto que en el mismo certificado se indicó: "OFICIO DE GESTION AMBIENTAL OGA-140 no apto para construcción por afectación a radio de naciente" (ver imagen 12 del expediente principal digital y 19 de la prueba digital aportada por la entidad demandada). En ese sentido, el oficio advertido al actor en el certificado de uso de suelo, a saber, 140-17-OGA del 01 de setiembre de 2017, de la Oficina de Ambiente de la entidad demandada, señala que "la finca en cuestión se encuentra dentro del radio de 100 metros de la naciente determinada como carácter permanente, según lo establece la ley 7575 en su art. 33" (ver imagen 20 de la prueba digital aportada por la entidad demandada). De este modo, para este Tribunal no existió quebranto de los principios alegados por el actor de buena fe, interdicción de la arbitrariedad, intangibilidad de los actos propios, legalidad y protección de la confianza legítima. Si bien el municipio accionado indicó en el certificado de uso de suelo que de acuerdo a la zonificación el inmueble es compatible para vivienda (que fue el uso solicitado), expresamente advirtió que no es apto para la construcción al encontrarse afectado por radio de naciente. Siendo así, el acto administrativo en cuestión nunca otorgó un derecho subjetivo en favor del actor y que sea ahora desconocido por la Municipalidad de Montes de Oca, pues contrario a habilitarle la posibilidad de construir una casa de habitación, le indicó que existía una imposibilidad jurídica para hacerlo. Pese a esa advertencia expresa, el actor por su propia voluntad y riesgo decidió gestionar un crédito hipotecario y comprar la finca del Partido de San José con matrícula 186982-B-000, ubicada en el cantón de Montes de Oca, distrito San Rafael. Debe subrayarse, que conforme lo dispone el numeral 33, a) de la Ley Forestal "Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal", constituyen áreas de protección, que implican una limitación al derecho de propiedad, imposibilitando por ende la realización de construcciones en la misma. Lo advertido entonces por el municipio al actor, no fue más que lo dispuesto por la norma citada. Y es que tal como se ha tenido por probado, la naciente que afecta la propiedad del actor es de carácter permanente (véase oficio DA-UHTPCOSJ-0731-2020 del 26 de marzo de 2020, de la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente, visible en imágenes 27-30 de la prueba digital aportada por la entidad demandada) y su afectación es total; es decir, toda la propiedad se encuentra dentro del radio de 100 metros dispuesto en el artículo 33, a) de la Ley Forestal (véase imagen contenida en oficio 140-17-OGA del 01 de setiembre de 2017, de la Oficina de Ambiente de la Municipalidad de Montes de Oca). Pese a que el actor señala que funcionarios de la Municipalidad de Montes de Oca le indicaron que la advertencia de no construcción contenida en el certificado de uso de suelo era solo de referencia y que podía comprar la propiedad, no existe en autos ninguna prueba que acredite tal afirmación, de modo que no es un alegato atendible. Tome nota el actor, que la carga procesal de la prueba en este caso es de su responsabilidad al amparo del numeral 41.1 del Código Procesal Civil (aplicable supletoriamente). Ahora bien, debe aclararse que el actor no fundamenta la responsabilidad reclamada, en la existencia en sí de la limitación a su propiedad (por afectación de radio de naciente), sino que la circunscribe únicamente a la conducta de la municipalidad de haberle indicado que el inmueble se ubica en zona compatible para construir (según su argumento), lo que lo motivó a su compra, pero que luego no le permite ninguna construcción. En otras palabras, el actor no reclama ninguna responsabilidad del Estado por la limitación total del derecho de su propiedad derivada del artículo 33, a) de la Ley Forestal. Hecha esta aclaración y en lo que respecta a la responsabilidad que se pide de municipio accionado, si bien el numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública dispone que la administración debe responder por los daños que cause su funcionamiento (legítimo o ilegítimo, normal o anormal), en la especie no se acredita la existencia de un nexo causal, entre el hecho que se imputa y el daño producido. Cabe recordar, que debe necesariamente existir una relación inmediata, directa y exclusiva de causa a efecto entre la manifestación específica o respectiva de la función administrativa y la lesión antijurídica causada. Como se ha reiterado, en el uso de suelo 4599 del 22 de setiembre de 2017, la Municipalidad de Montes de Oca le informó de manera expresa que no podía construir en la propiedad por afectación del radio de naciente, por lo que si luego el actor decidió aún así comprar la propiedad y constituir un crédito hipotecario, no es más que un hecho imputable a su propia responsabilidad y no a una conducta municipal, lo que excluye el nexo causal indicado en los mismos términos que dispone el numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, el daño material (económico) y moral subjetivo que pide se le indemnice, resulta improcedente, por lo que debe rechazarse en su totalidad. 

 VIII).- EXCEPCIONES: Al contestar la demanda, la representación de la Municipalidad de Montes de Oca interpuso las excepciones de falta de legitimación pasiva y de falta de derecho. La falta de legitimación pasiva debe ser rechazada, ya que sin perjuicio del derecho de fondo analizado, el actor reclama el resarcimiento de daños y perjuicios que según su teoría del caso, derivaron de una conducta de la municipalidad accionada, concretamente del certificado de uso de suelo 4599. Como ya se indicó, el actor no fundamenta la responsabilidad reclamada, en la existencia de la limitación a su propiedad (por afectación de radio de naciente), sino por la conducta de la municipalidad de haberle indicado que el inmueble se ubica en zona compatible para construir, de modo que en su discusión, no involucra ninguna conducta del Estado, ni pide nada en su contra. Pero además, debe recordarse que en materia de responsabilidad administrativa, es la víctima del presunto daño, quien elige (facultativamente) a quién reclamarle su resarcimiento. En cuanto a la falta de derecho, por las razones ya indicadas en los considerandos anteriores, dicha excepción debe acogerse, toda vez que las pretensiones y argumentos expuestos por el actor no encuentran asidero jurídico, por lo que la demanda debe ser declarada sin lugar en todos sus extremos.    

 IX).- COSTAS: De conformidad con el numeral 193 del CPCA, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar, o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no se encuentra motivo alguno que permita aplicar las excepciones citadas, toda vez que, se pudo corroborar la improcedencia de la acción ejercida en los términos expuestos; razón por lo cual las costas -procesales y personales- serán a cargo de la parte actora.  

 POR TANTO:

 Conforme a los términos expuestos, se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva y se acoge la excepción de falta de derecho, por lo que se declara SIN LUGAR, en todos sus extremos, la demanda interpuesta MAX ÁVILA REYES, en contra de MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA. Se condena a la parte actora vencida al pago de las costas derivadas de este proceso, extremo que deberá ser liquidado en fase de ejecución de sentencia. Notifíquese.- Fabián Núñez Castrillo, Evelyn Solano Ulloa, Francisco José Chaves Torres.-

 

 




- Código Verificador -
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XTPD8S47PMW461



 

Documento firmado por:

FABIAN NUÑEZ CASTRILLO, JUEZ/A DECISOR/A
EVELYN SOLANO ULLOA, JUEZ/A DECISOR/A
FRANCISCO CHAVES TORRES, JUEZ/A DECISOR/A

 

EXP: 21-007155-1027-CA

Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 16:10:02.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

EXPEDIENTE:

21-007155-1027-CA - 0

PROCESO:

CONOCIMIENTO

ACTOR/A:

MAX EMILIANO AVILA REYES

DEMANDADO/A:

MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA

N° 2023004935

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at fourteen hours and sixteen minutes on the thirtieth of October, two thousand twenty-three.-

PROCESO DE CONOCIMIENTO, declared purely a matter of law, filed by MAX ÁVILA REYES, of legal age, resident of La Unión, identity card 7-0096-0776, against MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA, represented by its Mayor Marcel Soler Rubio, of legal age, identity card 1-1456-0063;

CONSIDERANDO:

I).- GENERALITIES REGARDING THE PROCEEDINGS:

1).- That in his complaint, the plaintiff seeks that the judgment order the following: "That the Municipalidad de Montes de Oca be ordered to pay material damages for the sum of ₡20,853,310 (Twenty million eight hundred fifty-three thousand three hundred ten colones), which is the sum that the FONDO DE TRABAJADORES DEL ICE granted me as a mortgage loan to acquire the property, broken down into ₡20,000,000 (twenty million loan) and ₡853,310 for administrative and notarial expenses. 2. That the Municipalidad de Montes de Oca be ordered to pay moral damages for the sum of ₡5,000,000 colones (five million colones exactly). 3. That the Municipalidad de Montes de Oca be ordered to pay procedural costs." (See brief in image 9 of the digital case file).

2).- That the Municipalidad de Montes de Oca answered the complaint negatively and raised the defenses of lack of right and lack of passive standing. (See images 33-45 of the digital case file).

3).- That the preliminary hearing was held on October 24, 2022. At said hearing, it was clarified that the moral damages claimed by the plaintiff in his pleadings are subjective in nature, this matter was declared purely of law, and the parties rendered their oral conclusions. (See minutes in images 75-78 of the main case file, as well as the recording of said hearing).

4).- This resolution is issued after unanimous deliberation, and no nullities have been observed in the proceedings that must be corrected or that cause defenselessness. Drafted by Judge Fabián Núñez Castrillo;

II).- PARTIES' ARGUMENTS: In the case of the plaintiff, he argues that with the desire to stop paying rent, he decided to build a house in the residential development called Sol del Este, located on the road to San Ramón de Tres Ríos. That his intention was to buy a lot in said residential development and build, through a mortgage loan with the Fondo de Trabajadores del Instituto Costarricense de Electricidad, an entity for which he works. That from said fund, he requested a loan for ₡20,000,000, for which, among other things, they required as requisites the registry certification of the property located in the canton of Montes de Oca, district of San Rafael, as well as its certified cadastral map. That on September 22, 2017, Municipal Architect Wendy Segura Román issued him a land-use certificate (certificado de uso de suelo) per application 4599, declaring the zone compatible for construction on the property described under estate of the Partido de San José with registration number 186982-B-000. That he consulted said engineer about a box contained in the upper part of the document stating "OFICIO DE GESTION AMBIENTAL OGA-140 NO APTO PARA CONSTRUCCIÓN POR AFECTACIÓN A RADIO DE NACIENTE" (Environmental Management Office Communication OGA-140 Not Suitable for Construction Due to Spring Radius Affection), to which she responded that it was only for reference, since the important thing was that it was being declared as land suitable for construction. That even months before, on the platform, they verbally told him to process the land-use certificate (certificado de uso de suelo) whenever he wanted and that he could buy the property. That for this reason, on July 10, 2017, he acquired the property and a mortgage obligation for the sum of ₡20,853,310. That subsequently, he learned that since January 24, 2017, the property had been declared incompatible due to environmental restrictions, which is why on September 14, 2021, the possibility of building was denied to him, causing him damages, as he is left with a lot and a debt, but unable to build. He considers that the Municipality's conduct was negligent, violating the principles of good faith, prohibition of arbitrariness, intangibility of one's own acts, legality, and protection of legitimate expectations, since it cannot annul or render void in administrative proceedings declaratory acts of rights for the benefit of private individuals. Therefore, he requests that the filed claim be granted. For its part, the defendant public entity alleges, in summary, that the land-use certificate (certificado de uso de suelo) clearly indicates that the property is not suitable for construction due to spring radius affection. That it is not true that the plaintiff spoke with official Wendy Segura Guillén about said certificate. That it is also not the responsibility of the officials of the Services Platform to issue land-use certificates (certificados de uso de suelo) or advise users on a possible property purchase. That the actions of the municipality did not cause any harm to the plaintiff. That according to Article 33 of the Ley Forestal, areas bordering permanent springs within a radius of one hundred meters measured vertically are protection areas, which constitute a limitation on the right to private property. That precisely, the plaintiff's property is located within the spring radius affection, so there is no damage that must be compensated. That there is no causal link (nexo causal) between the municipality's conduct and the damages claimed by the plaintiff. That the impossibility of construction mentioned in the land-use certificate (certificado de uso de suelo) was overlooked by the plaintiff, so the municipality is not responsible for the credit acquired from the Fondo de Trabajadores del ICE. That in any case, there is a lack of passive standing on the part of the municipality, since in the event of compensation to the plaintiff, it would correspond to the Ministry of Environment. That for these reasons, it requests that the claim be dismissed and that the plaintiffs be ordered to pay both costs.

III).- PROVEN FACTS: Of special relevance for the resolution of this matter, the following factual list is deemed proven: 1).- That without specifying an exact date, but in the year 2017, the plaintiff requested from the Municipalidad de Montes de Oca a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for a dwelling house for the estate of the Partido de San José with registration number 186982-B-000, located in the canton of Montes de Oca, district of San Rafael. (See image 12 of the digital main case file and 19 of the digital evidence provided by the defendant entity). 2).- That on the occasion of said procedure, by communication 140-17-OGA of September 1, 2017, the Environmental Office (Oficina de Ambiente) of the Municipalidad de Montes de Oca indicated that "the estate in question is located within the 100-meter radius of the spring determined to be of a permanent nature, as established by Ley 7575 in its Art. 33." (See image 20 of the digital evidence provided by the defendant entity). 3).- That on September 22, 2017, the official of the Municipalidad de Montes de Oca, Wendy Segura Román, issued the land-use certificate (certificado de uso de suelo) 4599, declaring the property "COMPATIBLE BY ZONE," but additionally indicated: "OFICIO DE GESTION AMBIENTAL OGA-140 no apto para construcción por afectación a radio de naciente" (Environmental Management Office Communication OGA-140 not suitable for construction due to spring radius affection). (See image 12 of the digital main case file and 19 of the digital evidence provided by the defendant entity). 4).- That as observed in the image contained in communication 140-17-OGA of September 1, 2017, from the Environmental Office (Oficina de Ambiente) of the Municipalidad de Montes de Oca, the spring radius affection on the plaintiff's property is total. (See image 20 of the digital evidence provided by the defendant entity). 5).- That by public deed 59-14 granted before Notary Jesús Gerardo Chinchilla Jiménez on July 10, 2017, the plaintiff purchased, for a sum of ₡20,000,000, the estate of the Partido de San José with registration number 186982-B-000, cadastral map 1-1956469-2017, which is a lot for building, with an area of 148 square meters, located in the canton of Montes de Oca, district of San Rafael, and constituted a first-degree mortgage guarantee over said property in favor of the Instituto Costarricense de Electricidad for the sum of ₡20,853,310. (See images 13-16 of the digital main case file). 6).- That by communication DA-UHTPCOSJ-0731-2020 of March 26, 2020, the Water Directorate (Dirección de Aguas) of the Ministry of Environment indicated, in relation to the spring, that it is: "SOURCE TYPE: SPRING (...) CRITERION ON THE SOURCE: BODY OF WATER OF PUBLIC DOMAIN OF A PERMANENT NATURE." (See images 27-30 of the digital evidence provided by the defendant entity).

IV).- UNPROVEN FACTS: Of relevance for this matter, the following are deemed unproven facts: 1).- That the official Wendy Segura Román or any other official of the defendant municipality told or advised the plaintiff that the spring radius affection indicated in the land-use certificate (certificado de uso de suelo) in question was only for reference and that the property was being declared as land suitable for building. (There is no evidence to prove it). 2).- The existence of a causal link (nexo de causalidad) between the complained-of conduct of the defendant municipality and the damages for which the plaintiff seeks compensation. (There is no evidence to prove it).

V).- GENERALITIES REGARDING THE LAND-USE CERTIFICATE: The land-use certificate (certificado de uso de suelo), regulated in numeral 28 of the Ley de Planificación Urbana, specifies the use to which, according to the urban planning regulations contained in our legal system, a particular piece of land may be destined, this being its scope. The foregoing implies that, upon issuing a land-use certificate (certificado de uso de suelo), a technical study must be carried out on the zoning that affects a property, to issue the conformity or non-conformity of the land use with the requirements established for a specific location. In that sense, Section Three of this Court also indicated that: "The land-use certificate (certificado de uso de suelo) is a legal requirement, developed in Article 28 of the Ley de Planificación Urbana, which indicates if the intended use is in accordance with the current urban regulation, which includes the zoning and subdivision regulations specifying permitted land uses, aspects related to the location, height, and construction area of buildings; the surface area and dimensions of lots, the size of setbacks, yards, and other open spaces, and coverage of the lot by buildings and structures; among others." (Resolution No. 257-2017 of 1:30 p.m. on June 30, 2017). Now then, said certificate is an act that directly affects the legal sphere of the administered party, producing effects. In the past, it was considered that this type of administrative act was merely declaratory and lacked legal effects autonomously, a position that has already been jurisprudentially surpassed. Thus then, the land-use certificate (certificado de uso de suelo) is an act that grants or limits subjective rights, since it directly affects the right to property, by imposing limitations on the attributes of use and the right to build “ius aedificandi” of real estate property. On this matter, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice has indicated that: "As the Chamber has established on previous occasions, this land-use certificate (certificado de uso de suelo conforme) is a favorable act by virtue of which it enables the administered party to process a construction permit and, eventually, request other types of licenses (...)" (Res. No. 2010-012815 of 09:23 hours on July 30, 2023).

VI).- IN GENERAL ON THE STRICT LIABILITY OF THE PUBLIC ADMINISTRATION: The tort liability of the Public Administration is framed within our legal system under a strict liability regime (régimen objetivo), which encompasses in its foundation both the theory of risk and the theory of equilibrium in the patrimonial equation. This essentially seeks the compensatory reparation for whoever has suffered an injury attributable to conduct of the public administration. In accordance with said strict administrative liability regime (Article 190 et seq. and concordant of the Ley General de la Administración Pública), the Administration shall be liable for all damages caused by its legitimate, illegitimate, normal, or abnormal functioning, except in cases of force majeure, fault of the victim, or act of a third party. Legitimacy or illegitimacy basically refers to the conformity of the Administration's formal conduct with the legal system, while normality or abnormality refers, fundamentally, to the material or technical conduct, represented among others by the service-providing activity attributed to the State. In other words, abnormality addresses those administrative conducts that, in themselves, depart from good administration, from technical and scientific rules, or from the expertise and prudent performance in the deployment of their actions. Abnormality can be manifested through a malfunction, a delayed functioning, or a total absence of functioning. In any case, it must be considered that according to the liability regime contained in our legislation, the determination of liability is subject to the existence of a causal link (nexo de causalidad) between the administrative conduct and the damage produced, which must be certain, effective, individualizable, and economically assessable. Consequently, for its occurrence, three essential requisites are required: 1) An action or omission derived from the Public Administration; 2) An injury or existence of an unlawful damage (daño antijurídico), which the administered party has no obligation to bear; and 3) A causal link (nexo causal), that is, a direct cause-and-effect relationship between the fact attributed and the damage produced that legitimizes the injury caused, without grounds for exclusion of the causal link (nexo de causalidad). There must be an immediate, direct, and exclusive cause-and-effect relationship between the specific or respective manifestation of the administrative function and the unlawful injury (lesión antijurídica) caused to the administered party. In this sense, it must be considered that the Ley General de la Administración Pública, in its Article 190, establishes three grounds for exemption from liability that generate a breaking of the causal link (nexo causal), namely: a)- force majeure (unforeseeable, inevitable event of nature, extraneous and external); b)- act of a third party (the damage is produced by the action or omission of a subject completely outside the triangular relationship between administration-public official-affected party) and c)- fault of the victim (it is the passive subject of the damage themselves who, through inexcusable negligence or recklessness, self-produces the injury or places themselves in a position to do so). According to the strict liability regime (régimen de responsabilidad objetiva) of the Administration, it is not necessary to prove intent, fault, or responsibility of any public official; rather, the only thing that must be demonstrated for the liability-generating fact to arise is that there was damage and that the administered party is not obligated to bear it.

VII).- ON THE MERITS OF THE MATTER IN DISPUTE: In his pleadings, the plaintiff requests that the defendant Municipality be ordered to pay material damages for the sum of ₡20,853,310, which corresponds to the amount that the Fondo de Trabajadores del ICE granted him as a mortgage loan to acquire his property (estate of the Partido de San José with registration number 186982-B-000), as well as the payment of subjective moral damages for the sum of ₡5,000,000. As can be seen, the object of this proceeding is not the declaration of nullity or non-conformity of an administrative conduct, but solely, the compensation for alleged damages caused by the Municipalidad de Montes de Oca for the granting of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) 4599; that is to say, we are dealing with a typical Hacienda civil proceeding, insofar as its object is only the claim for administrative liability. With the foregoing clear and having analyzed the arguments of the parties, as well as the evidence provided, this Court considers that the plaintiff's claim is not legally appropriate for the reasons that will be stated. It is a certain fact that on September 22, 2017, the official of the Municipalidad de Montes de Oca, Wendy Segura Román, issued the land-use certificate (certificado de uso de suelo) 4599, declaring the property "COMPATIBLE BY ZONE," but it is also true that the same certificate indicated: "OFICIO DE GESTION AMBIENTAL OGA-140 no apto para construcción por afectación a radio de naciente" (Environmental Management Office Communication OGA-140 not suitable for construction due to spring radius affection) (see image 12 of the digital main case file and 19 of the digital evidence provided by the defendant entity). In that sense, the communication advised to the plaintiff in the land-use certificate (certificado de uso de suelo), namely, 140-17-OGA of September 1, 2017, from the Environmental Office (Oficina de Ambiente) of the defendant entity, states that "the estate in question is located within the 100-meter radius of the spring determined to be of a permanent nature, as established by Ley 7575 in its Art. 33" (see image 20 of the digital evidence provided by the defendant entity). Thus, for this Court, there was no breach of the principles alleged by the plaintiff of good faith, prohibition of arbitrariness, intangibility of one's own acts, legality, and protection of legitimate expectations. Although the respondent municipality indicated in the land-use certificate (certificado de uso de suelo) that according to the zoning, the property is compatible for housing (which was the requested use), it expressly warned that it is not suitable for construction due to being affected by a spring radius. This being the case, the administrative act in question never granted a subjective right in favor of the plaintiff that is now being disregarded by the Municipalidad de Montes de Oca, because contrary to enabling him the possibility of building a dwelling house, it indicated that there was a legal impossibility to do so. Despite that express warning, the plaintiff, by his own will and risk, decided to process a mortgage loan and buy the estate of the Partido de San José with registration number 186982-B-000, located in the canton of Montes de Oca, district of San Rafael. It must be emphasized that, as provided by numeral 33, a) of the Ley Forestal, "The areas bordering permanent springs, defined in a one-hundred-meter radius measured horizontally," constitute protection areas, which imply a limitation on the right to property, thus making it impossible to carry out constructions thereon. What was warned then by the municipality to the plaintiff was nothing more than what was provided for by the cited norm. And as has been proven, the spring that affects the plaintiff's property is of a permanent nature (see communication DA-UHTPCOSJ-0731-2020 of March 26, 2020, from the Water Directorate (Dirección de Aguas) of the Ministry of Environment, visible in images 27-30 of the digital evidence provided by the defendant entity) and its affection is total; that is, the entire property is located within the 100-meter radius provided in Article 33, a) of the Ley Forestal (see image contained in communication 140-17-OGA of September 1, 2017, from the Environmental Office (Oficina de Ambiente) of the Municipalidad de Montes de Oca). Although the plaintiff states that officials of the Municipalidad de Montes de Oca told him that the no-construction warning contained in the land-use certificate (certificado de uso de suelo) was only for reference and that he could buy the property, there is no evidence in the case file to prove such assertion, so it is not an admissible argument. Let the plaintiff note that the procedural burden of proof in this case is his responsibility under the protection of numeral 41.1 of the Código Procesal Civil (applicable supplementarily). Now then, it must be clarified that the plaintiff does not base the claimed liability on the existence itself of the limitation on his property (due to spring radius affection), but rather restricts it solely to the conduct of the municipality in having indicated to him that the property is located in a zone compatible for building (according to his argument), which motivated him to purchase it, but which then does not allow him any construction. In other words, the plaintiff does not claim any liability from the State for the total limitation on his property right derived from Article 33, a) of the Ley Forestal. With this clarification made, and regarding the liability requested from the respondent municipality, although numeral 190 of the Ley General de la Administración Pública provides that the administration must answer for the damages caused by its functioning (legitimate or illegitimate, normal or abnormal), in this instance, the existence of a causal link (nexo causal) between the fact attributed and the damage produced is not proven. It bears remembering that there must necessarily be an immediate, direct, and exclusive cause-and-effect relationship between the specific or respective manifestation of the administrative function and the unlawful injury (lesión antijurídica) caused. As has been reiterated, in land-use certificate (uso de suelo) 4599 of September 22, 2017, the Municipalidad de Montes de Oca expressly informed him that he could not build on the property due to the spring radius affection, so if the plaintiff subsequently decided, even so, to buy the property and constitute a mortgage credit, it is nothing more than a fact attributable to his own responsibility and not to a municipal conduct, which excludes the causal link (nexo causal) in the same terms provided for by numeral 190 of the Ley General de la Administración Pública. Consequently, the material (economic) and subjective moral damages for which he seeks compensation are improper and must therefore be rejected in their entirety.

VIII).- DEFENSES: Upon answering the complaint, the representation of the Municipalidad de Montes de Oca raised the defenses of lack of passive standing and lack of right. The lack of passive standing must be rejected, since without prejudice to the substantive right analyzed, the plaintiff seeks compensation for damages which, according to his theory of the case, derived from conduct of the respondent municipality, specifically from the land-use certificate (certificado de uso de suelo) 4599. As already indicated, the plaintiff does not base the claimed liability on the existence of the limitation on his property (due to spring radius affection), but on the municipality's conduct in having indicated to him that the property is located in a zone compatible for building, so in his argument, he does not involve any conduct of the State, nor does he request anything against it. But in addition, it must be remembered that in matters of administrative liability, it is the victim of the alleged damage who chooses (facultatively) from whom to claim their compensation. As for the lack of right, for the reasons already indicated in the preceding considerandos, said defense must be upheld, since the pleadings and arguments presented by the plaintiff find no legal basis, so the claim must be declared without merit in all its aspects.

IX).- COSTS: In accordance with numeral 193 of the CPCA, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by the mere fact of being so. Dispensation from this condemnation is only viable when, in the Court's judgment, there was sufficient reason to litigate, or when the judgment is issued based on evidence whose existence the opposing party was unaware of. In this instance, no reason is found that permits the application of the cited exceptions, since the impropriety of the action exercised could be corroborated in the terms set forth; for which reason the costs—procedural and personal—shall be borne by the plaintiff.

POR TANTO:

In accordance with the terms set forth, the defense of lack of passive standing is rejected, and the defense of lack of right is upheld, therefore the claim filed by MAX ÁVILA REYES against MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA is declared WITHOUT MERIT in all its aspects. The losing plaintiff party is ordered to pay the costs derived from this proceeding, an item that must be liquidated in the judgment execution phase. Notify.- Fabián Núñez Castrillo, Evelyn Solano Ulloa, Francisco José Chaves Torres.-

- Código Verificador -
*XTPD8S47PMW461*

Documento firmado por:

FABIAN NUÑEZ CASTRILLO, JUEZ/A DECISOR/A
EVELYN SOLANO ULLOA, JUEZ/A DECISOR/A
FRANCISCO CHAVES TORRES, JUEZ/A DECISOR/A

EXP: 21-007155-1027-CA

Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 16:10:02.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República