Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)De lo anterior se desprende que se trata de un acto que no produce efectos propios de manera independiente, cuya impugnabilidad directa en esta sede resulta inviable. Esto viene determinado por la doctrina que subyace en el artículo 163.2 de la Ley General de la administración Pública, que propugna la imposibilidad de recurrir judicialmente los actos que no tengan ese efecto propio, efecto que solo se llega a producir cuando el acto resuelva directa o indirectamente el fondo del asunto, suspenda indefinidamente el procedimiento, o haga imposible su continuación, o bien, cuando altere de manera sustancial o de forma directa derechos subjetivos o intereses legítimos (163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública), circunstancias que a juicio de este órgano colegiado no convergen en la especie. Esto se confirma en el inciso c) del precepto 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo que indica, se insiste, que la pretensión deberá deducirse, entre otras manifestaciones de función administrativa contra los actos administrativos, ya sea finales, definitivos o de trámite con efecto propio.
[...] Este carácter instrumental respecto del proceso principal que permite, como efecto final, el ejercicio de la actividad u obra, suprime la posibilidad de que sea considerado un acto final o bien, en último caso, uno de trámite con efecto propio (salvo que el acto ambiental fuese denegatorio, caso en el cual, es plenamente factible su impugnación judicial). Ello aunado a la imposibilidad de que surta efectos en la realidad material, hacen que sea imposible considerarle como una resolución final definitiva impugnable en sede judicial.
English (translation)From the foregoing it follows that this is an act that does not produce independent legal effects, so its direct challenge in this court is not viable. This is determined by the doctrine underlying Article 163.2 of the General Public Administration Law, which precludes judicial review of acts lacking such independent effect – an effect that only arises when the act directly or indirectly decides the merits, indefinitely suspends the proceeding, makes its continuation impossible, or substantially and directly alters subjective rights or legitimate interests (Articles 163.2 and 345.3 of the General Public Administration Law). In the present case, this panel finds none of those circumstances. This is confirmed by Article 36(c) of the Administrative Procedure Code, which provides that claims must be brought, among other manifestations of administrative action, against final, definitive, or interlocutory acts with independent effect.
[...] This instrumental role in relation to the main proceeding – whose final effect is to permit the activity or project – precludes considering it a final act or even an interlocutory act with independent effect (unless the environmental act is a denial, in which case judicial challenge is fully possible). Added to its inability to produce effects in the material world, this makes it impossible to regard it as a final, definitive decision subject to judicial review.
Inadmissible
Grande Normal Pequeña Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI Resolución Nº 00035 - 2009 Fecha de la Resolución: 14 de Enero del 2009 a las 15:09 Expediente: 08-000300-1027-CA Redactado por: Jose Roberto Garita Navarro Clase de asunto: Proceso contencioso administrativo Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés: Temas Estrategicos: Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Ambiental Tema: Estudio de impacto ambiental Subtemas: Naturaleza, efectos jurídicos y acto no susceptible de impugnación en sede judicial. Tema: Medio ambiente Subtemas: Naturaleza, efectos jurídicos e impugnación de las evaluaciones de impacto ambiental. Tema: Jurisdicción contencioso administrativa Subtemas: Finalidad y límites. “III.- SOBRE LA EXTENSIÓN Y LÍMITES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA. Ciertamente el artículo 49 de la Constitución Política establece la jurisdicción contenciosa, cuyo objeto es ejercer un control plenario de la función administrativa, este control se bifurca en dos dimensiones. Una objetiva y una subjetiva. Desde el punto de vista objetivo ejerce un control de legalidad de la función administrativa, esto es, de cualquier forma de manifestación del ejercicio de la voluntad del poder público, lo que incluye acciones, omisiones, manifestaciones formales o manifestaciones materiales. Se trata entonces de un cotejo con la legalidad que impone el ordenamiento, a modo de principio, en el artículo 11 de la Carta Magna y que se desarrolla legislativamente en los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública. Además, tutela la dimensión subjetiva en tanto incorpora, ese artículo 49, el resguardo, al menos, de los derechos subjetivos y de los intereses legítimos de la persona. Esto encuentra eco en el Código Procesal Contencioso Administrativo, en cuanto tutela la situación jurídica de la persona. Este complemento de la dimensión objetiva y subjetiva permite establecer un desarrollo legislativo en el caso concreto de la ley número 8508, esto es el Código Procesal Contencioso Administrativo, bajo un sistema de control mixto que permite no solamente el control de la legalidad formal, sino el material y además, la tutela de situaciones jurídicas, independiente una de la otra. Desde este plano, esta dinámica impregna por demás el Código Procesal Contencioso Administrativo, que sustenta las bases para la vigencia actual de un sistema de administración de justicia en sede contencioso administrativa, con una connotación mixta. Ahora bien, pese a ese amplio marco de control, en lo que al cotejo objetivo se refiere, es claro que la impugnabilidad directa en sede jurisdiccional de una determinada conducta administrativa, debe analizarse en el contexto de la tipología especifica y características propias de cada manifestación de conducta formal. Así en efecto se desprende del artículo 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo, a modo de ejemplo, en cuanto al inciso c) indica que la pretensión debe vincularse con “actos finales, definitivos o firmes o de trámite con efecto propio.” Es evidente que con la salvedad de la materia municipal y de la contratación administrativa, en las que según el artículo 31 del citado Código, - y siempre que el agotamiento de la vía se produzca por parte del Tribunal Contencioso Administrativo, como jerarca impropio bifásico o de la Contraloría General de la República,- no se requiere de tal presupuesto, esto es, agotamiento preceptivo de la vía administrativa, por tal, no sería necesario obtener un acto definitivo o firme para poder acudir a la tutela jurisdiccional. Esto supone que basta que el acto sea final para que pueda ser impugnable en sede contenciosa, a diferencia de aquellas materias, municipal y contratación, en la que para tales efectos, con las particularidades indicadas, ha de ser definitivo y firme. Aunado a ello, la impugnación directa de los actos de trámite pende de que tengan un efecto propio, lo que se deriva de los numerales 163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública, contrario sensu, cuando carezcan de ese efecto propio, no sería viable que sean objeto de un proceso de esta naturaleza contencioso administrativa. Esto viene indicado en el precepto 163.2 de la Ley General, como se ha indicado, adicionalmente el canon 141 de ese mismo cuerpo legal, estatuye que para la impugnación de un determinado acto, este debe ser eficaz, lo que implica, de posible generación de efectos externos y materiales. No basta entonces que el acto sea comunicado para que pueda ser recurrible de manera directa. Debe además, ser, al menos, final. De este espectro de cobertura se encuentran excluidos los actos que se refieran al régimen de empleo público de conformidad con el artículo 3 inciso a) Código Procesal Contencioso Administrativo, así como las relaciones que se encuentren sujetas a las regulaciones propias del derecho penal. Con todo, el numeral 43 del Código Procesal Contencioso Administrativo, permite la acumulación de pretensiones que se refieran a materias diferentes a la administrativa, excepción hecha de la materia penal, siempre que deriven de la misma relación jurídico administrativa que es objeto de cuestionamiento. Es en el anterior contexto que debe entenderse el objeto de cobertura de la jurisdicción contencioso administrativa, para los fines de la presente resolución. IV.- LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS LICENCIAS AMBIENTALES, COMO ASPECTO DETERMINANTE PARA ESTABLECER SU IMPUGNABILIDAD O NO ES ESTA SEDE.- La Evaluación de Impacto Ambiental se constituye como un procedimiento que ostenta una compleja convergencia de variables jurídico-técnico-administrativas, cuya finalidad no es otra que la medición, identificación, predicción o proyección de los impactos que una determinada actividad humana producirá, con probabilidad, en el ambiente, caso de que sea llevado a cabo o se concretice su ejecución material. Dicho procedimiento se emite como base a un requerimiento previo de un procedimiento autorizatorio posterior y se formula por parte de las administraciones públicas competentes, con experticia en los menesteres ambientales. Así visto, en términos más simplistas, es el procedimiento en virtud del cual, se estiman los efectos y consecuencias que un proyecto de obra o actividad humana va a generar en el ambiente. Dada la trascendencia del bien jurídico tutelado, su sustento se afinca en la doctrina del numeral 50 de la Constitución Política, por tanto, siendo un deber del Estado la tutela debida, eficiente y oportuna del ambiente, tanto los recursos naturales como paisajísticos, se trata de un importante mecanismo de ejercicio de política ambiental, que tiene una aplicación directa e inmediata en las actividades productivas, de manera que logre la armonía y compatibilidad de esas explotaciones económicas o sociales, con la preservación del medio, dentro de una visión de sostenibilidad o desarrollo sostenible. En el contexto patrio, el Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluaciones de Impactos Ambientales, Decreto Ejecutivo que aquí ha sido citado, número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, define el impacto ambiental de la siguiente manera: “Efecto que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes. Puede ser de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño ambiental, en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evaluado en un proceso ex – ante, de forma tal que puedan considerarse aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente.” Desde luego que este impacto ambiental debe ser objeto de medición, lo que se materializa en distintos instrumentos que la misma regulación jurídica establece entre estos los estudios de impacto ambiental y las licencias de viabilidad ambiental. En este sentido, el citado reglamento, en el numeral 3, en su inciso 37 conceptualiza la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) como el procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De forma general, la Evaluación del Impacto Ambiental, abarca tres fases constitutivas esenciales: a) una primera es la Evaluación Ambiental Inicial, b) la segunda es la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) un tercero se refiere al Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. Por su parte, el inciso 18 del artículo 7 de la Ley de Biodiversidad considera los estudios de impacto ambiental de la siguiente manera: “Procedimiento científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una acción o proyecto específico, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. Incluye los efectos específicos, su evaluación global, las alternativas de mayor beneficio ambiental un programa de control y minimización de los efectos negativos, un programa de monitoreo, un programa de recuperación, así como la garantía de cumplimiento ambiental.” De lo anterior se desprende que la licencia o viabilidad ambiental, tal y como lo señala el inciso 63 del ordinal tercero del Reglamento previa cita, representa la condición de armonía y equilibrio medio y aceptable, entre el desarrollo y ejecución, obra humana y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, ya sea en su fase de evaluación inicial, estudio propiamente o de otro documento del impacto. Ahora bien, las implicaciones de las obras humanas en el ambiente justifica y exige la evaluación de ese impacto en el medio. Desde este plano, este órgano colegiado debe traer a colación lo estatuido por el canon 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que sobre la citada evaluación ambiental señala: “Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” V.- Es innegable para este Tribunal la trascendencia que ostenta este instrumento de medición de los impactos ambientales en las conductas humanas. Empero, es preciso, de cara a la resolución de la presente defensa previa, establecer su real naturaleza jurídica, pues como se ha señalado, siendo una expresión formal de la voluntad administrativa, su recurribilidad en sede jurisdiccional pende de su categorización como acto final o al menos, uno de trámite con efecto propio. Para este Tribunal, es claro que la evaluación ambiental, en sí concebida, constituye un procedimiento administrativo con características sui generis y especiales en virtud de la materia regulada y la complejidad del tema tratado que exige valoraciones y mediciones científicas y técnicas. En efecto, en sí mismo, se trata de un procedimiento que permite medir el impacto en el ambiente de obras, actividades o proyectos. Según se ha señalado, la misma Ley de Biodiversidad establece en su numeral 7, que se trata de un procedimiento científico-técnico. La concatenación de análisis, actos internos y valoraciones técnicas y científicas que usualmente convergen en este examen de viabilidad, determina esa naturaleza procedimental. Aunado a ello, el análisis de sus elementos estructurales permite soportar tal afirmación. El Ordenamiento Jurídico establece una autoridad competente para emitirlo, fija exigencias formales que deben llenar los peticionarios de la viabilidad, establece el marco de estudios previos que determinan la factibilidad o no del proyecto y culmina con una decisión que refleja la voluntad administrativa respecto de la armonía, compatibilidad o no de la propuesta de actividad con el ambiente. Así las cosas, se trata de un procedimiento que solo puede cursarse ante las autoridades ambientales, lo que supone un marco competencial exclusivo y excluyente. No obstante ese carácter aparentemente principal este procedimiento, de evaluación ambiental, debe enmarcarse dentro de las regulaciones que en materia de desarrollos de actividades, imponen las demás normas jurídicas. Así en efecto se colige del mismo ordinal 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, en cuanto señala que serán las leyes y reglamentos, los instrumentos que definan cuales son las actividades y proyectos que requieren, de manera previa, de esta valoración. Así visto, en su correcta dimensión, el procedimiento ambiental debe coordinarse y entrecruzarse con otro procedimiento posterior, que tienen una connotación autorizatoria, si se entiende que el desarrollo de la actividad, per se, no pende con exclusividad y de manera autónoma e independiente de la licencia o viabilidad ambiental, sino que debe complementarse con un acto de autorización que emite, otra administración pública. Ejemplos de lo dicho se dan con amplitud en el ordenamiento jurídico costarricense, verbigracia, en las concesiones para la explotación de servicio público, al amparo del artículo16 de la Ley de Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, el estudio de impacto ambiental es un requisito impostergable para el otorgamiento de la concesión. Otro ejemplo de lo indicado se encuentra en la materia de edificabilidad, en la cual, al tenor de lo preceptuado en la Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana y el Código Municipal, la autoridad pública encargada de llevar a cabo las obras, es la Corporación Local en la circunscripción territorial en la que se llevará a cabo el proyecto. En ese tanto el procedimiento ambiental se entrecruza y enlaza, a modo de exigencia previa, con el procedimiento autorizatorio. Esto es propio de la transversalidad que caracteriza al derecho ambiental, por demás, multidisciplinario. Esto es determinante de cara a fijar la posibilidad de aquel primero de producir efectos jurídicos propios o no, esto es el procedimiento ambiental, pues como se ha sentado arriba, solo los actos que tengan tal dimensión efectual pueden llegar a ser de posible impugnación en la sede jurisdiccional, sea por su condición de finales, o bien por su efecto propio, pese a ser actos de trámite o preparatorios. La comprensión de este dilema puede generar, como es frecuente en el derecho distintas posiciones dependiendo de la hermenéutica jurídica con la cual se aborde. Este Tribunal no desconoce las distintas posiciones doctrinarias que se emiten respecto a la impugnabilidad directa o no de la licencia ambiental. Desde este punto de vista, la solución será distinta si se considera el punto desde la orientación del procedimiento ambiental propiamente, considerado en su esfera individual, o del procedimiento autorizatorio en virtud del cual se emite el primero. En el primero de los casos, las diversas variables que convergen en el procedimiento, llevaría a determinar que es uno dentro del cual, se emite una decisión final, por tanto, preleable en esta sede. En concreto, en el marco de esa posición, la viabilidad ambiental constituiría la manifestación formal de la voluntad administrativa, culminación de ese procedimiento, lo que generaría un acto, final de esa cadena, que expresaría la conveniencia o no de llevar a cabo una conducta, así como de las medidas de mitigación de impacto que deben adoptarse. Sin embargo, este Tribunal, es partícipe de la tesis tradicional, esta es, la que visualiza el procedimiento ambiental en función del procedimiento autorizatorio. En efecto, estima este órgano colegiado que la orientación legislativa de la figura de la viabilidad ambiental en el régimen jurídico nacional, se encuentra claramente orientada hacia la óptica del procedimiento autorizatorio. Para esto, basta observar el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que al efecto indica que la viabilidad ambiental es un requisito indispensable para el inicio las actividades. Es evidente que si el inicio de esas actividades solo puede llegar a producirse cuando otra administración otorga un título autorizatorio, en ese contexto, el carácter conceptual y la tipología de la EIA, debe observarse desde la comprensión del procedimiento autorizatorio de la actividad, pues se le considera como un presupuesto elemental que debe ser valorado en otro procedimiento ulterior que determina la autorización para el desarrollo de una conducta que potencialmente es lesiva al ambiente. VI.- Dentro de esta dinámica, resulta entonces claro que el proceso principal es el autorizatorio, toda vez que es en éste en el que se emite el acto que de manera directa llega a permitir el ejercicio de la actividad, obra o proyecto. Es precisamente la emisión de esta autorización el motivo que justifica la valoración de las incidencias ambientales en un determinado proyecto, toda vez que es ante la solicitud de autorizar el desarrollo de una actividad que surge la necesidad de ponderar los efectos que podría llegar a generar en el marco del medio ambiente, es decir, la potencial ejecución de actividades que puedan llegar a ser riesgosas o van a tener impacto o efectos en el ambiente. Es esta la causa fáctica que fundamenta el procedimiento ambiental. Más simple, siempre que se quiera realizar una actividad que produzca alteración del ambiente, de previo a emitir la autorización, es menester la evaluación de la propuesta desde el punto de vista ambiental. En este punto, ha de tenerse claro que la transversalidad del procedimiento ambiental, no demerita lo relevante de su contenido, al punto que tan determinante es el procedimiento autorizatorio, como el ambiental, este último, por el tipo de aspectos que aborda y la incidencia que en el marco tutelar del ambiente tiene por objeto. La viabilidad ambiental se da dentro de un procedimiento que llega a producir un acto necesario y vinculante que dimana de una autoridad no consultiva en ese campo específico, a saber SETENA. No obstante, pese a su alta complejidad técnica y científica y a lo esencial de su naturaleza por virtud de la tutela que intrínsecamente busca o pretende, lo cierto del caso es que en su individualidad, la decisión ambiental no puede llegar a producir un efecto material propio y definitivo. Tal efecto solo puede llegar a concretarse si se emite el acto de autorización del cual para tales efectos depende. La sola viabilidad ambiental no permite el ejercicio de la actividad, obra o proyecto, sino que se traduce, se insiste, en una base previa, a modo de presupuesto elemental, para el análisis de la factibilidad de adoptar la autorización. Nótese que aún su vinculatoriedad, el otorgamiento de la factibilidad ambiental no presupone, necesariamente, el otorgamiento de la autorización de obra o conducta, pues bien puede darse el caso de que dentro del procedimiento autorizatorio, no lleguen a cumplirse las exigencias que determinen la pertinencia de otorgar la autorización, o bien, por cuestiones de otra índole, se estime improcedente. La vinculatoriedad de dicho procedimiento o pronunciamiento, no es un criterio que por sí solo permita sustentar la impugnación directa. Ese efecto se produce por la especialidad de la competencia que permite el análisis de la variable ambiental. Es la ley la que impone ese carácter necesario y vinculante, a diferencia de otros actos internos que en tesis de principio, al amparo del numeral 303 de la Ley General de la Administración Pública, son solo facultativos y no vinculantes. Pero que en modo alguno permite que el Estudio de Impacto Ambiental despliegue sus efectos, por si solo y al margen del procedimiento autorizatorio. Así visto, se trata de un acto que culmina el análisis en sede ambiental, que debe ser tomado en cuenta en la decisión final, para efectos de la comprensión de esa variable, pero que no lo limita el acto autorizatorio en las aristas de su contenido. Incluso, considera este Tribunal, la autoridad que emite la autorización podría imponer condiciones adicionales a las previstas en el Estudio de Impacto Ambiental, siempre que fueren razonables, justificadas y proporcionadas. Este carácter instrumental respecto del proceso principal que permite, como efecto final, el ejercicio de la actividad u obra, suprime la posibilidad de que sea considerado un acto final o bien, en último caso, uno de trámite con efecto propio (salvo que el acto ambiental fuese denegatorio, caso en el cual, es plenamente factible su impugnación judicial). Ello aunado a la imposibilidad de que surta efectos en la realidad material, hacen que sea imposible considerarle como una resolución final definitiva impugnable en sede judicial. El hecho de que ese acto sea el resultado de un procedimiento en el cual se han dado análisis, consultas, informes, etc., no lleva a tenerle como de posible recurribilidad jurisdiccional directa, pues a fin de cuentas, se trata de una estructura lógica formal, necesaria para llegar a determinar la viabilidad de la propuesta en términos ambientales, que solo tiene sentido para efectos de la emitir la autorización en otro procedimiento. Por otro lado, la especialidad técnica de la SETENA no transmuta esa naturaleza no definitiva o de trámite, pues no es un criterio que de manera autónoma permita tener un acto como preleable. VII.- De lo anterior se desprende que se trata de un acto que no produce efectos propios de manera independiente, cuya impugnabilidad directa en esta sede resulta inviable. Esto viene determinado por la doctrina que subyace en el artículo 163.2 de la Ley General de la administración Pública, que propugna la imposibilidad de recurrir judicialmente los actos que no tengan ese efecto propio, efecto que solo se llega a producir cuando el acto resuelva directa o indirectamente el fondo del asunto, suspenda indefinidamente el procedimiento, o haga imposible su continuación, o bien, cuando altere de manera sustancial o de forma directa derechos subjetivos o intereses legítimos (163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública), circunstancias que a juicio de este órgano colegiado no convergen en la especie. Esto se confirma en el inciso c) del precepto 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo que indica, se insiste, que la pretensión deberá deducirse, entre otras manifestaciones de función administrativa contra los actos administrativos, ya sea finales, definitivos o de trámite con efecto propio. En la especie, las conductas impugnadas, sea, resoluciones número 1156-2007-SETENA, 1591-2007-SETENA, y el oficio número CP-101-2007-SETENA, son manifestaciones de viabilidades ambientales respecto de proyectos inmobiliarios en la zona de Tamarindo, Guanacaste, Cantón de Santa Cruz. Desde este plano, conforme a la Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana y al Código Municipal, el acto autorizatorio para llevar a cabo tal desarrollo, corresponde a la Municipalidad de esa localidad, mediante el otorgamiento del permiso de construcción. Es precisamente dicho “permiso”, el acto que permite el ejercicio de la conducta solicitada, es decir, el acto que efectivamente crea estado y que por ende, es pasible de impugnación jurisdiccional, según se ha expuesto. Lo anterior no atenta en modo alguno contra la defensa del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que deriva del artículo 50 constitucional ni con la finalidad tutelar de las viabilidades ambientales, como tampoco se contrapone a los principios de protección de esos derechos, en concreto, pro natura, precautorio y preventivo. Todo lo contrario. Este órgano colegiado tiene en claro y reconoce relevancia del resguardo del ambiente tanto a nivel preventivo como precautorio. Empero, tal resguardo debe realizarse conforme a los parámetros legales y procesales que impregnan la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de la cual, la posibilidad de impugnar un acto de trámite, solo es viable cuando produzca efectos propios, y en general, la impugnabilidad de un acto, al margen de su naturaleza, sería viable cuando ese efecto propio directo, llegue a producirse. Dada esta situación, ante la imposibilidad de que el acto ambiental genere efectos inmediatos y directos, le hace un acto que no puede llegar a impugnarse de manera directa en esta jurisdicción. Esto no impide control de la función administrativa ni la posibilidad de impugnar actos potencialmente lesivos al ambiente. Lo que se establece es cuando es pertinente y oportuna su recurribilidad. Es dentro del combate del acto impugnable, que podrán deducirse todas las alegaciones que se relacionen con las diversas variables que fueron ponderadas en sede ambiental, junto con las posibles deficiencias que pudieran existir en la fase del procedimiento administrativo autorizatorio. Así, el daño al ambiente por actos ilegales puede tutelarse por vía común o por el trámite preferente, como aquí ha sucedido, con las advertencias ya expuestas, y además, con un marco tutelar que se complementa y engarza con un amplio sistema de justicia cautelar regulado a partir del artículo 19 y hasta el 30 del Código Procesal Contencioso Administrativo, de modo que se permita la pervivencia del objeto del proceso y la efectividad de una eventual sentencia estimatoria. En este proceso el permiso de construcción no ha sido objeto de impugnación, pese que se acreditado en autos que en vía administrativa si lo ha sido. De hecho, como dato adicional, se desprende la impugnación que en vía municipal que ha hecho el apoderado de la parte actora quien además manifiesta se encuentra suspendido ese permiso. Aunado a ello, como parte de los alegatos jurídicos que en esa impugnación fueron planteados, se expusieron algunas cuestiones que ahora se plasman en la acción judicial. Lo anterior evidencia la probabilidad de ejercer el derecho de acción por las supuestas deficiencias que ahora se acusan, una vez que se impugne el acto autorizatorio, lo que determina, también por esas razones, la improcedencia del reclamo directo contra las licencias ambientales que ahora se pretende. Por último, este Tribunal estima pertinente hacer expresión respecto del siguiente punto. No se desconoce el hecho de que la Sala Constitucional haya establecido en múltiples resoluciones la posibilidad de impugnar las licencias ambientales. En concreto, como último dato relevante, como es el caso de la resolución número 18529-08, en la cual se dispuso la anulación de las viabilidades ambientales dentro del Parque Nacional Marino Las Baulas. Sin embargo, debe ponerse de manifiesto que esa circunstancia no impone en modo alguno el deber de esta jurisdicción de ingresar a ese mismo ejercicio valorativo, pero tomando como parámetro o cotejo de referencia, el control de legalidad y no la posible transgresión a los derechos fundamentales. El contenido de ambas jurisdicciones, si bien, pueden considerarse complemento de un sistema de administración de justicia que propugna por una tutela judicial efectiva y una justicia pronta y cumplida, es muy diferente y diverso. El marco de acción de esta jurisdicción contencioso administrativa se circunscribe al control de legalidad de la función administrativa y tutela de la situación jurídica, en sentido amplio, pero con las limitaciones ya explicitadas en los apartes previos de esta resolución. Desde esa perspectiva, habiéndose determinado que se está frente a un acto que no genera un efecto propio per se y al margen de un procedimiento autorizatorio, que en este caso no ha llegado a producir efecto propio alguno, su análisis se encuentra vedado, con lo cual, no se modifica en nada lo decidido en este fallo. VIII.- Por ende, ante la naturaleza indicada del acto de viabilidad ambiental, no queda más que acoger la defensa de acto no susceptible de impugnación, prevista en el inciso g) del artículo 66 del Código Procesal Contencioso Administrativo, formulada por la representación de las empresas co-demandadas. Por ende, al amparo del ordinal 92.5 del Código de rito, debe declararse la inadmisibilidad de la demanda y disponer el archivo del expediente.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Texto de la resolución CED110746 EXPEDIENTE:CED110744- PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE ACTORA: ASOCIACIÓN P. M. DEMANDADOS: ESTADO, P. Y S. S.A. No. 0035-2009 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea a las quince horas nueve minutos del catorce de enero del dos mil nueve. Defensa previa de acto inimpugnable, interpuesta por la representación de las empresas P. y S. S.A., dentro del Proceso preferente interpuesto por la Asociación Nombre53622. . contra el Estado, Pedernales del Norte S.A, cédula de personería jurídica número tres- ciento uno- doscientos setenta y cinco mil ochenta y ocho y Nombre2882., con cédula de personería jurídica número CED110745- - . RESULTANDO 1) La representación de las empresas P. y S. S.A., dentro del escrito de contestación de la demanda formuló excepción previa de acto no susceptible de impugnación conforme al inciso g) del numeral 66 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 2) En la audiencia de tres días sobre la contestación de la demanda, la parte actora solicitó que se rechazara tal defensa por considerarla improcedente. 3) En la audiencia preliminar efectuada el catorce de enero del dos mil nueve, las partes expresaron sus argumentos orales sobre la excepción de acto no susceptible de impugnación interpuesta. 4) En este asunto se ha observado el procedimiento establecido en los artículos 66 inciso g), 90 inciso d) y 92 inciso 5), del Código Procesal Contencioso Administrativo, por lo que esta resolución se consigna de manera escrita dentro del plazo de los cinco días posteriores a la realización de la audiencia preliminar. Asimismo, no se notan errores u omisiones que obliguen a anular lo actuado. Redacta el juez Nombre82545 , con el voto afirmativo de las juezas Nombre140717 y Nombre136402 y CONSIDERANDO. I.- ALEGATOS DE LAS PARTES. Las empresas coaccionadas formularon defensa previa de acto no susceptible de impugnación conforme al artículo 66 inciso g) del Código procesal Contencioso Administrativo. En la fase escrita las alegaciones de la parte que formula la excepción básicamente se direccionaron en el sentido de la inimpugnabilidad de las licencias ambientales, considerando que al amparo del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente constituyen actos de trámite que no tienen un efecto propio y que por ende, de conformidad también con el numeral 141 de la Ley General de la Administración Pública, no pueden llegar a tener efectos propios, porque no son eficaces, por tanto, resultan inimpugnables. En esta audiencia fundamenta que el acto fue impugnado en sede administrativa y que para que sea impugnable debe de ser eficaz, debe llegar a producir efectos jurídicos. Las evaluaciones de impacto ambiental, indica, no surten efectos por sí mismas, son requisitos previos del permiso de construcción, permisos que ya se emitieron. Estas evaluaciones no permiten hacer obras, señala, sino que lo que permiten es la puesta en marcha de gestiones para obtener los permisos. Añade que es la Municipalidad la que otorga el permiso de construcción, que es el acto que surte efectos. Desde este plano, agrega, los actos impugnados son preparatorios. La única excepción del régimen jurídico costarricense se configura en el artículo 2 inciso a) del Código Procesal Contencioso Administrativo, a propósito de los actos que se dicten en el curso de un procedimiento de contratación administrativa. Señala que a folios 1562 a 1576 presentó copia certificada del recurso que en sede administrativa formulara la parte actora con respecto a la decisión municipal. Finaliza, los actos preparatorios deben impugnarse junto con el acto final, por lo que procede la defensa previa de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente que lo concibe como un requisito previo. El Estado se abstuvo de realizar manifestaciones respecto esta defensa, alegando que no fue interpuesta por su representación. La actora por su parte señala en esta audiencia que la impugnación en sede Municipal del permiso de construcción no debe informarse este proceso. Aduce que son actuaciones con mecanismos de impugnación diversos. Señala que la viabilidad ambiental regulada en el decreto número 31849 es mucho más que un acto preparatorio del permiso de construcción. Estas viabilidades no son meros requisitos. Adiciona, son análisis que las actividades humanas cumplen con la armonía del ambiente y que no van a generar un efecto lesivo del ambiente. Señala además que la licencia tiene una ultra-actividad de conformidad también con el artículo 46 del Reglamento de Procedimientos de Evaluaciones Ambientales, normas que establecen un posible ajuste para verificar que en todo ciclo del proyecto no existen daños o se han configurado las medidas de mitigación. Aduce también que la impugnación directa de las licencias ambientales ha sido establecida por la Sala Constitucional, dentro de los cuales, en su fundamento cita el voto número 18529-2008, en la cual, dice, se anularon licencias ambientales en el proyecto de urbanización del Parque Nacional Marino las Baulas. Concluye, tienen eficacia, validez y tienen mecanismos de impugnación propios. II.- Habiendo hecho el recuento de lo expresado por las partes a lo largo del expediente y en esta audiencia, este Tribunal ha entrado al análisis de fondo y estima pertinente las siguientes consideraciones. III.- SOBRE LA EXTENSIÓN Y LÍMITES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA. Ciertamente el artículo 49 de la Constitución Política establece la jurisdicción contenciosa, cuyo objeto es ejercer un control plenario de la función administrativa, este control se bifurca en dos dimensiones. Una objetiva y una subjetiva. Desde el punto de vista objetivo ejerce un control de legalidad de la función administrativa, esto es, de cualquier forma de manifestación del ejercicio de la voluntad del poder público, lo que incluye acciones, omisiones, manifestaciones formales o manifestaciones materiales. Se trata entonces de un cotejo con la legalidad que impone el ordenamiento, a modo de principio, en el artículo 11 de la Carta Magna y que se desarrolla legislativamente en los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública. Además, tutela la dimensión subjetiva en tanto incorpora, ese artículo 49, el resguardo, al menos, de los derechos subjetivos y de los intereses legítimos de la persona. Esto encuentra eco en el Código Procesal Contencioso Administrativo, en cuanto tutela la situación jurídica de la persona. Este complemento de la dimensión objetiva y subjetiva permite establecer un desarrollo legislativo en el caso concreto de la ley número 8508, esto es el Código Procesal Contencioso Administrativo, bajo un sistema de control mixto que permite no solamente el control de la legalidad formal, sino el material y además, la tutela de situaciones jurídicas, independiente una de la otra. Desde este plano, esta dinámica impregna por demás el Código Procesal Contencioso Administrativo, que sustenta las bases para la vigencia actual de un sistema de administración de justicia en sede contencioso administrativa, con una connotación mixta. Ahora bien, pese a ese amplio marco de control, en lo que al cotejo objetivo se refiere, es claro que la impugnabilidad directa en sede jurisdiccional de una determinada conducta administrativa, debe analizarse en el contexto de la tipología especifica y características propias de cada manifestación de conducta formal. Así en efecto se desprende del artículo 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo, a modo de ejemplo, en cuanto al inciso c) indica que la pretensión debe vincularse con “actos finales, definitivos o firmes o de trámite con efecto propio.” Es evidente que con la salvedad de la materia municipal y de la contratación administrativa, en las que según el artículo 31 del citado Código, - y siempre que el agotamiento de la vía se produzca por parte del Tribunal Contencioso Administrativo, como jerarca impropio bifásico o de la Contraloría General de la República,- no se requiere de tal presupuesto, esto es, agotamiento preceptivo de la vía administrativa, por tal, no sería necesario obtener un acto definitivo o firme para poder acudir a la tutela jurisdiccional. Esto supone que basta que el acto sea final para que pueda ser impugnable en sede contenciosa, a diferencia de aquellas materias, municipal y contratación, en la que para tales efectos, con las particularidades indicadas, ha de ser definitivo y firme. Aunado a ello, la impugnación directa de los actos de trámite pende de que tengan un efecto propio, lo que se deriva de los numerales 163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública, contrario sensu, cuando carezcan de ese efecto propio, no sería viable que sean objeto de un proceso de esta naturaleza contencioso administrativa. Esto viene indicado en el precepto 163.2 de la Ley General, como se ha indicado, adicionalmente el canon 141 de ese mismo cuerpo legal, estatuye que para la impugnación de un determinado acto, este debe ser eficaz, lo que implica, de posible generación de efectos externos y materiales. No basta entonces que el acto sea comunicado para que pueda ser recurrible de manera directa. Debe además, ser, al menos, final. De este espectro de cobertura se encuentran excluidos los actos que se refieran al régimen de empleo público de conformidad con el artículo 3 inciso a) Código Procesal Contencioso Administrativo, así como las relaciones que se encuentren sujetas a las regulaciones propias del derecho penal. Con todo, el numeral 43 del Código Procesal Contencioso Administrativo, permite la acumulación de pretensiones que se refieran a materias diferentes a la administrativa, excepción hecha de la materia penal, siempre que deriven de la misma relación jurídico administrativa que es objeto de cuestionamiento. Es en el anterior contexto que debe entenderse el objeto de cobertura de la jurisdicción contencioso administrativa, para los fines de la presente resolución. IV.- LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS LICENCIAS AMBIENTALES, COMO ASPECTO DETERMINANTE PARA ESTABLECER SU IMPUGNABILIDAD O NO ES ESTA SEDE.- La Evaluación de Impacto Ambiental se constituye como un procedimiento que ostenta una compleja convergencia de variables jurídico-técnico-administrativas, cuya finalidad no es otra que la medición, identificación, predicción o proyección de los impactos que una determinada actividad humana producirá, con probabilidad, en el ambiente, caso de que sea llevado a cabo o se concretice su ejecución material. Dicho procedimiento se emite como base a un requerimiento previo de un procedimiento autorizatorio posterior y se formula por parte de las administraciones públicas competentes, con experticia en los menesteres ambientales. Así visto, en términos más simplistas, es el procedimiento en virtud del cual, se estiman los efectos y consecuencias que un proyecto de obra o actividad humana va a generar en el ambiente. Dada la trascendencia del bien jurídico tutelado, su sustento se afinca en la doctrina del numeral 50 de la Constitución Política, por tanto, siendo un deber del Estado la tutela debida, eficiente y oportuna del ambiente, tanto los recursos naturales como paisajísticos, se trata de un importante mecanismo de ejercicio de política ambiental, que tiene una aplicación directa e inmediata en las actividades productivas, de manera que logre la armonía y compatibilidad de esas explotaciones económicas o sociales, con la preservación del medio, dentro de una visión de sostenibilidad o desarrollo sostenible. En el contexto patrio, el Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluaciones de Impactos Ambientales, Decreto Ejecutivo que aquí ha sido citado, número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, define el impacto ambiental de la siguiente manera: “Efecto que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes. Puede ser de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño ambiental, en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evaluado en un proceso ex – ante, de forma tal que puedan considerarse aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente.” Desde luego que este impacto ambiental debe ser objeto de medición, lo que se materializa en distintos instrumentos que la misma regulación jurídica establece entre estos los estudios de impacto ambiental y las licencias de viabilidad ambiental. En este sentido, el citado reglamento, en el numeral 3, en su inciso 37 conceptualiza la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) como el procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De forma general, la Evaluación del Impacto Ambiental, abarca tres fases constitutivas esenciales: a) una primera es la Evaluación Ambiental Inicial, b) la segunda es la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) un tercero se refiere al Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. Por su parte, el inciso 18 del artículo 7 de la Ley de Biodiversidad considera los estudios de impacto ambiental de la siguiente manera: “Procedimiento científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una acción o proyecto específico, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. Incluye los efectos específicos, su evaluación global, las alternativas de mayor beneficio ambiental un programa de control y minimización de los efectos negativos, un programa de monitoreo, un programa de recuperación, así como la garantía de cumplimiento ambiental.” De lo anterior se desprende que la licencia o viabilidad ambiental, tal y como lo señala el inciso 63 del ordinal tercero del Reglamento previa cita, representa la condición de armonía y equilibrio medio y aceptable, entre el desarrollo y ejecución, obra humana y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, ya sea en su fase de evaluación inicial, estudio propiamente o de otro documento del impacto. Ahora bien, las implicaciones de las obras humanas en el ambiente justifica y exige la evaluación de ese impacto en el medio. Desde este plano, este órgano colegiado debe traer a colación lo estatuido por el canon 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que sobre la citada evaluación ambiental señala: “Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” V.- Es innegable para este Tribunal la trascendencia que ostenta este instrumento de medición de los impactos ambientales en las conductas humanas. Empero, es preciso, de cara a la resolución de la presente defensa previa, establecer su real naturaleza jurídica, pues como se ha señalado, siendo una expresión formal de la voluntad administrativa, su recurribilidad en sede jurisdiccional pende de su categorización como acto final o al menos, uno de trámite con efecto propio. Para este Tribunal, es claro que la evaluación ambiental, en sí concebida, constituye un procedimiento administrativo con características sui generis y especiales en virtud de la materia regulada y la complejidad del tema tratado que exige valoraciones y mediciones científicas y técnicas. En efecto, en sí mismo, se trata de un procedimiento que permite medir el impacto en el ambiente de obras, actividades o proyectos. Según se ha señalado, la misma Ley de Biodiversidad establece en su numeral 7, que se trata de un procedimiento científico-técnico. La concatenación de análisis, actos internos y valoraciones técnicas y científicas que usualmente convergen en este examen de viabilidad, determina esa naturaleza procedimental. Aunado a ello, el análisis de sus elementos estructurales permite soportar tal afirmación. El Ordenamiento Jurídico establece una autoridad competente para emitirlo, fija exigencias formales que deben llenar los peticionarios de la viabilidad, establece el marco de estudios previos que determinan la factibilidad o no del proyecto y culmina con una decisión que refleja la voluntad administrativa respecto de la armonía, compatibilidad o no de la propuesta de actividad con el ambiente. Así las cosas, se trata de un procedimiento que solo puede cursarse ante las autoridades ambientales, lo que supone un marco competencial exclusivo y excluyente. No obstante ese carácter aparentemente principal este procedimiento, de evaluación ambiental, debe enmarcarse dentro de las regulaciones que en materia de desarrollos de actividades, imponen las demás normas jurídicas. Así en efecto se colige del mismo ordinal 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, en cuanto señala que serán las leyes y reglamentos, los instrumentos que definan cuales son las actividades y proyectos que requieren, de manera previa, de esta valoración. Así visto, en su correcta dimensión, el procedimiento ambiental debe coordinarse y entrecruzarse con otro procedimiento posterior, que tienen una connotación autorizatoria, si se entiende que el desarrollo de la actividad, per se, no pende con exclusividad y de manera autónoma e independiente de la licencia o viabilidad ambiental, sino que debe complementarse con un acto de autorización que emite, otra administración pública. Ejemplos de lo dicho se dan con amplitud en el ordenamiento jurídico costarricense, verbigracia, en las concesiones para la explotación de servicio público, al amparo del artículo16 de la Ley de Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, el estudio de impacto ambiental es un requisito impostergable para el otorgamiento de la concesión. Otro ejemplo de lo indicado se encuentra en la materia de edificabilidad, en la cual, al tenor de lo preceptuado en la Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana y el Código Municipal, la autoridad pública encargada de llevar a cabo las obras, es la Corporación Local en la circunscripción territorial en la que se llevará a cabo el proyecto. En ese tanto el procedimiento ambiental se entrecruza y enlaza, a modo de exigencia previa, con el procedimiento autorizatorio. Esto es propio de la transversalidad que caracteriza al derecho ambiental, por demás, multidisciplinario. Esto es determinante de cara a fijar la posibilidad de aquel primero de producir efectos jurídicos propios o no, esto es el procedimiento ambiental, pues como se ha sentado arriba, solo los actos que tengan tal dimensión efectual pueden llegar a ser de posible impugnación en la sede jurisdiccional, sea por su condición de finales, o bien por su efecto propio, pese a ser actos de trámite o preparatorios. La comprensión de este dilema puede generar, como es frecuente en el derecho distintas posiciones dependiendo de la hermenéutica jurídica con la cual se aborde. Este Tribunal no desconoce las distintas posiciones doctrinarias que se emiten respecto a la impugnabilidad directa o no de la licencia ambiental. Desde este punto de vista, la solución será distinta si se considera el punto desde la orientación del procedimiento ambiental propiamente, considerado en su esfera individual, o del procedimiento autorizatorio en virtud del cual se emite el primero. En el primero de los casos, las diversas variables que convergen en el procedimiento, llevaría a determinar que es uno dentro del cual, se emite una decisión final, por tanto, preleable en esta sede. En concreto, en el marco de esa posición, la viabilidad ambiental constituiría la manifestación formal de la voluntad administrativa, culminación de ese procedimiento, lo que generaría un acto, final de esa cadena, que expresaría la conveniencia o no de llevar a cabo una conducta, así como de las medidas de mitigación de impacto que deben adoptarse. Sin embargo, este Tribunal, es partícipe de la tesis tradicional, esta es, la que visualiza el procedimiento ambiental en función del procedimiento autorizatorio. En efecto, estima este órgano colegiado que la orientación legislativa de la figura de la viabilidad ambiental en el régimen jurídico nacional, se encuentra claramente orientada hacia la óptica del procedimiento autorizatorio. Para esto, basta observar el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que al efecto indica que la viabilidad ambiental es un requisito indispensable para el inicio las actividades. Es evidente que si el inicio de esas actividades solo puede llegar a producirse cuando otra administración otorga un título autorizatorio, en ese contexto, el carácter conceptual y la tipología de la EIA, debe observarse desde la comprensión del procedimiento autorizatorio de la actividad, pues se le considera como un presupuesto elemental que debe ser valorado en otro procedimiento ulterior que determina la autorización para el desarrollo de una conducta que potencialmente es lesiva al ambiente. VI.- Dentro de esta dinámica, resulta entonces claro que el proceso principal es el autorizatorio, toda vez que es en éste en el que se emite el acto que de manera directa llega a permitir el ejercicio de la actividad, obra o proyecto. Es precisamente la emisión de esta autorización el motivo que justifica la valoración de las incidencias ambientales en un determinado proyecto, toda vez que es ante la solicitud de autorizar el desarrollo de una actividad que surge la necesidad de ponderar los efectos que podría llegar a generar en el marco del medio ambiente, es decir, la potencial ejecución de actividades que puedan llegar a ser riesgosas o van a tener impacto o efectos en el ambiente. Es esta la causa fáctica que fundamenta el procedimiento ambiental. Más simple, siempre que se quiera realizar una actividad que produzca alteración del ambiente, de previo a emitir la autorización, es menester la evaluación de la propuesta desde el punto de vista ambiental. En este punto, ha de tenerse claro que la transversalidad del procedimiento ambiental, no demerita lo relevante de su contenido, al punto que tan determinante es el procedimiento autorizatorio, como el ambiental, este último, por el tipo de aspectos que aborda y la incidencia que en el marco tutelar del ambiente tiene por objeto. La viabilidad ambiental se da dentro de un procedimiento que llega a producir un acto necesario y vinculante que dimana de una autoridad no consultiva en ese campo específico, a saber SETENA. No obstante, pese a su alta complejidad técnica y científica y a lo esencial de su naturaleza por virtud de la tutela que intrínsecamente busca o pretende, lo cierto del caso es que en su individualidad, la decisión ambiental no puede llegar a producir un efecto material propio y definitivo. Tal efecto solo puede llegar a concretarse si se emite el acto de autorización del cual para tales efectos depende. La sola viabilidad ambiental no permite el ejercicio de la actividad, obra o proyecto, sino que se traduce, se insiste, en una base previa, a modo de presupuesto elemental, para el análisis de la factibilidad de adoptar la autorización. Nótese que aún su vinculatoriedad, el otorgamiento de la factibilidad ambiental no presupone, necesariamente, el otorgamiento de la autorización de obra o conducta, pues bien puede darse el caso de que dentro del procedimiento autorizatorio, no lleguen a cumplirse las exigencias que determinen la pertinencia de otorgar la autorización, o bien, por cuestiones de otra índole, se estime improcedente. La vinculatoriedad de dicho procedimiento o pronunciamiento, no es un criterio que por sí solo permita sustentar la impugnación directa. Ese efecto se produce por la especialidad de la competencia que permite el análisis de la variable ambiental. Es la ley la que impone ese carácter necesario y vinculante, a diferencia de otros actos internos que en tesis de principio, al amparo del numeral 303 de la Ley General de la Administración Pública, son solo facultativos y no vinculantes. Pero que en modo alguno permite que el Estudio de Impacto Ambiental despliegue sus efectos, por si solo y al margen del procedimiento autorizatorio. Así visto, se trata de un acto que culmina el análisis en sede ambiental, que debe ser tomado en cuenta en la decisión final, para efectos de la comprensión de esa variable, pero que no lo limita el acto autorizatorio en las aristas de su contenido. Incluso, considera este Tribunal, la autoridad que emite la autorización podría imponer condiciones adicionales a las previstas en el Estudio de Impacto Ambiental, siempre que fueren razonables, justificadas y proporcionadas. Este carácter instrumental respecto del proceso principal que permite, como efecto final, el ejercicio de la actividad u obra, suprime la posibilidad de que sea considerado un acto final o bien, en último caso, uno de trámite con efecto propio (salvo que el acto ambiental fuese denegatorio, caso en el cual, es plenamente factible su impugnación judicial). Ello aunado a la imposibilidad de que surta efectos en la realidad material, hacen que sea imposible considerarle como una resolución final definitiva impugnable en sede judicial. El hecho de que ese acto sea el resultado de un procedimiento en el cual se han dado análisis, consultas, informes, etc., no lleva a tenerle como de posible recurribilidad jurisdiccional directa, pues a fin de cuentas, se trata de una estructura lógica formal, necesaria para llegar a determinar la viabilidad de la propuesta en términos ambientales, que solo tiene sentido para efectos de la emitir la autorización en otro procedimiento. Por otro lado, la especialidad técnica de la SETENA no transmuta esa naturaleza no definitiva o de trámite, pues no es un criterio que de manera autónoma permita tener un acto como preleable. VII.- De lo anterior se desprende que se trata de un acto que no produce efectos propios de manera independiente, cuya impugnabilidad directa en esta sede resulta inviable. Esto viene determinado por la doctrina que subyace en el artículo 163.2 de la Ley General de la administración Pública, que propugna la imposibilidad de recurrir judicialmente los actos que no tengan ese efecto propio, efecto que solo se llega a producir cuando el acto resuelva directa o indirectamente el fondo del asunto, suspenda indefinidamente el procedimiento, o haga imposible su continuación, o bien, cuando altere de manera sustancial o de forma directa derechos subjetivos o intereses legítimos (163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública), circunstancias que a juicio de este órgano colegiado no convergen en la especie. Esto se confirma en el inciso c) del precepto 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo que indica, se insiste, que la pretensión deberá deducirse, entre otras manifestaciones de función administrativa contra los actos administrativos, ya sea finales, definitivos o de trámite con efecto propio. En la especie, las conductas impugnadas, sea, resoluciones número 1156-2007-SETENA, 1591-2007-SETENA, y el oficio número CP-101-2007-SETENA, son manifestaciones de viabilidades ambientales respecto de proyectos inmobiliarios en la zona de Tamarindo, Guanacaste, Cantón de Santa Cruz. Desde este plano, conforme a la Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana y al Código Municipal, el acto autorizatorio para llevar a cabo tal desarrollo, corresponde a la Municipalidad de esa localidad, mediante el otorgamiento del permiso de construcción. Es precisamente dicho “permiso”, el acto que permite el ejercicio de la conducta solicitada, es decir, el acto que efectivamente crea estado y que por ende, es pasible de impugnación jurisdiccional, según se ha expuesto. Lo anterior no atenta en modo alguno contra la defensa del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que deriva del artículo 50 constitucional ni con la finalidad tutelar de las viabilidades ambientales, como tampoco se contrapone a los principios de protección de esos derechos, en concreto, pro natura, precautorio y preventivo. Todo lo contrario. Este órgano colegiado tiene en claro y reconoce relevancia del resguardo del ambiente tanto a nivel preventivo como precautorio. Empero, tal resguardo debe realizarse conforme a los parámetros legales y procesales que impregnan la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de la cual, la posibilidad de impugnar un acto de trámite, solo es viable cuando produzca efectos propios, y en general, la impugnabilidad de un acto, al margen de su naturaleza, sería viable cuando ese efecto propio directo, llegue a producirse. Dada esta situación, ante la imposibilidad de que el acto ambiental genere efectos inmediatos y directos, le hace un acto que no puede llegar a impugnarse de manera directa en esta jurisdicción. Esto no impide control de la función administrativa ni la posibilidad de impugnar actos potencialmente lesivos al ambiente. Lo que se establece es cuando es pertinente y oportuna su recurribilidad. Es dentro del combate del acto impugnable, que podrán deducirse todas las alegaciones que se relacionen con las diversas variables que fueron ponderadas en sede ambiental, junto con las posibles deficiencias que pudieran existir en la fase del procedimiento administrativo autorizatorio. Así, el daño al ambiente por actos ilegales puede tutelarse por vía común o por el trámite preferente, como aquí ha sucedido, con las advertencias ya expuestas, y además, con un marco tutelar que se complementa y engarza con un amplio sistema de justicia cautelar regulado a partir del artículo 19 y hasta el 30 del Código Procesal Contencioso Administrativo, de modo que se permita la pervivencia del objeto del proceso y la efectividad de una eventual sentencia estimatoria. En este proceso el permiso de construcción no ha sido objeto de impugnación, pese que se acreditado en autos que en vía administrativa si lo ha sido. De hecho, como dato adicional, se desprende la impugnación que en vía municipal que ha hecho el apoderado de la parte actora quien además manifiesta se encuentra suspendido ese permiso. Aunado a ello, como parte de los alegatos jurídicos que en esa impugnación fueron planteados, se expusieron algunas cuestiones que ahora se plasman en la acción judicial. Lo anterior evidencia la probabilidad de ejercer el derecho de acción por las supuestas deficiencias que ahora se acusan, una vez que se impugne el acto autorizatorio, lo que determina, también por esas razones, la improcedencia del reclamo directo contra las licencias ambientales que ahora se pretende. Por último, este Tribunal estima pertinente hacer expresión respecto del siguiente punto. No se desconoce el hecho de que la Sala Constitucional haya establecido en múltiples resoluciones la posibilidad de impugnar las licencias ambientales. En concreto, como último dato relevante, como es el caso de la resolución número 18529-08, en la cual se dispuso la anulación de las viabilidades ambientales dentro del Parque Nacional Marino Las Baulas. Sin embargo, debe ponerse de manifiesto que esa circunstancia no impone en modo alguno el deber de esta jurisdicción de ingresar a ese mismo ejercicio valorativo, pero tomando como parámetro o cotejo de referencia, el control de legalidad y no la posible transgresión a los derechos fundamentales. El contenido de ambas jurisdicciones, si bien, pueden considerarse complemento de un sistema de administración de justicia que propugna por una tutela judicial efectiva y una justicia pronta y cumplida, es muy diferente y diverso. El marco de acción de esta jurisdicción contencioso administrativa se circunscribe al control de legalidad de la función administrativa y tutela de la situación jurídica, en sentido amplio, pero con las limitaciones ya explicitadas en los apartes previos de esta resolución. Desde esa perspectiva, habiéndose determinado que se está frente a un acto que no genera un efecto propio per se y al margen de un procedimiento autorizatorio, que en este caso no ha llegado a producir efecto propio alguno, su análisis se encuentra vedado, con lo cual, no se modifica en nada lo decidido en este fallo. VIII.- Por ende, ante la naturaleza indicada del acto de viabilidad ambiental, no queda más que acoger la defensa de acto no susceptible de impugnación, prevista en el inciso g) del artículo 66 del Código Procesal Contencioso Administrativo, formulada por la representación de las empresas co-demandadas. Por ende, al amparo del ordinal 92.5 del Código de rito, debe declararse la inadmisibilidad de la demanda y disponer el archivo del expediente. IX.- COSTAS. En cuanto a las costas al amparo del numeral 193 del Código tantas veces referido, se impone el principio de imposición al vencido. POR TANTO. Se acoge la excepción previa de acto no susceptible de impugnación formulada por Nombre5194. y Nombre102802. ., sustentada en el artículo 66 inciso g) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En consecuencia, se dispone la inadmisibilidad del proceso interpuesto por la Asociación Nombre53622. . Se ordena el archivo del expediente. Son ambas costas a cargo de la accionante. NOTIFÍQUESE. Nombre136022 Nombre140718 EXPEDIENTE:08-000300-1027-CA PROCESO DE TRAMITE PREFERENTE ACTORA: ASOCIACIÓN P. M. DEMANDADOS: ESTADO, P. Y S. S.A. Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa. Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 07:43:48. SCIJ de Hacienda SCIJ de la Procuraduría General de la República
III.- ON THE EXTENT AND LIMITS OF THE ADMINISTRATIVE DISPUTE JURISDICTION. Certainly, Article 49 of the Political Constitution establishes the administrative dispute jurisdiction, whose purpose is to exercise plenary control over the administrative function; this control is bifurcated into two dimensions: an objective one and a subjective one. From the objective point of view, it exercises a control of legality over the administrative function, that is, over any form of manifestation of the exercise of the will of public power, which includes actions, omissions, formal manifestations, or material manifestations. It is, then, a comparison with the legality imposed by the legal system, as a principle, in Article 11 of the Constitution and which is developed legislatively in numerals 11 and 13 of the General Law of Public Administration. Furthermore, it protects the subjective dimension insofar as that Article 49 incorporates the safeguard, at least, of the subjective rights and legitimate interests of the individual. This finds echo in the Administrative Dispute Procedural Code, insofar as it protects the legal situation of the individual. This complement of the objective and subjective dimensions allows for the establishment of a legislative development in the specific case of Law Number 8508, that is, the Administrative Dispute Procedural Code, under a mixed control system that permits not only the control of formal legality but also material legality and, moreover, the protection of legal situations, one independent of the other. From this perspective, this dynamic permeates the Administrative Dispute Procedural Code, which underpins the current validity of a system of justice administration in the administrative dispute venue, with a mixed connotation. Now, despite this broad framework of control, regarding the objective comparison, it is clear that the direct challengeability in the jurisdictional venue of a specific administrative conduct must be analyzed in the context of the specific typology and particular characteristics of each manifestation of formal conduct. Thus, it is indeed inferred from Article 36 of the Administrative Dispute Procedural Code, by way of example, as subsection c) indicates that the claim must be linked to “final, definitive, or firm acts, or procedural acts with their own effect.” It is evident that, with the exception of municipal matters and administrative contracting, in which, according to Article 31 of the cited Code, —and provided that the exhaustion of the administrative channel is carried out by the Administrative Dispute Tribunal, as an improper two-phase hierarchical superior, or by the Comptroller General of the Republic,— such a prerequisite, that is, the mandatory exhaustion of the administrative channel, is not required; therefore, it would not be necessary to obtain a definitive or firm act to be able to resort to jurisdictional protection. This means that an act only needs to be final to be challengeable in the administrative dispute venue, unlike those matters, municipal and contracting, in which, for such purposes, with the indicated particularities, it must be definitive and firm. Added to this, the direct challenge of procedural acts depends on whether they have their own effect, which is derived from numerals 163.2 and 345.3 of the General Law of Public Administration; conversely, when they lack that own effect, it would not be viable for them to be the subject of a process of this administrative dispute nature. This is indicated in precept 163.2 of the General Law, as has been noted; additionally, canon 141 of that same legal body stipulates that for the challenge of a specific act, it must be effective, which implies the potential generation of external and material effects. It is not enough, then, for the act to be communicated for it to be directly appealable. It must also be, at least, final. Excluded from this coverage spectrum are acts referring to the public employment regime, in accordance with Article 3, subsection a) of the Administrative Dispute Procedural Code, as well as relationships subject to the specific regulations of criminal law. All in all, numeral 43 of the Administrative Dispute Procedural Code allows for the accumulation of claims referring to matters other than administrative matters, with the exception of criminal matters, provided they derive from the same legal-administrative relationship that is the subject of challenge. It is within the foregoing context that the scope of coverage of the administrative dispute jurisdiction must be understood, for the purposes of this resolution. IV.- THE LEGAL NATURE OF ENVIRONMENTAL LICENSES, AS A DETERMINING FACTOR FOR ESTABLISHING THEIR CHALLENGEABILITY OR NOT IN THIS VENUE.- The Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) is constituted as a procedure that exhibits a complex convergence of legal-technical-administrative variables, the purpose of which is none other than the measurement, identification, prediction, or projection of the impacts that a specific human activity will probably produce on the environment, should it be carried out or its material execution concretized. This procedure is issued as a basis for a prior requirement of a subsequent authorization procedure and is formulated by the competent public administrations, with expertise in environmental matters. Viewed thus, in simpler terms, it is the procedure by virtue of which the effects and consequences that a project of work or human activity will generate on the environment are estimated. Given the transcendence of the protected legal interest, its foundation is rooted in the doctrine of numeral 50 of the Political Constitution; therefore, as it is a duty of the State to provide due, efficient, and timely protection of the environment, both natural and scenic resources, it is an important mechanism for the exercise of environmental policy, which has a direct and immediate application in productive activities, so as to achieve harmony and compatibility of those economic or social exploitations with the preservation of the environment, within a vision of sustainability or sustainable development. In the national context, the General Regulation on Procedures for Environmental Impact Assessments, Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, cited herein, defines environmental impact as follows: "Effect that an activity, work, or project, or any of its actions and components has on the environment or its constituent elements. It can be of a positive or negative type, direct or indirect, cumulative or not, reversible or irreversible, extensive or limited, among other characteristics. It differs from environmental damage, in the measure and the moment in which the environmental impact is evaluated in an ex-ante process, so that aspects of prevention, mitigation, and compensation can be considered to diminish its scope on the environment." Of course, this environmental impact must be subject to measurement, which materializes in various instruments established by the same legal regulation, including environmental impact studies and environmental feasibility licenses. In this sense, the cited regulation, in numeral 3, subsection 37, conceptualizes the Environmental Impact Assessment (EIA) as the scientific-technical administrative procedure that allows for the identification and prediction of what effects an activity, work, or project will exert on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making. Generally, the Environmental Impact Assessment encompasses three essential constitutive phases: a) a first is the Initial Environmental Assessment, b) the second is the preparation of the Environmental Impact Study or other corresponding environmental assessment instruments, and c) a third refers to the Environmental Control and Follow-up of the activity, work, or project through the established environmental commitments. For its part, subsection 18 of Article 7 of the Biodiversity Law considers environmental impact studies in the following manner: "Scientific-technical procedure that allows for the identification and prediction of what effects a specific action or project will exert on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making. It includes the specific effects, their global evaluation, the alternatives of greatest environmental benefit, a program for the control and minimization of negative effects, a monitoring program, a recovery program, as well as the guarantee of environmental compliance." From the foregoing, it follows that the environmental license or feasibility, as indicated by subsection 63 of the third ordinal of the aforementioned Regulation, represents the condition of acceptable harmony and balance between the development and execution of human work and its potential environmental impacts, and the environment of the geographic space where it is intended to be implemented. From the administrative and legal point of view, it corresponds to the act by which the Environmental Impact Assessment process is approved, whether in its initial assessment phase, the study itself, or another impact document. Now, the implications of human works on the environment justify and demand the assessment of that impact on the environment. From this plane, this collegiate body must bring up what is stipulated by canon 17 of the Organic Law of the Environment, which, regarding the aforementioned environmental assessment, states: "Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the National Technical Secretariat of the Environment created in this law. Its prior approval, by this body, shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment." V.- The transcendence that this instrument for measuring environmental impacts holds over human conduct is undeniable for this Tribunal. However, it is necessary, in view of the resolution of this preliminary defense, to establish its real legal nature, because as has been pointed out, being a formal expression of administrative will, its appealability in the jurisdictional venue depends on its categorization as a final act or at least a procedural act with its own effect. For this Tribunal, it is clear that the environmental assessment, as conceived in itself, constitutes an administrative procedure with sui generis and special characteristics by virtue of the regulated subject matter and the complexity of the topic addressed, which requires scientific and technical assessments and measurements. Indeed, in itself, it is a procedure that allows for the measurement of the impact on the environment of works, activities, or projects. As has been noted, the Biodiversity Law itself establishes in its numeral 7 that it is a scientific-technical procedure. The concatenation of analyses, internal acts, and technical and scientific evaluations that usually converge in this feasibility examination determines that procedural nature. Added to this, the analysis of its structural elements allows such an assertion to be supported. The Legal System establishes a competent authority to issue it, sets formal requirements that the petitioners of the feasibility must meet, establishes the framework of preliminary studies that determine the feasibility or not of the project, and culminates in a decision that reflects the administrative will regarding the harmony, compatibility or not of the proposed activity with the environment. Thus, it is a procedure that can only be carried out before the environmental authorities, which presupposes an exclusive and excluding jurisdictional framework. However, despite that apparently principal character, this environmental assessment procedure must be framed within the regulations imposed by other legal norms regarding the development of activities. Thus, it is indeed inferred from ordinal 17 of the Organic Law of the Environment, insofar as it states that it will be the laws and regulations, the instruments that define which activities and projects require, in advance, this evaluation. So viewed, in its correct dimension, the environmental procedure must be coordinated and intertwined with another subsequent procedure, which has an authorizing connotation, if it is understood that the development of the activity, per se, does not depend exclusively and autonomously and independently on the environmental license or feasibility, but must be complemented by an act of authorization issued by another public administration. Examples of this are widely found in the Costa Rican legal system, for instance, in concessions for the exploitation of public services, under Article 16 of the Regulatory Law of Public Services, Number 7593, the environmental impact study is a non-deferrable requirement for the granting of the concession. Another example of the above is found in the matter of building construction, in which, pursuant to the provisions of the Construction Law, Urban Planning Law, and the Municipal Code, the public authority in charge of carrying out the works is the Local Corporation in the territorial circumscription where the project will be carried out. In that sense, the environmental procedure is intertwined and linked, as a prior requirement, with the authorizing procedure. This is characteristic of the transversality that characterizes environmental law, which is, moreover, multidisciplinary. This is a determining factor for establishing the possibility of the former producing its own legal effects or not, that is, the environmental procedure, because as has been established above, only acts that have such an effectual dimension can be potentially challengeable in the jurisdictional venue, either by their condition as final acts, or by their own effect, despite being procedural or preparatory acts. The understanding of this dilemma can generate, as is frequent in law, different positions depending on the legal hermeneutics with which it is approached. This Tribunal does not ignore the different doctrinal positions issued regarding the direct challengeability or not of the environmental license. From this point of view, the solution will be different if the point is considered from the orientation of the environmental procedure itself, considered in its individual sphere, or from the authorizing procedure by virtue of which the former is issued. In the first case, the various variables that converge in the procedure would lead to determining that it is one within which a final decision is issued, therefore, pleadable in this venue. Specifically, within the framework of that position, the environmental feasibility would constitute the formal manifestation of administrative will, the culmination of that procedure, which would generate an act, final in that chain, expressing the advisability or not of carrying out a conduct, as well as the impact mitigation measures that must be adopted. However, this Tribunal adheres to the traditional thesis, that is, the one that visualizes the environmental procedure in function of the authorizing procedure. Indeed, this collegiate body considers that the legislative orientation of the figure of environmental feasibility in the national legal regime is clearly oriented towards the perspective of the authorizing procedure. For this, it is enough to observe Article 17 of the Organic Law of the Environment, which indicates in effect that environmental feasibility is an indispensable requirement for the commencement of activities. It is evident that if the commencement of those activities can only occur when another administration grants an authorizing title, in that context, the conceptual character and the typology of the EIA must be observed from the understanding of the authorizing procedure for the activity, because it is considered an elementary prerequisite that must be assessed in another subsequent procedure that determines the authorization for the development of a conduct that is potentially harmful to the environment. VI.- Within this dynamic, it is then clear that the main process is the authorizing one, for it is in this one that the act is issued which directly permits the exercise of the activity, work, or project. It is precisely the issuance of this authorization that justifies the assessment of the environmental incidences in a specific project, because it is upon the request to authorize the development of an activity that the need arises to weigh the effects it could generate within the framework of the environment, that is, the potential execution of activities that could become risky or will have impact or effects on the environment. This is the factual cause that underlies the environmental procedure. More simply, whenever an activity is intended that produces alteration of the environment, prior to issuing the authorization, it is necessary to evaluate the proposal from the environmental point of view. At this point, it must be clear that the transversality of the environmental procedure does not detract from the relevance of its content, to the point that the authorizing procedure is just as decisive as the environmental one, the latter, due to the type of aspects it addresses and the incidence it aims to have within the protective framework of the environment. The environmental feasibility is given within a procedure that eventually produces a necessary and binding act emanating from a non-advisory authority in that specific field, namely SETENA. However, despite its high technical and scientific complexity and the essential nature of its nature by virtue of the protection it intrinsically seeks or intends, the truth of the matter is that, in its individuality, the environmental decision cannot produce its own material and definitive effect. Such an effect can only materialize if the act of authorization upon which it depends for such purposes is issued. Environmental feasibility alone does not permit the exercise of the activity, work, or project, but rather translates, it is insisted, into a prior basis, as an elementary prerequisite, for the analysis of the feasibility of adopting the authorization. It should be noted that even with its binding nature, the granting of environmental feasibility does not necessarily presuppose the granting of the authorization for the work or conduct, because it may well be the case that within the authorizing procedure, the requirements determining the pertinence of granting the authorization are not met, or it is deemed improper for other reasons. The binding nature of said procedure or pronouncement is not a criterion that by itself allows for direct challenge to be sustained. That effect is produced by the specialty of the competence that permits the analysis of the environmental variable. It is the law that imposes that necessary and binding character, unlike other internal acts which, in principle, under numeral 303 of the General Law of Public Administration, are only optional and non-binding. But which in no way allows the Environmental Impact Study to deploy its effects, by itself and outside the authorizing procedure. So viewed, it is an act that culminates the analysis in the environmental venue, which must be taken into account in the final decision, for purposes of understanding that variable, but which does not limit the authorizing act in the edges of its content. Even, this Tribunal considers, the authority issuing the authorization could impose additional conditions to those provided for in the Environmental Impact Study, provided they are reasonable, justified, and proportionate. This instrumental character regarding the main process that permits, as a final effect, the exercise of the activity or work, eliminates the possibility of it being considered a final act or, in the last case, a procedural act with its own effect (unless the environmental act were a denial, in which case, its judicial challenge is fully feasible). This coupled with the impossibility of it producing effects in material reality, makes it impossible to consider it a definitive final resolution challengeable in the judicial venue. The fact that this act is the result of a procedure in which analyses, consultations, reports, etc., have occurred, does not lead to it being considered of possible direct jurisdictional appealability, because ultimately, it is a formal logical structure, necessary to determine the feasibility of the proposal in environmental terms, which only makes sense for purposes of issuing the authorization in another procedure. On the other hand, the technical specialty of SETENA does not transmute that non-definitive or procedural nature, because it is not a criterion that autonomously permits an act to be considered pleadable. VII.- From the foregoing, it is inferred that it is an act that does not produce its own effects independently, whose direct challengeability in this venue is unfeasible. This is determined by the doctrine underlying Article 163.2 of the General Law of Public Administration, which advocates the impossibility of judicially appealing acts that do not have that own effect, an effect that is only produced when the act directly or indirectly resolves the merits of the matter, indefinitely suspends the procedure, makes its continuation impossible, or when it substantially or directly alters subjective rights or legitimate interests (163.2 and 345.3 of the General Law of Public Administration), circumstances which, in the judgment of this collegiate body, do not converge in the present case. This is confirmed in subsection c) of precept 36 of the Administrative Dispute Procedural Code, which indicates, it is insisted, that the claim must be brought, among other manifestations of administrative function, against administrative acts, whether final, definitive, or procedural acts with their own effect. In the present case, the challenged conducts, namely, resolutions number 1156-2007-SETENA, 1591-2007-SETENA, and official letter number CP-101-2007-SETENA, are manifestations of environmental feasibilities regarding real estate development projects in the area of Tamarindo, Guanacaste, Canton of Santa Cruz. From this perspective, according to the Construction Law, Urban Planning Law, and the Municipal Code, the authorizing act to carry out such development corresponds to the Municipality of that locality, through the granting of the construction permit. It is precisely said "permit," the act that permits the exercise of the requested conduct, that is, the act that effectively creates a definitive situation and which is therefore susceptible to jurisdictional challenge, as has been set forth. The foregoing in no way undermines the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment derived from Article 50 of the Constitution, nor the protective purpose of the environmental feasibilities, nor does it contravene the principles of protection of those rights, specifically, pro natura, precautionary, and preventive. Quite the contrary. This collegiate body clearly understands and recognizes the relevance of safeguarding the environment both at a preventive and precautionary level. However, such safeguarding must be carried out in accordance with the legal and procedural parameters that permeate the administrative dispute jurisdiction, within which the possibility of challenging a procedural act is only viable when it produces its own effects, and in general, the challengeability of an act, regardless of its nature, would be viable when that direct own effect is produced. Given this situation, in view of the impossibility of the environmental act generating immediate and direct effects, it becomes an act that cannot be challenged directly in this jurisdiction. This does not impede control of the administrative function nor the possibility of challenging acts potentially harmful to the environment. What is established is when its appealability is pertinent and timely. It is within the challenge of the appealable act that all allegations relating to the various variables that were weighed in the environmental venue can be raised, along with the possible deficiencies that might exist in the phase of the authorizing administrative procedure. Thus, damage to the environment by illegal acts can be protected through ordinary channels or through preferential proceedings, as has occurred here, with the warnings already outlined, and moreover, with a protective framework that is complemented and interlinked with a broad system of interim relief regulated from Article 19 to Article 30 of the Administrative Dispute Procedural Code, so as to ensure the survival of the object of the process and the effectiveness of a potential favorable judgment. In this process, the construction permit has not been the subject of challenge, despite it having been accredited in the case file that it has been challenged in the administrative channel. In fact, as additional data, it is inferred from the challenge in the municipal channel made by the representative of the claimant party, who also states that said permit is suspended. Added to this, as part of the legal arguments raised in that challenge, some issues were set forth that are now reflected in the judicial action. The foregoing demonstrates the probability of exercising the right of action for the alleged deficiencies now being claimed, once the authorizing act is challenged, which also determines, for those reasons, the inadmissibility of the direct claim against the environmental licenses now sought. Finally, this Tribunal deems it pertinent to make an observation regarding the following point. The fact that the Constitutional Chamber has established in multiple resolutions the possibility of challenging environmental licenses is not unknown. Specifically, as the last relevant piece of information, as in the case of resolution number 18529-08, in which the annulment of environmental feasibilities within the Las Baulas National Marine Park was ordered. However, it must be stated that this circumstance in no way imposes on this jurisdiction the duty to enter into that same evaluative exercise, but taking as a parameter or benchmark of comparison, the control of legality and not the possible transgression of fundamental rights. The content of both jurisdictions, although they can be considered complements of a system of justice administration that advocates for effective judicial protection and prompt and complete justice, is very different and diverse. The action framework of this administrative dispute jurisdiction is circumscribed to the control of legality of the administrative function and protection of the legal situation, in a broad sense, but with the limitations already explained in the previous sections of this resolution. From that perspective, having determined that this is an act that does not generate an effect of its own per se and outside of an authorizing procedure, which in this case has not come to produce any effect of its own, its analysis is precluded, and therefore, nothing decided in this ruling is modified in any way. VIII.- Therefore, given the indicated nature of the environmental viability (viabilidad ambiental) act, there is no choice but to uphold the defense of an act not susceptible to challenge, provided for in subsection g) of Article 66 of the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), raised by the representation of the co-defendant companies. Therefore, under the protection of section 92.5 of the Procedural Code (Código de rito), the inadmissibility of the claim must be declared and the case file ordered to be archived." ... See more Citations of Legislation and Doctrine Text of the resolution CED110746 EXPEDIENTE:CED110744- PREFERENTIAL PROCESSING PROCEEDING PLAINTIFF: ASOCIACIÓN P. M. DEFENDANTS: ESTADO, P. Y S. S.A. No. 0035-2009 ADMINISTRATIVE CONTENTIOUS COURT, SIXTH SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea at fifteen hours and nine minutes on the fourteenth of January, two thousand nine. Prior defense of an unchallengeable act, filed by the representation of the companies P. y S. S.A., within the preferential proceeding brought by the Association Nombre53622. . against the State, Pedernales del Norte S.A, legal identity card number three- one hundred one- two hundred seventy-five thousand eighty-eight and Nombre2882., with legal identity card number CED110745- - . WHEREAS 1) The representation of the companies P. y S. S.A., within the brief contesting the claim, raised a prior exception of an act not susceptible to challenge pursuant to subsection g) of section 66 of the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). 2) In the three-day hearing on the contestation of the claim, the plaintiff requested that such defense be rejected, considering it improper. 3) In the preliminary hearing held on the fourteenth of January, two thousand nine, the parties presented their oral arguments regarding the exception of an act not susceptible to challenge that was raised. 4) In this matter, the procedure established in Articles 66 subsection g), 90 subsection d), and 92 subsection 5), of the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) has been observed, so this resolution is set forth in writing within a period of five days following the holding of the preliminary hearing. Likewise, no errors or omissions that would require annulment of the proceedings are noted. Drafted by Judge Nombre82545, with the affirmative vote of Judges Nombre140717 and Nombre136402 and WHEREAS. I.- ALLEGATIONS OF THE PARTIES. The co-defendant companies formulated a prior defense of an act not susceptible to challenge pursuant to Article 66 subsection g) of the Administrative Contentious Procedure Code (Código procesal Contencioso Administrativo). In the written phase, the allegations of the party raising the exception were basically directed toward the unchallengeability of environmental licenses, considering that, under Article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), they constitute procedural acts that do not have an effect of their own and that, therefore, also in accordance with section 141 of the General Law of the Public Administration (Ley General de la Administración Pública), they cannot come to have effects of their own, because they are not effective, and therefore, are unchallengeable. In this hearing, they argue that the act was challenged at the administrative level and that for it to be challengeable it must be effective, it must come to produce legal effects. Environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), they indicate, do not produce effects by themselves; they are prior requirements for the construction permit, permits which have already been issued. These evaluations do not permit works to be carried out, they point out, but rather what they permit is the start of procedures to obtain the permits. They add that it is the Municipality that grants the construction permit, which is the act that produces effects. From this perspective, they add, the challenged acts are preparatory. The only exception in the Costa Rican legal regime is set forth in Article 2 subsection a) of the Administrative Contentious Procedure Code, regarding acts issued in the course of an administrative procurement procedure. They point out that at folios 1562 to 1576 they submitted a certified copy of the appeal that the plaintiff filed at the administrative level regarding the municipal decision. They conclude that preparatory acts must be challenged together with the final act, therefore, the prior defense is proper in accordance with Article 17 of the Organic Environmental Law, which conceives it as a prior requirement. The State abstained from making statements regarding this defense, alleging that it was not raised by its representation. The plaintiff for its part points out in this hearing that the challenge at the Municipal level of the construction permit should not inform this proceeding. It argues that these are actions with diverse challenge mechanisms. It points out that the environmental viability (viabilidad ambiental) regulated in decree number 31849 is much more than a preparatory act for the construction permit. These viabilities are not mere requirements. It adds, they are analyses that human activities comply with environmental harmony and will not generate a harmful effect on the environment. It further points out that the license has an ultra-activity also in accordance with Article 46 of the Regulation of Environmental Assessment Procedures (Reglamento de Procedimientos de Evaluaciones Ambientales), rules that establish a possible adjustment to verify that at every cycle of the project there is no damage or that mitigation measures have been established. It also argues that the direct challenge of environmental licenses has been established by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), among which, in its reasoning, it cites Voto number 18529-2008, in which, it says, environmental licenses for the urbanization project of Las Baulas National Marine Park (Parque Nacional Marino las Baulas) were annulled. It concludes that they have effectiveness, validity, and have their own challenge mechanisms. II.- Having recounted what was expressed by the parties throughout the case file and in this hearing, this Court has entered into the substantive analysis and considers the following considerations pertinent. III.- ON THE SCOPE AND LIMITS OF THE ADMINISTRATIVE CONTENTIOUS JURISDICTION. Certainly, Article 49 of the Political Constitution establishes the contentious jurisdiction, whose object is to exercise plenary control over the administrative function; this control is divided into two dimensions. One objective and one subjective. From the objective point of view, it exercises control over the legality of the administrative function, that is, over any form of manifestation of the exercise of the will of public power, which includes actions, omissions, formal manifestations, or material manifestations. It is, then, a comparison with the legality imposed by the legal order, as a principle, in Article 11 of the Magna Carta and which is legislatively developed in sections 11 and 13 of the General Law of the Public Administration (Ley General de la Administración Pública). Furthermore, it safeguards the subjective dimension insofar as that Article 49 incorporates the protection, at least, of the subjective rights and legitimate interests of the person. This finds an echo in the Administrative Contentious Procedure Code, in that it protects the legal situation of the person. This complement of the objective and subjective dimensions allows for a legislative development in the specific case of Law Number 8508, that is, the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), under a mixed control system that allows not only the control of formal legality, but also material legality and, in addition, the protection of legal situations, independent of one another. From this perspective, this dynamic permeates, furthermore, the Administrative Contentious Procedure Code, which supports the foundations for the current validity of a system of administration of justice in the administrative contentious sphere, with a mixed connotation. Now then, despite that broad control framework, in what refers to the objective comparison, it is clear that the direct challengeability at the jurisdictional level of a specific administrative conduct must be analyzed in the context of the specific typology and own characteristics of each manifestation of formal conduct. Thus, in effect, it follows from Article 36 of the Administrative Contentious Procedure Code, by way of example, in that subsection c) indicates that the claim must be linked to "final, definitive or firm acts or procedural acts with an effect of their own." It is evident that with the exception of municipal matters and administrative procurement, in which according to Article 31 of the cited Code, - and provided that the exhaustion of the administrative channel occurs before the Administrative Contentious Court, as an improper biphasic superior authority, or the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), - such a prerequisite is not required, that is, mandatory exhaustion of the administrative channel; therefore, it would not be necessary to obtain a definitive or firm act to be able to resort to jurisdictional protection. This supposes that it is sufficient for the act to be final in order for it to be challengeable in the contentious sphere, unlike those matters, municipal and procurement, in which for such purposes, with the indicated particularities, it must be definitive and firm. Added to this, the direct challenge of procedural acts depends on their having an effect of their own, which derives from sections 163.2 and 345.3 of the General Law of the Public Administration, conversely, when they lack that effect of their own, it would not be viable for them to be the subject of a proceeding of this administrative contentious nature. This is indicated in precept 163.2 of the General Law, as has been indicated; additionally, canon 141 of that same legal body establishes that for the challenge of a specific act, it must be effective, which implies the possible generation of external and material effects. It is not enough, then, for the act to be communicated for it to be directly appealable. It must also be, at least, final. Excluded from this coverage spectrum are acts referring to the public employment regime in accordance with Article 3 subsection a) of the Administrative Contentious Procedure Code, as well as relationships that are subject to the regulations proper to criminal law. Withal, section 43 of the Administrative Contentious Procedure Code allows the accumulation of claims referring to matters different from the administrative one, with the exception of criminal matters, provided they derive from the same administrative-legal relationship that is the subject of questioning. It is within the previous context that the coverage object of the administrative contentious jurisdiction must be understood, for the purposes of this resolution. IV.- THE LEGAL NATURE OF ENVIRONMENTAL LICENSES, AS A DETERMINING ASPECT TO ESTABLISH THEIR CHALLENGEABILITY OR NOT IN THIS FORUM.- The Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) is constituted as a procedure that displays a complex convergence of legal-technical-administrative variables, the purpose of which is none other than the measurement, identification, prediction or projection of the impacts that a specific human activity will probably produce on the environment, should it be carried out or its material execution be realized. Said procedure is issued as a basis for a prior requirement of a subsequent authorizing procedure and is formulated by the competent public administrations, with expertise in environmental matters. Thus seen, in more simplistic terms, it is the procedure by virtue of which the effects and consequences that a proposed work or human activity will generate on the environment are estimated. Given the importance of the protected legal interest, its support is rooted in the doctrine of section 50 of the Political Constitution; therefore, as it is a duty of the State to provide due, efficient, and timely protection of the environment, both natural and scenic resources, it is an important mechanism for exercising environmental policy, which has a direct and immediate application to productive activities, so as to achieve harmony and compatibility of those economic or social exploitations with the preservation of the environment, within a vision of sustainability or sustainable development. In the national context, the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluaciones de Impactos Ambientales), Decreto Ejecutivo cited herein, number 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, defines environmental impact as follows: "Effect that an activity, work or project, or any of its actions and components, has on the environment or its constituent elements. It can be positive or negative, direct or indirect, cumulative or not, reversible or irreversible, extensive or limited, among other characteristics. It is differentiated from environmental damage, in the measure and moment in which the environmental impact is evaluated in an ex-ante process, so that aspects of prevention, mitigation, and compensation can be considered to reduce its scope on the environment." Of course, this environmental impact must be subject to measurement, which materializes in various instruments that the same legal regulation establishes, including environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) and environmental viability licenses (licencias de viabilidad ambiental). In this sense, the cited regulation, in section 3, in its subsection 37, conceptualizes the Environmental Impact Assessment (EIA) (Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)) as the scientific-technical administrative procedure that allows identifying and predicting what effects an activity, work or project will exert on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making. Generally, the Environmental Impact Assessment covers three essential constitutive phases: a) the first is the Initial Environmental Assessment, b) the second is the preparation of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) or other applicable environmental assessment instruments, and c) a third refers to the Environmental Control and Monitoring of the activity, work or project through the established environmental commitments. For its part, subsection 18 of Article 7 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) considers environmental impact studies as follows: "Scientific-technical procedure that allows identifying and predicting what effects a specific action or project will exert on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making. It includes the specific effects, their global assessment, the alternatives of greatest environmental benefit, a program for controlling and minimizing negative effects, a monitoring program, a recovery program, as well as the guarantee of environmental compliance." From the foregoing, it follows that the environmental license or viability (viabilidad ambiental), as indicated in subsection 63 of the third section of the aforementioned Regulation, represents the condition of acceptable and average harmony and balance between the development and execution of human works and their potential environmental impacts, and the environment of the geographic space where it is intended to be implemented. From the administrative and legal point of view, it corresponds to the act by which the Environmental Impact Assessment process is approved, whether in its initial evaluation phase, the study itself, or another impact document. Now then, the implications of human works on the environment justify and demand the evaluation of that impact on the environment. From this perspective, this collegiate body must bring to bear what is established by canon 17 of the Organic Environmental Law, which regarding the cited environmental assessment states: "Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, will require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional del Ambiente) created in this law. Its prior approval by this organism will be an indispensable requirement to initiate the activities, works or projects. The laws and regulations will indicate which activities, works or projects will require the environmental impact assessment." V.- It is undeniable for this Court the importance that this instrument for measuring environmental impacts in human conduct holds. However, it is necessary, in view of the resolution of this prior defense, to establish its true legal nature, since, as has been pointed out, being a formal expression of administrative will, its appealability at the jurisdictional level depends on its categorization as a final act or at least, a procedural act with an effect of its own. For this Court, it is clear that the environmental assessment, as conceived, constitutes an administrative procedure with sui generis and special characteristics due to the regulated subject matter and the complexity of the topic addressed, which demands scientific and technical evaluations and measurements. In effect, in itself, it is a procedure that allows measuring the impact on the environment of works, activities or projects. As has been pointed out, the Biodiversity Law itself establishes in its section 7 that it is a scientific-technical procedure. The concatenation of analyses, internal acts, and technical and scientific evaluations that usually converge in this viability examination determines that procedural nature. Added to this, the analysis of its structural elements allows supporting such an affirmation. The Legal System establishes a competent authority to issue it, sets formal requirements that the viability petitioners must meet, establishes the framework of prior studies that determine the feasibility or not of the project, and culminates with a decision that reflects the administrative will regarding the harmony, compatibility or not of the activity proposal with the environment. Thus, this being the case, it is a procedure that can only be processed before the environmental authorities, which implies an exclusive and excluding jurisdictional framework. Notwithstanding this apparently principal character, this procedure, of environmental assessment, must be framed within the regulations that other legal norms impose regarding the development of activities. Thus, in effect, it is inferred from the same section 17 of the Organic Environmental Law, in that it points out that the laws and regulations will be the instruments that define which activities and projects require, beforehand, this assessment. Thus seen, in its correct dimension, the environmental procedure must be coordinated and interwoven with another subsequent procedure, which has an authorizing connotation, if it is understood that the development of the activity, per se, does not depend exclusively and autonomously and independently on the environmental license or viability (viabilidad ambiental), but rather must be complemented with an authorization act issued by another public administration. Examples of this are given extensively in the Costa Rican legal system; for example, in concessions for the exploitation of public services, under Article 16 of the Regulatory Law of Public Services (Ley Reguladora de los Servicios Públicos), number 7593, the environmental impact study is a non-deferrable requirement for the granting of the concession. Another example of this is found in the area of buildability, in which, according to what is prescribed in the Construction Law (Ley de Construcciones), Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), and the Municipal Code (Código Municipal), the public authority in charge of carrying out the works is the Local Corporation in the territorial district where the project will be carried out. In that sense, the environmental procedure is intertwined and linked, as a prior requirement, with the authorizing procedure. This is typical of the cross-cutting nature that characterizes environmental law, which is, moreover, multidisciplinary. This is determinative in order to establish the possibility of the former being able to produce its own legal effects or not, that is, the environmental procedure, since, as stated above, only acts that have such an effectual dimension can be subject to possible challenge in the jurisdictional forum, either due to their condition as final acts, or due to their own effect, despite being procedural or preparatory acts. The understanding of this dilemma can generate, as is frequent in law, different positions depending on the legal hermeneutics with which it is addressed. This Court is not unaware of the different doctrinal positions that are issued regarding the direct challengeability or not of the environmental license (licencia ambiental). From this point of view, the solution will be different if the point is considered from the orientation of the environmental procedure itself, considered in its individual sphere, or from the authorizing procedure by virtue of which the former is issued. In the first case, the various variables that converge in the procedure would lead to determining that it is one within which a final decision is issued, and therefore, challengeable in this forum. Specifically, within the framework of that position, the environmental viability (viabilidad ambiental) would constitute the formal manifestation of administrative will, the culmination of that procedure, which would generate an act, final in that chain, that would express the advisability or not of carrying out a conduct, as well as the impact mitigation measures that must be adopted. However, this Court subscribes to the traditional thesis, that is, the one that visualizes the environmental procedure in light of the authorizing procedure. In effect, this collegiate body considers that the legislative orientation of the environmental viability (viabilidad ambiental) figure in the national legal regime is clearly oriented toward the perspective of the authorizing procedure. For this, it suffices to observe Article 17 of the Organic Environmental Law, which to that effect indicates that environmental viability is an indispensable requirement for the start of activities. It is evident that if the start of those activities can only occur when another administration grants an authorizing title, in that context, the conceptual character and typology of the EIA must be observed from the understanding of the authorizing procedure for the activity, since it is considered an elemental prerequisite that must be evaluated in another subsequent procedure that determines the authorization for the development of a conduct that is potentially harmful to the environment. VI.- Within this dynamic, it is then clear that the main process is the authorizing one, since it is in this that the act is issued which directly permits the exercise of the activity, work or project. It is precisely the issuance of this authorization that justifies the assessment of environmental incidences in a specific project, since it is upon the request to authorize the development of an activity that the need arises to weigh the effects it could generate within the environmental framework, that is, the potential execution of activities that could become risky or will have an impact or effects on the environment. This is the factual cause that underlies the environmental procedure. More simply, whenever an activity is to be carried out that produces alteration of the environment, prior to issuing the authorization, the assessment of the proposal from the environmental point of view is necessary. At this point, it must be clear that the cross-cutting nature of the environmental procedure does not diminish the relevance of its content, to the point that the authorizing procedure is as determinative as the environmental one, the latter, due to the type of aspects it addresses and the incidence it has within the protective framework of the environment. The environmental viability occurs within a procedure that comes to produce a necessary and binding act that emanates from a non-advisory authority in that specific field, namely SETENA. However, despite its high technical and scientific complexity and the essentiality of its nature by virtue of the protection it intrinsically seeks or intends, the truth is that in its individuality, the environmental decision cannot come to produce a material effect of its own and definitive. Such an effect can only come to materialize if the authorization act on which it depends for such purposes is issued. The environmental viability alone does not permit the exercise of the activity, work or project, but rather translates, it is insisted, into a prior basis, as an elemental prerequisite, for the analysis of the feasibility of adopting the authorization. Note that even with its binding nature, the granting of environmental feasibility does not necessarily presuppose the granting of the authorization for the work or conduct, since it may well be the case that within the authorizing procedure, the requirements that determine the pertinence of granting the authorization are not met, or, for other reasons, it is deemed improper. The binding nature of said procedure or pronouncement is not a criterion that by itself allows supporting direct challenge. That effect is produced by the specialty of the competence that allows the analysis of the environmental variable. It is the law that imposes that necessary and binding character, unlike other internal acts that, in principle, under section 303 of the General Law of the Public Administration, are merely optional and not binding. But this in no way allows the Environmental Impact Study to deploy its effects, by itself and outside the authorizing procedure. Thus seen, it is an act that culminates the analysis at the environmental level, which must be taken into account in the final decision, for purposes of understanding that variable, but which does not limit the authorizing act in the facets of its content. Even, this Court considers, the authority issuing the authorization could impose additional conditions to those foreseen in the Environmental Impact Study, provided they are reasonable, justified, and proportionate. This instrumental character with respect to the main process that permits, as a final effect, the exercise of the activity or work, suppresses the possibility of it being considered a final act or, in the last case, a procedural act with an effect of its own (unless the environmental act were one of denial, in which case, its judicial challenge is fully feasible). This, together with the impossibility of it producing effects in material reality, makes it impossible to consider it a definitive final resolution challengeable in a judicial forum. The fact that this act is the result of a procedure in which analyses, consultations, reports, etc., have taken place, does not lead to considering it as one of possible direct jurisdictional appealability, since, ultimately, it is a formal logical structure, necessary to determine the viability of the proposal in environmental terms, which only makes sense for purposes of issuing the authorization in another procedure. On the other hand, the technical specialty of SETENA does not transmute that non-definitive or procedural nature, as it is not a criterion that autonomously allows an act to be considered challengeable. VII.- From the foregoing, it follows that it is an act that does not produce its own effects independently, the direct challengeability of which in this forum is unfeasible. This is determined by the doctrine underlying Article 163.2 of the General Law of the Public Administration (Ley General de la administración Pública), which advocates the impossibility of judicially appealing acts that do not have that effect of their own, an effect that only occurs when the act resolves, directly or indirectly, the merits of the matter, indefinitely suspends the procedure, or makes its continuation impossible, or when it substantially or directly alters subjective rights or legitimate interests (163.2 and 345.3 of the General Law of the Public Administration), circumstances which, in the judgment of this collegiate body, do not converge in this case. This is confirmed in subsection c) of precept 36 of the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), which indicates, it is insisted, that the claim must be brought, among other manifestations of administrative function, against administrative acts, whether final, definitive, or procedural with an effect of their own. In the case at hand, the challenged conduct, namely, resolutions number 1156-2007-SETENA, 1591-2007-SETENA, and official letter number CP-101-2007-SETENA, are manifestations of environmental viability approvals (viabilidades ambientales) regarding real estate projects in the area of Tamarindo, Guanacaste, Cantón de Santa Cruz. From this perspective, pursuant to the Construction Law (Ley de Construcciones), the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), and the Municipal Code (Código Municipal), the authorizing act to carry out such development corresponds to the Municipality of that locality, through the granting of the construction permit (permiso de construcción). It is precisely said "permit," the act that allows the exercise of the requested conduct, that is, the act that effectively creates legal status and which, therefore, is subject to jurisdictional challenge, as has been set forth. The foregoing in no way undermines the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment derived from Article 50 of the Constitution, nor the protective purpose of environmental viability approvals, nor does it contradict the principles for the protection of those rights, specifically, pro natura, precautionary (precautorio), and preventive (preventivo). Quite the contrary. This collegiate body is clear on and recognizes the importance of environmental protection at both the preventive and precautionary levels. However, such protection must be carried out in accordance with the legal and procedural parameters that permeate the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), within which the possibility of challenging a preliminary act (acto de trámite) is only viable when it produces its own effects, and in general, the challengeability of an act, regardless of its nature, would be viable when that direct, own effect actually materializes. Given this situation, the impossibility of the environmental act generating immediate and direct effects makes it an act that cannot be challenged directly in this jurisdiction. This does not prevent control of the administrative function nor the possibility of challenging acts potentially harmful to the environment. What is established is when its reviewability is pertinent and timely. It is within the challenge of the reviewable act that all allegations related to the various variables that were weighed in the environmental venue, together with possible deficiencies that might exist in the authorization phase of the administrative procedure, may be raised. Thus, harm to the environment by illegal acts can be protected through ordinary channels or through the preferential proceeding (trámite preferente), as has occurred here, with the caveats already set forth, and moreover, with a protective framework that is complemented and interwoven with a broad system of interim relief (justicia cautelar) regulated from Article 19 through Article 30 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), so as to permit the survival of the subject matter of the proceeding and the effectiveness of an eventual favorable judgment. In this proceeding, the construction permit has not been subject to challenge, even though it has been certified in the court file that it has been challenged in the administrative channel. In fact, as an additional data point, the challenge made in the municipal venue by the representative of the plaintiff emerges, who also states that said permit is suspended. Coupled with this, as part of the legal arguments raised in that challenge, certain issues that are now reflected in this judicial action were set forth. The foregoing demonstrates the likelihood of exercising the right of action for the alleged deficiencies now accused, once the authorizing act is challenged, which also determines, for those reasons, the inadmissibility of the direct claim against the environmental licenses (licencias ambientales) now sought. Lastly, this Tribunal deems it pertinent to express itself regarding the following point. The fact that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has established in multiple rulings the possibility of challenging environmental licenses is not unknown. Specifically, as a final relevant fact, as is the case with ruling number 18529-08, in which the annulment of environmental viability approvals within the Las Baulas National Marine Park (Parque Nacional Marino Las Baulas) was ordered. However, it must be made clear that this circumstance in no way imposes a duty on this jurisdiction to enter into that same evaluative exercise, but taking as a parameter or benchmark reference the control of legality and not the possible transgression of fundamental rights. The content of both jurisdictions, while they may be considered complements to a system of justice administration that advocates for effective judicial protection and prompt and complete justice, is very different and diverse. The scope of action of this administrative litigation jurisdiction is circumscribed to the control of legality of the administrative function and to the protection of legal situations, in a broad sense, but with the limitations already explained in the preceding sections of this resolution. From that perspective, having determined that we are faced with an act that does not generate its own effect per se and outside the context of an authorization procedure, which in this case has not generated any own effect, its analysis is precluded, and therefore, nothing modifies what was decided in this judgment. VIII.- Therefore, given the indicated nature of the environmental viability approval act, there is no choice but to accept the defense of an act not subject to challenge (acto no susceptible de impugnación), provided for in subsection g) of Article 66 of the Code of Administrative Litigation Procedure, raised by the representation of the co-defendant companies. Therefore, under the protection of article 92.5 of the procedural Code, the inadmissibility of the complaint (demanda) must be declared, and the archiving of the case file ordered. IX.- COSTS. Regarding costs, under the protection of article 193 of the Code referred to so many times, the principle of costs imposed on the losing party applies. POR TANTO. The preliminary exception of act not subject to challenge raised by Name5194. and Name102802. ., based on Article 66 subsection g) of the Code of Administrative Litigation Procedure, is accepted. Consequently, the inadmissibility of the proceeding brought by the Association Name53622. is ordered. The archiving of the case file is ordered. Both costs are borne by the plaintiff. NOTIFY. Name136022 Name140718 EXPEDIENTE:08-000300-1027-CA PREFERENTIAL PROCEEDING (PROCESO DE TRAMITE PREFERENTE) PLAINTIFF: ASOCIACIÓN P. M. DEFENDANTS: ESTADO, P. Y S. S.A. Classification prepared by the CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for a fee is prohibited. It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 22-03-2026 07:43:48. SCIJ de Hacienda SCIJ de la Procuraduría General de la República