Res. 01590-2025 Tribunal Contencioso Administrativo — Analysis of admissibility of procedural acts in ongoing environmental administrative proceedingsAnálisis de procedibilidad de actos de trámite en procedimientos administrativos ambientales en curso

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Tribunal Contencioso Administrativo

Resolución Nº 01590 - 2025

Fecha de la Resolución: 22 de Febrero del 2025 a las 19:59

Expediente: 21-002276-1027-CA

Redactado por: José Roberto Brenes Chinchilla

Clase de asunto: Proceso de conocimiento contencioso administrativo

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL



Sentencias del mismo expediente


Texto de la resolución

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EXPEDIENTE:

	

21-002276-1027-CA - 5




PROCESO:

	

CONOCIMIENTO




ACTOR/A:

	

WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A.




DEMANDADO/A:

	

EL ESTADO

 

 N° 2025001590

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las diecinueve horas con cincuenta y nueve minutos del ventidos de Febrero del dos mil venticinco.-

 

 

Se conoce DEFENSA PREVIA de ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIÓN CON PETICIÓN DE DECLARATORIA DE INADMISIBILIDAD TOTAL DE LA DEMANDA, dentro del proceso de conocimiento interpuesto por WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A., cédula de persona jurídica número  3-101-155289, representada por la Presidenta de su Junta Directiva Ileana María González Paniagua, cédula de identidad 1-0490-0011, contra el ESTADO, representado en el presente asunto por la procuradora Georgina Inés Chaves Olarte, cédula de identidad número 9-0085-0583. Interviene como abogado de la parte actora Julio Fonseca Pión, carné número 13814. Participan como coadyuvantes de la parte demandada, Carlos Espinoza Salas, cédula de identidad número 2-0417-0091, carné número 5782, y Empresas Berthier Ebi de Costa Rica S.A., cédula jurídica número 3-101-215741, representada en este proceso por su apoderado especial judicial Luis Lechtman Meltzer, carné número 10808.-

 

RESULTANDO

 

1.- Que mediante escrito fechado el 28 de abril de 2021 (imágenes 2 a 11 del expediente electrónico, legajo principal, versión PDF orden descendente, en adelante "expediente judicial"), la parte accionante establece proceso de conocimiento con medida cautelar en contra del Estado, se plantea como objeto de la litis lo siguiente:

PRETENSIÓN DEL PROCESO DE CONOCIMIENTO

Solicito declarar con lugar la demanda, de acuerdo con los siguientes extremos:




1.- Que se declare la nulidad absoluta de la resolución 1818-2020-SETENA, así como de cualquier otro acto administrativo posterior dictado dentro del expediente número FEAP-037-2002-SETENA;




2.- Que se retrotraigan las actuaciones hasta el momento en que Guzmán Coto(*) se apersonó al expediente, brindándose audiencia a mi representada para que pueda referirse a la presunta legitimación de tal persona para actuar dentro de este asunto;




3.- Que se anule la resolución No. 180-2021-SETENA;




4.- Que, por conexidad, se anule la resolución No. R-073-2021-MINAE(*);




5.- Que se declare la caducidad del procedimiento seguido en el expediente del Tribunal Ambiental Administrativo 138-18-03-TAA(*); y




5.- Que se condene al Estado al pago de ambas costas.

 

(*)Durante la audiencia preliminar realizada el 17 de febrero de 2023, la parte accionante adicionó que el nombre completo de la persona mencionada en la pretensión 2 es Oscar Alberto Guzmán Coto; en cuanto a la pretensión 4 se aclara que la resolución indicada es la referida en el hecho 9 de la demanda, y que en  la primera pretensión 5 se corrige error material en el número de expediente, por lo que se cambia en su inicio, "138" por "132" (ver imagen 280 del expediente judicial).

 

2.- Que la representación del Estado, dentro del escrito de contestación de la demanda interpone la defensa previa de acto no susceptible de impugnación, la cual reitera y amplía durante la audiencia preliminar para pretender la declaratoria de inadmisbilidad de la demanda que origina este proceso (ver imágenes 131 a 134, 293  y 281 del expediente judicial).

 

3.- Que  mediante resolución de las diez horas cero minutos del veintinueve de julio de dos mil veintiuno, se le otorga a la parte actora sobre la contestación de la demanda, asimismo, durante la audencia preliminar realizada el 17 de febrero de 2023, se le permitió a la representación de la parte actora referirse nuevamente al tema y la ampliación argumentada por el órgano procurador, también los sujetos de derechos admitidos como coadayuvantes contaron con espacio para referirse al punto.-

 

4.- Que dentro del plazo conferido la representación de la parte actora se opuso a la procedencia de la defensa previa que se analiza (ver imágenes 184 y 185 del expediente judicial), también se refirió a la defensa y su ampliación durante la audiencia preliminar del 17 de febrero de 2023.-

 

5.- Que los procedimientos se han observado las prescripciones de rigor y no se observan vicios u omisiones susceptibles de generar nulidad o indefensión a las partes.-

 

CONSIDERANDO

 

I.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DEL PROCESO EN CASO DE SU PLANTEAMIENTO EN CONTRA DE ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIÓN. Constituye un requisito de admisibilidad de la demanda que la conducta administrativa objeto del proceso resulte objeto de impugnación, en ese sentido la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha dispuesto "...el cuestionamiento de conductas administrativas pasibles de impugnación es un presupuesto procesal... Por ello, el análisis de los presupuestos procesales es oficioso en cualquier etapa del proceso, aun cuando la parte demandada no hubiese interpuesto la aludida defensa" ( ver resolución número 0653-F-S1-2012 de la Sala Primera de Corte Suprema de Justicia). En tal sentido, el artículo 62 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), prevé la inadmisibilidad, previa audiencia a las partes intervinientes en el proceso, el artículo de cita establece en lo que interesa: "1) En caso de que la jueza o el juez tramitador lo considere procedente, declarará no haber lugar a la admisión de la demanda, cuando conste de modo inequívoco y manifiesto que: a) La pretensión se deduce contra alguna de las conductas no susceptibles de impugnación, conforme a las reglas del capítulo II del título IV de este Código...". El referido apartado legal corresponde a los numerales 36 a 41 del CPCA, dentro de los cuales, se debe destacar para efectos de este pronunciamiento, se ubica la siguiente disposición: "Artículo 36.- La pretensión administrativa será admisible respecto de lo siguiente [...] c) Los actos administrativos, ya sean finales, definitivos o de trámite con efecto propio".

 

II.- ARGUMENTOS DE LAS PARTES.

 

(A) PARTE DEMANDADA. En lo medular la representación del Estadol argumenta lo siguiente. Sobre los actos administrativos impugnados: (i) Que la resolución 1818-2020-SETENA lo que hace es remitir en alzada una impuganción administrativa, para que sea de conocimiento del Despacho Ministerial, y en su punto tercero de la parte dispositiva, ordenar una reevaluación de algunas pretensiones de una persona recurrente, quien es un tercero con respecto a este proceso, de lo cual concluye la representante del Estado que se trata lo impugnado de un acto de mero trámite, una resolución que no causa estado porque no resuelve el fondo del asunto, ante lo cual no cabe contra ella el planteamiento de una impugnación jurisdiccional en este momento. (ii) En lo relativo a la resolución  180-2021-SETENA se indica que también es un pronunciamiento de mero trámite típico, su contenido es únicamente la designación del órgano director del procedimiento administrativo, carece de efecto propio y no puede ser impugnada en sede contencioso con base en el numeral 36 del CPCA. En otro orden de ideas, en relación con la pretensión en que se solicita declarar la caducidad del procedimiento administrativo, la representación estatal modifica los argumentos de la contestación de la demanda, y alude a lo consignado en el hecho 12 de la demanda, en que se indica que veinte de abril de dos mil veintiuno la parte actora planteó en sede administrativa la caducidad del procedimiento y que la gestión se encontraba sin resolver, no obstante, en la contestación se señala que esa manifestación no es cierta, la representación del Estado refiere que no se había obtenido al plantearse la demanda, pero sí después: con resolución No. 669-2021-DAA de las diez horas cinco minutos del dieciséis de junio de dos mil veintiuno, se rechazó la gestion de caducidad del procedimiento admnistrativo, pronunciamiento que se notificó el 17 de de julio de 2021. Se añade que otorgada incluso la audiencia prevista en el artículo 70 del CPCA, y no se amplió la demanda contra la resolución que rechazó la caducidad interpuesta, con base en el numeral 46 del CPCA, ni se realiza manifestación alguna, como si ese acto no existiera. Para la representación del Estado no ha existido interés de la actora para impugnar el rechazo de la caducidad, y concatena lo anterior para argumentar que en su criterio el proceso planteado carece de sentido, en tanto no se impugna el rechazo de la caducidad, se impugnan únicamente actos de mero trámite, sin efecto propio e inimpugnables hasta que exista un acto final que produzca estado y finalmente perjudique a la parte accionante. Se solicita declarar la inadmisibilidad absoluta de la demanda en razón que los actos administrativos impugnados corresponden a procedimientos en los cuales no existe acto final, y no se trata de actos finales, definitivos o de trámite con efectos propios. En lo relativo a la pretensión 5, de carácter declaratoria, se pide considerar lo expuesto en la contestación del hecho 12, lo que aunado a la notificación de la resolución que denegó la caducidad por parte del Tribunal Ambiental Administrativo, para el Estado implica que la totalidad de la demanda resulta inadmisible, porque se consintió, por cuanto ni siquiera se amplió la demanda, y en los procedimientos sobre los cuales versa este asunto no existe acto final.

 

(B) COADYUVANCIA. La persona coadyuvante presente en la audiencia preliminar avaló en su totalidad los argumentos de la representación estatal, manifestó que el proceso que se tramita es prematuro, inadmisible, tiene efectos dilatorios y carece de interés actual porque no existen actos finales, ni siquiera los definitivos. Se expresa que por la duración del trámite en sede judicial, al concluirse este asunto  existiría una falta de interés sobrevenida, porque para entonces sí existirán pronunciamientos finales o firmes. Precisa que en este caso se impugnan aspectos de procedimiento de asuntos cuyo procedimiento no ha terminado. Se recalca la inexistencia de efectos propios en los actos impugnados que se dictan en procedimientos que se encuentran en ciernes y que el proceso planteado carece de sentido, en tanto no existe todavía ningún acto ablatorio, y que conforme a lo establecido los actos que se impugnan o el tema de la caducidad del procedimiento se deberían discutir cuando exista un acto final en el respectivo procedimiento. También se esgrime como contrario a la economía procesal tramitar un asunto al cual debería acumularse el proceso que se estableciere eventualmente contra los actos finales o definitivos y firmes.  

 

(C) PARTE ACCIONANTE. Reiteró sus consideraciones previas, con la advertencia de refutar también la ampliación de las manifestaciones que realizó la representante estatal. (i) En relación con el pronunciamiento 1818-2020-SETENA, la parte asevera no es correcto interpretar que únicamente se dispuso en esa resolución solo se dio un traslado para que algunos argumentos de la persona recurrente en sede administrativa volviesen a ser evaluados, se discrepa porque la citada resolución no es de mero trámite, en ella se resolvieron recursos ordinarios administrativos planteados por el señor Oscar Guzmán, y su antecedente es la resolución 1521-2020-SETENA. Se afirma que este último tiene como antecedente cargos planteados por el señor Guzmán contra la actora, sobre los cuales se alega falta de audiencia por parte de la SETENA, previo a resolver sobre el fondo, precisamente en la resolución 1521-2020-SETENA se descartaron las acusaciones contra la actora, de modo que esta no tiene interés en accionar contra esta en sede contencioso administrativa, pero al haber sido impugnada la resolución que se dicta, sí perjudicó a la actora, declarando con lugar un recurso sin audiencia a ella pero causándole perjuicio. Por ende, se estima es que la resolución 1818-2020-SETENA es de mero trámite, porque se pasa de denegar gestiones que cuestionan a la sociedad actora, a resolver en una forma que mediante un recurso sobre el cual no se le da audiencia, se genera un pronunciamiento perjudicial para ella.  La parte accionante insiste, qeu sin entrar a debatir cuestiones de fondo, la resolución 1818-2020-SETENA nunca podría catalogarse como un acto de trámite, puesto que de de su literalidad, consta que, en dicho acto, la SETENA se pronunció sobre un recurso interpuesto por Oscar Guzmán, quien se ha presentado dentro del expediente administrativo a presentar denuncias en contra de la actora. Se añade que dicha resolución, lejos de ser un acto de mero trámite, es un acto con importantes efectos, y resulta evidente que, argumentándose por la actora que se irrespetó el debido proceso al no haber brindado nunca audiencia a la empresa sobre las manifestaciones de dicho denunciante, se trata de una discusión que debe ser conocida en  esta jurisdicción. (ii) Sobre la resolución 180-2021-SETENA, se afirma que si bien, podría considerarse que sí se trata de un acto de trámite (por ordenar el inicio de un procedimiento), cabe hacer una analogía con lo señalado por el artículo 345 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto los efectos propios de ese tipo de acto son tan relevantes que incluso admiten la presentación de recursos ordinarios administrativos en su contra, y exactamente lo mismo debe interpretarse, a la luz del principio pro actione, en cuanto a la admisión de un proceso contencioso administrativo en su contra. Se agrega que, en particular, cuando lo que es alega es que la Comisión Plenaria de SETENA incurrió en el gravísimo vicio de adelantar criterio a la hora de ordenar la apertura del procedimiento. La parte aclara que la resolución 180-2021-SETENA fue confirmada por la resolución 073-2021-MINAE, sostiene que el contenido o literalidad de dicha resolución va más allá de un acto de trámite, porque adelanta criterio, y eso hace la resolución susceptible de impugnación. Se sostiene que si el pronunciamiento al cual se alude no adelantara criterio sobre una presunta infracción de la actora, tendría razón la parte contraria sobre su inimpugnabilidad, pero su contenido excedió su naturaleza de acto de trámite, y la razón para litigar en su contra es el adelantamiento que viola la oportunidad de defensa y vacía de sentido el procedimiento que se inicia. (iii) Sobre la caducidad del procedimiento ante el Tribunal Ambiental Administrativo, la parte actora en su réplica escrita señaló que  el órgano administrativo seguía sin dictar acto final, por lo cual la pretensión sobre la caducidad de ese procedimiento sigue teniendo interés. Oralmente se indicó que se consideraba que la representante estatal incurrió en contradicción al señalar que la actora consintió la resolución que en junio de 2021 rechazó la caducidad, eso porque califica esa resolución se califica simultáneamente como de mero trámite, en lo cual se coincide. Por lo anterior se considera inconsistente señalar que se consiente un acto, si se trata de un acto de mero trámite, que por ese motivo, se impugna con el acto final, en ese tanto no puede reprocharse por no ampliar la demanda, ni postularse que se consintió el acto. La parte estima que la pretensión sigue siendo admisible, porque el proceso se presentó el 30 de abril de 2021, cuando habían pasado más de seis meses desde la audiencia oral realizada el 19 de octubre de 2020, y cabe considerar también  que a la demanda se le dio curso el 20 de mayo de 2021, y tanto en abril como en mayo de 2021 no se había dictado la resolución que rechazó la caducidad, la cual se emite en junio de 2021, por lo cual la teoría del caso se sustenta, porque se trata de un procedimiento sancionatorio que no fue iniciado a gestión de la actora en condición de administrada. Concluye la parte actora que no lleva razón la representación del Estado en su ampliación de los argumentos, porque la resolución que rechazó la caducidad es un acto de mero trámite, impugnable sólo con el acto final, y debido a que la tesis de la parte es que el procedimiento caducó, lo cual puede venirse a solicitar en sede jurisdiccional, porque la potestad sancionatoria ya estaba caducada y ese puede pedirse que se declare, sin perjuicio de cualquier acto posterior.

 

III. SOBRE EL CASO CONCRETO.

 

A) ACLARACIÓN PREVIA. Es importante señalar, antes del pronunciamiento sobre la procedencia o improcedencia de la defensa analizada, que el objeto de este proceso versa sobre incidencias dentro de dos expredientes administrativos diferentes. 

 

         EXPEDIENTE FEAP-037-2022-SETENA. Corrrespondiente al "Cierre Técnico del Vertedero de Navarro y Construcción del Relleno Sanitario Los Pinos" en el cual figura como ente desarrollo la empresa actora, WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A.

 

(i) Como se indicó en el Resultando Primero de este pronunciamiento, en  relación con este asunto la parte actora solicita que declare la nulidad de la resolución 1818-2020-SETENA, y en cuanto al  trámite del expediente, que en lo relativo a la denuncia planteada por el señor Óscar Alberto Guzmán Coto, el trámite se retrotraiga al momento en que presenta su gestión, para que en su conocimiento se le otorgue participación a la entidad actora.

 

(ii) La resolución 1818-2020-SETENA, se ubica en el expediente administrativo certificado, imágenes 296 a 216 de su Tomo XIV, fue emitida a las 10:00 horas del vientiocho de octubre de dos mil veinte por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y su parte dispositiva, puntos primero a tercero que son los relevantes en cuanto a contenido del acto administrativo, consigna:

 

POR TANTO

LA COMISIÓN PLENARIA RESUELVE

En sesión Ordinaria Nº 078-2020 de esta Secretaría, realizada el 28 de OCTUBRE del

2020, en el Artículo No. 02 acuerda:




PRIMERO: De acuerdo a las razones de hecho y derecho expuestas, se declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de Revocatoria en contra de la resolución No. 1521- 2020-SETENA, de las 10 horas del 03 de setiembre del 2020, interpuesto por el Ing. Oscar Guzmán, como parte interesada en el proyecto “Relleno Sanitario Los Pinos”.

 

Se declara parcialmente con lugar en cuanto a los HECHOS 8 y 9, es decir, en cuanto a los POR TANTO TERCERO y CUARTO de la resolución No. 1521-2020-SETENA. Y en razón de haberse presentado de forma subsidiaria un recurso de Apelación, se eleva para que sea resuelto en alzada por la Ministra de Ambiente y Energía, lo relacionado a los HECHOS 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11 y 12.




SEGUNDO: Habiéndose resuelto el recurso ordinario de revocatoria en análisis de lo aquí expuesto, remítase en alzada el presente expediente ante la Ministra de Ambiente y Energía para resolver recurso de apelación en subsidio. En cuanto a lo relacionado con los HECHOS 1,3, 4, 5, 6, 7, 10, 11 y 12 expuestos por el recurrente.




TERCERO: En razón de haberse declarado con lugar el recurso de revocatoria en contra de los HECHOS 8 y 9, notifíquese esta resolución al Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental para que reevalúe las pretensiones del recurrente en cuanto a estos puntos.

 

         EXPEDIENTE 132-18-03-TAA. Corrrespondiente a denuncia contra WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A. y otros.

 

(i) Como tambiéon se indicó en el Resultando Primero de este pronunciamiento, en  relación con este expediente la parte actora solicita que declare la nulidad de la resolución 180-2021-SETENA, y por conexidad la invalidez del pronunciamiento R-073-2021-MINAE que la confirmó al resolver el recurso de apelación planteado en su contra, y en cuanto al  trámite del expediente, se pide declarar que operó la caducidad del trámite.

 

(ii) El pronuciamiento 180-2021-SETENA, se ubica en el expediente administrativo certificado, imágenes 2540 a 2558 , fue emitido a las 10:05 horas del dos de febrero de dos mil veintiuno por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y en su parte dispositiva establece:

 

POR TANTO

LA COMISIÓN PLENARIA RESUELVE

En sesión Ordinaria Nº 009-2021 de esta Secretaría, realizada el 02 de FEBRERO del

2021, en el Artículo No. 02 acuerda:




PRIMERO: Dado el incumplimiento de la Resolución No. 2712-2019-SETENA con fecha

20 de agosto del 2019, con respecto a que el plazo de 30 días hábiles otorgado, venció el

30 de septiembre del 2020 y no consta ante esta Secretaría que la empresa WPP Continental de Costa Rica S.A, cédula jurídica 3-101-155289, presentara el PLAN DE COMPENSACIÓN AMBIENTAL y demás requerimientos ambientales desarrollados

en el CONSIDERANDO DÉCIMO SEGUNDO, y en aplicación del artículo 308 de la Ley

General de la Administración Pública N° 6227, procede la instauración de un Procedimiento Administrativo Sancionatorio, en virtud de proceder con la aplicación del artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554.




SEGUNDO: Se procede a conformar un Órgano Director que deberá ejecutar el procedimiento administrativo establecido y comunicar a la Comisión Plenaria lo resuelto en un plazo de 30 días hábiles:

 

Ing. Rebeca Ramírez Sánchez

Ing. Osvaldo Chavarría Acuña

Lic. Fabian Mora Calderón

 

El Órgano Director conformado se le exceptúa de la aplicación de los acuerdos ACP-031-

2020 y ACP-089-2020 en procura del interés público, la salud pública y protección del

ambiente. Independientemente de las medidas que se acuerden por parte del Órgano Director, el desarrollador deberá cumplir con los compromisos ambientales adquiridos en resguardo del ambiente y la salud pública.




TERCERO: Se ordena al Departamento Legal de esta Secretaría formal traslado de la presente resolución para lo que corresponda a la Procuraduría General de la República.




CUARTO: Informar al Ministerio de Salud de las gestiones que se realizan por parte de esta Secretaría. Trasladar para su conocimiento y atención la preocupación en cuanto a la pendiente de los taludes para evitar cualquier afectación a la salud pública y al ambiente.




QUINTO: Solicitar al Ministerio de Salud un informe ejecutivo de las acciones correctivas solicitadas al proyecto, órdenes sanitarias giradas y nivel de cumplimiento de las mismas, para efectos de coordinación interinstitucional.




SEXTO: Bajo el principio de coordinación interinstitucional, esta Secretaría solicitará en los próximos días una reunión con el Ministerio de Salud y la Municipalidad de Cartago, con el fin de discutir aspectos técnicos y legales de la operación del relleno sanitario y así

garantizar el cumplimiento de los compromisos ambiental adquiridos dentro de la Viabilidad Ambiental otorgada.




SÉTIMO: Notificar a la Municipalidad de Cartago, Ministerio de Salud para que procedan acorde con sus competencias.




OCTAVO: Advertir al Responsable Ambiental que en el Artículo 79 del Decreto Ejecutivo No 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004, se establece que: “(…) El responsable ambiental deberá emitir las recomendaciones ambientales necesarias, conforme las situaciones diversas que se vayan presentando en cualquiera de las etapas de la ejecución de la actividad, obra o proyecto.”




NOVENO: Advertir al “Desarrollador del Proyecto” y al “Regente Ambiental del Proyecto” que la información falsa o incumplimiento de este mandato expondrá al “Desarrollador del

Proyecto” y al “Regente Ambiental del Proyecto” a un proceso de investigación técnica y legal.

 

(iii) En imágenes 2645 y 2647 de la certificación del expediente 132-18-03-TAA se ubica la gestión de caducidad planteada por la actora en fecha 20 de abril de 2021. A su vez, en imágenes 2684 a 2701 del referido legajo, se encuentra el pronunciamiento emitido por el respectivo Órgano del Procedimiento Administrativo del Tribuna Ambiental Administrativo, a las diez horas cinco minutos del dieciséis de junio de dos mil veintiuno, Resolución 669-2021-TAA, que dispone:

"...SE ACUERDA: ÚNICO: RECHAZAR LA SOLICITUD DE DECLARACIÓN DE CADUCIDAD del procedimiento ordinario administrativo seguido bajo el expediente No. 132-18-03-TAA, realizada por la Sara. Ileana María González Paniagua, representante de WPP Continental de Costa Rica S.A. y la Sra. Olga Marta Arias Rivas, representante de WPP CORICLEAN LOS PINOS WASTES DISPOSAL S.A."

 

B) PRIMER FUNDAMENTO DE LA DEFENSA INTERPUESTA. El punto a decidir versa sobre si la resolución 1818-2020-SETENA, emitida a las 10:00 horas del vientiocho de octubre de dos mil veinte por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, constituye un acto impugnable al tenor de lo establecido en el numeral 36, inciso c), del CPCA, lo cual implica determinar si en atención a su contenido, la citada resolución es (i) un acto final, (ii) un acto definitivo o (iii)un acto de trámite con efecto propio. En relación con la conceptualización de esta última categoría, es importante tomar en consideración la línea jurisprudencial que se manifiesta en la resolución N°15-2014-V de la Sección Quinta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, de las 8:30 horas del cinco de marzo del dos mil catorce, en la cual se indicó: "En este sentido se debe señalar que tanto la doctrina como la jurisprudencia han sido contestes en reiterar que los actos preparatorios son aquellos que integran los procedimientos anteriores al acto final, sea, los que preparan la resolución administrativa de fondo. El acto preparatorio o de trámite no expresa voluntad, sino un mero juicio, representación o deseo de la Administración, y que por ende, no declara ningún derecho ni deber en forma definitiva, no produce en forma directa efectos jurídicos frente a terceros. Como regla general, no son susceptibles de impugnación en vía jurisdiccional; sólo de manera excepcional cuando son asimilados "ex lege" a un acto final al decidir directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que ponen fin a la vía administrativa o hacen imposible o suspenden el procedimiento administrativo (doctrina de los artículos 345, párrafo 3 y 163, párrafo 2 de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte el acto final es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce efecto externo, creando una relación entre la Administración y las demás cosas o personas. Su nota fundamental está en su autonomía funcional, que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí mismo al particular. Se trata de una manifestación de voluntad que define el negocio planteado a la Administración, sin supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos. (Así lo han señalado la Sala Primera en resolución Nº 00580 de las 15:10 horas del 28 de julio del 2009 y Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en resoluciones Nº 02803 de las 16:00 horas del 29 de julio del 2010 y Nº 04250 de las 15:00 horas del 11 de noviembre del 2010)".  En razón de lo expuesto, y analizados los argumentos de ambas partes, es criterio de este Tribunal, que en la especie lo que se impugna es un acto de mero trámite sin efecto propio, dictado en el contexto del conocimiento de una denuncia interpuesta por un tercero, ajeno a este proceso, contra la entidad societaria actora. La resolución que se cita, definió la supervivencia de dos puntos de la aludida denuncia, en virtud de una impugnación planteada por la persona física denunciante. La tesis de la parte actora es que el contenido de ese acto sí produce estado o efecto propio en perjuicio de la parte accionante, porque se pasa de una resolución que descartó los diversos puntos de la denuncia, a una resolución que en lo fundamental devuelve dos puntos (ver punto tercero de la parte dispositiva) para que sean evaluados de nuevo por un órgano de la Secretaría Nacional Ambiental, a saber, el Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (DASA). No se puede coincidir con la tesis de la parte actora, independientemente de si se asume o no su teoría sobre la existencia de una violación al debido proceso, en tanto durante la etapa de determinación administrativa del mérito de la denuncia y su solidez para sustentare la apertura o no de ulteriores procedimientos sancionatorios contra la actora no se le ha dado oportunidad de defenderse a la accionante. El contenido relevante de la resolución que se analiza no es final, ni definitivo, ni siquiera desde el punto de vista del futuro trámite de la denuncia interpuesta por el tercero (señor Óscar Alberto Guzmán Coto), únicamente precisa, como ya se indicó, que dos puntos, en contraposición al criterio original, deberán volver a ser evaluados (en cuanto a los restantes puntos se mantuvo el criterio y sobre ellos se dispone pasar el asunto a la persona que ejerce el cargo de Ministro de Ambiente para que se pronuncie sobre el recurso de apelación pendiente de ser conocido en ese momento). Tampoco es el pronunciamiento administrativa que se analiza un acto de mero trámite con efecto propio, entiéndase, fuera del propio iter procedimental dentro del cual se emite, lo establecido en su parte dispositiva no descarta la denuncia, tampoco la avala, menos aún produce estado o efectos adversos contra la empresa accionante, contra la cual la Administración en ese momento no está ni siquiera iniciando un procedimiento de determinación de responsabilidades. En razón de ser criterio de este Despacho que la 1818-2020-SETENA no es un acto final, definitivo o de trámite con efectos propios que faculten a la parte actora para comparecer a la sede contencioso administrativa a pedir su invalidez autónomamente. Lo anterior no general una imposibilidad del futuro planteamiento de la teoría del caso que sustenta la parte accionante, relativa a la violación de su derecho de defensa, si en un momento determinado se llegasen a producir actos finales, definitivos o de procedimiento con efectos propios, conexos con la precitada resolución. Consecuencia de la inimpugnabilidad en los términos indicados de la resolución 1818-2020-SETENA (pretensión 1), es que también carezca de procedibilidad la solicitud accesoria a esta, en la cual se pide que se retrotraiga el trámite de la denuncia interpuesta por el señor Guzmán Coto al momento de su interposición, para que la actora pueda combatir su legitimación (pretensión 2).

 

C) SEGUNDO FUNDAMENTO DE LA DEFENSA INTERPUESTA. Se replica la situación expuesta en el punto anterior, en este caso centrada en la resolución No. 180-2021-SETENA. Valorada bajo los mismos parámetros, legales y jurisprudenciales establecidos en el apartado precedente, se concluye que este pronunciamiento, el cual -en lo que es objeto de agravios- ordena la instauración de un procedimiento administrativo contra la actora y designa al respectivo órgano director, tampoco es susceptible de impugnación en sede contencioso administrativa de modo autónomo. Sin necesidad de profundizar la argumentación, ad portas se descarta que la resolución No. 180-2021-SETENA sea un acto final o definitivo, así que lo que cabe es referirse a si puede posturlarse que el acto que ordena instaurar un procedimiento administrativo y designa a su órgano director puede considerarse como un acto de procedimiento con efecto propio en los términos del numeral 36, inciso c), del CPCA. Sobre el particular corresponde señalar que es pacífica como pocas la línea jurisprudencial sobre el punto, y que el criterio que rige es negativo sobre la impugnabilidad en sede judicial de esta tipología de actos. A partir de la confrontación entre los actos de trámite con efecto propio, y los carentes de esa característica, se puede señalar que el acto que ordena instaurar un procedimiento administrativo no es susceptible de ser impugnado jurisdiccionalmente. Contrario a lo señalado por la parte accionante, la impugnabilidad de ese tipo de actos en sede administrativa (garantía que en el caso que se analiza fue ejercida por la parte actora que planteó en su contra los recursos ordinarios de revocatoria y apelación) no permite concluir que deben serlo también jurisdiccionalmente de manera autónoma, es decir, de previo a la existencia de un acto final o definitivo en el procedimiento que generan. El acto que ordena el inicio o instauración de un  procedimiento administrativo, pese a ser de mero trámite y sin efecto propio fuera del procedimiento mismo, goza de una garantía en favor del administrado que inclusive hace que sea más clara la improcedencia de otorgarle la posibilidad de ser impugnado de forma autónoma en sede judicial, a saber, que es uno de los pocos hitos del procedimiento administrativo a los cuales el legislador le otorga la posibilidad de interponer en su contra los recursos administrativos ordinarios (artículo 345.1 de la Ley General de la Administración Pública), derecho que consta en la prueba aportada que el promovente ejerció, y cuyo ejercicio da origen al pronunciamiento ministerial que se señala como objeto sus pretensiones. El otorgamiento de recursos que redunden en la oportunidad de modificar lo resuelto en la propia sede administrativa a favor del administrado, tornan más razonable que no puede acudirse autónomamente a la sede jurisdiccional con igual propósito, sin perjuicio de que los eventuales vicios que podría contener puedan invocarse conjuntamente conla impugnación del acto final o definitivo que se llegare a emtir, lo cual no acontece en este proceso, por cuanto no se impugna conjuntamente con el inicial o de instauración, ningún acto final o definitvo al cual se encuentre concatenado. Se debe señalar también que la parte actora postula que la resolución cuyo contenido se analiza no es de mero trámite, por cuanto contendría también, en cierta forma de manera solapada, una determinación de responsabilidad administrativa sin oportunidad previa de defensa. Refiere este aspecto de manera directa al punto primero de la parte dispositiva de la resolución, en el cual según lo argumentado la Administración habría declarado que la actora incumplió una resolución dictada en el año 2019, no compete en este pronunciamiento aprobar o descartar esa aseveración, pero sí debe señalarse que la propia orden de abrir un procedimiento, y la cita expresa del artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública, que en su párrafo 1 -inciso a- señala que el procedimiento ordinario  es de observancia obligatoria cuando "el acto final puede causar perjuicio grave al administrado" torna inatendible considerar que lo reclamado modifique la naturaleza que ostenta la resolución que pretende ser objeto de este proceso, no obstante, como se ha indicado de previo, lo resuelto no signfica que la actora no pueda reiterar su tesis relativa a una emisión anticipada de responsabilidad sin observancia del debido proceso en la eventualidad que se produzca un acto final o definitivo que la perjudique y se concatene con la resolución que se analice. Consecuencia de la inimpugnabilidad en los términos indicados de la resolución 180-2021-SETENA (pretensión 3), es que también carezca de procedibilidad la solicitud accesoria a esta (pretensión 4), que solicita la nulidad, por conexidad, del pronunciamiento administrativo que rechazó la apelación contra la citada resolución de inicio del procedimiento y designación de su órgano director.

 

D) TERCER FUNDAMENTO DE LA DEFENSA INTERPUESTA.  Este se encuentra referido a la improcedencia que aduce la representación estatal de promover un proceso para declarar la existencia de caducidad en el procedimiento administrativo tramitado en expediente 132-18-03-TAA. Este Tribunal encuentra conexidad de este tema con los alegatos analizados en los dos apartados previos, en el hecho de que se pide incidir con un proceso y un pronunciamiento judicial en un procedimiento administrativo en trámite, carente de resolución final o definitiva que, en lo que interesa, le imponga responsabilidades a la sociedad actora o la absuelva de presuntas infracciones al ordenamiento jurídico. Es criterio del Tribunal que la situación no cambia si se carece de pronunciamiento expreso (como sucedía cuando se planteó y dio curso a la demanda que origina este proceso), o si la solicitud de caducidad planteada en sede administrativa ha sido rechazada (como se comunició que había sucedido al momento de contestarse la demanda). Exista o no pronunciamiento el expediente administrativo, pero tratándose de un expediente en curso carente de acto final o definitivo, el tema no es susceptible ser planteado en sede judicial en tal contexto. El tema debe ser resuelto en sede administrativa, y si la resolución que se dicta es denegatoria, el pronunciamiento tampoco es impugnable en esta sede, sin perjuicio de que una vez se cuente con acto final o definitivo, se pueda replantear para el análisis jurisdiccional si previamene había operado la figura de la caducidad procedimental. Es en razón de lo anterior, que las discusiones sobre si se consintió o no el contenido de la resolución Resolución 669-2021-TAA (citadas en el apartado A de este considerando) o si debió ampliarse la demanda para incorporar el pronunciamiento de  las diez horas cinco minutos del dieciséis, en virtud del cual se denegó la petición de caducidad de la accionante, carecen de relevancia. No se omite señalar que lo resuelto no significa que se deba esperar eternamente un pronunciamiento sobre la gestión de caducidad, en caso de retraso en el pronunciamiento se podría plantear un amparo de legalidad. En virtud de lo expuesto, se debe declarar la inadmisibilidad de la petioria que solicita declarar que en el procedimiento tramitado en 132-18-03-TAA operó la caducidad (pretensión 5).

 

E) CONCLUSIÓN. En razón de lo expuesto, es criterio de este Juzgador que en la especie (pretensiones 1, 2, 3, 4 y 5) lo que se impugna son actos o conductas que no son susceptibles de impugnación en sede judicial a la luz de lo dispuesto en el numeral 36, inciso c), del Código Procesal Contencioso Administrativo, por tratarse de actos de trámite carentes de efecto propio o una presunta conducta procedimental omisiva que tampoco puede ser valorada y calificada en sede judicial mientras se encuentre en trámite el procedimiento administrativo y se carezca de actos finales o definitivos. Restaría únicamente la pretensión 6 del elenco esgrimido para la parte actora, pero esta no puede dar pie a la continuación del proceso por su carácter accesorio (condenatoria al pago de costas), por lo cual, con fundamento en los numerales 66, apartado 1, inciso g), y 92, inciso 5, ambos del Código Procesal Contencioso Administrativo, se debe declarar inadmisible el proceso y ordenarse el archivo del expediente.

 

D) Se exonera a la parte actora del pago de costas con fundamento en el numeral 193, acápite b), del CPCA, porque independientemente de lo resuelto, las cuestiones debatidas fueron fundamentadas por la parte promovente, y por ende, constituyeron motivo bastante para litigar en criterio de este Despacho.-

 

POR TANTO

 

Con fundamento en el análisis precedente, y los numerales 66, apartado 1, inciso g), y 92, inciso 5, ambos del Código Procesal Contencioso Administrativo  se declara INADMISIBLE, en todos sus extremos, la demanda planteada por WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A., cédula de persona jurídica número 3-101-155289, contra el ESTADO. Se exonera a la parte actora del pago de costas. Archívese en forma definitiva el expediente. (f) JOSÉ ROBERTO BRENES CHINCHILLA. JUEZ.-

 

 




- Código Verificador -
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PTAYP9HDGIM61



 

Documento firmado por:

JOSÉ ROBERTO BRENES CHINCHILLA, JUEZ/A TRAMITADOR/A

 

EXP: 21-002276-1027-CA

Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 12:14:22.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

**RESULTANDO**

**1.-** That by means of a filing dated April 28, 2021 (images 2 to 11 of the electronic file, main dossier, descending order PDF version, hereinafter "judicial file"), the plaintiff filed an ordinary proceeding with a precautionary measure against the State; the object of the dispute is set forth as follows:

**CLAIM OF THE ORDINARY PROCEEDING**

I request that the lawsuit be declared with merit, in accordance with the following points:

**1.-** That the absolute nullity of resolution 1818-2020-SETENA be declared, as well as that of any other subsequent administrative act issued within file number FEAP-037-2002-SETENA;

**2.-** That the proceedings be rolled back to the moment when Guzmán Coto(*) appeared in the file, granting my represented party a hearing so that it may comment on the presumed standing of such person to act within this matter;

**3.-** That resolution No. 180-2021-SETENA be annulled;

**4.-** That, by connection, resolution No. R-073-2021-MINAE(*) be annulled;

**5.-** That the expiration (caducidad) of the procedure followed in Administrative Environmental Tribunal file 138-18-03-TAA(*) be declared; and

**5.-** That the State be ordered to pay both costs.

 (*)During the preliminary hearing held on February 17, 2023, the plaintiff added that the full name of the person mentioned in claim 2 is Oscar Alberto Guzmán Coto; regarding claim 4, it is clarified that the indicated resolution is the one referred to in fact 9 of the lawsuit, and in the first claim 5, a material error in the file number is corrected, thus changing its beginning "138" to "132" (see image 280 of the judicial file).

 **2.-** That the State's representation, within the answer to the lawsuit, filed the preliminary defense (defensa previa) of an act not susceptible to challenge (acto no susceptible de impugnación), which it reiterated and expanded upon during the preliminary hearing to seek a declaration of inadmissibility of the lawsuit that originates this proceeding (see images 131 to 134, 293 and 281 of the judicial file).

 **3.-** That by resolution at ten hours zero minutes on July twenty-ninth, two thousand twenty-one, the plaintiff was granted a hearing regarding the answer to the lawsuit; likewise, during the preliminary hearing held on February 17, 2023, the plaintiff's representative was permitted to again address the issue and the expansion argued by the procurator's office; the subjects of rights admitted as coadjuvants also had space to address the point.

 **4.-** That within the granted time limit, the plaintiff's representative opposed the admissibility of the preliminary defense being analyzed (see images 184 and 185 of the judicial file); it also addressed the defense and its expansion during the preliminary hearing of February 17, 2023.

 **5.-** That the prescribed formalities have been observed in the proceedings, and no defects or omissions capable of generating nullity or defenselessness (indefensión) to the parties are observed.

**CONSIDERANDO**

**I.- REGARDING THE INADMISSIBILITY OF THE PROCEEDING IF FILED AGAINST ACTS NOT SUSCEPTIBLE TO CHALLENGE.** It constitutes an admissibility requirement of the lawsuit that the administrative conduct being the object of the proceeding be subject to challenge; in that sense, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has held "...the questioning of administrative conducts capable of challenge is a procedural prerequisite... Therefore, the analysis of procedural prerequisites is ex officio at any stage of the proceeding, even when the defendant had not filed the aforementioned defense" (see resolution number 0653-F-S1-2012 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice). In this regard, Article 62 of the Contentious Administrative Procedure Code (CPCA) provides for inadmissibility, after a prior hearing to the intervening parties in the proceeding; the cited article establishes, where relevant: "1) If the presiding judge considers it appropriate, they shall declare that the admission of the lawsuit is not warranted, when it is unequivocally and manifestly clear that: a) The claim is brought against one of the conducts not susceptible to challenge, in accordance with the rules of Chapter II of Title IV of this Code...". The referred legal section corresponds to numerals 36 to 41 of the CPCA, within which, for purposes of this ruling, the following provision should be highlighted: "Article 36.- The administrative claim shall be admissible with respect to the following [...] c) Administrative acts, whether final, definitive, or procedural with their own effect (actos de trámite con efecto propio)".

 **II.- ARGUMENTS OF THE PARTIES.**

 (A) DEFENDANT. At its core, the State's representation argues the following. Regarding the challenged administrative acts: (i) That resolution 1818-2020-SETENA merely remits an administrative challenge on appeal, so that it may be known by the Ministerial Office, and in its third point of the operative part, orders a re-evaluation of some claims of an appealing person, who is a third party with respect to this proceeding; from which the State's representative concludes that what is challenged is a mere procedural act (acto de mero trámite), a resolution that does not become final (que no causa estado) because it does not resolve the merits of the matter, and therefore, a jurisdictional challenge may not be brought against it at this time. (ii) With respect to resolution 180-2021-SETENA, it is indicated that it is also a typical mere procedural pronouncement; its content is solely the designation of the directing body (órgano director) of the administrative procedure; it lacks its own effect and cannot be challenged in the contentious-administrative venue based on numeral 36 of the CPCA. In another vein, regarding the claim seeking a declaration of expiration of the administrative procedure, the state's representation modifies the arguments in the answer to the lawsuit, and alludes to what is stated in fact 12 of the lawsuit, in which it is indicated that on April twenty, two thousand twenty-one, the plaintiff raised the expiration of the procedure in the administrative venue and that the petition was unresolved; however, in the answer, it is noted that this statement is not true; the State's representation argues that it had not been obtained when the lawsuit was filed, but it was afterward: by resolution No. 669-2021-DAA at ten hours five minutes on June sixteenth, two thousand twenty-one, the petition for expiration of the administrative procedure was rejected, a pronouncement that was notified on July 17, 2021. It adds that even after the hearing provided in Article 70 of the CPCA was granted, the lawsuit was not expanded against the resolution that rejected the filed expiration, based on numeral 46 of the CPCA, nor was any statement made, as if that act did not exist. For the State's representation, the plaintiff has shown no interest in challenging the rejection of the expiration, and it concatenates the foregoing to argue that, in its view, the filed proceeding lacks meaning, insofar as the rejection of the expiration is not challenged, only mere procedural acts without their own effect and unchallengeable are challenged, until a final act exists that becomes final and ultimately harms the plaintiff. A declaration of absolute inadmissibility of the lawsuit is sought on the grounds that the challenged administrative acts correspond to procedures in which no final act exists, and these are not final, definitive, or procedural acts with their own effects. Regarding declaratory claim 5, the court is asked to consider what was stated in the answer to fact 12, which, coupled with the notification of the resolution denying the expiration by the Administrative Environmental Tribunal, for the State implies that the entire lawsuit is inadmissible, because it was consented to, since the lawsuit was not even expanded, and in the procedures concerning this matter, no final act exists.

 (B) COADJUVANCY. The coadjuvant person present at the preliminary hearing fully endorsed the State's representation's arguments, stating that the proceeding being processed is premature, inadmissible, has dilatory effects, and lacks current interest because there are no final acts, not even definitive ones. It is expressed that due to the duration of the proceeding in the judicial venue, upon conclusion of this matter, there would be a supervening lack of interest, because by then there will indeed be final or firm pronouncements. It specifies that aspects of the procedure of matters whose procedure has not concluded are challenged in this case. It emphasizes the nonexistence of their own effects in the challenged acts issued in proceedings that are in their early stages (en ciernes), and that the filed proceeding lacks meaning, insofar as no ablative act yet exists, and that pursuant to established law, the challenged acts or the issue of the expiration of the procedure should be discussed when a final act exists in the respective procedure. It is also argued as contrary to procedural economy to process a matter to which a proceeding eventually established against the final, definitive, and firm acts should be accumulated.

 (C) PLAINTIFF. It reiterated its prior considerations, with the caveat of also refuting the expansion of the statements made by the state's representative. (i) In relation to pronouncement 1818-2020-SETENA, the party asserts it is not correct to interpret that this resolution only provided a transfer so that some arguments of the appealing person in the administrative venue would be evaluated again; it disagrees because the cited resolution is not a mere procedural act; it resolved ordinary administrative remedies (recursos ordinarios administrativos) filed by Mr. Oscar Guzmán, and its antecedent is resolution 1521-2020-SETENA. It is affirmed that the latter has as an antecedent the charges filed by Mr. Guzmán against the plaintiff, concerning which a lack of hearing by SETENA is alleged, prior to resolving on the merits; precisely in resolution 1521-2020-SETENA, the accusations against the plaintiff were dismissed, so the latter has no interest in acting against this in the contentious-administrative venue, but having challenged the resolution being issued, it did harm the plaintiff, granting a remedy without a hearing to the plaintiff but causing it harm. Therefore, it is considered that resolution 1818-2020-SETENA is not a mere procedural act, because it goes from denying petitions that question the plaintiff company to resolving in a way that, through a remedy on which it was not given a hearing, a harmful pronouncement is generated for it. The plaintiff insists that, without entering into a debate on substantive issues, resolution 1818-2020-SETENA could never be classified as a procedural act, since its literal wording shows that, in said act, SETENA ruled on a remedy filed by Oscar Guzmán, who has appeared within the administrative file to file complaints against the plaintiff. It adds that said resolution, far from being a mere procedural act, is an act with significant effects, and it is evident that, since the plaintiff argues that due process was violated by never giving the company a hearing regarding the statements of said complainant, this is a discussion that must be heard in this jurisdiction. (ii) Regarding resolution 180-2021-SETENA, it is affirmed that although it could be considered a procedural act (because it orders the initiation of a procedure), an analogy can be drawn with what is indicated by Article 345 of the General Law of Public Administration, since the own effects of that type of act are so relevant that they even allow the filing of ordinary administrative remedies against it, and exactly the same must be interpreted, in light of the pro actione principle, regarding the admissibility of a contentious-administrative proceeding against it. It is added that, particularly, when what is alleged is that the Plenary Commission of SETENA incurred the very serious defect of advancing an opinion (adelantar criterio) when ordering the opening of the procedure. The party clarifies that resolution 180-2021-SETENA was confirmed by resolution 073-2021-MINAE, and maintains that the content or literal wording of said resolution goes beyond a procedural act, because it advances an opinion, and this makes the resolution susceptible to challenge. It is argued that if the pronouncement alluded to did not advance an opinion on a presumed infraction by the plaintiff, the opposing party would be right about its unchallengeability, but its content exceeded its nature as a procedural act, and the reason to litigate against it is the advancing of an opinion, which violates the opportunity for defense and empties the initiated procedure of meaning. (iii) Regarding the expiration of the procedure before the Administrative Environmental Tribunal, the plaintiff in its written reply indicated that the administrative body remained without issuing a final act, whereby the claim regarding the expiration of that procedure continues to have interest. Orally, it was indicated that the state's representative was considered to have incurred a contradiction by stating that the plaintiff consented to the resolution that rejected the expiration in June 2021, because it simultaneously qualifies that resolution as a mere procedural act, in which the plaintiff concurs. Therefore, it is considered inconsistent to state that an act is consented to, if it is a mere procedural act, which for that reason is challenged together with the final act; in that regard, the plaintiff cannot be reproached for not expanding the lawsuit, nor can it be posited that the act was consented to. The party believes the claim remains admissible, because the proceeding was filed on April 30, 2021, when more than six months had passed since the oral hearing held on October 19, 2020, and it should also be considered that the lawsuit was allowed (se le dio curso) on May 20, 2021, and both in April and May 2021, the resolution rejecting the expiration had not been issued, which is issued in June 2021, whereby the theory of the case is sustained, because it concerns a sanctioning procedure that was not initiated at the request of the plaintiff in its condition as an administered entity. The plaintiff concludes that the State's representation is not correct in its expansion of arguments, because the resolution rejecting the expiration is a mere procedural act, challengeable only with the final act, and because the party's thesis is that the procedure expired, which can be requested in the jurisdictional venue, because the sanctioning power had already expired, and a declaration to that effect can be requested, without prejudice to any subsequent act.

 **III. REGARDING THE SPECIFIC CASE.**

 A) PRIOR CLARIFICATION. It is important to note, before ruling on the appropriateness or inappropriateness of the defense analyzed, that the object of this proceeding concerns incidents within two different administrative files.

  FILE FEAP-037-2022-SETENA. Corresponding to the "Technical Closure of the Navarro Dump and Construction of the Los Pinos Sanitary Landfill" in which the plaintiff company, WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A., appears as the developing entity (ente desarrollo).

 (i) As indicated in the First Resultando of this ruling, in relation to this matter, the plaintiff requests that the nullity of resolution 1818-2020-SETENA be declared, and regarding the processing of the file, that in relation to the complaint filed by Mr. Óscar Alberto Guzmán Coto, the proceeding be rolled back to the moment when his petition is filed, so that upon its knowledge, the plaintiff entity is granted participation.

 (ii) Resolution 1818-2020-SETENA, located in the certified administrative file, images 296 to 216 of its Volume XIV, was issued at 10:00 hours on October twenty-eighth, two thousand twenty, by the National Environmental Technical Secretariat, and its operative part, points one through three, which are the relevant ones regarding the content of the administrative act, states:

 **POR TANTO**

**LA COMISIÓN PLENARIA RESUELVE**

En sesión Ordinaria Nº 078-2020 de esta Secretaría, realizada el 28 de OCTUBRE del

2020, en el Artículo No. 02 acuerda:

**PRIMERO:** De acuerdo a las razones de hecho y derecho expuestas, se declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de Revocatoria en contra de la resolución No. 1521- 2020-SETENA, de las 10 horas del 03 de setiembre del 2020, interpuesto por el Ing. Oscar Guzmán, como parte interesada en el proyecto “Relleno Sanitario Los Pinos”.

 Se declara parcialmente con lugar en cuanto a los HECHOS 8 y 9, es decir, en cuanto a los POR TANTO TERCERO y CUARTO de la resolución No. 1521-2020-SETENA. Y en razón de haberse presentado de forma subsidiaria un recurso de Apelación, se eleva para que sea resuelto en alzada por la Ministra de Ambiente y Energía, lo relacionado a los HECHOS 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11 y 12.

**SEGUNDO:** Habiéndose resuelto el recurso ordinario de revocatoria en análisis de lo aquí expuesto, remítase en alzada el presente expediente ante la Ministra de Ambiente y Energía para resolver recurso de apelación en subsidio. En cuanto a lo relacionado con los HECHOS 1,3, 4, 5, 6, 7, 10, 11 y 12 expuestos por el recurrente.

**TERCERO:** En razón de haberse declarado con lugar el recurso de revocatoria en contra de los HECHOS 8 y 9, notifíquese esta resolución al Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental para que reevalúe las pretensiones del recurrente en cuanto a estos puntos.

  FILE 132-18-03-TAA. Corresponding to a complaint against WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A. and others.

 (i) As also indicated in the First Resultando of this ruling, in relation to this file, the plaintiff requests the nullity of resolution 180-2021-SETENA be declared, and by connection the invalidity of pronouncement R-073-2021-MINAE that confirmed it upon resolving the appeal filed against it, and regarding the processing of the file, a declaration is sought that the expiration of the proceeding occurred.

 (ii) Pronouncement 180-2021-SETENA, located in the certified administrative file, images 2540 to 2558, was issued at 10:05 hours on February second, two thousand twenty-one, by the National Environmental Technical Secretariat, and in its operative part establishes:

 **POR TANTO**

**LA COMISIÓN PLENARIA RESUELVE**

En sesión Ordinaria Nº 009-2021 de esta Secretaría, realizada el 02 de FEBRERO del

2021, en el Artículo No. 02 acuerda:

**PRIMERO:** Dado el incumplimiento de la Resolución No. 2712-2019-SETENA con fecha

20 de agosto del 2019, con respecto a que el plazo de 30 días hábiles otorgado, venció el

30 de septiembre del 2020 y no consta ante esta Secretaría que la empresa WPP Continental de Costa Rica S.A, cédula jurídica 3-101-155289, presentara el PLAN DE COMPENSACIÓN AMBIENTAL y demás requerimientos ambientales desarrollados

en el CONSIDERANDO DÉCIMO SEGUNDO, y en aplicación del artículo 308 de la Ley

General de la Administración Pública N° 6227, procede la instauración de un Procedimiento Administrativo Sancionatorio, en virtud de proceder con la aplicación del artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554.

**SEGUNDO:** Se procede a conformar un Órgano Director que deberá ejecutar el procedimiento administrativo establecido y comunicar a la Comisión Plenaria lo resuelto en un plazo de 30 días hábiles:

 Ing. Rebeca Ramírez Sánchez

Ing. Osvaldo Chavarría Acuña

Lic. Fabian Mora Calderón

 El Órgano Director conformado se le exceptúa de la aplicación de los acuerdos ACP-031-

2020 y ACP-089-2020 en procura del interés público, la salud pública y protección del

ambiente. Independientemente de las medidas que se acuerden por parte del Órgano Director, el desarrollador deberá cumplir con los compromisos ambientales adquiridos en resguardo del ambiente y la salud pública.

**TERCERO:** Se ordena al Departamento Legal de esta Secretaría formal traslado de la presente resolución para lo que corresponda a la Procuraduría General de la República.

**CUARTO:** Informar al Ministerio de Salud de las gestiones que se realizan por parte de esta Secretaría. Trasladar para su conocimiento y atención la preocupación en cuanto a la pendiente de los taludes para evitar cualquier afectación a la salud pública y al ambiente.

**QUINTO:** Solicitar al Ministerio de Salud un informe ejecutivo de las acciones correctivas solicitadas al proyecto, órdenes sanitarias giradas y nivel de cumplimiento de las mismas, para efectos de coordinación interinstitucional.

**SEXTO:** Bajo el principio de coordinación interinstitucional, esta Secretaría solicitará en los próximos días una reunión con el Ministerio de Salud y la Municipalidad de Cartago, con el fin de discutir aspectos técnicos y legales de la operación del relleno sanitario y así

garantizar el cumplimiento de los compromisos ambiental adquiridos dentro de la Viabilidad Ambiental otorgada.

**SÉTIMO:** Notificar a la Municipalidad de Cartago, Ministerio de Salud para que procedan acorde con sus competencias.

**OCTAVO:** Advertir al Responsable Ambiental que en el Artículo 79 del Decreto Ejecutivo No 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004, se establece que: “(…) El responsable ambiental deberá emitir las recomendaciones ambientales necesarias, conforme las situaciones diversas que se vayan presentando en cualquiera de las etapas de la ejecución de la actividad, obra o proyecto.”

**NOVENO:** Advertir al “Desarrollador del Proyecto” y al “Regente Ambiental del Proyecto” que la información falsa o incumplimiento de este mandato expondrá al “Desarrollador del

Proyecto” y al “Regente Ambiental del Proyecto” a un proceso de investigación técnica y legal.

 (iii) In images 2645 and 2647 of the certification of file 132-18-03-TAA, the petition for expiration filed by the plaintiff on April 20, 2021, is located. In turn, in images 2684 to 2701 of the referred dossier, the pronouncement issued by the respective Directing Body of the Administrative Procedure of the Administrative Environmental Tribunal is found, at ten hours five minutes on June sixteenth, two thousand twenty-one, Resolution 669-2021-TAA, which provides:

"...SE ACUERDA: ÚNICO: RECHAZAR LA SOLICITUD DE DECLARACIÓN DE CADUCIDAD del procedimiento ordinario administrativo seguido bajo el expediente No. 132-18-03-TAA, realizada por la Sara. Ileana María González Paniagua, representante de WPP Continental de Costa Rica S.A. y la Sra. Olga Marta Arias Rivas, representante de WPP CORICLEAN LOS PINOS WASTES DISPOSAL S.A."

 B) FIRST GROUND FOR THE FILED DEFENSE. The point to be decided concerns whether resolution 1818-2020-SETENA, issued at 10:00 hours on October twenty-eighth, two thousand twenty, by the National Environmental Technical Secretariat, constitutes a challengeable act (acto impugnable) under the terms established in numeral 36, subsection c), of the CPCA, which implies determining whether, in light of its content, the cited resolution is (i) a final act, (ii) a definitive act, or (iii) a procedural act with its own effect. In relation to the conceptualization of this last category, it is important to consider the jurisprudential line expressed in resolution No. 15-2014-V of the Fifth Section of the Contentious Administrative and Civil Treasury Tribunal, at 8:30 hours on March fifth, two thousand fourteen, in which it was indicated: "In this sense, it must be noted that both doctrine and jurisprudence have been consistent in reiterating that preparatory acts are those that form part of the procedures prior to the final act, that is, those that prepare the substantive administrative resolution. The preparatory or procedural act does not express will, but a mere judgment, representation, or desire of the Administration, and therefore, it does not declare any right or duty in a definitive manner, it does not directly produce legal effects vis-à-vis third parties. As a general rule, they are not susceptible to challenge in the jurisdictional venue; only exceptionally when they are assimilated 'ex lege' to a final act by deciding directly or indirectly the merits of the matter, in such a way that they put an end to the administrative venue or make the administrative procedure impossible or suspend it (doctrine of Articles 345, paragraph 3 and 163, paragraph 2 of the General Law of Public Administration). On the other hand, the final act is the one that resolves on the merits of the problem posed by the administrative necessity or the individual's petition, and produces an external effect, creating a relationship between the Administration and other things or persons. Its fundamental note lies in its functional autonomy, which allows it to produce rights and obligations and to harm or favor the individual by itself. It is a manifestation of will that defines the business posed to the Administration, without subjecting its effect to conditions or suspensive terms. (As held by the First Chamber in resolution No. 00580 at 15:10 hours on July 28, 2009, and the Contentious Administrative Tribunal, Third Section, in resolutions No. 02803 at 16:00 hours on July 29, 2010, and No. 04250 at 15:00 hours on November 11, 2010)". Based on the foregoing, and having analyzed the arguments of both parties, it is the view of this Tribunal that, in the specific case, what is challenged is a mere procedural act without its own effect (acto de mero trámite sin efecto propio), issued in the context of the knowledge of a complaint filed by a third party, unrelated to this proceeding, against the plaintiff corporate entity. The cited resolution defined the survival of two points of the alluded complaint, by virtue of a challenge filed by the individual complainant. The plaintiff's thesis is that the content of that act does become final (produce estado) or produce its own effect to the detriment of the plaintiff, because it goes from a resolution that dismissed the various points of the complaint to a resolution that fundamentally returns two points (see third point of the operative part) to be evaluated again by a body of the National Environmental Secretariat, namely, the Department of Environmental Audit and Monitoring (DASA). The plaintiff's thesis cannot be agreed with, regardless of whether or not its theory about the existence of a violation of due process is assumed, insofar as during the administrative stage of determining the merit of the complaint and its solidity to support or not the opening of subsequent sanctioning procedures against the plaintiff, the plaintiff has not been given an opportunity to defend itself. The relevant content of the resolution being analyzed is neither final nor definitive, not even from the point of view of the future processing of the complaint filed by the third party (Mr. Óscar Alberto Guzmán Coto); it merely specifies, as already indicated, that two points, in contrast to the original view, must be re-evaluated (regarding the remaining points, the view was upheld, and it was ordered that the matter be forwarded to the person holding the office of Minister of Environment to rule on the pending appeal to be heard at that time).

Nor is the administrative pronouncement under review a mere procedural act with its own legal effect, that is, outside the procedural sequence within which it is issued; what is established in its operative part does not dismiss the complaint, nor does it endorse it, much less does it create a state of affairs or produce adverse effects against the plaintiff company, against which the Administration at that time is not even initiating a proceeding to determine liability. It is the opinion of this Office that 1818-2020-SETENA is not a final, definitive, or procedural act with its own effects that empowers the plaintiff to appear before the contentions-administrative court to seek its autonomous invalidation. The foregoing does not create an impossibility for the future raising of the theory of the case that the plaintiff sustains, regarding the violation of its right of defense, if at a certain time final, definitive, or procedural acts with their own effects, connected to the aforementioned resolution, were to be produced. A consequence of the non-appealability, in the terms indicated, of resolution 1818-2020-SETENA (claim 1), is that the request accessory to it also lacks procedural viability, in which it is requested that the proceeding of the complaint filed by Mr. Guzmán Coto be rolled back to the time of its filing, so that the plaintiff can challenge his standing (claim 2).

C) SECOND GROUND FOR THE DEFENSE INTERPOSED. The situation set forth in the previous point is replicated, in this case focused on Resolution No. 180-2021-SETENA. Evaluated under the same legal and jurisprudential parameters established in the preceding section, it is concluded that this pronouncement, which—in what is the subject of grievances—orders the initiation of an administrative proceeding against the plaintiff and designates the respective directing body, is also not susceptible to autonomous appeal before the contentions-administrative court. Without needing to deepen the argumentation, it is summarily dismissed that Resolution No. 180-2021-SETENA is a final or definitive act, so what remains is to refer to whether it can be posited that the act ordering the initiation of an administrative proceeding and designating its directing body can be considered a procedural act with its own effect within the terms of paragraph 36, subsection c), of the CPCA. On this point, it is noteworthy that the line of jurisprudence on the matter is as settled as few are, and that the prevailing criterion is negative regarding the judicial appealability of this type of act. From the comparison between procedural acts with their own effect and those lacking that characteristic, it can be stated that the act ordering the initiation of an administrative proceeding is not susceptible to jurisdictional appeal. Contrary to what the plaintiff argues, the appealability of that type of act in the administrative venue (a guarantee which, in the case under analysis, was exercised by the plaintiff, who filed the ordinary remedies of revocation and appeal against it) does not permit concluding that they must also be appealable jurisdictionally in an autonomous manner, that is, prior to the existence of a final or definitive act in the proceeding they generate. The act ordering the commencement or initiation of an administrative proceeding, despite being merely procedural and without its own effect outside the proceeding itself, enjoys a guarantee in favor of the administered party that makes the inadmissibility of granting it the possibility of being challenged autonomously in court even clearer, namely, that it is one of the few milestones of the administrative proceeding against which the legislator grants the possibility of filing ordinary administrative remedies (Article 345.1 of the Ley General de la Administración Pública), a right which the record evidence shows the promoter exercised, and whose exercise gives rise to the ministerial pronouncement identified as the object of its claims. The granting of remedies resulting in the opportunity to modify what was decided in the administrative venue itself in favor of the administered party makes it more reasonable that one cannot autonomously resort to the jurisdictional venue for the same purpose, without prejudice to the fact that the eventual defects it might contain can be invoked jointly with the appeal of the final or definitive act that might be issued, which does not occur in this process, since no final or definitive act to which it is concatenated is appealed jointly with the initial or initiation act. It must also be noted that the plaintiff posits that the resolution whose content is analyzed is not merely procedural, since it would also contain, in a somewhat veiled manner, a determination of administrative liability without prior opportunity for defense. This aspect refers directly to the first point of the operative part of the resolution, in which, according to the argument, the Administration would have declared that the plaintiff breached a resolution issued in 2019. It is not for this pronouncement to approve or discard that assertion, but it must be noted that the very order to open a proceeding, and the express citation of Article 308 of the Ley General de la Administración Pública, which in its paragraph 1—subsection a—states that the ordinary proceeding is mandatory when "the final act can cause serious harm to the administered party," renders it unworthy of consideration that the claim modifies the nature of the resolution that is intended to be the subject of this process. However, as previously indicated, the decision does not mean that the plaintiff cannot reiterate its thesis regarding an early issuance of liability without observance of due process in the event that a final or definitive act that harms it is produced and is concatenated with the resolution under analysis. A consequence of the non-appealability, in the terms indicated, of resolution 180-2021-SETENA (claim 3), is that the request accessory to it (claim 4) also lacks procedural viability, which requests the nullity, by connection, of the administrative pronouncement that rejected the appeal against the cited resolution initiating the proceeding and designating its directing body.

D) THIRD GROUND FOR THE DEFENSE INTERPOSED. This refers to the inadmissibility argued by the State's representation of promoting a process to declare the existence of expiration (caducidad) in the administrative proceeding processed in expediente 132-18-03-TAA. This Tribunal finds a connection of this issue with the arguments analyzed in the two previous sections, in the fact that it is sought to influence, through a process and a judicial pronouncement, an administrative proceeding in progress, lacking a final or definitive resolution that, in what is relevant, imposes liabilities on the plaintiff company or acquits it of alleged infractions of the legal system. It is the Tribunal's criterion that the situation does not change if there is no express pronouncement (as was the case when the lawsuit originating this process was filed and processed), or if the request for expiration filed in the administrative venue has been rejected (as was communicated to have occurred at the time the lawsuit was answered). Whether or not a pronouncement exists in the administrative file, but being a file in progress lacking a final or definitive act, the issue is not susceptible to being raised in court in such a context. The matter must be resolved in the administrative venue, and if the resolution issued is a denial, that pronouncement is also not appealable in this venue, without prejudice to the fact that once a final or definitive act exists, it can be raised again for jurisdictional analysis as to whether the figure of procedural expiration had previously operated. It is for the foregoing reason that the discussions on whether the content of Resolution 669-2021-TAA was consented to or not (cited in Section A of this considerando) or whether the lawsuit should have been amended to incorporate the pronouncement of ten hours and five minutes on the sixteenth, by virtue of which the plaintiff's petition for expiration was denied, lack relevance. It is not omitted to note that the decision does not mean one must wait eternally for a pronouncement on the expiration request; in case of delay in the pronouncement, an amparo de legalidad could be filed. By virtue of the foregoing, the inadmissibility of the petition requesting a declaration that expiration operated in the proceeding processed in 132-18-03-TAA (claim 5) must be declared.

E) CONCLUSION. By reason of the foregoing, it is this Adjudicator's criterion that in the present case (claims 1, 2, 3, 4, and 5) what is being challenged are acts or conduct that are not susceptible to appeal in court in light of the provisions of paragraph 36, subsection c), of the Código Procesal Contencioso Administrativo, as they are procedural acts lacking their own effect or an alleged omissive procedural conduct that also cannot be evaluated and qualified in court while the administrative proceeding is in progress and final or definitive acts are lacking. Only claim 6 from the list asserted by the plaintiff would remain, but it cannot give rise to the continuation of the process due to its accessory nature (a condemnation to pay costs), therefore, based on paragraphs 66, section 1, subsection g), and 92, subsection 5, both of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the process must be declared inadmissible and the archiving of the file ordered.

D) The plaintiff is exonerated from the payment of costs based on paragraph 193, subparagraph b), of the CPCA, because regardless of the decision, the issues debated were substantiated by the promoter, and therefore, constituted sufficient grounds to litigate in the opinion of this Office.-

THEREFORE

Based on the preceding analysis, and paragraphs 66, section 1, subsection g), and 92, subsection 5, both of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the lawsuit filed by WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A., legal identification number 3-101-155289, against the STATE is declared INADMISSIBLE in all its aspects. The plaintiff is exonerated from the payment of costs. The file is ordered definitively archived. (f) JOSÉ ROBERTO BRENES CHINCHILLA. JUDGE.-

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Document signed by:

JOSÉ ROBERTO BRENES CHINCHILLA, PROCESSING JUDGE

EXP: 21-002276-1027-CA

Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, in front of Café Dorado. Telephone: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]

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