Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)Sin duda la contratación debía realizarse con apego a la Constitución Política y el ordenamiento jurídico administrativo vigente, mas lo cierto es que al no haberse acudido a un contrato válido, la entrega de los documentos que permiten a la accionante considerar que hizo pleno cumplimiento del contrato, no es tal, ante la irregularidad en que tanto ella como los funcionarios de la DIEE incurrieron. (…) el silencio positivo, en los términos que establecen los ordinales 330 y 331 de la LGAP, 16 de la LCA y 201 del reglamento, sería procedente solo en el supuesto de una contratación debidamente constituida y durante la ejecución de lo contratado, de modo que no cumple con lo estipulado para que opere el silencio positivo en las ejecuciones contractuales. (…) no existe un criterio de imputación mediante el cual la Administración haya sido la generadora del daño invocado, puesto que la figura que utilizaron para la obtención de sus servicios se alejó sustancialmente de las reglas de la contratación administrativa y, por lo tanto, no está protegida por un contrato legalmente constituido.
English (translation)Undoubtedly, the procurement should have been conducted in compliance with the Political Constitution and the applicable administrative legal framework; however, in the absence of a valid contract, the delivery of documents that led the plaintiff to believe she had fully performed the contract is not such, given the irregularity in which both she and DIEE officials incurred. (…) positive silence, as provided by articles 330 and 331 of the LGAP, article 16 of the LCA and article 201 of its regulation, would only be applicable in the case of a properly constituted procurement and during execution of the awarded contract, and therefore the requirements for positive silence to operate in contractual execution are not met. (…) there is no imputation criterion under which the Administration generated the alleged damages, since the device used to obtain her services departed substantially from the administrative contracting rules and, therefore, is not protected by a legally formed contract.
Denied
Grande Normal Pequeña Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Resolución Nº 07422 - 2024 Fecha de la Resolución: 24 de Octubre del 2024 a las 12:24 Expediente: 21-007752-1027-CA Redactado por: No indica redactor Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Tipo de contenido: Voto de mayoría Temas (descriptores): Contratación administrativa Subtemas: Ampliación o modificación del contrato debe cumplir con una serie de supuestos establecidos por ley.. Sentencias en igual sentido Texto de la resolución EXPEDIENTE: 21-007752-1027-CA - 2 PROCESO: CONOCIMIENTO ACTOR/A: FRANCIS CATALINA VARGAS LOPEZ DEMANDADO/A: EL ESTADO N° 2024007422 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las doce horas con venticuatro minutos del venticuatro de Octubre del dos mil venticuatro.- Proceso de conocimiento interpuesto por Catalina Vargas López, representada por su apoderado especial judicial, el Licenciado Juan Carlos Castro Loría, en contra del Estado representado por la Procuradora Licenciada Berta Marín González, y la Junta de Educación de la Escuela de Atención Prioritaria de San Rafael (en adelante la Junta), representada por el apoderado especial judicial, Licenciado José Ramón Quesada Acuña. CONSIDERANDO I. Cuestiones preliminares. De previo a la presente sentencia, se realizaron los siguientes actos procesales: La audiencia preliminar se realizó el 19 de enero del 2023, momento en que fueron aclaradas las pretensiones y quedaron fijadas tal y como están en la demanda, se definieron los hechos controvertidos, se admitió la prueba documental y la testimonial. El juicio oral fue señalado originalmente por la Sección Octava para el 11 de febrero del 2025, mas por acuerdo del Consejo Superior, XXVIII de la Sesión N°84-2021 celebrada el 28 de setiembre de 2021 y acuerdo XXXIX de la Sesión N°95-2021, celebrada el 04 de noviembre de 2021, se dispuso una redistribución de personal y de expedientes en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a partir del 17 de julio 2023, acuerdo en el que se estableció la reasignación de juicios por grupos de trabajo de modo que el presente proceso quedó asignado a la Sección Tercera, la cual adelantó la fecha de juicio para el 3 de octubre del 2024. En esa fecha se realizó el debate en presencia de las partes, fue evacuada la prueba y las partes expusieron sus conclusiones, quedando listo el asunto para sentencia, la cual se dicta dentro del plazo legal. II. Sobre la demanda. En detalle, alega la parte actora que la Junta de Educación de la Escuela de Atención Prioritaria de San Rafael, por orden de la Sala Constitucional, dispuso hacer las obras de remodelación necesarias a efecto de que dicho centro educativo cumpliera con lo establecido en la Ley 7600. En razón de ello, luego de haber recibido la invitación para participar en la contratación, mediante oficio JECE43102015 del 23 de octubre del 2015 y haber ofertado, la Junta comunicó a la actora la aceptación de su propuesta. La contratación estaba prevista para servicios de consultoría en “a) Diseño de sitio, elaboración de planos constructivos, presupuesto detallado, especificaciones técnicas; b) Asesoría a la junta en la elaboración de estudios técnicos complementarios, en licitación y adjudicación; así como, a la dirección técnica de la obra”, cuyos términos de referencia para la contratación contemplaban “Estudios preliminares generales. diseño de sitio (ubicación de las obras dentro del terreno, entre otros). Planos constructivos y especificaciones técnicas de obras complementarias. Presupuesto detallado (por módulo y actividad) de la obra. Lista de materiales. Asesoría a la Junta en licitación y adjudicación (para adquisición de materiales y contratación de mano de obra)”. La oferta de servicios electa contemplaba el costo total del proyecto en la suma de ¢145.430.000,00, de los cuales los honorarios por servicios profesionales ascendían a ¢16.724.450,00. El presupuesto para las obras sufrió varias modificaciones hasta ascender a la suma de ¢211.051.933,50 y sus honorarios profesionales se ajustaron a ¢22.453.200,00. Sin embargo, las autoridades de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (en adelante DIEE) modificaron ese objeto contractual, a efecto de solventar todas las necesidades que enfrentaba el centro educativo, lo cual fue consignado por el arquitecto Gustavo Abarca Mora de esa oficina estatal, en el que le indicaba que debía realizarse el diseño de las nuevas instalaciones para el centro educativo en sustitución de los planos para el proyecto de mantenimiento que se tenía previsto, a efecto de no realizar posteriormente demoliciones para construir un edificio nuevo. Fue por ello que la accionante, el 27 de septiembre del 2017, presentó el segundo “Presupuesto de Obra (Anexo 23 Supervisores) 11 de septiembre de 2017”, según el cual las obras para la nueva escuela ascendían a la suma de ¢6.444.057.862,23 cuyos horarios profesionales fueron estimados por el monto de ¢560.237.970,00, a razón de lo cual la Tesorería Nacional depositó a la Junta la suma de ¢397.180.290,74 para pago de servicios profesionales (Tracto A) y estudios preliminares, lo que llevó a la Junta a dar la orden de inicio de las obras de diseño. Para el 24 de julio del 2018, la Junta tenía a disposición la suma de ¢410.831.172,24, razón por la cual la DIEE autorizó el pago a favor de la arquitecta Vargas López, dos facturas por ¢90.498.401,95 por pago de servicios profesionales y ¢122.500,00 por pago de estudio de impacto ambiental. El contrato de servicios profesionales para consultoría entre la Junta de Educación y la arquitecta fue suscrito por ambas partes y presentado ante el CFIA. El 12 de marzo del 2020, ella entregó a la DIEE los planos arquitectónicos, eléctricos, estructurales, mecánicos, de sistema de incendios y planta de tratamiento, y según oficio DIEE-0269-2020, el arquitecto Gustavo Abarca, indicó que con la presentación de esa documentación la Junta podría recibir la factura de pago correspondiente a las líneas indicadas en el presupuesto de obra especificados que se había utilizado para hacer el cálculo de honorarios profesionales, los cuales detalló de la siguiente manera: “planos constructivos y especificaciones técnicas por un monto de ¢ 241.329.067,60, presupuesto detallado por un monto de ¢60.332.266,90, levantamiento de curvas de nivel por ¢1.000.000,00, topografía rectificación de linderos por ¢500.000,00, memoria de cálculo sanitario ¢700.000,00”, todo lo cual asciende a la suma de ¢303.861.334,50, monto que corresponde a la factura por concepto de servicios profesionales presentada por la actora Vargas López, ese mismo día. La Junta a su vez solicitó autorización para ejecutar el respectivo pago a la DIEE, el 17 de marzo del 2020 mas no hubo respuesta y nunca se le canceló lo adeudado. Considera que a partir de ese día inicia la conducta omisiva que reprocha en este proceso, puesto que la DIEE nunca emitió la aprobación definitiva del proyecto, competencia que le correspondía conforme lo dispone el artículo 137 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (en adelante RLCA), pero la documentación quedó sin trámite. Estima que con lo actuado se ha violentado el artículo 261 inciso 1 de la Ley de Contratación Administrativa (en adelante LCA), al haberse superado el plazo de los dos meses del procedimiento administrativo y ha operado la figura del silencio positivo de conformidad con el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, pues se trata de una autorización que debió de haberse materializado dentro del plazo de un mes. Considera que la mora en la que incluyó la oficina receptora de los documentos, no puede interpretarse en su perjuicio, pues en todo momento se ajustó a los lineamientos emitidos por la Junta de Educación y la DIEE, esta última encargada de brindar asesoría en todo el proceso de contratación. Agrega que el dinero estaba disponible ya en la cuenta de la Junta de Educación desde el 27 de septiembre del 2017, por un monto total de ¢410.832.172,24, pretendiendo ahora la administración afectar un contrato ya ejecutado y en firme, pues las obligaciones de la contratista ya se habían satisfecho, así como el objeto contractual, todo lo cual fue acreditado por la Directora de la escuela y del señor Gustavo Abarca. Considera que la posición de la administración es un quebranto de los principios de buena fe y confianza legítima, provoca un desequilibrio económico para el contratante y genera un enriquecimiento ilícito para la administración, dado que los planos fueron concluidos y aprobados oportunamente por el CFIA, pudiendo la administración en cualquier momento llevar a cabo las obras plasmadas en los planos elaborados por la accionante. Alega que se dio una serie de actos concatenados que le requirieron cambiar tanto el diseño del anteproyecto como el respectivo presupuesto en diversas ocasiones, para satisfacer el interés de la Administración que pretendía contar con un diseño moderno y eficiente que supliera las necesidades del centro educativo, y partiendo de la confianza legítima, ella cumplió con todas sus obligaciones contractuales, quedando pendiente únicamente el pago acordado por un trabajo impecable que no ha sido objeto de cuestionamientos, lo que le lleva a considerar que la única opción viable es la cancelación del precio acordado por el anteproyecto, dado que las conductas omisivas en el pago de dicho rubro conllevan a la materialización de un incumplimiento contractual en uno de los elementos esenciales del contrato. Con lo ocurrido ella se vio sometida a un altísimo nivel de estrés que le perjudicó su vida emocional y privada, pues se sometió al pago de sumas altísimas de dinero a terceros subcontratistas, un desgaste emocional que le perjudicó en su estado de ánimo y su salud psicológica, dada la enorme preocupación ante el incumplimiento de pago por las obras realizadas. Al efecto, plantea sus pretensiones de la siguiente manera: 1. Que la solicitud de autorización sometida a la DIEE el 17 de marzo de 2020, debió de haber quedado aprobada o improbada en el plazo de un mes, sea el 17 de mayo de 2020, conforme a lo dispuesto en el art. 331 de la Ley General de la Administración Pública, es una conducta omisiva que es la causa generadora de los daños que aquí se reclaman y que imposibilitaron el pago de la factura No. 00100001010000000131, por un monto de ¢303.861.334,50. 2. Que por tratarse una “autorización”, en los términos dispuestos en el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, aconteció silencio positivo en relación con la solicitud de aprobación presentada ante la DIEE el 17 de marzo de 2020. 3. Que los accionados incumplieron el contrato al no cancelar oportunamente el monto de la factura No. 00100001010000000131, por un monto de ¢303.861.334,50, pese a que la Arq. Catalina Vargas López había cumplido integralmente con sus obligaciones contractuales. (En la audiencia preliminar se le pidió que aclarara cuál contrato e indicó que se trataba del diseño de obras señalados en los hechos y las facturas de ese mismo objeto contractual, pues es una misma licitación que fue modificada). 4. Se condene a los accionados a los daños y perjuicios causados. (Aclaró en la audiencia preliminar que el daño moral y el daño psicológico fueron consecuencia del hecho anterior). 5. Se condene a ambos accionados, al pago del monto expresado en la factura No. 00100001010000000131, por un monto de ¢303.861.334,50. 6. Se disponga la indexación de ese monto a partir del momento en que debió ser cancelado, la cual se verificará en la etapa de ejecución de sentencia. 7. Se reconozca a la señora Vargas López, una suma de quince millones de colones (¢15.000.000,00) por concepto de daño moral y psicológico. 8. Intereses sobre la suma dispuesta, hasta su efectivo pago. 9. Se les condene al pago de ambas costas de este proceso III. Defensa del Estado: El Estado rechaza la demanda, alegando que no se cumplen los requisitos para que proceda el silencio positivo, los cuales son: 1. Que exista una disposición legal que expresamente otorgue efectos aprobatorios a los actos administrativos surgidos en procedimientos administrativos de ciertas materias. 2. Debe haber fenecido el plazo con que contaba la Administración encargada del procedimiento en su fase constitutiva sin haberse pronunciado sobre la solicitud; 3. Que lo solicitado sea conforme con el bloque de legalidad ya que la falta de respuesta no debe servir para autorizar la ilegalidad y 4. Se debe cumplir con lo señalado por el artículo 7 de la Ley de Protección al Ciudadano contra el Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos N° 8220. Aplicado al caso concreto, considera que no es procedente la aplicación de la figura del silencio positivo, puesto que la contratación que hizo la Junta Educativa con la parte actora fue para un proyecto de infraestructura educativa, y debe ajustarse al ordenamiento jurídico de modo que la Junta de Educación debe contar con la asesoría y acompañamiento. En segundo término, la parte actora no cumple con los requisitos para que se aplique el silencio positivo, toda vez que se requiere que lo solicitado sea conforme el bloque de legalidad y la actora lo que solicitó fue que se autorizara el pago de la factura N.º 00100001010000000131 por sus servicios profesionales por un monto de ¢303,861,334.50, no obstante, dicha factura no ha sido aprobada aun por la DIEE toda vez que, les llamó la atención que el proyecto comenzó con un monto estimado de ¢205.293.681,50; posteriormente el monto ascendió a ¢6.099.226.690,00, teniendo el contrato un aumento desmedido que no es conforme el artículo 208 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, por lo que se ha solicitado a la Auditoria Interna del MEP que rinda criterio para determinar si se está en caso de una contratación irregular. En tercer término, considera que no aplica el silencio positivo porque la parte actora no cumple con lo establecido en el artículo 7 de la Ley de Protección al Ciudadano contra el Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos N° 8220. Por el contrario, la actora únicamente cuantifica el monto del daño moral y daño psicológico que pretende se le indemnice, sin embargo, la cuantificación de la reparación no puede establecerse sin mayores elementos de consideración. Estima que la petición de la actora es carente de prueba y que no guarda una relación de causalidad con la actuación del Estado, ya que existe una falta de derecho en razón de que la actuación que pudiera generar los supuestos daños es realizada por la Junta de Educación en el ejercicio propio de sus competencias, ya que las Juntas de Educación son por disposición legal los entes que contratan y adjudican, y la DIEE solo actúa como órgano técnico asesor de la Junta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, actuación de la DIEE que en este caso se encuentra ajustada a derecho y no ha generado daño moral alguno a la actora. Esgrime que no existe un nexo de causalidad entre el daño material y la actuación del Estado, además que se debe tomar en consideración el hecho de que nadie puede alegar desconocimiento de la ley, y el artículo 208 inciso c) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa señala que la administración puede modificar sus contratos siempre que no exceda el 50% del monto original incluyendo reajustes o revisiones, y el contrato tuvo un incremento desmedido de más del 100% y como consecuencia hay un aumento de los honorarios de la parte actora, lo cual se debe valorar si se debe dar parte a la Contraloría General de la República, por lo que es claro que la actora con su propio actuar se ha puesto en esta situación que genera que no se haya podido autorizar aún el pago de la factura por honorarios de servicios profesionales, configurándose así la eximente de responsabilidad objetiva del Estado de culpa de la víctima. IV.- Defensa de la Junta de Educación. La Junta rechaza la demanda, pues la consultoría y los trabajos previstos en el pliego de condiciones nunca se realizaron debido a que los funcionarios de la DIEE instruyeron a la actora para que elaborara otros diseños y trabajos dirigidos a un proyecto mucho más amplio de construcción de nuevas instalaciones para el centro educativo. La Junta de Educación nunca adoptó algún acuerdo, ni emitió instrucciones u órdenes para esas nuevas labores que la DIEE le asignó a la actora, obras que se financian con recursos del MEP, de modo que la Junta de Educación no tiene poder de decisión, además que tiene ausencia de conocimiento técnico al respecto. Plantea las defensas de falta de derecho, prescripción y caducidad y solicita se condene a la actora al pago de ambas costas. Interpone la defensa de pago puesto que hubo pagos parciales, los cuales fueron conocidos en los hechos 36 y 37 de la demanda correspondientes a facturas del tracto A por estudios preliminares del anteproyecto y el pago del estudio de impacto ambiental, de los cuales hubo autorización de la DIEE según quedó consignado en el oficio DDIE-855-2018. V.- Prueba para mejor resolver. Los intervinientes ofrecieron prueba para mejor resolver, respecto de la cual se confirió la respectiva audiencia en el juicio oral. La parte accionante, ofreció la resolución N° 121-2023 emitida a las 09:50 horas del 13 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Servicio Civil (imágenes a 1504 a 1531); el Estado ofreció el documento AI-1250-2024 (imágenes1536 y 1537); mientras que la Junta de Educación ofreció un estado de cuenta actualizado de caja única (imágenes 1543 y 1544). La admisión de este tipo de probanza es resorte exclusivo del Tribunal debido a que resulta excepcional y extemporánea, de modo que únicamente se admite si satisface los filtros establecidos en el ordinal 50 del CPCA, en aplicación también del ordinal 41 del CPC y el 220 del CPCA, y, además, si resulta indispensable para resolver el objeto del proceso. Si bien las probanzas aportadas responden a hechos posteriores a la demanda y contestación y permiten tener una referencia actualizada de los hechos, lo cierto es que la prueba que existe en autos es abundante y suficiente para resolver por el fondo la presente causa, no resultando útil la prueba ofrecida para aclarar o demostrar hechos relevantes para la resolución del caso, lo cual lleva a que esta Cámara las rechace. VI.- Hechos probados: Se tiene como hechos probados de relevancia para resolver la presente causa, los siguientes: Mediante recurso de amparo seguido bajo el número de expediente 15-011363-0007-CO, la Sala Constitucional emitió el Voto No. 2015013549 de las 9:25 horas del 28 de agosto del 2015, en el cual declaró con lugar la gestión interpuesta a favor de un menor con discapacidad, y ordenó al Director de la DIEE, tomara las previsiones presupuestarias necesarias e implementar con asesoramiento técnico especializado, las adaptaciones de la planta física de la Escuela de Atención Prioritaria San Rafael en Desamparados que se requirieran para suplir las necesidades de las personas con discapacidad (imágenes 85 a 93). El 17 de septiembre del 2015, la DIEE emitió la circular DIEE-2910-2015 sobre los “límites económicos aplicables a los procesos de contratación directa concursada para la construcción de infraestructura educativa tramitados mediante la modalidad de proyectos abreviados”, según la cual los proyectos de infraestructura cuyo presupuesto fuera igual o menor a ¢600.000.000,00, se tramitarían bajo la modalidad de contratación directa concursada (proceso abreviado), para lo cual las juntas de educación debían contar con la autorización escrita respectiva de dicha Dirección. Asimismo, la contratación de profesionales externos en el área constructiva en esta clase de procesos, debía contar con la aprobación y autorización previa de la DIEE (imagen 100). Las autoridades de la DIEE se dieron a la tarea de inspeccionar el centro educativo y, mediante oficio No. DIEE-SD-US-2015 del 19 de agosto del 2015 se definieron las labores a realizar a corto plazo a efecto de hacerlo accesible, que incluían demolición y reconstrucción de aceras, construcción de rampas con sus techos, remodelación de la batería sanitaria y construcción de tanque séptico y drenajes, accesos de sillas de ruedas al comedor, enchapes antideslizantes, entre otros (imágenes 81 a 83). La Junta de Educación de la Escuela de Atención Prioritaria de San Rafael, el día 7 de octubre del 2015, le envió invitación a la parte actora para la contratación de consultoría en: “a) Diseño de sitio, elaboración de planos constructivos, presupuesto detallado, especificaciones técnicas; b) Asesoría a la junta en la elaboración de estudios técnicos complementarios, en licitación y adjudicación; así como, a la dirección técnica de la obra”. De conformidad con el pliego de condiciones, las obras a desarrollarse en la escuela requerían que el profesional hiciera una visita previa al lugar, estudios técnicos adicionales (suelos, pruebas de infiltración, levantamiento topográfico y viabilidad ambiental), planos constructivos, especificaciones técnicas, presupuesto detallado, lista de materiales, asesoría a la Junta en licitación y adjudicación, dirección técnica de la obra, a efecto de alcanzar las siguientes obras: demolición y reconstrucción de la acera de acceso principal con una rampa y descanso en la entrada a la escuela una rampa de acceso a la batería de servicios sanitarios accesible con baranda de tubo galvanizado y lámina de hierro expandido, canoa de 15 m de longitud y dos bajantes de 3 m de largo en un alero, techo para la rampa que conduce hacia los servicios sanitarios accesibles, remodelación de la batería de servicios sanitarios para que tenga un servicio sanitario accesible, construcción de tanque séptico y drenajes de la batería sanitaria, instalación de 2 plataformas para transportar una silla de ruedas que diera acceso al comedor, reparación del acabado de piso de las gradas con enchape antideslizante y pasamanos, construcción de los niveles de piso de acceso al comedor reparación de las aceras de acceso al área de juegos, modificación del sistema de evacuación desde la entrada de preescolar, construcción de un techo en el área de acceso a preescolar, paso cubierto entre las aulas contiguas al comedor de 20 m de longitud, construcción de rampas en los pasillos de las aulas contigo hasta el comedor, reconstrucción parcial o total de la instalación eléctrica y acometidas eléctricas para eliminar el peligro de incendio (pliego de condiciones en folios 24 a 40 del expediente administrativo, imágenes 100 a 128 del expediente judicial). La actora presentó su propuesta de oferta, según la cual sus honorarios profesionales ascendían ¢16.724.450,00 para un costo proyectado de la obra de ¢145.430.000,00 y mediante oficio JECE43102015 del 23 de octubre del 2015, la presidenta de la Junta de Educación le comunicó que su oferta fue aprobada mediante sesión ordinaria N° 401 (imagen 1288, imágenes 130 a 138 y 144 del expediente judicial, 153 del expediente administrativo electrónico). Luego de una reunión sostenida con el señor Gustavo Abarca, funcionario de la DIEE, se definió que el valor de las obras ascendía a la suma de ¢205.293.681,50. A raíz de ello, en documento denominado “Presupuesto de Obra (Anexo 23 Supervisores)” del 10 de mayo del 2016, la arquitecta ajustó sus honorarios profesionales a la suma de ¢21.853.200,00 (imágenes 147 y 148, ver referencia en oficio JECE-42082016 en imágenes 152 del expediente judicial). Mediante oficio de fecha 31 de mayo del 2017, la Presidenta de la Junta de Educación le comunica a la parte actora, que a partir de ese mismo día puede dar inicio a los trámites correspondientes (folio 225 del expediente administrativo, imagen 184 del expediente judicial). Mediante oficio DIEE-SUP-0623-2017 del 13 de junio del 2017 la DIEE le comunica a la Junta de Educación que al superar los doscientos millones de colones los trabajos de mantenimiento de la Escuela, se debe realizar el diseño de las nuevas instalaciones en lugar de los planos para el proyecto de mantenimiento que se tenía previsto por lo que solicita que la actora se aboque al diseño del anteproyecto que corresponde para nuevas instalaciones y que, una vez obtenido el mismo, se procederá a solicitar los fondos requeridos para continuar con el proyecto ya que los que tiene la Junta son insuficientes (folio 250 del expediente administrativo, imagen 186 del expediente judicial). El 29 de septiembre del 2017 la actora presentó el “Presupuesto de Obra (Anexo 23 Supervisores)” en el que detallaba que las obras incluían la demolición de edificios existentes y remoción de escombros, bahía vehicular, construcción de edificios de 3 a 4 pisos, área multiuso, muros de retención, cerramiento perimetral, transformador eléctrico y planta eléctrica, juegos infantiles kinder y escuela, sistema pluvial perimetral, planta de tratamiento y movimiento de tierra, todo lo cual se estimaba en la suma de ¢6.033.226.690, más los honorarios profesionales correspondientes al tracto A por la suma de ¢392.159.734,85 (folios 454 a 456 del expediente administrativo). Mediante oficio DIEE-2915-2017 del 24 de noviembre del 2017, el Director de la DIEE le comunica a la Junta de Educación que se va a depositar la suma de ¢397.180.290,74 para el pago de servicios profesionales tracto A y estudios preliminares (folio 284 del expediente administrativo, imagen 197 del expediente judicial) La Junta de Educación certificó que, para el 5 de marzo del 2018, existía un disponible depositado en Caja Única por la suma de ¢410.831.172.24, destinados al pago de servicios profesionales tracto A y estudios preliminares de conformidad con el oficio DIEE-2915-2017 del 24 de noviembre del 2017 (folio 299 del expediente administrativo). En oficio DIEE-SUP-207-2018 del 22 de febrero del 2018, la DIEE comunicó a la Junta que se autorizaba el inicio de las obras de diseño, por lo que ese mismo día, en oficio JEESR-014-2018 del 22 de febrero del 2018, la Junta de Educación le comunica a la actora la respectiva orden de inicio (imágenes 206 a 208 del expediente judicial, folio 285 del expediente administrativo) Mediante oficio DDIE-855-2018 del 20 de noviembre del 2018, el arq. Gustavo Abarca de la DIEE le comunica a la Junta de Educación que es procedente realizar el trámite de pago parcial del tracto A por estudios preliminares, anteproyecto y trámite ante SETENA del estudio de impacto ambiental, correspondiente a las facturas No. 001000001010000000038 por ¢90.498.401,95 y No. 001000001010000000037 por ¢122.500,00, indicando que ese anteproyecto había sido aprobado por la DIEE, al cumplir con la normativa vigente, según los requisitos establecidos en el Código Urbano (ver imagen 375 del expediente administrativo, facturas en imágenes 218 a 221 del expediente judicial). Mediante oficio DIEE-DDIE-0269-2020 del 12 de marzo del 2020 la DIEE le comunica a la Junta de Educación que recibió por parte de la arquitecta, los siguientes documentos: planos arquitectónicos 64 láminas, planos sistema de incendios 9 láminas, planos de planta de tratamiento 11 láminas, documento en formato Excel de presupuesto detallado de la obra, otros documentos que incluían el permiso de ubicación de la planta de tratamiento emitido por el Ministerio de Salud Pública, el permiso de vertido de aguas residuales, la resolución de SETENA con la viabilidad ambiental, el visto bueno de desfogue de aguas pluviales de la municipalidad de desamparados, así como el recurso de amparo el expediente 15-011363- 0007-CO. Al efecto se le indicó a la Junta que podría recibir la factura de pago correspondiente de las líneas indicadas en el “Presupuesto de Obras (Anexo 23 Supervisores)” que se realizó para el cálculo de los honorarios profesionales, los cuales son planos constructivos y especificaciones técnicas por un monto de ¢241.329.067,60, presupuesto detallado por un monto de ¢60.332.266,90, levantamiento de curvas de nivel por ¢1.000.000,oo, topografía rectificación de linderos por ¢500.000,00, memoria de cálculo sanitario ¢700.000,00, todo ello para dar trámite correspondiente y que una vez recibida la factura debía pedir el visto bueno de la misma (ver imagen 460 del expediente administrativo, imagen 255 del expediente judicial). Ese mismo día, 12 de marzo del 2020, la actora elaboró la factura No. 001000010100000000131 por la suma de ¢303.861.334,50 por concepto de “Cancelación de planos constructivos y especificaciones técnicas, confección de presupuesto detallado, levantamiento de curvas de nivel, topografía rectificación de linderos y memoria de cálculo sanitaria” y la remitió a la DIEE por correo electrónico para su respectivo pago (folios 441 y 458 del expediente administrativo). Mediante oficio EAPSR-I-018-2020 del 17 de marzo del 2020 la Presidenta de la Junta de Educación y la Directora del centro educativo solicitan a la DIEE la autorización para el pago de la factura N° 001000010000000131 por la suma de ¢303.861.334,50, por concepto de cancelación de planos constructivos y especificaciones técnicas, confección de presupuesto detallado, levantamiento de curvas de nivel, topografía rectificación de linderos y memoria de cálculo sanitaria (folio 443 del expediente administrativo, imagen 251 del expediente judicial). En fecha 26 de octubre del 2020 la actora presenta nota a la Junta de Educación indicando que desde el 12 de marzo del 2020 concluyó su labor y que lo único que hace falta es un oficio dirigido al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos dando el visto bueno para el trámite del APC y a partir de la aprobación se le paguen los honorarios del tracto B que se le deben (folios 721 y 722 del expediente administrativo). Mediante oficio DVM-A.DIE-DDO-UD-0077-2021 del 11 de marzo del 2021 se emite criterio técnico de la viabilidad técnica del proyecto de la Escuela San Rafael Arriba. (ver imágenes 898 a 922 del expediente administrativo) Mediante oficio DVM-A-DIE-0416-2021 del 23 de marzo de 2021, suscrito por la señora Catalina Salas Hernández, Directora de la DIE y dirigido a la Ing. María Fernanda Santana Corrales, Jefa de Departamento y el Arq. Mario Sánchez Barrantes, jefe Unidad de Diseño, se indica que al no contarse con un informe técnico realizado por funcionarios de la DIEE que sustenten el nuevo diseño, se solicitó el informe técnico al Departamento de Desarrollo de Obra de la DIE y que solicitó mediante oficio DVM-A-DIE-0415-2021 el expediente de contratación a la Junta de Educación para valorar bajo que contexto se procedió a realizar la contratación y modificación contractual en la cual el proyecto aumentó más del 100% en el objeto contractual y el pago de los honorarios profesionales y se valoraría su envío a la Contraloría General de la República para determinar la ilegalidad de las acciones realizadas (ver imágenes 926 al 931 del expediente administrativo). Mediante oficio DVM-A-DIE-1010-2021 del 29 de julio de 2021 la señora Catalina Salas Hernández, Directora de la DIEE, solicita a la Auditoria Interna del MEP que verifique y analice el procedimiento de la contratación realizado por la Junta de los servicios profesionales de la parte actora en razón de una posible contratación irregular (ver imágenes 951 a 953 del expediente administrativo). Mediante oficio AI-1586-2021 del 6 de octubre del 2021 la Auditoría Interna comunica que la situación presentada respecto al procedimiento de contratación con la actora está programada para ser atendida en el primer trimestre del 2022 (ver imagen 991 del expediente administrativo). Mediante oficio DVM-A-DIE-DDO-UD-0664-2021 del 26 de octubre del 2021, se le comunica a la actora que con relación a la ausencia de respuesta al oficio EAPSR-022-2020 no consta gestión en el expediente y que con el fin de aclarar las razones por las cuales no se dio respuesta a la nota, el proceso se sometió a análisis ante la Auditoría Interna del MEP, además de que le llamó la atención a la DIEE que el proyecto comenzó con un monto estimado de ¢205.293.681,50, posteriormente el monto ascendió a ¢6.099.226.690,00 (según documento visible a imagen 280 del expediente administrativo), teniendo el contrato un aumento desmedido que no es conforme el artículo 208 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (imágenes 104 y 986 del expediente administrativo). VII.- Sobre el fondo. El ordinal 182 constitucional estatuye como principio general, el procedimiento licitatorio para la celebración de contratos con la Administración Pública. De esa forma se procura que la Administración alcance los bienes y servicios del mejor oferente del mercado, que se ajusten de la manera más cercana a la satisfacción del interés público. La derogada Ley de Contratación Administrativa -Ley 7494 de 24 de abril de 1998- y su Reglamento, son el marco normativo aplicable al caso concreto dada las fechas en que se suscribió y contrató, razón por la cual constituyen el marco regulatorio en materia de la contratación administrativa que con base en el cual se hará el examen en este proceso. El instituto de la contratación directa que se preveía en ese cuerpo normativo es una excepción a la regla general del concurso y nació debido a que los procedimientos de licitación suelen dilatarse por períodos prolongados en el tiempo, que bien podían abarcar meses o incluso años, ante situaciones excepcionalmente dispuestas taxativamente por el legislador, de modo que la Administración podía omitir la vía de la licitación para la consecución de los bienes o servicios que requiriera. Se trataba, entonces, de una medida paliativa en la que se levantan las exigencias legales de las licitaciones, para que, en su lugar, se pudiera acceder con inmediatez a los servicios requeridos. Aun en la actualidad, con la vigencia de la Ley General de Contratación Pública -Ley No. 9986- vigente desde el 1 de diciembre del 2022, la contratación administrativa trasciende el mero acuerdo de voluntades rubricado en un documento, pues incorpora un conjunto normativo integrado por el cartel o pliego de condiciones -que es la reglamentación entre las partes contratantes-, y la oferta del candidato designado, todo lo cual queda condicionado desde su origen, evolución y finalización a las necesidades de orden público. Mediante el cartel –actualmente denominado pliego de condiciones con la legislación vigente- del concurso se establecen las bases de éste, según las necesidades de la respectiva Administración Pública. Por ello se entiende que el cartel se equipara al reglamento de la contratación al definir las condiciones en que se ella concreta y partiendo de ello el concursante elabora su oferta, la cual tiene la característica de ser integral en todos sus componentes, sea, tanto en el contenido del escrito principal, como de los diseños, planos, muestras, catálogos que la acompañan. Por lo anterior, ninguno de dichos componentes puede ser visto de manera aislada sin tomar en consideración la integralidad de la oferta y el cartel al cual se refiere. Con base en el cartel y los contenidos de la oferta adjudicada, es que se funda el respectivo contrato administrativo de modo que la determinación del cumplimiento efectivo de la obligación, se debe hacer haciendo referencia tanto al cartel como a la oferta considerada de manera integral, y siempre orientado al cumplimiento del principio de buena fe entre las partes suscribientes y en atención al interés público que orientó la decisión de la Administración de realizar la respectiva contratación. Es por ello que el legislador dispuso, a partir del ordinal 7 de la LCA, las formas mediante las cuales se perfecciona el contrato administrativo, las cuales deben ser de conocimiento y acatamiento obligatorio de las partes suscribientes. En búsqueda de la oferta más favorable que se ajuste de mejor manera a las exigencias del caso concreto, el canon 5 implementó los principios de igualdad y libre participación, de modo que existiera libertad de proposición y oferta de contratar con la Administración, sujeto a las condiciones que el procedimiento específico establezca. Esa sujeción a la legalidad supone el sometimiento de las Administraciones a todo el bloque de legalidad en esta materia, que parte de una base constitucional (numerales 121 inciso 14), 140 inciso 19) y 182), desarrollada en normas legales y reglamentarias, complementadas con los criterios de la Contraloría General de la República en lo concerniente a la función de control y fiscalización de la hacienda pública. VIII.- Sobre el deber de someterse a los procedimientos legales en materia de contratación administrativa. Dado el carácter bilateral del contrato administrativo y la publicidad de las normas que le rigen y lo integran, a fin de evitar acciones que lo desapliquen y busquen, en contradicción del principio de igualdad y libre participación, acuerdos entre la Administración y un oferente, al margen de los procedimientos exigidos, la publicidad del sistema de contratación pública inhibe cualquier intento de alegar desconocimiento, bajo la aplicación de la regla que subyace en el mandato 129 constitucional. El ordenamiento jurídico impone a ambas partes un deber de verificación, de apegarse y sujetar sus acciones al marco normativo que rige esta materia, de modo que la validez de la actividad contractual pública solo puede entenderse cuando sea sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico (numeral 128 en relación con los ordinales 158 y 166, todos de la LGAP y los artículos 3 y 32 de la LCA). Por ende, todas las actuaciones estatales y del contratista, dentro de las distintas fases de la contratación administrativa, que transgredan las formas procesales previstas en el ordenamiento, producen vicios graves que se encuentran claramente regulados en la norma, ya sean en la Ley y su reglamento, o bien en normas especiales. A partir del numeral 21 de la LCA se estatuye el deber de las partes de verificar la corrección del procedimiento y del artículo 218 del RLCA dicta literalmente lo siguiente: “Artículo 218. Deber de verificación. Es responsabilidad del contratista verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa, y la ejecución contractual. En virtud de esta obligación, para fundamentar gestiones resarcitorias, no podrá alegar desconocimiento del ordenamiento aplicable ni de las consecuencias de la conducta administrativa. (...) Nuestro ordenamiento no permite la inaplicación de las formas legales, pues mediante ellas se concreta un mal manejo de la hacienda pública ante el irrespeto de los principios de libre concurrencia, plena participación de los interesados, publicidad, además que sirve para evadir los controles públicos. IX.- Sobre las construcciones de centros educativos del MEP. Entendido entonces que el ordenamiento jurídico es el que regula la materia de las contrataciones públicas, es necesario entender cómo se concretar la adquisición de edificios para centros educativos del Ministerio de Educación Pública. Al efecto, debe indicarse que para la compra de tales bienes, convergen competencias asignadas por el legislador a las Juntas de Educación (para escuelas) o Juntas Administrativas (en colegios), las cuales son entidades de derecho público que provienen del Código de Educación de 1944, desarrollado posteriormente en la Ley Fundamental de Educación de 1957, de origen estatal, cuya integración la designa el gobierno local (artículo 13 inciso g) del Código Municipal) que además actúan como organismo auxiliar del Ministerio de Educación Pública (Estado Central), resultando que obtienen su sostenimiento financiero, prioritariamente, de las transferencias del Presupuesto Ordinario de la República. Sobre este particular, dispone la Ley Fundamental de Educación -Ley No. 2160 del 25 de setiembre de 1957-, lo siguiente: "Artículo 42.-Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela. “Artículo 43. Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes. Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación. En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación. Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables.” En ese mismo sentido, el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas del Ministerio de Educación Pública, Decreto No. 38249-MEP del 10 de febrero de 2014, les da personalidad jurídica y las habilita para contratar, pues señala lo siguiente: “Artículo 5º-Como organismos auxiliares de la Administración Pública, las Juntas tienen personalidad jurídica y patrimonio propio. Les corresponde la administración de los recursos públicos transferidos para el funcionamiento del centro educativo. Los bienes propiedad de las Juntas son inembargables.” “Artículo 68.-“Las Juntas, como personas de derecho público, podrán realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines con sujeción a lo preceptuado por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, así como las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento y en la normativa que rige la materia.” No obstante las atribuciones para concretar contratos y administrar fondos públicos, las Juntas de Educación están sometidas a la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) del MEP, la cual es el órgano técnico especializado que les brinda acompañamiento. El artículo 145 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (reformado mediante Decreto Ejecutivo 40898 del 22 de enero del 2018), dicta lo siguiente: “Artículo 145. –“Proyectos de infraestructura educativa. Para la gestión integral de proyectos de infraestructura física educativa, que involucra el diseño, la construcción, el mantenimiento, la restauración y la realización de obras en general, así como los servicios profesionales necesarios para llevar a cabo esos proyectos, tanto las Juntas de Educación como las Administrativas, podrán acudir al procedimiento de contratación directa concursada, para lo cual será necesario invitar a un mínimo de tres potenciales oferentes. Para la adecuada aplicación de este mecanismo, el Ministerio de Educación Pública y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, adoptarán las disposiciones generales en las que se establezcan las medidas de control interno necesarias para garantizar la más eficiente y eficaz administración de los fondos públicos involucrados en estas contrataciones, así como los medios que permitan a las Juntas acceder a la asesoría legal y técnica requerida, tanto para la fase de elaboración del cartel, como para la valoración de ofertas y la ejecución contractual. Dentro de la organización del Ministerio respectivo, se establecerá una unidad encargada de ejecutar esta labor así como autorizar el inicio de cada contratación particular. La falta de esta autorización generará la nulidad de todo el procedimiento.” En ese mismo sentido, el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas del Ministerio de Educación Pública, incorpora a la DIEE para la articulación técnica en infraestructura educativa, pues expresamente señala: “Artículo 129.-“Corresponde a la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) dictar los lineamientos técnicos, circulares y manuales de procedimientos requeridos para el desarrollo de los proyectos necesarios para el mejoramiento de la infraestructura de los centros educativos, en lo que respecta a mantenimiento preventivo, recurrente y correctivo, así como obras nuevas. Lo anterior de conformidad con la Política de Infraestructura dictada por el Consejo Superior de Educación. En el marco del Plan Anual de Capacitación de Juntas, corresponde a la DIEE apoyar a la Dirección de Gestión y Desarrollo Regional en la ejecución de los componentes relacionados con temas de su competencia.” “Artículo 133.-Todo proyecto para el desarrollo de infraestructura en un centro educativo público, independientemente de la fuente de financiamiento, sea para obras nuevas, mantenimiento o mejoras significativas de infraestructura, deberá contar con la aprobación previa de la DIEE. La DIEE no podrá girar recursos a las Juntas, para el financiamiento de infraestructura educativa, sin que exista un proyecto previamente aprobado, de conformidad con los lineamientos técnicos establecidos. Una vez aprobado el proyecto de infraestructura educativa por parte de la DIEE y realizado el giro de los recursos por parte de la Dirección Financiera, sea de manera parcial o total, la Junta deberá tramitar la modificación presupuestaria ante la Dirección Regional de Educación con el fin de garantizar su incorporación al presupuesto vigente. Lo anterior independientemente de si los recursos son transferidos directamente a las cuentas bancarias de la Junta o se mantienen depositados en Caja Única del Estado.” “Artículo 134.-La DIEE podrá girar recursos a las Juntas para la contratación de los servicios profesionales requeridos para el diseño y la formulación de proyectos de infraestructura educativa. Lo anterior contempla estudios de suelos, estudios de impacto ambiental, diseño arquitectónico, planos constructivos, presupuesto y otras tareas complementarias. También podrá girar recursos para la realización de tareas preparatorias como movimiento de tierras, canalización de aguas, tramitación de permisos y estudios especializados, en caso de que sean requeridos.” “Artículo 135.-La DIEE podrá realizar de manera directa el diseño y formulación de proyectos de infraestructura educativa quedando a su criterio, la contratación y ejecución de las obras gestionadas.(...)” “Artículos 136.-Las Juntas podrán formular proyectos para el desarrollo de infraestructura educativa haciendo uso de los prototipos o modelos contextualizados establecidos por la DIEE. Estos proyectos deberán ser remitidos directamente a la DIEE para su valoración y aprobación, en cualquier momento del año. “Artículo 137.-La ejecución de los proyectos de infraestructura educativa, por parte de las Juntas, deberá realizarse siguiendo los procedimientos de contratación administrativa, de conformidad con la normativa vigente y los lineamientos complementarios dictados por la DIEE. La DIEE y las Juntas podrán aplicar los mecanismos de excepción establecidos por ley en caso de desastres naturales y situaciones de emergencia nacional o regional, en las cuales medie la declaratoria que establece la ley, así como en la ejecución de órdenes sanitarias, que por sus implicaciones sobre el proceso educativo exijan de una intervención prioritaria.” “Artículo 140.-De conformidad con el artículo 137 del Reglamento de la Ley de la Contratación Administrativa, para la construcción y mantenimiento de la infraestructura educativa, las Juntas podrán acudir al procedimiento de contratación directa concursada, para lo cual contarán con la asesoría técnica y legal de la DIEE. En este caso, las Juntas estarán obligadas a seguir los lineamientos que defina la DIEE. La falta de su autorización para el inicio de cada contratación particular generará la nulidad de todo el procedimiento.” El texto original del Decreto Ejecutivo N° 38170 Organización administrativa de las oficinas centrales del Ministerio de Educación Pública (aplicable a los autos puesto que fue reformado mediante Decreto Ejecutivo N° 42488 del 14 de julio del 2020, que cambió la nomenclatura de la DIEE a DIE), dictaba lo siguiente: “Artículo 135.-La Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) es el órgano técnico encargado de planificar, desarrollar, coordinar, dirigir, dar seguimiento y evaluar planes, programas y proyectos tendientes al mejoramiento y ampliación de la infraestructura física educativa y su equipamiento, como medio para facilitar el acceso, la calidad y la equidad de la educación pública costarricense. Contempla el mantenimiento preventivo y correctivo, la rehabilitación y la construcción de infraestructura educativa, así como su equipamiento y la dotación de mobiliario.” “Artículo 138.-La Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo brindará asesoría técnica a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas para la ejecución de proyectos relacionados con el mantenimiento preventivo y correctivo, la rehabilitación y la construcción de infraestructura educativa, así como su equipamiento y la dotación de mobiliario, financiados con presupuesto del MEP u otras fuentes de financiamiento, de acuerdo con la normativa específica que se establezca para tales efectos. “Artículo 139.-Son funciones de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo: a) Ejecutar los planes, programas y proyectos de infraestructura y equipamiento educativo, de conformidad con los lineamientos dictados por las autoridades superiores. (...) c) Establecer los procedimientos para orientar el proceso de mantenimiento preventivo y correctivo, la rehabilitación y construcción de infraestructura educativa, dotación de mobiliario y equipamiento, de conformidad con lo establecido en el marco jurídico vigente, las normas técnicas y las regulaciones dictadas por entes especializados. d) Analizar, estudiar, formular, planificar, asesorar, investigar, evaluar y divulgar todos los procesos relacionados con la dotación de infraestructura educativa, mobiliario y equipamiento. (...) f) Brindar asesoría técnica en proyectos de cooperación con organismos nacionales e internacionales, tanto públicos como privados, relacionados con el mantenimiento preventivo y correctivo, la rehabilitación y la construcción de infraestructura física de los centros educativos públicos, así como su equipamiento y dotación de mobiliario; en coordinación con la Dirección de Asuntos Internacionales y Cooperación. g) Asesorar a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas en la planificación e implementación de los proyectos de infraestructura educativa y equipamiento, financiados con recursos transferidos por el MEP y otras fuentes de financiamiento. h) Dictar los lineamientos técnicos, directrices y manuales de procedimientos requeridos para orientar la asignación, uso, supervisión y control de los recursos públicos canalizados a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, en temas de su competencia. (...) j) Planificar e implementar los procesos de capacitación que requieran las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas, para el desarrollo de las actividades relacionadas con la contratación, administración, ejecución y control de los proyectos de infraestructura educativa y equipamiento. (...) p) Coordinar las capacitaciones y jornadas informativas dirigidas a las Juntas de Educación, Juntas Administrativas, educadores, directores, comunidad educativa, empresas privadas y públicas y demás órganos que intervienen en los procesos relacionados con el desarrollo de infraestructura escolar y su equipamiento. (...)” Ha de advertirse que la génesis de la contratación para la adquisición de infraestructura educativa, el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas (decreto 38249-MEP), reguló que la detección de necesidades recae en el centro docente, específicamente en el Director y la Junta respectiva, mas es claro que ante el desconocimiento técnico del citado educador y la diversidad en los integrantes de la Junta, quienes no requieren tener conocimientos en ingeniería ni arquitectura, así como tampoco en compras públicas, el Director está en el deber del remitir a la DIEE las solicitudes para el diseño, formulación y financiamiento para obtener asesoría, seguimiento y las respectivas autorizaciones. Al respecto, dicta el ordinal 131 de dicho cuerpo normativo: “Artículo 131.-Corresponde al Director del Centro Educativo, en coordinación con la Junta, realizar la identificación de las necesidades, así como remitir directamente a la DIEE las solicitudes para el diseño, formulación y financiamiento de proyectos para el mejoramiento de la infraestructura del centro educativo, haciendo uso de los formularios y formatos digitales establecidos para tales efectos. El Director del Centro Educativo remitirá copia de la solicitud referida tanto al Supervisor del Centro Educativo como al Departamento de Servicios Administrativos y Financieros, con el propósito de informar sobre los servicios que se encuentran en proceso de trámite, de manera que las autoridades regionales puedan apoyar y dar seguimiento a la gestión ante la DIEE. La DIEE comunicará lo resuelto en cada caso al Director del Centro Educativo, a la Junta y a las autoridades regionales.” De la transcripción de todas estas normas, no existe duda de que la DIEE asumió un rol protagónico ante las facultades específicas que ostentaba para el momento de los hechos que se conocen en esta causa. Esas competencias se introducen en todas las fases de la contratación, desde la previsión presupuestaria, los diseños, la fase concursal y hasta la implementación de los proyectos. X.- Sobre el silencio positivo.- Frente a una gestión, reclamo, consulta, petición, queja o recurso formulado por el administrado ante una entidad pública, se genera el correspondiente deber jurídico -para ésta (la Administración)- de pronunciarse sobre ella, lo cual se constituye en expresión del derecho de respuesta (artículo 27 constitucional) y del acceso a la justicia administrativa (artículo 41 de la Carta Fundamental). Es así como el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública, en desarrollo de este deber dispone literalmente "1. La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley. 2.- El no hacerlo se reputará falta grave de servicio. 3.- El acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley." Se advierte, que la Administración no está obligada a resolver en forma favorable a los intereses del administrado, por cuanto, como bien lo señaló Eduardo Ortiz Ortiz: "... el contenido de la respuesta dependerá de las circunstancias de hecho y de derecho que apoyen la petición y podrá ser de conformidad con las mismas, tanto positiva, si aquellas circunstancias crean efectivamente en el ciudadano el derecho subjetivo que reclama, como negativa, si lo contrario. Pero, sea cual fuere el contenido de la respuesta, ésta tiene que darse y en un plazo razonable que permita calificarla como pronta y no como retrasada." (Los privilegios de la Administración Pública. Edición Mimeografiada. Colegio de Abogados. Universidad de Costa Rica. 1973. p. 115.) De manera que, si esta respuesta no se produce, ello causa un grave perjuicio a la regularidad debida de la actividad administrativa, a los intereses legítimos y derechos subjetivos de los administrados, además a la finalidad de servicio público o social de la Administración y, en general, a nuestro Estado Social de Derecho. No obstante lo anterior, el deber de respuesta enunciado, no siempre se cumple. Por ello, a fin de conminar la existencia de una voluntad tácita o presunta de la Administración -teoría del silencio administrativo- nace el silencio negativo -que supone el rechazo de la gestión formulada- y el silencio positivo -que supone la aceptación de la petición. Así, el instituto del silencio positivo es regulado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, que disponen textualmente: "Artículo 330.- 1.- El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela. 2.- También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones." "Artículo 331.- 1.- El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales. 2.- Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley." En nuestro ordenamiento jurídico, el silencio se entiende positivo cuando así se establezca expresamente, o cuando se trate de autorizaciones, o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela y cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública). El primer supuesto se refiere a relaciones inter-administrativas -en donde no hay participación de los administrados-, mientras que los permisos, licencias y autorizaciones se refieren a relaciones con los administrados. En este último supuesto, “se inserta el instituto del silencio positivo en el régimen de los actos reglados que imponen tasados cumplimientos por parte del interesado que aspire a la declaración de un derecho nacido no en virtud de tal declaración, sino en razón del Ordenamiento como acto constitutivo y previo a la declaración misma” (JIMENEZ MEZA, Manrique. Justicia Constitucional y Administrativa, Primera Edición, San José, Imprenta y Litografía Mundo Gráfico S.A, 1997. pág. 155. ). En palabras más sencillas, el silencio positivo en el ámbito de aplicación a favor de los administrados, comprende la preexistencia de un derecho subjetivo cuyo ejercicio queda sujeto a un requisito de eficacia, previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Desde este punto se vista, la autorización se tiene como un acto de "habilitación o permisión", entendiéndosele como el "acto administrativo por el cual la administración pública le concede al administrado la potestad de ejercer derechos preexistentes después, de una apreciación discrecional de su oportunidad y utilidad respecto del interés general. La autorización, en tal supuesto, obedece a una petición expresa del administrado pero que, generalmente, es discrecional en cuanto a motivo y contenido. La diferencia entre este tipo de autorización y licencia, en sentido estricto, radica en que la última tiene un efecto similar a la autorización pero normado, esto es, su contenido es reglado." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Biblioteca Jurídica Diké. pag. 449). Por su parte, el permiso se entiende como aquel "acto que autoriza a una persona -administrado- para el ejercicio de un derecho, en principio, prohibido por el propio ordenamiento jurídico. Es una exención especial respecto de una prohibición general en beneficio de quien lo solicita. Con el permiso se tolera o permite realizar algo muy específico y determinado. Su naturaleza consiste en remover un obstáculo legal para el ejercicio de un poder preexistente, se dice que es una concesión de alcance restringido, puesto que, otorga derechos de menor intensidad y de mayor precariedad" y que además "siempre se otorga un derecho debilitado nuevo que supone una excepción a una prohibición de orden público" (JINESTA LOBO, Op Cit, págs. 456 y 457). En términos generales ambos vocablos suelen confundirse, mas los dos coinciden en que debe mediar un derecho preexistente. Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria. Sin embargo, el acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo. La inactividad administrativa no puede constituirse en un motivo para lesionar el bloque de legalidad y constitucionalidad vigentes. Por ello, no puede operar el silencio positivo cuando se omitan algunos de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos. En línea con lo indicado, la LGAP remite la posibilidad de considerar el silencio positivo cuando una ley especial que así lo establezca. En materia de contratación administrativa existen normas específicas que son coincidentes con la regulación del silencio positivo en la LGAP, como se desprende del artículo 16 de la LCA, el cual es desarrollado en el numeral 201 del reglamento, cuyo texto expresamente señala que “El silencio de la Administración, se entenderá como aceptación de la petición, cuando se trate de una autorización admisible en Derecho y se haya cumplido con todos los requisitos”. Al respecto, la Sala Primera ha indicado en la sentencia 001096-F-S1-2011 de las 9 horas 45 minutos del 8 de setiembre de 2011 y reiterada en igual sentido por el Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en resolución N.º 00161 – 2018 de las 09 horas 30 minutos del 15 de noviembre de 2018, lo siguiente: “… el artículo 16 de la LCA, en efecto, impone a los entes públicos el deber de tramitar cualquier gestión del contratista en el plazo de 30 días hábiles; transcurrido ese tiempo sin respuesta motivada, dispone, operará el silencio positivo y se tendrá por acogida la petición, siempre y cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización o tutela, ante solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones, o bien, ante inactividades específicas frente a las cuales una norma legal haya otorgado dicha posibilidad…”. De igual modo ha dispuesto, los supuestos para acudirse a la figura silencial en aras de enfrentar una omisión por parte de la Administración Pública, se presentan cuando se pretende el reconocimiento o tutela de un derecho subjetivo o interés legítimo, porque si no, resulta improcedente la aplicación de la figura. Así las cosas, el silencio positivo produce una conducta administrativa favorable con plenos efectos jurídicos; siempre y cuando sean cumplidos los requisitos formales exigidos y los presupuestos establecidos en el ordenamiento jurídico. En este sentido, se puede afirmar que, para generar un acto administrativo estimatorio, la figura jurídica debe contener los siguientes presupuestos: i) la solicitud base reúna los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. ii) Transcurra el plazo legal establecido para su procedencia, sin que la Administración haya respondido. A nivel jurisprudencial se ha establecido que, en autorizaciones y permisos, existen excepciones a la aplicación del instituto. Ha sido la Sala Constitucional quien ha señalado que, en materia ambiental y urbanística, el silencio positivo resulta inaplicable (sentencias 6836-93, 5506-94, 2000-1895 y 2003-6322). Lo anterior ha sido replicado por la Sala Primera en los fallos 0397-F-2001 y 000771-F-S1-2008 de las 16 horas del 18 de noviembre de 2008.” XI.- Sobre el caso concreto. A partir de lo expuesto en los Considerandos precedentes y de previo a efectuar el examen peticionado en la demanda, se ha tenido por acreditado que la Sala Constitucional ordenó cumplir con las normas de accesibilidad y movilidad en la infraestructura educativa de la Escuela de Atención Prioritaria San Rafael en Desamparados, conforme a lo dispuesto en la ley 7600. Mediante informe del 19 de agosto del 2015, la DIEE recomendó la contratación de un profesional calificado que hiciera el “diseño de sitio, elaboración de planos constructivos, presupuesto detallado, especificaciones técnicas” de las obras necesarias para cumplir con esa normativa, que consistían en obras de urgente necesidad que permitieran cumplir con las regulaciones legales esenciales de acceso y movilidad adecuados dentro del centro educativo. Además el profesional debía brindar asesoría a la Junta en la elaboración de estudios técnicos complementarios en licitaciones publicaciones, así como la dirección técnica de la obra. Toda la asesoría para las obras y servicios a contratar la realizó la DIEE y mediante la publicación de una “contratación directa concursada (proceso abreviado)” fue la oferta de la actora la que resultó seleccionada por la Junta, lo cual se le comunicó en oficio JECE-4310-2015 del 23 de octubre del 2015. En términos generales, los honorarios profesionales de la arquitecta Vargas López ascenderían a un total de ¢21.853.200,00 puesto que las obras tendrían un valor de ¢205.443.681.50, mas por atrasos administrativos fue hasta el 31 de mayo del 2017 que la Junta de Educación, con las instrucciones recibidas de la DIEE, dispuso que la actora iniciara con la ejecución de lo que se le había contratado conforme al pliego de condiciones. A partir de ese momento, las instrucciones y disposiciones fueron emitidas por la DIEE, que debido a las malas condiciones del edificio del centro educativo, comunicó a través del ingeniero Gustavo Abarca -casi 2 años después de la adjudicación-, que ese contrato no se debía ejecutar en los términos acordados, tal y como quedó consignado en el oficio número DIEE-SUP-0623-2017 del 13 de junio del 2017, y en su lugar debía realizarse el diseño de las nuevas instalaciones para el centro educativo, puesto que el proyecto de mantenimiento que se tenía previsto, se habría de demoler posteriormente para construir un edificio nuevo. Fue por ello que dicho funcionario de la DIEE ordenó que la arquitecta Catalina Vargas se abocará al diseño del anteproyecto que correspondía a esas nuevas instalaciones. Al efecto, no se tomó ninguna decisión en aras de rescindir el contrato por una pérdida de interés en la contratación a fin de sacar un nuevo concurso que permitiera a otros interesados participar y ofertar, tampoco se suscribió alguna adenda o modificación de las condiciones iniciales de la adjudicación, ni se aprecia de modo alguno que hubiera participación de la Junta de Educación en la adopción de esa decisión. Así las cosas, sobre la base de la contratación directa concursada que la actora había ganado, ella simplemente atendió las instrucciones que recibía de la DIEE, de modo que le presentó el 27 de septiembre del 2017 el segundo “Presupuesto de Obra (Anexo 23 Supervisores) 11 de septiembre de 2017” para su debido trámite, cuyos honorarios profesionales estimó en la suma de ¢392.159.734,85,00, puesto que las obras de las nuevas instalaciones educativas las había calculado por encima de los ¢6.000.000,000,00, en el que detallaba que las obras incluían la demolición de edificios existentes y remoción de escombros, bahía vehicular, construcción de edificios de 3 a 4 pisos, área multiuso, muros de retención, cerramiento perimetral, transformador eléctrico y planta eléctrica, juegos infantiles kinder y escuela, sistema pluvial perimetral, planta de tratamiento y movimiento de tierra. Nótese el aumento desmedido en el calibre de las obras según su precio constructivo, que llevaron de manera proporcional al aumento de los honorarios profesionales de la señora actora. A partir de ese momento, era evidente que se estaba desatendiendo la circular DIEE-2910-2015, puesto que, mediante la figura de una contratación directa concursada, permitida para obras que no superaran los ¢200.000.000,00, se estaba cambiando el objeto contractual de una remodelación y reparación, a una infraestructura de grandes dimensiones que incluía la demolición de la escuela existente y la construcción de una totalmente nueva. Es evidente que con estas actuaciones, se produjo una abierta violación de los procedimientos de la contratación administrativa, puesto que ni siquiera era posible aumentar el objeto contractual hasta en un 50% de lo contratado, conforme al ordinal 12 de la LCA, debido a que los nuevos requerimientos peticionados por la DIEE eran sustancialmente de otra naturaleza y dimensión, con un evidente impacto sobre el erario público. Estas irregularidades provinieron de los funcionarios de la DIEE que, en ejercicio abusivo de sus facultades legales y reglamentarias, decidieron de manera unilateral e inconsulta siquiera a la Junta de Educación, un cambio en el proyecto original. Sin embargo, indistintamente de la buena fe con la que la actora pudo haber actuado, también con su participación y aceptación de las nuevas condiciones se cohonestó esa transgresión a los procedimientos, pues teniendo el deber de conocer la regulación aplicable y los límites de la contratación directa, estuvo de acuerdo en participar de una actuación que carecía del respaldo del contrato original para el cual había concursado y ofertado por una suma sustancialmente menor, lo cual le significaba una designación de hecho a título de “contratista” de lo que debió ser una licitación en la que mediara un concurso público que permitiera la participación de otros oferentes interesados, mediante un sano ejercicio de libre competencia, vedando así la posibilidad a la Administración de elegir la mejor de entre varias ofertas. Ergo, no hubo un pliego de condiciones, tampoco medió un concurso público, ni una serie de ofertas que fueron sometidas a escrutinio de la Administración. En estas circunstancias, la negociación fue ayuna de condiciones claras respecto de las obligaciones de ambas partes, pues ante la ausencia de cartel y la correspondiente oferta elegida tras un proceso concursal, no es posible sostener que estemos en presencia de un contrato administrativo que se encuentra acorde con el ordenamiento, así como tampoco una ampliación del contrato en los términos permitidos legalmente. A pesar de ello, la DIEE depositó a la Junta la suma de ¢397.180.290,74 para pago de servicios profesionales (Tracto A) y estudios preliminares, y le giró instrucciones a la Junta de dar la orden de inicio de las obras de diseño, según quedó consignado en oficio DIEE-SUP-207-2018 del 22 de febrero del 2018. Ese mismo día, en oficio JEESR-014-2018 del 22 de febrero del 2018, siguiendo las instrucciones de la DIEE como órgano técnico, la Junta de Educación le comunicó a la actora la respectiva orden de inicio. Para el 24 de julio del 2018, la Junta tenía a disposición la suma de ¢410.831.172,24 y mediante oficio DDIE-855-2018 del 20 de noviembre del 2018, el arq. Gustavo Abarca le comunicó a la Junta de Educación que era procedente realizar el trámite de pago parcial del tracto A por estudios preliminares, anteproyecto y trámite ante SETENA del estudio de impacto ambiental, correspondiente a las facturas No. 001000001010000000038 por ¢90.498.401,95 y No. 001000001010000000037 por ¢122.500,00. El 12 de marzo del 2020, la demandante entregó a la DIEE los planos arquitectónicos, eléctricos, estructurales, mecánicos, de sistema de incendios y planta de tratamiento, y según oficio DIEE-DDIE-0269-2020, el arquitecto Gustavo Abarca, indicó que con la presentación de esa documentación la Junta podría recibir la factura de pago correspondiente a las líneas indicadas en el presupuesto de obra especificados que se había utilizado para hacer el cálculo de honorarios profesionales, los cuales detalló de la siguiente manera: “planos constructivos y especificaciones técnicas por un monto de ¢241.329.067,60, presupuesto detallado por un monto de ¢60.332.266,90, levantamiento de curvas de nivel por ¢1.000.000,00, topografía rectificación de linderos por ¢500.000,00, memoria de cálculo sanitario ¢700.000,00”, todo lo cual asciende a la suma de ¢303.861.334,50, monto que corresponde a la factura N° 001000010000000131 por concepto de servicios profesionales presentada por la actora Vargas López, ese mismo día. La Junta a su vez solicitó autorización para ejecutar el respectivo pago a la DIEE, el 17 de marzo del 2020 mas no hubo respuesta y nunca se le canceló lo adeudado. Es esta suma en específico el objeto sobre el que gira principalmente la presente litis. A partir de ese momento, en oficio DVM-A-DIE-0416-2021 del 23 de marzo de 2021, suscrito por la señora Catalina Salas Hernández, Directora de la DIE, se cuestionó la ausencia de un informe técnico realizado por funcionarios de la DIEE que sustentara el nuevo diseño y el aumento del más del 100% en el objeto contractual y el pago de los honorarios profesionales y se valoraría su envío a la Contraloría General de la República para determinar la ilegalidad de las acciones realizadas, mientras que en oficio DVM-A-DIE-1010-2021 del 29 de julio de 2021, nuevamente la Directora de la DIE remitió el asunto a la Auditoria Interna del MEP para que verificara el procedimiento en razón de una posible contratación irregular. XII.- Sobre el silencio positivo en el caso en concreto. Los argumentos de la parte actora van en el sentido de que ella fue contratada según el ordenamiento jurídico puesto que la variación del objeto contractual, que disparó sus honorarios profesionales de aproximadamente ¢16.000.000 a casi ¢400.000.000, se sustentan válidamente en el contrato original que fue concursado por la Junta de Educación. Debe tenerse presente que, si bien es posible la modificación contractual, ésta no podía superar el 50% del objeto contratado, pues al ampliarse a la demolición y construcción de una nueva escuela, el contrato original se tornó ineficaz, puesto que si bien la Junta dio la orden de inicio en fecha a 31 de mayo del 2017, a menos de quince días, la DIEE emitió el oficio DIEE-SUP-0623-2017 del 13 de junio del 2017, ordenando realizar el diseño de las nuevas instalaciones en lugar de los planos para el proyecto de mantenimiento que se tenía previsto, solicitando a la actora se encargara del diseño del anteproyecto de las nuevas instalaciones. En tales circunstancias, sin duda se debía acudir a un nuevo procedimiento licitatorio conforme a las normas que el ordenamiento jurídico administrativo establece para tales efectos. Lo cierto del caso es que aquí la manera con que se amplió el contrato no siguió ninguna formalidad ni procedimiento concursal, no hubo un cartel o pliego de condiciones y su respectiva publicación a efecto de que se recibieran ofertas, tampoco se firmó contrato o el respectivo addendum, no hubo un precio pactado ni se dispuso plazo de finalización de la prestación de servicios, en absoluto incumplimiento del artículo 12 de la LCA y del 208 del Reglamento. Son precisamente estos hechos, los que permiten al Tribunal concluir que lo que existió fue una situación de hecho sin base contractual, porque la actora asumió un compromiso sobre la base de reuniones sostenidas con funcionarios de la DIEE sin un pliego de condiciones que detalle las necesidades de la Administración y los compromisos asumidos por ambas partes, en fin, sin cumplir con el procedimiento concursal exigido (por regla general, la licitación). Sin duda la contratación debía realizarse con apego a la Constitución Política y el ordenamiento jurídico administrativo vigente, mas lo cierto es que al no haberse acudido a un contrato válido, la entrega de los documentos que permiten a la accionante considerar que hizo pleno cumplimiento del contrato, no es tal, ante la irregularidad en que tanto ella como los funcionarios de la DIEE incurrieron. Resulta evidente que la Administración se benefició de la prestación de los servicios profesionales de la accionante, así como que ella, pese a la desatención del deber de verificación, actuó con una relativa buena fe, quien entregó todas las láminas, presupuestos, estudios de suelos y demás documentos a favor del MEP. Ciertamente la actora presentó al cobro la factura de honorarios qué ascendía a la suma de ¢303.861.332.50 que presentó a la Junta de Educación, suma que estaba a disposición en la Caja Única del Estado y su trámite fue transferido el 17 de marzo del 2020 a la DIEE para su autorización de pago. Sobre esa gestión, no obtuvo respuesta y ello es lo que motiva esta causa. En efecto, la gestión debió ser aprobada o improbada; sin embargo, el silencio positivo, en los términos que establecen los ordinales 330 y 331 de la LGAP, 16 de la LCA y 201 del reglamento, sería procedente solo en el supuesto de una contratación debidamente constituida y durante la ejecución de lo contratado, de modo que no cumple con lo estipulado para que opere el silencio positivo en las ejecuciones contractuales. Desde esta óptica, razón tiene la defensa del Estado al invocar que no se cumple con todos los presupuestos para que opere el silencio positivo, pues tal y como se explicó en líneas precedentes, el acto presunto solo puede acaecer cuando es conforme con el bloque de legalidad, resultando entonces que ante los hechos acaecidos, está vedada la posibilidad de pagar la suma establecida en la factura pues existen restricciones legales, lo que lleva necesariamente a denegar las pretensiones 3, 4, 5, 6 y 8 que aspira a que se le pague el monto expresado en la factura No. 00100001010000000131, por un total de ¢303.861.334,50, más intereses e indexación (como pretensiones accesorias), en el tanto no media un incumplimiento contractual ante la inexistencia del aludido contrato administrativo, que es la base de la tesis desarrollada en la demanda. Por demás debe indicarse que si bien el artículo 261 inciso 1 de la LGAP dispone que el procedimiento administrativo debe culminar dentro del plazo de dos meses, el mismo es ordenatorio y no tiene la consecuencia pretendida por la accionante tendiente a que opere el silencio positivo, puesto que más bien, en sentido contrario, superado el mismo una vez que se presentó la factura a trámite y no hubo respuesta en dos meses, operó el silencio negativo como regla general, lo que trae como consecuencia que se deban denegar las pretensiones 1 y 2, que aluden a la figura del silencio positivo en una errónea aplicación conceptual de los ordinales 330 y 331 de la LGAP, puesto que en esta materia existen normas específicas que regulan el silencio positivo, conforme a los ordinales 16 de la LCA y 201 del Reglamento, mismas que no le benefician. XIII.- Sobre el daño moral reclamado. Siguiendo la misma línea de razonamiento, lo expuesto atrás permite concluir que, si bien la actora pudo haber sufrido una afectación emocional importante ante la falta de pago de la factura, debido a que no podía hacer frente de sus obligaciones, los daños morales y psicológicos que reclama la accionante, no son de recibo, puesto que ella asumió el riesgo al haber sido copartícipe de actuaciones irregulares contrarias a la Ley de Contratación Administrativa, transgrediendo su deber de verificación de los procedimientos de conformidad con el ordinal 21 de la LCA y 218 del Reglamento. Por ende, no existe un criterio de imputación mediante el cual la Administración haya sido la generadora del daño invocado, puesto que la figura que utilizaron para la obtención de sus servicios se alejó sustancialmente de las reglas de la contratación administrativa y, por lo tanto, no está protegida por un contrato legalmente constituido. Entonces, siendo las pretensiones 4 y 7 que reclaman el pago de daño moral, accesoria a la pretensión principal de pago de la factura de cita, la cual se ha rechazado, dichos extremos deberán ser rechazados, así como la indexación e intereses. XIV.- Sobre las defensas. Interpuso la Junta de Educación la defensa de pago en el tanto se cancelaron a favor de la accionante dos facturas. Sin embargo, la demanda versa sobre el dinero que no se pagó por ¢303.861.334,50, que corresponde a la tercera factura, no a esas dos primeras respecto de las cuales no hay contención. Así las cosas, la defensa de pago no es de recibo, pues los dineros que se cancelaron no corresponden a lo que en esta causa se viene reclamando, sino a una fase previa. Alegó también prescripción y caducidad, argumentando solamente que los hechos inician en los años 2015 y 2016, cuando se realizó el proceso de contratación administrativa original por lo que ha precluido su derecho de hacer reclamos. Las dos defensas carecen de un desarrollo del derecho aplicable, siento que no explica la parte cuáles son las normas jurídicas ni los plazos que invocan, ni la manera en que se aplicarían a los eventos que ocurrieron en esta causa. No puede esta Cámara realizar una construcción argumentativa que la parte no enuncia, lo que lleva necesariamente a que la prescripción y la caducidad de la acción deban ser rechazadas, ante la ausencia de fundamentos de derecho que las sostengan. Por su parte, el Estado planteó la defensa falta legitimación ad causam pasiva, sosteniendo que la contratación era exclusiva de la Junta de Educación. Tal y como se desarrolló en considerandos precedentes, la participación de la DIEE, como órgano del MEP, fue indiscutible en los hechos sometidos a examen, de modo que sí existió una relación directa del Estado con la parte accionante y no existe motivo para acoger esa defensa puesto que la modificación del contrato originalmente suscrito con la actora, fue ideada y liderada por esa oficina. Ambos demandados plantearon la defensa de falta de derecho, la cual debe acogerse, toda vez que no opera el silencio positivo en esta causa ni estamos en presencia de un incumplimiento contractual, amén de las irregularidades acaecidas, de modo que no hay mérito para el pago de la factura puesta al cobro ni de los daños esbozados. XV.-Sobre las costas. En cuanto a este rubro, al amparo del numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, no se encuentra que exista algún motivo para exonerar del pago de costas a la parte actora, como consecuencia de lo anterior, se condena a la demandante, perdidosa en esta causa y por el hecho de serlo, al pago de costas a favor de ambos demandados. Por haberlo peticionado expresamente la representación estatal, se le confieren también los respectivos intereses legales sobre las costas, los cuales se contabilizarán a partir de la fijación de costas en firme en vía de ejecución de sentencia. POR TANTO Se rechaza la prueba para mejor proveer ofrecida por todas las partes. Se rechazan las defensas de prescripción, caducidad, pago y falta de legitimación ad causam pasiva. Se acoge la excepción de falta de derecho, se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se condena a la actora al pago de ambas costas de este proceso a favor de los demandados y, al favor del Estado, se reconocen los respectivos intereses legales que se contabilizarán a partir de la fijación de las costas en firme en vía de ejecución de sentencia. Evelyn Solano Ulloa Karen Calderón Chacón Lindsay Rodríguez Cubero - Código Verificador - 7ILS43KXNWV061 Documento firmado por: EVELYN SOLANO ULLOA, JUEZ/A DECISOR/A KAREN CALDERÓN CHACON, JUEZ/A DECISOR/A LINDSAY MANUELA RODRIGUEZ CUBERO, JUEZ/A DECISOR/A EXP: 21-007752-1027-CA Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected] Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 16:36:49. SCIJ de Hacienda SCIJ de la Procuraduría General de la República
EXPEDIENTE: 21-007752-1027-CA - 2 PROCESO: CONOCIMIENTO ACTOR/A: FRANCIS CATALINA VARGAS LOPEZ DEMANDADO/A: EL ESTADO N° 2024007422 CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT, THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at twelve hours and twenty-four minutes on the twenty-fourth of October of two thousand twenty-four.- Ordinary proceeding filed by Catalina Vargas López, represented by her special judicial attorney-in-fact, Lic. Juan Carlos Castro Loría, against the State, represented by the Procuradora Lic. Berta Marín González, and the Board of Education of the Priority Attention School of San Rafael (hereinafter the Board), represented by the special judicial attorney-in-fact, Lic. José Ramón Quesada Acuña. CONSIDERANDO I. Preliminary issues. Prior to this judgment, the following procedural acts were performed: The preliminary hearing was held on January 19, 2023, at which time the claims were clarified and set as they are in the complaint, the disputed facts were defined, and the documentary and testimonial evidence was admitted. The oral trial was originally scheduled by the Eighth Section for February 11, 2025, but by agreement of the Consejo Superior, XXVIII of Session N°84-2021 held on September 28, 2021, and agreement XXXIX of Session N°95-2021, held on November 4, 2021, a redistribution of personnel and case files in the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda was ordered as of July 17, 2023, an agreement in which the reassignment of trials by working groups was established so that the present proceeding was assigned to the Third Section, which advanced the trial date to October 3, 2024. On that date, the hearing was held in the presence of the parties, the evidence was taken, and the parties presented their conclusions, leaving the matter ready for judgment, which is issued within the legal term. II. Regarding the complaint. In detail, the plaintiff alleges that the Board of Education of the Priority Attention School of San Rafael, by order of the Sala Constitucional, arranged to carry out the necessary remodeling works so that said educational center would comply with the provisions of Ley 7600. By reason thereof, after having received the invitation to participate in the procurement, through official letter JECE43102015 of October 23, 2015, and having submitted a bid, the Board notified the plaintiff of the acceptance of her proposal. The procurement was intended for consulting services in “a) Site design, preparation of construction plans, detailed budget, technical specifications; b) Advisory services to the board in the preparation of complementary technical studies, in bidding and award; as well as, in the technical direction of the work,” whose terms of reference for the procurement contemplated “General preliminary studies. site design (location of the works within the land, among others). Construction plans and technical specifications of complementary works. Detailed budget (by module and activity) of the work. List of materials. Advisory services to the Board in bidding and award (for acquisition of materials and hiring of labor).” The selected service bid contemplated the total cost of the project at the sum of ¢145,430,000.00, of which the professional service fees amounted to ¢16,724,450.00. The budget for the works underwent several modifications until reaching the sum of ¢211,051,933.50 and her professional fees were adjusted to ¢22,453,200.00. However, the authorities of the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (hereinafter DIEE) modified that contractual object, in order to meet all the needs facing the educational center, which was recorded by architect Gustavo Abarca Mora of that state office, in which he indicated to her that she must carry out the design of the new facilities for the educational center in replacement of the plans for the maintenance project that had been planned, in order not to subsequently carry out demolitions to build a new building. It was for that reason that the plaintiff, on September 27, 2017, presented the second “Work Budget (Annex 23 Supervisors) September 11, 2017,” according to which the works for the new school amounted to the sum of ¢6,444,057,862.23, whose professional fees were estimated at the amount of ¢560,237,970.00, by reason of which the Tesorería Nacional deposited to the Board the sum of ¢397,180,290.74 for payment of professional services (Tract A) and preliminary studies, which led the Board to issue the order to commence the design works. By July 24, 2018, the Board had available the sum of ¢410,831,172.24, reason for which the DIEE authorized payment in favor of architect Vargas López, two invoices for ¢90,498,401.95 for payment of professional services and ¢122,500.00 for payment of an environmental impact study. The professional services contract for consulting between the Board of Education and the architect was signed by both parties and filed before the CFIA. On March 12, 2020, she delivered to the DIEE the architectural, electrical, structural, mechanical, fire system, and treatment plant plans, and according to official letter DIEE-0269-2020, architect Gustavo Abarca indicated that with the presentation of that documentation the Board could receive the corresponding payment invoice for the lines indicated in the work budget specified that had been used to calculate professional fees, which he detailed as follows: “construction plans and technical specifications for an amount of ¢241,329,067.60, detailed budget for an amount of ¢60,332,266.90, contour line survey for ¢1,000,000.00, topography boundary rectification for ¢500,000.00, sanitary calculation memorandum for ¢700,000.00,” all of which amounts to the sum of ¢303,861,334.50, an amount that corresponds to the invoice for professional services presented by the plaintiff Vargas López that same day. The Board in turn requested authorization to execute the respective payment from the DIEE on March 17, 2020, but there was no response and the amount owed was never paid to her. She considers that from that day the omissive conduct that she reproaches in this proceeding begins, since the DIEE never issued the definitive approval of the project, a competence that corresponded to it in accordance with the provisions of Article 137 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (hereinafter RLCA), but the documentation remained without processing. She estimates that with what has been acted upon, Article 261 subsection 1 of the Ley de Contratación Administrativa (hereinafter LCA) has been violated, having exceeded the two-month term of the administrative procedure, and the figure of positive silence has operated in accordance with Article 331 of the Ley General de la Administración Pública, since it concerns an authorization that should have been materialized within a period of one month. She considers that the default into which the office receiving the documents fell cannot be interpreted to her detriment, since at all times she adjusted to the guidelines issued by the Board of Education and the DIEE, the latter charged with providing advisory services throughout the procurement process. She adds that the money was already available in the Board of Education's account since September 27, 2017, for a total amount of ¢410,832,172.24, with the administration now seeking to affect a contract already executed and final, since the contractor's obligations had already been satisfied, as well as the contractual object, all of which was accredited by the School Director and Mr. Gustavo Abarca. She considers that the administration's position constitutes a breach of the principles of good faith and legitimate expectations, causes an economic imbalance for the contracting party, and generates illicit enrichment for the administration, given that the plans were completed and timely approved by the CFIA, and the administration can carry out at any time the works set forth in the plans prepared by the plaintiff. She alleges that there was a series of concatenated acts that required her to change both the preliminary project design and the respective budget on various occasions, to satisfy the Administration's interest in having a modern and efficient design that would meet the needs of the educational center, and based on legitimate expectations, she fulfilled all her contractual obligations, with only the agreed payment pending for impeccable work that has not been subject to challenge, which leads her to consider that the only viable option is the payment of the price agreed for the preliminary project, given that the omissive conduct in the payment of said item leads to the materialization of a contractual breach in one of the essential elements of the contract. With what occurred, she was subjected to a very high level of stress that harmed her emotional and private life, since she submitted to the payment of very high sums of money to third-party subcontractors, an emotional strain that harmed her state of mind and her psychological health, given the enormous worry over the breach of payment for the works performed. To that effect, she sets forth her claims as follows: 1. That the authorization request submitted to the DIEE on March 17, 2020, should have been approved or denied within a period of one month, that is, by May 17, 2020, in accordance with the provisions of Art. 331 of the Ley General de la Administración Pública, this being an omissive conduct that is the generating cause of the damages claimed herein and that made payment of Invoice No. 00100001010000000131 for an amount of ¢303,861,334.50 impossible. 2. That because it concerns an “authorization,” under the terms set forth in Article 331 of the Ley General de la Administración Pública, positive silence occurred in relation to the approval request filed before the DIEE on March 17, 2020. 3. That the defendants breached the contract by not timely paying the amount of Invoice No. 00100001010000000131 for an amount of ¢303,861,334.50, despite the fact that Arch. Catalina Vargas López had fully complied with her contractual obligations. (At the preliminary hearing, she was asked to clarify which contract and she indicated that it was the design of works indicated in the facts and the invoices of that same contractual object, as it is the same bidding process that was modified). 4. That the defendants be ordered to pay the damages caused. (She clarified at the preliminary hearing that the moral damage and psychological damage were a consequence of the preceding fact). 5. That both defendants be ordered to pay the amount stated in Invoice No. 00100001010000000131 for an amount of ¢303,861,334.50. 6. That indexation of that amount be ordered as of the moment it should have been paid, which shall be verified in the judgment execution stage. 7. That Ms. Vargas López be awarded a sum of fifteen million colones (¢15,000,000.00) for moral and psychological damages. 8. Interest on the sum ordered, until its effective payment. 9. That they be ordered to pay both costs of this proceeding. III. Defense of the State: The State denies the complaint, alleging that the requirements for positive silence to proceed are not met, which are: 1. That there be a legal provision that expressly grants approving effects to administrative acts arising in administrative procedures in certain matters. 2. The period within which the Administration in charge of the procedure in its constitutive phase had to rule on the request must have expired without said ruling having been issued; 3. That what is requested is in conformity with the legality framework, since the lack of response should not serve to authorize illegality; and 4. Compliance with the provisions of Article 7 of the Ley de Protección al Ciudadano contra el Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos N° 8220 is required. Applied to the specific case, it considers that the application of the figure of positive silence is not appropriate, since the procurement entered into by the Board of Education with the plaintiff was for an educational infrastructure project, and it must conform to the legal system such that the Board of Education must have advice and support. Secondly, the plaintiff does not meet the requirements for positive silence to apply, given that it is required that what is requested be in conformity with the legality framework and what the plaintiff requested was that payment of Invoice No. 00100001010000000131 for her professional services for an amount of ¢303,861,334.50 be authorized; however, said invoice has not yet been approved by the DIEE, given that it drew their attention that the project began with an estimated amount of ¢205,293,681.50; subsequently the amount rose to ¢6,099,226,690.00, with the contract having an excessive increase that does not conform to Article 208 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, for which reason the Internal Audit Office of the MEP has been requested to issue a criterion to determine if this is a case of an irregular procurement. In the third place, it does not consider that positive silence applies because the plaintiff does not comply with the provisions of Article 7 of the Ley de Protección al Ciudadano contra el Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos N° 8220. On the contrary, the plaintiff merely quantifies the amount of moral damage and psychological damage that she seeks to be compensated for; however, the quantification of the reparation cannot be established without further elements of consideration. It estimates that the plaintiff's petition lacks evidence and bears no causal relationship to the State's action, since there is a lack of right due to the fact that the action that could generate the alleged damages is performed by the Board of Education in the proper exercise of its powers, since the Boards of Education are by legal provision the entities that contract and award, and the DIEE only acts as a technical advisory body to the Board in accordance with the provisions of Article 145 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, an action by the DIEE that in this case is in accordance with the law and has not generated any moral damage to the plaintiff. It argues that there is no causal nexus between the material damage and the State's action, in addition to the fact that one must consider the fact that no one can claim ignorance of the law, and Article 208 subsection c) of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa states that the administration may modify its contracts provided that it does not exceed 50% of the original amount including readjustments or revisions, and the contract had an excessive increase of more than 100% and as a consequence there is an increase in the plaintiff's fees, which must be assessed as to whether the Contraloría General de la República should be notified, so it is clear that the plaintiff through her own actions has placed herself in this situation which has resulted in the payment of the invoice for professional service fees not yet being able to be authorized, thus constituting the State's strict liability exemption of fault of the victim. IV.- Defense of the Board of Education. The Board denies the complaint, since the consulting services and the works planned in the bidding terms never took place because the DIEE officials instructed the plaintiff to prepare other designs and works aimed at a much broader project of construction of new facilities for the educational center. The Board of Education never adopted any agreement, nor did it issue instructions or orders for those new tasks that the DIEE assigned to the plaintiff, works that are financed with MEP resources, such that the Board of Education has no decision-making power, in addition to the fact that it lacks technical knowledge in this regard. It raises the defenses of lack of right, statute of limitations and expiration, and requests that the plaintiff be ordered to pay both costs. It files the defense of payment since there were partial payments, which were acknowledged in facts 36 and 37 of the complaint corresponding to Tract A invoices for preliminary studies of the preliminary project and payment for the environmental impact study (evaluación de impacto ambiental), for which there was authorization from the DIEE as noted in official letter DDIE-855-2018. V.- Evidence for a better resolution. The participants offered evidence for a better resolution, regarding which a respective hearing was granted at the oral trial. The plaintiff offered resolution N° 121-2023 issued at 09:50 hours on December 13, 2023, by the Tribunal de Servicio Civil (images 1504 to 1531); the State offered document AI-1250-2024 (images 1536 and 1537); while the Board of Education offered an updated account statement from caja única (images 1543 and 1544). The admission of this type of evidence is the exclusive purview of the Court because it is exceptional and untimely, such that it is only admitted if it satisfies the filters established in ordinal 50 of the CPCA, also applying ordinal 41 of the CPC and 220 of the CPCA, and, furthermore, if it is indispensable for resolving the object of the proceeding. Although the evidence provided relates to facts subsequent to the complaint and answer and allows for an updated reference of the facts, the truth is that the evidence existing in the case file is abundant and sufficient to resolve the merits of this case, with the evidence offered not being useful to clarify or demonstrate facts relevant to the resolution of the case, which leads this Chamber to reject it. VI.- Proven facts: The following are deemed as proven facts of relevance for resolving this case: By means of an amparo appeal processed under case file number 15-011363-0007-CO, the Sala Constitucional issued Voto No. 2015013549 at 9:25 hours on August 28, 2015, in which it granted the action filed on behalf of a minor with a disability, and ordered the Director of the DIEE to make the necessary budgetary provisions and to implement, with specialized technical advice, the adaptations of the physical plant of the Priority Attention School San Rafael in Desamparados required to meet the needs of persons with disabilities (images 85 to 93). On September 17, 2015, the DIEE issued circular DIEE-2910-2015 regarding the "economic limits applicable to abbreviated competitive direct procurement processes for the construction of educational infrastructure processed under the abbreviated projects modality," according to which infrastructure projects with a budget equal to or less than ¢600,000,000.00 would be processed under the abbreviated competitive direct procurement modality (abbreviated process), for which the boards of education had to have the respective written authorization from said Directorate. Likewise, the hiring of external professionals in the construction area for this type of process had to have the prior approval and authorization of the DIEE (image 100). The DIEE authorities undertook the task of inspecting the educational center and, through official letter No. DIEE-SD-US-2015 of August 19, 2015, the tasks to be carried out in the short term to make it accessible were defined, which included demolition and reconstruction of sidewalks, construction of ramps with their roofs, remodeling of the sanitary facility and construction of septic tank and drains, wheelchair accesses to the dining room, non-slip tiles, among others (images 81 to 83). The Board of Education of the Priority Attention School of San Rafael, on October 7, 2015, sent an invitation to the plaintiff for the procurement of consulting services in: “a) Site design, preparation of construction plans, detailed budget, technical specifications; b) Advisory services to the board in the preparation of complementary technical studies, in bidding and award; as well as, in the technical direction of the work.” In accordance with the bidding terms, the works to be developed at the school required the professional to make a prior visit to the site, additional technical studies (soil tests, infiltration tests, topographic survey and environmental feasibility), construction plans, technical specifications, detailed budget, list of materials, advisory services to the Board in bidding and award, technical direction of the work, in order to achieve the following works: demolition and reconstruction of the main access sidewalk with a ramp and landing at the entrance to the school, an access ramp to the accessible sanitary services facility with galvanized tube railing and expanded iron sheet, 15 m long gutter and two 3 m long downspouts on an eave, roof for the ramp leading to the accessible sanitary services, remodeling of the sanitary services facility so that it has an accessible sanitary service, construction of septic tank and drains for the sanitary facility, installation of 2 platforms to transport a wheelchair providing access to the dining room, repair of stair step floor finish with non-slip tile and handrails, construction of floor levels for access to the dining room, repair of sidewalks accessing the play area, modification of the evacuation system from the preschool entrance, construction of a roof in the preschool access area, covered walkway between the classrooms adjacent to the dining room of 20 m in length, construction of ramps in the hallways of the adjacent classrooms up to the dining room, partial or total reconstruction of the electrical installation and electrical connections to eliminate the fire hazard (bidding terms on folios 24 to 40 of the administrative file, images 100 to 128 of the judicial file). The plaintiff presented her bid proposal, according to which her professional fees amounted to ¢16,724,450.00 for a projected cost of the work of ¢145,430,000.00, and through official letter JECE43102015 of October 23, 2015, the president of the Board of Education notified her that her bid was approved through ordinary session N° 401 (image 1288, images 130 to 138 and 144 of the judicial file, 153 of the electronic administrative file). After a meeting held with Mr. Gustavo Abarca, DIEE official, it was defined that the value of the works amounted to the sum of ¢205,293,681.50. As a result thereof, in a document called “Work Budget (Annex 23 Supervisors)” of May 10, 2016, the architect adjusted her professional fees to the sum of ¢21,853,200.00 (images 147 and 148, see reference in official letter JECE-42082016 in images 152 of the judicial file). Through official letter dated May 31, 2017, the President of the Board of Education notifies the plaintiff that as of that same day she may begin the corresponding procedures (folio 225 of the administrative file, image 184 of the judicial file). Through official letter DIEE-SUP-0623-2017 of June 13, 2017, the DIEE notifies the Board of Education that since the maintenance works for the School exceed two hundred million colones, the design of the new facilities must be carried out instead of the plans for the maintenance project that had been planned, thus requesting that the plaintiff proceed to the design of the preliminary project corresponding to new facilities and that, once it is obtained, the required funds will be requested to continue with the project since those held by the Board are insufficient (folio 250 of the administrative file, image 186 of the judicial file). On September 29, 2017, the plaintiff presented the “Work Budget (Annex 23 Supervisors)” in which she detailed that the works included demolition of existing buildings and debris removal, vehicular bay, construction of 3 to 4-story buildings, multipurpose area, retaining walls, perimeter enclosure, electric transformer and power plant, kindergarten and school playgrounds, perimeter stormwater system, treatment plant and earthworks (movimiento de tierra), all of which was estimated at the sum of ¢6,033,226,690, plus professional fees corresponding to Tract A in the sum of ¢392,159,734.85 (folios 454 to 456 of the administrative file). Through official letter DIEE-2915-2017 of November 24, 2017, the Director of the DIEE notifies the Board of Education that the sum of ¢397,180,290.74 will be deposited for the payment of professional services Tract A and preliminary studies (folio 284 of the administrative file, image 197 of the judicial file). The Board of Education certified that, as of March 5, 2018, there was an available balance deposited in the Caja Única in the sum of ¢410,831,172.24, intended for the payment of professional services Tract A and preliminary studies in accordance with official letter DIEE-2915-2017 of November 24, 2017 (folio 299 of the administrative file). In official letter DIEE-SUP-207-2018 of February 22, 2018, the DIEE notified the Board that the start of the design works was authorized, and therefore, that same day, in official letter JEESR-014-2018 of February 22, 2018, the Board of Education notified the plaintiff of the respective order to commence (images 206 to 208 of the judicial file, folio 285 of the administrative file). Through official letter DDIE-855-2018 of November 20, 2018, Arch. Gustavo Abarca of the DIEE notified the Board of Education that it is appropriate to process the partial payment of Tract A for preliminary studies, preliminary project, and processing before SETENA of the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), corresponding to Invoices No. 001000001010000000038 for ¢90,498,401.95 and No. 001000001010000000037 for ¢122,500.00, indicating that said preliminary project had been approved by the DIEE, as it complies with current regulations, according to the requirements established in the Código Urbano (see image 375 of the administrative file, invoices in images 218 to 221 of the judicial file). Through official letter DIEE-DDIE-0269-2020 of March 12, 2020, the DIEE notified the Board of Education that it received from the architect the following documents: architectural plans 64 sheets, fire system plans 9 sheets, treatment plant plans 11 sheets, detailed work budget document in Excel format, other documents that included the location permit for the treatment plant issued by the Ministerio de Salud Pública, the wastewater discharge permit, the SETENA resolution with environmental feasibility, the stormwater discharge approval from the Municipality of Desamparados, as well as the amparo appeal in case file 15-011363-0007-CO. To that effect, the Board was informed that it could receive the corresponding payment invoice for the lines indicated in the “Work Budget (Annex 23 Supervisors)” that was prepared for the calculation of professional fees, which are construction plans and technical specifications for an amount of ¢241,329,067.60, detailed budget for an amount of ¢60,332,266.90, contour line survey for ¢1,000,000.00, topography boundary rectification for ¢500,000.00, sanitary calculation memorandum for ¢700,000.00, all for the corresponding processing and that once the invoice was received, it had to request approval thereof (see image 460 of the administrative file, image 255 of the judicial file). That same day, March 12, 2020, the plaintiff prepared Invoice No. 001000010100000000131 for the sum of ¢303,861,334.50 for “Payment for construction plans and technical specifications, preparation of a detailed budget, contour line surveying, topography boundary rectification, and sanitary calculation report (memoria de cálculo sanitaria)” and sent it to the DIEE by email for its respective payment (folios 441 and 458 of the administrative file). By means of official letter EAPSR-I-018-2020 of March 17, 2020, the President of the Education Board and the Director of the educational center requested from the DIEE authorization for payment of invoice No. 001000010000000131 for the sum of ¢303,861,334.50, for payment of construction plans and technical specifications, preparation of a detailed budget, contour line surveying, topography boundary rectification, and sanitary calculation report (memoria de cálculo sanitaria) (folio 443 of the administrative file, image 251 of the judicial file). On October 26, 2020, the plaintiff submitted a note to the Education Board indicating that since March 12, 2020, she had concluded her work and that the only thing missing was an official letter addressed to the Federated College of Engineers and Architects giving approval for the APC procedure and that, upon approval, she be paid the Tract B fees owed to her (folios 721 and 722 of the administrative file). By means of official letter DVM-A.DIE-DDO-UD-0077-2021 of March 11, 2021, a technical opinion on the technical viability of the San Rafael Arriba School project was issued (see images 898 to 922 of the administrative file). By means of official letter DVM-A-DIE-0416-2021 of March 23, 2021, signed by Ms. Catalina Salas Hernández, Director of the DIE, and addressed to Eng. María Fernanda Santana Corrales, Department Head, and Arch. Mario Sánchez Barrantes, Head of the Design Unit, it is indicated that in the absence of a technical report prepared by DIEE officials supporting the new design, the technical report was requested from the DIE’s Work Development Department and that, through official letter DVM-A-DIE-0415-2021, the contracting file was requested from the Education Board to assess the context under which the contracting and contractual modification were carried out, in which the project increased more than 100% in its contractual object and the payment of professional fees, and its referral to the Comptroller General of the Republic would be assessed to determine the illegality of the actions taken (see images 926 to 931 of the administrative file). By means of official letter DVM-A-DIE-1010-2021 of July 29, 2021, Ms. Catalina Salas Hernández, Director of the DIEE, requested that the MEP Internal Audit verify and analyze the contracting procedure carried out by the Board for the professional services of the plaintiff on the grounds of a possible irregular contracting (see images 951 to 953 of the administrative file). By means of official letter AI-1586-2021 of October 6, 2021, the Internal Audit communicates that the situation presented regarding the contracting procedure with the plaintiff is scheduled to be addressed in the first quarter of 2022 (see image 991 of the administrative file). By means of official letter DVM-A-DIE-DDO-UD-0664-2021 of October 26, 2021, the plaintiff is informed that with regard to the lack of response to official letter EAPSR-022-2020, no action is recorded in the file and that, in order to clarify the reasons why the letter was not responded to, the process was submitted to analysis before the MEP Internal Audit; in addition, the DIEE’s attention was drawn to the fact that the project began with an estimated amount of ¢205,293,681.50, subsequently the amount rose to ¢6,099,226,690.00 (according to the document visible at image 280 of the administrative file), with the contract having an excessive increase that does not conform to Article 208 of the Regulations to the Administrative Contracting Law (imágenes 104 and 986 of the administrative file). VII.- On the merits. Constitutional article 182 establishes, as a general principle, the public bidding procedure for entering into contracts with the Public Administration. In this way, it seeks to ensure that the Administration obtains the goods and services of the best offeror in the market, which most closely align with the satisfaction of the public interest. The repealed Administrative Contracting Law – Law 7494 of April 24, 1998 – and its Regulations, are the normative framework applicable to this specific case given the dates on which it was signed and contracted, which is why they constitute the regulatory framework in matters of administrative contracting on the basis of which the examination in this proceeding will be conducted. The institution of direct contracting (contratación directa) provided for in that normative body is an exception to the general rule of competitive bidding and arose because bidding procedures often drag on for prolonged periods, which could well span months or even years, in situations exceptionally and exhaustively provided for by the legislator, so that the Administration could omit the bidding route for obtaining the goods or services it required. It was, then, a palliative measure in which the legal requirements of bidding are lifted, so that, instead, the required services could be accessed immediately. Even today, with the validity of the General Public Procurement Law – Law No. 9986 – in effect since December 1, 2022, administrative contracting transcends the mere meeting of minds signed in a document, as it incorporates a normative set composed of the bid specifications or set of conditions (cartel or pliego de condiciones) – which constitutes the regulations between the contracting parties – and the offer of the designated candidate, all of which is conditioned from its origin, evolution, and conclusion to the needs of public policy. By means of the cartel – currently called the set of conditions (pliego de condiciones) under current legislation – of the competition, the bases for it are established, according to the needs of the respective Public Administration. For this reason, it is understood that the cartel is equated to the regulations of the contracting, defining the conditions under which it materializes, and based on that, the bidder prepares its offer, which has the characteristic of being integral in all its components, that is, both in the content of the main document and in the designs, plans, samples, and catalogs that accompany it. Therefore, none of these components can be viewed in isolation without considering the integrality of the offer and the cartel to which it refers. Based on the cartel and the contents of the awarded offer, the respective administrative contract is founded, so that the determination of the effective fulfillment of the obligation must be made by referring both to the cartel and to the offer considered integrally, and always oriented towards compliance with the principle of good faith between the signing parties and in consideration of the public interest that guided the Administration’s decision to carry out the respective contracting. This is why the legislator established, starting from article 7 of the LCA, the ways in which the administrative contract is perfected, which must be known and mandatorily complied with by the signing parties. In search of the most favorable offer that best adjusts to the requirements of the specific case, canon 5 implemented the principles of equality and free participation, so that there would be freedom of proposal and offer to contract with the Administration, subject to the conditions that the specific procedure establishes. That subjection to legality entails the submission of the Administrations to the entire body of law in this matter, which starts from a constitutional basis (articles 121 subsection 14), 140 subsection 19), and 182), developed in legal and regulatory norms, complemented by the criteria of the Comptroller General of the Republic regarding the function of control and oversight of the public treasury. VIII.- On the duty to submit to legal procedures in matters of administrative contracting. Given the bilateral nature of the administrative contract and the publicity of the norms that govern and compose it, in order to avoid actions that set it aside and seek, in contravention of the principle of equality and free participation, agreements between the Administration and an offeror outside the required procedures, the publicity of the public procurement system inhibits any attempt to claim ignorance, under the application of the rule underlying constitutional mandate 129. The legal system imposes on both parties a duty of verification, to adhere to and subject their actions to the normative framework governing this matter, so that the validity of public contractual activity can only be understood when it is substantially in accordance with the legal system (article 128 in relation to articles 158 and 166, all of the LGAP, and Articles 3 and 32 of the LCA). Therefore, all state and contractor actions, within the different phases of administrative contracting, that transgress the procedural forms provided for in the legal system, produce serious defects that are clearly regulated in the norm, whether in the Law and its regulations, or in special norms. Starting from article 21 of the LCA, the duty of the parties to verify the correctness of the procedure is established, and Article 218 of the RLCA literally dictates the following: “Article 218. Duty of verification. It is the contractor’s responsibility to verify the correctness of the administrative contracting procedure and contractual execution. By virtue of this obligation, to base claims for compensation, it may not allege ignorance of the applicable legal system or of the consequences of the administrative conduct. (…) Our legal system does not permit the non-application of legal forms, for through them, mismanagement of the public treasury materializes through disrespect for the principles of free competition, full participation of interested parties, and publicity, and it also serves to evade public controls. IX.- On the construction of MEP educational centers. Understanding, then, that the legal system is what regulates the matter of public procurement, it is necessary to understand how the acquisition of buildings for educational centers of the Ministry of Public Education is materialized. To this effect, it must be indicated that for the purchase of such assets, powers assigned by the legislator converge on the Education Boards (for schools) or Administrative Boards (in high schools), which are public law entities originating from the Education Code of 1944, later developed in the Fundamental Education Law of 1957, of state origin, whose composition is designated by the local government (Article 13 subsection g) of the Municipal Code) and which also act as an auxiliary body of the Ministry of Public Education (Central State), resulting in the fact that they obtain their financial support, primarily, from transfers from the Ordinary Budget of the Republic. On this subject, the Fundamental Education Law - Law No. 2160 of September 25, 1957 -, provides the following: “Article 42.-The Education Boards shall act as delegations of the Municipalities. They shall be auxiliary bodies of the Public Administration and shall serve, at the same time, as agencies to ensure the integration of the community and the school.” “Article 43. Each Secondary Education Institution shall have an Administrative Board appointed by the respective Municipality, from the lists of three submitted by the corresponding Teachers’ Councils. The Administrative Boards have full legal capacity (personería jurídica) to acquire rights and contract obligations. Regarding real estate, they may only acquire what is necessary to fulfill the purposes of the high schools under their charge. In carrying out these legal acts, the Administrative Boards shall be subject to the provisions regarding Education Boards established in Articles 36, 37, and 38 of the Education Code. Regarding national and municipal taxes, the Administrative Boards shall enjoy the same exemptions granted by law to education boards. The property owned by the Administrative Boards destined for their public functions is unseizable.” In that same sense, the General Regulations for Education Boards and Administrative Boards of the Ministry of Public Education, Decree No. 38249-MEP of February 10, 2014, grants them legal personality and enables them to contract, as it states the following: “Article 5º-As auxiliary bodies of the Public Administration, the Boards have legal personality and their own patrimony. They are responsible for the administration of public funds transferred for the operation of the educational center. The property owned by the Boards is unseizable.” “Article 68.- “The Boards, as public law persons, may carry out all types of administrative contracting to achieve their purposes, subject to the provisions of the Financial Administration and Public Budgets Law, the Administrative Contracting Law and its Regulations, as well as the special provisions contained in this Regulation and in the regulations governing the matter.” Notwithstanding the attributions to conclude contracts and administer public funds, the Education Boards are subject to the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (DIEE) of the MEP, which is the specialized technical body that provides them with support. Article 145 of the Regulations to the Administrative Contracting Law (reformed by means of Decreto Ejecutivo 40898 of January 22, 2018), dictates the following: “Article 145. – “Educational infrastructure projects. For the comprehensive management of educational physical infrastructure projects, which involves design, construction, maintenance, restoration, and the execution of works in general, as well as the professional services necessary to carry out those projects, both the Education Boards and the Administrative Boards may use the competitive direct contracting procedure, for which it will be necessary to invite a minimum of three potential offerors. For the proper application of this mechanism, the Ministry of Public Education and the Ministry of Public Works and Transport shall adopt the general provisions establishing the internal control measures necessary to guarantee the most efficient and effective administration of the public funds involved in these contracts, as well as the means to allow the Boards to access the required legal and technical advice, both for the phase of preparing the bid specifications and for the evaluation of offers and contractual execution. Within the organization of the respective Ministry, a unit responsible for executing this task and authorizing the start of each particular contracting shall be established. The lack of this authorization shall result in the nullity of the entire procedure.” In that same sense, the General Regulations for Education Boards and Administrative Boards of the Ministry of Public Education, incorporates the DIEE for technical coordination in educational infrastructure, as it expressly states: “Article 129.- “It is the responsibility of the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (DIEE) to issue the technical guidelines, circulars, and procedure manuals required for the development of the necessary projects for the improvement of educational center infrastructure, regarding preventive, recurrent, and corrective maintenance, as well as new works. The foregoing in accordance with the Infrastructure Policy issued by the Superior Council of Education. Within the framework of the Annual Training Plan for Boards, it is the responsibility of the DIEE to support the Directorate of Regional Management and Development in the execution of components related to matters within its competence.” “Article 133.-Every project for infrastructure development in a public educational center, regardless of the funding source, whether for new works, maintenance, or significant infrastructure improvements, must have the prior approval of the DIEE. The DIEE may not release funds to the Boards for the financing of educational infrastructure without a previously approved project, in accordance with the established technical guidelines. Once the educational infrastructure project has been approved by the DIEE and the release of funds has been made by the Financial Directorate, whether partially or totally, the Board must process the budgetary modification before the Regional Directorate of Education in order to guarantee its incorporation into the current budget. The foregoing regardless of whether the funds are transferred directly to the Board’s bank accounts or remain on deposit in the State’s Single Treasury Account (Caja Única del Estado).” “Article 134.-The DIEE may release funds to the Boards for the contracting of professional services required for the design and formulation of educational infrastructure projects. This includes soil studies, environmental impact studies, architectural design, construction plans, budgets, and other complementary tasks. It may also release funds for carrying out preparatory tasks such as earthworks (movimiento de tierras), water channeling, processing of permits, and specialized studies, if required.” “Article 135.-The DIEE may directly carry out the design and formulation of educational infrastructure projects, with the contracting and execution of the managed works remaining at its discretion.(…)” “Articles 136.-The Boards may formulate projects for the development of educational infrastructure using the prototypes or contextualized models established by the DIEE. These projects must be sent directly to the DIEE for assessment and approval, at any time of the year.” “Article 137.-The execution of educational infrastructure projects by the Boards must be carried out following the administrative contracting procedures, in accordance with current regulations and the complementary guidelines issued by the DIEE. The DIEE and the Boards may apply the exception mechanisms established by law in the event of natural disasters and national or regional emergency situations, in which the declaration provided by law intervenes, as well as in the execution of sanitary orders, which due to their implications for the educational process require priority intervention.” “Article 140.-In accordance with Article 137 of the Regulations to the Administrative Contracting Law, for the construction and maintenance of educational infrastructure, the Boards may use the competitive direct contracting procedure, for which they shall have the technical and legal advice of the DIEE. In this case, the Boards shall be obligated to follow the guidelines defined by the DIEE. The lack of its authorization for the start of each particular contracting shall result in the nullity of the entire procedure.” The original text of Decreto Ejecutivo N° 38170 Administrative Organization of the Central Offices of the Ministry of Public Education (applicable to the proceedings since it was reformed by means of Decreto Ejecutivo N° 42488 of July 14, 2020, which changed the nomenclature of the DIEE to DIE), dictated the following: “Article 135.-The Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (DIEE) is the technical body responsible for planning, developing, coordinating, directing, monitoring, and evaluating plans, programs, and projects aimed at the improvement and expansion of physical educational infrastructure and its equipment, as a means to facilitate access, quality, and equity in Costa Rican public education. It encompasses preventive and corrective maintenance, rehabilitation, and construction of educational infrastructure, as well as its equipment and the provision of furnishings.” “Article 138.-The Directorate of Educational Infrastructure and Equipment shall provide technical advice to the Education Boards and Administrative Boards for the execution of projects related to preventive and corrective maintenance, rehabilitation, and construction of educational infrastructure, as well as its equipment and the provision of furnishings, financed with MEP budget or other funding sources, in accordance with the specific regulations established for such purposes.” “Article 139.-The functions of the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment are: a) Execute the educational infrastructure and equipment plans, programs, and projects, in accordance with the guidelines issued by the higher authorities. (…) c) Establish the procedures to guide the process of preventive and corrective maintenance, rehabilitation, and construction of educational infrastructure, provision of furnishings and equipment, in accordance with the provisions of the current legal framework, the technical standards, and the regulations issued by specialized entities. d) Analyze, study, formulate, plan, advise, research, evaluate, and disseminate all processes related to the provision of educational infrastructure, furnishings, and equipment. (…) f) Provide technical advice on cooperation projects with national and international bodies, both public and private, related to preventive and corrective maintenance, rehabilitation, and construction of physical infrastructure for public educational centers, as well as their equipment and provision of furnishings; in coordination with the Directorate of International Affairs and Cooperation. g) Advise the Education Boards and Administrative Boards in the planning and implementation of educational infrastructure and equipment projects, financed with resources transferred by the MEP and other funding sources. h) Issue the technical guidelines, directives, and procedure manuals required to guide the allocation, use, supervision, and control of public funds channeled to the Education Boards and Administrative Boards, in matters within its competence. (…) j) Plan and implement the training processes required by the Education Boards and the Administrative Boards, for the development of activities related to the contracting, administration, execution, and control of educational infrastructure and equipment projects. (…) p) Coordinate training and informational sessions directed at Education Boards, Administrative Boards, educators, directors, the educational community, private and public companies, and other bodies involved in processes related to the development of school infrastructure and its equipment. (…)” It must be noted that in the genesis of contracting for the acquisition of educational infrastructure, the General Regulations for Education Boards and Administrative Boards (Decree 38249-MEP), regulated that the detection of needs falls on the teaching center, specifically on the Director and the respective Board, but it is clear that given the technical ignorance of the aforementioned educator and the diversity in the Board members, who are not required to have knowledge in engineering or architecture, nor in public procurement, the Director is under the duty to send to the DIEE the requests for design, formulation, and financing to obtain advice, follow-up, and the respective authorizations. In this regard, article 131 of said normative body dictates: “Article 131.-It is the responsibility of the Director of the Educational Center, in coordination with the Board, to identify the needs, as well as to send directly to the DIEE the requests for the design, formulation, and financing of projects for the improvement of the educational center’s infrastructure, using the forms and digital formats established for such purposes. The Director of the Educational Center shall send a copy of the aforementioned request both to the Educational Center Supervisor and to the Department of Administrative and Financial Services, for the purpose of informing them about the services that are in the process of being processed, so that the regional authorities can support and follow up on the proceeding before the DIEE. The DIEE shall communicate its decision in each case to the Director of the Educational Center, the Board, and the regional authorities.” From the transcription of all these norms, there is no doubt that the DIEE assumed a leading role due to the specific powers it held at the time of the facts known in this case. These competences are introduced into all phases of the contracting, from budget forecasting, designs, the bidding phase, and up to the implementation of the projects. X.- On positive silence.- In the face of a request, claim, inquiry, petition, complaint, or appeal formulated by an administered party before a public entity, the corresponding legal duty is generated – for the latter (the Administration) – to rule on it, which constitutes an expression of the right of response (Article 27 of the Constitution) and of access to administrative justice (Article 41 of the Fundamental Charter). Thus, Article 329 of the General Law of Public Administration, in development of this duty, literally provides that: “1. The Administration shall always have the duty to resolve expressly within the time limits of this law. 2.- Failure to do so shall be deemed a serious breach of service. 3.- The final act issued outside the time limit shall be valid for all legal purposes, unless otherwise provided by law.” It is noted that the Administration is not obligated to resolve favorably to the interests of the administered party, since, as Eduardo Ortiz Ortiz well pointed out: “... the content of the response will depend on the factual and legal circumstances supporting the petition and may be in accordance with them, either positive, if those circumstances effectively create in the citizen the subjective right claimed, or negative, if the opposite is true. But, whatever the content of the response may be, it must be given and within a reasonable time that allows it to be described as prompt and not delayed.” (Los privilegios de la Administración Pública. Mimeographed Edition. Colegio de Abogados. Universidad de Costa Rica. 1973. p. 115.) So that, if this response is not produced, it causes serious harm to the required regularity of administrative activity, to the legitimate interests and subjective rights of the administered parties, and also to the public or social service purpose of the Administration and, in general, to our Social State of Law. Notwithstanding the foregoing, the stated duty of response is not always fulfilled. For this reason, in order to compel the existence of a tacit or presumed will of the Administration – theory of administrative silence – negative silence is born – which implies the rejection of the request made – and positive silence – which implies the acceptance of the petition. Thus, the institution of positive silence is regulated in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration, which textually provide that: “Article 330.- 1.- The silence of the Administration shall be understood as positive when expressly so established or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and tutelage functions. 2.- Silence shall also be understood as positive when it concerns permits, licenses, and authorizations.” “Article 331.- 1.- The time limit for positive silence to arise shall be one month, starting from when the body receives the request for approval, authorization, or license with the legal requirements. 2.- Once positive silence has occurred, the Administration may not issue an act denying the instance, nor extinguish the act except in those cases and in the manner provided for in this law.” In our legal system, silence is understood as positive when expressly so established, or when it concerns authorizations, or approvals that must be granted in the exercise of oversight and tutelage functions, and when it concerns permits, licenses, and authorizations (Article 331 of the General Law of Public Administration). The first scenario refers to inter-administrative relations – where there is no participation of administered parties – while permits, licenses, and authorizations refer to relations with administered parties. In this last scenario, “the institution of positive silence is inserted into the regime of regulated acts that impose assessed compliances on the interested party aspiring to the declaration of a right born not by virtue of such declaration, but rather by reason of the Legal System as a constitutive act prior to the declaration itself” (JIMENEZ MEZA, Manrique. Justicia Constitucional y Administrativa, First Edition, San José, Imprenta y Litografía Mundo Gráfico S.A, 1997. p. 155.). In simpler terms, positive silence (silencio positivo) in the scope of application in favor of the administered parties comprises the pre-existence of a subjective right whose exercise is subject to an effectiveness requirement, upon prior fulfillment of the requirements demanded by the legal system. From this point of view, the authorization (autorización) is considered an act of “enablement or permission,” understood as the “administrative act by which the public administration grants the administered party the power to exercise pre-existing rights after a discretionary assessment of its opportunity and utility with respect to the general interest. The authorization (autorización), in such a case, responds to an express request from the administered party but is, generally, discretionary as to motive and content. The difference between this type of authorization (autorización) and a license (licencia), in the strict sense, lies in the fact that the latter has an effect similar to the authorization (autorización) but is regulated, that is, its content is rule-bound.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Biblioteca Jurídica Diké. pag. 449). For its part, the permit (permiso) is understood as that “act that authorizes a person —the administered party— to exercise a right, in principle, prohibited by the legal system itself. It is a special exemption from a general prohibition for the benefit of the applicant. With the permit (permiso), something very specific and determined is tolerated or allowed. Its nature consists of removing a legal obstacle to the exercise of a pre-existing power; it is said to be a grant of restricted scope, since it confers rights of lesser intensity and greater precariousness” and, moreover, “a new weakened right is always granted that supposes an exception to a public-order prohibition” (JINESTA LOBO, Op Cit, págs. 456 and 457). In general terms, both terms are often confused, but both coincide in that a pre-existing right must mediate. Due to the exceptional nature of this figure, the general rule is that the Administration’s silence is understood as negative, except in cases expressly indicated by ordinary law. However, the presumed administrative act that arises in light of positive silence (silencio positivo) must conform to the body of legality, since in the absence of its essential prerequisites, it implies the non-existence of the act. Administrative inactivity cannot constitute a reason to injure the body of legality and constitutionality in force. Therefore, positive silence (silencio positivo) cannot operate when any of the requirements established by the legal system are omitted, even if the responsible body or official does not issue a ruling within the established deadlines. In line with what has been stated, the LGAP refers to the possibility of considering positive silence (silencio positivo) when a special law so establishes. In the area of administrative procurement, there are specific norms that coincide with the regulation of positive silence (silencio positivo) in the LGAP, as is evident from Article 16 of the LCA, which is developed in numeral 201 of the regulation, whose text expressly states that “The Administration’s silence shall be understood as acceptance of the request, when it concerns an authorization (autorización) admissible in Law and all requirements have been fulfilled.” In this regard, the First Chamber has indicated in judgment 001096-F-S1-2011 of 9:45 a.m. on September 8, 2011, and reiterated in the same sense by the Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda in Resolution No. 00161 – 2018 of 09:30 a.m. on November 15, 2018, the following: “… Article 16 of the LCA, in effect, imposes on public entities the duty to process any contractor’s request within a period of 30 business days; once that time has elapsed without a reasoned response, it provides that positive silence (silencio positivo) shall operate and the request shall be deemed granted, provided it involves authorizations (autorizaciones) or approvals (aprobaciones) that must be agreed upon in the exercise of oversight or tutelage functions, regarding requests for permits (permisos), licenses (licencias) and authorizations (autorizaciones), or else, regarding specific inactivities for which a legal norm has granted said possibility…”. It has likewise provided that the circumstances for resorting to the figure of silence (figura silencial) in order to confront an omission by the Public Administration arise when the recognition or protection of a subjective right or legitimate interest is sought, because otherwise, application of the figure is inappropriate. Thus, positive silence (silencio positivo) produces a favorable administrative conduct with full legal effects, provided the required formal requirements and the prerequisites established in the legal system are met. In this sense, it can be affirmed that, to generate an affirmative administrative act, the legal figure must contain the following prerequisites: i) the underlying application meets the requirements demanded by the legal system. ii) The legal deadline established for its applicability has elapsed without the Administration having responded. At the jurisprudential level, it has been established that, in authorizations (autorizaciones) and permits (permisos), exceptions exist to the application of the institute. It has been the Constitutional Chamber that has pointed out that, in environmental and urban planning matters, positive silence (silencio positivo) is inapplicable (judgments 6836-93, 5506-94, 2000-1895 and 2003-6322). The foregoing has been replicated by the First Chamber in rulings 0397-F-2001 and 000771-F-S1-2008 of 4:00 p.m. on November 18, 2008.” XI.- Regarding the specific case. Based on what was set forth in the preceding Considerandos and prior to conducting the examination requested in the complaint, it has been accredited that the Constitutional Chamber ordered compliance with accessibility and mobility standards in the educational infrastructure of the Escuela de Atención Prioritaria San Rafael in Desamparados, in accordance with the provisions of Law 7600. Through a report dated August 19, 2015, the DIEE recommended contracting a qualified professional to carry out the “site design, preparation of construction plans, detailed budget, technical specifications” for the works necessary to comply with that regulation, which consisted of urgently needed works to allow compliance with the essential legal regulations for adequate access and mobility within the educational center. Furthermore, the professional had to advise the Board in the preparation of complementary technical studies in tenders and publications, as well as the technical direction of the work. All the advisory services for the works and services to be contracted were carried out by the DIEE, and through the publication of an “abbreviated competitive direct procurement (contratación directa concursada (proceso abreviado),)” the plaintiff’s bid was the one selected by the Board, which was communicated in official letter JECE-4310-2015 dated October 23, 2015. In general terms, the professional fees of architect Vargas López would amount to a total of ¢21,853,200.00 since the works would have a value of ¢205,443,681.50, but due to administrative delays, it was not until May 31, 2017, that the Board of Education, with the instructions received from the DIEE, ordered the plaintiff to begin executing what she had been contracted for according to the set of conditions. From that moment on, the instructions and provisions were issued by the DIEE, which, due to the poor conditions of the educational center’s building, communicated through engineer Gustavo Abarca —almost 2 years after the award— that this contract should not be executed under the agreed terms, as recorded in official letter number DIEE-SUP-0623-2017 dated June 13, 2017, and instead, the design of the new facilities for the educational center should be carried out, since the maintenance project that had been planned would be demolished later to build a new building. It was for this reason that said DIEE official ordered architect Catalina Vargas to focus on designing the preliminary project that corresponded to these new facilities. To this effect, no decision was made to rescind the contract due to a loss of interest in the procurement in order to issue a new tender allowing other interested parties to participate and bid; no addendum or modification of the initial award conditions was signed; nor is there any sign whatsoever that the Board of Education participated in adopting that decision. Thus, based on the abbreviated competitive direct procurement (contratación directa concursada) that the plaintiff had won, she simply followed the instructions she received from the DIEE, so that on September 27, 2017, she submitted the second “Work Budget (Annex 23 Supervisors) September 11, 2017” for its proper processing, whose professional fees she estimated at the sum of ¢392,159,734.85, since she had calculated the works for the new educational facilities to be over ¢6,000,000,000.00, in which she detailed that the works included the demolition of existing buildings and debris removal, vehicular bay, construction of 3 to 4-story buildings, multi-use area, retaining walls, perimeter enclosure, electrical transformer and power plant, kindergarten and school playgrounds, perimeter stormwater system, treatment plant, and earthworks (movimiento de tierra). Note the disproportionate increase in the scale of the works according to their construction price, which led proportionally to the increase in the professional fees of the plaintiff. From that moment on, it was evident that circular DIEE-2910-2015 was being disregarded, since, through the figure of an abbreviated competitive direct procurement (contratación directa concursada), permitted for works not exceeding ¢200,000,000.00, the contractual object was being changed from a remodeling and repair to a large-scale infrastructure that included the demolition of the existing school and the construction of a completely new one. It is evident that with these actions, an open violation of administrative procurement procedures occurred, since it was not even possible to increase the contractual object by up to 50% of what was contracted, pursuant to numeral 12 of the LCA, because the new requirements requested by the DIEE were substantially of a different nature and dimension, with an evident impact on the public treasury. These irregularities originated from the DIEE officials who, in an abusive exercise of their legal and regulatory powers, decided unilaterally and without even consulting the Board of Education, a change in the original project. However, regardless of the good faith with which the plaintiff may have acted, her participation and acceptance of the new conditions also condoned this transgression of procedures, since, having the duty to know the applicable regulation and the limits of direct procurement (contratación directa), she agreed to participate in an action that lacked the backing of the original contract for which she had competed and bid for a substantially smaller sum, which meant a de facto appointment as “contractor” for what should have been a tender involving a public competition allowing the participation of other interested bidders, through a healthy exercise of free competition, thus precluding the Administration from choosing the best among several bids. Ergo, there was no set of conditions, nor was there a public competition, nor a series of bids subjected to the Administration’s scrutiny. Under these circumstances, the negotiation was devoid of clear conditions regarding the obligations of both parties, since in the absence of a tender document and the corresponding bid chosen after a competitive process, it is not possible to maintain that we are in the presence of an administrative contract that conforms to the legal system, nor an expansion of the contract under the terms legally permitted. Despite this, the DIEE deposited with the Board the sum of ¢397,180,290.74 for payment of professional services (Installment A) and preliminary studies, and issued instructions to the Board to give the order to start the design works, as recorded in official letter DIEE-SUP-207-2018 dated February 22, 2018. That same day, in official letter JEESR-014-2018 dated February 22, 2018, following the DIEE’s instructions as the technical body, the Board of Education communicated the respective start order to the plaintiff. By July 24, 2018, the Board had the sum of ¢410,831,172.24 available, and through official letter DDIE-855-2018 dated November 20, 2018, architect Gustavo Abarca communicated to the Board of Education that it was appropriate to process the partial payment of Installment A for preliminary studies, preliminary project, and processing before SETENA of the environmental impact assessment, corresponding to invoices No. 001000001010000000038 for ¢90,498,401.95 and No. 001000001010000000037 for ¢122,500.00. On March 12, 2020, the plaintiff delivered to the DIEE the architectural, electrical, structural, mechanical, fire system, and treatment plant plans, and according to official letter DIEE-DDIE-0269-2020, architect Gustavo Abarca indicated that with the presentation of that documentation, the Board could receive the payment invoice corresponding to the lines indicated in the work budget specified that had been used to calculate professional fees, which he detailed as follows: “construction drawings and technical specifications for an amount of ¢241,329,067.60, detailed budget for an amount of ¢60,332,266.90, contour line survey for ¢1,000,000.00, topography boundary rectification for ¢500,000.00, sanitary calculation memorandum ¢700,000.00,” all of which amounts to the sum of ¢303,861,334.50, an amount that corresponds to invoice No. 001000010000000131 for professional services submitted by the plaintiff Vargas López that same day. The Board, in turn, requested authorization to execute the respective payment from the DIEE on March 17, 2020, but there was no response, and the amount owed was never paid. It is this specific sum that is the main object of this litigation. From that moment on, in official letter DVM-A-DIE-0416-2021 dated March 23, 2021, signed by Ms. Catalina Salas Hernández, Director of the DIE, the absence of a technical report prepared by DIEE officials supporting the new design and the increase of more than 100% in the contractual object and the payment of professional fees was questioned, and its referral to the Contraloría General de la República was considered to determine the illegality of the actions taken, while in official letter DVM-A-DIE-1010-2021 dated July 29, 2021, the Director of the DIE again referred the matter to the MEP Internal Audit to verify the procedure due to a possible irregular procurement. XII.- Regarding positive silence (silencio positivo) in the specific case. The plaintiff’s arguments are to the effect that she was contracted according to the legal system because the variation in the contractual object, which shot her professional fees from approximately ¢16,000,000 to almost ¢400,000,000, is validly supported by the original contract that was competitively tendered by the Board of Education. It must be borne in mind that, although contractual modification is possible, it could not exceed 50% of the contracted object, since by expanding to the demolition and construction of a new school, the original contract became ineffective. This is because although the Board issued the start order on May 31, 2017, less than fifteen days later, the DIEE issued official letter DIEE-SUP-0623-2017 dated June 13, 2017, ordering the design of the new facilities to be carried out instead of the plans for the maintenance project that had been planned, requesting that the plaintiff handle the design of the preliminary project for the new facilities. Under such circumstances, a new tendering procedure undoubtedly should have been resorted to in accordance with the norms that the administrative legal system establishes for such purposes. The truth of the matter is that here the way the contract was expanded did not follow any formality or competitive procedure; there was no tender document or set of conditions and its respective publication to receive bids; no contract or respective addendum was signed; no price was agreed upon, nor was a deadline set for completing the service provision, in complete non-compliance with Article 12 of the LCA and 208 of the Regulation. It is precisely these facts that allow the Tribunal to conclude that what existed was a de facto situation without a contractual basis, because the plaintiff assumed a commitment based on meetings held with DIEE officials without a set of conditions detailing the Administration’s needs and the commitments assumed by both parties, in short, without complying with the required competitive procedure (as a general rule, tendering (licitación)). Without a doubt, the procurement had to be carried out in compliance with the Political Constitution and the administrative legal system in force, but the truth is that, since a valid contract was not used, the delivery of the documents that allow the plaintiff to consider that she fully performed the contract is not such, given the irregularity in which both she and the DIEE officials incurred. It is evident that the Administration benefited from the provision of the plaintiff’s professional services, and that she, despite the neglect of the verification duty, acted with a relative good faith, having delivered all the sheets, budgets, soil studies, and other documents for the MEP’s benefit. Certainly, the plaintiff submitted for collection the fee invoice amounting to the sum of ¢303,861,332.50, which she presented to the Board of Education, a sum that was available in the Caja Única del Estado, and its processing was transferred on March 17, 2020, to the DIEE for payment authorization. Regarding this request, she received no response, and this is what motivates this case. Indeed, the request had to be approved or rejected; however, positive silence (silencio positivo), under the terms established in numerals 330 and 331 of the LGAP, 16 of the LCA, and 201 of the regulation, would only be applicable in the case of a duly constituted procurement and during the execution of what was contracted, so it does not meet what is stipulated for positive silence (silencio positivo) to operate in contractual executions. From this perspective, the State’s defense is correct in invoking that not all the prerequisites for positive silence (silencio positivo) to operate are met, since, as explained in preceding lines, the presumed act can only occur when it conforms to the body of legality; consequently, given the events that occurred, the possibility of paying the sum established in the invoice is barred because there are legal restrictions, which necessarily leads to denying claims 3, 4, 5, 6, and 8, which seek payment of the amount expressed in invoice No. 00100001010000000131, for a total of ¢303,861,334.50, plus interest and indexation (as accessory claims), insofar as there is no contractual breach due to the non-existence of the aforementioned administrative contract, which is the basis of the thesis developed in the complaint. Furthermore, it must be noted that although Article 261, subsection 1 of the LGAP provides that the administrative procedure must conclude within a two-month period, it is procedural and does not have the consequence sought by the plaintiff intended for positive silence (silencio positivo) to operate, since, on the contrary, once said period was exceeded after the invoice was submitted for processing and there was no response within two months, negative silence operated as a general rule, which brings as a consequence that claims 1 and 2 must be denied, which allude to the figure of positive silence (silencio positivo) in an erroneous conceptual application of numerals 330 and 331 of the LGAP, since in this area there are specific norms that regulate positive silence (silencio positivo), pursuant to numerals 16 of the LCA and 201 of the Regulation, which do not benefit her. XIII.- Regarding the claimed moral damages. Following the same line of reasoning, the foregoing allows concluding that, although the plaintiff may have suffered significant emotional distress due to the non-payment of the invoice, because she could not meet her obligations, the moral and psychological damages claimed by the plaintiff are not receivable, since she assumed the risk by being a co-participant in irregular actions contrary to the Administrative Procurement Law, violating her duty to verify procedures in accordance with numeral 21 of the LCA and 218 of the Regulation. Therefore, there is no criterion of imputation through which the Administration was the generator of the damage invoked, since the figure used to obtain her services strayed substantially from the rules of administrative procurement and, therefore, is not protected by a legally constituted contract. Consequently, claims 4 and 7, which seek payment of moral damages as accessory to the main claim for payment of the cited invoice, which has been rejected, must be rejected, as well as the indexation and interest. XIV.- Regarding the defenses. The Board of Education raised the defense of payment insofar as two invoices were paid in favor of the plaintiff. However, the complaint concerns the money that was not paid, for ¢303,861,334.50, corresponding to the third invoice, not those first two regarding which there is no dispute. Thus, the defense of payment is not receivable, since the monies paid do not correspond to what is being claimed in this case, but to a prior phase. It also alleged statute of limitations and preclusion, arguing only that the events began in 2015 and 2016, when the original administrative procurement process was carried out, and therefore the right to make claims has precluded. Both defenses lack a development of the applicable law, as the party does not explain which legal norms or deadlines they invoke, nor how they would apply to the events that occurred in this case. This Chamber cannot construct an argumentative framework that the party does not articulate, which necessarily leads to the rejection of the statute of limitations and preclusion of the action, due to the absence of legal grounds supporting them. For its part, the State raised the defense of lack of passive standing, arguing that the procurement was exclusively the responsibility of the Board of Education. As developed in preceding considerandos, the DIEE’s participation, as a body of the MEP, was indisputable in the facts under examination, so a direct relationship of the State with the plaintiff did exist, and there is no reason to accept this defense, since the modification of the contract originally signed with the plaintiff was conceived and led by that office. Both defendants raised the defense of lack of right, which must be accepted, given that positive silence (silencio positivo) does not operate in this case, nor are we in the presence of a contractual breach, in addition to the irregularities that occurred, so there is no merit for the payment of the invoice submitted for collection or for the moral damages outlined. XV.- Regarding costs. Regarding this item, under the protection of numeral 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, no reason is found to exonerate the plaintiff from paying costs; as a consequence of the foregoing, the plaintiff, as the losing party in this case and by virtue of being so, is ordered to pay costs in favor of both defendants. As expressly requested by the State representation, the corresponding legal interest on the costs is also conferred, which shall be calculated from the moment the costs are definitively set in the sentence execution phase. POR TANTO The evidence for a better resolution offered by all parties is rejected. The defenses of statute of limitations, preclusion, payment, and lack of passive standing are rejected. The exception of lack of right is accepted, and the complaint is declared without merit in all its respects. The plaintiff is ordered to pay both sets of costs of this proceeding in favor of the defendants and, in favor of the State, the corresponding legal interest is recognized, to be calculated from the moment the costs are definitively set in the sentence execution phase. Evelyn Solano Ulloa Karen Calderón Chacón Lindsay Rodríguez Cubero - Código Verificador - 7ILS43KXNWV061 Documento firmado por: EVELYN SOLANO ULLOA, JUEZ/A DECISOR/A KAREN CALDERÓN CHACON, JUEZ/A DECISOR/A LINDSAY MANUELA RODRIGUEZ CUBERO, JUEZ/A DECISOR/A EXP: 21-007752-1027-CA Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected] Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 16:36:49. SCIJ de Hacienda SCIJ de la Procuraduría General de la República