Res. 00175-2009 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III — Distinction between simple subdivision and urbanization and municipal annulment proceduresDistinción entre fraccionamiento simple y urbanización y vías de anulación municipal

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III

Resolución Nº 00175 - 2009

Fecha de la Resolución: 30 de Enero del 2009 a las 15:40

Expediente: 08-000008-1027-CA

Redactado por: Iris Rocío Rojas Morales

Clase de asunto: Apelación Municipal

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL



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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: Derecho Municipal

Tema: Municipalidad

Subtemas:

Análisis sobre la competencia constitucional y legal en materia urbano-ambiental.
Distinción entre simples fraccionamientos, fraccionamiento y urbanización.

Tema: Acto administrativo

Subtemas:

Vías para la anulaciónde un acto declarativo de derechos en sede municipal.
Presupuesto para anular de oficio el acto favorable al administrado.

Tema: Medio ambiente

Subtemas:

Análisis sobre la competencia constitucional y legal de las municipalidades en materia urbano-ambiental.
Distinción entre simples fraccionamientos, fraccionamiento y urbanización.

Tema: Nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo

Subtemas:

Presupuesto necesario para anular de oficio el acto favorable.

“VIII).- DERECHO URBANÍSTICO PARTE DEL DERECHO AMBIENTAL: El ambiente sano y equilibrado que garantiza el Derecho de la Constitución incluye la materia urbanística, encomendada a nivel local a las municipalidades (artículo 169 de la Constitución Política, 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana). En este sentido se pronunció nuestro máximo Tribunal Constitucional al indicar: “Como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. Es así como se pretende un ambiente más humano, es decir, un ambiente que no sólo sea sano y ecológicamente equilibrado, sino también como un referente simbólico y dador de identidad  nacional, regional o local. Así, el  derecho fundamental  a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente.” (Voto 2003-03656-el destacado no es del original) .  La inclusión de lo urbano como vertiente del Derecho ambiental, también puede encontrarse en un reciente precedente de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia  en  que  señaló, en lo de interés, lo siguiente:  “la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional al medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de esta última materia.  Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que con su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial. (Res. 000507-F-04.  Sin duda alguna, a la par de las normas que exigen la conservación y protección de los recursos naturales, están las necesidades de las diferentes actividades económicas que demandan el uso y la explotación de bienes ambientales, lo que normalmente ocurre con el proceso de desarrollo urbano. Dentro de este marco, surge la obligación de poner atención al desarrollo urbano sostenible, de manera que, se garanticen las necesidades de los munícipes a los que los  gobiernos municipales deben procurarle un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que les otorgue bienestar. Existe un innegable interés nacional, coincidente con el local, en que los ayuntamientos ejerzan pronta y oportunamente su poder de policía en relación con las normas de protección del entorno natural (zonas de protección, belleza natural, paisajística, biodiversidad, etc) y urbano (usos de suelo, coeficientes de edificabilidad, fachadas, patrimonio arquitectónico, etc). Debe tenerse presente que, la inscripción del Derecho Urbanístico como vertiente del Derecho Ambiental tiene consecuencias importantísimas en tanto le otorga al primero un indiscutible rango constitucional, consiguientemente, la inactividad de los gobiernos locales en materia ambiental, involucra la lesión a un derecho fundamental (en similar sentido de este mismo Tribunal vid votos 815-2008, y 83-2008, entre otros). Las disposiciones legales que, en desarrollo del orden constitucional otorgan competencia en materia urbano-ambiental a las municipalidades, son abundantes. En este sentido y, sin ánimo de elaborar una lista taxativa, pueden citarse  los artículos 29 de la Ley de Biodiversidad, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otras muchas disposiciones normativas, que amalgaman lo urbano como parte del derecho ambiental el que tiene un componente verde (biodiversidad) y otro gris (proceso urbanizador). La posibilidad de imponer medidas cautelares y sanciones administrativas a los proyectistas que afecten el ambiente, está prevista en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente que encomienda a la "Administración Pública" (incluido el gobierno local) el dictado -sin más trámite-, tanto de medidas protectoras -principio precautorio- como sanciones definitivas -que requieren del cumplimiento de los postulados del debido proceso-. De especial interés resulta lo dispuesto por el numeral f) de esa disposición normativa, en que se faculta, entre otras, a la Administración municipal para ordenar la "....cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo" (el destacado no es del original). Deben tener presente los distintos Concejos Municipales que, las potestades de imperio son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles y de obligado ejercicio (artículo 66 de la LGAP). Tratándose de medidas cautelares –con previsión constitucional en el numeral 41- éstas pueden ser ordenadas antes, durante o en el curso de un procedimiento administrativo. El nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, aplicable a los procedimientos administrativos desarrollados en sede municipal, al tenor de lo establecido en el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública, contiene una amplia gama de medidas cautelares de tipo conservativas, anticipativas, innovativas etc. y con su previsión el legislador ha buscado evitar que "...se produzcan graves daños o perjuicios, actuales o potenciales...". Ahora bien, las características de instrumentalidad, provisionalidad y proporcionalidad de las medidas cautelares (artículo 22 del mismo cuerpo normativo), obligan al Tribunal a indicar que, es necesario que la medida se complemente con un procedimiento ordinario, sea para determinar si se han respetado o no las normas urbanísticas o los alcances de la licencia otorgada, o para declarar en sede administrativa la nulidad de un visado o permiso que se extendió en contravención con las normas urbano-ambientales. La adopción de medidas cautelares, sin un procedimiento administrativo que le sirva de sustento, desnaturaliza la justicia cautelar, en tanto la convierte en una sanción anticipada, sin el cumplimiento del debido proceso legal. En el procedimiento administrativo que instauren los gobiernos locales deben cumplirse, -a cabalidad-, los postulados del debido proceso y, el término del procedimiento supone la extinción de la medida cautelar, pues ella carece de existencia independiente, dada su instrumentalidad. IX).- DISTINCIÓN ENTRE SIMPLES FRACCIONAMIENTOS Y FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN: El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como  “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior.  Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone: “(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original). Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no  debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél  al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado  diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveersele  de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado  son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:  “Todo fraccionador de terrenos (…)  y todo urbanizador  cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…).  La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o  “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público. La Sala Constitucional en el voto N° 03964-2001 de las 16:26 horas del quince de mayo de 2001 señaló sobre este extremo lo siguiente: “…las obras de construcción que se han realizado, no han tenido en cuenta el interés del fundo enclavado, al que más bien han perjudicado directamente, lo que significa que las intenciones de las obras, son otras. Precisamente, añade la Sala, la de fraccionar y urbanizar las tierras sin las cargas comunales y por ello la tolerancia municipal incide directamente sobre los derechos del municipio y el respeto de la legislación vigente y aplicable. Consecuentemente, la Sala estima que la causa jurídica de la constitución de la servidumbre es espuria, puesto que en el fondo, lo que se ha pretendido es darle una salida habilitante de lotes que se pueden negociar, pero fuera del ordenamiento jurídico (…) la Sala llega a la conclusión de que aquella zona se ha preparado para que los propietarios de los predios involucrados, tanto fundos dominantes como sirvientes, puedan segregar lotes y levantar construcciones lo que facilitaría, a mediano plazo, la construcción de un complejo residencial similar al que existe sobre la calle aledaña en la misma zona. La valoración de la prueba, a la luz de las reglas de la sana crítica, permite concluir que con la propuesta del proyecto, se pretenden lograr dos objetivos, como ya se dijo: habilitar un lote enclavado, por la ruta más compleja y cara desde el punto de vista económico, y permitir la habilitación de las fincas con fines urbanísticos, pero sin cumplir con los requisitos legales establecidos para tal fin y con grave afectación al bosque que ya había regenerado en la zona y al corredor biológico del mono titi. Las obras alteran el sistema del suelo y potencian la contaminación del mar, riqueza natural de todas las generaciones, que no puede irrespetarse sobre la base de un uso del derecho de propiedad, que por no ajustarse a las normales legales correspondientes resulta abusivo. ….” (los destacados no son del original). Sobre la competencia municipal para habilitar proyectos urbanísticos mediante servidumbres y, las responsabilidad de los funcionarios públicos que actúan a contrapelo de las normas urbanísticas, en esa misma sentencia la Sala expresó: “VI.- Competencia Municipal: Como ya se dijo en el considerando IV de esta sentencia, no es de estricto resorte del gobierno municipal, otorgar permiso para la constitución de servidumbres, mucho menos cuando se hace a contrapelo de las normas jurídicas que ese Concejo juró observar y cumplir fielmente. Porque es importante resaltar que entre las normas que regulan la materia del gobierno comunal, no se encuentran las de intervenir en las relaciones de índole privada, con la sola finalidad de que los derechos económicos de los propietarios de fundos, tengan acceso a una calle de dudosa naturaleza, con el fin de fraccionar sus terrenos. En cambio, lo que sí corresponde a la corporación local -y es evidente que omitió en el caso concreto- es verificar que el desarrollo local se haga de acuerdo con la normativa que rigen la materia del ordenamiento territorial y la protección del medio ambiente, lo que hace parte de la administración de los intereses y servicios locales de la comunidad, como lo dispone expresamente el artículo 169 de la Constitución Política. En virtud de que el Cantón de Aguirre en un distrito urbano, según la calificación que en aplicación de la Ley de Planificación Urbana ha certificado la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y carece de plan regulador, la intervención de otros entes públicos en razón de su especialidad es esencial, a los efectos de obtener una aplicación racional de las normas de ordenamiento urbano. Ello es así, por que no todos los terrenos que adquieren los particulares son aptos para urbanizar o para construir y el dominio sobre ellos no es ilimitado como parecen entenderlo dos de los coaccionados que se preocupan únicamente por el valor de mercado de sus tierras y la posibilidad de disponer sin límite sobre ellas. Los administrados deben atender en su territorio el uso del suelo y tener presente que por imperio del Derecho de la Constitución la utilización de los recursos no puede ser irrazonable. El visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral y ha sido previsto para garantizar que las segregaciones y urbanizaciones que se produzcan sean conformes con las leyes de orden público y las normas reguladoras locales, pero en todo caso, al menos con lo que dispone la Ley en sentido genérico. La función de la municipalidad en materia de control urbanístico y ambiental, como ya se dijo, debe ser siempre en clara defensa de los intereses locales, los de la comunidad, que en el criterio de la Sala, en este caso concreto, coinciden plenamente con los intereses nacionales, según lo que ha manifestado la Oficina de la Sub-Regional Aguirre-Parrita del Área de Conservación Pacífico Central del Ministerio del Ambiente y Energía (folio 161), razón por la que no podía esa Municipalidad, dejar de verificar que los permisos constitutivos de servidumbre y constructivos que otorga, se ajusten a esas normas de orden público. Esta función, de conformidad con lo actuado en el expediente, fue inobservada por los Regidores Municipales que autorizaron el permiso que viene examinándose, Acuerdo No. 1 adoptado en la Sesión Ordinaria número 94 del 6 de setiembre de 1999, copia del cual está agregado al folio 61. Todo esto implica una grave desaplicación de los deberes de los Regidores Municipales, que podrían haber resuelto expresamente en contra de las disposiciones legales vigentes, por lo que la Sala estima, además de declarar con lugar el recurso de amparo, como se dirá, que en cuanto a los integrantes del Concejo Municipal y el Alcalde Municipal en funciones a la fecha del Acuerdo, quien pudiendo vetar el Acuerdo no lo hizo, se deben testimoniar piezas para ante el Ministerio Público, para que se investigue si sus conductas son o no constitutivas de infracciones de tipo penal.” (los destacados son propios).  Como se ha venido indicando, el visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral (artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana) y, su validez  depende, además del cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables, que el mismo haya sido extendido por el funcionario u órgano competente, según las regulaciones indicadas. El visado municipal, no se concede o deniega por la administración municipal de manera discrecional, sino en forma reglada, en consecuencia, si se cumple con los requisitos exigidos, éste no podrá ser denegado. El visado otorga un derecho subjetivo a quien lo obtuvo y, no es posible volver contra ese derecho, como no sea acudiendo a los procedimientos legales de supresión de un acto declarativo de derechos subjetivos, tal y como se analizará de seguido. X).- DE LAS VÍAS PARA ANULAR UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATORIO DE DERECHOS EN SEDE MUNICIPAL: En material municipal, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo firme que le ha otorgado un derecho al administrado, puede producirse de dos formas: a) a instancia de un tercero “interesado” (“cualquiera" 173 de la Constitución Política), a través de la presentación del recurso extraordinario de revisión tal como lo prevén los numerales 157 y 163 del Código Municipal o; b) volviendo el gobierno local contra aquél acto suyo anterior, declaratorio de derechos subjetivos. En el primer supuesto, según se pretenda la nulidad de un acto administrativo emitido por el Concejo Municipal, por el Alcalde o, por  un funcionario dependiente de aqúel, deben observare los plazos establecidos para uno u otro supuesto (5 y 10 años). En relación con la tramitación de este recurso extraordinario, esta misma sección, en el voto 219-2007 indicó:  “…Este Tribunal estima que, en este caso, el articulante ha presentado un "recurso extraordinario de revisión". (…) En esta ocasión, estamos ante un procedimiento recursivo especial de nulidad presentado por el administrado, el que no requiere del dictamen de la Procuraduría General de la República, ni del procedimiento regulado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que para solicitar la nulidad de los actos municipales por la vía recursiva hay una norma especial que establece un plazo de diez años con tal propósito. V).- Una correcta hermenéutica nos lleva a afirmar que por la vía del recurso de revisión no se requiere, ni de un procedimiento administrativo previo, ni del dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República, los que solo se exigen -según se dijo supra- cuando la administración de oficio vuelve contra un acto suyo que ha declarado derechos subjetivos. En este sentido debe tenerse presente que el numeral 162 de la Ley General de la Administración Pública establece:  "El recurso administrativo bien fundado por un motivo existente de legalidad, hará obligatoria la anulación del acto". Esa disposición no hace diferenciación alguna por tipos de actos, consiguientemente, el Tribunal no puede diferenciar donde la ley no lo hace y por ello concluye que, la nulidad -de cualquier acto- puede obtenerse por la vía recursiva, siempre y cuando se cumpla con los recaudos que exige el debido proceso”.    También es posible –según se adelantó- que el Concejo Municipal, en su condición de jerarca supremo, se disponga a anular de oficio actos administrativos favorables para el administrado (v.gr. visados, permisos constructivos, etc), en tanto estima exhiben vicios de nulidad. Al respecto existen dos posibilidades, desarrolladas de manera diáfana por la Sala Constitucional, entre otras, en el voto 02-005854-0007-C0 en que señaló: “…La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994. XI.- LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa. XII.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”. XIII.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).”

 

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N° 175-2009

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las quince horas cuarenta minutos del treinta de enero del dos mil nueve.

     Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre99230  , mayor, casado, con cédula CED76119, vecino de Oreamuno de Cartago; contra el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Oreamuno en la sesión N 124-2007 de 27 de noviembre de 2007, acuerdo N° 1376-2007 que dispuso: "Se revoca el artículo 38, acuerdo 1327-2007 de la sesión N. 120-2007 del 06 de noviembre del 2007".

Redacta la Juez Rojas Morales, y:

CONSIDERANDO:

          I).- Para una correcta resolución del presente asunto, se tiene por probado lo siguiente: 1) Que el Concejo Municipal de Oreamuno en el artículo 38, acuerdo N° 1327-2007, de la sesión N° 120-2007 dispuso "..este Concejo Municipal acuerda solicitar a la Alcaldía Municipal que gire instrucciones al Departamento de Ingeniería para que no se den visados de planos ni permisos de construcción. Esto hasta no contar con el con el criterio legal solicitado en estos casos en particular". (folio 511 a 516); 2) Que contra el anterior acuerdo, los señores Franco Fernández Esquivel y María Lorena Fernández Esquivel indicando ser representantes legales de "Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A"., se dieron por notificados del anterior acuerdo e interpusieron recurso de revocatoria (ibídem); 3) El Concejo Municipal en la sesión N° 124-2007 de 27 de noviembre de 2007, acuerdo N. 1376-2007 dispuso, al resolver aquella gestión, "revocar el artículo 38, acuerdo 1327-2007 de la sesión N. 120-2007 del 06 de noviembre de 2007" (ibídem); 4) Que según consta en el acuerdo adoptado por ese órgano deliberante en el artículo 53, sesión ordinaria 145-2008 del 04 de marzo de 2008 se instruyó a la Alcaldía local para la contratación de un "especialista en derecho público y urbano para que presente un pronunciamiento sobre la legalidad del proyecto denominado Taquicú y Dinámica Consultores..." (folio 641); 5) Contra este último acuerdo el artículante Nombre99230  en su condición de vecino del Cantón, planteó recurso de revocatoria con apelación en subsidio (folio 530 a 534); 6) El gobierno local en el acuerdo N°1432 adoptado en la sesión ordinaria 131-2007 del 20 de diciembre de 2007 declaró inadmisible el recurso (548,549); 7) Posteriormente el mismo órgano en el acuerdo N° 1576-2008, tomado en la sesión N° 147-2008, celebrada el 11 de marzo de 2008 dispuso: "EN RELACIÓN CON LA RECOMENDACIÓN DE LA ASESORÍA LEGAL, SE SOMETE A VOTACIÓN, ACOGER LA RECOMENDACIÓN QUE DA LA LICDA. SELLY SÁENZ  SIBAJA , EN EL OFICIO DL-180-2008, PARA QUE TRASLADE EL EXPEDIENTE PARA ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PARA RESOLVER EL RECURSO DE REVOCATORIA Y APELACIÓN EN SUBSIDIO, PRESENTADO POR EL SEÑOR  Nombre99230   , QUE SE PROCEDA A EMPLAZAR A LAS PARTES (SEÑOR Nombre99230  Y REPRESENTANTES DE TAQUISKÚ) PARA QUE EN EL PLAZO DE 5 DÍAS SE APERSONEN ANTE EL TRIBUNAL PARA SEÑALAR LUGAR PARA NOTIFICACIONES. ES APROBADO POR UNANIMIDAD." ; recurso en virtud de lo cual conoce este Tribunal (folio 648, 651); 8) Que en el mes de junio de 2006 el Departamento de Ingeniería Municipal de esa corporación local visó los planos del proyecto "lotificación en Dirección11330  " (planos visibles a folios 859, 860, 863, 864, 865, 866 el expediente).

          II.- HECHOS  NO PROBADOS: 1) Que la construcción del proyecto Nombre101205 haya sido autorizado por el Concejo Municipal de Oreamuno (no hay prueba en el expediente sobre este extremo); 2) Que ese órgano deliberativo haya iniciado un procedimiento administrativo o jurisdiccional tendiente a anular los visados otorgados por el Departamento de Ingeniería Municipal a la "lotificación taquiscú" (tampoco hay prueba en el expediente sobre este extremo); 3) Que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo haya intervenido en la aprobación del proyecto o el visado de los planos de la "lotificación taquiscú" (no existe prueba de su intervención en este caso).

          III).- OBJETO DEL RECURSO: Indica el recurrente que mediante el acuerdo que se impugna, el gobierno local revocó uno anterior en el sentido de paralizar cautelarmente todo trámite relacionado con visado de planos y permisos de construcción dentro del proyecto TAQUISCÚ, el que fue aprobado por el anterior Ingeniero Municipal, en clara trasgresión al numeral 17 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de San Rafael de Oreamuno, según el cual la segregación mínima en esa zona es de una hectárea, lo que evidencia una clara lesión a la defensa de los intereses locales que le ha encomendado la Constitución Política a las municipalidades. La medida cautelar –añade- se ha dejado sin efecto, sin que el motivo que la sustentó -indebida autorización por parte del Departamento de Ingeniería- haya variado. Entretanto -agrega- el gobierno local ha sido incapaz de hacer un estudio de fondo del asunto y contratar a un especialista en materia urbanística, como lo acordó en su oportunidad para encontrar una solución al problema que saben que existe. Indica que lo dispuesto por el Concejo es improcedente en tanto se trata de un acuerdo de mero trámite que, por esa misma condición, carece del recurso de revocatoria presentado por la empresa Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. y, en todo caso, esa articulación no fue presentada por los representantes del proyecto registrado como Nombre101205 S.A. que fue la que gestionó los visados y la que tiene interés directo en este asunto, sino por un tercero cuya relación con el proyecto se ignora. Solicita se declare nulo el acuerdo impugnado por los motivos indicados.

          IV).- INTERVENCIÓN DE LA EMPRESA Nombre101205 S. A.: Sus representantes legales Franco Fernández Esquivel y Manuel Rodolfo Fernández Esquivel, actuando conjuntamente como representantes de la referida sociedad indican que, el acuerdo que se impugna se produjo en virtud de recurso presentado por esa empresa que fue acogido por el Concejo Municipal. Sostienen que el señor Nombre99230   NO fue parte en ese proceso recursivo y tampoco tiene la condición de interesado en el asunto razón por la cual carece de legitimación para impugnar lo resuelto por el Concejo y así solicitan se declare. Agregan que la intervención del recurrente -y del Alcalde local- les ha causado enormes perjuicios y que no se debe perder de vista que la empresa  cuenta con los visados municipales, por ende, la revocatoria de la cautelar dispuesta por el Concejo local se encuentra ajustada a derecho. Indican que mantener una medida como la que se revocó en el acuerdo impugnado implicaría una clara lesión al derecho de propiedad.

          V).- CONSIDERACIONES SOBRE EL RECURSO PRESENTADO: El Tribunal advierte que el acuerdo que se impugna se produjo en virtud de una articulación presentada por la empresa Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. y no por Nombre101205 S.A. que, según los registros municipales, es la propietaria del proyecto “lotificación Nombre101205 S.A.”, tal y como lo viene señalando el señor Nombre99230 . No obstante lo anterior, este Tribunal ha podido constar, al dar audiencia a la empresa Nombre101205 S.A.  que el señor Franco Fernández Esquivel es Presidente de ésta última sociedad (certificación notarial de folio 847) y, por ende, interesado en el acuerdo del Concejo que suspende cautelarmente toda actividad de permisos relacionada con el citado proyecto. En esta inteligencia, aquella gestión fue atendida legítimamente por el gobierno local que, puede tramitar los recursos presentados por “cualquier interesado” (artículo 162 de la Constitución Política), condición con la que cumplió el señor Fernández Esquivel al gestionar a favor de la empresa que representa legalmente y en cuyo beneficio ha venido actuando.

          VI).- DE LA LEGITIMACIÓN DEL RECURRENTE: El presente asunto es esencialmente urbanístico, consiguientemente, integra el contenido –no verde- del derecho ambiental consagrado en el numeral 50 constitucional, que garantiza una amplia legitimación para la defensa del ambiente en sus dos vertientes –natural o urbano-. Adicionalmente, el numeral 173 de la Carta Fundamental garantiza, de una manera amplia, el control de legalidad de la actuación municipal por parte de los munícipes (“cualquier interesado”), lo que incluye, la defensa del ambiente en su vertiente urbanística. En idéntico sentido, el Código Procesal Contencioso Administrativo permite el  control de la función administrativa municipal, cuando se invoque, como en este caso, la defensa de intereses difusos. En el subjudice, el articulante busca la protección del entorno urbano, a través de la correcta aplicación de las normas urbanísticas vigentes, razón por la cual tiene una incuestionable legitimación constitucional y legal para acudir al procedimiento recursivo municipal y, eventualmente, a la vía jurisdiccional. Por otra parte, aún cuando el Concejo Municipal inicialmente declaró inadmisible el recurso del gestionante, es lo cierto que posteriormente, por recomendación de la Asesoría Legal, dejó sin efecto, de manera implícita, el acuerdo inicial y, aún cuando declinó pronunciarse sobre la revocatoria, es lo cierto que admitió la apelación y emplazó las partes ante este Tribunal, recurso en virtud del cual se conoce de este asunto.

          VII).- DEL CONTROL MUNICIPAL EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS: Como lo ha venido sostenido de manera reiterada este Tribunal, el concepto de "Estado" a que se refiere el Derecho de la Constitución en el numeral 50, obliga a todos los entes públicos  -estatales o no- al uso de sus potestades para, precisamente, "...defender y preservar.." el derecho de "...todos lo habitantes..." a un "ambiente sano y ecológicamente equilibrado". Las municipalidades son entes públicos no estatales dotadas de potestades de imperio para el cumplimiento de sus cometidos, dentro de los cuales está  el de  garantizar a  sus munícipes -dada su base corporativa- aquel derecho fundamental, pues ellos hacen parte del conjunto más amplio de "...habitantes de la República", a los que se les garantiza -sin distingo- el disfrute de un ambiente sano y equilibrado conforme a las normas reguladoras del suelo. Para garantizar este derecho fundamental de tercera generación, los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos y, la inactividad en este campo puede ser controlable, tanto por la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 35.b) del Código Procesal Contencioso Administrativo), como por la penal (incumplimiento de deberes). Todo sin perjuicio de las consecuencias pecuniarias que pueden derivar del no ejercicio de una potestad pública, si se causa un daño (artículo 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública). La obligación de los entes públicos -estatales o no- en la protección de este derecho fundamental, viene reafirmada por instrumentos de Derecho Internacional tales como las recomendaciones de la UNESCO Relativas a la Protección de las Bellezas y del Carácter de los Lugares y Paisajes (1962), la Declaración de Estocolmo (1972), la Declaración de Río (1992), la Carta Mundial de la Naturaleza (1982), la Declaración de la Haya Sobre Medio Ambiente (1989) y, en relación con la herencia cultural y el patrimonio arquitectónico,  por la Carta Internacional de ICOMOS (1965) y las normas de Quito que la desarrollan (1967); la Convención de la Unesco relativa a la Salvaguardia de los Conjuntos Históricos en la vida contemporánea (1976) y la Carta ICOMOS para la protección de las ciudades históricas (1987).

     VIII).- DERECHO URBANÍSTICO PARTE DEL DERECHO AMBIENTAL: El ambiente sano y equilibrado que garantiza el Derecho de la Constitución incluye la materia urbanística, encomendada a nivel local a las municipalidades (artículo 169 de la Constitución Política, 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana). En este sentido se pronunció nuestro máximo Tribunal Constitucional al indicar:

 “Como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. Es así como se pretende un ambiente más humano, es decir, un ambiente que no sólo sea sano y ecológicamente equilibrado, sino también como un referente simbólico y dador de identidad  nacional, regional o local. Así, el  derecho fundamental  a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente.” (Voto 2003-03656-el destacado no es del original).

     La inclusión de lo urbano como vertiente del Derecho ambiental, también puede encontrarse en un reciente precedente de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia  en  que  señaló, en lo de interés, lo siguiente:

“la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional al medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de esta última materia.  Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que con su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial. (Res. 000507-F-04)

Sin duda alguna, a la par de las normas que exigen la conservación y protección de los recursos naturales, están las necesidades de las diferentes actividades económicas que demandan el uso y la explotación de bienes ambientales, lo que normalmente ocurre con el proceso de desarrollo urbano. Dentro de este marco, surge la obligación de poner atención al desarrollo urbano sostenible, de manera que, se garanticen las necesidades de los munícipes a los que los  gobiernos municipales deben procurarle un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que les otorgue bienestar. Existe un innegable interés nacional, coincidente con el local, en que los ayuntamientos ejerzan pronta y oportunamente su poder de policía en relación con las normas de protección del entorno natural (zonas de protección, belleza natural, paisajística, biodiversidad, etc) y urbano (usos de suelo, coeficientes de edificabilidad, fachadas, patrimonio arquitectónico, etc). Debe tenerse presente que, la inscripción del Derecho Urbanístico como vertiente del Derecho Ambiental tiene consecuencias importantísimas en tanto le otorga al primero un indiscutible rango constitucional, consiguientemente, la inactividad de los gobiernos locales en materia ambiental, involucra la lesión a un derecho fundamental (en similar sentido de este mismo Tribunal vid votos 815-2008, y 83-2008, entre otros). Las disposiciones legales que, en desarrollo del orden constitucional otorgan competencia en materia urbano-ambiental a las municipalidades, son abundantes. En este sentido y, sin ánimo de elaborar una lista taxativa, pueden citarse  los artículos 29 de la Ley de Biodiversidad, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otras muchas disposiciones normativas, que amalgaman lo urbano como parte del derecho ambiental el que tiene un componente verde (biodiversidad) y otro gris (proceso urbanizador). La posibilidad de imponer medidas cautelares y sanciones administrativas a los proyectistas que afecten el ambiente, está prevista en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente que encomienda a la "Administración Pública" (incluido el gobierno local) el dictado -sin más trámite-, tanto de medidas protectoras -principio precautorio- como sanciones definitivas -que requieren del cumplimiento de los postulados del debido proceso-. De especial interés resulta lo dispuesto por el numeral f) de esa disposición normativa, en que se faculta, entre otras, a la Administración municipal para ordenar la "....cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo" (el destacado no es del original). Deben tener presente los distintos Concejos Municipales que, las potestades de imperio son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles y de obligado ejercicio (artículo 66 de la LGAP). Tratándose de medidas cautelares –con previsión constitucional en el numeral 41- éstas pueden ser ordenadas antes, durante o en el curso de un procedimiento administrativo. El nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, aplicable a los procedimientos administrativos desarrollados en sede municipal, al tenor de lo establecido en el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública, contiene una amplia gama de medidas cautelares de tipo conservativas, anticipativas, innovativas etc. y con su previsión el legislador ha buscado evitar que "...se produzcan graves daños o perjuicios, actuales o potenciales...". Ahora bien, las características de instrumentalidad, provisionalidad y proporcionalidad de las medidas cautelares (artículo 22 del mismo cuerpo normativo), obligan al Tribunal a indicar que, es necesario que la medida se complemente con un procedimiento ordinario, sea para determinar si se han respetado o no las normas urbanísticas o los alcances de la licencia otorgada, o para declarar en sede administrativa la nulidad de un visado o permiso que se extendió en contravención con las normas urbano-ambientales. La adopción de medidas cautelares, sin un procedimiento administrativo que le sirva de sustento, desnaturaliza la justicia cautelar, en tanto la convierte en una sanción anticipada, sin el cumplimiento del debido proceso legal. En el procedimiento administrativo que instauren los gobiernos locales deben cumplirse, -a cabalidad-, los postulados del debido proceso y, el término del procedimiento supone la extinción de la medida cautelar, pues ella carece de existencia independiente, dada su instrumentalidad.

      IX).- DISTINCIÓN ENTRE SIMPLES FRACCIONAMIENTOS Y FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN: El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como  “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior.  Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no  debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél  al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado  diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveersele  de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado  son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

 “Todo fraccionador de terrenos (…)  y todo urbanizador  cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o  “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público. La Sala Constitucional en el voto N° 03964-2001 de las 16:26 horas del quince de mayo de 2001 señaló sobre este extremo lo siguiente:

“…las obras de construcción que se han realizado, no han tenido en cuenta el interés del fundo enclavado, al que más bien han perjudicado directamente, lo que significa que las intenciones de las obras, son otras. Precisamente, añade la Sala, la de fraccionar y urbanizar las tierras sin las cargas comunales y por ello la tolerancia municipal incide directamente sobre los derechos del municipio y el respeto de la legislación vigente y aplicable. Consecuentemente, la Sala estima que la causa jurídica de la constitución de la servidumbre es espuria, puesto que en el fondo, lo que se ha pretendido es darle una salida habilitante de lotes que se pueden negociar, pero fuera del ordenamiento jurídico (…) la Sala llega a la conclusión de que aquella zona se ha preparado para que los propietarios de los predios involucrados, tanto fundos dominantes como sirvientes, puedan segregar lotes y levantar construcciones lo que facilitaría, a mediano plazo, la construcción de un complejo residencial similar al que existe sobre la Dirección11246  en la misma zona. La valoración de la prueba, a la luz de las reglas de la sana crítica, permite concluir que con la propuesta del proyecto, se pretenden lograr dos objetivos, como ya se dijo: habilitar un lote enclavado, por la ruta más compleja y cara desde el punto de vista económico, y permitir la habilitación de las fincas con fines urbanísticos, pero sin cumplir con los requisitos legales establecidos para tal fin y con grave afectación al bosque que ya había regenerado en la zona y al corredor biológico del mono titi. Las obras alteran el sistema del suelo y potencian la contaminación del mar, riqueza natural de todas las generaciones, que no puede irrespetarse sobre la base de un uso del derecho de propiedad, que por no ajustarse a las normales legales correspondientes resulta abusivo. ….” (los destacados no son del original).

 Sobre la competencia municipal para habilitar proyectos urbanísticos mediante servidumbres y, las responsabilidad de los funcionarios públicos que actúan a contrapelo de las normas urbanísticas, en esa misma sentencia la Sala expresó:

“VI.- Competencia Municipal: Como ya se dijo en el considerando IV de esta sentencia, no es de estricto resorte del gobierno municipal, otorgar permiso para la constitución de servidumbres, mucho menos cuando se hace a contrapelo de las normas jurídicas que ese Concejo juró observar y cumplir fielmente. Porque es importante resaltar que entre las normas que regulan la materia del gobierno comunal, no se encuentran las de intervenir en las relaciones de índole privada, con la sola finalidad de que los derechos económicos de los propietarios de fundos, tengan acceso a una calle de dudosa naturaleza, con el fin de fraccionar sus terrenos. En cambio, lo que sí corresponde a la corporación local -y es evidente que omitió en el caso concreto- es verificar que el desarrollo local se haga de acuerdo con la normativa que rigen la materia del ordenamiento territorial y la protección del medio ambiente, lo que hace parte de la administración de los intereses y servicios locales de la comunidad, como lo dispone expresamente el artículo 169 de la Constitución Política. En virtud de que el Cantón de Aguirre en un distrito urbano, según la calificación que en aplicación de la Ley de Planificación Urbana ha certificado la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y carece de plan regulador, la intervención de otros entes públicos en razón de su especialidad es esencial, a los efectos de obtener una aplicación racional de las normas de ordenamiento urbano. Ello es así, por que no todos los terrenos que adquieren los particulares son aptos para urbanizar o para construir y el dominio sobre ellos no es ilimitado como parecen entenderlo dos de los coaccionados que se preocupan únicamente por el valor de mercado de sus tierras y la posibilidad de disponer sin límite sobre ellas. Los administrados deben atender en su territorio el uso del suelo y tener presente que por imperio del Derecho de la Constitución la utilización de los recursos no puede ser irrazonable. El visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral y ha sido previsto para garantizar que las segregaciones y urbanizaciones que se produzcan sean conformes con las leyes de orden público y las normas reguladoras locales, pero en todo caso, al menos con lo que dispone la Ley en sentido genérico. La función de la municipalidad en materia de control urbanístico y ambiental, como ya se dijo, debe ser siempre en clara defensa de los intereses locales, los de la comunidad, que en el criterio de la Sala, en este caso concreto, coinciden plenamente con los intereses nacionales, según lo que ha manifestado la Oficina de la Sub-Regional Aguirre-Parrita del Área de Conservación Pacífico Central del Ministerio del Ambiente y Energía (folio 161), razón por la que no podía esa Municipalidad, dejar de verificar que los permisos constitutivos de servidumbre y constructivos que otorga, se ajusten a esas normas de orden público. Esta función, de conformidad con lo actuado en el expediente, fue inobservada por los Regidores Municipales que autorizaron el permiso que viene examinándose, Acuerdo No. 1 adoptado en la Sesión Ordinaria número 94 del 6 de setiembre de 1999, copia del cual está agregado al folio 61. Todo esto implica una grave desaplicación de los deberes de los Regidores Municipales, que podrían haber resuelto expresamente en contra de las disposiciones legales vigentes, por lo que la Sala estima, además de declarar con lugar el recurso de amparo, como se dirá, que en cuanto a los integrantes del Concejo Municipal y el Alcalde Municipal en funciones a la fecha del Acuerdo, quien pudiendo vetar el Acuerdo no lo hizo, se deben testimoniar piezas para ante el Ministerio Público, para que se investigue si sus conductas son o no constitutivas de infracciones de tipo penal.” (los destacados son propios).

     Como se ha venido indicando, el visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral (artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana) y, su validez  depende, además del cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables, que el mismo haya sido extendido por el funcionario u órgano competente, según las regulaciones indicadas. El visado municipal, no se concede o deniega por la administración municipal de manera discrecional, sino en forma reglada, en consecuencia, si se cumple con los requisitos exigidos, éste no podrá ser denegado. El visado otorga un derecho subjetivo a quien lo obtuvo y, no es posible volver contra ese derecho, como no sea acudiendo a los procedimientos legales de supresión de un acto declarativo de derechos subjetivos, tal y como se analizará de seguido.

    X).- DE LAS VÍAS PARA ANULAR UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATORIO DE DERECHOS EN SEDE MUNICIPAL: En material municipal, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo firme que le ha otorgado un derecho al administrado, puede producirse de dos formas: a) a instancia de un tercero “interesado” (“cualquiera" 173 de la Constitución Política), a través de la presentación del recurso extraordinario de revisión tal como lo prevén los numerales 157 y 163 del Código Municipal o; b) volviendo el gobierno local contra aquél acto suyo anterior, declaratorio de derechos subjetivos.

     En el primer supuesto, según se pretenda la nulidad de un acto administrativo emitido por el Concejo Municipal, por el Alcalde o, por  un funcionario dependiente de aqúel, deben observare los plazos establecidos para uno u otro supuesto (5 y 10 años). En relación con la tramitación de este recurso extraordinario, esta misma sección, en el voto 219-2007 indicó:

“…Este Tribunal estima que, en este caso, el articulante ha presentado un "recurso extraordinario de revisión". (…) En esta ocasión, estamos ante un procedimiento recursivo especial de nulidad presentado por el administrado, el que no requiere del dictamen de la Procuraduría General de la República, ni del procedimiento regulado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que para solicitar la nulidad de los actos municipales por la vía recursiva hay una norma especial que establece un plazo de diez años con tal propósito.

     V).- Una correcta hermenéutica nos lleva a afirmar que por la vía del recurso de revisión no se requiere, ni de un procedimiento administrativo previo, ni del dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República, los que solo se exigen -según se dijo supra- cuando la administración de oficio vuelve contra un acto suyo que ha declarado derechos subjetivos. En este sentido debe tenerse presente que el numeral 162 de la Ley General de la Administración Pública establece:

"El recurso administrativo bien fundado por un motivo existente de legalidad, hará obligatoria la anulación del acto".

Esa disposición no hace diferenciación alguna por tipos de actos, consiguientemente, el Tribunal no puede diferenciar donde la ley no lo hace y por ello concluye que, la nulidad -de cualquier acto- puede obtenerse por la vía recursiva, siempre y cuando se cumpla con los recaudos que exige el debido proceso”.

   También es posible –según se adelantó- que el Concejo Municipal, en su condición de jerarca supremo, se disponga a anular de oficio actos administrativos favorables para el administrado (v.gr. visados, permisos constructivos, etc), en tanto estima exhiben vicios de nulidad. Al respecto existen dos posibilidades, desarrolladas de manera diáfana por la Sala Constitucional, entre otras, en el voto 02-005854-0007-C0 en que señaló:

“…La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.

XI.- LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.

XII.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

XIII.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).

     XIV).- EL CASO CONCRETO: En el subliten, el articulante viene alegando que los visados municipales para la “lotificación Taquiscú” son ilegítimos, en tanto contravienen normas urbanísticas de orden público contenidas, tanto en el plan regulador local –que establece que dicha zona tiene uso rural y no urbano- como en la Ley de Planificación Urbana. Señala además, que el visado fue otorgado por funcionario incompetente, en tanto de acuerdo con las normas locales vigentes correspondía al Concejo Municipal la aprobación del citado proyecto; sin embargo, el artículante lo que viene impugnando es el acuerdo del Concejo Municipal que dejó sin efecto una medida cautelar dictada antes de iniciado un procedimiento administrativo –recursivo u ordinario- para la revisión de los visados otorgados a la empresa Nombre101205 S.A., los que indudablemente le otorgaron un derecho subjetivo. Por ello, este colegio estima que lo resuelto por el Concejo Municipal de Oreamuno resulta conforme a derecho y debe confirmarse en el tanto, una medida cautelar como la dictada –imposibilidad de otorgar permisos de construcciones para quienes tengan inmuebles en la indicada “lotificación”- no puede mantenerse indefinidamente en el tiempo, sino que,  requiere de  un procedimiento administrativo –recursivo u ordinario- que le sirva de sustento en tanto de lo contrario dejaría de tener la característica de instrumentalidad que le es propia, convirtiéndose en una sanción autónoma e impropia del Estado de derecho. Las medidas cautelares en tanto provisionales, no puede permanecer vigentes de manera indefinida, puesto que ha sido diseñada para garantizar lo que se resuelva en el proceso principal, evitando que la duración del mismo, afecte el resultado último de los procedimientos que se hayan establecido para decretar la nulidad de un determinado acto administrativo. No quiere lo expuesto decir que, el Concejo Municipal de Oreamuno no puede dictar una nueva medida cautelar como la que posteriormente derogó – y que es el objeto del presente recurso- u otras adicionales (v.gr. solicitud de consignar advertencia en el Catastro Nacional, etc) que estime necesarias, para garantizar el resultado final de un proceso administrativo de nulidad, en el caso de que este se instaure por las vías correspondientes. El Tribunal debe señalar de manera enfática, que no es posible prolongar indefinidamente –como ha sucedido en este caso- una medida cautelar que impida disposición sobre la tierra, sin que exista un proceso –ordinario o recursivo- de base que pretenda la nulidad de los visados, puesto que en este caso la justicia cautelar deja de tener la característica de instrumentalidad que le es propia, convirtiéndose de manera autónomo en una sanción de inmovilización de la tierra. En virtud de que no se acreditó en este proceso recursivo que se haya incoado un proceso principal para anular los visados municipales otorgados a Nombre101205,  la medida cautelar autónoma que se ha dictado es ilegítima y por ello lo actuado por el Concejo Municipal debe ser confirmado. Lo anterior sin perjuicio –se reitera- de que pueda ese órgano adoptar –otras iguales o nuevas-, dentro del marco y las condiciones indicadas en esta resolución.

XV).- COROLARIO: Se confirma el acuerdo impugnado. Tome nota el gobierno local de lo indicado en los distintos considerandos de esta resolución. Al no caber contra lo dispuesto en esta resolución ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.

                                                          POR TANTO:

Se confirma el acuerdo recurrido. Se da por agotada la vía administrativa.

 

 

 

Rose Mary Chambers Rivas

 

 

Hubert Fernández Argüello                                       I. Rocío Rojas Morales

 

 

 

 

Exp: 08-000008-1027-CA

Municipal

Nombre99230   c/ Municipalidad de Oreamuno

Nombre5139

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Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 29-03-2026 07:21:24.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

VIII).- URBAN PLANNING LAW AS PART OF ENVIRONMENTAL LAW: The healthy and balanced environment guaranteed by Constitutional Law includes urban planning matters, entrusted at the local level to municipalities (Article 169 of the Political Constitution, 15 and following of the Urban Planning Law). Our highest Constitutional Court pronounced on this matter by stating: "Like two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment. Thus, a more human environment is sought, that is, an environment that is not only healthy and ecologically balanced, but also serves as a symbolic reference and giver of national, regional, or local identity. Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment -widely developed by constitutional jurisprudence- will encompass both its natural parts and its artificial parts, the latter being understood as the human habitat, that which is built by man, i.e., the urban, so that they remain free from all contamination, both due to the effects and repercussions it may have on the health of people and other living beings, and due to the intrinsic value of the environment." (Voto 2003-03656 - highlighting not in original). The inclusion of the urban sphere as a branch of Environmental Law can also be found in a recent precedent of the First Chamber of the Supreme Court of Justice in which it stated, in relevant part, the following: "the notion of property fully and perfectly amalgamates with the constitutional right to the environment, which the constitutional body proclaims with equal intensity and hierarchy in its precept 50. Therefore, it is not difficult to infer urban planning regulation as an intermediary between property and the environment, since it is ultimately the gray, regulatory, and edificatory reverse of the latter matter. Environment and urban planning are thus constituted as areas of Law that, with their limiting role, delimit the precise contour of the property right, that is, its essential content." (Res. 000507-F-04). Undoubtedly, alongside the regulations that demand the conservation and protection of natural resources, there are the needs of different economic activities that demand the use and exploitation of environmental goods, which normally occurs with the urban development process. Within this framework arises the obligation to pay attention to sustainable urban development, so as to guarantee the needs of the citizens to whom municipal governments must procure a healthy and ecologically balanced environment that grants them well-being. There is an undeniable national interest, coinciding with the local one, in that town councils promptly and opportunely exercise their police power in relation to the regulations for the protection of the natural environment (protection zones, natural beauty, landscape, biodiversity, etc.) and urban environment (land uses, building coefficients, facades, architectural heritage, etc.). It must be kept in mind that the classification of Urban Planning Law as a branch of Environmental Law has very important consequences, as it grants the former an indisputable constitutional rank; consequently, the inactivity of local governments in environmental matters involves injury to a fundamental right (in a similar sense from this same Court, see votes 815-2008, and 83-2008, among others). The legal provisions that, in development of the constitutional order, grant competence in urban-environmental matters to municipalities are abundant. In this sense, and without attempting to create an exhaustive list, one may cite Articles 29 of the Biodiversity Law, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 of the Organic Law of the Environment, among many other regulatory provisions, which amalgamate the urban sphere as part of environmental law, which has a green component (biodiversity) and a gray component (development process). The possibility of imposing precautionary measures and administrative sanctions on developers who affect the environment is provided for in Article 99 of the Organic Law of the Environment, which entrusts the "Public Administration" (including local government) with issuing -without further procedure- both protective measures -precautionary principle- and final sanctions -which require compliance with the postulates of due process-. Of special interest is the provision in subparagraph f) of that regulatory provision, which empowers the municipal Administration, among others, to order the "....partial, total, permanent, or temporary cancellation of permits, licenses, premises, or companies that cause the complaint, the act, or the contaminating or destructive fact" (highlighting not in original). The various Municipal Councils must bear in mind that the powers of authority are inalienable, non-transferable, imprescriptible, and of obligatory exercise (Article 66 of the LGAP). In the case of precautionary measures – with constitutional provision in numeral 41 – these may be ordered before, during, or in the course of an administrative procedure. The new Contentious-Administrative Procedural Code, applicable to administrative procedures conducted at the municipal level, under the terms established in numeral 9 of the General Law of Public Administration, contains a wide range of precautionary measures, including conservative, anticipatory, innovative types, etc., and through its provision, the legislator has sought to prevent "...serious damages or injuries, current or potential, from occurring...". However, the characteristics of instrumentality, provisionality, and proportionality of precautionary measures (Article 22 of the same regulatory body) oblige the Court to indicate that it is necessary for the measure to be complemented by an ordinary procedure, either to determine whether or not urban planning regulations or the scope of the granted license have been respected, or to declare in the administrative venue the nullity of an approval or permit that was issued in contravention of urban-environmental regulations. The adoption of precautionary measures, without an administrative procedure to support them, denatures precautionary justice, converting it into an anticipated sanction without compliance with due process of law. In the administrative procedure established by local governments, the postulates of due process must be fully complied with, and the conclusion of the proceeding implies the extinction of the precautionary measure, as it lacks independent existence given its instrumentality. IX).- DISTINCTION BETWEEN SIMPLE SUBDIVISIONS AND SUBDIVISION AND URBANIZATION: The subdivision (fraccionamiento) is the division of a property for the purpose of introducing it into commerce, which implies, as each local government must verify when granting the corresponding approval, that it conforms, in terms of size and characteristics, to the current urban planning provisions, especially the local land-use Regulatory Plan (Plan Regulador) – if one exists – as well as development regulations and other special public order laws. The subdivision (fraccionamiento) that the law calls "simple" does not include a process of urban enablement for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision (fraccionamiento), and this is so because the legislator assumes that in these cases, the properties have access roads and green areas resulting from a previous urban development. It is for this reason that Article 40 of the Urban Planning Law provides: "(…) Likewise, the obligation to cede areas for parks and community facilities is excepted for simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas…" (highlighting not in original). When a specific area is previously urbanized, the acquirers of the subdivided parcels have access to properties, parks, and community facilities, and one must not lose sight that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason – it is reiterated – the legislator has not deemed it necessary to require, in the case of a "simple" subdivision (fraccionamiento) with urban development, additional land set-asides for reasons of social interest. The approval for simple subdivisions, due to its lesser significance, is usually granted to an official (e.g., Municipal Engineer) different from the one entrusted with "complex" approvals (e.g., Municipal Council, urban planning commissions, etc.), the former lacking the competence to authorize a different type of approval; this is in the case that urban planning regulations make such a distinction. Now, concerning the subdivision (fraccionamiento) that forms part of the urbanization process and entails the enablement of properties, for the first time, for urban purposes, it must be provided with streets, green areas and parks, as well as the necessary services for their use and enjoyment. In this second scenario, we are dealing with a complex process of subdivision (fraccionamiento) and urbanization that introduces limitations on private property for reasons of urban planning (Article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Court has indicated are fully in accordance with Constitutional Law (Voto N° 5097-93 of 10:24 hrs on October 15, 1993). The residential or subdivision project, which we shall call "complex," is provided for in numeral 40 of the Urban Planning Law, which, in pertinent part, provides: "Every subdivider of land (…) and every urbanizer shall cede free of charge to public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; what is to be set aside for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the intended use of the land, and the regulations in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…). The obligation of the urbanizer to provide the subdivided parcels with access roads, green zones, parks, and public roads obliges him to comply with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations concerning those areas. The local government must opportunely exercise its police power, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner that the urban planning regulations indicate and under the conditions those regulations provide. It suffices that a parcelization requires works to enable the ingress and provide various services to some of those properties to maintain that a "simple subdivision (fraccionamiento)" does not exist, but rather a residential project that must, consequently, comply with all the indicated requirements. Urban residential projects can only enable ingress to properties through public roads that must have the dimensions and requirements of the General Law of Public Roads and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), in the absence -in the latter case- of concrete provisions in local regulations. None of the municipal bodies has the competence to authorize a project in which the enablement to the properties is done via "cobbled agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)", "agricultural easements (servidumbres agrícolas)" or "simple easements (simples servidumbres)", since these are figures characteristic of Private Law and not of the residential urban planning regime which is governed by the rules and principles of Public Law. The Constitutional Chamber, in Voto N° 03964-2001 of 16:26 hours on May fifteen, two thousand one, indicated the following on this matter: "…the construction works that have been carried out have not taken into account the interest of the enclaved property, which rather has been directly harmed, which means that the intentions of the works are different. Precisely, adds the Chamber, to subdivide and urbanize the lands without the communal burdens, and therefore the municipal tolerance directly affects the rights of the municipality and respect for current and applicable legislation. Consequently, the Chamber considers that the legal cause of the constitution of the easement (servidumbre) is spurious, since in essence, what has been intended is to provide an enabling egress for lots that can be traded, but outside the legal framework (…) the Chamber concludes that said area has been prepared so that the owners of the involved properties, both dominant and servient tenements, can segregate lots and erect constructions, which would facilitate, in the medium term, the construction of a residential complex similar to the one existing on the adjacent street in the same area. The evaluation of the evidence, in light of the rules of sound criticism, allows the conclusion that the project proposal attempts to achieve two objectives, as already stated: to enable an enclaved lot via the most complex and expensive route from an economic point of view, and to allow the enablement of the properties for urban development purposes, but without complying with the legal requirements established for such purpose and with serious effect on the forest that had already regenerated in the area and on the biological corridor of the titi monkey. The works alter the soil system and increase contamination of the sea, a natural wealth of all generations, which cannot be disrespected based on a use of property rights that, by not conforming to the corresponding legal norms, is abusive. …." (highlighting not in original). Regarding municipal competence to enable urban development projects through easements (servidumbres), and the responsibility of public officials who act contrary to urban planning regulations, in that same ruling, the Chamber expressed: "VI.- Municipal Competence: As already stated in Considerando IV of this ruling, it is not strictly within the purview of the municipal government to grant permission for the constitution of easements (servidumbres), much less when it is done contrary to the legal norms that said Council swore to faithfully observe and comply with. Because it is important to emphasize that among the norms regulating the matter of communal government, there are none concerning intervening in relations of a private nature, with the sole purpose of ensuring that the economic rights of property owners have access to a street of dubious nature, in order to subdivide their lands. Instead, what does correspond to the local corporation -and it is evident that it omitted in the specific case- is to verify that local development is carried out in accordance with the norms governing land-use planning and environmental protection, which forms part of the administration of the local interests and services of the community, as expressly provided by Article 169 of the Political Constitution. By virtue of the Canton of Aguirre being an urban district, according to the qualification certified by the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) in application of the Urban Planning Law, and lacking a regulatory plan, the intervention of other public entities due to their specialty is essential for the purpose of obtaining a rational application of urban planning regulations. This is so because not all lands that private individuals acquire are suitable for developing or building upon, and ownership over them is not unlimited as two of the coerced parties seem to understand, being concerned solely with the market value of their lands and the possibility of disposing of them without limits. Those administered must attend to the land use on their territory and bear in mind that by imperative of Constitutional Law, the use of resources cannot be unreasonable. The municipal approval (visado) is an essential requirement for the registration of a plat in the National Cadastre and for its registry registration and has been provided for to guarantee that the segregations and developments produced are in conformity with public order laws and local regulating norms, but in any case, at least with what the Law provides generically. The function of the municipality in matters of urban planning and environmental control, as already stated, must always be in clear defense of local interests, those of the community, which in the Chamber's opinion, in this specific case, fully coincide with national interests, according to what has been stated by the Sub-Regional Aguirre-Parrita Office of the Central Pacific Conservation Area of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) (folio 161), reason for which said Municipality could not fail to verify that the easement (servidumbre) constitutive and construction permits it grants conform to those public order norms. This function, in accordance with what has been acted upon in the file, was disregarded by the Municipal Regidores who authorized the permit being examined, Agreement No. 1 adopted in Ordinary Session number 94 of September 6, 1999, a copy of which is attached to folio 61. All this implies a serious non-application of the duties of the Municipal Regidores, who may have expressly resolved against the current legal provisions, for which reason the Chamber considers, in addition to granting the amparo appeal, as will be stated, that regarding the members of the Municipal Council and the Municipal Mayor in office on the date of the Agreement, who being able to veto the Agreement did not do so, certified copies must be sent to the Public Prosecutor's Office, so that it may investigate whether their conduct constitutes criminal offenses." (Highlighting is our own). As has been indicated, the municipal approval (visado) is an essential requirement for the registration of a plat in the National Cadastre and for its registry registration (Articles 33 and 34 of the Urban Planning Law), and its validity depends, in addition to compliance with applicable urban planning regulations, on it having been issued by the competent official or body, according to the indicated regulations. The municipal approval (visado) is not granted or denied by the municipal administration on a discretionary basis, but rather on a regulated one; consequently, if the required requirements are met, it cannot be denied. The approval (visado) grants a subjective right to the person who obtained it, and it is not possible to go back on that right, except by resorting to the legal procedures for the suppression of an act declaratory of subjective rights, as will be analyzed below. X).- ON THE MEANS TO ANNUL AN ADMINISTRATIVE ACT DECLARATORY OF RIGHTS IN THE MUNICIPAL VENUE: In municipal matters, the declaration of nullity of a final administrative act that has granted a right to the administered party can occur in two ways: a) at the instance of a third "interested party" ("anyone" 173 of the Political Constitution), through the filing of the extraordinary review appeal as provided for in numerals 157 and 163 of the Municipal Code, or; b) the local government moving against its own prior act, declaratory of subjective rights. In the first scenario, depending on whether the nullity is sought for an administrative act issued by the Municipal Council, by the Mayor, or by an official subordinate to the former, the time limits established for one or the other scenario must be observed (5 and 10 years). Regarding the processing of this extraordinary appeal, this same section, in ruling 219-2007, stated: "…This Court considers that, in this case, the appellant has filed an 'extraordinary review appeal.' (…) On this occasion, we are dealing with a special nullity appeal procedure filed by the administered party, which does not require the opinion of the General Attorney's Office (Procuraduría General de la República), nor the procedure regulated in numeral 173 of the General Law of Public Administration, since for requesting the nullity of municipal acts by means of appeal there is a special norm that establishes a ten-year term for such purpose. V).- A correct hermeneutics leads us to affirm that through the review appeal, neither a prior administrative procedure nor a binding opinion of the General Attorney's Office (Procuraduría General de la República) is required, which are only required -as stated supra- when the administration, on its own motion, goes back on one of its acts that has declared subjective rights. In this sense, it must be kept in mind that numeral 162 of the General Law of Public Administration establishes: 'A well-founded administrative appeal due to an existing ground of legality shall make the annulment of the act obligatory.' This provision does not make any differentiation by types of acts; consequently, the Court cannot differentiate where the law does not, and therefore concludes that the nullity -of any act- can be obtained through the administrative appeal channel, provided the requirements demanded by due process are met." It is also possible – as anticipated – for the Municipal Council, in its condition as supreme head, to proceed to annul ex officio administrative acts favorable to the administered party (e.g., approvals (visados), construction permits, etc.), insofar as it considers they exhibit nullity defects. In this respect, there are two possibilities, clearly developed by the Constitutional Chamber, among others, in Voto 02-005854-0007-C0 in which it stated: "…The general rule is that the respective public administration cannot annul an act declaratory of rights for the administered party, the exceptions being the ex officio annulment or review and revocation. For this purpose, the public administration, as a general principle, must resort, in the capacity of plaintiff and after a prior declaration of harmfulness (lesividad) of the act to the public, economic, or other interests, to the harmfulness (lesividad) proceeding (Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction), which has traditionally been understood as a guarantee for the administered parties. On this matter, this Constitutional Court, in Voto No. 897-98 of February 11, 1998, stated that '... the Administration is prohibited from suppressing, by its own action, those acts it has issued conferring subjective rights to private individuals. Thus, subjective rights constitute a limit regarding the powers of revocation (or modification) of administrative acts, for the purpose of being able to demand greater procedural guarantees. The Administration, upon issuing an act and subsequently issuing another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, is ignoring these rights, which it had granted through the first act, whether due to error or for any other reason. This implies that the only avenue the State has to eliminate one of its acts from the legal system is the jurisdictional harmfulness (lesividad) proceeding, since this proceeding is conceived as a procedural guarantee in favor of the administered party, or else, in our legal system there exists the possibility of going against one's own acts in the administrative venue, in the case of absolute, evident, and manifest nullities, with the prior opinion of the Comptroller General's Office (Contraloría General de la República) and the General Attorney's Office (Procuraduría General de la República) (as an additional guarantee in favor of the administered party) and in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration. Consequently, if the Administration has failed to observe the rules of these procedures, or has omitted them in whole or in part... the principle of one's own acts determines that the effect of said irregularity is the invalidity of the act.' Under the terms of numeral 173 of the General Law of Public Administration, a public entity or body may indeed annul, through the administrative venue, an act declaratory of rights for the administered party but injurious to the public or patrimonial interests of the former, without needing to resort to the administrative contentious harmfulness (lesividad) proceeding regulated in Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction (a proceeding in which the plaintiff is a public administration challenging its own act that is favorable to the administered party but injurious to it) when it is vitiated by an absolute, evident, and manifest nullity. The absolute, evident, and manifest nullity must be declared, priorly and favorably, by the General Attorney's Office (Procuraduría) or the Comptroller General's Office (Contraloría) of the Republic —preparatory act to the final annulment act—. It corresponds to the Comptroller's Office (Contraloría) when the nullity pertains to administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting (Public Treasury). Said opinion is indispensable, to the point that this Chamber, in Voto No. 1563-91 of 15:00 hrs. on August 14, 1991, considered that '... It is evident, therefore, that after the entry into force of the General Law of Public Administration, the competence to annul in the administrative venue can only be admitted if the duty to provide an expert opinion external to the body that will issue the final act is fulfilled.' It is considered a binding opinion —from which the consulting body or entity cannot depart—, given that ordinance 2° of the Organic Law of the General Attorney's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) establishes that it is of obligatory compliance, through which a sort of prior or preventive legality control is exercised, in that it must precede the final act of the ordinary proceeding initiated to decree the ex officio annulment, which does not conflict with any degree of administrative autonomy, as it is a specific manifestation of the control power inherent to inter-subjective direction or administrative tutelage. It is logical that such an opinion must be favorable to the annulment claim of the consulting administration, and above all that it positively verifies the seriousness and entity of the defects that justify the exercise of the power of ex officio review or annulment. The respective Public Administration is inhibited by the sub-constitutional legal system from determining when a nullity is evident and manifest since this issue is reserved for the technical-legal and consultative body called the General Attorney's Office of the Republic (Procuraduría General de la República), as a deconcentrated body of the Ministry of Justice. In the cases where the opinion must be rendered by the Comptroller General's Office of the Republic (Contraloría General de la República), it also has a binding nature by virtue of the provisions of Article 4°, final paragraph, of its Organic Law No. 7428 of September 7, 1994. XI.- EVIDENT AND MANIFEST NULLITY AS A PREREQUISITE THAT ENABLES PUBLIC ADMINISTRATIONS TO EXERCISE THEIR POWER OF EX OFFICIO ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. Not any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of an administrative act declaratory of rights for an administered party, given that the administrative legal system requires the concurrence of certain specific and aggravated characteristics or connotations that qualify it. The nullity that justifies ex officio review must be of such transcendence and magnitude that it must be, under the terms established in numeral 173, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration, "evident and manifest." The evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and offers no margin of doubt or requires a dialectical or logical process or effort of verification to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it is sufficient to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that provides its coverage to reach such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis.

It is necessary to add that section 173 of the General Public Administration Act does not create a kind of bipartite division of absolute nullities, with some being simple and others evident and manifest; rather, what it seeks to promote is that in the case of the latter, a deep and expert analysis by the administrative litigation judge is unnecessary or dispensable in order to facilitate their review in administrative proceedings. XII.- THE NEED TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE EX OFFICIO REVIEW OR ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. The respective public administration —author of the act sought to be annulled or reviewed—, prior to the declaration of nullity, must open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and defense must be observed (Article 173, paragraph 3, of the General Public Administration Act); the justification for observing that procedure lies in the fact that the final act may eliminate a subjective right of the administered party (Article 308 ibidem). During the processing of the ordinary procedure, it is essential to obtain the opinion of the Procuraduría or the Contraloría, which constitutes an intermediate procedural act (acto de trámite) within it. As indicated above, the opinion must expressly address the absolute, manifest, and evident nature of the nullity (Article 173, paragraph 4, of the General Public Administration Act). If the opinion of the Procuraduría General or the Contraloría General of the Republic is unfavorable, in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest, the respective public administration will be legally prevented from annulling the act in administrative proceedings and must inevitably resort to the ordinary administrative litigation process for lesividad. The opinion of the two aforementioned advisory bodies is binding on the respective administration regarding the evident and manifest nature of the nullity. On this point, Article 183, paragraph 1, of the General Public Administration Act prescribes: “Outside the cases provided for in Article 173, the administration may not annul ex officio acts declaring rights in favor of the administered party, and to obtain their elimination, it must resort to the lesividad proceedings provided for in Articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Administrative Litigation Jurisdiction.” XIII.- LEGAL CONSEQUENCES OF FAILURE TO OBSERVE THE FORMAL AND SUBSTANTIVE REQUIREMENTS OF SECTION 173 OF THE GENERAL PUBLIC ADMINISTRATION ACT. Ex officio review or annulment in breach of the legal requirements referred to in the preceding recitals, “whether due to omission of the stipulated formalities or because the absolute nullity is not evident and manifest” (e.g., that the opinion is unfavorable, that the opinion was not obtained, or that an ordinary administrative procedure was not opened), is absolutely null and renders both the public administration and the official liable for the damages caused (Article 173, paragraph 6, ibidem).”


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Text of the resolution

No. 175-2009

ADMINISTRATIVE LITIGATION TRIBUNAL. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at three forty p.m. on January thirtieth, two thousand nine.

     This Tribunal hears, as an improper hierarchical superior, the appeal filed by Nombre99230, of legal age, married, with identification number CED76119, resident of Oreamuno de Cartago; against the decision adopted by the Municipal Council of Oreamuno in session N 124-2007 of November 27, 2007, decision No. 1376-2007 which ordered: "Article 38, decision 1327-2007 of session N. 120-2007 of November 06, 2007 is revoked."

Drafted by Judge Rojas Morales, and:

WHEREAS:

          I).- For a correct resolution of this matter, the following is deemed proven: 1) That the Municipal Council of Oreamuno, in Article 38, decision No. 1327-2007, of session No. 120-2007, ordered: "...this Municipal Council agrees to request the Mayor's Office to issue instructions to the Engineering Department so that plan approvals (visados de planos) and construction permits are not granted. This until the legal opinion requested in these particular cases is obtained." (folio 511 to 516); 2) That against the previous decision, Messrs. Franco Fernández Esquivel and María Lorena Fernández Esquivel, indicating they are legal representatives of "Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A.", considered themselves notified of the previous decision and filed a motion for reconsideration (revocatoria) (ibidem); 3) The Municipal Council, in session No. 124-2007 of November 27, 2007, decision N. 1376-2007, ordered, when resolving that motion, "to revoke Article 38, decision 1327-2007 of session N. 120-2007 of November 06, 2007" (ibidem); 4) That as recorded in the decision adopted by that deliberative body in Article 53, ordinary session 145-2008 of March 04, 2008, the local Mayor's Office was instructed to contract a “specialist in public and urban law to present a pronouncement on the legality of the project called Taquicú and Dinámica Consultores..." (folio 641); 5) Against this last decision, the petitioner Nombre99230, in his capacity as a resident of the Canton, filed a motion for reconsideration with appeal in the alternative (apelación en subsidio) (folio 530 to 534); 6) The local government, in decision No. 1432 adopted in ordinary session 131-2007 of December 20, 2007, declared the motion inadmissible (548, 549); 7) Subsequently, the same body, in decision No. 1576-2008, taken in session No. 147-2008, held on March 11, 2008, ordered: "IN RELATION TO THE RECOMMENDATION OF THE LEGAL ADVISORY, IT IS PUT TO A VOTE, TO ACCEPT THE RECOMMENDATION GIVEN BY MS. SELLY SÁENZ SIBAJA, IN OFFICIAL COMMUNICATION DL-180-2008, TO TRANSFER THE FILE TO THE SUPERIOR ADMINISTRATIVE LITIGATION TRIBUNAL, TO RESOLVE THE MOTION FOR RECONSIDERATION AND APPEAL IN THE ALTERNATIVE, FILED BY MR. Nombre99230, TO PROCEED TO SUMMON THE PARTIES (MR. Nombre99230 AND REPRESENTATIVES OF TAQUISKÚ) SO THAT WITHIN A PERIOD OF 5 DAYS THEY APPEAR BEFORE THE TRIBUNAL TO INDICATE AN ADDRESS FOR NOTIFICATIONS. IT IS APPROVED UNANIMOUSLY."; appeal by virtue of which this Tribunal hears this matter (folio 648, 651); 8) That in the month of June 2006, the Municipal Engineering Department of that local corporation approved the plans for the "subdivision (lotificación) on Dirección11330" project (plans visible on folios 859, 860, 863, 864, 865, 866 of the file).

          II.- FACTS NOT PROVEN: 1) That the construction of the project Nombre101205 was authorized by the Municipal Council of Oreamuno (there is no evidence in the file on this point); 2) That this deliberative body initiated an administrative or judicial procedure aimed at annulling the approvals granted by the Municipal Engineering Department to the "Taquiscú subdivision" (there is also no evidence in the file on this point); 3) That the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) intervened in the approval of the project or the approval of the plans for the "Taquiscú subdivision" (there is no evidence of its intervention in this case).

          III).- PURPOSE OF THE APPEAL: The appellant states that through the decision being challenged, the local government revoked a previous one that provided for the precautionary suspension of all procedures related to plan approvals and construction permits within the TAQUISCÚ project, which was approved by the previous Municipal Engineer, in clear violation of section 17 of the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of San Rafael de Oreamuno, according to which the minimum subdivision (segregación) in that zone is one hectare, which clearly demonstrates an injury to the defense of the local interests entrusted to the municipalities by the Political Constitution. The precautionary measure –he adds– has been lifted, without the motive that supported it—improper authorization by the Engineering Department—having changed. Meanwhile –he adds– the local government has been unable to conduct a substantive study of the matter and contract a specialist in urban matters, as it previously agreed, to find a solution to the problem they know exists. He indicates that what was ordered by the Council is improper insofar as it is a mere procedural decision which, by that very condition, does not admit the motion for reconsideration filed by the company Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. and, in any case, that motion was not filed by the representatives of the project registered as Nombre101205 S.A., which was the company that requested the approvals and which has a direct interest in this matter, but rather by a third party whose relationship with the project is unknown. He requests that the challenged decision be declared null for the reasons stated.

          IV).- INTERVENTION OF THE COMPANY Nombre101205 S. A.: Its legal representatives Franco Fernández Esquivel and Manuel Rodolfo Fernández Esquivel, acting jointly as representatives of the aforementioned corporation, state that the challenged decision was rendered by virtue of a motion filed by this company, which was accepted by the Municipal Council. They maintain that Mr. Nombre99230 was NOT a party to that appellate process and also does not have the status of an interested party in the matter, for which reason he lacks standing to challenge what was resolved by the Council, and they request that it be so declared. They add that the intervention of the appellant—and of the local Mayor—has caused them enormous damages and that one should not lose sight of the fact that the company holds the municipal approvals; therefore, the revocation of the precautionary measure ordered by the local Council is in accordance with the law. They indicate that maintaining a measure like the one revoked in the challenged decision would imply a clear injury to the right to property.

          V).- CONSIDERATIONS REGARDING THE FILED APPEAL: The Tribunal notes that the challenged decision arose from a motion filed by the company Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. and not by Nombre101205 S.A., which, according to municipal records, is the owner of the "subdivision Nombre101205 S.A." project, as Mr. Nombre99230 has been pointing out. Notwithstanding the foregoing, this Tribunal has been able to verify, upon granting a hearing to the company Nombre101205 S.A., that Mr. Franco Fernández Esquivel is the President of this latter corporation (notarial certification on folio 847) and, therefore, an interested party in the Council's decision to precautionarily suspend all permit activity related to the cited project. In this understanding, that motion was legitimately addressed by the local government, which may process motions filed by “any interested party” (Article 162 of the Political Constitution), a condition that Mr. Fernández Esquivel fulfilled by acting on behalf of the company he legally represents and for whose benefit he has been acting.

          VI).- STANDING OF THE APPELLANT: This matter is essentially urban, and consequently, it forms part of the content—non-green—of the environmental right enshrined in section 50 of the Constitution, which guarantees broad standing for the defense of the environment in its two aspects—natural or urban. Additionally, section 173 of the Constitution guarantees, in a broad manner, the review of the legality of municipal action by the residents ("any interested party"), which includes the defense of the environment in its urban aspect. In the same vein, the Administrative Litigation Procedure Code allows for the review of the municipal administrative function when the defense of diffuse interests is invoked, as in this case. In the case at bar, the petitioner seeks the protection of the urban environment through the correct application of current urban regulations, which is why he has unquestionable constitutional and legal standing to resort to the municipal appellate procedure and, eventually, to the judicial route. On the other hand, even though the Municipal Council initially declared the petitioner's motion inadmissible, the fact is that subsequently, upon the recommendation of the Legal Advisory, it implicitly set aside the initial decision and, although it declined to rule on the reconsideration, it did admit the appeal and summoned the parties before this Tribunal, an appeal by virtue of which this matter is heard.

          VII).- MUNICIPAL CONTROL OVER COMPLIANCE WITH URBAN REGULATIONS: As this Tribunal has consistently held, the concept of "State" referred to in Constitutional Law in section 50 obligates all public entities—state or not—to use their powers to precisely "...defend and preserve..." the right of "...all inhabitants..." to a "healthy and ecologically balanced environment". Municipalities are non-state public entities endowed with imperium powers to fulfill their duties, among which is that of guaranteeing their residents—given their corporate basis—that fundamental right, for they form part of the broader group of "...inhabitants of the Republic," who are guaranteed—without distinction—the enjoyment of a healthy and balanced environment in accordance with land use regulations. To guarantee this third-generation fundamental right, local governments must act in a timely manner in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their objectives, and inactivity in this field may be subject to review both by the administrative litigation jurisdiction (Article 35.b) of the Administrative Litigation Procedure Code) and by criminal jurisdiction (breach of duties). All without prejudice to the pecuniary consequences that may arise from the failure to exercise a public power if harm is caused (Article 190 and following of the General Public Administration Act). The obligation of public entities—state or not—to protect this fundamental right is reaffirmed by International Law instruments such as the UNESCO Recommendations Concerning the Safeguarding of the Beauty and Character of Landscapes and Sites (1962), the Stockholm Declaration (1972), the Rio Declaration (1992), the World Charter for Nature (1982), the Hague Declaration on the Environment (1989) and, in relation to cultural heritage and architectural heritage, by the ICOMOS International Charter (1965) and the Quito Standards that develop it (1967); the UNESCO Convention concerning the Safeguarding of Historic Ensembles in Contemporary Life (1976) and the ICOMOS Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas (1987).

     VIII).- URBAN LAW AS PART OF ENVIRONMENTAL LAW: The healthy and balanced environment guaranteed by Constitutional Law includes urban matters, entrusted at the local level to the municipalities (Article 169 of the Political Constitution, 15 and following of the Urban Planning Law). Our highest Constitutional Tribunal pronounced itself in this sense, stating:

 “Like two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment. This is how a more humane environment is sought, that is, an environment that is not only healthy and ecologically balanced, but also serves as a symbolic referent and giver of national, regional, or local identity. Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—extensively developed by constitutional jurisprudence—will comprise both its natural parts and its artificial parts, the latter being understood as the human habitat, that which is built by man, that is, the urban environment, so that they remain free from all contamination, both for the effects and repercussions it may have on the health of people and other living beings, and for the intrinsic value of the environment.” (Vote 2003-03656-the highlighting is not from the original).

     The inclusion of the urban as an aspect of Environmental Law can also be found in a recent precedent of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, which stated, insofar as relevant, the following:

“the notion of property is fully and perfectly amalgamated with the constitutional right to the environment, which the constitutional body proclaims with equal intensity and hierarchy in its precept 50. Therefore, it is not difficult to infer urban regulation as an intermediary between property and environment, since, after all, it is the gray, ordering, and building side of this latter subject. Environment and urbanism thus constitute areas of Law that, with their limiting role, define the precise contour of the right to property, that is, its essential content.” (Res. 000507-F-04)

Without a doubt, alongside the regulations that demand the conservation and protection of natural resources, there are the needs of the different economic activities that demand the use and exploitation of environmental goods, which normally occurs with the process of urban development. Within this framework, the obligation arises to pay attention to sustainable urban development, so that the needs of the residents, to whom municipal governments must provide a healthy and ecologically balanced environment that grants them well-being, are guaranteed. There is an undeniable national interest, coinciding with the local one, that town councils promptly and timely exercise their police power in relation to regulations for the protection of the natural environment (protection zones, natural beauty, landscape, biodiversity, etc.) and urban environment (land uses, building coefficients, facades, architectural heritage, etc.). It must be borne in mind that the inscription of Urban Law as an aspect of Environmental Law has extremely important consequences, as it grants the former an indisputable constitutional rank; consequently, the inactivity of local governments in environmental matters involves the injury of a fundamental right (in a similar sense from this same Tribunal, see votes 815-2008, and 83-2008, among others). The legal provisions that, in development of the constitutional order, grant competence in urban-environmental matters to the municipalities are abundant. In this sense, and without intending to produce an exhaustive list, one may cite Articles 29 of the Biodiversity Law, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 of the Organic Environmental Law, among many other regulatory provisions, which amalgamate the urban as part of environmental law, which has a green component (biodiversity) and a gray one (urbanization process). The possibility of imposing precautionary measures and administrative sanctions on developers that affect the environment is provided for in Article 99 of the Organic Environmental Law, which entrusts the "Public Administration" (including the local government) with the issuance—without further procedure—of both protective measures—precautionary principle—and definitive sanctions—which require compliance with the postulates of due process. Of special interest is what is provided by subsection f) of that regulatory provision, in which the municipal Administration is empowered, among others, to order the "....partial, total, permanent, or temporary cancellation of permits, licenses, premises, or companies that cause the complaint, the act, or the polluting or destructive event" (the highlighting is not from the original). The various Municipal Councils must bear in mind that imperium powers are non-renounceable, non-transferable, imprescriptible, and of mandatory exercise (Article 66 of the LGAP). In the case of precautionary measures—with constitutional provision in section 41—these may be ordered before, during, or in the course of an administrative procedure. The new Administrative Litigation Procedure Code, applicable to administrative procedures carried out at the municipal level, in accordance with the provisions of section 9 of the General Public Administration Act, contains a wide range of precautionary measures of a conservative, anticipatory, innovative, etc. nature, and with their provision, the legislator has sought to prevent "...serious or potential damages or injuries, current or potential...". However, the characteristics of instrumentality, provisionality, and proportionality of precautionary measures (Article 22 of the same regulatory body) oblige the Tribunal to indicate that it is necessary for the measure to be complemented by an ordinary procedure, either to determine whether or not urban regulations or the scope of the granted license have been respected, or to declare, in administrative proceedings, the nullity of an approval or permit that was issued in contravention of urban-environmental regulations. The adoption of precautionary measures, without an administrative procedure to support them, denatures precautionary justice, insofar as it turns it into an anticipated sanction, without compliance with due process of law. In the administrative procedure initiated by local governments, the postulates of due process must be fully complied with, and the conclusion of the procedure entails the extinction of the precautionary measure, since it lacks an independent existence, given its instrumentality.

      IX).- DISTINCTION BETWEEN SIMPLE SUBDIVISIONS AND SUBDIVISION AND URBANIZATION: A subdivision (fraccionamiento) is the division of a property with the purpose of introducing it into commerce, which presupposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval, that it complies, in terms of size and characteristics, with the current urban regulations, especially the local land Regulatory Plan—if one exists—as well as the development regulations and other special public order laws. The subdivision that the law calls “simple” does not include an urbanization process to enable the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in these cases, the properties already have access and green areas resulting from prior urban development. It is for this reason that Article 40 of the Urban Planning Law provides:

“(…) Likewise, simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are exempted from the obligation to transfer areas for parks and communal facilities…” (the highlighting is not from the original).

When a specific area is previously urbanized, the acquirers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and communal facilities, and one must not lose sight of the fact that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason—it is reiterated—the legislator has not deemed it necessary to require, in the case of a “simple” subdivision with urban development, additional land endowments for reasons of social interest. The approval for simple subdivisions, due to its limited importance, is usually granted to an official (e.g., Municipal Engineer) different from the one entrusted with “complex” approvals (e.g., Municipal Council, urban commissions, etc.), with the former lacking competence to authorize a different type of approval; this in the event that urban regulations make such a distinction. However, a subdivision that forms part of the urbanization process and that entails the enabling of properties, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second scenario, we are dealing with a complex process of subdivision and urbanization that introduces limitations on private property for urban reasons (Article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Tribunal has indicated are fully consistent with Constitutional Law (vote No. 5097-93 of 10:24 a.m. on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we will call “complex” is provided for in section 40 of the Urban Planning Law, which, insofar as relevant, provides:

 “Every land subdivider (…) and every urbanizer shall transfer free of charge for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and communal facilities; what shall be established for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable norms. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands to be transferred for public roads, parks, and communal facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The obligation of the urbanizer to provide the subdivided parcels with access, green zones, parks, public roads, obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and the development regulations regarding those areas. The local government must timely exercise its police power, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by the urban regulations and with the conditions that those stipulate. It is enough that a parcelization requires works to enable access and provide various services to some of those properties to maintain that it is not a “simple subdivision,” but rather a residential project that must, consequently, comply with all the stated requirements. Urban residential projects can only enable access to properties through public roads that must have the dimensions and meet the requirements of the General Public Roads Law and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), in the absence—in this latter case—of specific provisions in local regulations. None of the municipal bodies has the competence to authorize a project in which the enabling of access to the properties is done through “paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)”, “agricultural easements” or “simple easements,” since these are figures proper to Private Law and not to the residential urban regime, which is governed by the norms and principles of Public Law. The Constitutional Chamber, in vote No. 03964-2001 of 4:26 p.m. on May fifteenth, two thousand one, stated the following on this point:

“…the construction works that have been carried out have not taken into account the interest of the landlocked property, which has instead been directly harmed, which means that the intentions of the works are other. Precisely, adds the Chamber, the intention to subdivide and urbanize the lands without the communal charges, and for this reason, municipal tolerance directly affects the rights of the municipality and the respect for current and applicable legislation. Consequently, the Chamber considers that the legal cause of the establishment of the easement is spurious, since in essence, what has been intended is to provide an enabling exit for lots that can be traded, but outside the legal framework (…) the Chamber concludes that that area has been prepared so that the owners of the involved properties, both dominant and servient tenements, can subdivide lots and erect constructions, which would facilitate, in the medium term, the construction of a residential complex similar to the one existing on Dirección11246 in the same zone. The evaluation of the evidence, in light of the rules of sound judgment, allows the conclusion that the project proposal seeks to achieve two objectives, as already stated: to enable a landlocked lot, by the most complex and costly route from an economic point of view, and to allow the enabling of the farms for urban purposes, but without complying with the legal requirements established for such purpose and with serious damage to the forest that had already regenerated in the area and to the biological corridor of the titi monkey. The works alter the soil system and increase pollution of the sea, a natural wealth belonging to all generations, which cannot be disrespected on the basis of a use of the right to property that, by not conforming to the corresponding legal norms, is abusive. ….” (the highlighting is not from the original).

 Regarding municipal competence to enable urban projects through easements and the responsibility of public officials who act contrary to urban regulations, in that same judgment, the Chamber expressed:

“VI.- Municipal Competence: As already stated in recital IV of this judgment, it is not within the strict purview of the municipal government to grant permission for the establishment of easements, much less when it is done contrary to the legal norms that this Council swore to faithfully observe and fulfill. Because it is important to emphasize that among the norms regulating municipal government matters, there are none concerning intervention in private relations, for the sole purpose of ensuring that the economic rights of property owners have access to a street of dubious nature, in order to subdivide their lands.

In contrast, what does fall to the local corporation—and which it evidently omitted in the specific case—is to verify that local development is carried out in accordance with the regulations governing land-use planning (ordenamiento territorial) and environmental protection, which forms part of the administration of the local interests and services of the community, as expressly provided in Article 169 of the Political Constitution. By virtue of the fact that the Cantón de Aguirre is an urban district, according to the classification certified by the Urban Planning Directorate of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo in application of the Urban Planning Law, and lacks a regulatory plan, the intervention of other public entities by reason of their specialty is essential for the purpose of achieving a rational application of urban planning regulations. This is so because not all lands acquired by private parties are suitable for urbanization or construction, and ownership over them is not unlimited, as two of the coerced parties seem to understand it, concerning themselves solely with the market value of their lands and the possibility of disposing of them without limit. Those subject to administration must attend to land use on their territory and bear in mind that, by force of Constitutional Law, the use of resources cannot be unreasonable. The municipal approval (visado municipal) is an essential requirement for the registration of a plan in the National Cadastre and for its registral inscription, and it has been provided to guarantee that the segregations and urbanizations that occur conform to public order laws and local regulatory norms, but in any case, at least with what the Law provides in a generic sense. The municipality's function in matters of urban and environmental control, as already stated, must always be in clear defense of local interests, those of the community, which in the Chamber's opinion, in this specific case, coincide fully with national interests, according to what has been stated by the Aguirre-Parrita Sub-Regional Office of the Central Pacific Conservation Area (Área de Conservación Pacífico Central) of the Ministerio del Ambiente y Energía (folio 161), a reason for which that Municipality could not fail to verify that the easement (servidumbre) and construction permits it grants conform to those public order norms. This function, in accordance with the proceedings in the expediente, was not observed by the Municipal Council Members who authorized the permit being examined here, Agreement No. 1 adopted at Ordinary Session number 94 of September 6, 1999, a copy of which is attached at folio 61. All of this implies a serious disregard of the duties of the Municipal Council Members, who might have expressly resolved against the legal provisions in force, for which the Chamber deems, in addition to granting the amparo remedy (recurso de amparo), as will be stated, that with respect to the members of the Municipal Council and the Municipal Mayor in office at the date of the Agreement, who could have vetoed the Agreement but did not, certified copies of the case file shall be sent to the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público), so that it may be investigated whether their conduct constitutes criminal offenses.” (emphasis added).

     As has been indicated, the municipal approval (visado municipal) is an essential requirement for the registration of a plan in the National Cadastre and for its registral inscription (articles 33 and 34 of the Urban Planning Law) and, its validity depends, in addition to compliance with applicable urban planning norms, on it having been issued by the competent official or body, according to the indicated regulations. The municipal approval is not granted or denied by the municipal administration in a discretionary manner, but rather in a regulated form; consequently, if the required requisites are met, it cannot be denied. The approval grants a subjective right to the person who obtained it, and it is not possible to go back against that right, other than by resorting to the legal procedures for the annulment of a declaratory act creating subjective rights, as will be analyzed subsequently.

     X).- MEANS TO ANNUL AN ADMINISTRATIVE DECLARATORY ACT CREATING RIGHTS IN THE MUNICIPAL VENUE: In municipal matters, the declaration of nullity of a final administrative act that has granted a right to the administered party can occur in two ways: a) at the instance of an “interested” third party (“any person” 173 of the Political Constitution), through the filing of the extraordinary remedy of review (recurso extraordinario de revisión) as provided in numerals 157 and 163 of the Municipal Code or; b) by the local government turning against its own prior act, which declared subjective rights.

     In the first scenario, depending on whether the nullity of an administrative act issued by the Municipal Council, by the Mayor, or by an official subordinate to the former is sought, the established time limits for one or the other scenario must be observed (5 and 10 years). Regarding the processing of this extraordinary remedy, this same section, in Voto 219-2007, stated:

“…This Court considers that, in this case, the petitioner has filed an 'extraordinary remedy of review' (recurso extraordinario de revisión). (…) On this occasion, we are faced with a special appeal procedure for nullity filed by the administered party, which does not require the opinion of the Procuraduría General de la República, nor the procedure regulated in numeral 173 of the General Law of Public Administration, since for requesting the nullity of municipal acts via appeal, there is a special norm that establishes a ten-year term for that purpose.

     V).- A correct legal hermeneutics leads us to affirm that by the path of the remedy of review, neither a prior administrative procedure, nor the binding opinion of the Procuraduría General de la República is required, which are only demanded—as stated supra—when the administration officially turns against an act of its own that has declared subjective rights. In this regard, it must be kept in mind that numeral 162 of the General Law of Public Administration establishes:

\"A well-founded administrative remedy based on an existing ground of legality shall make the annulment of the act obligatory.\"

That provision makes no differentiation by types of acts; consequently, the Court cannot differentiate where the law does not, and it therefore concludes that the nullity—of any act—can be obtained via appeal, as long as the requisites required by due process are met.”

    It is also possible—as was anticipated—that the Municipal Council, in its capacity as supreme authority, may proceed to annul ex officio (de oficio) administrative acts favorable to the administered party (e.g., approvals, construction permits, etc.), insofar as it deems they exhibit defects of nullity. In this regard, there are two possibilities, clearly developed by the Constitutional Chamber, among others, in Voto 02-005854-0007-C0 in which it noted:

“…The general rule is that the respective public administration cannot annul a declaratory act creating rights for the administered party, the exceptions being the ex officio annulment or review and revocation. To that end, the public administration, as a general principle, must resort, as plaintiff and after a prior declaration that the act is harmful to public interests, economic or otherwise, to the lesividad proceeding (artículos 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction), which has traditionally been understood as a guarantee for the administered parties. On this particular point, this Constitutional Court in Voto No. 897-98 of February 11, 1998, stated that '... the Administration is forbidden to suppress by its own action those acts it has issued conferring subjective rights to private individuals. Thus, subjective rights constitute a limit with respect to the powers of revocation (or modification) of administrative acts, in order to demand greater procedural guarantees. The Administration, upon issuing an act and subsequently issuing another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, is disregarding these rights that, through the first act, it had granted, whether by error or for any other reason. This implies that the only means the State has to eliminate an act of its own from the legal system is the jurisdictional lesividad proceeding, as this proceeding is conceived as a procedural guarantee in favor of the administered party, or else, in our legal system, there exists the possibility of going against one's own acts in the administrative venue, in the hypothesis of absolute, evident, and manifest nullities, after the opinion of the Contraloría General de la República and of the Procuraduría General de la República (as a further guarantee in favor of the administered party) and in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration. Consequently, if the Administration has failed to observe the rules of these procedures, or has omitted them in whole or in part... the principle of one's own acts determines as an effect of said irregularity the invalidity of the act.'. Pursuant to numeral 173 of the General Law of Public Administration, a public entity or body may indeed annul in the administrative venue a declaratory act creating rights for the administered party but harmful to the public or patrimonial interests of the former, without needing to resort to the contentious-administrative lesividad proceeding regulated in articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (proceeding in which the plaintiff is a public administration challenging its own act, favorable to the administered party but harmful to itself) when the same is vitiated by an absolute, evident, and manifest nullity. The absolute, evident, and manifest nullity must be ruled upon, previously and favorably, by the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República—a preparatory act for the final annulment act—. The Contraloría shall correspond when the nullity concerns administrative acts directly related to the budget process or administrative contracting (Public Treasury). That opinion is indispensable, to such an extent that this Chamber in Voto No. 1563-91 of 3:00 p.m. on August 14, 1991, deemed that '... It is evident, then, that from the effective date of the General Law of Public Administration, the competence to annul in the administrative venue can only be admitted if the duty to gather an expert criterion external to the body that is going to issue the final act is fulfilled.'. It is an opinion of a binding nature—from which the consulting body or entity cannot depart—, since ordinal 2° of the Organic Law of the Procuraduría General de la República establishes that it is of mandatory compliance, through which a sort of prior or preventive legality control is exercised, insofar as it must precede the final act of the ordinary procedure initiated to decree ex officio annulment, which does not conflict with any of the degrees of administrative autonomy, being a specific manifestation of the control power inherent to intersubjective direction or administrative oversight. It is logical that such an opinion must be favorable to the annulment claim of the consulting administration, and above all, that it positively verifies the seriousness and entity of the defects justifying the exercise of the power of ex officio review or annulment. The respective public administration is inhibited by the infra-constitutional legal system from determining when a nullity is evident and manifest, since that element is reserved for the technical-legal and consultative body called the Procuraduría General de la República, as a deconcentrated body of the Ministry of Justice. In cases where the opinion must be rendered by the Contraloría General de la República, it also has a binding nature by virtue of the provisions of article 4°, final paragraph, of its Organic Law No. 7428 of September 7, 1994.

XI.- THE EVIDENT AND MANIFEST NULLITY AS A PREREQUISITE THAT ENABLES PUBLIC ADMINISTRATIONS TO EXERCISE THEIR POWER OF EX OFFICIO ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. Not just any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of an administrative declaratory act creating rights for an administered party, given that the administrative legal system requires that certain specific and aggravated characteristics or connotations be present to qualify it. The nullity that justifies ex officio review must have such transcendence and magnitude that it must be, according to the provisions of numeral 173, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration, “evident and manifest.” The evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and which offers no margin for doubt or does not require a dialectical or logical process or effort of verification to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it suffices to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that provides its coverage to reach such a conclusion, without any need for legal hermeneutics or exegesis. It must be added that numeral 173 of the General Law of Public Administration does not create a sort of bipartition of absolute nullities, some being simple and others evident and manifest, but rather it seeks to promote that, in the case of the latter, the deep and expert analysis of the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable in order to facilitate their review in the administrative venue.

XII.- THE NEED TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE EX OFFICIO REVIEW OR ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. The respective public administration—author of the act sought to be annulled or reviewed—, prior to the declaration of nullity, must open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and defense must be observed (article 173, paragraph 3°, of the General Law of Public Administration); the justification for observing this procedure is that the final act may suppress a subjective right of the administered party (article 308 ibidem). During the substantiation of the ordinary procedure, it is indispensable to gather the opinion of the Procuraduría or the Contraloría, this being a procedural step therein. As indicated supra, the opinion must expressly pronounce on the absolute, manifest, and evident character of the nullity (article 173, paragraph 4°, of the General Law of Public Administration). If the opinion of the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República is unfavorable, in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest, the respective public administration will be legally prevented from annulling the act in the administrative venue and must, irremissibly, resort to the ordinary contentious-administrative lesividad proceeding. The opinion of the two cited consultative bodies is binding for the respective administration regarding the evident and manifest character of the nullity. On this point, article 183, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration prescribes that “Outside the cases provided in article 173, the administration may not annul ex officio declaratory acts creating rights in favor of the administered party, and to obtain their elimination, it must resort to the lesividad contentious proceeding provided in articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction.”

XIII.- LEGAL CONSEQUENCES OF NON-OBSERVANCE OF THE FORMAL AND SUBSTANTIVE REQUISITES OF ORDINAL 173 OF THE GENERAL LAW OF PUBLIC ADMINISTRATION. The ex officio review or annulment in violation of the legal requisites referred to in the preceding considerandos “whether due to omission of the prescribed formalities or because the absolute nullity is not evident and manifest” (e.g., that the opinion is unfavorable, that the opinion was not obtained, or that an ordinary administrative procedure was not opened) is absolutely null and makes both the public administration and the official liable for the resulting damages and losses (article 173, paragraph 6°, ibidem).

     XIV).- THE SPECIFIC CASE: In the sub lite, the petitioner has been alleging that the municipal approvals (visados municipales) for the “Taquiscú subdivision (lotificación)” are illegitimate, insofar as they contravene urban planning norms of public order contained both in the local regulatory plan—which establishes that said zone has rural and not urban use—and in the Urban Planning Law. He also points out that the approval was granted by an incompetent official, since according to the local norms in force, the approval of the cited project corresponded to the Municipal Council; however, what the petitioner is challenging is the agreement of the Municipal Council that lifted a precautionary measure (medida cautelar) issued before an administrative procedure—whether appeal or ordinary—had been initiated for the review of the approvals granted to the company Nombre101205 S.A., which undoubtedly granted it a subjective right. Therefore, this collegiate body deems that what was resolved by the Municipal Council of Oreamuno is in accordance with the law and must be confirmed, insofar as a precautionary measure such as the one issued—impossibility of granting construction permits for those with properties in the indicated “subdivision”—cannot be maintained indefinitely in time; rather, it requires an administrative procedure—whether appeal or ordinary—to serve as its basis, as otherwise it would cease to have the characteristic of instrumentality that is proper to it, becoming an autonomous and improper sanction of the Rule of Law. Precautionary measures, being provisional, cannot remain in force indefinitely, since they are designed to guarantee what is resolved in the main proceeding, preventing the duration of the same from affecting the ultimate outcome of the procedures established to decree the nullity of a specific administrative act. The foregoing does not mean that the Municipal Council of Oreamuno cannot issue a new precautionary measure like the one it later repealed—and which is the object of the present remedy—or other additional ones (e.g., a request to record a warning in the National Cadastre, etc.) that it deems necessary to guarantee the final result of an administrative nullity proceeding, in the event that such is instituted through the corresponding channels. The Court must emphatically point out that it is not possible to prolong indefinitely—as has happened in this case—a precautionary measure that impedes disposition over land, without there being a base proceeding—ordinary or appeal—seeking the nullity of the approvals, since in this case, the precautionary justice ceases to have the characteristic of instrumentality that is proper to it, becoming autonomously a sanction of immobilization of the land. By virtue of the fact that it was not proven in this appeal proceeding that a main proceeding had been initiated to annul the municipal approvals granted to Nombre101205, the autonomous precautionary measure that has been issued is illegitimate and therefore, what was acted upon by the Municipal Council must be confirmed. This is without prejudice—it is reiterated—that said body may adopt other equal or new measures, within the framework and under the conditions indicated in this resolution.

XV).- COROLLARY: The challenged agreement is confirmed. Let the local government take note of what is indicated in the different considerandos of this resolution. As no further remedy lies against what is provided in this resolution, the administrative venue is thereby exhausted.

                                                          THEREFORE:

The appealed agreement is confirmed. The administrative venue is deemed exhausted.





Rose Mary Chambers Rivas



Hubert Fernández Argüello                                       I. Rocío Rojas Morales







Exp: 08-000008-1027-CA

Municipal

Nombre99230   c/ Municipalidad de Oreamuno

Nombre5139

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