Res. 04135-2024 Tribunal Contencioso Administrativo — Denial of precautionary suspension of amendment to Art. 112 of the Phytosanitary Protection RegulationDenegatoria de suspensión cautelar de reforma al Art. 112 del Reglamento de Protección Fitosanitaria

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Tribunal Contencioso Administrativo

Resolución Nº 04135 - 2024

Fecha de la Resolución: 27 de Junio del 2024 a las 15:13

Expediente: 24-000888-1027-CA

Redactado por: Alexander Guillermo Fallas Hidalgo

Clase de asunto: Medida cautelar

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL





Texto de la resolución

 

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EXPEDIENTE:

	

24-000888-1027-CA - 8




PROCESO:

	

MEDIDA CAUTELAR




ACTOR/A:

	

ASOCIACION RED DE COORDINACION EN BIODIVERSIDAD




DEMANDADO/A:

	

EL ESTADO

 

 N° 2024004135

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las quince horas con trece minutos del ventisiete de Junio del dos mil venticuatro.-

 

 Medida cautelar interpuesta por ASOCIACIÓN RED DE COORDINACIÓN EN BIODIVERSIDAD contra EL ESTADO.

CONSIDERANDO:

I.- ASPECTOS DE TRÁMITE: 1.- En fecha 31 de enero de 2024, la parte actora interpone proceso de conocimiento con solicitud de medida cautelar intraprocesal contra El Estado (i.2-23). 2.- Mediante resolución de las diez horas veintitrés minutos del seis de marzo de dos mil veinticuatro se otorga audiencia al accionado. 3.- El  siete de abril de dos mil veinticuatro El Estado contesta la medida cautelar interpuesta (i. 31-32).

 

II.-OBJETO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR. Conforme al escrito de medida cautelar indicado en el considerando anterior, la parte actora solicita como pretensión: “ se ordene la suspensión inmediata de los efectos de la reforma realizada al artículo 112 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria por Decreto Ejecutivo N°44 020-MAG de 3 de mayo de 2023, publicado en La Gaceta N°105 de 13 de mayo de 2023 hasta tanto no se dicte sentencia firme”

                                                                                                                                  III.- ARGUMENTOS DE LAS PARTES: Por parte de la actora alega: Sobre los presupuestos para el otorgamiento de la medida cautelar la parte actora procede con el desarrollo de los mismos en los siguientes términos. Apariencia de buen derecho. En el mismo señala. “En el presente asunto la demanda planteada se encuentra debidamente fundamentada dentro de los márgenes de la legalidad y de la racionabilidad, tal como se explicó ampliamente en el apartado III “Fundamento jurídico” de esta demanda”.  Peligro en la demora. En este presupuesto señala: “...existe una afectación real en perjuicio de la Red Nacional de Biodiversidad, en tanto esta asociación fue excluida arbitrariamente de la integración de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad...existe peligro real de que el decreto ejecutivo impugnado produzca mayor daño sobre el ambiente y la biodiversidad, en tanto se debilita el carácter técnico de dicho órgano y se compromete la toma de decisiones parcializadas y sesgadas a favor de los intereses de las partes que tramitan permisos para la liberación al medio ambiente de organismos genéticamente modificados… los atrasos en la resolución de este proceso implican un incremento significativo de los riesgos señalados ya que la CTNBio adoptaría decisiones sobre los asuntos sometidos a su conocimiento con la nueva integración impuesta por la norma impugnada, en detrimento de su naturaleza técnica y de los fines públicos que motivaron su creación” Ponderación de intereses en juego. En este presupuesto la parte actora señala. “...existe un peligro de que la continuidad en la ejecución de la norma reglamentaria impugnada debilite la toma de decisiones basadas en criterios técnicos que debe prevalecer en materia de bioseguridad. El interés público que la conlleva la protección del ambiente y la biodiversidad tiene preeminencia constitucional sobre cualquier interés particular relacionado con el aprovechamiento de la norma impugnada para inclinar la balanza a lo interno de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad...Si una solicitud de permisos ante este órgano está bien fundamentada, no se necesita ser “juez y parte” ante el órgano decisor para obtener una resolución favorable...la suspensión cautelar de la reforma realizada por el decreto ejecutivo impugnado, aplicando criterios básicos de prevención y prudencia, no tendría por qué afectar los intereses de los terceros que actúen de buena fe y con apego a la legalidad en el trámite de sus gestiones ante la CTNBio”, agrega además el accionante como fundamento para solicitar la medida cautelar el “Principio Precautorio del Derecho Ambiental”, citando al efecto el principio 15 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o “Declaración de Río”

Conferida la audiencia al Estado se opone a la misma. Señala la representación estatal que “La adopción de medidas cautelares sólo procede en vía jurisdiccional en los casos excepcionales señalados por la legislación. Lo anterior significa que para la adopción de una medida cautelar es necesario que se produzcan graves daños y perjuicios, actuales o potenciales, de la situación aducida, tal y como lo requiere expresamente el Código Procesal Contencioso Administrativo, en su artículo 21”. Peligro en la demora: Sobre dicho presupuesto se señala: “...en el caso que nos ocupa, no se demuestra la existencia de daños o perjuicios por lo que la adopción de la medida cautelar requerida es improcedente. En efecto, véase que la parte actora ofrece como prueba el expediente administrativo del Decreto Ejecutivo n.° 44.020-MAG, el que ni siquiera aporta a los autos, lo que evidencia la ausencia de demostración de los daños y perjuicios que se invocan, razón por la cual debe denegarse la medida cautelar solicitada, por improcedente” (el subrayado se agrega). Fumus boni iuris o teoría del buen derecho y la valoración de los intereses en juego. Indica el demando que: “Al no existir demostración de los daños y perjuicios graves invocados por la contraria, resulta per se improcedente el otorgamiento de medida cautelar alguna, razón por la cual pierde relevancia el análisis del fumus boni iuris o teoría del buen derecho. En igual sentido, ante la ausencia de demostración del daño, es claro que debe prevalecer el interés público en resguardar el ordenamiento jurídico vigente frente a los intereses particulares de la solicitante de combatir los cambios normativos que impugna”.

 

IV. LOS PRESUPUESTOS PARA EL OTORGAMIENTO DE UNA MEDIDA CAUTELAR. Tal y como ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la justicia cautelar responde a la necesidad de garantizar el principio constitucional de una justicia pronta y cumplida, al conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución de la sentencia (Voto Nº 7190-1994, de las 15:24 horas del 6 de diciembre, Voto Nº 6224-2005, de las 15:16 horas del 25 de mayo del 2005). Brevemente, conviene indicar que la naturaleza jurídica de las medidas cautelares está justificada como un instrumento procesal de segundo grado -u instrumento del instrumento procesal- que busca paliar los efectos negativos de la normal y a veces patológica duración de los procesos jurisdiccionales –vacatio u distancia temporis-, haciendo valedero el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida dispuesta en el numeral 41 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, pues por pronta no puede ser tardada y por cumplida debe ser realizada; con acierto se ha dicho que no se trata de un adelanto de criterio sino de una tutela de situaciones apremiantes que sin el debido respaldo jurisdiccional se convertirían en daños directos para las partes procesales intervinientes. En este mismo sentido, el artículo 19 del Código Procesal Contencioso Administrativo, establece que el fin de la fijación de una medida cautelar es proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La doctrina ha indicado que la justicia cautelar no tiene como fin declarar un hecho o una responsabilidad, ni la de constituir una relación jurídica, ni ejecutar un mandato y satisfacer el derecho que se tiene sin ser discutido, ni dirimir un litigio, sino prevenir los daños que el litigio pueda acarrear o que puedan derivarse de una situación anormal (Gallegos Fedriani, Pablo. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). De conformidad con el artículo 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el juez, a la hora de determinar la procedencia de una solicitud de medida cautelar, debe verificar que la pretensión del proceso de conocimiento no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad, lo que constituye una valoración preliminar del fondo para determinar si existe en el caso en cuestión lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado apariencia de buen derecho o fumus boni iuris. Por otro lado, el mismo numeral 21 del Código establece la procedencia de la medida cautelar cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida a proceso produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, situación que ha sido definida en la doctrina como el peligro en la demora o periculum en mora, es decir, que en virtud de la demora patológica del proceso judicial, concurra un peligro actual, real y objetivo de que se genere a la parte promovente un daño grave (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Por último, el artículo 22 CPCA establece la obligación del juzgador de realizar, a la luz del principio de proporcionalidad, una ponderación de los intereses en juego, es decir, entre la circunstancia del particular, por un lado y el interés público y los intereses de terceros que puedan verse afectados con la adopción de la medida cautelar, por el otro. Sólo en la concurrencia de los tres elementos, es decir, de la apariencia de buen derecho, del peligro en la demora y que del análisis de la ponderación de intereses se considere que el daño sufrido por el particular debe tutelarse por encima de los demás intereses en juego, puede proceder el despacho a conceder la medida cautelar solicitada. En términos similares, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (Sección Sexta), en voto numero 301-2012-VI, de las diez horas con cuarenta y cinco minutos del veintiuno de diciembre del dos mil doce, tuvo la oportunidad de referirse al tema, y en tal sentido estableció: "[...] La reparabilidad del bien no se satisface, en todos los casos, por un reintegro monetario. De ahí que como derivado de esta corriente, el Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA) abandona de modo expreso un sistema cautelar que tiene como epicentro el acto administrativo, que si bien es una de las manifestaciones formales de la voluntad pública, no es la única. Por el contrario, al considerar el marco amplio del objeto del proceso, la justicia cautelar debe trascender la mera orden suspensiva como sub-especie de las conservativas de contenido negativo, para introducir medidas innovativas, de contenido positivo, sean estas inhibitorias, ordenatorias o sustitutivas, pero siempre valorando, en cada caso, los alcances de los poderes del juez en torno al control de la discrecionalidad administrativa (ordinales 20 y 128 del CPCA). Desde ese plano, se trata de acciones que se encuentran al servicio del proceso principal de fondo, de ahí sus características de provisionalidad e instrumentalidad. En el primer caso, en tanto lo acordado respecto de la cautelar mantendrá una vigencia condicionada a lo que se resuelva en el proceso de fondo. Cabe resaltar que también puede ser cesada o modificada en cualquier momento, ante la variabilidad de las condiciones que originariamente le dieron cabida, o bien, adoptar la que de previo hubiere sido rechazada, tal y como lo estatuye el numeral 29 del Código de rito. En el segundo aspecto (instrumentalidad), la medida cautelar guarda una marcada relación de accesoriedad con la sentencia final, pues en definitiva, sirve de instrumento para mantener la vigencia del objeto del proceso en los términos ya señalados. A lo anterior se añade el carácter de sumaria cognitio, que es propio de estas medidas, pues siendo formas provisionales que propenden a las finalidades señaladas, deben ser resueltas de forma breve para poder cumplir su función. Cabe indicar que estas medidas surgen, en todos los casos a instancia de parte; por tanto, están impregnadas por el principio dispositivo. Sin embargo, esto es así solo respecto del análisis de la necesidad de adoptarlas, pues bien el juzgador, una vez pedidas, puede ordenar las que considere necesarias y adecuadas para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (artículo 19.1 ejusdem). Ahora bien, la adopción de estas medidas se encuentra condicionada a la convergencia de una serie de requisitos y condiciones que han de ser satisfechos en cada caso. Así en efecto lo impone el numeral 21 en relación al 22 de ese Código. De las anteriores normas surgen los siguientes presupuestos: peligro en la demora (periculum in mora), apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y el equilibrio o ponderación de los intereses en juego[...]. En síntesis , el juzgador debe tomar en cuenta los criterios que rigen la adopción de este tipo de medidas, entre ellos, la adecuación, sea, la idoneidad de la medida para satisfacer los fines buscados; necesidad, lo que presupone la valoración de los remedios que permitan de mejor manera cumplir con su finalidad y proporcionalidad, ponderando los intereses en juego.-

 

V. APRECIACIÓN PRELIMINAR DEL RÉGIMEN LEGAL EN EL CASO EN CONCRETO (ANÁLISIS DE APARIENCIA DE BUEN DERECHO DE LA ACCIÓN FRENTE A LA INSTRUMENTALIDAD DE LA MEDIDA): El primer elemento que se debe considerar corresponde a la apariencia de buen derecho, debe anotarse que en este estadio procesal, la labor del juez que conoce la medida cautelar se enfrenta a un límite que establece la normativa y la jurisprudencia nacional, dado que el análisis se realiza a partir de determinar si conforme con  los hechos que se alegan en la demanda la misma reviste una apariencia de buen derecho, es decir que se considere que la demanda no es temeraria o abiertamente improcedente, tal análisis presenta un límite dado que no corresponde a este juzgador determinar si la parte tiene o no razón en sus argumentos de demanda, ya que dicha labor corresponde al Tribunal de Juicio que tenga que resolver por fondo el proceso, lo cual además será posible hasta el momento de la interposición de la demanda correspondiente; sin embargo, si es labor de este juzgador determinar si con los hechos que se presentan en la medida cautelar existen suficientes elementos para demandar. En el análisis de los presupuestos que establece tanto el Código Procesal Contencioso Administrativo, así como lo indicado por la jurisprudencia y la doctrina, deben ser consideradas las pretensiones, así como la prueba que ha sido traída por las partes. Debe advertirse que estamos en presencia de una medida cautelar intraprocesal, sea que la misma es presentada junto con el proceso de conocimiento (con la diferencia de medidas cautelares ante causam, que se presentan fuera del proceso de conocimiento), dicha anotación es importante, dado que cuando el Estado se refiere a la medida cautelar, hace alusión que la parte actora no ha presentado el expediente administrativo del Decreto Ejecutivo n.° 44.020-MAG, sin embargo, nótese que en la solicitud de prueba que realiza la parte actora, la misma solicita: “De conformidad con lo dispuesto en los artículos 52, inciso 2) y 53 del CPCA, se ofrece como prueba el expediente administrativo del Poder Ejecutivo que originó el Decreto Ejecutivo N.°44 020-MAG de 3 de mayo de 2023, cuya copia deberá ser aportada por la Administración al momento de contestación de la demanda” (el subrayado se agrega); sobre este punto es importante considerar que el expediente administrativo que dio origen al decreto ejecutivo 44020-MAG está en poder de la administración, sin embargo, tal situación no era una limitante para el accionante de aportar el mismo, toda vez que pudo gestionar una copia ante la administración o incluso como mínimo aportar una copia del citado decreto, sin embargo, se denota que en el escrito de demanda en el apartado de fundamento jurídico, aporta un cuadro comparativo de la reforma realizada al decreto ejecutivo 26921, reformado por decreto ejecutivo 44020-MAG y que es propiamente sobre el artículo 112 que se presenta la medida cautelar, revisada La Gaceta 105 del 13 de mayo de 2023, se desprende que el decreto ejecutivo 44020-MAG, reforma los artículos del 111 al 116 del decreto 26921, pero para el caso que nos ocupa, únicamente se está solicitando la suspensión de la reforma al artículo 12, que corresponde a la conformación de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad (en adelante Comisión). Partiendo de lo anterior y a partir de los hechos que conforman el escrito de demanda, se desprende que el presupuesto referido a la apariencia de buen derecho se encuentra presente, nótese que la actora antes de la reforma efectuada por el decreto 44020-MAG formaba parte de la citada Comisión, razón por la cual se considera que el asiste el derecho a la solicitud de la cautelar y se logra acreditar la apariencia de buen derecho, tómese en consideración que el artículo 21 CPCA lo que establece es que la medida cautelar, así como la pretensión que se busca con la misma “no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad” y como ya se indicó la actora formaba parte de la Comisión y por aplicación de la reforma realizada en el decreto  44020-MAG, ya no es parte de la misma, ese solo hecho hace posible la acreditación del presupuesto de apariencia de buen derecho.

 

VI. SOBRE EL PELIGRO EN LA DEMORA, PRESUNTO DAÑO GRAVE Y FALTA DE PRUEBA: En relación con este presupuesto, la parte actora hace alusión a algunos supuestos, pero estos carecen de sustento probatorio alguno que inviten a este juzgador a tener por acreditado el peligro en la demora, para sustentar lo anterior paso a señalar lo siguiente: “existe un peligro real de que el decreto ejecutivo impugnado produzca un daño mayor sobre el medio ambiente y la biodiversidad”, en primer término no se indica que tipo de daño se provocaría, su tesis se fundamenta en que se debilita el carácter técnico de la ya citada Comisión, pero, por ejemplo si se analiza con detalle el artículo 112, considera este juzgador que en ningún momento dicha Comisión, por un lado no se está eliminando del todo, ni tampoco se estaría vaciando su contenido, ya que en la misma permanecen una serie de instituciones de carácter técnico, la integración de la Comisión según reforma aperada por el decreto 44020-MAG, quedaría integrada de la siguiente forma: “a) El Ministerio de Agricultura y Ganadería, b) El Servicio Fitosanitario del Estado, c) El Servicio Nacional de Salud Animal, d) La Oficina Nacional de Semillas, e) El Ministerio de Ambiente y Energía, f) El Ministerio de Salud, g) La Academia Nacional de Ciencias, h) La Federación para la Conservación de la Naturaleza y i) La Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria”, nótese que es una Comisión bastante grande, que tiene dentro de su integración a tres Ministerios, entonces, establecer que hay un riesgo al medio ambiente y a la biodiversidad, como presupuesto para el peligro en la demora, se considera que noes  admisible, máxime que como se indicó, no existe ningún estudio técnico que aporte el actor y que venga a demostrar como a falta de que ellos formen parte de la Comisión, se va a producir el peligro a que se hace alusión; continúa señalando la parte actora “...los atrasos en la resolución de este proceso implican un incremento significativo de los riesgos señalados, ya que la CTNBio adoptaría decisiones sobre los asuntos sometidos a su conocimiento...en detrimento de su naturaleza técnica y de los fines públicos que motivaron su creación”, nuevamente la parte actora hace alusión a supuestos sin valor probatorio alguno, no existe un documento técnico que haya sido aportado que analice lo anterior, tómese en consideración que el decreto que se solicita suspender es del 3 de mayo de 2023 y la medida cautelar es presentada el 31 de enero de 2024, entre ambas fechas transcurrieron más de 8 meses, durante dicho tiempo, el actor tuvo la oportunidad de obtener la información necesaria para sustentar esos riesgos a que hace referencia en la medida cautelar y que a su criterio se darían por la nueva composición de la Comisión, pero reitero, nada de ello se hace llegar al proceso y en consecuencia no se logra acreditar el peligro en la demora y procede el rechazo de la medida cautelar solicitada.

 

VII. SOBRE LA PONDERACIÓN DE INTERESES:  Finalmente sobre este presupuesto, la parte accionada no logra establecer de forma debida como dada la nueva integración de la Comisión a partir de lo establecido en el 44020-MAG vaya a ser afectados los intereses públicos, tal y como se indicó en el considerando anterior, la parte actora no demuestra el peligro en la demora, no se logra acreditar que la nueva integración de la Comisión ponga en riesgo el medio ambiente o la biodiversidad, la argumentación sobre ese interés se circunscribe más a que al quedar la actora fuera de la Comisión por la entrada en vigencia de la reforma operada en el decreto  44020-MAG, considera que se va a afectar la labor de la Comisión, por carecer a criterio de la actora de un sustento técnico, dejándose de lado, que la Comisión no está desapareciendo y que incluso la componen varias instituciones (3 ministerios) y que no debe olvidarse la obligación que le asiste a los representantes de cada una de las instituciones velar por el cumplimiento de los objetivos que tiene dicha Comisión.  En consecuencia procede el rechazo de la medida cautelar solicitada.

 

VIII.  Consideración final: La justicia cautelar busca evitar que la sentencia final no sea ilusoria para la parte afectada por el actuar de la administración pública, en términos simples, implica que cuando sea dictada la sentencia de fondo y si la misma es positiva a los intereses del actor, ya lo resuelto haya perdido interés para el actor. Es así como a partir de los presupuestos que desarrolla el CPCA y que han sido tratados ampliamente por la jurisprudencia nacional y la doctrina, la parte que acude ante la jurisdicción contenciosa, está en la ineludible obligación de acreditar los mismos en los términos desarrollados en los artículos 21 y 22 del CPCA. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, la parte actora no ha  logrado acreditar la existencia de dos de los tres presupuestos necesarios para el otorgamiento de la medida cautelar solicitada y en consecuencia se procede al rechazo de la misma.

 

POR TANTO

Con fundamento en lo establecido en los numerales 20, 21 y 22 del Código Procesal Contencioso Administrativo y ante el incumplimiento de dos de los tres presupuestos necesarios para conceder una medida cautelar, se declara SIN LUGAR la medida cautelar interpuesta por la ASOCIACIÓN RED DE COORDINACIÓN EN BIODIVERSIDAD contra el Estado, para que se suspenda los efectos de la reforma realizada al artículo 112 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria por Decreto Ejecutivo N°44 020-MAG de 3 de mayo de 2023. Se resuelve sin especial pronunciamiento en costas. Conforme al artículo 30 del Código Procesal Contencioso Administrativo, contra la presente resolución cabe recurso de apelación en efecto devolutivo ante el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo. Notifíquese. Alexander Fallas Hidalgo. JUEZ

 

 



 

 




- Código Verificador -
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M6RO0O47K343I61



 

Documento firmado por:

ALEXANDER GUILLERMO FALLAS HIDALGO, JUEZ/A TRAMITADOR/A

 

EXP: 24-000888-1027-CA

Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 16:27:04.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Resolución Nº 04135 - 2024

Date of Resolution: June 27, 2024 at 15:13

Expediente: 24-000888-1027-CA

Drafted by: Alexander Guillermo Fallas Hidalgo

Type of matter: Medida cautelar

Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL

Text of the resolution

EXPEDIENTE:

24-000888-1027-CA - 8

PROCESO:

MEDIDA CAUTELAR

ACTOR/A:

ASOCIACION RED DE COORDINACION EN BIODIVERSIDAD

DEMANDADO/A:

EL ESTADO

N° 2024004135

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at fifteen hours and thirteen minutes on the twenty-seventh of June, two thousand twenty-four.-

Medida cautelar filed by ASOCIACIÓN RED DE COORDINACIÓN EN BIODIVERSIDAD against EL ESTADO.

CONSIDERANDO:

I.- PROCEDURAL ASPECTS: 1.- On January 31, 2024, the plaintiff filed a declaratory proceeding with a request for an intraprocedural medida cautelar against El Estado (i.2-23). 2.- By resolution at ten hours twenty-three minutes on March six, two thousand twenty-four, a hearing was granted to the defendant. 3.- On April seven, two thousand twenty-four, El Estado responded to the medida cautelar filed (i. 31-32).

II.- PURPOSE OF THE MEDIDA CAUTELAR REQUEST. According to the medida cautelar brief indicated in the preceding considerando, the plaintiff requests as a claim: “the immediate suspension of the effects of the reform made to Article 112 of the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria by Decreto Ejecutivo N°44 020-MAG of May 3, 2023, published in La Gaceta N°105 of May 13, 2023, be ordered until a final judgment is issued”

III.- ARGUMENTS OF THE PARTIES: The plaintiff alleges: Regarding the prerequisites for granting the medida cautelar, the plaintiff proceeds to develop them in the following terms. Appearance of good law (apariencia de buen derecho). In this regard, it states: “In the present matter, the lawsuit filed is duly grounded within the margins of legality and reasonableness, as was extensively explained in section III ‘Legal Basis’ of this lawsuit”. Danger in delay (peligro en la demora). On this prerequisite, it states: “...there is a real impact to the detriment of the Red Nacional de Biodiversidad, as this association was arbitrarily excluded from the membership of the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad...there is a real danger that the challenged executive decree will produce greater damage to the environment and biodiversity, as it weakens the technical character of said body and compromises decision-making, making it partial and biased in favor of the interests of parties processing permits for the release into the environment of genetically modified organisms… delays in resolving this process imply a significant increase in the indicated risks, since the CTNBio would adopt decisions on matters submitted to its knowledge with the new membership imposed by the challenged rule, to the detriment of its technical nature and the public purposes that motivated its creation.” Balancing of interests at stake. On this prerequisite, the plaintiff states: “...there is a danger that the continued execution of the challenged regulatory rule will weaken decision-making based on technical criteria that must prevail in biosecurity matters. The public interest involved in protecting the environment and biodiversity has constitutional preeminence over any private interest related to taking advantage of the challenged rule to tip the balance within the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad...If a permit application before this body is well-founded, one does not need to be ‘judge and party’ before the decision-making body to obtain a favorable resolution...the precautionary suspension of the reform made by the challenged executive decree, applying basic criteria of prevention and prudence, should not affect the interests of third parties acting in good faith and in compliance with legality in processing their applications before the CTNBio.” The plaintiff also adds as grounds for requesting the medida cautelar the “Precautionary Principle of Environmental Law,” citing in this regard Principle 15 of the Declaration of the United Nations Conference on Environment and Development or “Rio Declaration.”

The State, having been granted a hearing, opposes it. The State's representation states that “The adoption of medidas cautelares only proceeds in the judicial sphere in the exceptional cases indicated by legislation. The foregoing means that for the adoption of a medida cautelar it is necessary that serious damages and injuries, current or potential, result from the alleged situation, as expressly required by the Código Procesal Contencioso Administrativo, in its Article 21.” Danger in delay: Regarding this prerequisite, it is stated: “...in the case at hand, the existence of damages or injuries is not demonstrated, so the adoption of the requested medida cautelar is improper. Indeed, note that the plaintiff offers as evidence the administrative record of Decreto Ejecutivo n.° 44.020-MAG, which it does not even provide to the court record, which demonstrates the absence of proof of the damages and injuries invoked, which is why the requested medida cautelar must be denied, as improper” (underlining added). Fumus boni iuris or theory of good law and the assessment of interests at stake. The defendant indicates that: “Since there is no proof of the serious damages and injuries invoked by the opposing party, the granting of any medida cautelar is per se improper, which is why the analysis of fumus boni iuris or the theory of good law loses relevance. In the same sense, given the absence of proof of damage, it is clear that the public interest in safeguarding the current legal order must prevail over the private interests of the applicant in challenging the regulatory changes it contests.”

IV. THE PREREQUISITES FOR GRANTING A MEDIDA CAUTELAR. As has been developed by the jurisprudence of the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia, justicia cautelar responds to the need to guarantee the constitutional principle of prompt and complete justice, by preserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the judgment (Voto Nº 7190-1994, of 15:24 hours on December 6, Voto Nº 6224-2005, of 15:16 hours on May 25, 2005). Briefly, it is worth noting that the legal nature of medidas cautelares is justified as a second-degree procedural instrument—or an instrument of the procedural instrument—that seeks to mitigate the negative effects of the normal and sometimes pathological duration of jurisdictional processes—vacatio or distance temporis—making effective the fundamental right to prompt and complete justice provided for in numeral 41 of the Constitución Política de la República de Costa Rica, for prompt cannot be delayed and complete must be fulfilled; it has been rightly said that this is not an advance of opinion but rather a protection of pressing situations that, without the proper jurisdictional support, would become direct damages for the intervening procedural parties. In this same sense, Article 19 of the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes that the purpose of imposing a medida cautelar is provisionally to protect and guarantee the object of the proceeding and the effectiveness of the judgment. The doctrine has indicated that justicia cautelar does not aim to declare a fact or liability, nor to constitute a legal relationship, nor to execute a mandate and satisfy an unchallenged right, nor to settle a dispute, but rather to prevent the damages that the dispute may bring or that may derive from an abnormal situation (Gallegos Fedriani, Pablo. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). In accordance with Article 21 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the judge, when determining the admissibility of a request for a medida cautelar, must verify that the claim in the declaratory proceeding is not reckless or, in a manifest way, lacking in seriousness, which constitutes a preliminary assessment of the merits to determine whether, in the case at hand, what doctrine and jurisprudence have called appearance of good law (apariencia de buen derecho) or fumus boni iuris exists. On the other hand, the same numeral 21 of the Code establishes the admissibility of the medida cautelar when the execution or permanence of the conduct under proceeding produces serious damages or injuries, current or potential, a situation that has been defined in legal doctrine as danger in delay (peligro en la demora) or periculum in mora, meaning that by virtue of the pathological delay of the judicial process, there exists a current, real, and objective danger that serious damage will be generated to the moving party (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Finally, Article 22 CPCA establishes the obligation of the adjudicator to conduct, in light of the principle of proportionality, a balancing of the interests at stake, that is, between the individual's circumstance, on one hand, and the public interest and the interests of third parties that may be affected by the adoption of the medida cautelar, on the other. Only when the three elements concur, that is, the appearance of good law, the danger in delay, and that from the analysis of the balancing of interests it is considered that the damage suffered by the individual must be protected above the other interests at stake, can the court proceed to grant the medida cautelar requested. In similar terms, the Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (Sección Sexta), in voto número 301-2012-VI, at ten hours and forty-five minutes on December twenty-one, two thousand twelve, had the opportunity to refer to the issue, and in that sense established: "[...] The repairability of a good is not satisfied, in all cases, by monetary compensation. Hence, as derived from this current, the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter CPCA) expressly abandons a precautionary system centered on the administrative act, which, while one of the formal manifestations of public will, is not the only one. On the contrary, when considering the broad scope of the object of the proceeding, justicia cautelar must transcend the mere suspension order as a sub-species of conservatory measures of negative content, to introduce innovative measures, of positive content, be they inhibitory, ordering, or substitutive, but always evaluating, in each case, the scope of the judge's powers regarding the control of administrative discretion (ordinals 20 and 128 of the CPCA). From that perspective, these are actions that are at the service of the main proceeding on the merits, hence their characteristics of provisionality and instrumentality. In the first case, insofar as what is agreed regarding the medida cautelar will maintain validity conditioned on what is resolved in the proceeding on the merits. It is worth noting that it can also be terminated or modified at any time, given the variability of the conditions that originally gave it rise, or else, a measure that was previously rejected can be adopted, as stipulated in numeral 29 of the procedural Code. In the second aspect (instrumentality), the medida cautelar has a strong accessory relationship with the final judgment, for ultimately, it serves as an instrument to maintain the validity of the object of the proceeding in the terms already stated. Added to the foregoing is the character of sumaria cognitio, which is characteristic of these measures, for being provisional forms tending to the indicated purposes, they must be resolved briefly to fulfill their function. It should be noted that these measures arise, in all cases, at the request of a party; therefore, they are imbued with the principle of party disposition. However, this is so only with respect to the analysis of the need to adopt them, for the adjudicator, once requested, may order those deemed necessary and appropriate to protect and guarantee provisionally the object of the proceeding and the effectiveness of the judgment (Article 19.1 ejusdem). Now then, the adoption of these measures is conditioned on the convergence of a series of requirements and conditions that must be satisfied in each case. Indeed, this is imposed by numeral 21 in relation to 22 of that Code. From the foregoing rules, the following prerequisites emerge: danger in delay (periculum in mora), appearance of good law (fumus boni iuris), and the equilibrium or balancing of the interests at stake[...]. In summary, the adjudicator must consider the criteria governing the adoption of this type of measures, among them, suitability, that is, the appropriateness of the measure to satisfy the intended purposes; necessity, which presupposes the assessment of the remedies that best allow fulfilling its purpose; and proportionality, balancing the interests at stake.-

V. PRELIMINARY ASSESSMENT OF THE LEGAL REGIME IN THE SPECIFIC CASE (ANALYSIS OF THE APPEARANCE OF GOOD LAW OF THE ACTION VIS-À-VIS THE INSTRUMENTALITY OF THE MEASURE): The first element that must be considered corresponds to the appearance of good law (apariencia de buen derecho). It must be noted that at this procedural stage, the work of the judge hearing the medida cautelar faces a limit established by national regulations and jurisprudence, given that the analysis is carried out by determining whether, according to the facts alleged in the lawsuit, the same exhibits an appearance of good law, that is, whether it is considered that the lawsuit is not reckless or patently improper. This analysis presents a limit since it is not for this adjudicator to determine whether the party is right or wrong in its arguments in the lawsuit, as that task corresponds to the Trial Court that must resolve the merits of the proceeding, which, moreover, will only be possible at the time the corresponding lawsuit is filed; however, it is the task of this adjudicator to determine whether, with the facts presented in the medida cautelar, there are sufficient grounds to sue. In the analysis of the prerequisites established by both the Código Procesal Contencioso Administrativo, and what is indicated by jurisprudence and doctrine, the claims, as well as the evidence brought by the parties, must be considered. It should be noted that we are in the presence of an intraprocedural medida cautelar, meaning that it is filed together with the declaratory proceeding (unlike the medidas cautelares ante causam, which are filed outside the declaratory proceeding). This note is important, because when the State refers to the medida cautelar, it alludes that the plaintiff has not presented the administrative record of Decreto Ejecutivo n.° 44.020-MAG. However, note that in the offer of evidence made by the plaintiff, it requests: “In accordance with the provisions of Articles 52, subsection 2) and 53 of the CPCA, the administrative record of the Poder Ejecutivo that originated Decreto Ejecutivo N.°44 020-MAG of May 3, 2023, is offered as evidence, a copy of which must be provided by the Administration at the time of responding to the lawsuit” (underlining added); on this point, it is important to consider that the administrative record that originated Decreto Ejecutivo 44020-MAG is in the possession of the administration; however, this situation was not a limitation for the plaintiff to provide it, given that it could have obtained a copy from the administration or even at a minimum provided a copy of the cited decree. However, it is noted that in the lawsuit brief, in the legal basis section, it provides a comparative table of the reform made to Decreto Ejecutivo 26921, as amended by Decreto Ejecutivo 44020-MAG, and that it is specifically regarding Article 112 on which the medida cautelar is presented. Upon reviewing La Gaceta 105 of May 13, 2023, it is evident that Decreto Ejecutivo 44020-MAG reforms Articles 111 through 116 of Decreto 26921, but for the case at hand, only the suspension of the reform to Article 112 is being requested, which corresponds to the composition of the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad (hereinafter referred to as the Commission). Starting from the foregoing and from the facts that make up the lawsuit brief, it is evident that the prerequisite referring to the appearance of good law is present. Note that before the reform made by Decreto 44020-MAG, the plaintiff was a member of the cited Commission, which is why it is considered that it is entitled to request the medida cautelar and the appearance of good law is demonstrated. Consider that Article 21 CPCA establishes that the medida cautelar, as well as the claim sought with it, must “not be reckless or, in a manifest way, lacking in seriousness,” and as already indicated, the plaintiff was a member of the Commission and, by application of the reform made by Decreto 44020-MAG, is no longer a member. That fact alone makes it possible to demonstrate the prerequisite of appearance of good law.

VI. ON THE DANGER IN DELAY, PRESUMED SERIOUS DAMAGE, AND LACK OF EVIDENCE: In relation to this prerequisite, the plaintiff alludes to certain assumptions, but these lack any evidentiary support that would invite this adjudicator to consider the danger in delay (peligro en la demora) as proven. To support the foregoing, I proceed to indicate the following: “there is a real danger that the challenged executive decree will produce greater damage to the environment and biodiversity.” First, it does not indicate what type of damage would be caused; its thesis is based on the technical character of the already cited Commission being weakened. However, for example, if Article 112 is analyzed in detail, this adjudicator considers that at no time is said Commission being completely eliminated, nor would its content be emptied, since a series of technical institutions remain within it. The Commission’s membership, according to the reform effected by Decreto 44020-MAG, would be composed as follows: “a) El Ministerio de Agricultura y Ganadería, b) El Servicio Fitosanitario del Estado, c) El Servicio Nacional de Salud Animal, d) La Oficina Nacional de Semillas, e) El Ministerio de Ambiente y Energía, f) El Ministerio de Salud, g) La Academia Nacional de Ciencias, h) La Federación para la Conservación de la Naturaleza and i) La Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria.” Note that it is a rather large Commission, which includes three Ministries within its membership. Therefore, to establish that there is a risk to the environment and biodiversity, as a prerequisite for the danger in delay, is considered inadmissible, especially since, as indicated, there is no technical study provided by the plaintiff that demonstrates how, due to them no longer forming part of the Commission, the danger alluded to will occur. The plaintiff continues stating: “...delays in resolving this process imply a significant increase in the indicated risks, since the CTNBio would adopt decisions on matters submitted to its knowledge...to the detriment of its technical nature and the public purposes that motivated its creation.” Again, the plaintiff alludes to assumptions without any evidentiary value. There is no technical document that has been provided that analyzes the foregoing. Consider that the decree requested to be suspended is from May 3, 2023, and the medida cautelar was filed on January 31, 2024. More than 8 months elapsed between both dates. During that time, the plaintiff had the opportunity to obtain the necessary information to support those risks it refers to in the medida cautelar and which, in its opinion, would occur due to the new composition of the Commission. But I reiterate, none of this is brought to the proceeding, and consequently, the danger in delay is not proven, and the requested medida cautelar must be rejected.

VII. ON THE BALANCING OF INTERESTS: Finally, regarding this prerequisite, the plaintiff fails to establish properly how, given the new composition of the Commission based on the provisions of 44020-MAG, public interests will be affected. As indicated in the preceding considerando, the plaintiff does not demonstrate the danger in delay; it is not proven that the new composition of the Commission puts the environment or biodiversity at risk. The argument regarding that interest is confined more to the fact that, since the plaintiff is left out of the Commission due to the entry into force of the reform carried out by Decreto 44020-MAG, it considers that the work of the Commission will be affected, due to what the plaintiff considers a lack of technical support, leaving aside the fact that the Commission is not disappearing and that it is even composed of several institutions (3 ministries), and that it must not be forgotten that the representatives of each institution have the obligation to ensure compliance with the objectives of said Commission. Consequently, the requested medida cautelar must be rejected.

VIII. Final consideration: Justicia cautelar seeks to prevent the final judgment from being illusory for the party affected by the actions of the public administration. In simple terms, it implies that when the judgment on the merits is issued and, if it is favorable to the plaintiff's interests, what was resolved would not have already lost its value for the plaintiff. Thus, based on the prerequisites developed by the CPCA and which have been extensively addressed by national jurisprudence and doctrine, the party appearing before the contentious-administrative jurisdiction has the unavoidable obligation to demonstrate them under the terms developed in Articles 21 and 22 of the CPCA. Now then, in the case at hand, the plaintiff has not been able to demonstrate the existence of two of the three prerequisites necessary for granting the requested medida cautelar, and consequently, its rejection proceeds.

POR TANTO

Based on the provisions of numerals 20, 21, and 22 of the Código Procesal Contencioso Administrativo and given the failure to meet two of the three prerequisites necessary to grant a medida cautelar, the medida cautelar filed by ASOCIACIÓN RED DE COORDINACIÓN EN BIODIVERSIDAD against El Estado, to suspend the effects of the reform made to Article 112 of the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria by Decreto Ejecutivo N°44 020-MAG of May 3, 2023, is declared WITHOUT MERIT. Resolved without special ruling on costs. In accordance with Article 30 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, an appeal in devolutive effect may be filed against this resolution before the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo. Notify. Alexander Fallas Hidalgo. JUEZ

- Código Verificador -
M6RO0O47K343I61

Document signed by:

ALEXANDER GUILLERMO FALLAS HIDALGO, JUEZ/A TRAMITADOR/A

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