Res. 06452-2025 Tribunal Contencioso Administrativo — Horse ownership in urban growth zone in MoraTenencia de caballos en zona de crecimiento urbano en Mora

Grande
Normal
Pequeña
Tribunal Contencioso Administrativo

Resolución Nº 06452 - 2025

Fecha de la Resolución: 30 de Junio del 2025 a las 14:19

Expediente: 22-002142-1027-CA

Redactado por: Karla Gabriela Solís Valverde, Luis Arturo Polinaris Vives, Rodrigo Huertas Durán

Clase de asunto: Jerarquía Impropia

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL





Texto de la resolución

 



 

EXPEDIENTE:

	

22-002142-1027-CA - 2




PROCESO:

	

JERARQUIA IMPROPIA (Municipal)




ACTOR/A:

	

INGREAD FOURNIER CRUZ




DEMANDADO/A:

	

MUNICIPALIDAD DE MORA

 

 N° 2025006452

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las catorce horas con diecinueve minutos del treinta de Junio del dos mil veinticinco.

Conoce el Tribunal Contencioso Administrativo, como Jerarca Impropio Municipal, de un Recurso de Apelación presentado por Ingread Fournier Cruz cédula 9-0104-0682, contra la resolución número AMR-181-2021 de las 14:00 horas del 13 de diciembre de 2021, dictada por la Alcaldía de la Municipalidad del Cantón de Mora.

Redacta el juez Polinaris Vives y;

  CONSIDERANDO:

I-) HECHOS PROBADOS:

1-) El 09 de septiembre de 2021, la Municipalidad de Mora emitió el certificado de uso de suelo número RU-21-902, respecto de la finca número 87669-C-000, ubicada en San José, en el Cantón de Mora, en el Distrito Colón, propiedad de Ingread Fournier Cruz; en el cual el uso de suelo propuesto por el recurrente fue de un permiso de funcionamiento para tenencia de caballos. En su parte dispositiva la resolución de uso de suelo indicó: "Una vez analizado el caso se puede determinar que la zona donde se ubica la propiedad con plano SJ-0523648-1983, se permiten únicamente usos urbanos compatibles con la vivienda, por lo que la tenencia de animales podría provocar incompatibilidad con el uso predominante, por lo tanto, en aras de preservar la naturaleza de la zona, el uso propuesto para CVO (TENENCIA DE ANIMALES-CABALLOS) se considera  NO CONFORME" (Ver imagen 16 a 19).

2-) El 17 de septiembre de 2021, la parte actora presentó un recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución número RU-21-902 del 09 de septiembre de 2021 (Ver imagen 20 a 24).

3-) El 21 de octubre de 2021, mediante resolución número DDCU-107-2021 se declaró sin lugar el recurso de revocatoria presentado contra la resolución número RU-21-902 (Ver imagen 59 a 61).

4-) El 13 de diciembre de 2021, mediante resolución AMR-181-2021 de las 14:00 horas se declaró sin lugar el recurso de apelación presentado contra la resolución número RU-21-902. En específico, la Alcaldía resolvió: 1) Sobre los derechos adquiridos por el recurrente: "Ahora bien, la Sala Constitucional dimensionó los efectos de la sentencia 2010-21258 del 22 de diciembre de 2010, pero protegiendo únicamente los derechos adquiridos de aquellas personas que ya tenían un permiso aprobado o construcciones ya realizadas y reconoció que los vecinos afectados no podían desconocer la existencia de la zona protectora, pues los decretos ejecutivos fueron anteriores a la legislación municipal. Bajo esta lógica, no puede entenderse aplicable ese dimensionamiento del fallo de la Sala Constitucional, ya que bajo el supuesto en el que nos encontramos, no se puede tener por operado un derecho adquirido, pues bien, lo concedido es una expectativa más no un derecho de uso y destino como lo quiere hacer ve la parte recurrente, siendo una interpretación jurídica errónea"; y 2) Sobre la aplicación de la normativa supletoria el gobierno local hace largas citas de jurisprudencia y del deslinde de competencias de las Municipales y el INVU, en lo concerniente al ordenamiento territorial, indicando en forma expresa: "Por todo lo anterior no lleva razón la parte recurrente, y en consecuencia debe declararse sin lugar el recurso de apelación en subida interpuesto" (Ver imagen 33 a 38).

5-) El 06 de enero de 2022, la parte recurrente presentó un Recurso de Revocatoria con Apelación en subsidio contra la resolución  AMR-181-2021 de las 14:00, dictada por la Alcaldía del referido Gobierno Local. En lo medular expresó como agravios: 1) Reprochó la falta de motivación de la resolución apelada; 2) Realizó una solicitud de uso de suelo conforme para obtener el certificado veterinario de operación de SENASA para la tenencia de caballos y no para la construcción de edificaciones nuevas para la tenencia de dichos animales; 3) El Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de 1993 permitió en el inmueble correspondiente la tenencia de caballos como parte de la actividad agrícola permitida para la zona; 4) El Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del año 2011, determina que la ubicación de la finca propiedad de la parte actora puede dársele uso agrícola; 5) Mediante sentencia 2010-21258 de las 14:00 horas del 23 de diciembre de 2010 de la Sala Constitucional  se anularon por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del año 2011; 6) Argumenta que las nulidades declaradas por la sentencia 2010-21258 de las 14:00 horas del 23 de diciembre de 2010 de la Sala Constitucional, tuvo efectos declarativos y retroactivos sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe; por lo cual entiende que cualquier cambio en la zonificación donde se ubica la finca de la parte actora debe respetar el uso para la tenencia de caballos que en su decir data desde antes del año 1993; 7) Menciona que el voto 2010-21258 de las 14:00 horas del 23 de diciembre de 2010 de la Sala Constitucional es claro en indicar que en las áreas denominadas como "zona agrícola" el uso suplementario de la normativa INVU, como por ejemplo el plan GAM de 1982 o el Reglamento de Fraccionamientos, no pueden ir en sentido de resultar en mayores impactos ambientales de los que ya este uso implica, por lo que establecer el uso de la finca de la parte recurrente como "Zona de Crecimiento Urbano", sería un acto lesivo para el ambiente y contrario a lo dispuesto en la referida sentencia; 8) Argumenta que la inconstitucionalidad de las normas declaradas nulas por la sentencia indicada, del Reglamento de Zonificación de 1993, en cuanto a la Zona Agrícola (artículo 11) y las disposiciones del Resto de Distrito (ZRD) (artículo 13), no entran en vigor automáticamente, sino hasta que las mismas sean publicadas en La Gaceta, según se indica en la referida sentencia y que ante dicha ausencia normativa, deberá integrarse el ordenamiento urbano con el Cantón de Mora con la respectiva normativa dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; 9) Concluye que únicamente, a través del Poder Legislativo es que se puede variar el uso de suelo decretado con anterioridad  por el Poder Ejecutivo de las Áreas Silvestres Protegidas y en ese sentido, las municipalidades no pueden modificar el uso de suelo mediante los Reglamentos de Modificación, ni cambiar, ni afectar el ordenamiento jurídico municipal sin contar con los estudios técnicos y científicos que vayan a modificar la Zona Agrícola por otra que implique mayor impacto ambiental, especialmente si existe alguna declaratoria formal como Área Silvestres Protegida en los términos del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, razón por la cual municipalidad debe actuar dentro del marco legal establecido para cada categoría, como en el caso de la zona protectora de no dictar normas que perjudiquen el régimen establecido; 10) Plantea que de conformidad con la resolución de la Sala Constitucional mencionada, que el artículo 11 del Reglamento del Plan Regulador de Mora de 1993 no ha sido publicado en La Gaceta para que entre en vigencia, de forma tal que la aplicación del decreto GAM vendría ilegal si se aplica como en este caso a lo que se denomine como "zona agrícola". Con base en las manifestaciones, estableció como pretensión procesal del recuso que se declare con lugar el recurso, se anule el certificado de uso de suelo número RU-21-902 del 09 de septiembre de 2021 y consecuentemente, se le otorgue el uso de suelo para la tenencia de caballos, para obtener el certificado de SENASA (Ver imagen 39 a 46).

6-) El 24 de febrero de 2022 mediante resolución AMR-29-2022 de las 09:15 horas, la Alcaldía del referido Gobierno Local, declaró sin lugar el Recurso de Revocatoria presentado contra la resolución AMR-181-2021 de las 14:00 horas (Ver imagen 47 a 54).

 

 

 

II-) HECHOS NO PROBADOS:

Único-) La parte promovente no demostró la existencia de un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada, concedida directamente por una resolución administrativa o judicial, que le habilitara el uso de suelo para tenencia de caballos en la finca número 87669-C-000, ubicada el Distrito Colón, del Cantón de Mora de la Provincia de San José, anterior a la entrada en vigencia del Plan Regulador del referido gobierno local, en los términos del voto número 2010-21258 de las 14:00 horas del 23 de diciembre de 2010 de la Sala Constitucional, simplemente no hay pruebas al respecto.

III-) ANÁLISIS DEL TRIBUNAL:

Inicialmente, es importante indicar, que el recurso de apelación fue presentado en  tiempo, contra una conducta formal susceptible de apelación en los términos del artículo 171 del Código Municipal. Ahora bien, en el caso concreto, el gobierno local conforme consta en los hechos probados 1), 3) y 4), determinó, en la resolución apelada, que en la finca número 87669-C-000, ubicada en San José, en el Cantón de Mora, en el Distrito Colón, propiedad de Ingread Fournier Cruz; es improcedente el uso de suelo propuesto y consecuente permiso de funcionamiento para la tenencia de caballos. Adicional a lo indicado, de previo al conocimiento de los agravios planteados por la parte recurrente, es importante considerar el contenido de la sentencia 2010-21258 de las 14:00 horas del 23 de diciembre de 2010 de la Sala Constitucional, respecto del reconocimiento y dimensionamiento de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, en el contexto del planteamiento de la impugnación:

"VIII.- Dimensionamiento de los efectos de la sentencia. Redacta al Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que esto produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales. En el caso que nos ocupa, esta Sala debe tomar en cuenta que la impugnación del Reglamento de Zonificación, según la publicación a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001,  se realizó aproximadamente ocho años después de su puesta en vigencia. El aviso de la interposición y curso de la demanda se publicó el 17 de agosto de 2009.  A juicio de esta Sala, aún cuando las disposiciones impugnadas del Reglamento de Planificación Urbana expedidos por la Municipalidad de Mora han tenido vigor y permanencia, ello ha ocurrido especialmente dentro del sector de la Zona Protectora Cerros de Escazú que le antecede.  En este sentido, la creación de la Zona Protectora mencionada por Decreto 6112-A es del 23 de junio de 1976 y su ampliación por Decreto No. 14672 del 20 de junio de 1983, entraron en vigencia con mayor antelación que los planes reguladores, por lo que no se podría estimar que aquellas disposiciones nacionales fueran ignoradas por la Municipalidad y por los vecinos del Cantón y otras áreas protectoras que afectan en su totalidad al Cantón de Mora. Por lo anterior, la Sala estima que la sentencia debe ir acompañada de un dimensionamiento especial con el fin de cubrir únicamente las construcciones plenamente terminadas, o a las iniciadas y que cuenten con las respectivas licencias de construcción  e iniciadas antes del primer aviso del 17 de agosto de 2009. A juicio de la Sala, habrán de tenerse en cuenta dos condiciones específicas, la primera cuando aquel interesado que ha cumplido con todos los requisitos necesarios inició efectivamente su edificación antes de la publicación del aludido aviso, pues actuó amparado a la normativa urbana emitida por la Municipalidad. La segunda si las viviendas en dichos lugares requieren remodelaciones que no impliquen más área de construcción o mantenimiento, ello debe admitirse como derechos adquiridos de buena fe, bajo la condición de conservar la misma área previamente construida.  Todo lo anterior, sin perjuicio de que la Municipalidad de Mora promulgue nuevas disposiciones urbanas que garanticen el desarrollo humano en equilibrio con el medio ambiente, cumpliendo con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana, sin modificar el régimen de suelos de las respectivas Zonas Protectoras, así como los respectivos estudios técnicos de impacto ambiental. De igual manera, en las áreas que le competen al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuando cumpla con el respectivo Plan de Manejo de las respectivas zonas protectoras que afecten de igual manera al Cantón de Mora y otros, de lo cual no podría abstraerse el Ministerio ante la presión que estas zonas reciben de las comunidades adyacentes. Finalmente, es claro que al declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, las disposiciones respectivas del Reglamento de Zonificación de 1993, en cuanto a la Zona Agrícola (artículo 11) y las disposiciones del Resto de Distrito (ZRD) (artículo 13), no entran en vigor automáticamente, sino hasta que las mismas sean publicadas, dado que únicamente consta la reseña en La Gaceta, según se indicó supra en esta sentencia. Ante esta ausencia normativa, deberá integrarse el ordenamiento urbano del Cantón de Mora con la respectiva normativa dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. IX.- Conclusión. Por lo expuesto, la Sala declara con lugar la demanda, dado que únicamente a través del Poder Legislativo, es que se puede variar el uso de suelo decretado con anterioridad por el Poder Ejecutivo de las Áreas Silvestre Protegidas, y en este sentido, las Municipalidades no pueden modificar el uso de suelo mediante los Reglamentos de Zonificación, ni cambiar ni afectar el ordenamiento municipal sin contar con los estudios técnicos y científicos que vayan a modificar la Zona Agrícola por otra que implique mayor impacto ambiental, especialmente si existe declaratoria formal como Área Silvestre Protegida en los términos del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. En estos casos, la Municipalidad debe actuar dentro del marco normativo para cada una de las categorías, como en el caso de la Zona Protectora de no dictar normas que perjudiquen el régimen establecido". En estrecha vinculación con lo anterior, la Sala Constitucional ha explicado sobre los derechos adquiridos: “… aquella circunstancia consumada en la que una cosa – material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable" (Ver voto 2765-1997 de la Sala Constitucional). Ahora bien, sobre la situación jurídica consolidada, la también la Sala Constitucional determinó: "… representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado (situacional) de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado– haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir:si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado" (Ver voto 2765-1997 de la Sala Constitucional). El anterior fundamento, toma lugar en el sentido de entender, que la parte recurrente, al menos en los términos de los votos  2010-21258 y 2765-1997 recién explicados, no demostró en su recurso de apelación, la existencia del derecho adquirido o la situación jurídica consolidada en la figura de una resolución judicial o administrativa municipal, que le hubiera concedido por medio de un certificado de uso de suelo, o bien de una licencia urbanística formalmente emitida, para la tenencia de caballos, bajo consideración que este Tribunal tiene claro que la carga y la debida diligencia fáctica, probatoria y argumentativa corresponde a la parte promovente, en orden de desvirtuar la presunción de validez del acto administrativo o bien de la resolución impugnada. Hecha la anterior consideración de previo, en lo que fue motivo de agravio, la parte apelante reclama:

1) Falta de motivación; no obstante el reproche de falta de motivación solamente lo menciona, pero no lo fundamenta, al entendido que costa de imagen 35 a 38 de la resolución impugnada, que se resuelve en específico dos cuestiones puntuales, a) la supuesta situación consolidada y b) el orden preferente de aplicación de la normativa urbanística. En dicho sentido, el acto apelado indicó: "Ahora bien, la Sala Constitucional dimensionó los efectos de la sentencia 2010-21258 del 22 de diciembre de 2010, pero protegiendo únicamente los derechos adquiridos de aquellas personas que ya tenían un permiso aprobado o construcciones ya realizadas y reconoció que los vecinos afectados no podían desconocer la existencia de la zona protectora, pues los decretos ejecutivos fueron anteriores a la legislación municipal"; criterio compartido por este Tribunal, en el sentido de entender, que la parte promovente, según su entender, tiene derecho de uso de suelo para tenencia de caballos, no obstante, no aporta elementos probatorios y jurídicos, como lo es, una resolución judicial o administrativa, previa a la normativa municipal (Plan Regulador) que le concediera directamente un uso de suelo, para la tenencia de caballos, simplemente no hay pruebas al respecto. En concreto, ni este Tribunal ni el Gobierno Local, niegan la existencia normativa del dimensionamiento que hace el voto 2010-21258 de la Sala Constitucional; es decir, en los términos del voto 2765-1997; el recurrente argumenta correctamente el "efecto condicionado";  que da el referido voto; (en cuanto a derechos adquiridos de buena fe) no obstante, su argumentación se queda corta, por cuanto, no aporta ni demuestra "el hecho condicionante" de la situación jurídica consolidada, que hubiera sido, como lo explica también la Sala Constitucional en el voto 2010-21258, un permiso aprobado de construcciones, establecimiento comercial, uso de suelo o de cualquier tipo de licencia urbanística, incluida la tenencia de caballos, concedida en forma previa a la regulación municipal, contenida en el plan regulador, precisamente para tener por evidenciada la existencia del efecto condicionado  y del hecho condicionante que supone el reconocimiento de la situación jurídica consolidada en los términos dispuestos por los votos citados, como derivación desde luego, del artículo 34 de la Constitución Política. Ahora bien, en lo relativo a la aplicación de normativa supletoria local y nacional, el gobierno local destaca, que con fundamento en el bloque de legalidad que ahí cita, la normativa del Gobierno Local aplica en forma preferencia y primaria, respecto de la normativa nacional, como puede ser la del INVU, en lo concerniente al ordenamiento territorial; criterio que es compartido por este Tribunal, tomando como fundamento reiterados pronunciamientos de la Sala Constitucional, que al respecto han determinado: “I).-El artículo 169 de la Constitución Política otorgó a las municipalidades atribuciones para administrar los intereses y servicios locales; y en desarrollo de ese precepto, los artículos 15 de la Ley de Planificación Urbana y 4.4 del Código Municipal, reconocen la competencia de los gobiernos locales para dirigir la planificación urbana dentro de los límites de su territorio, a través de la promulgación e imposición coactiva de un plan regulador y de los reglamentos de desarrollo urbano respectivos, tendientes a la plena ejecución del primero.- En virtud de esa potestad de planificación local, resulta posible imponer restricciones al ejercicio de uno de los atributos del dominio, en tanto –claro está- estos resulten razonables y no vacíen el derecho de propiedad o limiten en forma absoluta sus atributos esenciales…” (Sala Constitucional, sentencia número 6419 de 1993). En similar sentido se destaca: "En consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana … parte del supuesto de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional". (Sala Constitucional, Sentencia número 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996). Situación que de toda suerte será analizada en el conocimiento de los siguientes agravios, conforme se dirá, en la continua agrupación de agravios.

2) El Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de 1993 permite la tenencia de caballos como parte de la actividad agrícola permitida para la zona; 3) El Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del año 2011, permite el uso agrícola de la propiedad; 4) En la sentencia número 2010-21258 de las 14:00 horas del 23 de diciembre de 2010 de la Sala Constitucional  se anularon por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del año 2011; 5) Las nulidades declaradas por la sentencia 2010-21258 de las 14:00 horas del 23 de diciembre de 2010 de la Sala Constitucional, tuvo efectos declarativos y retroactivos sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe; y que se debe respetar el uso de la finca de la recurrente para la tenencia de caballos que data de antes del año 1993; 6) El voto 2010-21258 de las 14:00 horas del 23 de diciembre de 2010 de la Sala Constitucional es claro en indicar que en las áreas denominadas como "zona agrícola" el uso suplementario de la normativa INVU, como por ejemplo el plan GAM de 1982 o el Reglamento de Fraccionamientos, no pueden ir en sentido de resultar en mayores impactos ambientales de los que ya este uso implica, por lo que establecer el uso de la finca de la parte recurrente como "Zona de Crecimiento Urbano", sería un acto lesivo para el ambiente y contrario a lo dispuesto en la referida sentencia; 7) La inconstitucionalidad de las normas declaradas nulas por la sentencia indicada, del Reglamento de Zonificación de 1993, en cuanto a la Zona Agrícola (artículo 11) y las disposiciones del Resto de Distrito (ZRD) (artículo 13), no entran en vigor automáticamente, sino hasta que las mismas sean publicadas en La Gaceta, según se indica en la referida sentencia y que ante dicha ausencia normativa, deberá integrarse el ordenamiento urbano con el Cantón de Mora con la respectiva normativa dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; 8) El Poder Legislativo puede variar el uso de suelo decretado con anterioridad  por el Poder Ejecutivo de las Áreas Silvestres Protegidas y en ese sentido, las municipalidades no pueden modificar el uso de suelo mediante los Reglamentos de Modificación, ni cambiar, ni afectar el ordenamiento jurídico municipal sin contar con los estudios técnicos y científicos que vayan a modificar la Zona Agrícola por otra que implique mayor impacto ambiental, especialmente si existe alguna declaratoria formal como Área Silvestres Protegida en los términos del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, razón por la cual municipalidad debe actuar dentro del marco legal establecido para cada categoría, como en el caso de la zona protectora de no dictar normas que perjudiquen el régimen establecido; 9) La resolución de la Sala Constitucional mencionada, que el artículo 11 del Reglamento del Plan Regulador de Mora de 1993 no ha sido publicado en La Gaceta para que entre en vigencia, de forma tal que la aplicación del decreto GAM vendría ilegal si se aplica como en este caso a lo que se denomine como "zona agrícola". En específico, en atención a las inconformidades planteadas por la parte recurrente, se debe indicar que estas apenas son consideraciones de orden general y no configuran por si mismas, la expresión técnica de agravios, ya sea por lesión a normas procesales o bien por lesión a normas sustantivas; capaces de evidenciar el error resolutivo y la necesaria variación o anulación de lo resuelto por el gobierno local en la resolución apelada; sino que más bien, entiende este Tribunal, que los supuestos agravios; son manifestaciones semánticas que solo tienen significado jurídico en la percepción subjetiva del actor, toda vez, en el ejercicio de sus intereses no evidencia la parte apelante, como responsable de la carga de la fáctica, probatoria y argumentativa; la existencia de permiso (Dado por la Municipalidad de Mora o bien por cualquier otra autoridad nacional administrativa o judicial) de construcción, establecimiento comercial, uso de suelo o de cualquier tipo de licencia urbanística para la tenencia de caballos, concedida en forma previa al Plan Regulador Municipal, que demostrara la existencia de una situación jurídica consolidada (efecto condicionado y hecho condicionante) en los términos de los votos  2010-21258  y 2765-1997 de la Sala Constitucional. En igual sentido, no argumenta ni demuestra que en la zona de ubicación de la finca en cuestión sea permitida la tenencia de caballos; considerando que la normativa de aplicación prioritaria en materia de zonificación, como técnica de ordenamiento territorial, es la normativa municipal, conforme fue expuesto en el acto apelado y es confirmado por este Tribunal de conformidad con la jurisprudencia constitucional citada líneas atrás. Así las cosas, sin agravios planteados formalmente y sin la argumentación fáctica, probatoria y normativa de una situación jurídica consolidada para el uso de suelo de tenencia de caballos  en la finca número 87669-C-000, ubicada en San José, en el Cantón de Mora, en el Distrito Colón, propiedad de Ingread Fournier Cruz; se declara sin lugar del recurso de apelación intentado, se conforma la resolución apelada y se da por agotada la vía administrativa.

POR TANTO:

Se declara SIN LUGAR el recurso de apelación intentado. Se confirma la resolución recurrida en todos sus extremos. Se da por agotada la vía administrativa, Notificar a las partes al medio señalado. Jerarquía Impropia Municipal.

 

	



473QDODRGSWW61
LUIS ARTURO POLINARIS VIVES - JUEZ/A DECISOR/A

	

 






OFDI9DARYEQ61
RODRIGO HUERTAS DURÁN - JUEZ/A DECISOR/A

	

 

	



7JJ6RAMAPVK61
KARLA GABRIELA SOLÍS VALVERDE - JUEZ/A DECISOR/A

 

EXP: 22-002142-1027-CA

Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 12:26:12.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

EXPEDIENTE:

22-002142-1027-CA - 2

PROCEEDING:

IMPROPER HIERARCHY (Municipal)

PLAINTIFF:

INGREAD FOURNIER CRUZ

DEFENDANT:

MUNICIPALITY OF MORA

No. 2025006452

CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY TRIBUNAL, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at fourteen hours and nineteen minutes on the thirtieth of June, two thousand twenty-five.

The Contentious Administrative Tribunal, acting as Improper Municipal Hierarch, hears an Appeal filed by Ingread Fournier Cruz, identification number 9-0104-0682, against resolution number AMR-181-2021 of 14:00 hours on December 13, 2021, issued by the Mayor's Office of the Municipality of the Canton of Mora.

Judge Polinaris Vives writes the opinion, and;

CONSIDERING:

I-) PROVEN FACTS:

1-) On September 9, 2021, the Municipality of Mora issued land-use certificate (certificado de uso de suelo) number RU-21-902, regarding property number 87669-C-000, located in San José, in the Canton of Mora, in the Colón District, owned by Ingread Fournier Cruz; in which the land use proposed by the appellant was an operating permit for the keeping of horses (tenencia de caballos). In its operative part, the land-use resolution stated: "Once the case has been analyzed, it can be determined that the zone where the property with plan SJ-0523648-1983 is located only permits urban uses compatible with housing, and thus the keeping of animals could cause incompatibility with the predominant use; therefore, in the interest of preserving the nature of the zone, the proposed use for CVO (KEEPING OF ANIMALS-HORSES) is considered NON-CONFORMING" (See images 16 to 19).

2-) On September 17, 2021, the plaintiff filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) with a subsidiary appeal against resolution number RU-21-902 of September 9, 2021 (See images 20 to 24).

3-) On October 21, 2021, through resolution number DDCU-107-2021, the motion for reconsideration filed against resolution number RU-21-902 was declared without merit (See images 59 to 61).

4-) On December 13, 2021, through resolution AMR-181-2021 of 14:00 hours, the appeal filed against resolution number RU-21-902 was declared without merit. Specifically, the Mayor's Office resolved: 1) Regarding the appellant's acquired rights (derechos adquiridos): "Now, the Constitutional Chamber dimensioned the effects of judgment 2010-21258 of December 22, 2010, but protecting only the acquired rights of those persons who already had an approved permit or constructions already completed, and it recognized that the affected residents could not have been unaware of the existence of the protective zone (zona protectora), since the executive decrees predated the municipal legislation. Under this logic, that dimensioning of the Constitutional Chamber's ruling cannot be deemed applicable, because under the assumption we are in, an acquired right cannot be considered to have operated, for what was granted is a mere expectation and not a right of use and destination as the appellant wishes to see it, which is an erroneous legal interpretation"; and 2) Regarding the application of supplementary regulations, the local government makes lengthy citations of jurisprudence and of the delimitation of competencies between Municipalities and the INVU, concerning territorial planning (ordenamiento territorial), expressly stating: "For all of the foregoing, the appellant is not correct, and consequently, the appeal filed as a subsidiary must be declared without merit" (See images 33 to 38).

5-) On January 6, 2022, the appellant filed a Motion for Reconsideration with a Subsidiary Appeal against resolution AMR-181-2021 of 14:00 hours, issued by the Mayor's Office of the referred Local Government. In its core, it expressed the following grievances (agravios): 1) It reproached the lack of reasoning (motivación) of the appealed resolution; 2) It made a request for a conforming land use to obtain the SENASA veterinary operation certificate for the keeping of horses, and not for the construction of new buildings for the keeping of said animals; 3) The 1993 Regulatory Plan's Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación del Plan Regulador) permitted the keeping of horses on the corresponding property as part of the agricultural activity allowed for the zone; 4) The 2011 Regulatory Plan's Zoning Regulations determine that the location of the property owned by the plaintiff can be given agricultural use; 5) By judgment 2010-21258 of 14:00 hours on December 23, 2010, the Constitutional Chamber annulled as unconstitutional Articles 4.3 and 10 of the 2011 Regulatory Plan's Zoning Regulations; 6) It argues that the nullities declared by judgment 2010-21258 of 14:00 hours on December 23, 2010, of the Constitutional Chamber, had declaratory and retroactive effects without prejudice to acquired rights in good faith; therefore, it understands that any change in the zoning where the plaintiff's property is located must respect the use for the keeping of horses, which it claims dates back to before 1993; 7) It mentions that ruling 2010-21258 of 14:00 hours on December 23, 2010, of the Constitutional Chamber is clear in indicating that in areas designated as "agricultural zone" (zona agrícola), the supplementary use of INVU regulations, such as the 1982 GAM plan or the Subdivision Regulations (Reglamento de Fraccionamientos), cannot result in greater environmental impacts than those already implied by this use; therefore, establishing the use of the appellant's property as an "Urban Growth Zone" (Zona de Crecimiento Urbano) would be an act harmful to the environment and contrary to the provisions of the referred judgment; 8) It argues that the unconstitutionality of the norms declared null by the indicated judgment, from the 1993 Zoning Regulations, regarding the Agricultural Zone (Article 11) and the provisions for the Rest of the District (ZRD) (Article 13), do not automatically enter into force, but only once they are published in La Gaceta, as indicated in the referred judgment, and that given this regulatory absence, urban planning for the Canton of Mora must be integrated with the respective regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; 9) It concludes that only through the Legislative Power can the land use previously decreed by the Executive Power for Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) be changed, and in that sense, municipalities cannot modify land use through Zoning Regulations, nor change or affect the municipal legal order without the technical and scientific studies that would modify the Agricultural Zone to another one implying greater environmental impact, especially if there is a formal declaration as a Protected Wild Area under the terms of Article 32 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), which is why the municipality must act within the legal framework established for each category, as in the case of a protective zone, by not issuing rules that harm the established regime; 10) It posits that in accordance with the mentioned Constitutional Chamber resolution, Article 11 of the 1993 Mora Regulatory Plan Regulations has not been published in La Gaceta for it to enter into force, such that the application of the GAM decree would be illegal if applied as in this case to what is designated as an "agricultural zone." Based on these statements, it established as the procedural claim of the appeal that the appeal be granted, that land-use certificate number RU-21-902 of September 9, 2021, be annulled, and consequently, that it be granted the land use for the keeping of horses, to obtain the SENASA certificate (See images 39 to 46).

6-) On February 24, 2022, through resolution AMR-29-2022 of 09:15 hours, the Mayor's Office of the referred Local Government declared without merit the Motion for Reconsideration filed against resolution AMR-181-2021 of 14:00 hours (See images 47 to 54).

II-) UNPROVEN FACTS:

Single-) The moving party did not demonstrate the existence of an acquired right or a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada), granted directly by an administrative or judicial resolution, that would have enabled the land use for the keeping of horses on property number 87669-C-000, located in the Colón District, Canton of Mora, Province of San José, prior to the entry into force of the Regulatory Plan of the referred local government, under the terms of ruling number 2010-21258 of 14:00 hours on December 23, 2010, of the Constitutional Chamber; there is simply no evidence in this regard.

III-) ANALYSIS OF THE TRIBUNAL:

Initially, it is important to indicate that the appeal was filed in a timely manner, against a formal action susceptible to appeal under the terms of Article 171 of the Municipal Code (Código Municipal). Now, in the specific case, the local government, as stated in proven facts 1), 3), and 4), determined in the appealed resolution that on property number 87669-C-000, located in San José, Canton of Mora, Colón District, owned by Ingread Fournier Cruz, the proposed land use and consequent operating permit for the keeping of horses is inadmissible. In addition to the foregoing, prior to addressing the grievances raised by the appellant, it is important to consider the content of judgment 2010-21258 of 14:00 hours on December 23, 2010, of the Constitutional Chamber, regarding the recognition and dimensioning of acquired rights and consolidated legal situations, in the context of the challenge's framing:

"VIII.- Dimensioning of the effects of the judgment. Written by Justice Calzada Miranda. In accordance with Article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), the declaration of unconstitutionality shall have a declaratory and retroactive effect to the date of validity of the act or norm, all without prejudice to acquired rights in good faith. The constitutional annulment judgment may graduate and dimension in space, time, or matter, its retroactive effect, and shall dictate the rules necessary to prevent this from producing serious disruptions to social security, justice, or peace. In the case before us, this Chamber must take into account that the challenge to the Zoning Regulations, according to the publication in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, was made approximately eight years after its enactment. The notice of the filing and course of the lawsuit was published on August 17, 2009. In the judgment of this Chamber, even though the challenged provisions of the Urban Planning Regulations issued by the Municipality of Mora have had force and permanence, this has occurred especially within the sector of the Cerros de Escazú Protective Zone that precedes it. In this sense, the creation of the mentioned Protective Zone by Decree 6112-A is from June 23, 1976, and its expansion by Decree No. 14672 of June 20, 1983, entered into force well before the regulatory plans, so it cannot be estimated that those national provisions were ignored by the Municipality and the residents of the Canton and other protective areas that affect the entirety of the Canton of Mora. Therefore, the Chamber estimates that the judgment must be accompanied by a special dimensioning in order to cover only fully completed constructions, or those initiated that have the respective construction licenses and were initiated before the first notice of August 17, 2009. In the Chamber's judgment, two specific conditions must be taken into account: the first, when that interested party who has fulfilled all the necessary requirements effectively started their construction before the publication of the aforementioned notice, because they acted under the protection of the urban regulations issued by the Municipality. The second, if the dwellings in said places require remodeling that does not imply more construction area or maintenance, this must be admitted as acquired rights in good faith, under the condition of conserving the same previously constructed area. All of the foregoing, without prejudice to the Municipality of Mora promulgating new urban provisions that guarantee human development in balance with the environment, complying with the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), without modifying the soil regime of the respective Protective Zones, as well as the respective technical environmental impact studies. Likewise, in the areas corresponding to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, when it complies with the respective Management Plan for the respective protective zones that equally affect the Canton of Mora and others, from which the Ministry could not abstain given the pressure these zones receive from adjacent communities. Finally, it is clear that by declaring the unconstitutionality of the challenged norms, the respective provisions of the 1993 Zoning Regulations, regarding the Agricultural Zone (Article 11) and the provisions of the Rest of the District (ZRD) (Article 13), do not enter into force automatically, but only once they are published, given that only the summary in La Gaceta is on record, as indicated supra in this judgment. Faced with this regulatory absence, the urban planning of the Canton of Mora must be integrated with the respective regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. IX.- Conclusion. For the foregoing reasons, the Chamber grants the lawsuit, given that only through the Legislative Power can the land use previously decreed for Protected Wild Areas by the Executive Power be changed, and in this sense, Municipalities cannot modify land use through Zoning Regulations, nor change or affect municipal planning without the technical and scientific studies that would modify the Agricultural Zone to another one implying greater environmental impact, especially if there is a formal declaration as a Protected Wild Area under the terms of Article 32 of the Organic Environmental Law. In these cases, the Municipality must act within the regulatory framework for each of the categories, as in the case of a Protective Zone, by not issuing rules that harm the established regime." In close connection with the foregoing, the Constitutional Chamber has explained regarding acquired rights: "… that circumstance consummated in which a thing – material or immaterial, whether a previously foreign good or a previously non-existent right – has entered into (or affected) the patrimonial sphere of the person, such that the person experiences a verifiable advantage or benefit" (See ruling 2765-1997 of the Constitutional Chamber). Now, regarding the consolidated legal situation, the Constitutional Chamber also determined: "… it represents not so much a patrimonial plus, but rather a situational state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and effects, even when these have not yet been extinguished. The relevant aspect regarding the consolidated legal situation, precisely, is not whether those effects still endure or not, but that – by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared – a clear and defined rule has already emerged into legal life, connecting a factual premise (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect). From this perspective, the person's situation is given by a logical proposition of the type 'if..., then...'; that is: if the conditioning fact has occurred, then the 'consolidated legal situation' implies that the conditioned effect must necessarily also occur" (See ruling 2765-1997 of the Constitutional Chamber). The preceding basis takes place in the sense of understanding that the appellant, at least under the terms of the freshly explained rulings 2010-21258 and 2765-1997, did not demonstrate in its appeal the existence of an acquired right or a consolidated legal situation in the form of a municipal judicial or administrative resolution that would have granted, by means of a land-use certificate or a formally issued urban planning license (licencia urbanística), the keeping of horses, under the consideration that this Tribunal is clear that the factual, evidentiary, and argumentative burden and due diligence corresponds to the moving party, in order to rebut the presumption of validity of the administrative act or the challenged resolution. Having made the prior consideration, regarding what constituted a grievance, the appellant claims:

1) Lack of reasoning (falta de motivación); however, the reproach of lack of reasoning is only mentioned but not substantiated, given that it is evident from images 35 to 38 of the challenged resolution that it specifically resolves two specific issues: a) the supposed consolidated situation and b) the preferential order of application of urban planning regulations. In this sense, the appealed act stated: "Now, the Constitutional Chamber dimensioned the effects of judgment 2010-21258 of December 22, 2010, but protecting only the acquired rights of those persons who already had an approved permit or constructions already completed, and it recognized that the affected residents could not have been unaware of the existence of the protective zone, since the executive decrees predated the municipal legislation"; a criterion shared by this Tribunal, in the sense of understanding that the moving party, according to its understanding, has a right to land use for the keeping of horses; however, it does not provide evidentiary and legal elements, such as a judicial or administrative resolution, prior to the municipal regulations (Regulatory Plan), that directly granted it a land use for the keeping of horses; there is simply no evidence in this regard. Specifically, neither this Tribunal nor the Local Government deny the normative existence of the dimensioning made by ruling 2010-21258 of the Constitutional Chamber; that is, under the terms of ruling 2765-1997, the appellant correctly argues the "conditioned effect" given by the referred ruling (regarding acquired rights in good faith); however, its argument falls short because it does not provide or demonstrate "the conditioning fact" of the consolidated legal situation, which would have been, as the Constitutional Chamber also explains in ruling 2010-21258, an approved permit for constructions, commercial establishment, land use, or any type of urban planning license, including the keeping of horses, granted prior to the municipal regulation contained in the regulatory plan, precisely in order to have evidenced the existence of the conditioned effect and the conditioning fact that the recognition of the consolidated legal situation entails, under the terms provided by the cited rulings, as a derivation, of course, of Article 34 of the Political Constitution. Now, regarding the application of local and national supplementary regulations, the local government highlights that, based on the body of law (bloque de legalidad) cited therein, the Local Government's regulations apply preferentially and primarily over national regulations, such as those of the INVU, concerning territorial planning; a criterion shared by this Tribunal, taking as a basis reiterated pronouncements of the Constitutional Chamber, which in this regard have determined: “I).- Article 169 of the Political Constitution granted municipalities the authority to administer local interests and services; and in development of that precept, Articles 15 of the Urban Planning Law and 4.4 of the Municipal Code recognize the competence of local governments to direct urban planning within the limits of their territory, through the enactment and coercive imposition of a regulatory plan and the respective urban development regulations, aimed at the full execution of the former.- By virtue of that local planning power, it is possible to impose restrictions on the exercise of one of the attributes of ownership, provided – of course – these are reasonable and do not empty the property right or absolutely limit its essential attributes…” (Constitutional Chamber, judgment number 6419 of 1993). In a similar sense, it is highlighted: "In accordance with the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, the Urban Planning Law … is based on the premise that primary authority in matters of urban planning corresponds to the municipalities, which has been enshrined in Articles 15 and 19 of said law. Thus, it is the municipalities that are responsible for undertaking local urban planning through the enactment of the respective regulations - regulatory plans -, and by enforcing the regulations issued to that effect by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the institution in charge of national urban planning." (Constitutional Chamber, Judgment number 4205-96 of 14:33 hours on August 20, 1996). A situation that will, in any event, be analyzed in addressing the following grievances, as will be explained in the continued grouping of grievances.

2) The 1993 Regulatory Plan's Zoning Regulations permit the keeping of horses as part of the agricultural activity allowed for the zone; 3) The 2011 Regulatory Plan's Zoning Regulations allow agricultural use of the property; 4) In judgment number 2010-21258 of 14:00 hours on December 23, 2010, the Constitutional Chamber annulled as unconstitutional Articles 4.3 and 10 of the 2011 Regulatory Plan's Zoning Regulations; 5) The nullities declared by judgment 2010-21258 of 14:00 hours on December 23, 2010, of the Constitutional Chamber, had declaratory and retroactive effects without prejudice to acquired rights in good faith; and that the use of the appellant's property for the keeping of horses, which dates back to before 1993, must be respected; 6) Ruling 2010-21258 of 14:00 hours on December 23, 2010, of the Constitutional Chamber is clear in indicating that in areas designated as "agricultural zone," the supplementary use of INVU regulations, such as the 1982 GAM plan or the Subdivision Regulations, cannot result in greater environmental impacts than those already implied by this use; therefore, establishing the use of the appellant's property as an "Urban Growth Zone" would be an act harmful to the environment and contrary to the provisions of the referred judgment; 7) The unconstitutionality of the norms declared null by the indicated judgment, from the 1993 Zoning Regulations, regarding the Agricultural Zone (Article 11) and the provisions of the Rest of the District (ZRD) (Article 13), do not automatically enter into force, but only once they are published in La Gaceta, as indicated in the referred judgment, and that given this regulatory absence, urban planning for the Canton of Mora must be integrated with the respective regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; 8) The Legislative Power can change the land use previously decreed by the Executive Power for Protected Wild Areas, and in that sense, municipalities cannot modify land use through Zoning Regulations, nor change or affect the municipal legal order without the technical and scientific studies that would modify the Agricultural Zone to another one implying greater environmental impact, especially if there is a formal declaration as a Protected Wild Area under the terms of Article 32 of the Organic Environmental Law, which is why the municipality must act within the legal framework established for each category, as in the case of a protective zone, by not issuing rules that harm the established regime; 9) The resolution of the Constitutional Chamber mentioned, that Article 11 of the 1993 Mora Regulatory Plan Regulations has not been published in La Gaceta for it to enter into force, such that the application of the GAM decree would be illegal if applied as in this case to what is designated as an "agricultural zone." Specifically, in response to the disagreements raised by the appellant, it must be stated that these are merely general considerations and do not in themselves constitute the technical expression of grievances, whether due to injury to procedural norms or injury to substantive norms, capable of demonstrating a resolving error and the necessary variation or annulment of what was resolved by the local government in the appealed resolution; rather, this Tribunal understands that the supposed grievances are semantic manifestations that only have legal meaning in the appellant's subjective perception, given that, in the exercise of their interests, the appellant, as the party responsible for the factual, evidentiary, and argumentative burden, does not evidence the existence of a permit (granted by the Municipality of Mora or by any other administrative or judicial national authority) for construction, commercial establishment, land use, or any type of urban planning license for the keeping of horses, granted prior to the Municipal Regulatory Plan, that would demonstrate the existence of a consolidated legal situation (conditioned effect and conditioning fact) under the terms of rulings 2010-21258 and 2765-1997 of the Constitutional Chamber. In the same sense, it does not argue or demonstrate that the keeping of horses is permitted in the zone where the property in question is located, considering that the regulatory framework of priority application in matters of zoning, as a technique of territorial planning, is the municipal regulations, as was set forth in the appealed act and is confirmed by this Tribunal in accordance with the constitutional jurisprudence cited above. Thus, without formally raised grievances and without the factual, evidentiary, and normative argumentation of a consolidated legal situation for the land use of keeping horses on property number 87669-C-000, located in San José, Canton of Mora, Colón District, owned by Ingread Fournier Cruz, the appeal filed is declared without merit, the appealed resolution is affirmed, and the administrative process is thereby exhausted.

THEREFORE:

The appeal filed is declared WITHOUT MERIT. The challenged resolution is affirmed in all its aspects. The administrative process is thereby exhausted. Notify the parties at the indicated address. Improper Municipal Hierarchy.

EXP: 22-002142-1027-CA