Res. 05089-2023 Tribunal Contencioso Administrativo — Lesividad claim time-barred for titling lands in private wildlife refugeDeclaratoria de lesividad caduca por titular tierras en refugio privado

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Tribunal Contencioso Administrativo

Resolución Nº 05089 - 2023

Fecha de la Resolución: 01 de Noviembre del 2023 a las 13:45

Expediente: 19-008294-1027-CA

Redactado por: No indica redactor

Clase de asunto: Proceso de conocimiento

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL





Texto de la resolución

 

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EXPEDIENTE:

	

19-008294-1027-CA - 9




PROCESO:

	

CONOCIMIENTO




ACTOR/A:

	

INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL




DEMANDADO/A:

	

EL ESTADO

 

Nº N° 2023005089

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las trece horas con cuarenta y cinco minutos del uno de Noviembre del dos mil veintitres.-

 

Proceso de lesividad planteado por Rodrigo Cervantes Barrantes, carné profesional N°7896, actuando en su condición de Apoderado especial Judicial del Instituto de Desarrollo Rural, en adelante INDER; contra María Felicia Prado Piedra, cédula de identidad N°900690594, representada en juicio por Andrea Blanco Alfaro, carné profesional 22410. Intervienen como terceros interesados el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante SINAC, cuyo Apoderado Especial Judicial es Andrés Alvarado Ramírez, carné 24211, así como el Estado, representado por la Procuradora Daniela Vargas Delgado, carné 19296.

 

RESULTANDO

 

I. En escrito presentado ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda el 20 de diciembre de 2019, el INDER planteó proceso de lesividad, y solicitó: "1. Que se tenga por interpuesta la presente demanda. 2. Que en razón de ser lesivos a los intereses públicos se anule el acuerdo tomado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en el artículo 37, de la sesión 005-01. de fecha 22 de enero del año 2001, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la finca Partido de Puntarenas, Folio real Matrícula número 124734-000 a favor del señor PEDRO RAMÓN PIEDRA MENA, correspondiente al Plano Catastrado P-519451-1998. 3. Por conexidad, que se anule la escritura pública emitida por el Instituto de Desarrollo Agrario, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real Matrícula número 124734-000 a favor del señor PEDRO RAMÓN PIEDRA MENA, correspondiente al Plano Catastrado P-519451-1998. 4. Por conexidad, que se anule el asiento registral de inscripción de la finca inscrita bajo sistema de Folio Real Partido de Puntarenas, Folio Real Matrícula número 124734-000 emitido por el Registro Nacional. 5. Por conexidad, se anule cualquier inscripción que depare de la inscripción del inmueble inscritos (sic) en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas Folio Real Matrícula 124734-000. 6. Que se condene al demandado al pago de ambas costas de este juicio”. (el escrito de demanda está a imágenes 2 a 90 del expediente judicial).    

II. En resolución de las 14:33 horas del 20 de diciembre de 2019, se cursó la demanda y confirió su traslado a la parte accionada (así consta a imágenes 91 a 93 del expediente judicial).

III. En escrito con fecha de 27 de enero de 2021, la parte accionada contestó negativamente la demanda y formuló las excepciones de caducidad, prescripción y falta de derecho (la contestación está visible a imágenes 121 a 144 del expediente judicial).

IV. En escrito con fecha de 30 de abril de 2021, el Estado se apersonó como tercero interesado (así consta a imágenes 162 a 170 del expediente judicial).

V. En escrito de 07 de mayo de 2021, el SINAC, solicitó intervenir en este asunto como tercero interesado (así consta en la imagen 190 del expediente judicial).

VI. En resolución de las 8:00 horas del 10 de mayo de 2021, la Jueza de la etapa de trámite tuvo como terceros interesados al Estado y al SINAC (lo anterior está visible a imágenes 191 y 192 del expediente judicial).

VII.- La audiencia preliminar fue realizada el 20 de octubre de 2021. En ese acto el conocimiento de las defensas de prescripción y caducidad fue diferido para ser conocido por este Tribunal. Fue admitida la prueba documental conforme los términos que se indican en la minuta correspondiente, asó como testimonial de la parte accionada (la minuta está visible a imágenes 222 a 225 del expediente judicial).

VIII.- La audiencia de juicio oral y público fue realizada el 11 de octubre de 2023. En ese acto, la demandada Prado Piedra prescindió del testigo Víctor Manuel Gerardo Cárdenas. Fue evacuada la declaración testimonial de Dagoberto Piedra Quesada. Posteriormente las partes emitieron sus conclusiones; y finalmente se declaró el asunto complejo.

IX.- No se observan vicios que puedan anular lo actuado. Se dicta esta sentencia, dentro del plazo de ley y de forma unánime, por la Jueza Álvarez Molina, Giusti Soto, y Sánchez Navarro, con redacción de esta última.

CONSIDERANDO

I.- HECHOS PROBADOS: De relevancia para resolver este asunto, el Tribunal tiene como debidamente acreditados los siguientes hechos:

1. Que en certificación N OFAU-C-1152-2000, de 13 de abril del 2000, emitida por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, "que el inmueble descrito en el plano catastratado número P519451-98 a nombre de INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, que este describe un inmueble que se ubica APROXIMADAMENTE 30% DENTRO DEL REFUGIO NACIONAL DE FAUNA SILVESTRE PRIVADO CATARATAS DE CERRO REDONDO, creado según Decreto Ejecutivo N. 26202-MINAE del 12-08-97. Lo anterior de conformidad con la Ley Forestal N. 7575 del 16 de abril de 1996 y su reglamento Decreto Ejecutivo N.25721-MINAE del 23-01-97. ES PARTE DE FINCA INSCRITA AL FOLIO REAL 1219039-000, SEGÚN CONSTA EN EL PLANO. LE SOBREPONE EN SU UBICACIÓN AL PLANO CATASTRADO P-343601-79, SEGÚN CONSTA EN NUESTROS ARCHIVOS.” (la certificación está a imagen 47 del expediente judicial).

2. Que en el FOE-PGAA-0578 correspondiente a Remisión del Informe N°DFOE-PGAA-20-2008, de 27 de agosto de 2008, suscrito por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, refiere a varios casos en relación a la titulación de tierras realizadas por INDER en relación con el cumplimiento de la normativa para el otorgamiento de títulos de propiedad a particulares y detalló los casos "de titulación que efectuó el IDA, que se encuentran en condiciones de inobservancia", de titulación que efectuó el IDA, que se encuentran en condiciones de inobservancia, señalando expresamente los siguientes proyectos: Titulación Múltiple Coto Brus, Decreto Ejecutivo N°3216-G de 02 de octubre de 1973; Cuenca del Río Aranjuez, Decreto Ejecutivo N°28745-MINAE-MAG del 12 de junio de 2000; Titulación Múltiple Llanuras de San Carlos y Sarapiquí, Decreto Ejecutivo N 27726-MINAE.MAG del 22 de diciembre de 11998; Proyecto de Titulación Múltiple Tierras Altas de Santa Cruz, Decreto Ejecutivo N 28743-MINAE-MAG de 12 de junio de 2000: Proyecto de Titulación Múltiple Zona Norte 041, Decreto Ejecutivo N 16707-MAG de 05 de noviembre de 1985; Proyecto de Titulación Los Chiles, Decreto Ejecutivo N18970-MAG de 3 de abril de 1989; para un total de 15 casos respecto de los cuales, expresamente la CGR ordenó la recuperación de las tierras que pertenezcan al Patrimonio Natural del Estado. En cuanto al resto de proyectos, entre los cuales se encuentra el Puriscal Parrita 2667-G de 17 de abril de 1974, se dispuso un análisis completo de las titulaciones, así como la realización de los procesos de recuperación en aquellos casos de titulación en terrenos que formen parte del patrimonio Natural del Estado (la copia del documento de referencia esta visible a imágenes 25 a 37 del expediente judicial).

3. Que en el Acuerdo numero 37 tomado por la Junta Directiva del IDA, hoy INDER, en la Sesión 005-01, celebrada el 22 de enero de 2001, se decidió segregar, traspasar y otorgar la escritura correspondiente de cuarenta y tres lotes, entre los cuales se encontraba el número 92279, con una cabida de setenta y seis hectáreas seis mil setecientos treinta y nueve metros con noventa y un decímetros, a favor de Pedro Ramon Piedra Mena (la copia del Acuerdo está a imágenes 51 a 53 del expediente judicial).

4. Que mediante escritura pública otorgada el 02 de marzo de 2001, ante el Notario Johnny Alberto Vargas Carranza, el IDA, hoy INDER, segregó y traspasó el lote 92279, situado en el Distrito Primero, cantón Noveno de la Provincia de Puntarenas, que linda al norte con José Calderón Urbano Hidalgo, Abelardo Hidalgo, Miguel Hidalgo y Aurelio Arias, al sur y al este Raúl Piedra, al oeste Víctor Fallas, Raúl Piedra y servidumbre de paso (la escritura consta a imágenes 56 a 68 del expediente judicial).

5. Que por cesión de derechos hereditarios de Pedro Piedra Prado, a favor de María Felicia Prado Piedra, la finca 1-0219039-000, plano catastrado P-059451-1998, fue inscrita nombre de esta última ante el Registro Nacional, el 22 de junio de 2012 (ver certificación a imágenes 80 y 81 del expediente judicial).

6. Que el 05 de octubre de 2015, la Junta Directiva del INDER, en el artículo N 49 de la Sesión ordinaria 36, dispuso declarar lesivo a los intereses públicos, entre otros, el acuerdo 37 de la Sesión Ordinaria 005-01 de 22 de enero de 2001. Al efecto indico: “En el expediente de titulación consta que se presentó la certificación del MINAE estableciendo que el terreno se ubica APROXIMADAMENTE  30% DENTRO DEL REFUGIO NACIONAL DE FAUNA SILVESTRE PRIVADO CATARATAS DE CERRO REDONDO, creado según Decreto Ejecutivo numero 26202-MINAE del 12 de agosto de 1997 (…) En el expediente de la titulación, no consta que se haya presentado el estudio de uso conforme de suelos de INTA. En el expediente de la titulación no consta informe del Instituto Geográfico Naciona"l (imagen 88 del expediente judicial)

7. Que el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Privado Cataratas de Cerro Redondo mediante Decreto 26202-MINAE del 12 de agosto de 1997, es de naturaleza privada (así consta en la norma de referencia).

 

II. ALEGATOS DE LA PARTE ACTORA Y DE LOS TERCEROS INTERESADOS: INDER: Que en el proceso de titulación de la parcela 139-92279 del Proyecto de Titulación Puriscal-Parrita se incumplió con requerimientos normativos previstos en la Ley de Titulación de Tierras de Reservas Nacionales N°7599, así como de la Ley Forestal N°7575 y el Reglamento a la Ley de Uso de Suelos 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA MOPT. Sostiene que los incumplimientos ocasionaron el traspaso de la parcela 139-99279 que, según afirma, es parte del Patrimonio Natural del Estado y al estar bajo la administración del MINAE, debía excluirse del trámite de titulación. Aduce que no consta que se haya presentado el estudio de suelos. Sostiene que en este caso se produjo una ausencia de requisitos esenciales para la titulación de la referida parcela, produciéndose de este modo la nulidad absoluta de ese acto administrativo. Indica además que la autorización del traspaso de la parcela 139-99279 implicó la titulación de terrenos que forman parte del refugio de vida silvestre creado mediante Decreto 26202-MINAE, el cual, afirma, es Patrimonio Natural del Estado, lo cual contraviene el artículo 13 de la Ley Forestal que lo somete a la administración del MINAE. Indica que se produjo una afectación al interés público porque la titulación del Patrimonio Natural del Estado impide el disfrute de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. SINAC: por su parte, el representante del SINAC manifestó que el IDA, hoy INDER impulsó una serie de programas de titulación, entre ellos el que hoy nos ocupa. Sin embargo, indica que esas titulaciones tienen vicios de nulidad absoluta, pues se hizo detrimento del Patrimonio Natural del Estado. Agrega que se omitieron una serie de requisitos para su inscripción. Se trata de un inmueble constituido por cobertura forestal, que constituye patrimonio natural del estado, según el artículo 13 de esa Ley Forestal que no era posible enajenar. Sostiene que no es posible alegar posesión, lo cual no es objeto del proceso, lo que interesa es la nulidad del acto. ESTADO: Por su parte, la representación del Estado indica que se cumplen el supuesto subjetivo pues la lesividad ha sido solicitada por la administración que emitió el acto, contra la persona que actualmente es la propietaria del bien. Indica que se cumple con el aspecto objetivo, en tanto el objeto del proceso es el acto administrativo que declar un derecho a favor de Pedro Piedra Mena, por lo que estima que en este caso se cumplen los presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para el proceso de lesividad. Dice que al emitir el acto en cuestión no fueron observados los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, al titular propiedades con cobertura boscosa. Con base en el informe de la CGR procedió a dictar el acto de lesividad que da sustento a este proceso. Se permitió enajenar un terreno con áreas boscosas, que comprende áreas de bosque primario y secundario en Patrimonio Natural del Estado. La finca estuvo a nombre del IDA, y antes no había sido inscrita, según el artículo 13 constituye propiedad inalienable. Dice que las 76 hectáreas son de bosque. Se describe el terreno como de montaña, hay un plano que describe el terreno de 76 hectáreas de naturaleza montaña. Indica que la lesividad no está sujeta a plazo por tratarse de bienes sujetos a fines de utilidad pública.

 

III.- ALEGATOS DE LA DEMANDADA: La representación de la accionada argumenta que no le consta que la finca objeto de este proceso forme parte de un Refugio Privado en aproximadamente un 30%, pues la certificación no establece su exacta. Expresa además, que si ese fuera el caso, y el inmueble se ubicara en un refugio privado, lo que requiere es su registro y un plan de manejo, sin que ello implique su traslado al Estado. Dice que no le consta si el titulante adjunto algún estudio de suelo, pues no consta un expediente completo en el INDER, pero sostiene que de no haberse presentado, ello no constituye un vicio que ocasione la nulidad absoluta del título. Alega que el acto mediante el cual fue declarada la lesividad no expone los motivos por los cuales el acto de titulación fue considerado lesivo a los intereses públicos. Formuló la defensa de caducidad, y dice que el plazo de caducidad de la acción y del derecho venció el 22 de enero de 2005.  

 

IV.- PRESUPUESTOS DE LA DECLARATORIA DE LESIVIDAD:  Al resolver casos análogos al que ahora se conoce, esta Sección del Tribunal Contencioso Administrativo, ha indicado de forma reiterada lo siguiente: "Así las cosas y, siendo el objeto de este proceso de lesividad el análisis de validez de actos administrativos de contenido favorable se hace necesario, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de esta naturaleza, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría imposible, acceder a lo propuesto en la demanda. Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que, en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de procesos, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Tal figura se encuentra positivizada en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. Empero, se encuentra referenciada además en el numeral 173.6 en relación con el 183 de la Ley General de la Administración Pública. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos firmes de alcance particular y de contenido favorable, que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General No. 6227). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la Administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero afectado, sino solo de acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que ese destinatario podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa de declaratoria de lesividad no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Cuando dimane de un ente público, las reglas de representación judicial son las establecidas en el ordinal 17 de esa misma codificación. En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa, a menos que su eficacia estuviera condicionada al cumplimiento de algún requisito establecido en el ordenamiento jurídico o bien, en la propia conducta formal que se pretende declarar lesiva, en los términos del numerales 141.1 y 145.1 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto adoleciere de nulidad absoluta y tuviere efectos continuados, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren los efectos del acto. En tal hipótesis, sea, el de acto con nulidad absoluta de efectos continuados, el año se computa desde el cese de sus efectos, y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), se otorga un término de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo”. A esto es preciso incorporar lo dispuesto en el numeral 34.2 del referido cuerpo normativo, en cuanto dispone que la tutela de los bienes de dominio publico no esta  sujeto a plazo. Asimismo, respecto de la dimensión temporal es preciso tener presente el transitorio III en cuanto dispone que “El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes antes de la vigencia del presente Código se regirá por la legislación vigente en ese momento”.

 

V.- PRESUPUESTOS SUBJETIVOS y OBJETIVOS DE LA LESIVIDAD EN EL CASO CONCRETO: Consta en el expediente que la declaratoria interna de lesividad se realizó por la Junta Directiva del INDER, a tenor de lo previsto en el ordinal 34.4 del CPCA. Asimismo, está probado que la acción se direcciona en contra de la persona, que, si bien no fue la destinataria directa de los actos impugnados, si se trata de quien adquirió con ocasión de la cesión de derechos hereditarios, la parcela 92279, que había sido segregada y traspasada a favor de Pedro Ramon Piedra Mena según el Acuerdo numero 37 tomado por la Junta Directiva del IDA, hoy INDER, en la Sesión 005-01, celebrada el 22 de enero de 2001. Luego, tanto el elemento subjetivo activo y pasivo se cumplen en la especie. Desde el plano objetivo, la lesividad debe recaer sobre actos firmes de contenido favorable, siendo que las actuaciones reprochadas (principales y conexas), en la medida en que se relacionan con la titulación de la parcela 92279 a favor de Pedro Ramon Piedra Mena, es claro que esas conductas, al margen de su validez o no, contienen un efecto beneficioso para la parte accionada, en su condición de cesionaria de un derecho hereditario respecto de dicho bien.

 

VI.- CUMPLIMIENTO DEL PRESUPUESTO TEMPORAL PARA LA DECLARATORIA INTERNA DE LESIVIDAD: El Apoderado Especial Judicial de la parte demandante sostiene que de conformidad lo dispuesto en el numeral 34,2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en la especie no aplica el plazo de caducidad. Al respecto argumenta que según la constancia N OFAU-C-1152-2000, de 13 de abril del 2000, emitida por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en la cual se indica “...que el inmueble descrito en el plano catastrado número P519451-98 a nombre de INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, que este describe un inmueble que se ubica APROXIMADAMENTE 30% DENTRO DEL REFUGIO NACIONAL DE FAUNA SILVESTRE PRIVADO CATARATAS DE CERRO REDONDO, creado según Decreto Ejecutivo N. 26202-MINAE del 12-08-97”, evidencia que el inmueble es Patrimonio Natural del Estado, lo cual conlleva la inaplicabilidad del plazo de caducidad. El Tribunal difiere del criterio del accionante por las siguientes razones: Si bien es cierto de acuerdo con los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 04 de octubre de 1995, 58 de la Ley de Biodiversidad y 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 de 30 de octubre de 1992, es posible concluir que las áreas silvestres protegidas forman parte del Patrimonio Natural del Estado en los términos de los numerales 13 y 14 de la Ley Forestal No.7575, esa condición no resulta aplicable a las áreas silvestres privadas o a aquellos sectores particulares de las que son de naturaleza mixta. En este sentido, el artículo 60 de la Ley de Biodiversidad establece con claridad que la propiedad de las áreas silvestres protegidas,…además de las estatales, pueden ser municipales, mixtas o de propiedad privada”. Por su parte, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N. 7317 de 07 de diciembre de 1992, reconoce, en su artículo 82, tres clases de refugios nacionales de vida silvestre: “a) refugios de propiedad estatal. B) Refugios de propiedad mixta. C) Refugios de propiedad privada”. Y más adelante, los numerales 84 y 87 regulan el establecimiento de refugios de vida silvestre en terrenos particulares, ya sea por iniciativa del Poder Ejecutivo, en cuyo caso requiere la autorización de su propietario, o por iniciativa de quien detente la titularidad del inmueble. Asimismo, en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente se contempla la facultad del Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre en terrenos privados. En esta misma línea, el articulo 150 del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre -Decreto Ejecutivo No, 32633 de 10 de marzo de 2005-, clasifica los refugios como sigue: “a) Son refugios de propiedad estatal aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado. b) Son Refugios de propiedad Mixta aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en partes al estado y otras son de propiedad particular. c) Son refugios de propiedad Privada aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares”. Continúa indicando la norma, que en este último caso -refugios de propiedad privada-, su administración “corresponde a los propietarios de los inmuebles y será supervisada por el SINAC”, respondiendo a los respectivos planes de manejo. De igual forma se dispone la distinción entre refugios de propiedad estatal y aquellos cuyos titulares son sujetos privados, en el Reglamento a la Ley de Biodiversidad -Decreto Ejecutivo No.34433 de 11 de marzo de 2008-, el cual en su artículo 70 establece que los refugios de vida silvestre se clasifican en aquellos de propiedad estatal, los cuales, según se indica expresamente, son de dominio público; los de propiedad privada, respecto de los cuales no confiere dicha condición de demanialidad, e indica que pertenecen en su totalidad a particulares, correspondiéndole la administración a sus propietarios y la supervisión al SINAC; y finalmente los de propiedad mixta. Por su parte, el Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, también regula la existencia de distintos tipos o categorías de refugios de vida silvestre, al establecer las autorizaciones o usos que puede autorizar el MINAE en los que son de categoría mixta y privada. Luego, a tenor de la normativa citada está claro que únicamente los refugios de vida silvestre estatales son bienes de dominio público y por consiguiente solamente estos integran el Patrimonio Natural del Estado. En consecuencia, los refugios de vida silvestre privados no pierden esa naturaleza y su titularidad continua siendo de índole privada sometidas a un plan de manejo, y a pesar de que se encuentren sujetos a ciertas limitaciones de uso, no pueden considerarse como parte del patrimonio natural del Estado. La distinción entre las distintas categorías de refugios de Vida Silvestre resulta relevante en este caso porque la teoría del caso planteada por el demandante contra la defensa de caducidad formulada por la parte accionada radica en que, el inmueble cuya titulación se pretende anular, por tratarse de un refugio de fauna silvestre, automáticamente integra el Patrimonio Natural del Estado. Sin embargo, tenemos que el Refugio de Vida Silvestre Cataratas Cerro Redondo de Aguirre, que supuestamente abarca aproximadamente un 30% de la parcela 92279, descrita en el plano catastrado número P519451-98, fue creado mediante Decreto Ejecutivo 26202, y comprende el inmueble perteneciente a Francisco Rodríguez Monge, inscrito en el Registro Publico Nacional bajo la matricula 47058-000, situada en la provincia de Puntarenas, distrito damas, Cantón de Aguirre, identificado con el plano catastrado P-343601-79: el inmueble perteneciente a Juan Francisco Rodríguez Leitón, plano catastrado 238919-95, así como el inmueble perteneciente a Hilda Leitón Jiménez, plano catastrado 110027-93. Se trata de un refugio privado y de conformidad con el artículo 2 del referido Decreto:“El manejo y aprovechamiento de la vida silvestre estará sujeto a un Plan de Manejo aprobado por el Ministerio del Ambiente y Energía; quien supervisará además su ejecución y podrá emitir disposiciones técnicas y científicas que deberán seguir los propietarios. La visita de particulares a este refugio requerirá de un permiso escrito del propietario”, y a tenor de su articulo 4, estos -los propietarios-, pueden decidir cambiar el destino del refugio. Se sigue entonces, de conformidad con la normativa citada, que se trata de un refugio de naturaleza privada, en el cual los particulares conservan la condición de propietarios de los inmuebles que lo conforman, al punto de que discrecionalmente pueden o no autorizar el ingreso a particulares, e incluso cambiar el destino del refugio. Luego, los inmuebles que conforman el Refugio de Vida Silvestre Cataratas Cerro Redondo de Aguirre, y en el cual supuestamente se localiza un 30% del inmueble que actualmente es propiedad de la accionada, no son parte del patrimonio natural del Estado. En consecuencia, no solamente no resulta aplicable el principio contenido en el canon 34.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en el sentido de que la tutela de los bienes públicos no están sujetos a plazo, sino que además, la disposición normativa relativa a la caducidad que corresponde aplicarse es el numeral 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Lo anterior de acuerdo con lo preceptuado en el Transitorio III del Código de rito, en cuanto dispone: “El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento”. Según la prueba que consta en el expediente, fue en el Acuerdo numero 37 tomado por la Junta Directiva del IDA, hoy INDER, en la Sesión 005-01, celebrada el 22 de enero de 2001, que se decidió segregar, traspasar y otorgar la escritura correspondiente de cuarenta y tres lotes, entre los cuales se encontraba el número 92279, con una cabida de setenta y seis hectáreas seis mil setecientos treinta y nueve metros con noventa y un decímetros, a favor de Pedro Ramon Piedra Mena. Es en esa fecha -22 de enero de 2001-, que dicho acto administrativo declarativo de derechos subjetivos-, alcanzó su firmeza en la vía administrativa. De este modo, no solo resulta evidente que el acto en cuestión quedó firme con antelación a la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, sino que además, es a partir de ese momento, a tenor del citado Transitorio III que debe contarse el plazo de caducidad dispuesto en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que en su artículo 35 dispone: "Cuando la propia Administración, autora de algún acto declaratorio de derechos, pretenda.demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que haya sido dictado". Luego, en virtud de que no fue sino hasta el 05 de octubre de 2015, que -con ocasión del FOE-PGAA-0578, correspondiente a Remisión del Informe N°DFOE-PGAA-20-2008, de 27 de agosto de 2008, suscrito por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, en el que se estableció que el IDA, hoy INDER, había incurrido en una serie de inobservancias al ordenamiento jurídico en la titulación de tierras, haciendo un detalle expreso de quince de ellas, entre las cuales no se encuentra la de la accionada, por lo que ordenó la realización del estudio corrspondiente-, la Junta Directiva del INDER, en el artículo No. 49 de la Sesión ordinaria No.36, dispuso declarar lesivo a los intereses públicos, entre otros, el acuerdo 37 de la Sesión Ordinaria 005-01 de 22 de enero de 2001, resulta evidente que para ese momento ya había sido sobrepasado en demasía el plazo de caducidad de cuatro años dispuesto en el ordenamiento, para que la Administración concernida emitiera la declaratoria de lesividad del acto que reconoció derechos subjetivos a favor del señor Piedra Mena, pues se cuentan más de 14 años desde que la Junta Directiva del IDA, hoy INDER, tomó el referido acuerdo. La representación del Estado aduce que el inmueble en cuestión se encuentra cubierto de bosque primario y secundario, y sostiene que de ello se deriva su demanialidad, sin embargo, no solamente no es ese el motivo aducido en la declaratoria de lesividad emitida por el INDER el 05 de octubre de 2015, mediante el cual la Junta Directiva del INDER, en el artículo No. 49 de la Sesión ordinaria No.36, declaró lesivo el acuerdo 37 de la Sesión Ordinaria 005-01 de 22 de enero de 2001 que traspaso y segrego a favor de Pedro Piedra Mena la parcela 92279, situada el Distrito Primero, cantón Noveno de la Provincia de Puntarenas, pues de acuerdo a lo argumentado por la parte actora, ello obedeció a que aproximadamente un 30% del inmueble estaba localizado en el Refugio de Vida Silvestre Cataratas Cerro Redondo de Aguirre, y como derivación de lo anterior, forma parte del Patrimonio Natural del Estado, lo cual, de conformidad con lo indicado anteriormente, no resulta conteste con las normas que regulan los refugios de vida silvestre anteriormente enunciadas. Se concluye entonces que la demanda de lesividad se encuentra caduca y así debe declararse, no solamente por no resultar aplicable el numeral 34.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, sino además porque el plazo que corresponde tener como parámetro en este caso para establecer la caducidad o no de la declaratoria de lesividad, es el de cuatro años dispuesto en la ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. y así debe declararse.

 

VI.- EXCEPCIONES: La parte accionada presentó las defensas de caducidad de la declaratoria de la lesividad, prescripción y falta de derecho. De acuerdo con lo resuelto en el considerando V, se acoge la defensa de caducidad de la declaratoria de la lesividad emitida por el INDER el 05 de octubre de 2015, mediante el cual la Junta Directiva de dicho ente, en el artículo No. 49 de la Sesión ordinaria No.36, declaró lesivo el acuerdo 37, tomado por el referido Órgano en la Sesión Ordinaria 005-01 de 22 de enero de 2001. En consecuencia deberá declararse la inadmisibilidad de la demanda. Por la forma en la que se resuelve, se omite pronunciamiento sobre las defensas de prescripción y falta de derecho esgrimidas por la demandada.

 

VII.- SOBRE LAS COSTAS: De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima este Tribunal, que no se configura la eximente de responsabilidad, por cuanto es es evidente que la lesividad fue declarada habiendo transcurrido sobradamente el paso establecido en el ordenamiento jurídico, y a pesar de ello, la Administración optó por entablar esta demanda, con las consecuencias económicas que esa conducta conlleva para la accionada. En consecuencia son ambas costas a cargo del INDER.  

 

POR TANTO

Se acoge la defensa de caducidad de la declaratoria de lesividad emitida por el INDER el 05 de octubre de 2015, mediante el cual la Junta Directiva de dicho ente, en el artículo No. 49 de la Sesión ordinaria No.36, declaró lesivo el acuerdo 37, tomado por el referido Órgano en la Sesión Ordinaria 005-01 de 22 de enero de 2001. Se declara inadmisible la demanda del Instituto de Desarrollo Rural contra María Felicia Prado Piedra. Son ambas costas de esta acción a cargo del INDER.. 

 

Ileana Isabel Sánchez Navarro

 

Marianella Álvarez Molina    Juan Luis Giusti Soto

 

	


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ILEANA ISABEL SANCHEZ NAVARRO - JUEZ/A DECISOR/A

	

 





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JUAN LUIS GIUSTI SOTO - JUEZ/A DECISOR/A

	

 

	


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MARIANELLA DEL CARMEN ALVAREZ MOLINA - JUEZ/A DECISOR/A

 

EXP: 19-008294-1027-CA

Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 26-03-2026 07:46:45.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

EXPEDIENTE:

19-008294-1027-CA - 9

PROCEEDING:

ORDINARY PROCEEDING

PLAINTIFF:

INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL

DEFENDANT:

EL ESTADO

N° 2023005089

SECOND CIRCUIT CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at thirteen hours and forty-five minutes on the first of November, two thousand twenty-three.-

Lesividad proceeding brought by Rodrigo Cervantes Barrantes, professional identification number 7896, acting in his capacity as Special Judicial Representative of the Instituto de Desarrollo Rural, hereinafter INDER; against María Felicia Prado Piedra, identity card number 900690594, represented in court by Andrea Blanco Alfaro, professional identification number 22410. The Sistema Nacional de Áreas de Conservación, hereinafter SINAC, whose Special Judicial Representative is Andrés Alvarado Ramírez, professional identification number 24211, and the State, represented by Prosecutor Daniela Vargas Delgado, professional identification number 19296, appear as interested third parties.

RESULTANDO

I. In a filing submitted to the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court on December 20, 2019, INDER brought this lesividad proceeding and requested: "1. That the present complaint be deemed filed. 2. That, because it is harmful to public interests, the agreement adopted by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, in Article 37, of Session 005-01, dated January 22, 2001, be annulled, solely with respect to the titling of the property Partido de Puntarenas, Real Folio Registration number 124734-000 in favor of Mr. PEDRO RAMÓN PIEDRA MENA, corresponding to Cadastral Map P-519451-1998. 3. As a consequence, that the public deed issued by the Instituto de Desarrollo Agrario be annulled, solely with respect to the titling of the property Partido de Puntarenas, Real Folio Registration number 124734-000 in favor of Mr. PEDRO RAMÓN PIEDRA MENA, corresponding to Cadastral Map P-519451-1998. 4. As a consequence, that the registry entry of registration of the property registered under the Real Folio system Partido de Puntarenas, Real Folio Registration number 124734-000 issued by the National Registry be annulled. 5. As a consequence, that any registration deriving from the registration of the real estate registered in the National Registry, Province of Puntarenas, Real Folio Registration 124734-000 be annulled. 6. That the defendant be ordered to pay the costs of this proceeding." (the complaint is at images 2 to 90 of the judicial file).

II. In a resolution issued at 14:33 hours on December 20, 2019, the complaint was admitted and its transfer was granted to the defendant (as recorded at images 91 to 93 of the judicial file).

III. In a filing dated January 27, 2021, the defendant answered the complaint negatively and raised the defenses of expiration (caducidad), statute of limitations (prescripción), and lack of right (the answer is visible at images 121 to 144 of the judicial file).

IV. In a filing dated April 30, 2021, the State appeared as an interested third party (as recorded at images 162 to 170 of the judicial file).

V. In a filing dated May 7, 2021, SINAC requested to intervene in this matter as an interested third party (as recorded at image 190 of the judicial file).

VI. In a resolution issued at 8:00 hours on May 10, 2021, the Judge of the procedural stage admitted the State and SINAC as interested third parties (the foregoing is visible at images 191 and 192 of the judicial file).

VII.- The preliminary hearing was held on October 20, 2021. At that proceeding, the determination of the defenses of statute of limitations and expiration was deferred to be decided by this Court. Documentary evidence was admitted under the terms indicated in the corresponding minutes, as well as testimonial evidence from the defendant (the minutes are visible at images 222 to 225 of the judicial file).

VIII.- The oral and public trial hearing was held on October 11, 2023. At that proceeding, defendant Prado Piedra dispensed with the witness Víctor Manuel Gerardo Cárdenas. The testimonial statement of Dagoberto Piedra Quesada was taken. Subsequently, the parties presented their closing arguments; and finally, the matter was declared complex.

IX.- No defects that could annul the proceedings are observed. This judgment is issued, within the legally prescribed period and unanimously, by Judges Álvarez Molina, Giusti Soto, and Sánchez Navarro, with the latter drafting the opinion.

CONSIDERANDO

I.- PROVEN FACTS: Regarding matters relevant to resolve this case, the Court deems the following facts duly accredited:

1. That in certification N OFAU-C-1152-2000, dated April 13, 2000, issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, "that the real estate described in cadastral map number P519451-98 in the name of INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, which describes a real estate located APPROXIMATELY 30% WITHIN THE CATARATAS DE CERRO REDONDO PRIVATE NATIONAL WILDLIFE REFUGE, created by Executive Decree N. 26202-MINAE of 12-08-97. The foregoing in accordance with the Forest Law (Ley Forestal) N. 7575 of April 16, 1996, and its regulations, Executive Decree N. 25721-MINAE of 23-01-97. IT IS PART OF THE PROPERTY REGISTERED UNDER REAL FOLIO 1219039-000, AS RECORDED ON THE MAP. IT OVERLAPS IN ITS LOCATION WITH CADASTRAL MAP P-343601-79, AS RECORDED IN OUR ARCHIVES." (the certification is at image 47 of the judicial file).

2. That in FOE-PGAA-0578 corresponding to the Referral of Report N° DFOE-PGAA-20-2008, dated August 27, 2008, signed by the Operative and Evaluative Oversight Division of the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), it refers to several cases regarding land titling carried out by INDER in relation to compliance with regulations for granting property titles to private individuals and detailed the cases "of titling carried out by IDA, which are in conditions of non-observance," expressly pointing out the following projects: Titulación Múltiple Coto Brus, Executive Decree N° 3216-G of October 2, 1973; Cuenca del Río Aranjuez, Executive Decree N° 28745-MINAE-MAG of June 12, 2000; Titulación Múltiple Llanuras de San Carlos y Sarapiquí, Executive Decree N 27726-MINAE.MAG of December 22, 1998; Proyecto de Titulación Múltiple Tierras Altas de Santa Cruz, Executive Decree N 28743-MINAE-MAG of June 12, 2000; Proyecto de Titulación Múltiple Zona Norte 041, Executive Decree N 16707-MAG of November 5, 1985; Proyecto de Titulación Los Chiles, Executive Decree N 18970-MAG of April 3, 1989; for a total of 15 cases regarding which, the CGR expressly ordered the recovery of lands belonging to the State's Natural Heritage. As to the remaining projects, among which is Puriscal Parrita 2667-G of April 17, 1974, a complete analysis of the titlings was ordered, as well as the undertaking of recovery processes in those cases of titling on lands that form part of the State's Natural Heritage (the copy of the referenced document is visible at images 25 to 37 of the judicial file).

3. That in Agreement number 37 adopted by the Board of Directors of IDA, now INDER, in Session 005-01, held on January 22, 2001, it was decided to segregate, transfer, and grant the corresponding deed for forty-three lots, among which was number 92279, with an area of seventy-six hectares, six thousand seven hundred thirty-nine square meters and ninety-one square decimeters, in favor of Pedro Ramón Piedra Mena (the copy of the Agreement is at images 51 to 53 of the judicial file).

4. That by public deed granted on March 2, 2001, before Notary Public Johnny Alberto Vargas Carranza, IDA, now INDER, segregated and transferred lot 92279, located in District One, Canton Nine of the Province of Puntarenas, bordering to the north with José Calderón Urbano Hidalgo, Abelardo Hidalgo, Miguel Hidalgo, and Aurelio Arias, to the south and east with Raúl Piedra, to the west with Víctor Fallas, Raúl Piedra, and a pass easement (servidumbre de paso) (the deed is at images 56 to 68 of the judicial file).

5. That by assignment of inheritance rights from Pedro Piedra Prado, in favor of María Felicia Prado Piedra, property 1-0219039-000, cadastral map P-059451-1998, was registered in the latter's name before the National Registry, on June 22, 2012 (see certification at images 80 and 81 of the judicial file).

6. That on October 5, 2015, the Board of Directors of INDER, in Article N 49 of Ordinary Session 36, resolved to declare harmful to public interests, among others, agreement 37 of Ordinary Session 005-01 of January 22, 2001. To that effect, it stated: "In the titling file it is recorded that the certification from MINAE was submitted, establishing that the land is located APPROXIMATELY 30% WITHIN THE CATARATAS DE CERRO REDONDO PRIVATE NATIONAL WILDLIFE REFUGE, created by Executive Decree number 26202-MINAE of August 12, 1997 (...) In the titling file, there is no record that the conforming land-use study from INTA was submitted. In the titling file, there is no record of a report from the National Geographic Institute" (image 88 of the judicial file).

7. That the Cataratas de Cerro Redondo Private National Wildlife Refuge, created by Decree 26202-MINAE of August 12, 1997, is of a private nature (as recorded in the referenced regulation).

II. ARGUMENTS OF THE PLAINTIFF AND THE INTERESTED THIRD PARTIES: INDER: That in the titling process of parcel 139-92279 of the Puriscal-Parrita Titling Project, normative requirements set forth in the Law on Titling of National Reserve Lands (Ley de Titulación de Tierras de Reservas Nacionales) No. 7599, as well as the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 and the Regulations to the Land-Use Law 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA MOPT were not complied with. It argues that the non-compliances caused the transfer of parcel 139-99279 which, it asserts, is part of the State's Natural Heritage and, being under MINAE's administration, should have been excluded from the titling procedure. It argues that there is no record that the soil study was submitted. It holds that in this case there was an absence of essential requirements for the titling of the referenced parcel, thus producing the absolute nullity of that administrative act. It also indicates that the authorization for the transfer of parcel 139-99279 involved the titling of lands that form part of the wildlife refuge created by Decree 26202-MINAE, which, it asserts, is State Natural Heritage, which contravenes Article 13 of the Forest Law which places it under MINAE's administration. It indicates that public interest was affected because the titling of State Natural Heritage prevents every person's enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment. SINAC: for its part, the representative of SINAC stated that IDA, now INDER, promoted a series of titling programs, among them the one at issue now. However, it indicates that those titlings have defects of absolute nullity, as it was done to the detriment of the State's Natural Heritage. It adds that a series of requirements for its registration were omitted. It is a real estate consisting of forest cover (cobertura forestal), which constitutes state natural heritage, according to Article 13 of that Forest Law, which could not be alienated. It holds that it is not possible to allege possession, which is not the subject of the proceeding; what matters is the nullity of the act. STATE: For its part, the representation of the State indicates that the subjective condition is met because the lesividad has been requested by the administration that issued the act, against the person who is currently the owner of the property. It indicates that the objective aspect is met, insofar as the subject of the proceeding is the administrative act that declared a right in favor of Pedro Piedra Mena, and therefore it considers that in this case the requirements imposed by the legal system for the lesividad proceeding are met. It states that when the act in question was issued, Articles 13, 14, and 15 of the Forest Law were not observed, by titling properties with forest cover. Based on the CGR report, it proceeded to issue the act of lesividad that supports this proceeding. The alienation of land with wooded areas was permitted, comprising primary and secondary forest areas within the State's Natural Heritage. The property was registered in the name of IDA, and prior to that, it had not been registered; according to Article 13, it constitutes inalienable property. It states that the 76 hectares are forest. The land is described as mountainous; there is a map describing the 76-hectare land as mountainous in nature. It indicates that the lesividad is not subject to any time limit because it concerns property subject to public utility purposes.

III.- ARGUMENTS OF THE DEFENDANT: The representation of the defendant argues that it is not proven that the property subject to this proceeding is part of a Private Refuge in approximately 30%, because the certification does not establish its exact location. It further states that, even if that were the case, and the real estate were located in a private refuge, what is required is its registration and a management plan, without this implying its transfer to the State. It states that it is not proven whether the titleholder attached any soil study, since a complete file does not exist at INDER, but holds that even if it were not submitted, this does not constitute a defect causing the absolute nullity of the title. It claims that the act by which lesividad was declared does not set forth the reasons why the titling act was considered harmful to public interests. It raised the defense of expiration, and states that the expiration period for the action and the right expired on January 22, 2005.

IV.- REQUIREMENTS FOR THE DECLARATION OF LESIVIDAD: When resolving cases analogous to the one now being heard, this Section of the Contentious-Administrative Court has repeatedly indicated the following: "Thus, and since the purpose of this lesividad proceeding is the analysis of the validity of administrative acts of a favorable content, it is necessary, briefly, to establish compliance with the various requirements imposed by the legal system for the filing of a proceeding of this nature, given that the absence of one of these elements would bar and make it impossible to grant what is proposed in the complaint. It should be noted that the analysis of these requirements becomes an ex officio practice for the judge, as they constitute essential elements of the action. Generally, lesividad is a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the suppression of its own act, which, in principle, generates a favorable effect for a third-party recipient. From that standpoint, in this type of proceeding, the lesividad is of a subjective nature, insofar as it seeks the annulment of conduct that grants a right or, generally, a beneficial situation to a person. Although the validity of a specific (and not general) public conduct of favorable content is analyzed, that control requires the participation of the recipient of that specific conduct, so that they can exercise their right of defense and adversarial proceedings regarding claims seeking the alteration of their legal situation. Such a figure is enshrined in canon 34 of the Contentious-Administrative Procedural Code, a rule that establishes the preliminary elements and procedural regulations of this figure. However, it is also referenced in numeral 173.6 in relation to 183 of the General Public Administration Law. From the perspective of procedural requirements, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. Regarding the subjective aspect, active standing is granted to the Administration that issued the challenged act, while the passive party is the recipient of the effects of the conduct, i.e., the one who obtains its benefits. With regard to the objective aspect, lesividad constitutes a mechanism for the legal elimination of final administrative acts of a particular scope and favorable content, which are substantially non-conforming with the legal system, i.e., acts suffering from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of their typologies (Articles 128, 158, 165, and concordant articles of the cited General Law No. 6227). In this vein, the Administration must declare that conduct harmful to public interests, which must be established within a framework of internal actions of the Administration that are imperative for bringing the action. Indeed, in the procedural order, it is required that the supreme highest authority of the respective Public Administration declare the lesividad of the act, whether due to harm to economic, fiscal, or other interests deriving from the public interest, for which purpose it must have a supporting legal-technical opinion that substantiates that determination. Unlike other figures for the suppression of public conduct (such as the ex officio nullity provided for in Article 173 LGAP), it does not require a hearing with the affected third party, but only actions within the Administration that seek to verify the explicit existence of administrative intent issued by the highest authority, in the sense of seeking the suppression of the act. It is within the judicial proceeding that the recipient may establish their defense arguments, so the absence of their participation within the administrative phase of the declaration of lesividad does not in any way curtail their right to due process or administrative procedure. Now, when the act emanates from the State (see Article 1 of the General Public Administration Law), i.e., from the Central Administration, the complaint may only be filed by the Office of the Attorney General of the Republic (canon 16 of Law No. 8508), upon prior request from the supreme highest authority and prior internal declaration of lesividad, detailing the reasons for that criterion. When it emanates from a public entity, the rules of judicial representation are those established in ordinal 17 of that same codification. Regarding the temporal dimension, the new procedural regulations establish a term of one year counted from the business day following its issuance (not its notification) to declare the act harmful to public interests within the administrative venue, unless its effectiveness was conditional upon compliance with some requirement established in the legal system or in the formal conduct itself that is sought to be declared harmful, under the terms of numerals 141.1 and 145.1 of the General Public Administration Law. The foregoing, except in cases where the act suffered from absolute nullity and had continuing effects, in which case, pursuant to what is regulated by ordinal 34.1 of the Contentious-Administrative Procedural Code, that internal declaration may be made while the effects of the act persist. In such a hypothesis, i.e., that of an act with absolute nullity of continuing effects, the year is computed from the cessation of its effects, and the judgment ordering the eventual nullity will do so only for the annulment and future inapplicability of the conduct. After that declaration (and not from the expiration of that first year), a term of one year is granted to file the contentious-administrative action as a peremptory period of expiration, as provided in Article 39 of the Contentious-Administrative Procedural Code". To this, it is necessary to incorporate the provisions of numeral 34.2 of the referenced normative body, insofar as it provides that the protection of public domain property is not subject to a time limit. Likewise, regarding the temporal dimension, one must keep in mind Transitory Provision III, which provides that "The system for challenging acts that have become final in the administrative venue before the entry into force of this Code shall be governed by the legislation in force at that time".

V.- SUBJECTIVE AND OBJECTIVE REQUIREMENTS OF LESIVIDAD IN THE SPECIFIC CASE: It is recorded in the file that the internal declaration of lesividad was made by the Board of Directors of INDER, pursuant to what is set forth in ordinal 34.4 of the CPCA. Likewise, it is proven that the action is directed against the person who, although not the direct recipient of the challenged acts, is the one who acquired, by occasion of the assignment of inheritance rights, parcel 92279, which had been segregated and transferred in favor of Pedro Ramón Piedra Mena according to Agreement number 37 adopted by the Board of Directors of IDA, now INDER, in Session 005-01, held on January 22, 2001. Therefore, both the active and passive subjective elements are met in this case. From the objective standpoint, the lesividad must fall upon final acts of favorable content, and given that the reproached actions (principal and ancillary), insofar as they relate to the titling of parcel 92279 in favor of Pedro Ramón Piedra Mena, it is clear that those conducts, regardless of their validity or not, contain a beneficial effect for the defendant, in her capacity as assignee of an inheritance right regarding said property.

VI.- FULFILLMENT OF THE TEMPORAL REQUIREMENT FOR THE INTERNAL DECLARATION OF LESIVIDAD: The Special Judicial Representative of the plaintiff argues that, in accordance with the provisions of numeral 34.2 of the Contentious-Administrative Procedural Code, the expiration period does not apply in this case. In this regard, he argues that according to record N OFAU-C-1152-2000, dated April 13, 2000, issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, which states "...that the real estate described in cadastral map number P519451-98 in the name of INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, which describes a real estate located APPROXIMATELY 30% WITHIN THE CATARATAS DE CERRO REDONDO PRIVATE NATIONAL WILDLIFE REFUGE, created by Executive Decree N. 26202-MINAE of 12-08-97," it is evident that the real estate is State Natural Heritage, which entails the inapplicability of the expiration period. The Court differs from the plaintiff's criterion for the following reasons: While it is true according to Articles 38 of the Organic Environmental Law No. 7554 of October 4, 1995, 58 of the Biodiversity Law, and 2 of the Wildlife Conservation Law No. 7317 of October 30, 1992, it is possible to conclude that protected wild areas form part of the State's Natural Heritage under the terms of numerals 13 and 14 of the Forest Law No. 7575, that condition is not applicable to private wild areas or to those particular sectors of areas that are of a mixed nature. In this sense, Article 60 of the Biodiversity Law clearly establishes that the ownership of protected wild areas... in addition to state-owned ones, may be municipal, mixed, or privately owned". For its part, the Wildlife Conservation Law No. 7317 of December 7, 1992, recognizes, in its Article 82, three classes of national wildlife refuges: "a) state-owned refuges. b) Mixed-ownership refuges. c) Privately-owned refuges". And further on, numerals 84 and 87 regulate the establishment of wildlife refuges on private lands, either at the initiative of the Executive Branch, in which case it requires the authorization of the owner, or at the initiative of the holder of the real estate. Likewise, Article 37 of the Organic Environmental Law contemplates the authority of the Executive Branch to establish national wildlife refuges on private lands. In this same vein, Article 150 of the Regulations to the Wildlife Conservation Law -Executive Decree No. 32633 of March 10, 2005-, classifies refuges as follows: "a) State-owned refuges are those in which the areas declared as such belong entirely to the State. b) Mixed-ownership Refuges are those in which the areas declared as such belong in part to the State and others are privately owned. c) Privately-owned refuges are those in which the areas declared as such belong entirely to private individuals". The regulation continues, indicating that in this last case -privately-owned refuges-, their administration "corresponds to the owners of the real estate and shall be supervised by SINAC", responding to the respective management plans. Similarly, the distinction between state-owned refuges and those whose titleholders are private subjects is provided for in the Regulations to the Biodiversity Law -Executive Decree No. 34433 of March 11, 2008-, which in its Article 70 establishes that wildlife refuges are classified into those of state ownership, which, as expressly indicated, are public domain; those of private ownership, regarding which it does not confer such a condition of public domain nature, and indicates that they belong entirely to private individuals, with the administration corresponding to their owners and supervision to SINAC; and finally those of mixed ownership. Meanwhile, the Regulations to the Wildlife Conservation Law also regulate the existence of different types or categories of wildlife refuges, by establishing the authorizations or uses that MINAE may authorize in those of mixed and private categories. Therefore, under the cited regulations, it is clear that only state wildlife refuges are public domain property and consequently, only these form part of the State's Natural Heritage. Consequently, private wildlife refuges do not lose that nature and their ownership continues to be of a private nature, subject to a management plan, and even though they may be subject to certain use limitations, they cannot be considered part of the state's natural heritage. The distinction between the different categories of Wildlife Refuges is relevant in this case because the theory of the case put forward by the plaintiff against the expiration defense raised by the defendant lies in the fact that, the real estate whose titling is sought to be annulled, because it is a wildlife refuge, automatically forms part of the State's Natural Heritage. However, we find that the Cataratas Cerro Redondo de Aguirre Wildlife Refuge, which supposedly covers approximately 30% of parcel 92279, described in cadastral map number P519451-98, was created by Executive Decree 26202, and comprises the real estate belonging to Francisco Rodríguez Monge, registered in the National Public Registry under registration 47058-000, located in the province of Puntarenas, Damas district, Canton of Aguirre, identified with cadastral map P-343601-79; the real estate belonging to Juan Francisco Rodríguez Leitón, cadastral map 238919-95, as well as the real estate belonging to Hilda Leitón Jiménez, cadastral map 110027-93. It is a private refuge and, in accordance with Article 2 of the referenced Decree: "The management and use of wildlife shall be subject to a Management Plan approved by the Ministry of Environment and Energy; which shall also supervise its execution and may issue technical and scientific provisions that the owners must follow. Visits by private individuals to this refuge shall require written permission from the owner", and pursuant to its Article 4, these -the owners- may decide to change the purpose of the refuge. It follows, then, in accordance with the cited regulations, that it is a refuge of a private nature, in which private individuals retain the condition of owners of the real estate that makes it up, to the point that they may discretionally authorize or not the entry of private individuals, and even change the purpose of the refuge. Therefore, the real estate that makes up the Cataratas Cerro Redondo de Aguirre Wildlife Refuge, and in which 30% of the real estate currently owned by the defendant is supposedly located, is not part of the state's natural heritage. Consequently, not only is the principle contained in canon 34.2 of the Contentious-Administrative Procedural Code, to the effect that the protection of public property is not subject to a time limit, not applicable, but also, the regulatory provision regarding expiration that corresponds to be applied is numeral 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction. The foregoing, in accordance with what is provided in Transitory Provision III of the procedural Code, which states: "The system for challenging acts that have become final in the administrative venue before the entry into force of this Code shall be governed by the legislation in force at that time".

According to the evidence in the case file, it was in Agreement number 37 adopted by the Board of Directors of the IDA, now INDER, at Session 005-01, held on January 22, 2001, that it was decided to segregate, transfer, and grant the corresponding deed for forty-three lots, among which was lot number 92279, with an area of seventy-six hectares, six thousand seven hundred thirty-nine meters and ninety-one decímetros, in favor of Pedro Ramon Piedra Mena. It is on that date – January 22, 2001 – that said administrative act, which was declaratory of subjective rights, attained finality in the administrative channel. Thus, it is not only evident that the act in question became final prior to the entry into force of the Código Procesal Contencioso Administrativo, but also that it is from that moment, under the cited Transitorio III, that the statute of limitations (plazo de caducidad) established in the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa must be counted, which in its Article 35 provides: “When the Administration itself, author of an act declaratory of rights, seeks to demand its annulment before the contentious-administrative jurisdiction, it must first declare it harmful to public interests, whether economic or of another nature, within a period of four years counted from the date on which it was issued.” Subsequently, by virtue of the fact that it was not until October 5, 2015, that – on the occasion of FOE-PGAA-0578, corresponding to Remisión del Informe N°DFOE-PGAA-20-2008, of August 27, 2008, signed by the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa of the Contraloría General de la República, in which it was established that the IDA, now INDER, had incurred a series of failures to observe the legal system in land titling, making an express list of fifteen of them, among which the defendant’s is not found, for which reason it ordered the corresponding study to be carried out – the Board of Directors of INDER, in Article No. 49 of Ordinary Session No. 36, ordered that the following be declared harmful to public interests, among others, Agreement 37 of Ordinary Session 005-01 of January 22, 2001, it is evident that by that time the four-year statute of limitations established in the legal system for the concerned Administration to issue the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) of the act that recognized subjective rights in favor of Mr. Piedra Mena had already been greatly exceeded, since more than 14 years have elapsed since the Board of Directors of the IDA, now INDER, adopted said agreement. The State’s representation alleges that the property in question is covered in primary and secondary forest, and maintains that its public-domain status (demanialidad) derives from this; however, not only is that not the reason alleged in the declaration of harmfulness issued by INDER on October 5, 2015, by which the Board of Directors of INDER, in Article No. 49 of Ordinary Session No. 36, declared harmful Agreement 37 of Ordinary Session 005-01 of January 22, 2001, which transferred and segregated in favor of Pedro Piedra Mena parcel 92279, located in the First District, Ninth Canton of the Province of Puntarenas, since according to what was argued by the plaintiff, it was because approximately 30% of the property was located in the Refugio de Vida Silvestre Cataratas Cerro Redondo de Aguirre, and as a derivation of the foregoing, it forms part of the Patrimonio Natural del Estado, which, in accordance with what was indicated previously, is not consistent with the rules that regulate the aforementioned wildlife refuges. It is therefore concluded that the action for harmfulness (demanda de lesividad) is time-barred (caduca) and must be so declared, not only because numeral 34.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo is not applicable, but also because the time limit that must be used as a parameter in this case to establish whether or not the declaration of harmfulness is time-barred is the four-year period established in the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, and it must be so declared.

 

VI.- DEFENSES (EXCEPCIONES): The defendant raised the defenses of statute of limitations regarding the declaration of harmfulness, prescription (prescripción), and lack of right. In accordance with what was resolved in Considerando V, the defense of statute of limitations regarding the declaration of harmfulness issued by INDER on October 5, 2015, by which the Board of Directors of said entity, in Article No. 49 of Ordinary Session No. 36, declared harmful Agreement 37, adopted by the referred Body at Ordinary Session 005-01 of January 22, 2001, is upheld. Consequently, the inadmissibility of the claim must be declared. Due to the manner in which it is resolved, a ruling on the defenses of prescription and lack of right raised by the defendant is omitted.

 

VII.- ON COSTS: In accordance with numeral 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by reason of being so. Relief from this award is only viable when, in the Court’s judgment, there is sufficient reason to litigate, or when the judgment is issued by virtue of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In the instant case, this Court considers that the exemption from liability is not present, since it is evident that the harmfulness was declared when the period established in the legal system had been amply exceeded, and despite this, the Administration chose to file this claim, with the economic consequences that such conduct entails for the defendant. Consequently, both costs are borne by INDER.

 

THEREFORE (POR TANTO)

The defense of statute of limitations regarding the declaration of harmfulness issued by INDER on October 5, 2015, by which the Board of Directors of said entity, in Article No. 49 of Ordinary Session No. 36, declared harmful Agreement 37, adopted by the referred Body at Ordinary Session 005-01 of January 22, 2001, is upheld. The claim of the Instituto de Desarrollo Rural against María Felicia Prado Piedra is declared inadmissible. Both costs of this action are borne by INDER.

 

Ileana Isabel Sánchez Navarro

 

Marianella Álvarez Molina    Juan Luis Giusti Soto

 

 

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ILEANA ISABEL SANCHEZ NAVARRO - JUEZ/A DECISOR/A

 

 

 

 

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JUAN LUIS GIUSTI SOTO - JUEZ/A DECISOR/A

 

 

 

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MARIANELLA DEL CARMEN ALVAREZ MOLINA - JUEZ/A DECISOR/A

 

EXP: 19-008294-1027-CA

Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 26-03-2026 07:46:45.

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