Res. 04402-2025 Tribunal Contencioso Administrativo — Denial of interim injunction against solid waste transport via Route 32Rechazo de medida cautelar sobre traslado de residuos sólidos por la Ruta 32

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Tribunal Contencioso Administrativo

Resolución Nº 04402 - 2025

Fecha de la Resolución: 12 de Mayo del 2025 a las 13:05

Expediente: 25-001560-1027-CA

Redactado por: Alex Rojas Ortega

Clase de asunto: Medida cautelar ante causam

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL





Texto de la resolución

 

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EXPEDIENTE:

	

25-001560-1027-CA - 7




PROCESO:

	

MEDIDA CAUTELAR




ACTOR/A:

	

MUNICIPALIDAD DE LIMÓN




DEMANDADO/A:

	

EL ESTADO

 

 N° 2025004402

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las trece horas con cinco minutos del doce de Mayo del dos mil veinticinco.-

 

 Medida cautelar ante causam solicitada por la Municipalidad de Limón, contra Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A., cédula jurídica n° 3-101-215741 y el Estado.

RESULTANDO:

1- Mediante escrito presentado ante este Tribunal, la parte actora presentó solicitud de medida cautelar ante causam, donde pretende:

"1) Se acoja la presente MEDIDA CAUTELAR ANTE CAUSAM, Inaudita Altera Parte para que, de forma Provisionalísima, sin dilación alguna y prima facie, se ordene la SUSPENSIÓN INMEDIATA DE LA CONDUCTA MATERIAL impugnada, sea el traslado de residuos sólidos producidos, recogidos o recuperados en la Gran Área Metropolitana al PARQUE DE TRATAMIENTO AMBIENTAL DE LIMÓN, en el sector de EL TOMATAL en Santa Rosa de Limón. Igualmente, se ordene a la demandada EMPRESAS BERTHIER EBI DE COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA recibir residuos sólidos producidos, recogidos o recuperados en la Gran Área Metropolitana en el PARQUE DE TRATAMIENTO AMBIENTAL DE LIMÓN, en el sector de EL TOMATAL en Santa Rosa de Limón. Asimismo, solicito a su autoridad acoger la misma medida en forma cautelar, hasta tanto no se resuelva el proceso de conocimiento que interpondremos en contra de la conducta controvertida, lo anterior por cumplir con los característicos estructurales de instrumentalidad, urgencia y provisionalidad. 

2) Se ordene al ESTADO y a las dependencias competentes del MINISTERIO DE SALUD y al MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, emitir cualquier conducta formal y desplegar todas las actuaciones materiales necesarias para IMPEDIR el traslado o transporte de RESIDUOS SÓLIDOS a través de la SECCIÓN DE LA RUTA NACIONAL 32 QUE ATRAVIESA EL ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA DENOMINADA PARQUE NACIONAL BRAULIO CARRILLO, hasta en tanto no se cuente con estudios técnicos que determinen la inocuidad del transporte de residuos en tales condiciones o bien se dicten medidas paleativas del riesgo ambiental.

3) De igual forma, pido al Despacho adoptar todas las MEDIDAS CAUTELARES que este Tribunal estime necesarias y urgentes para la efectiva protección de nuestros derechos subjetivos e intereses legítimos públicos ante los efectos de la conducta administrativa aquí controvertido que será objeto de impugnación en el proceso de conocimiento que oportunamente interpondremos. Lo anterior para efectos de evitar la generación de mayores daños graves inminentes e irreparables." (Imagen 44 del expediente digital).

2.- Mediante resolución del 06 de marzo del 2025, este Tribunal rechazó el otorgamiento de una cautelar provisionalísima y otorgó audiencia al Estado y a Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A. (Imagen 261 del expediente digital principal). 

3.- Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A., contestó la audiencia otorgada y se opuso a la cautelar pretendida. (Imagen 278 del expediente digital).

4.- El Estado se refirió a la medida cautelar pretendida y solicitó su rechazo (Imagen 606 del expediente digital).

 

 

CONSIDERANDO;

I.- ARGUMENTOS DE LAS PARTES. La parte actora indica que en su ámbito competencial se encuentra el centro de residuos sólidos conocido como "El tomatal", en Limón, el cual, previo a los hechos que acusa ante esta sede, contaba con una vida útil de 20 años. Sin embargo, señala que hacia ese centro se han venido trasladando residuos sólidos desde la GAM, por decisión propia de Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A., consensuada con otras Municipalidades. Manifiesta que, para llegar a "El Tomatal", los residuos sólidos deben transitar la ruta nacional n° 32, la cual, a su vez, atraviesa el Parque Nacional Braulio Carrillo. La entidad municipal afirma que los liquidos lixiviados son aguas residuales altamente contaminantes, que se esparcen en el contenedor de los camiones recolectores de basura y arrastran más contaminantes durante su recorrido. Manifiesta que ese traslado de residuos desde la Gran Área Metropolitana (GAM) y hacia Limón, no cuenta con autorización, ni estudios técnicos o de impacto ambiental para determinar su inocuidad. Expresa que, aunque desde febrero del presente año el Ministerio de Salud y el MINAE conocen de tal situación, el Estado no ha tutelado el principio precautorio. Indicó que, para la fecha en que interpuso su solicitud cautelar, se desconocía el grado de impacto ambiental que el transporte de residuos sólidos está ejerciendo en el Parque Nacional Braulio Carrillo, la carpeta asfaltica de la ruta n° 32, bienes del dominio público o recursos naturales. Finalmente, la entidad municipal acusó el consumo ineficiente de los recursos y prácticas obsoletas en torno al objeto de este proceso. Por su parte, Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A. manifestó que la pretensión cautelar debe ser rechazada; afirmó que sus camiones de recolección son modernos y cuentan con un diseño que impide la filtración de lixiviados, por lo que no hay contaminación por los lugares donde transitan. Aduce que la Municipalidad accionante no cuenta con norma legal que le habilite para solicitar autorizaciones a su representada para el traslado de residuos sólidos y no existe norma que le impida a la empresa realizar esa labor. También indicó que el transporte de residuos de manera interprovincial es la única manera de administrar los residuos en Costa Rica, pues de lo contrario, decenas de cantones se ahogarían en los propios residuos que producen. Mientras tanto, el Estado, afirmó que el traslado de residuos había cesado; además, solicitó la integración al proceso de otras entidades municipales y señaló que no se presentan los presupuestos materiales para el otorgamiento de una cautelar, ya que incluso, afirma, conceder lo pretendido implicaria otorgar lo que debe ser analizado en una sentencia de fondo.

 

II.- SOBRE LA INTEGRACIÓN DE LA LITIS CONSORCIO PASIVO NECESARIA. El Estado alegó que al proceso debe integrarse a las Municipalidades de San José, Santa Ana, San Rafael de Heredia, Escazú, Tibás, Santo Domingo de Heredia, San Pablo de Heredia y San Isidro de Heredia, así como a la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), a la Federación Metropolitana de Municipalidades (Femetrom), a la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias (ANAI) y a la Red Técnica Ambiental Municipal (RTAM), ya que se verían afectadas con lo que al efecto se resuelva en este proceso, ya que, de acogerse lo pretendido, la basura se acumularía en tales lugares y ello afecta el objeto de las entidades que afirmó como necesarias en su integración. No obstante, al observar la pretensión planteada por la Municipalidad de Limón, esta no pretende nada respecto de otras corporaciones municipales, sino que la conducta que impugna deviene de la empresa privada y el Estado, quienes ya fueron debidamente integrados en el proceso. No hay pretensión, ni conducta atribuida técnicamente a los entes municipales, ni tampoco a las otras organizaciones que indicó el Estado, pues aunque la accionante manifestó que la empresa EBI es quien efectúa el traslado de residuos con la anuencia de otros Gobiernos locales, lo cierto es que a quien atribuye el efecto dañoso, el traslado de los residuos y la posible vulneración al medio ambiente, es a EBI, en conjunto con el Estado y no a otros entes públicos distintos, ni tampoco a otros entes de base asociativa, por lo que, se declara SIN LUGAR la integración de litis pretendida por el Estado.

 

III.- SOBRE EL DERECHO A LA JUSTICIA CAUTELAR. La justicia cautelar surge del contenido general de la garantía constitucional a una justicia pronta y cumplida (artículo 41 de la Carta Magna) y comprende el derecho de solicitar al órgano jurisdiccional todas aquellas medidas cautelares que resulten necesarias, idóneas y pertinentes, para garantizar la eficacia de la sentencia de mérito, así como la satisfacción anticipada y provisional de las situaciones jurídicas sustanciales de los justiciables. La justicia cautelar busca mesurar o atemperar los efectos de la duración normal del proceso judicial, de modo que las situaciones jurídicas de las personas no se vean dañadas, desmerecidas o perjudicadas por efecto de la duración misma del proceso. De ahí que, sea plenamente aplicable el principio Chiovendano cuando señala que “La necesidad de servirse del proceso para obtener la razón, no debe ser un daño para quien probablemente tiene la razón.” De forma correlativa, el Juez está en la obligación de ordenar o adoptar las medidas cautelares que sean adecuadas y necesarias para tales efectos. Así, la tutela cautelar es exigible cuando existe riesgo de que, en forma efectiva o potencialmente cierta, puedan desaparecer, dañarse o perjudicarse, en forma grave e incluso, irremediable, las situaciones jurídicas sustanciales aducidas por el promovente. En esos términos, es claro que la justicia cautelar facilita el adecuado ejercicio de la pronta y cumplida función jurisdiccional y de forma paralela, mantiene incólume tanto el objeto del proceso, esto es, la pretensión, así como la respectiva situación jurídica sustancial que se solicita proteger, durante el tiempo necesario para que se desarrolle en forma adecuada el proceso de fondo.

 

IV.- SOBRE EL CASO CONCRETO: Para que se otorgue la medida cautelar, se requiere la existencia y concurrencia de tres presupuestos, a saber, apariencia de buen derecho, peligro en la demora y ponderación de intereses en juego y, a falta de uno ellos, deviene en improcedente el otorgamiento de la medida. Corresponde ahora analizar si en el presente caso concurren los tres presupuestos conforme a los argumentos señalados por el gestionante y la prueba aportada a los efectos, en los términos que lo indica el artículo 24 del CPCA.

 

Se inicia, entonces, por analizar el primer presupuesto que es la apariencia de buen derecho, o fumus boni iuris. Tal y como se indicó, este extremo consiste en un juicio hipotético de probabilidad o verosimilitud derivada no solo de la seriedad de la demanda, sino de la probabilidad del acogimiento de la cuestión principal; en tal sentido se considera que bastará con esa apariencia inicial de seriedad, para que se tenga por cumplido con este requisito. El artículo 21) del CPCA exige que la pretensión no sea temeraria, o palmariamente, carente de seriedad. En el presente caso, la parte actora cuestiona el traslado de residuos sólidos desde la GAM y hacia Limón, pues indica que ello se ha efectuado sin autorización, sin contar con estudios técnicos, ni con la evaluación de su impacto ambiental. Adujo lesión al medio ambiente, siendo que incluso solicitó la cautelar al amparo del principio precautorio y fundó su pretensión en el bloque de constitucionalidad, pero también en el de convencionalidad. Para la actora, la omisión de estudios técnicos impide conocer los efectos del traslado de residuos sobre el Parque Nacional Braulio Carrillo y sobre los bienes de dominio público que atraviesa la ruta utilizada. Desde su punto de vista, esa incertidumbre es motivo suficiente para adoptar una cautelar al amparo del principio precautorio. Manifestó que la obligación de realizar estudios de impacto ambiental tiene un respaldo internacional en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; sumó a sus argumentos jurídicos a la Declaración de Estocolmo, en cuanto a promover un desarrollo racional y planificado, así como a la Carta Mundial de la Naturaleza, al Convenio sobre Biodiversidad Biológica, incluso a nivel de derecho comparado con Europa, en cuanto a la necesidad de la evaluación del impacto ambiental. Aunado a ello, la Municipalidad accionante señala que el Estado ha omitido adaptar el servicio público de disposición de residuos y ese traslado de residuos de la GAM y hacia Limón, evidencia un modelo obsoleto, donde no ha habido transparencia ni participación ciudadana. Al respecto y aunque la parte demandada Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A. se opuso a la existencia de este presupuesto, el suscrito estima que, aunque si bien no se aprecia que la Municipalidad de Limón haya invocado o indicado una norma de rango legal que obligue a la empresa EBI a que requiera autorización al ente municipal para el traslado de residuos sólidos, ni tampoco se aprecia invocada una norma del mismo rango que se lo impida o prohiba, lo cierto es que la Municipalidad accionante ha efectuado una serie de alegatos y argumentaciones que, desde su punto de vista, sustentan su solicitud cautelar, los cuales en la vía cautelar se valoran bajo un principio pro actione, donde el análisis se enfoca en que la pretensión no sea temeraria, o carente de seriedad, de modo que, bajo la valoración sumaria de un proceso cautelar, permiten tener por acreditado que sí se tiene por cumplido este requisito.

 

En segundo lugar, corresponde analizar la existencia del daño grave, actual o potencial, conocido como periculum in mora. que se pretende evitar con el otorgamiento de la medida cautelar. Y es que la realización de un daño grave, actual o potencial, como supuesto para el otorgamiento de la medida cautelar, se encuentra previsto en el artículo 21 del CPCA, en cuanto establece que "...La medida cautelar será procedente cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida a proceso, produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, de la situación aducida, y siempre que la pretensión no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad". Conforme al citado artículo, para que proceda la medida cautelar se requiere que el daño provocado con la ejecución o permanencia de la conducta administrativa cuestionada, sea grave, es decir, no basta para el otorgamiento de la medida la mera alegación del daño, sino que se requiere acreditar o demostrar el daño y además que este daño sea grave. Ahora, en cuanto a la acreditación del daño, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, n° 170-2023-I del 05 de mayo del 2023, señaló que el daño que puede originar el otorgamiento de una cautelar, es el calificado como grave, actual o potencial, debidamente acreditado por la parte, ya que es carga probatoria de quien alega el sufrimiento del daño grave, su demostración, no bastando a estos efectos, su mera alegación.

 

En el presente caso, la parte accionante alega lo siguiente: 1) A imagen 09 del expediente digital, se aprecia una argumentación que el suscrito no tuvo claro si era propia de la Municipalidad accionante o si era un texto que no responde a la propia Municipalidad, pues expresa: "De ninguna forma, no habría posibilidad alguna de restablecernos en nuestros derechos con posterioridad, pues las lesiones ilegales e injustificadas a nuestras situaciones jurídicas sustanciales como empresarios hoteleros y turísticos resultarían seriamente dañadas o perjudicadas de forma grave e irreparable, puesto que se trata de clientes que han cancelado reservas en nuestros establecimientos comerciales que se pierden de forma definitiva, tanto los miles de dólares en ingresos económicos como los mismos clientes, quienes deciden ya no ingresar ni visitar más nuestras instalaciones hoteleras y turísticas ni el país." La redacción no parece corresponder a la Municipaldiad, sin embargo, si lo fuera entendiendo que el ente municipal refiere a pérdida de ingresos derivado del cese o cancelación de actividades turísticas, no aportó prueba alguna relacionada con eso, donde se demuestre cuál actividad turística propiamente se vio afectada con los hechos acusados, de qué manera se vincularía esa pérdida de ingresos con los hechos expuestos y el alcance de esa afectación para la Municipalidad. No hay prueba de un cierre de empresas, derivado como tal del traslado de residuos sólidos desde la GAM y hacia Limón. Tampoco hay prueba de cancelación de reservas y que ello fuera resultado de los hechos en que basó la Municipalidad su gestión cautelar.

 

2) Un segundo aspecto que afirmó la Municipalidad accionante, es que existe un grave e irreparable daño inminente al medio ambiente y a las situaciones jurídicas sustanciales de ella. Manifestó que el traslado de toneladas de residuos sólidos y líquidos lixiviados no ha sido evaluado en términos ambientales y hay dudas razonables de los daños que puede estar sufriendo el demanio público. Precisamente, al respecto, la corporación municipal indicó que ello obliga a aplicar el principio precautorio, ante un posible impacto ambiental grave. Afirma que no hubo un estudio de impacto ambiental y podría estarse causando un daño grave. Ahora bien, aunque la parte accionante alega la aplicación del principio precautorio, desde el punto de vista del suscrito, de acuerdo con la Declaración de Río, su aplicación resulta condicionada a que se acredite, con algún grado de consistencia, que existe un peligro de daño grave e irreversible para el medio ambiente, lo flora, la fauna, o la biodiversidad. Pues, justamente, es ante ese tipo de peligro, que la falta de certeza científica no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas para evitar el daño al medio ambiente. En tal sentido, la Municipalidad actora partió de la premisa de que el traslado de residuos sólidos, que califica como lixiviados, plantea un serio riesgo para la biodiversidad, pero no ofreció ni aportó ningún elemento de prueba que así lo acreditara. La entidad municipal fue ayuna de elementos probatorios que permitieran tener al menos por demostrado algún viso de afectación al medio ambiente, por lo que tampoco se probó su dicho. 

 

3) La entidad municipal indicó que la ruta nacional n° 32 es frágil ambientalmente y podría estar siendo objeto de afectación la riqueza ambiental que le acompaña, por ejemplo, al sector de Quebrada González. Pero contrario a ello, no hay prueba de derrame, fltración o contaminación con lixiviados derivada del tránsito de los camiones de la empresa privada demandada; tampoco se aportó al menos una fotografía de la afectación presuntamente derivada del traslado de los residuos sólidos, del tránsito de los camiones por la ruta n° 32 o de alguna afectación o presunta afectación al medio ambiente. Por su parte, la demandada Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, indicó que sus camiones cuentan con cierre hermético de la compuerta trasera con empaque de hule reforzado con placa de acero de 80mm para camiones recolectores de basura, tapado superior con manteado especial impermeables de nylon reforzado y capacidad de 100 metros cúbicos equivalente a +/- 35 toneladas (dependiendo del tipo de residuos). En ese sentido, aportó informe registral del camión placas S033910 (imagen 306) y de las características técnicas del vehículo utilizado (imagen 308), de modo que, no se aportó prueba suficiente de la afectación al medio ambiente, de la incidencia sobre bienes de dominio público o las riquezas naturales, todo ello, vinculado al traslado de residuos sólidos a través de la ruta nacional n° 32. No se probó y, por ello, no se puede suponer donde es la parte la obligada a probar.

 

4) La accionante también alegó un daño grave a los municipios que depositan los residuos ordinariamente en "El Tomatal" puesto que con los hechos que cuestiona, se reduce la vida útil del lugar. Sin embargo, de esa reducción de la vida útil y del ligamen de ello con la conducta cuestionada, no aportó prueba alguna.

 

5) Asimismo, la Municipalidad señaló que los lixiviados tienen una grave repercusión en materia ambiental, como contaminación del agua, daño a la biodiversidad, riesgo para la salud humana, malos olores y gases tóxicos, por lo que el impacto en el suelo es nocivo, motivo por el que afirmó que deben adoptarse medidas para evitar el daño en el Parque Nacional Braulio Carrillo y los recursos del demanio público. No obstante, de nuevo, no existe prueba alguna de lixiviados, no hubo un solo elemento de prueba sobre su existencia. Tampoco se acreditó que se estuvieran presentando algunas de las repercusiones que indicó se originan con los lixiviados, pues no aportó prueba de tales aspectos.

 

Dentro de la prueba aportada por la Municipalidad de Limón, está (i) la personería jurídica de la empresa privada demandada (imagen 47), lo cual no es prueba en sí misma; (ii) nota emitida en el 2023, por Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A. (imagen 49), en relación con la vida útil del Parque de Tecnología Ambiental de Limón, la cual, para esa fecha, era de 29 años, pero con ello no se demuestra una reducción de la vida útil relacionada con el traslado de residuos; mucho menos cuando la nota es del 2023 y los hechos acusados son del 2025. No se aportó prueba relacionada con esa valoración inicial que demostrara su reducción; (iii) certificación de personería de la Municipalidad accionante (imagen 50), lo cual no es prueba en sí misma; (iv) Documento de "Revisión de desempeño ambiental de la OCDE. Costa Rica. 2023 (imagen 51), el cual, si bien efectúa un estudio ambiental en relación con el país, no es un elemento de prueba útil y pertinente para demostrar la afectación que el ente municipal atribuyó al traslado de residuos, máxime que el documento es incluso de fecha 2023, es decir, anterior a los hechos acusados; (v) Nota periodística de Diario Extra titulada "Llevan basura de la GAM a Limón", donde se indica que el traslado de residuos sólidos se da con ocasión del agotamiento del Parque Ambiental La Uruka y refiere a una crisis actual en la materia. Tal documento tampoco demuestra que existiera una afectación al medio ambiente, a los intereses municipales, a la biodiversidad, al demanio público y menos a los ingresos municipales. La nota solo refiere a la problématica existente en el país en relación con el tratamiento de los desechos. (vi) Artículo publicado en el 2022, Revista de Investigación en Salud, denominado "Impacto ambiental y riesgos potenciales generados en los rellenos sanitarios: revisión narrativa de la literatura" (imagen 220); y (vii) Artículo publicado en la Universidad Autónoma de Aguas Calientes en el 2024, denominado "Efectos ambientales en el aire, agua y suelo de los residuos sólidos urbanos de un relleno sanitario del Estado de México" (imagen 238). Ambos artículos, además de tratarse de doctrina relevante, ciertamente no son idóneos, oponibles ni pertinentes para demostrar que el traslado de los residuos cause la afectación gravosa que la Corporación municipal afirmó. Con tales documentos no se logra acreditar el daño grave alegado.

 

Debe precisarse, para acoger la medida cautelar se debe determinar si la ejecución de la conducta administrativa puede causar graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, de la situación aducida, lo cual implica, consecuentemente, que no es cualquier daño el que permitiría la adopción de una medida cautelar. Ahora bien, la única forma de realizar dicha valoración, es a partir de la demostración del daño que realice la parte recurrente, por cuanto, el mismo es inherente a la persona que lo sufre y será esta quien deberá probar su dicho con prueba pertinente y conducente a tal fin. De tal manera, no consta en el expediente que la parte haya efectivamente demostrado el daño grave que se alega, sin que este juzgador pueda derivar el daño de la mera argumentación planteada, motivo por el cual, no se tiene por acreditado este presupuesto.

 

Por último, en la ponderación de intereses en juego (bilateralidad del periculum in mora), la parte actora indica que debe ponderarse el riesgo que conlleva la continuidad de la actividad controvertida y sus efectos en el medio ambiente, la salud pública y la gestión de los recursos naturales. Señala que la demora en suspender el traslado de residuos hacia Limón, puede causar un daño irreparable. Además, afirmó que debe valorarse el impacto sobre la planificación y sostenibilidad del servicio público de gestión de residuos. Además, indicó que debe tomarse en cuenta el riesgo de mantener el traslado frente al interés económico de la empresa demandada, siendo que ello no puede anteponerse al medio ambiente y bienestar de la población. Por su parte, Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A. aportó un detalle del traslado interprovincial que realiza (imagen 292), respecto del cual, indicó que es la única forma de administrar los residuos sólidos en Costa Rica, siendo que, de lo contrario, decenas de cantones se ahogarían en sus propios residuos. Al efecto, aportó el detalle de cómo las Municipalidades de Alajuela Atenas, Heredia, Liberia, Los Chiles, Sarapiquí y Tilarán, disponen sus residuos en Miramar de Puntarenas. Además, el Estado manifestó la improcedencia de adoptar una cautelar como la pretendida, pues se causaría un caós en el manejo de los residuos, además de que, afirmó, ello implicaria otorgar lo que debe ser conocido en un proceso de fondo, en sentencia. Sobre el particular, el suscrito estima que, primero, el daño grave no fue acreditado, por lo que, el rechazo de la cautelar, no implicaria una afectación más gravosa, en principio, para el interés público o el de terceros. Pero más allá de esa valoración, el análisis implica ponderar entre los distintos intereses y parámetros que están en juego, de modo que, siendo que existe un colapso en el Parque de la Uruka, donde la capacidad para gestionar residuos se ha indicado que ha alcanzado sus topes, lo cierto es que el suscrito se inclina por ponderar en favor de la salud pública y del medio ambiente, en tanto el suspender el traslado de residuos, podría implicar un colapso todavía mayor en perjuicio de todos los habitantes del país y no solo de las zonas o cantones indicados en la GAM, pues la afectación a la salud pública trasciende a multitudes de manera acelerada y, en ese tanto, la tutela de la vida humana, la salud, el medio ambiente y los animales, son para el suscrito un interés que, en este caso, debe tutelarse con prioridad. Por ende, este presupuesto no se tiene por cumplido. De esa manera, al no concurrir los presupuestos materiales necesarios para el otorgamiento de una medida cautelar, se hace innecesario el análisis de la presencia de los caracteres estructurales de la respectiva medida. En consecuencia, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas, se rechaza la medida cautelar intraprocesal solicitada por la parte recurrente.

POR TANTO

Se rechaza la solicitud de medida cautelar gestionada por la Municipalidad de Limón. Notifíquese.

 

Alex Rojas Ortega

Juez


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2EKNK243TSHU61
ALEX ROJAS ORTEGA - JUEZ/A TRAMITADOR/A

 

EXP: 25-001560-1027-CA

Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 12:20:34.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

EXPEDIENTE:

25-001560-1027-CA - 7

PROCESO:

MEDIDA CAUTELAR

ACTOR/A:

MUNICIPALIDAD DE LIMÓN

DEMANDADO/A:

EL ESTADO

N° 2025004402

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at thirteen hours and five minutes of the twelfth of May of two thousand twenty-five.-

Pre-trial injunction (Medida cautelar ante causam) requested by the Municipalidad de Limón, against Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A., legal identification number 3-101-215741 and the State.

RESULTANDO:

1- By means of a written submission filed before this Tribunal, the plaintiff filed a request for a pre-trial injunction (medida cautelar ante causam), seeking:

"1) That this PRE-TRIAL INJUNCTION (MEDIDA CAUTELAR ANTE CAUSAM), Inaudita Altera Parte, be granted so that, on a Provisionalísima basis, without any delay and prima facie, the IMMEDIATE SUSPENSION of the MATERIAL CONDUCT challenged be ordered, that is, the transfer of solid waste produced, collected, or recovered in the Gran Área Metropolitana to the PARQUE DE TRATAMIENTO AMBIENTAL DE LIMÓN, in the EL TOMATAL sector in Santa Rosa de Limón. Likewise, that the defendant EMPRESAS BERTHIER EBI DE COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA be ordered to receive solid waste produced, collected, or recovered in the Gran Área Metropolitana at the PARQUE DE TRATAMIENTO AMBIENTAL DE LIMÓN, in the EL TOMATAL sector in Santa Rosa de Limón. Also, I request your authority to grant the same measure as a precautionary measure, until the plenary proceeding that we will file against the disputed conduct is resolved, the foregoing for complying with the structural characteristics of instrumentality, urgency, and provisionality.

2) That the STATE and the competent units of the MINISTERIO DE SALUD and the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA be ordered to issue any formal conduct and deploy all necessary material actions to PREVENT the transfer or transport of SOLID WASTE through the SECTION OF RUTA NACIONAL 32 THAT CROSSES THE PROTECTED WILD AREA CALLED PARQUE NACIONAL BRAULIO CARRILLO, until such time as technical studies are available that determine the safety of transporting waste under such conditions, or palliative measures for the environmental risk are issued.

3) Likewise, I request the Court to adopt all PRECAUTIONARY MEASURES that this Tribunal deems necessary and urgent for the effective protection of our subjective rights and legitimate public interests against the effects of the administrative conduct challenged here, which will be the subject of challenge in the plenary proceeding that we will duly file. The foregoing for the purpose of avoiding the generation of further imminent and irreparable serious damages." (Image 44 of the digital case file).

2.- By resolution of March 6, 2025, this Tribunal denied the granting of a provisionalísima injunction (cautelar provisionalísima) and granted a hearing (audiencia) to the State and to Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A. (Image 261 of the main digital case file).

3.- Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A., responded to the hearing granted and opposed the injunction sought. (Image 278 of the digital case file).

4.- The State addressed the requested precautionary measure (medida cautelar) and requested its denial (Image 606 of the digital case file).

CONSIDERANDO;

I.- ARGUMENTS OF THE PARTIES. The plaintiff indicates that within its jurisdictional scope is the solid waste center known as "El tomatal", in Limón, which, prior to the facts it accuses before this venue, had a useful life of 20 years. However, it points out that solid waste from the GAM has been transferred to that center, by the autonomous decision of Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A., agreed upon with other Municipalities. It states that, to reach "El Tomatal", the solid waste must transit Ruta Nacional n° 32, which, in turn, crosses the Parque Nacional Braulio Carrillo. The municipal entity asserts that leachate liquids (líquidos lixiviados) are highly polluting wastewater, which spread in the container of garbage collection trucks and carry more pollutants during their journey. It states that this transfer of waste from the Gran Área Metropolitana (GAM) to Limón lacks authorization, technical studies, or environmental impact assessments to determine its safety. It expresses that, although since February of this year the Ministerio de Salud and MINAE have been aware of such a situation, the State has not upheld the precautionary principle (principio precautorio). It indicated that, at the date it filed its injunction request, the degree of environmental impact that the transport of solid waste is exerting on the Parque Nacional Braulio Carrillo, the asphalt surface of Ruta n° 32, public domain assets, or natural resources was unknown. Finally, the municipal entity accused inefficient consumption of resources and obsolete practices concerning the object of this proceeding. For its part, Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A. stated that the injunction claim must be denied; it asserted that its collection trucks are modern and have a design that prevents the filtration of leachates, so there is no contamination in the places they transit. It argues that the acting Municipality lacks a legal norm enabling it to request authorizations from its represented party for the transfer of solid waste, and there is no norm prohibiting the company from carrying out that work. It also indicated that interprovincial waste transport is the only way to manage waste in Costa Rica, because otherwise, dozens of cantons would drown in the very waste they produce. Meanwhile, the State asserted that the transfer of waste had ceased; furthermore, it requested the integration into the proceeding of other municipal entities and pointed out that the material prerequisites for granting an injunction are not present, since it even affirms that granting what is sought would imply granting what must be analyzed in a judgment on the merits.

II.- ON THE INTEGRATION OF THE NECESSARY PASSIVE LITIS CONSORTIUM. The State alleged that the Municipalities of San José, Santa Ana, San Rafael de Heredia, Escazú, Tibás, Santo Domingo de Heredia, San Pablo de Heredia, and San Isidro de Heredia must be integrated into the proceeding, as well as the Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), the Federación Metropolitana de Municipalidades (Femetrom), the Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias (ANAI), and the Red Técnica Ambiental Municipal (RTAM), since they would be affected by whatever is resolved in this proceeding, because, if what is sought were granted, garbage would accumulate in such places and that affects the purpose of the entities it stated as necessary in their integration. However, upon observing the claim raised by the Municipalidad de Limón, it does not seek anything regarding other municipal corporations, but rather the conduct it challenges originates from the private company and the State, who have already been duly integrated into the proceeding. There is no claim, nor conduct technically attributed to the municipal entities, nor to the other organizations indicated by the State, because although the plaintiff stated that EBI is the company that carries out the transfer of waste with the consent of other local Governments, the fact is that the party to whom the damaging effect, the transfer of waste, and the possible environmental violation is attributed is EBI, jointly with the State, and not other distinct public entities, nor other associative-based entities, therefore, the integration of the litis claimed by the State is declared WITHOUT MERIT.

III.- ON THE RIGHT TO INTERIM JUSTICE. Interim justice (justicia cautelar) arises from the general content of the constitutional guarantee to prompt and effective justice (article 41 of the Magna Carta) and encompasses the right to request from the jurisdictional body all those interim measures that are necessary, suitable, and pertinent to guarantee the effectiveness of the judgment on the merits, as well as the anticipated and provisional satisfaction of the substantial legal situations of the parties. Interim justice seeks to moderate or temper the effects of the normal duration of the judicial process, so that the legal situations of persons are not damaged, diminished, or harmed by the effect of the process's duration itself. Hence, the Chiovendian principle is fully applicable when it states that "The need to use the process to be proven right, must not be a harm for the one who probably is right." Correlatively, the Judge is obligated to order or adopt the interim measures that are adequate and necessary for such purposes. Thus, interim protection (tutela cautelar) is required when there is a risk that, effectively or potentially, the substantial legal situations invoked by the petitioner may disappear, be damaged, or be harmed seriously and even irremediably. In these terms, it is clear that interim justice facilitates the adequate exercise of the prompt and effective jurisdictional function and, in parallel, keeps both the object of the proceeding intact, that is, the claim, as well as the respective substantial legal situation sought to be protected, during the time necessary for the plenary proceeding to develop adequately.

IV.- ON THE SPECIFIC CASE: For the interim measure to be granted, the existence and concurrence of three prerequisites are required, namely, appearance of good right (apariencia de buen derecho), danger in delay (peligro en la demora), and balancing of interests at stake (ponderación de intereses en juego), and, in the absence of one of them, the granting of the measure becomes improper. It is now necessary to analyze whether in the present case the three prerequisites concur according to the arguments indicated by the petitioner and the evidence provided for these purposes, in the terms indicated by Article 24 of the CPCA.

We begin, then, by analyzing the first prerequisite, which is the appearance of good right (apariencia de buen derecho), or fumus boni iuris. As indicated, this aspect consists of a hypothetical judgment of probability or likelihood derived not only from the seriousness of the claim but from the probability of acceptance of the main issue; in this sense, it is considered that this initial appearance of seriousness will suffice for this requirement to be met. Article 21) of the CPCA requires that the claim not be reckless or palpably lacking in seriousness. In the present case, the plaintiff questions the transfer of solid waste from the GAM to Limón, as it indicates that this has been done without authorization, without having technical studies, nor with an environmental impact assessment (evaluación de su impacto ambiental). It alleged injury to the environment, given that it even requested the injunction under the protection of the precautionary principle (principio precautorio) and based its claim on the constitutional block, but also on the conventionality block. For the plaintiff, the omission of technical studies prevents knowing the effects of the waste transfer on the Parque Nacional Braulio Carrillo and on the public domain assets that the route used crosses. From its point of view, this uncertainty is sufficient reason to adopt an injunction under the protection of the precautionary principle (principio precautorio). It stated that the obligation to conduct environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) has international support in the Rio Declaration on Environment and Development; it added to its legal arguments the Stockholm Declaration, regarding promoting rational and planned development, as well as the World Charter for Nature, the Convention on Biological Diversity, even at the level of comparative law with Europe, regarding the need for environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental). In addition to this, the accionante Municipality points out that the State has failed to adapt the public service of waste disposal, and that transfer of waste from the GAM to Limón evidences an obsolete model, where there has been no transparency or citizen participation. In this regard, and although the defendant Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A. opposed the existence of this prerequisite, the undersigned estimates that, although it is not observed that the Municipalidad de Limón has invoked or indicated a legal norm of statutory rank that obligates EBI to require authorization from the municipal entity for the transfer of solid waste, nor is it observed that a norm of the same rank has been invoked that prevents or prohibits it, the fact is that the accionante Municipality has made a series of allegations and arguments that, from its point of view, support its injunction request, which in the injunction venue are assessed under a pro actione principle, where the analysis focuses on the claim not being reckless or lacking in seriousness, so that, under the summary assessment of an injunction proceeding, they allow this requirement to be considered fulfilled.

Secondly, it is necessary to analyze the existence of serious, actual, or potential damage, known as periculum in mora, which is sought to be avoided with the granting of the interim measure. And it is that the occurrence of serious, actual, or potential damage, as a prerequisite for granting the interim measure, is provided for in Article 21 of the CPCA, in that it establishes that "...The interim measure shall be appropriate when the execution or permanence of the conduct subject to process produces serious damages or harm, actual or potential, to the invoked situation, and provided that the claim is not reckless or, in a palpable manner, lacking in seriousness." According to the cited article, for the interim measure to be appropriate, it is required that the damage caused by the execution or permanence of the questioned administrative conduct be serious, that is, the mere allegation of damage is not enough for granting the measure, but it is required to prove or demonstrate the damage and also that this damage be serious. Now, regarding the demonstration of the damage, the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, n° 170-2023-I of May 5, 2023, pointed out that the damage that may originate the granting of an injunction is that qualified as serious, actual or potential, duly demonstrated by the party, since the burden of proof for the suffering of serious damage, its demonstration, is on the party alleging it, mere allegation not being sufficient for these purposes.

In the present case, the plaintiff alleges the following: 1) In image 09 of the digital case file, an argument is observed that the undersigned was not clear whether it was from the accionante Municipality or if it was a text that does not correspond to the Municipality itself, since it expresses: "In no way, there would be no possibility whatsoever of restoring our rights later, because the illegal and unjustified injuries to our substantial legal situations as hotel and tourism businessmen would be seriously damaged or harmed in a serious and irreparable way, since it involves clients who have canceled reservations at our commercial establishments that are lost definitively, both the thousands of dollars in economic income and the clients themselves, who decide not to enter or visit our hotel and tourism facilities or the country anymore." The wording does not appear to correspond to the Municipality; however, if it were, understanding that the municipal entity refers to loss of income derived from the cessation or cancellation of tourism activities, it did not provide any evidence related to that, demonstrating which tourism activity specifically was affected by the accused facts, how that loss of income would be linked to the facts presented, and the scope of that impact for the Municipality. There is no evidence of a closure of businesses, derived as such from the transfer of solid waste from the GAM to Limón. There is also no evidence of reservation cancellations and that this was a result of the facts on which the Municipality based its injunction action.

2) A second aspect the accionante Municipality stated is that there is serious and irreparable imminent damage to the environment and to its substantial legal situations. It stated that the transfer of tons of solid waste and leachate liquids (líquidos lixiviados) has not been evaluated in environmental terms and there are reasonable doubts about the damages that the public domain (demanio público) may be suffering. Precisely, in this regard, the municipal corporation indicated that this obliges the application of the precautionary principle (principio precautorio), given a possible serious environmental impact. It asserts that there was no environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) and serious damage could be being caused. Now, although the plaintiff alleges the application of the precautionary principle (principio precautorio), from the perspective of the undersigned, in accordance with the Rio Declaration, its application is conditioned on demonstrating, with some degree of consistency, that there is a danger of serious and irreversible damage to the environment, flora, fauna, or biodiversity. For it is precisely in the face of this type of danger that the lack of scientific certainty should not be used as a reason to postpone the adoption of measures to avoid damage to the environment. In this sense, the acting Municipality started from the premise that the transfer of solid waste, which it qualifies as leachates, poses a serious risk to biodiversity, but it did not offer or provide any piece of evidence that demonstrated this. The municipal entity was devoid of evidentiary elements that would allow at least some hint of impact on the environment to be demonstrated, so its statement was also not proven.

3) The municipal entity indicated that Ruta Nacional n° 32 is environmentally fragile and the environmental wealth that accompanies it could be being affected, for example, at the Quebrada González sector. But contrary to this, there is no evidence of spillage, filtration, or contamination with leachates derived from the transit of the trucks of the sued private company; nor was at least a photograph provided of the impact presumably derived from the transfer of solid waste, from the transit of the trucks along Ruta n° 32, or of any impact or presumed impact on the environment. For its part, the defendant Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, indicated that its trucks have a hermetic seal on the rear hatch with a reinforced rubber gasket with an 80mm steel plate for garbage collection trucks, a top cover with a special waterproof reinforced nylon tarpaulin, and a capacity of 100 cubic meters equivalent to +/- 35 tons (depending on the type of waste). In that sense, it provided a registry report for the truck with license plates S033910 (image 306) and the technical characteristics of the vehicle used (image 308), so that sufficient evidence was not provided of the impact on the environment, of the incidence on public domain assets or natural wealth, all of this, linked to the transfer of solid waste through Ruta Nacional n° 32. It was not proven, and, therefore, it cannot be assumed, as the party is the one obliged to prove.

4) The plaintiff also alleged serious damage to the municipalities that ordinarily deposit waste in "El Tomatal" since, with the facts it questions, the useful life of the place is reduced. However, it provided no evidence whatsoever of that reduction in useful life and of the link between that and the questioned conduct.

5) Likewise, the Municipality pointed out that leachates have a serious impact in environmental matters, such as water contamination, damage to biodiversity, risk to human health, bad odors, and toxic gases, so the impact on the soil is harmful, which is why it stated that measures must be adopted to avoid damage in the Parque Nacional Braulio Carrillo and the resources of the public domain (demanio público). However, again, there is no evidence whatsoever of leachates, there was not a single piece of evidence of their existence. Nor was it demonstrated that some of the repercussions it indicated originate with leachates were occurring, as it did not provide evidence of such aspects.

Among the evidence provided by the Municipalidad de Limón is (i) the legal status of the sued private company (image 47), which is not evidence in itself; (ii) a note issued in 2023, by Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A. (image 49), regarding the useful life of the Parque de Tecnología Ambiental de Limón, which, as of that date, was 29 years, but this does not demonstrate a reduction of useful life related to the transfer of waste; much less when the note is from 2023 and the accused facts are from 2025. No evidence was provided related to that initial estimate that would demonstrate its reduction; (iii) certification of the legal status of the plaintiff Municipality (image 50), which is not evidence in itself; (iv) Document of "Revisión de desempeño ambiental de la OCDE. Costa Rica. 2023 (image 51), which, although it carries out an environmental study regarding the country, is not a useful and pertinent evidentiary element to demonstrate the impact that the municipal entity attributed to the transfer of waste, especially since the document is even dated 2023, that is, prior to the accused facts; (v) a news article from Diario Extra titled "Llevan basura de la GAM a Limón", where it is indicated that the transfer of solid waste occurs due to the exhaustion of the Parque Ambiental La Uruka and refers to a current crisis in the matter. Such a document neither demonstrates that there was an impact on the environment, on municipal interests, on biodiversity, on the public domain (demanio público), nor on municipal income. The article only refers to the existing problem in the country regarding waste treatment. (vi) Article published in 2022, Revista de Investigación en Salud, called "Impacto ambiental y riesgos potenciales generados en los rellenos sanitarios: revisión narrativa de la literatura" (image 220); and (vii) Article published at the Universidad Autónoma de Aguas Calientes in 2024, called "Efectos ambientales en el aire, agua y suelo de los residuos sólidos urbanos de un relleno sanitario del Estado de México" (image 238). Both articles, besides being relevant doctrine, are certainly not suitable, opposable, or pertinent to demonstrate that the transfer of waste causes the harmful impact that the municipal Corporation asserted. With such documents, the alleged serious damage is not proven.

It must be specified that, to grant the interim measure, it must be determined if the execution of the administrative conduct can cause serious damages or harm, actual or potential, to the invoked situation, which consequently implies that it is not just any damage that would permit the adoption of an interim measure. Now, the only way to carry out such an assessment is based on the demonstration of the damage by the recurring party, since said damage is inherent to the person who suffers it and it will be this person who must prove their statement with evidence that is pertinent and conducive to that end. In such a way, it is not recorded in the case file that the party has effectively demonstrated the serious damage alleged, without this judge being able to derive the damage from the mere argumentation raised, which is why this prerequisite is not considered proven.

Finally, in the balancing of interests at stake (bilateralidad del periculum in mora), the plaintiff indicates that the risk involved in the continuity of the disputed activity and its effects on the environment, public health, and the management of natural resources must be weighed. It points out that the delay in suspending the transfer of waste to Limón may cause irreparable damage. Furthermore, it stated that the impact on the planning and sustainability of the public waste management service must be assessed. Additionally, it indicated that the risk of maintaining the transfer must be considered against the economic interest of the defendant company, as this cannot take precedence over the environment and the population's well-being. For its part, Empresas Berthier Ebi de Costa Rica, S.A. provided a detail of the interprovincial transfer it carries out (image 292), regarding which it indicated that it is the only way to manage solid waste in Costa Rica, given that, otherwise, dozens of cantons would drown in their own waste. To this effect, it provided the detail of how the Municipalities of Alajuela Atenas, Heredia, Liberia, Los Chiles, Sarapiquí, and Tilarán dispose of their waste in Miramar de Puntarenas. Additionally, the State stated the impropriety of adopting an injunction like the one sought, since it would cause chaos in waste management, besides which, it stated, it would imply granting what must be known in a plenary proceeding, in a judgment. On this matter, the undersigned estimates that, first, the serious damage was not proven, so the denial of the injunction would not imply, in principle, a more serious impact on the public interest or that of third parties. But beyond that assessment, the analysis involves balancing between the different interests and parameters at stake, such that, given that there is a collapse in the Parque de la Uruka, where the capacity to manage waste has been indicated to have reached its limits, the fact is that the undersigned leans towards balancing in favor of public health and the environment, insofar as suspending the transfer of waste could imply an even greater collapse to the detriment of all the inhabitants of the country and not only of the areas or cantons indicated in the GAM, since the impact on public health transcends to multitudes in an accelerated manner and, to that extent, the protection of human life, health, the environment, and animals, are for the undersigned an interest that, in this case, must be protected with priority. Therefore, this prerequisite is not considered fulfilled. In this way, as the material prerequisites necessary for granting an interim measure are not met, the analysis of the presence of the structural characteristics of the respective measure becomes unnecessary. Consequently, in accordance with the considerations set forth above, the intraprocedural interim measure (medida cautelar intraprocesal) requested by the recurring party is denied.

POR TANTO

The request for an interim measure (medida cautelar) filed by the Municipalidad de Limón is denied. Notify.

Alex Rojas Ortega

Judge