Res. 00112-2012 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III — Annulment of agricultural-to-high-density-residential land-use change in Vásquez de CoronadoAnulación de cambio de uso de suelo agrícola a residencial de alta densidad en Vásquez de Coronado

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III

Resolución Nº 00112 - 2012

Fecha de la Resolución: 05 de Mayo del 2012 a las 11:18

Expediente: 11-002114-1027-CA

Redactado por: Silvia Consuelo Fernández Brenes

Clase de asunto: Apelación Municipal

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL





Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: Derecho Municipal

Tema: Urbanismo municipal

Subtemas:

Alcances del control de desarrollo urbano como competencia de la municipalidad.
Distinción entre los procesos de fraccionamiento y urbanización.
Finalidad y efectos de la cesión gratuita de zonas verdes o de facilidades comunales.

Tema: Municipalidad

Subtemas:

Alcances de la competencia en el control del desarrollo urbano.
Distinción entre los procesos de fraccionamiento y urbanización.
Finalidad y efectos de la cesión gratuita de zonas verdes o de facilidades comunales en proyectos urbanísticos.

Tema: Fraccionamiento y urbanización

Subtemas:

Alcances del control de desarrollo urbano como competencia de la municipalidad.
Distinción entre ambos procesos.
Finalidad y efectos de la cesión gratuita de zonas verdes o de facilidades comunales.

Tema: Planificación urbana

Subtemas:

Alcances del control de desarrollo urbano como competencia de la municipalidad.
Distinción entre los procesos de fraccionamiento y urbanización.
Finalidad y efectos de la cesión gratuita de zonas verdes o de facilidades comunales.

Tema: Plan regulador

Subtemas:

Naturaleza jurídica y contenido.
Alcances del control de desarrollo urbano como competencia de la municipalidad.
Distinción entre los procesos de fraccionamiento y urbanización.

Tema: Certificación de uso de suelo

Subtemas:

Acto de naturaleza declarativa que no genera derechos.

Tema: Uso del suelo

Subtemas:

Certificación municipal constituye un acto de naturaleza declarativa que no genera derechos.

Tema: Estudio de impacto ambiental

Subtemas:

Requisito necesario en el desarrollo urbanístico en aplicación del principio precautorio.

Tema: Principio precautorio en materia ambiental

Subtemas:

Aplicación en materia urbanística.

Tema: Acto administrativo

Subtemas:

Contenido de la motivación, el motivo y el procedimiento administrativo como elementos esenciales.

Tema: Motivo del acto administrativo

Subtemas:

Concepto y distinción con la motivación.

Tema: Motivación del acto administrativo

Subtemas:

Concepto y distinción con el motivo.

Tema: Vigilancia municipal urbana

Subtemas:

Ejercicio del poder de policía.

Tema: Poder de policía

Subtemas:

Competencia municipal en la verificación del cumplimiento de la regulación urbanística.

“A.- FUNDAMENTOS PARA LA DECISIÓN DE ESTE ASUNTO.-

VI.-  Por el contenido del acuerdo impugnado y en atención a los motivos de impugnación, se estima necesario clarificar, no sólo el ámbito competencia de las municipalidades en el ámbito urbano-local, sino en particular de la diferenciación de los conceptos de fraccionamiento y urbanizaciones, así como el fundamento jurídico para la exigencia de la dotación de parcela o terreno del lote a urbanizar, para destinarlo a zona verde, conforme al mandato legal del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. Asimismo, se clarifican el contenido de la motivación, el motivo y el procedimiento administrativo, como elementos esenciales de los acto. Todo lo anterior, para poder analizar, finalmente, el acuerdo apelado.

V.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- El ámbito de la competencia municipal en la planificación urbana local no se circunscribe únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas-, sino que se extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve),  " los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos."

El "poder de policía " es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número  401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, todas de la Sala Constitucional.)

VI.- DE LOS PROCESOS DE FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN.- Por la trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos conceptos, siendo que la actuación impugnada conlleva en si mismo la realización de un proyecto urbanístico. Así,

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas …” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques , así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resolución número 175-2009 de la Sección Tercera de este Tribunal. En igual sentido, la número  y 176-2009 de este mismo Tribunal.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, y en especial -de relevancia para resolución de este asunto- de la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades. A este respecto, resulta de relevancia recordar que el bloque de legalidad está conformado no sólo por las fuentes escritas , partiéndose de la Constitución Política, no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, los tratados internacionales, con especial significación de los relativos a derechos fundamentales, las leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, las reglas unívocas de la ciencia y la técnica , en tanto se constituyen, además, en un parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239),  citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p.  43.) En forma concordante, se manifestó Eduardo ORTIZ ORTIZ en la Comisión Legislativa que discutió el proyecto de ley de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

VII.- DE LAS REGULACIONES URBANÍSTICAS EN GENERAL Y LAS MUNICIPALES.- Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas" debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como 

"[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución  de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas";

popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional. Consecuentemente, ello implica la localización , respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión  de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa.

VIII.- DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico:  Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil . En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política."

En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada);

"Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana;

b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna.  Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción  a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos;

c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, " es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente."

"Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”;

d.- el de RENOVACIÓN URBANA : cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales";

que resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio;

e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

IX.- DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PLANES REGULADORES Y SU CONTENIDO.- Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".-

Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material- con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido , que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación, que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal , de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial. En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número  2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho.

X.- DEL OTORGAMIENTO Y EFECTOS DE LOS USOS DE SUELO.- Habiéndose hecho referencia a la competencia de las municipalidades en el ámbito del urbanismo local y el contenido y trascendencia de las regulaciones urbanísticas; se procede a clarificar el contenido y efectos de los usos de suelo, en atención a que el contenido de la decisión impugnada, es precisamente la determinación de un uso no conforme, respecto de la actividad pretendida por la interesada. En efecto, los certificados de uso del suelo son actos administrativos de naturaleza declarativa y no constitutiva, en tanto acreditan hechos o circunstancias, de manera que no crean ni modifican situaciones jurídicas –tal y como lo señala la jurisprudencia administrativa, así por ejemplo Procuraduría General de la República en sus dictámenes número C-327-2001 y C-357-2003–, toda vez que se trata de un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración (local o el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, según corresponda, esto es si se trata de un fraccionamiento, en el primero caso, o de una urbanización en el segundo), acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva; conforme lo dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. En este sentido es que debe tenerse en cuenta que la doctrina y la jurisprudencia – tanto constitucional como contencioso-administrativa- ha señalado que los planes urbanísticos son disposiciones normativas en los cuales se disciplina el uso del suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien. Así, se prohibe el otorgamiento de visado cuando el uso pretendido sea incompatible con el dispuesto en la respectiva regulación. En forma concordante, del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo de la GAM, se entiende que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, en su artículo 12 se señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala en forma expresa:

"El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión." (El subrayado no es del original.)

De tal suerte, que por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el reglamento de zonificación, que integra el plan regulador local; de manera que simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación, con lo cual, es un acto meramente declarativo, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos. Por esta razón la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, en tanto no resulta legítimo alegar que se constituye en un acto declarativo de derechos. De manera que es precisamente por su naturaleza declarativa, que los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no resulta posible consolidar ninguna situación jurídica preexistente al acto certificante.

XI.- Sin embargo, es importante tener en cuenta que el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo que es, sí se constituye en un acto de gran importancia, en tanto su contenido y función es acreditar hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o para tramitar patentes municipales para ejercer determinadas actividades, para cuya adopción requiere –sine qua non– del correspondiente certificado de uso del suelo. En virtud de lo anterior, es que salta a la vista la importancia de que los mismos sean otorgados conforme al bloque de legalidad, esto es, a las regulaciones urbanísticas, sean éstas los planes reguladores urbanísticos propios de cada cantón o de los planes regionales (por ejemplo, el GAM) o de las dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de aplicación supletoria en ausencia de las propias locales (Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana y sentencias número 4205-96 y 2003-11397 de la Sala Constitucional).

XII.- DE LA EXIGENCIA DE LAS EVALUACIONES AMBIENTALES.- En materia ambiental -de la que forma parte el urbanismo, según lo indicó la propia Sala Constitucional en la citada sentencia 3656-2003-, resultan de aplicación una serie de principios constitucionales ambientales, que cumplen su función orientadora, integradora e interpretativa –en los términos previstos en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública-, cuyo rango normativo es, cabalmente de orden constitucional, en tanto interpretan, integran y orientan la aplicación de un derecho fundamental, en este caso, de la tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conforme a las previsiones del numeral 50 de la Constitución Política y los tratados internacionales de la materia. Entendemos entonces que, en tanto existe una obligación para el Estado Costarricense en su conjunto –es decir, sin exclusión de ninguna institución pública-, así como para los administrados, en el respeto de este derecho fundamental, estos principios condicionan la actuación –tanto de las administraciones públicas como de los particulares- cuando tengan algún nivel de incidencia en el ambiente. Así, para la adopción de una decisión final (acto final), la Administración se ve compelida a realizar todas las gestiones necesarias para impartir justicia, en este caso, administrativa, que obliga a investigar de la mejor manera, para adecuarla a los antecedentes "legítimos y reales" (motivo) en los que sustenta la decisión final (contenido) en adecuación a la finalidad legítima y permitida por el ordenamiento jurídico (fin); pudiendo en consecuencia requerir probanzas o trámites previos, a fin de adecuar la decisión final a un criterio objetivo y no antojadizo o arbitrario, cabalmente en aplicación de los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto la ciencia y la técnica se constituyen en parámetros de la discrecionalidad administrativa. En este sentido, en materia ambiental, cobran especial significación estas consideraciones, por implicar la aplicación, de manera conjunta de dos principios constitucionales ambientales, de gran trascendencia, a saber la objetivación de la tutela del ambiente y el principio precautorio. El primero (la objetivación de la tutela del ambiente), tiene como contenido que en esta materia (la ambiental) sea exigida la necesaria  motivación en criterios objetivos –consistentes en estudios técnicos y científicos– de las decisiones y actuaciones administrativas en el marco de las diversas funciones públicas que realiza el Estado en atención a efectivizar la tutela ambiental; y es así como resulta de aplicación tanto en el ámbito del ejercicio de la función materialmente administrativa, como también en el de la función legislativa y, por supuesto, de la función jurisdiccional. En atención a lo anterior, es posible concluir que en tales supuestos –al momento de promulgar una ley, adoptarse una norma reglamentaria, al emitirse un fallo jurisdiccional, o realizarse una actuación materialmente administrativa, la decisión del legislador, jerarca administrativo, el juez o del funcionario–, la discrecionalidad de los Poderes Públicos se ve reducida a cero. Este principio encuentra su sustento y desarrollo en los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública de manera genérica, y más concretamente, como derivado del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que exige como requisito previo a la aprobación y realización de cualquier proyecto que pueda tener alguna incidencia en el ambiente, la evaluación de impacto ambiental, su control, que por interpretación podemos extenderlo a la exigencia de probanza técnica y científica que sustente toda decisión de la Administración Pública en la materia ambiental en sus diversas manifestaciones de la función pública. Y el segundo, el principio precautorio o principio de la evitación prudente , cuya denominación se origina en el latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, se aplica a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. Así, la acción de prevenir pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Este principio es corolario del principio de responsabilidad, ya que surge de la consideración de los nuevos riesgos y daños que la conducta humana provoca en la naturaleza,  en atención al tipo de lesiones que se pueden causar sobre el ambiente y la salud de las personas, que se califican de irreversibles, no sólo por su dimensión, sino también por su acumulación. Por tal motivo es que  es posible concluir que  la realización de los estudios técnicos actúa como condicionante necesario para la correcta aplicación del principio precautorio en materia ambiental; como se ha establecido en el Estudio Kourilisky-Viney del veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (KOURILSKY, Phillipe, VINEY, Geneviève. Le principe de Précaution. Rapport au Premier Ministre. Editions Odile Jacob. La Documentation Française, 2000. p. 56. Traducción libre y citado por MILANO SÁNCHEZ, Aldo. El principio precautorio. pp. 74, 75 y 177); en el Pronunciamiento o Comunicación de la Unión Europea de febrero del año dos mil –COM–; en la Resolución  de Niza, de diciembre del año dos mil y en la propuesta de la Science and Enviromental Health Network (SEHN), que establecen pautas para la operatividad de este principio, al exigir como sustento de cualquier decisión de la Administración, la definición, graduación y evaluación del riesgo, para lo cual se requieren de los necesarios estudios objetivos previos. Así, el contenido del principio precautorio se refiere a la actitud cautelosa que se debe tomar cuando surja alguna duda razonable -no comprobable mediante métodos objetivos y/o científicos- en relación con la peligrosidad de cualquier actividad, por las posibles repercusiones ambientales, sea, para impedir daños graves e irreparables, ya sea para imponer medidas cautelares en la tramitación de los procedimientos o en la fase de ejecución del derecho otorgado, prohibirla (decisión final o de fondo) o para imponer las medidas correctivas o de mitigación necesarias (decisión final o de fondo) condicionantes de la actividad autorizada a fin de evitar el daño ambiental y en la salud de las personas. Se trata de determinar las situaciones de riesgo para el ambiente (concepto entendido de manera amplia e integral, que comprende tanto los elementos de la biodiversidad natural, como los elementos del urbanismo, según interpretación dada por la propia Sala Constitucional en sentencia número 2003-3656, de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres) y que tienen o pueden tener repercusiones negativas en la salud de la población; y con ello, se condiciona la actuación de la Administración, donde se presentan las siguientes situaciones: 1.) la aplicación de manera tajante el principio de la prevención, que se traduce, en la imposibilidad de la autorización y realización del proyecto sometido a evaluación, cuando se está ante un criterio técnico y científico certero de que una actividad humana (de cualquier índole, sea pública o privada, empresarial, industrial, comercial, agrícola, etc.) provocará un daño al ambiente y a sus elementos, por cuanto se parte del deber de evitarlos con anticipación. Asimismo, este principio se traduce en la la adopción de acciones anticipativas positivas para la evitación del daño (a modo de ejemplo, decretos de protección de especies, vedas, definición de anillos de contención del área urbana, determinación de áreas especiales protegidas, etc.); 2.) la adopción de medidas de mitigación del daño ambiental y de los riesgos en la ejecución de los proyectos técnicamente establecidas, como elemento condicionante de los permisos y autorizaciones de proyectos, cuando como producto de las evaluaciones técnicas, científicas y objetivas previos sobre los posibles impactos en el ambiente, se concluya que la misma tiene niveles de contaminación previamente determinados como aceptables con criterio científico y técnico. Lo anterior resulta de trascedencia por cuanto de comprobarse el incumplimiento de tales medidas, resulta obligada la cancelación del derecho conferido, previo procedimiento ordinario al efecto; y 3.) cuando técnica, objetiva y científicamente existe duda razonable del impacto en el ambiente y salud de las personas con la implementación y ejecuciòn de un determinado proyecto, resulta obligada para la Administración la aplicación del principio precautorio o pro natura, que exige la denegación del permiso o autorización requerida,  o lo que es lo mismo, su denegación. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible o una duda al respecto, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en la materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto, de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Una de las características esenciales del Derecho Ambiental es que aún cuando en última instancia se apoya en un dispositivo sancionador; su objetivo es fundamentalmente preventivo, en tanto lo que se pretende es precisamente evitar que se produzcan daños al ambiente. Por ello son necesarias acciones que se anticipen a cualquier acción contaminante –degradación del ambiente–, en lugar de limitarse a verificar e intentar a posteriori reparar los daños, que en muchos casos, son irreversibles. El reconocimiento jurídico del principio precautorio es una realidad, de manera que no sólo lo tenemos como tal (principio o valor), sino, en nuestro caso, como una verdadera norma jurídica, tanto a nivel internacional, como en el interno. Así, en el primero, encontramos expreso reconocimiento en las siguientes convenciones: el Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa del ozono, de mil novecientos ochenta y siete; el Principio 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; la Declaración de Río de mil novecientos noventa y dos; la Convención marco sobre el cambio climático de mil novecientos noventa y dos; el Protocolo de Cartagena sobre seguridad de las biotecnologías del Convenio sobre biodiversidad, aprobado en enero del año dos mil; y, el Convenio de Estocolmo para la eliminación  de contaminantes orgánicos persistentes, firmado en mayo del dos mil uno. En el orden interno nacional también se recoge en forma expresa este principio, a modo de parámetro o criterio para aplicar la normativa ambiental, además de lo dispuesto en el citado  numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente , que dice textualmente:

"Evaluación de impacto ambiental . Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnico Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental";

en lo dispuesto en el artículo  11 incisos 1) y 2) de la Ley de la Biodiversidad, número 7788, del treinta de abril de mil novecientos ochenta, que en lo que interesa dispone:

"Criterios para aplicar esta ley. Son criterios para aplicar esta ley:

1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia, anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas.

2.- Criterio precautorio o in dubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección."

Por ello, si ese basamento técnico-científico-objetivo no existe, obliga a las Administraciones a procurarse ese elemento para poder adoptar una decisión seria y responsable ante la situación planteada, cabalmente para conformar el motivo del acto administrativo que finalmente se adopte; además, claro está, de su adecuación a la normativa urbana para el desarrollo del cantón (sujeción a los Planes Reguladores u Ordenamientos Territoriales). Así, según lo indicado, en virtud de la aplicación de este principio, se invierte la carga de la prueba a cargo del desarrollador, en tanto tiene que acreditar que el proyecto que proyecta o la actividad que pretende realizar, no provoca daño a los recursos y elementos de la naturaleza, no afecta el equilibrio ecológico de la naturaleza y no causa  causa perjuicio en la salud de las personas. Lo anterior encuentra su justificación, por cuanto  se dispone toda vez que se está ante un conflicto de naturaleza urbano-ambiental, ámbito del recurso que tiene particulares disposiciones y principios de  orden legal, entre ellos, "el que contamina paga" y la inversión de la carga de la prueba, contenido en normas internacionales, sobre todo a partir de la  Declaración de Río (de 1992), que en su principio 16 lo enuncia de la siguiente manera:

"Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamine debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales." 

Asimismo, se desarrolla en nuestra legislación, en el artículo 2 inciso d) de la Ley Orgánica del Ambiente, que expresamente dispone entre sus principios rectores, la responsabilidad objetiva en la causación de los daños ambientales, conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales vigentes. Debe entenderse que en lo que respecta a la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental, de la que forma parte el urbanismo (como ya se indicó anteriormente), ésta se traduce en una presunción de causación de daño ambiental del desarrollador del proyecto que pretende su autorización o que se ejecuta, sobre la base de una responsabilidad patrimonial objetiva; lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 1048 del Código Civil, que establece una responsabilidad objetiva por el riesgo creado o riesgo provecho y de las propias normas de la Ley General de la Administración Pública (artículo 190 y siguientes), que ha sido reforzada al tenor de diversas leyes especiales ambientales. Lo anterior encuentra sustento expreso en nuestra legislación nacional en el artículo 109 de la Ley de Biodiversidad, número 7788, del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, por el que la carga de la prueba en los procedimientos ambientales corresponderá a quien solicita la autorización, licencia o permiso de uso o aprovechamiento de recursos naturales, o al infractor, a fin de demostrar que él no causó el daño, o que su actividad no generará daño al ambiente, en los siguientes términos:

"Carga de la prueba: La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitida, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso de acceso a la biodiversidad a quien se le acuse de haber ocasionado daño ambiental."

XIII.- DEL MOTIVO Y LA MOTIVACIÓN COMO ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ACTUACIÓN FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- La existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y  motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). La motivación consiste

"... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M. Fernando Pablo, en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado. Por su contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar los elementos mínimos de este principio constitucional

"(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada ..." (El resaltado no es del original.)

Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, resulta exigido para la Administración motivar los actos que imponen obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos; los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de carácter general. Así, si no hay motivación, se incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto, viciándolo de nulidad absoluta.

XIV.- De igual suerte, y muy ligado al elemento anterior, aún y cuando no pueden confundirse, el motivo es un elemento esencial del acto administrativo al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, constituido por "los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste." (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 370). Así, son las causas o presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la adopción del acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea legítimo , por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustentan la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con el otro elemento comentado (la motivación del acto), de donde, el contenido debe ser correspondiente con el motivo. Finalmente, el fin, "es el resultado metajurídico y objetivo último que persigue el acto administrativo, en relación con el motivo" (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 378). Este elemento siempre es reglado, en tanto la ley lo fija de manera expresa y específica, y en su defecto, corresponderá al juez su determinación, sobre la base de los otros elementos del acto (motivo y contenido)no existiendo discrecionalidad para la Administración para su determinación. Así, el fin no es ni puede ser en beneficio personal del servidor público o de un tercero. De suerte que, si hay irregularidades en el motivo y el contenido, irremediablemente ello se traduce en una inadecuación del acto a su fin, manifestándose como un vicio por exceso de poder, como lo prevé el artículo 131 de la citada Ley General de la Administración Pública.”

 

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Exp. No.11-002114-1027-CA

No. 112-2012

SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las once horas dieciocho minutos del cinco de mayo del dos mil doce.

Conoce este Tribunal, en su condición de jerarca impropio municipal, del recuso de apelación, interpuesta por Nombre102993  , JUAN JOSÉ SALAZAR VARGAS, Nombre102994   , MIGUEL CORRALES UGALDE e HILDA MÉNDEZ SOTO, con número de cédula número CED78932, , ,  y CED78933, respectivamente, y todos vecinos de San Isidro de Coronado contra el acuerdo 2011-147-015, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Vásquez de Coronado en la sesión ordinaria número 047-2011, del catorce de marzo del dos mil once.

Redacta la Juez Fernández Brenes .

CONSIDERANDO:

I.- DE LOS HECHOS TENIDOS POR PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tiene por acreditado el siguiente elenco de hechos probados: 1.) Que en la sesión ordinaria número 044-2011, celebrada por el Concejo de la Municipalidad de Vásquez de Coronado el veintiuno de febrero del dos mil once, participan la diputada Alicia Fournier y el Defensor Adjunto de los Habitantes Luis Fallas, a requerir la aplicación del Transitorio cuarto del Plan Regulador del cantón en beneficio de la Asociación Cantonal de Vivienda, por una única vez, en relación con la finca propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima, con matrícula de folio real número Placa17151, para poder levantar en ese inmueble, un asentamiento para doscientas setenta y tres familias en situación precaria. Lo anterior se urge para que se puedan continuar con los trámites respectivos. El último indica que "... con el levantamiento, con la excepción que se está pidiendo aquí, no es que mañana van a empezar esta gente a construir sus casas, lo único que se va a hacer es darle un banderazo de salido para que el desarrollador que está aquí, haga los estudios de factibilidad y para que los requisitos que se aportaron, puedan tener una vigencia; aquí se cometió un error y fue pedirles requisitos que son posterior a ese levantamiento, ..." (folios 1 a 17);  2.) Que en la indicada sesión ordinaria 044-2011, el ingeniero municipal, de Gestión de Desarrollo Territorial, Alfredo Zeledón, manifiesta que esa dependencia, respecto del lote en cuestión, determinó: "... sobre esta área y con base a la información existente y según información geográfica ambiental se ha determinado la densidad poblacional considerando el entorno, el patrón de crecimiento, la tendencia de desarrollo, el potencial y capacidad de carga, la aplicación del sitio prevención, que brinda la garantía a la vida humana y en aras de la calidad de vida, como lo merecen los posibles beneficiarios del proyecto, ciento cuarenta y cuatro habitantes por hectárea, lo que se traduce en la posibilidad de favorecer a ciento catorce familias de seis miembros cada una del Cantón; esta densidad aplicaría siempre y cuando se encuentre con una planta de tratamiento para aguas residuales, para las dos hectáreas, porque el análisis se hizo con base a la estructura de la finca que es una estructura variada, se plantea para dos hectáreas 9037.7 metros cuadrados restantes, y siguiendo el análisis aplicado al área no restringida, porque la instalación va hacer restricciones que establece el mismo código de construcciones, se establece una densidad poblacional de cincuenta y ocho habitantes por hectárea; sin embargo, y hasta tanto se cuente con la totalidad de los estudios requeridos como el ambiental, previa presentación y aprobación del estudio de impacto ambiental EIA, pronunciamiento del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, con respecto a zonas de protección hídrica, las áreas señaladas en el mapa anexo, que se presentó un mapa de la situación esta, puede variar, lo que implicaría una disminución o un aumento en la caída poblacional; es importante señalar que el estudio de impacto ambiental requerido para el proyecto debe contemplar e incluir análisis de variables antropológicas y arqueológicas para el sitio de Loma Bonita, código SJ 58 LB, existente en el predio , según información del Museo Nacional." Agrega que "... dado que la densidad poblacional que aplicaría bajo el principio de ley de condominios no es viable para la situación, se planteó también que hicieran el planteamiento aplicado al transitorio cuarto, que establece directamente la zona residencial de alta densidad que le ha dado mayor favorecimiento al desarrollo del proyecto, mas no así desde el punto de vista de ley de condominales (sic). Este proyecto fue un poco largo y tedioso. De hecho la información, en cuanto a la Administración, está basada en estudios del Senara, en estudios del mismo sitio y está representando acá, desde la perspectiva ha habido un seguimiento a la situación." Aclara que "... , con respecto a la densidad poblacional, hay que aclarar primero, qué (sic) se  entiende por densidad poblacional y viene siendo el sinónimo de capacidad carga del sitio base a los requerimientos que pueden dársele y lo que se (sic) te puede aguantar; con base al análisis que hizo la administración sobre la finca, considerando varios parámetros bastantes, dicho sea de paso, la información que nosotros tenemos, se encontró con que la finca tiene tres estratos distintos, tres estratos son particulares: un estrato plano que aguanto poco más o menos de 114 habitantes por hectárea; un estrato digamos de pendiente moderada que aguanta 58 habitantes por hectárea; y un estrato que no tiene capacidad de carga puesto que son pendientes superiores a un 30% lo cual se traduciría como la pendiente que puede ser un tractor arrastrando con una carga atrás. En el caso particular del proyecto Viento Fresco, lo que se le recomendó a ellos, cuando ellos pidieron la densidad poblacional aplicándolo a condominios, es una especie de juego de azar, en el tanto de que puede ser que sirva, puede ser que no sirva, porque la Administración, como lo dije al principio, generalmente se limita a decir sí o no, sin analizar la información; y es responsabilidad directa de la Administración analizar información fundamental razonar cada criterio que emita. Desde la perspectiva, con base al análisis que se hizo, la densidad, desde el punto de vista de condominio, no le servía al proyecto; de hecho en términos reales, no le sustenta; entonces la misma Administración se encarga de recomendar en este caso la autorización que solicitan ante el Concejo Municipal, o sea sus personas, la posibilidad de aplicar el transitorio cuarto; el transitorio cuarto establece el Plan Regulador, la regulación del uso de suelo, más no así las familias; entonces como Doña Alicia apuntaba, en término real, lo que se le pide al Concejo en estos momentos es, dado que la densidad desde el punto de vista condominal (sic) no aplica, porque es muy baja en realidad para lo que quieren hacer; el transitorio cuarto establece, si no me falla la memoria, en el último párrafo, que aplicará a las fincas, y  para tales fines, subutilizará la densidad de la zona de alta densidad, si no me falla la memoria, son 141 habitantes por hectárea. Eso haría una mayor capacidad de carga al sitio; aún así, esa capacidad de carga al sitio está en función de los estudios puntuales que se hagan, porque hay que ser claro, la densidad no es un parámetro más que dé la capacidad de carga al sitio, pero la capacidad de carga no se conoce aún, hasta determinar cuál es exactamente el factor que aguanta esto, limitantes por pendiente, limitantes por infiltración, limitantes por tabla de agua, limitantes por zona de protección, limitantes por uso de bosque. Hay una serie de factores que están limitando la densidad; por eso mismo es que no se da una densidad total para área sino una densidad por calidad de sitio, pendiente del cero al 5%; del 5% al 15%; y del 15 en adelante. Los parámetros que se presentaron aquí fueron, el 24 de octubre, si no me equivoco, se presentaron ante el Concejo Municipal, se hizo una presentación de cuáles son los parámetros para tales fines; bajo esa perspectiva viéndolo del punto de vista condominal que fue lo se suscitó y se contestó, no es factible desarrollar un proyecto abarcando mayor cantidad de gente; en cambio, bajo la figura del transitorio cuarto, elevando la alta densidad la zona, los estudios determinaron específicamente cuál será la capacidad que tenga el sitio, porque yo puedo forzar la gente a un lugar, pero el lugar no me lo va aguantar; y eso se ha repetido en distintas ocasiones en este país, y más recientemente el año pasado en algunos lugares de Escazú, donde la densidad se había suministrado y lo que ocurrió fue un accidente que lamentablemente costó vidas humanas. Entonces, hasta no tener claro cuál es el parámetro, cosa que hacemos estudios puntuales en este caso en la empresa desarrolladora para presentar los estudios puntuales, determinarán que el parámetro mínimo, máximo que nosotros podemos dar son 149 habitantes por hectárea, zona de alta densidad, cambiando la zona de uso agropecuario a zona de alta densidad, aplicando el transitorio cuarto del Plan Regulador; entonces, con base a esos estudios, podríamos determinar efectivamente cuál será la densidad que puede aguantar el sitio. Por ahora la Administración no cuenta con el recurso instalado para hacer la inversión en una propiedad privada para determinar cuál sería la densidad óptima; lo hacemos desde el punto de vista de información que hemos recolectado a través de Senara, a través de la Comisión, a través de Setena, a través de lo que fue el proyecto 032; ..." Considera que "... exceptuando la finca Viento Fresco a la zona agropecuaria y pasándola a la zona de densidad daría posibilidades de hacer un estudio de forma, que el desarrollador establezca al principio, al inicio o después o durante el proceso; es un proceso inherente al proceso de construcción, así como los estudios que tenían que presentar de permeabilización de estabilidad, serán estudios posteriores; pero hoy por hoy, la única forma de poder arrancar con este proyecto, es exceptuando Viento Fresco de la parte del uso agropecuario pasándolo a la parte de alta densidad." Advierte que, "solamente el Concejo Municipal puede hacer el cambio de uso de suelo, nadie más; es una facultad que le otorgó la Ley de Planificación Urbana al Concejo Municipal; inclusive, recientemente el mismo Setena le estableció esa potestad al Concejo, porque la representación del uso de suelo en realidad que de acuerdo con el mismo Plan Regulador, lo establece el artículo primero, es el Concejo el que tiene que hacerlo; nadie más" (folios 1 a 17, no siendo el resaltado del original); 3.) Que de manera definitiva, por acuerdo 2011-044-03, de la sesión ordinaria número 044-2011, del  veintiuno de febrero del dos mil once, el cuerpo de ediles dispone: "Se aprueba aplicar, por una única vez, el Transitorio Cuarto del Plan Regulador, a la finca folio real número 211220-000, propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima, a fin de que la Asociación Cantonal de Vivienda disfrute del beneficio de densidad poblacional definido para la zona de Alta Densidad, conforme al punto 4.2 del mismo transitorio. Se fundamenta el acuerdo en que la Asociación debe continuar con los trámites para el desarrollo del proyecto de vivienda" (folios 1 a 17); 4.) Que el veintiocho de febrero del dos mil once, un grupo de vecinos (doscientos cuatro en total) en nota dirigida al Concejo con copia a la diputada Alicia Fournier y al Defensor Adjunto Luis Fallas, solicitan la revocatoria del acuerdo anterior, alegando que la aprobación de un proyecto habitacional mereció estudio y debate (folios 18 a 28); 5.) Que en memorial fechado el cuatro de marzo del dos mil once, Nombre102994   , José Francisco Cascante Vargas, interponen recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra el acuerdo del Concejo indicado (31 a 39); 6.) Que en sesión ordinaria número 046-2011, celebrada el siete de marzo del dos mil once, el cuerpo de regidores recibe a Nombre102993  , vecino de San Isidro de Coronado y a Juan José Salazar, en representación de los vecinos de San Rafael de Coronado, quien presenta recurso extraordinario de revisión contra el acuerdo 2011-044-03, de la sesión ordinaria número 044-2011, del  veintiuno de febrero del dos mil once, disponiéndose por acuerdos 2011-046-016 y 2011-046-017, pasar las impugnaciones (recursos ordinarios de revocatoria y apelación interpuestos por los vecinos de San Isidro de Coronado y el extraordinario de revisión de Juan José Salazar Vargas) a estudio de la Comisión de Jurídicos y de Vivienda para su análisis (folios 40 a 47); 7.) Que por acuerdo 2011-046-034, de la sesión ordinaria número 046-2011, del siete de marzo del dos mil once, el órgano deliberativo municipal de Vásquez de Coronado dispone acoger el informe de la Comisión de Jurídicos presentado por el regidor Carlos Rodríguez Murillo, por lo que anula el acuerdo número 044-2011, del  veintiuno de febrero del dos mil once,por haberse adoptado sin el respectivo informe de Comisión, con infracción del numeral 44 del Código Municipal,  por lo que envía el expediente a la Comisión ampliada de Asuntos Jurídicos y Vivienda, con el fin de analizar el caso y emita el criterio respectivo (folios 40 a 49); 8.) Que el catorce marzo del dos mil once, Nombre102993   se adhiere al recurso de revocatoria con apelación en subsidio interpuesto por Nombre102994    y José Francisco Cascante Vargas (folio 55); 9.) Que por acuerdo número 2011-047-011, de la sesión ordinaria 047-2011, celebrada el catorce de marzo del dos mil once, se acoge el informe de la Comisión de Jurídicos acumulan las impugnaciones formuladas (recursos  ordinarios de revocatoria y apelación y el extraordinario de revisión) y derogan el acuerdo 2011-044-03, de la sesión ordinaria número 044-2011, del  veintiuno de febrero del dos mil once, por razones de inoportunidad e ilegalidad al lesionar el artículo 44 del Código Municipal (folios 50 a 51); 10.) Que por acuerdo número 2011-047-015, de la sesión ordinaria 047-2011, celebrada el catorce de marzo del dos mil once, de manera firme y unánime, acoge la moción presentada por los regidores Greivin Mora Gómez, Krisia María Montoya Calderón, Carlos Rodríguez Murillo, Roger Cascante Rodríguez, Mireya González Núñez, Rolando Zamora González y el Regidor Suplente Iván Jiménez Hidalgo, quien vota en sustitución de la Regidora Propietaria Mayela Morales Rodríguez, quien se acoge al artículo 31, inciso a) del Código Municipal, " la cual se dispensa del trámite de comisión, y que a la letra dice: Los Regidores preocupados por el problema de vivienda que atraviesa el Cantón, y en vista de los últimos acontecimientos en relación con el tema, presentamos al Concejo la siguiente moción: solicitamos a este Concejo la aplicación del Transitorio  Cuarto del Plan Regulador actual, a la finca que se encuentra inscrita al folio real con el número 211220-000, propiedad de Viento Fresco S.A., para lo cual deberá cumplirse con la normativa vigente que le resulte aplicable, además en vista de que, según lo informó a este Concejo el Ing. Alfredo Zeledón, ya se han presentado todos los requisitos técnicos necesarios para dar este paso, sugerimos la dispensa de trámite de este asunto, con el fin de que se continúe con los trámites correspondientes. Trasládese copia del presente acuerdo a la Sra. Guiselle Jara, Presidenta de la Asociación Cantonal de Vivienda" (folios 50 a 51); 11.) Que con ocasión del anterior acuerdo, la Municipalidad otorga uso de suelo a la propiedad con plano catastrado número SJ-1305546-2008, ubicado en Zona de Parcelas Agrícolas, para realizar el proyecto urbanístico denominado "Residencial Gaby" (por referencia de oficio C-PU-D-317-2011, del veintiuno de marzo, suscrito por MSc. Leonel Rosales Maroto, Director a.i. de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a folios 91 a 94); 12.) Que mediante oficio C-PU-D-317-2011, del veintiuno de marzo, suscrito por MSc. Leonel Rosales Maroto, Director a.i. de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, pide al Concejo de la Municipalidad Vásquez de Coronado "... aclaración sobre el uso de suelo otorgado y renovado de la propiedad con plano de catastro n°SJ-1305546-2008 en el que se pretende instalar un proyecto urbanístico, denominado Conjunto Residencial Gaby, en la Zona de Parcelas Agrícolas, donde este tipo de desarrollos no están permitidos. No obstante de ubicarse en la finca en esa zona se aplica el Transitorio n° 4 del Plan Regulador de Vásquez de Coronado, contrariando nuestro ordenamiento jurídico, lo que podría acarrear responsabilidad administrativa, civil y penal a los funcionarios que lo permitan. / Para tal efecto transcribo el pronunciamiento emitido por la Asesoría Legal de esta Dirección. / "En relación al asunto arriba indicado, me permito señalar que según el certificado de uso del suelo n° 180-11, extendido por la Municipalidad de Vásquez de Coronado, la finca con plano de catastro n°SJ-1305546-2008 está ubicado en la Zona de Parcelas Agrícolas , en donde el establecimiento de desarrollos habitacionales no está permitido . Se lee en dicho documento, extendido el 24 de febrero del presente año, que el uso es conforme para urbanización, según el transitorio N°4 del Plan Regulador de Vásquez de Coronado, lo que contraría lo señalado en el artículo 14 que regula la Zona de Parcelas Agrícolas (ZPA), zona donde el mismo funcionario responsable del otorgamiento ubicó dicha propiedad, y como lo señalé supra, no se permiten este tipo de desarrollos. / Cabe señalar que el transitorio 4 del mismo Reglamento, se aplica ÚNICAMENTE para aquellos casos de asentamientos existentes consolidados con 1 año mínimo desde el momento de la promulgación del Reglamento, al 23 de abril de 1998 , sea que su existencia como tal date de al menos desde el 23 de abril de 1997. / Además esa condición, este numeral dispone con toda claridad que ese transitorio es para efectos de reubicación de asentamientos bajo condiciones de Riesgos y Amenazas Naturales, de Tugurios y Familias de Interés Social del cantón según el Sistema Financiero  para la Vivienda y previo estudio socioeconómico del IMAS; estableciéndose con meridiana claridad que el programa es para familias del Cantón, que deban ser trasladadas a terrenos cercanos al asentamiento, preferiblemente del mismo Distrito. / Como puede observase, de la claridad del numeral 4, se determina como requisitos sine qua nom para aplicar dicho transitorio, los siguientes: 1- asentamientos consolidados con riesgos y amenazas naturales, de interés social que tengan  más de un año de existencia desde el momento de la promulgación del plan Regulador o sea, que se consolidaron como mínimo en abril de 1997. 2- Las familias debe ser del cantón y estar asentadas cerca del terreno que ocupan en precario, preferiblemente en el mismo Distrito. 3- Deben reunir las condiciones para calificar en el Sistema nacional Financiero para la Vivienda y de previo debe existir un estudio socioeconómico por parte del IMAS. / En dicho transitorio en ningún momento se señala que puedan ubicarse asentamientos en la Zona de Parcelas Agrícolas, área que resguarda los recursos naturales y medio ambiente y de allí que no son permitidas las actividades de mayor impacto, como lo es el asentamiento de desarrollos habitacionales; siendo que solo se permite 2 viviendas por hectárea. Esta zona está reservada para el desarrollo agrícola intenso . Finalmente, es importante señalar la naturaleza jurídica de la figura de "transitorio" en una reglamentación, por lo que traemos a colación el criterio de la Procuraduría General de la República C-210 del 19 de junio 2008 en el que indica: "El tema del Derecho transitorio tiene que ver con aquella normativa de carácter temporal, es decir, con disposiciones cuya vigencia depende de determinadas circunstancias o del acontecimiento de ciertos hechos, de manera tal que una vez que éstos se produzcan, cesan sus efectos. / El término transitorio es definido por el tratadista Guillermo Cabanellas en su Diccionario Enciclopédico de Derechos Usual así: "Transitorio: Temporal. De duración limitada o corta (...)" (Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual . Buenos Aires. Editorial Heliastra. 28 edición. T. VIII. 2003). / Por su parte, propiamente lo que se denomina Derecho Transitorio, lo define ese mismo autor así: "Derecho Transitorio. El establecido por un código o ley para amoldar la situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar los derechos adquiridos, no declarar la retroactividad absoluta de los preceptos innovadores y causar los menores trastornos en la vida jurídica y en general (...) El derecho transitorio , en suma, configura la condicionada supervivencia del derecho derogado, la transigencia temporal con las situaciones más respetables por él creadas (...) por el Derecho transitorio cabe entender el de duración breve y establecida por el mismo; como ciertas leyes que declaran su vigencia por tantos meses o años; y mientras duren éstas o aquellas circunstancias (...)" (destacado nuestro) / En el caso de análisis se tiene que el Transitorio 4 del Plan Regulador de Vásquez de Coronado, en su inciso 4.1 señala: "En el caso de asentamientos en Tugurios, la Municipalidad registrará detalladamente para su Programa de Reubicación, las familias existentes y con, al menos un año de residir en el asentamiento, las cuales serán beneficiadas directas y exclusivas de dicho Programa." En el inciso 4.4. señala: "Los Programas de Desarrollo del tipo de Familias de Interés Social estarán bajo el patrocinio y control directo de la Municipalidad" (destacado nuestro). Es decir en este tipo de desarrollos deben obedecer a programas especiales ed la Municipalidad bajo su control. / Por tanto se tiene que de acuerdo a la jurisprudencia de cita: 1) El transitorio es una medida temporal, de ajuste de la normativa nueva en relación con los derechos subjetivos consolidados; pero en un plazo corto; lo que no se da en el caso del Transitorio del Plan Regulación (sic) de marras, el que tienen de haberse promulgado trece años. 2) Deben mediar las circunstancias que el mismo Transitorio dispone, o sea; asentamientos que fueron registrados oportunamente por la Municipalidad, existentes un año antes de la publicación del Plan Regulador; que medie riesgos y amenazas naturales; ser un programa propiciado y controlado por la Municipalidad. Esta condición debe ser establecida por el Concejo Municipal en un acto administrativo debidamente razonado y motivado. 3) El transitorio no señala que en la Zona Agrícola se puedan establecer desarrollos urbanísticos, siendo una zona cuyo fin es la actividad agrícola intensa y entre sus regulaciones se establecer que se permiten solo 2 viviendas por hectárea; siendo que la Administración no puede hacer excepciones donde la ley no la hace. De permitirse esta situación además de rozar con el bloque de legalidad, abre un portillo para que la Zona Agrícola cambie solapadamente su destino fijado por ley y se permitan ese tipo de desarrollos. 4) En caso de que la Municipalidad considere que deben revisarse la zonificación existente, debe seguir el debido proceso establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana." Este oficio es comunicado vía fax el propio veintiuno de marzo del dos mil once al Concejo y al Alcalde respectivos (folios 91 a 94; el resaltado es del original); 13.) Que contra el acuerdo número 2011-047-015, de la sesión ordinaria 047-2011, celebrada el catorce de marzo del dos mil once del Concejo, el veintiocho de marzo del dos mil once, Juan José Salazar, Nombre102993  ., Hilda Méndez Soto, Miguel Corrales y Nombre102994    interponen los recursos ordinarios de revocatoria y apelación en subsidio (folios 65 a 76); 14.) Que en el informe de dado por acuerdo 2011-049-011, del veintiocho de marzo del dos mil once, la Comisión de Jurídicos recomienda rechazar las impugnaciones formuladas sobre la base de las siguientes consideraciones: "Lo que al parecer no ha resultado suficientemente claro, es que el acuerdo tomado por el Concejo, No. 2011-047-015, del 14 de marzo del 2011, lo que busca es propiciar, facilitar, expeditar (sic) los procedimientos necesarios para que el Estado pueda seguir adelante con su propósito fundamental de dotar de vivienda digna a las familiar de más escasos recursos del Cantón, QUE CUMPLAN CON LA NORMATIVA QUE LES RESULTE APLICABLE, tal y como lo dice el acuerdo de cita. Con ello nadie está omitiendo ninguna norma jurídica, simplemente se está tratando de salvaguardar un escollo que le de seguridad al Estado y a cualquier desarrollador interesado en la ejecución del proyecto, de que al menos en ese sentido, no se producirá un cambio que pudiera significar costos hundidos o gastos irrecuperables para ellos. Esto se podría llamar "seguridad jurídica". Sin ese requisito previo, consideramos que nadie se atrevería a invertir dinero en un proyecto de esta importancia./ Esta inversión, ciertamente, incluiría el costo de viabilidad ambiental, el estudio de las pendientes del terreno, el de la densidad recomendable por unidad de área, etc. En realidad, como se puede deducir con facilidad del texto del acuerdo, el mismo es una modificación condicionada del Plan Regulador, puesto que se encuentra sujeta al cumplimiento previo de las normas que le resulten aplicables. / Tampoco ha quedado claro que es responsabilidad municipal el ordenamiento y reordenamiento urbano. Para quienes conocemos el problema de los precarios-tugurios del Cantón, resulta evidente que la reubicación de familias que los habitan, implica una considerable reducción en su permanente exposición al riesgo; una mejora desde el punto de vista de las condiciones generales de vida; una mejora desde el punto de vista ambiental, puesto que en un nuevo sitio sería necesario establecer no solo controles constructivos específicos- que no existieron cuando los precarios se levantaron., sino también de control de aguas usadas (biodepuradores o plantas de tratamiento de las aguas negras y servidas), etc. Derogar el acuerdo vigente implicaría negar la oportunidad que el Estado ha abierto a nuestras familias más pobres de tener vivienda digna, sin haber dado tiempo siquiera de demostrar la viabilidad o no del proyecto. Es matar la creatura (sic) antes de nacer. / En cuanto a lo que pueda acontecer si la finca de marras finalmente no califica para alojar a las familias que tutela el Transitorio 4, decimos que esta es no más que una suposición, pero que, de todos modos, en el sitio no se podrían construir viviendas que no sean las que califican para la aplicación de dicha norma. De ello es garante la Administración municipal, a través del Departamento de Desarrollo Urbano y la Gestoría Ambiental. Presumir que vamos a permitir una violación en este sentido es imputarnos responsabilidades futuras de manera gratuita. / Es groseramente evidente el error que se comete en el Recurso, cuando se afirma que se trata de "una zona de pendientes que arrancan de al menos treinta grados de pendiente (sic) ...". Como se puede ver en la página 175 del acta de la sesión 044-2011, del 21 de febrero del 2011, el Ing. Alfredo Zeledón, responsable de la gestión ambiental municipal, indicó "que la finca tiene tres estratos distintos, un estrato plano que aguanto poco más o menos 114 habitantes por hectárea; un estrato digamos de pendiente moderada que aguanta 58 habitantes por hectárea y un estrato que no tiene capacidad de carga puesto que son pendientes superiores a un 30% ..." El Concejo confía, como debe ser, en el asesoramiento del Ing. Zeledón, cuando emite criterios que son de su especialidad. En este sentido, en el Recurso se debieron aportar criterios técnicos diversos a los de nuestro técnico de modo que imperarán los que tuviesen mejor sustento científico o técnico. Esa tarea no la hicieron los recurrentes. Parece obvio que quien redactó el Recurso no conoce la zona de San Rafael ni su topografía. / El acuerdo 2011-044-03, del 21 de febrero del 2011 fue derogado en vista de los aspectos de legalidad que contenía (principal aunque no exclusivamente, el no cumplimiento del párrafo segundo del artículo 44 del Código Municipal), pero en el fondo, el interés municipal por encontrar un terreno que se adapte a los requerimientos técnicos, legales y ambientales, que se necesitan para reubicar los asentamientos a los que se refiere el Transitorio 4 del Plan Regulador, sigue incólume, pues entendemos que no solo constituye un interés municipal supremo sino que responde a un derecho fundamental que es menester reconocer a nuestras familiar de más escasos recursos. Y si el Estado está dispuesto a cumplir con su tarea, como habríamos nosotros -dentro del marco de la Ley- de ponerle objeciones en un caso tan, pero tan importante? / En la sesión del 21 de febrero del 2011 estuvieron presentes abogando por la aplicación del Transitorio de previa cita, la Diputada Alicia Fournier y el Defensor Adjunto de los Habitantes, Lic. Luis Fallas. Como bien lo dijeron públicamente, no se trata de un acto que se cumplirá mañana ("lo único que se está pidiendo es el levantamiento de un obstáculo para que se hagan los estudios"). / Existe, al respecto, una coordinación interinstitucional en la que aparecen involucrados, como lo informó doña Alicia, el Ministerio de Vivienda, la Defensoría de los Habitantes, el Banco Hipotecario de la Vivienda, además de la Municipalidad local y la Asociación Cantonal de Vivienda; los requisitos se irán cumpliendo (como lo dijeron los expositores) poco a poco, como corresponde a nuestra idiosincrasia institucional. El asunto de los requisitos fue tema central de la cita, por lo que este Concejo insistirá en su cumplimiento cabal. La premura, por otra parte, tiene como justificación el hecho de que ya existe, además de un informe preocupante de la Comisión Nacional de Emergencias, la espada de Damocles de un desalojo impuesto por el Ministerio de Salud, sobre el precario La Loma, uno de los asentamientos que, en nuestro criterio, califican para la aplicación del Transitorio dicho, en vista del eminente peligro en el que viven las familias ahí asentadas. / En cuanto a la reflexión que sostiene el acuerdo vigente, la misma viene de hace años. Prueba de lo cual son los acuerdos y discusiones acerca de los reclamos por incumplimiento estatal de los compromisos establecidos por representantes de la más alta jerarquía en materia de vivienda, en los precarios y en el seno mismo de este Concejo. La Comisión de Vivienda ha participado activamente, desde hace varios años, en reuniones, manifestaciones, gestiones de los diferentes asentamientos en precario, por lo que conoce a fondo las necesidades muchas familias que los integran. El asunto no es, pues, desconocido para nosotros, ni las familias que los conforman. / El estudio en este caso, no se operó en dos o tres semanas, como supone el Recurso en su página 4, sino que lo que se procuró con el nuevo acuerdo fue, exclusivamente, eliminar los aspectos de ilegalidad del primero, enmendar, en términos sencillos, los errores que contenía el mismo. / En cuanto a la oportunidad para aprobar el acuerdo, consideramos que esta era la más propicia, puesto que están dadas ciertas condiciones (existe el terreno y el desarrollador dispuesto a hacer la inversión y hay anuencia de parte de las instituciones de vivienda para financiar el proyecto, lo cual es fundamental para su cristalización) para lograr el anhelo de, tal vez, unas doscientas familias de escasos recursos, cuyos asentamientos existían en 1997. Falta determinar todavía si se cumplen los requisitos de densidad, ambientales, sociales, económicos que requiere el Plan Regulador. Como lo dijo claramente el señor Procurador Adjunto: "el desarrollador no va a meter un peso si antes no le dan el chance, pero más aún, va a asumir un riesgo porque puede ser que de los estudios que realice mire que la finca no sirve ..." / La urgencia de de encontrar un terreno para los asentamientos más antiguos y en mayor riesgo -hablamos de La Loma y El Rodeo, en primera instancia -ha sido todo un vía crucis, pues se han analizado varias propiedades que luego han tenido que ser desechadas por una razón u otra, sin que se haya logrado el propósito básico de ubicar un terreno suficientemente grande y adecuado al fin que aquí se discute. / Tampoco ha quedado claro a los recurrentes que la Asociación Cantonal de Vivienda ni siquiera se menciona en el nuevo acuerdo municipal. Esto es importante recalcarlo porque el Recurso se le menciona una y otra vez, siendo que la responsabilidad total de la aplicación del Transitorio es exclusiva del Concejo. Este aspecto fue corregido, precisamente, con el nuevo acuerdo" (folios 56 a 59); 15.) Que por acuerdo 2011-050-038, de la sesión ordinaria 050, del cuatro de abril del dos mil once, el Concejo acoge el dictamen de la Comisión de Jurídicos, de manera que rechaza el recurso de revocatoria planteado y admite la apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo (folio 61); 16.) Que habiéndose elevado la apelación formulada ante el Tribunal, el Concejo en cumplimiento de la prevención  de las once horas cuarenta y dos minutos del siete de junio del dos mil once, hace el emplazamiento de ley, mediante oficio CM-554A-2011, del nueve de junio siguiente (elevación por oficio SM-005-2011, del once de abril, a folio 63; prevención a folio 64; emplazamiento a folio 77); 17.) Que por resolución de las diez horas tres minutos del veintisiete de julio del dos mil once, este Despacho confiere la audiencia de ley a los apelantes, al personero de Viento Fresco Sociedad Anónima y a la Asociación Cantonal de Vivienda, siendo notificados los interesados (folios 120 a 119);  y, 18.) Que el personero de Viento Fresco Sociedad Anónima se apersona ante esta Autoridad el siete de febrero del dos mil doce, indicando que es el titular de las fincas que la Asociación Cantonal de Vivienda de Vásquez de Coronado ha manifestado tener intención de adquirir para levantar un proyecto de vivienda,  no es parte actora ni demandada en este asunto, actuando como tercero que no tiene participación ni conocimiento del trámite administrativo interno de la Municipalidad, pero que si es de su interés darle seguimiento al resultado del mismo" (folios 118 a 119).

II.- HECHOS NO PROBADOS.- Por no existir respaldo en los autos ni derivarse de los mismos, se tiene por indemostrado lo siguiente: 1.) Que la Municipalidad de Coronando en asocio con la Asociación Cantonal de Vivienda, tenga un proyecto de reubicación de tugurios en ese cantón; 2.) Que el proyecto urbano que se pretende realizar en la finca propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima, esté respaldado en gestión previa de la Municipalidad de Coronado o de la Asociación Cantonal de Vivienda; 3.) Los antecedentes en los que se sustenta el Concejo de la Municipalidad Vásquez de Coronado para apoyar el proyecto habitacional en la propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima; 4.) Que el proyecto habitacional que se pretende realizar en la finca propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima esté respaldado en estudios previos técnicos y más propiamente del SENARA y en el oficio GT 2.2.30-147-10, del veintiocho de setiembre del dos mil diez del Departamento de Gestión de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Vásquez de Coronado; 5.) El contenido del oficio GT 2.2.30-147-10, del veintiocho de setiembre del dos mil diez del Departamento de Gestión de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Vásquez de Coronado; 6.) Que la Municipalidad de Coronado o la Asociación Cantonal de Vivienda tengan un registro de personas que viven en situación de precario en su cantón, a la fecha de entrada en vigencia (veintitrés de abril de mil novecientos noventa y ocho) del plan regulador aprobado por esa entidad; 7.)  El tipo de proyecto urbano que se pretende levantar en la propiedad con matrícula de folio real número Placa17151; 8.) Las condiciones reales de la propiedad con matrícula de folio real número Placa17151 y el porcentaje  de tierra aprovechable para el proyecto  habitacional que se pretende levantar en él; 9.) Quién es el gestor o desarrollador del proyecto que se pretende levantar en la propiedad con matrícula de folio real número Placa17151, a saber, el Poder Ejecutivo, la Asamblea Legislativa, instituciones de vivienda, el dueño del inmueble; 10.) Que el proyecto habitacional en cuestión cuente con fuente de financiamiento de instituciones de la vivienda; 11.) Las familias que viven en condición precario en el cantón Vásquez de Coronado, beneficiadas con el proyecto habitacional en cuestión; y, 10.) Que el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) haya intervenido en la tramitación del proyecto habitacional Conjunto Residencial Gaby, en la propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima. No hay prueba al respecto.

III.- DE LOS AGRAVIOS DE LA APELACIÓN.- Los apelantes manifiestan su inconformidad con el acuerdo 2011-147-015, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Coronado en la sesión ordinaria número 047-2011, del catorce de marzo del dos mil once, por motivos de oportunidad, conveniencia y mérito, además de jurídicas, sobre la base de los siguientes motivos: a.) Que los errores de fondo en que incurrió el primer acuerdo no se solventan en el segundo, siendo una burla e irrespeto a la "civilidad del ciudadano", no existiendo elementos objetivos para sostener el acuerdo. Así, enuncian que no hay expediente ni fundamento técnico alguno, ni siquiera deliberación para la adopción del mismo; faltan estudios de la densidad poblacional, resolución de la Setena, certificación de la existencia y personería de la Asociación de Vivienda Cantonal; estudios geológicos y topográficos del terreno, del Senara y del MINAET sobre las condiciones de las aguas, el soporte del suelo. Así, acusan que se desconocen los criterios técnicos para cambiar el uso de suelo a una finca ubicada en la zona de parcelas agrícolas para permitirle la alta densidad de las zonas urbanas. No se valoran las condiciones propias del terreno, que tiene pendientes y que no lo hace apto para el proyecto en cuestión, ni en cuáles áreas se puede construir. En este sentido, acusa que se delega en el desarrollador definir los parámetros de densidad poblacional óptima o real, lo cual en todo caso debe ser previo, siendo que la decisión del cambio del uso no puede quedar en manos de un sujeto de derecho privado; b.) Que la decisión del Concejo evidencia una errónea aplicación  del transitorio 4 del Plan Regulador del cantón, que tiene un evidente sentido social, al permitir erradicar los tugurios existentes a la fecha de entrada en vigencia del Plan Regulador local, pero bajo los presupuestos establecidos en la norma, los que no se dan en este caso. Acusan que la norma de referencia protege sólo a quienes vivían en el cantón, constituyéndose en una excepción  desconociéndose además, su naturaleza transitoria, e insisten, únicamente respecto de quienes tienen una situación jurídica consolidada. En este caso, se desconoce a quien se va a favorecer con la medida, dado que no existen registros de los asentamientos existentes; los tugurios o centros de población en situación de riesgo y amenazas naturales; las familias de interés social que viven en tales asentamientos. Por ello acusan que la decisión adoptada no sólo no está debidamente motivada, sino que el motivo aducido no está cubierto por la normativa urbana de referencia, lesionándose con ello, el contenido y esencia de dicha regulación. Insisten que el derecho que se dispone en la misma, no es en relación a un bien (inmueble) sino de personas o grupos humanos (sujetos). Así, concluyen, al no existir un registro, siquiera de a quienes concretamente se beneficiarían con la medida, se evidencia la falta de motivo. Además, llaman la atención sobre la brevedad de las normas transitorias. c.) Que la actuación impugnada es violatoria de los artículos 128, 130, 133, 158, 159, 169, 170 y 174 de la Ley General de la Administración Pública; por presentar vicio grave en los elementos del motivo y del fin. Advierten que el acuerdo no garantiza el  destino que supuestamente le sostiene -dotar de vivienda a personas de interés social y ayudar a erradicar tugurios en el cantón-, en tanto se cuestionan ¿Qué sucede si  el terreno no aguanta la densidad poblacional aprobada? A quién se beneficiaría evidentemente sería únicamente al desarrollador; de manera que el acuerdo tenía un fin que no se puede cumplir. (Folios 65 a 76, 81 a 89, 95 a 108.)

A.- FUNDAMENTOS PARA LA DECISIÓN DE ESTE ASUNTO.-

VI.-  Por el contenido del acuerdo impugnado y en atención a los motivos de impugnación, se estima necesario clarificar, no sólo el ámbito competencia de las municipalidades en el ámbito urbano-local, sino en particular de la diferenciación de los conceptos de fraccionamiento y urbanizaciones, así como el fundamento jurídico para la exigencia de la dotación de parcela o terreno del lote a urbanizar, para destinarlo a zona verde, conforme al mandato legal del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. Asimismo, se clarifican el contenido de la motivación, el motivo y el procedimiento administrativo, como elementos esenciales de los acto. Todo lo anterior, para poder analizar, finalmente, el acuerdo apelado.

V.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- El ámbito de la competencia municipal en la planificación urbana local no se circunscribe únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas-, sino que se extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve),  " los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos."

El "poder de policía " es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número  401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, todas de la Sala Constitucional.)

VI.- DE LOS PROCESOS DE FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN.- Por la trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos conceptos, siendo que la actuación impugnada conlleva en si mismo la realización de un proyecto urbanístico. Así,

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas …” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques , así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resolución número 175-2009 de la Sección Tercera de este Tribunal. En igual sentido, la número  y 176-2009 de este mismo Tribunal.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, y en especial -de relevancia para resolución de este asunto- de la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades. A este respecto, resulta de relevancia recordar que el bloque de legalidad está conformado no sólo por las fuentes escritas , partiéndose de la Constitución Política, no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, los tratados internacionales, con especial significación de los relativos a derechos fundamentales, las leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, las reglas unívocas de la ciencia y la técnica , en tanto se constituyen, además, en un parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239),  citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p.  43.) En forma concordante, se manifestó Eduardo ORTIZ ORTIZ en la Comisión Legislativa que discutió el proyecto de ley de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

VII.- DE LAS REGULACIONES URBANÍSTICAS EN GENERAL Y LAS MUNICIPALES.- Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas" debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como 

"[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución  de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas";

popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional. Consecuentemente, ello implica la localización , respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión  de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa.

VIII.- DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico:  Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil . En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política."

En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada);

"Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana;

b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna.  Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción  a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos;

c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, " es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente."

"Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”;

d.- el de RENOVACIÓN URBANA : cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales";

que resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio;

e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

IX.- DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PLANES REGULADORES Y SU CONTENIDO.- Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".-

Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material- con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido , que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación, que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal , de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial. En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número  2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho.

X.- DEL OTORGAMIENTO Y EFECTOS DE LOS USOS DE SUELO.- Habiéndose hecho referencia a la competencia de las municipalidades en el ámbito del urbanismo local y el contenido y trascendencia de las regulaciones urbanísticas; se procede a clarificar el contenido y efectos de los usos de suelo, en atención a que el contenido de la decisión impugnada, es precisamente la determinación de un uso no conforme, respecto de la actividad pretendida por la interesada. En efecto, los certificados de uso del suelo son actos administrativos de naturaleza declarativa y no constitutiva, en tanto acreditan hechos o circunstancias, de manera que no crean ni modifican situaciones jurídicas –tal y como lo señala la jurisprudencia administrativa, así por ejemplo Procuraduría General de la República en sus dictámenes número C-327-2001 y C-357-2003–, toda vez que se trata de un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración (local o el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, según corresponda, esto es si se trata de un fraccionamiento, en el primero caso, o de una urbanización en el segundo), acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva; conforme lo dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. En este sentido es que debe tenerse en cuenta que la doctrina y la jurisprudencia – tanto constitucional como contencioso-administrativa- ha señalado que los planes urbanísticos son disposiciones normativas en los cuales se disciplina el uso del suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien. Así, se prohibe el otorgamiento de visado cuando el uso pretendido sea incompatible con el dispuesto en la respectiva regulación. En forma concordante, del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo de la GAM, se entiende que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, en su artículo 12 se señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala en forma expresa:

"El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión." (El subrayado no es del original.)

De tal suerte, que por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el reglamento de zonificación, que integra el plan regulador local; de manera que simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación, con lo cual, es un acto meramente declarativo, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos. Por esta razón la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, en tanto no resulta legítimo alegar que se constituye en un acto declarativo de derechos. De manera que es precisamente por su naturaleza declarativa, que los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no resulta posible consolidar ninguna situación jurídica preexistente al acto certificante.

XI.- Sin embargo, es importante tener en cuenta que el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo que es, sí se constituye en un acto de gran importancia, en tanto su contenido y función es acreditar hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o para tramitar patentes municipales para ejercer determinadas actividades, para cuya adopción requiere –sine qua non– del correspondiente certificado de uso del suelo. En virtud de lo anterior, es que salta a la vista la importancia de que los mismos sean otorgados conforme al bloque de legalidad, esto es, a las regulaciones urbanísticas, sean éstas los planes reguladores urbanísticos propios de cada cantón o de los planes regionales (por ejemplo, el GAM) o de las dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de aplicación supletoria en ausencia de las propias locales (Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana y sentencias número 4205-96 y 2003-11397 de la Sala Constitucional).

XII.- DE LA EXIGENCIA DE LAS EVALUACIONES AMBIENTALES.- En materia ambiental -de la que forma parte el urbanismo, según lo indicó la propia Sala Constitucional en la citada sentencia 3656-2003-, resultan de aplicación una serie de principios constitucionales ambientales, que cumplen su función orientadora, integradora e interpretativa –en los términos previstos en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública-, cuyo rango normativo es, cabalmente de orden constitucional, en tanto interpretan, integran y orientan la aplicación de un derecho fundamental, en este caso, de la tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conforme a las previsiones del numeral 50 de la Constitución Política y los tratados internacionales de la materia. Entendemos entonces que, en tanto existe una obligación para el Estado Costarricense en su conjunto –es decir, sin exclusión de ninguna institución pública-, así como para los administrados, en el respeto de este derecho fundamental, estos principios condicionan la actuación –tanto de las administraciones públicas como de los particulares- cuando tengan algún nivel de incidencia en el ambiente. Así, para la adopción de una decisión final (acto final), la Administración se ve compelida a realizar todas las gestiones necesarias para impartir justicia, en este caso, administrativa, que obliga a investigar de la mejor manera, para adecuarla a los antecedentes "legítimos y reales" (motivo) en los que sustenta la decisión final (contenido) en adecuación a la finalidad legítima y permitida por el ordenamiento jurídico (fin); pudiendo en consecuencia requerir probanzas o trámites previos, a fin de adecuar la decisión final a un criterio objetivo y no antojadizo o arbitrario, cabalmente en aplicación de los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto la ciencia y la técnica se constituyen en parámetros de la discrecionalidad administrativa. En este sentido, en materia ambiental, cobran especial significación estas consideraciones, por implicar la aplicación, de manera conjunta de dos principios constitucionales ambientales, de gran trascendencia, a saber la objetivación de la tutela del ambiente y el principio precautorio. El primero (la objetivación de la tutela del ambiente), tiene como contenido que en esta materia (la ambiental) sea exigida la necesaria  motivación en criterios objetivos –consistentes en estudios técnicos y científicos– de las decisiones y actuaciones administrativas en el marco de las diversas funciones públicas que realiza el Estado en atención a efectivizar la tutela ambiental; y es así como resulta de aplicación tanto en el ámbito del ejercicio de la función materialmente administrativa, como también en el de la función legislativa y, por supuesto, de la función jurisdiccional. En atención a lo anterior, es posible concluir que en tales supuestos –al momento de promulgar una ley, adoptarse una norma reglamentaria, al emitirse un fallo jurisdiccional, o realizarse una actuación materialmente administrativa, la decisión del legislador, jerarca administrativo, el juez o del funcionario–, la discrecionalidad de los Poderes Públicos se ve reducida a cero. Este principio encuentra su sustento y desarrollo en los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública de manera genérica, y más concretamente, como derivado del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que exige como requisito previo a la aprobación y realización de cualquier proyecto que pueda tener alguna incidencia en el ambiente, la evaluación de impacto ambiental, su control, que por interpretación podemos extenderlo a la exigencia de probanza técnica y científica que sustente toda decisión de la Administración Pública en la materia ambiental en sus diversas manifestaciones de la función pública. Y el segundo, el principio precautorio o principio de la evitación prudente , cuya denominación se origina en el latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, se aplica a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. Así, la acción de prevenir pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Este principio es corolario del principio de responsabilidad, ya que surge de la consideración de los nuevos riesgos y daños que la conducta humana provoca en la naturaleza,  en atención al tipo de lesiones que se pueden causar sobre el ambiente y la salud de las personas, que se califican de irreversibles, no sólo por su dimensión, sino también por su acumulación. Por tal motivo es que  es posible concluir que  la realización de los estudios técnicos actúa como condicionante necesario para la correcta aplicación del principio precautorio en materia ambiental; como se ha establecido en el Estudio Nombre102470 del veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (KOURILSKY, Phillipe, VINEY, Geneviève. Le principe de Précaution. Rapport au Premier Ministre. Editions Odile Jacob. La Documentation Française, 2000. p. 56. Traducción libre y citado por MILANO SÁNCHEZ, Aldo. El principio precautorio. pp. 74, 75 y 177); en el Pronunciamiento o Comunicación de la Unión Europea de febrero del año dos mil –COM–; en la Resolución  de Nombre99621, de diciembre del año dos mil y en la propuesta de la Science and Enviromental Health Network (SEHN), que establecen pautas para la operatividad de este principio, al exigir como sustento de cualquier decisión de la Administración, la definición, graduación y evaluación del riesgo, para lo cual se requieren de los necesarios estudios objetivos previos. Así, el contenido del principio precautorio se refiere a la actitud cautelosa que se debe tomar cuando surja alguna duda razonable -no comprobable mediante métodos objetivos y/o científicos- en relación con la peligrosidad de cualquier actividad, por las posibles repercusiones ambientales, sea, para impedir daños graves e irreparables, ya sea para imponer medidas cautelares en la tramitación de los procedimientos o en la fase de ejecución del derecho otorgado, prohibirla (decisión final o de fondo) o para imponer las medidas correctivas o de mitigación necesarias (decisión final o de fondo) condicionantes de la actividad autorizada a fin de evitar el daño ambiental y en la salud de las personas. Se trata de determinar las situaciones de riesgo para el ambiente (concepto entendido de manera amplia e integral, que comprende tanto los elementos de la biodiversidad natural, como los elementos del urbanismo, según interpretación dada por la propia Sala Constitucional en sentencia número 2003-3656, de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres) y que tienen o pueden tener repercusiones negativas en la salud de la población; y con ello, se condiciona la actuación de la Administración, donde se presentan las siguientes situaciones: 1.) la aplicación de manera tajante el principio de la prevención, que se traduce, en la imposibilidad de la autorización y realización del proyecto sometido a evaluación, cuando se está ante un criterio técnico y científico certero de que una actividad humana (de cualquier índole, sea pública o privada, empresarial, industrial, comercial, agrícola, etc.) provocará un daño al ambiente y a sus elementos, por cuanto se parte del deber de evitarlos con anticipación. Asimismo, este principio se traduce en la la adopción de acciones anticipativas positivas para la evitación del daño (a modo de ejemplo, decretos de protección de especies, vedas, definición de anillos de contención del área urbana, determinación de áreas especiales protegidas, etc.); 2.) la adopción de medidas de mitigación del daño ambiental y de los riesgos en la ejecución de los proyectos técnicamente establecidas, como elemento condicionante de los permisos y autorizaciones de proyectos, cuando como producto de las evaluaciones técnicas, científicas y objetivas previos sobre los posibles impactos en el ambiente, se concluya que la misma tiene niveles de contaminación previamente determinados como aceptables con criterio científico y técnico. Lo anterior resulta de trascedencia por cuanto de comprobarse el incumplimiento de tales medidas, resulta obligada la cancelación del derecho conferido, previo procedimiento ordinario al efecto; y 3.) cuando técnica, objetiva y científicamente existe duda razonable del impacto en el ambiente y salud de las personas con la implementación y ejecuciòn de un determinado proyecto, resulta obligada para la Administración la aplicación del principio precautorio o pro natura, que exige la denegación del permiso o autorización requerida,  o lo que es lo mismo, su denegación. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible o una duda al respecto, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en la materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto, de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Una de las características esenciales del Derecho Ambiental es que aún cuando en última instancia se apoya en un dispositivo sancionador; su objetivo es fundamentalmente preventivo, en tanto lo que se pretende es precisamente evitar que se produzcan daños al ambiente. Por ello son necesarias acciones que se anticipen a cualquier acción contaminante –degradación del ambiente–, en lugar de limitarse a verificar e intentar a posteriori reparar los daños, que en muchos casos, son irreversibles. El reconocimiento jurídico del principio precautorio es una realidad, de manera que no sólo lo tenemos como tal (principio o valor), sino, en nuestro caso, como una verdadera norma jurídica, tanto a nivel internacional, como en el interno. Así, en el primero, encontramos expreso reconocimiento en las siguientes convenciones: el Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa del ozono, de mil novecientos ochenta y siete; el Principio 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; la Declaración de Río de mil novecientos noventa y dos; la Convención marco sobre el cambio climático de mil novecientos noventa y dos; el Protocolo de Cartagena sobre seguridad de las biotecnologías del Convenio sobre biodiversidad, aprobado en enero del año dos mil; y, el Convenio de Estocolmo para la eliminación  de contaminantes orgánicos persistentes, firmado en mayo del dos mil uno. En el orden interno nacional también se recoge en forma expresa este principio, a modo de parámetro o criterio para aplicar la normativa ambiental, además de lo dispuesto en el citado  numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente , que dice textualmente:

"Evaluación de impacto ambiental . Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnico Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental";

en lo dispuesto en el artículo  11 incisos 1) y 2) de la Ley de la Biodiversidad, número 7788, del treinta de abril de mil novecientos ochenta, que en lo que interesa dispone:

"Criterios para aplicar esta ley. Son criterios para aplicar esta ley:

1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia, anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas.

2.- Criterio precautorio o in dubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección."

Por ello, si ese basamento técnico-científico-objetivo no existe, obliga a las Administraciones a procurarse ese elemento para poder adoptar una decisión seria y responsable ante la situación planteada, cabalmente para conformar el motivo del acto administrativo que finalmente se adopte; además, claro está, de su adecuación a la normativa urbana para el desarrollo del cantón (sujeción a los Planes Reguladores u Ordenamientos Territoriales). Así, según lo indicado, en virtud de la aplicación de este principio, se invierte la carga de la prueba a cargo del desarrollador, en tanto tiene que acreditar que el proyecto que proyecta o la actividad que pretende realizar, no provoca daño a los recursos y elementos de la naturaleza, no afecta el equilibrio ecológico de la naturaleza y no causa  causa perjuicio en la salud de las personas. Lo anterior encuentra su justificación, por cuanto  se dispone toda vez que se está ante un conflicto de naturaleza urbano-ambiental, ámbito del recurso que tiene particulares disposiciones y principios de  orden legal, entre ellos, "el que contamina paga" y la inversión de la carga de la prueba, contenido en normas internacionales, sobre todo a partir de la  Declaración de Río (de 1992), que en su principio 16 lo enuncia de la siguiente manera:

"Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamine debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales." 

Asimismo, se desarrolla en nuestra legislación, en el artículo 2 inciso d) de la Ley Orgánica del Ambiente, que expresamente dispone entre sus principios rectores, la responsabilidad objetiva en la causación de los daños ambientales, conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales vigentes. Debe entenderse que en lo que respecta a la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental, de la que forma parte el urbanismo (como ya se indicó anteriormente), ésta se traduce en una presunción de causación de daño ambiental del desarrollador del proyecto que pretende su autorización o que se ejecuta, sobre la base de una responsabilidad patrimonial objetiva; lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 1048 del Código Civil, que establece una responsabilidad objetiva por el riesgo creado o riesgo provecho y de las propias normas de la Ley General de la Administración Pública (artículo 190 y siguientes), que ha sido reforzada al tenor de diversas leyes especiales ambientales. Lo anterior encuentra sustento expreso en nuestra legislación nacional en el artículo 109 de la Ley de Biodiversidad, número 7788, del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, por el que la carga de la prueba en los procedimientos ambientales corresponderá a quien solicita la autorización, licencia o permiso de uso o aprovechamiento de recursos naturales, o al infractor, a fin de demostrar que él no causó el daño, o que su actividad no generará daño al ambiente, en los siguientes términos:

"Carga de la prueba: La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitida, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso de acceso a la biodiversidad a quien se le acuse de haber ocasionado daño ambiental."

XIII.- DEL MOTIVO Y LA MOTIVACIÓN COMO ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ACTUACIÓN FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- La existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y  motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). La motivación consiste

"... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M. Fernando Pablo, en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado. Por su contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar los elementos mínimos de este principio constitucional

"(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada ..." (El resaltado no es del original.)

Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, resulta exigido para la Administración motivar los actos que imponen obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos; los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de carácter general. Así, si no hay motivación, se incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto, viciándolo de nulidad absoluta.

XIV.- De igual suerte, y muy ligado al elemento anterior, aún y cuando no pueden confundirse, el motivo es un elemento esencial del acto administrativo al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, constituido por "los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste." (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 370). Así, son las causas o presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la adopción del acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea legítimo , por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustentan la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con el otro elemento comentado (la motivación del acto), de donde, el contenido debe ser correspondiente con el motivo. Finalmente, el fin, "es el resultado metajurídico y objetivo último que persigue el acto administrativo, en relación con el motivo" (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 378). Este elemento siempre es reglado, en tanto la ley lo fija de manera expresa y específica, y en su defecto, corresponderá al juez su determinación, sobre la base de los otros elementos del acto (motivo y contenido)no existiendo discrecionalidad para la Administración para su determinación. Así, el fin no es ni puede ser en beneficio personal del servidor público o de un tercero. De suerte que, si hay irregularidades en el motivo y el contenido, irremediablemente ello se traduce en una inadecuación del acto a su fin, manifestándose como un vicio por exceso de poder, como lo prevé el artículo 131 de la citada Ley General de la Administración Pública.

B.- ANÁLISIS DEL ACUERDO IMPUGNADO.-

XVI.- DE LOS VICIOS ESENCIALES DEL ACUERDO IMPUGNADO.- Revisado en detalle el expediente, así como las alegaciones que hace la apelante y las actuaciones de la Municipalidad de Coronado en este caso, concluye este Tribunal que el acuerdo impugnado presenta serios vicios en sus elementos  esenciales, que conllevan la nulidad del mismo

En primer lugar: carece de motivo, con grave infracción del artículo 133, en relación con el 166 de la Ley General de la Administración Pública. El acuerdo impugnado, que autoriza la aplicación del Transitorio IV del Plan Regulador de Coronado a la finca con matrícula de folio real Placa17151 de la Provincia de San José, propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima, lo que conlleva el reconocerle la alta densidad para poder realizar un proyecto de vivienda de interés social para doscientas setenta y tres familias en situación precaria, se sustenta en la moción de varios regidores -Greivin Mora Gómez, Krisia María Montoya Calderón, Carlos Rodríguez Murillo, Roger Cascante Rodríguez, Mireya González Núñez, Rolando Zamora González y el regidor suplente Iván Jiménez Hidalgo, quien vota en sustitución de la regidora propietaria Mayela Morales Rodríguez-, en la que sostienen la existencia de "todos los requisitos técnicos necesarios para dar ese paso, ... con el fin de que se continúe con los trámites correspondientes", como alegan expresó al Concejo el ingeniero Alfredo Zeledón. Al efecto debe recordarse que en la sesión ordinaria del cuerpo de ediles número 044-2011, celebrada el veintiuno de febrero del dos mil once, se apersonaron la diputada Alicia Fournier y el Defensor Adjunto de los Habitantes Luis Fallas, quienes requirieron al Concejo adoptar el acuerdo que aquí se impugna. En esa misma sesión, también participó el ingeniero municipal, Alfredo Zeledón, quien manifestó todo lo contrario de lo alegado por los indicados regidores, al comunicarle a los presentes, que a esa fecha, no existían estudios técnicos ni elementos objetivos que permitieran determinar siquiera el porcentaje de terreno aprovechable de la finca en cuestión -211220-000-, propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima, así como tampoco la capacidad de recarga del suelo, ni la situación hídrica del terreno, estudios topográficos, de desnivel, y advierte que no se había realizado el estudio de impacto ambiental exigido para tal proyecto, que requería del análisis de las variables antropológicas y arqueológicas para el sitio de Loma Bonita, código Placa17150  , existente en el predio, según información del Museo Nacional. Sólo se registró que el inmueble en cuestión presenta tres estrados diferentes: "un estrato plano que aguanto poco más o menos de 114 habitantes por hectárea; un estrato digamos de pendiente moderada que aguanta 58 habitantes por hectárea; y un estrato que no tiene capacidad de carga puesto que son pendientes superiores a un 30% lo cual se traduciría como la pendiente que puede ser un tractor arrastrando con una carga atrás", que lo informa el propio ingeniero municipal en la sesión ordinaria 044-2011 y que la finca se ubica en la Zona de Parcelas Agrícolas (ZPA), en la cual, no se permiten proyectos de orden habitacional o urbanístico, como lo advirtió con claridad y precisión la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en su oficio C-PU-D-317-2001, del veintiuno de marzo del dos mil once, suscrito por su Director a.i. Msc. Leonel Rosales Maroto, y que le fuera  comunicado directamente al Concejo de Vásquez de Coronado (visible a folios 91 a 94). En efecto, en esa ocasión (sesión ordinaria 044-2011, del veintiuno de febrero del dos mil once), así como en la sesión 047-2011, del catorce de marzo siguiente (a folios 50 a 51), es la posición de las autoridades municipales, se pretende justificar la decisión con la consideración de que es a partir de esa autorización (cabalmente la impugnada), que el desarrollador podrá realizar todas las pericias y estudios técnicos a fin de poder acreditar las condiciones reales del terreno para el proyecto que se pretende realizar, en principio, un asentamiento para doscientas setenta y tres familias en situación precaria, supuestamente a cargo de la Asociación Cantonal de Vivienda. Llama la atención que, a la fecha en que se resuelve este asunto, inclusive este Tribunal carece de la mínima información referente, no sólo al terreno en cuestión -en lo concerniente al área total, ubicación exacta y condiciones físicas del mismo-, sino también en relación al proyecto que se pretende levantar en el sitio, a tal punto, que ni siquiera existe un expediente administrativo en el que se registre todo lo concerniente a éste -departamento responsable, registros de las posibles familias favorecidas que viven en precario, por lo menos con un año de antelación a la fecha de vigencia del plan regulador del cantón de Vásquez de Coronado, estudios sociales y técnicos, convenios de cooperación, estudio de financiamiento, etc.- No sabemos si el proyecto en cuestión está respaldado en gestión previa de la Municipalidad recurrida, o por el contrario, responderá a una gestión de particulares, o nace de algún proyecto del Poder Ejecutivo. De nada de lo anterior existe registro, ni siquiera del supuesto oficio al que hace mención el ingeniero municipal en la sesión del veintiuno de febrero del dos mil once, a saber el GT 2.3.30-147-10, del veintiocho de setiembre del dos mil diez. Además, desconocemos, el proyecto habitacional que se pretende levantar, no existen planos o siquiera anteproyectos del mismo, a quienes pretende beneficiar. Lo único con que se cuenta es el acta de la sesión 044-2011, celebrada el veintiuno de febrero del dos mil once, que a todas luces es insuficiente para sustentar un proyecto del nivel del que indicaron la diputada Alicia Fournier y el Defensor Adjunto de los Habitantes Luis Fallas. No resulta posible entonces, autorizar una densidad poblacional para facilitar un proyecto habitacional de tal envergadura, si ni siquiera se tienen los elementos objetivos mínimos que lo puedan justificar, tanto los de orden administrativo como los de corte urbano-ambiental, y que cabalmente, son los que deberían sustentar la adopción del acuerdo impugnado. Se repite, nada de lo anterior existe y, mucho menos, en los términos en que lo señalaron los regidores que presentaron la moción para su adopción. Como se indicó líneas atrás, la decisión tiene un alto contenido urbano-ambiental, y como tal, debe estar sustentada en criterio objetivo y técnico, todo lo cual falta en este asunto, con grave infracción del comentado principio constitucional ambiental, de la objetivación de la tutela del ambiente. En resumen, no hay un solo elemento objetivo que de sustento a la decisión adoptada.

En segundo lugar, el contenido del acto es contrario al ordenamiento jurídico, que se traduce en una derogación singular del Plan Regulador del cantón Vásquez de Coronado, en tanto excede a la regulación del Transitorio 4, disposición que no resulta aplicable al caso. Es evidente que la modificación de la cobertura de la densidad poblacional prevista en el Plan Regulador del cantón de Vásquez de Coronado para la propiedad -211220-000-, de la Provincia de San José, ubicada en la Zona de Parcela Agrícola conforme al Plan Regulador del cantón de Vásquez de Coronado conlleva implícitamente la modificación del uso de suelo previsto y regulado previamente en la indicada normativa urbano local para el sitio donde se ubica esa finca, propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima. Es un hecho incontrovertido que la misma está ubicada en la Zona de Parcelas Agrícolas (ZPA), cuyo destino es exclusivamente de uso agrario, en tanto el propósito de esta zona "... es permitir un desarrollo agrícola intenso y aledaño a la ciudad, que se especialice en una agricultura intensiva moderna, propia de borde de una metrópolis. (Viveros, hortalizas, frutas, queso y leche de cabra, cultivos hidropónicos, cultivos de jardinería, etc)", como lo prevé el numeral 14.2 del citado plan regulador; en el que son permitidos los siguientes usos: agricultura, lecherías, granjas, vivienda conexa (dos por finca), instalaciones conexas (silos, trojas), agroindustria, instalaciones deportivas, instalaciones recreativas y centros educativos, se detalla en el numeral 14.3 del reglamento de zonificación de referencia. La densidad poblacional permitida es de diez habitantes por hectárea, donde las construcciones tienen los siguientes requisitos:

"14.5 Requisitos

Densidad Máxima: 10 hab/ha

-Área mínima de Finca                                   1 Ha.

-Frente mínimo de finca                                     50 m

-Cobertura máxima                                          6 %

-Superficie pavimentada                                    5 %

-Área de piso                                                      2 veces la cobertura

-Retiro frontal                                                     10 m

-Retiro lateral y posterior                                   6 m

- Cierres                                                              Verjas tipo 1,2 y 4,8 (Según                                                                                                                                                                                                                                                                            Art. 32 de este Reglamento)"

 

En este sentido, debe de entenderse que, al tenor de la definición conceptual que se hace en el artículo 3 de esta regulación, "Todo uso que no esté incluido en la lista de los usos permitidos y condicionales, se entiende que no está permitido en la zona " (el resaltado no es del original). La Zona de Parcela Agrícola "comprende El Rodeo, contiguo al margen Norte de la Quebrada Piedras y hasta el margen Sur de la Quebrada Honda, incluyendo el islote que deja el Río Virilla en Dulce Nombre, demarcados y señalizados en Mapa de Zonificación bajo las siglas ZPA", determina el numeral 14.1 del Reglamento de referencia. Por su parte, la Zona Residencial de Alta Densidad (ZRAD), prevista en el numeral 25, se ubica "... al interior de Patalillo y Dulce Nombre urbano y las áreas urbanas en la ZPA", que tiene como propósito "... permitir continuar e intensificar el uso residencial, demarcado en el Mapa de Zonificación", siendo sus usos permitidos los siguientes: residencial unifamiliar, comercio y servicios de barrio, usos público-institucionales, pequeña industria artesanal y multifamiliares. La densidad máxima permitida es de ciento cuarenta y tres habitantes por hectárea, y se establecen como requisitos para las edificaciones que se levanten en esta zona los siguientes:

"25.4.1. Residencia unifamiliar

- Área mínima de Lote                                                 180 m2.

- Frente mínimo de lote                                                8 m

- Cobertura máxima, más superficie pavimentada      75 %

- Superficie de jardín                                                     25 %

- Área de piso                                                               2 veces la cobertura

- Área drenaje T.Séptico                                       Según disposiciones del                                                                                                                                       del Ministerio de Salud y

MINAE

- Retiros

               Frontal                                                    2 m

               Posterior                                               3 m

   -Verjas                                                             Tipo 7. (Según disposiciones                                                                              del Artículo 32 de este                                                                                          Reglamento).

   

25.4.2. Comercio y Servicios de barrio-

- Área mínima de Lote                                                180 m2

- Frente mínimo de lote                                                   8 m

- Cobertura máxima, más superficie pavimentada       75 %

- Superficie de jardín                                                      25 %

- Área de piso                                                               2 veces la cobertura

- Área drenaje T.Séptico                                              Según disposiciones del                                                                                  Ministerio de Salud y

                                                                                       MINAE

- Retiros

            Frontal                                                             2 m

            Posterior y lateral                                           3 m

- Verjas                                                                        Tipo 7.

- Área de parqueo:                                                      20 %

 

25.4.4. U Pequeña Industria Artesanal

- Area de lote para condominios, industria:                 360 m

- Frente mínimo de lote                                                 15 m

- Cobertura máxima, más superficie pavimentada       75 %

- Superficie de jardín                                                      25 %

-Área de piso                                                                dos pisos

-Área drenaje T.Séptico                                              Disposiciones del                                                                                                    Ministerio de Salud y

                                                                                       MINAE 

- Retiros

               Frontal                                                           2 m

               Posterior                                                       3 m primer piso y un                                                                                                    metro adicional por piso.

               Laterales                                                       3m

- Verjas                                                                          Tipo 1,2,4,6 y 8.

- Área de parqueo:                                                        Según disposiciones del                                                                                              Reglamento de                                                                                                     Construcciones

25.4.3.  Multifamilar

- Área de lote:                                                               360 m

- Frente mínimo de lote                                                 15 m

- Cobertura máxima, más superficie pavimentada        75 %

- Superficie de jardín                                                        25 %

- Área de piso                                                                 dos pisos

- Área drenaje T.Séptico                                             Disposiciones del                                                                                                    Ministerio de    Salud y                                                                                                MINAE 

- Retiros

               Frontal                                                           2 m

   

               Posterior                                                       3 m primer piso y un                                                                                                    metro adicional por piso.

- Verjas                                                                          Tipo 1,3,4,6, 7y 8.                                                                                                    (Según Artículo 32 de                                                                                         este Reglamento)

- Área de parqueo:                                                        Según Reglamento de                                                                                        Construcciones

- Se permite solamente una habitación cada 90 m2"

 

De manera que, con el acuerdo impugnado, no sólo se cambia la densidad poblacional, pasándose de una cobertura de diez habitantes por hectárea, prevista para la Zona de Parcela Agrícola, a una de ciento cuarenta y tres por hectárea, propia de la Zona Residencial de Alta Densidad, y con ello, también se modifican los usos permitidos y las dimensiones de los lotes, en tanto la cobertura de un seis por ciento (6 %) de la primera, pasa a un setenta y cinco por ciento (75%) de la segunda zona; lo anterior, según se indicó en el punto primero, sin ninguna justificación técnica ni objetiva que respalde esta decisión, y sin que resulte aplicable lo dispuesto en el transitorio 4 del Plan Regulador del cantón de Vásquez de Coronado, por no darse los presupuestos de hecho que establece esta regulación. Nótese al respecto que dicha norma dispone literalmente:

"4. Para efectos de reubicación de asentamientos existentes y consolidados a la fecha, bajo condiciones de Riesgos y Amenazas Naturales, de Tugurios y Familias de Interés Social del Cantón (de conformidad con el Sistema Nacional Financiero para la Vivienda y previo Estudio Socioeconómico del Instituto Mixto de Ayuda Social), se establecerá un Programa que permita trasladar a vecinos del Cantón en terrenos ubicados cercanos al asentamiento, preferentemente, en el mismo Distrito donde actualmente se localizan.

4.1. En el caso de Asentamientos en Tugurios, la Municipalidad registrará detalladamente para su Programa de Reubicación, las familias existentes y con, al menos, un año de residir en el asentamiento, las cuales serán beneficiarias directas y exclusivas de dicho Programa.

4.2. Como requisitos constructivos se regirá mediante las disposiciones de la Zona de Alta Densidad.

4.3. Los Programas de Desarrollo del tipo de Familias de Interés Social estarán bajo el patrocinio y control directo de la Municipalidad."

Debe quedar claro que se trata de una norma de excepción, en tanto permite la "desaplicación" de la normativa urbano local que se promulga y rige el cantón de Vásquez de Coronado;  pero sólo de manera transitoria, lo que significa que su vigencia jurídica es temporal, en los primeros tiempos de adoptada la nueva regulación, sin que en modo alguno pueda extenderse a todo el plazo de aplicación del cuerpo normativo al que pertenece, en tanto, por su contenido, establece disposiciones a modo de dimensionamiento de los efectos de la nueva regulación, a efecto de no afectar derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas; y por ello, sólo puede aplicarse cuando se den los supuestos de hecho previstos en ella, a saber a.) en relación a asentamientos en situación de "riesgo, amenazas naturales, tugurios y familias de interés social"; b.) tales asentamientos debían existir y estar consolidados, por lo menos con un año de antelación a la fecha de vigencia de la nueva regulación, lo que ocurrió el veintitrés de abril de mil novecientos noventa y ocho, conforme al numeral 43 de la normativa de referencia, al publicarse ese día en La Gaceta número 78; c.) tratarse de un proyecto habitacional "patrocinado directamente por la Municipalidad de Vásquez de Coronado", lo cual implica, no sólo la previsión presupuestaria para su realización, sino la adopción del proyecto como tal, mediante acuerdo del Concejo dictado al efecto, debidamente sustentado en criterio técnico y jurídico al efecto (motivo) y motivado (fundamentación) y d.) el traslado no se autoriza para otra zona que no sea la urbana, en tanto exige que se haga en "terrenos cercanos al asentamiento" existente (en peligro o situación de riesgo), es más, se dispone que se haga "preferentemente, en el mismo Distrito donde actualmente se localizan." Resulta más que evidente en este asunto que, no existe constancia de registros oficiales, ni de la municipalidad recurrida ni de otras instituciones públicas, de asentamientos en las condiciones que la norma de referencia prevé, ni de las familias que viven en el cantón de Vásquez de Coronado por lo menos con un año de antelación a la vigencia del Plan Regulador de Vásquez de Coronado, esto es, como mínimo, al veintitrés de abril de mil novecientos noventa y siete. Tampoco, se insiste, existe constancia de que tal proyecto habitacional esté bajo la dirección de la corporación local. Nada de lo anterior está acreditado. Consecuentemente, el contenido del acuerdo impugnado es contrario al ordenamiento jurídico, por contravenir de manera directa la normativa urbano local de Vásquez de Coronado.

En tercer lugar, siendo que no hay motivo para la adopción del acuerdo impugnado, y el contenido del mismo es contrario al ordenamiento jurídico nacional, se evidencia que en este caso se configura la desviación de poder , que se dispone en el artículo 131.1 de la Ley General de la Administración Pública. Nótese que supuestamente la finalidad de su adopción era permitirle al desarrollador, que no es el gobierno local recurrido, sino en principio su propietario -Viento Fresco Sociedad Anónima-, el poder realizar todos los estudios técnicos para determinar la "bondad" del terreno en lo relativo a sus aptitudes físicas para poder implementar un proyecto habitacional, supuestamente de interés social. Sin embargo, con esta autorización, lejos de cumplirse el "fin" pretendido por las autoridades locales, que en todo caso, deben ser anteriores según se explicó en el punto primero, la consecuencia inmediata fue el otorgamiento de un uso de suelo para la indicada propiedad, para realizar el proyecto urbanístico denominado "Residencial Gaby". Como bien razonan los apelantes, de no reunir dicho inmueble -cuyas características físicas a la fecha se desconocen- con las condiciones para tal proyecto -que a este momento, tampoco sabemos de qué clase y dimensiones-, ello permitiría a su titular, realizar cualquier proyecto habitacional o de orden urbanístico, en tanto se hizo adjudicatario de los requisitos y condicionamientos establecidos en el Plan Regulador del cantón para las Zonas Residenciales de Alta Densidad, ya explicadas, en abierta contravención de la misma normativa. ¿Quién detendría dicho proyecto si existe una expresa autorización del cuerpo de ediles que así lo autoriza? Nótese además que en el acuerdo impugnado, ni siquiera se hace mención que la autorización es en razón de un supuesto proyecto de interés social, al tenor del cual, se ha intentado a la saciedad para su justificación, lo cual salta a la vista que no ha sido suficiente. En este sentido, advierte este Tribunal que hizo mal el Concejo de la Municipalidad recurrida en no atender a las consideraciones que le hiciera la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, mediante oficio C-PU-D-217-2011, del veintiuno de marzo del dos mil once, y que iba cabalmente dirigida a ese cuerpo deliberativo y al Alcalde, el cual, incluso es anterior al acuerdo por el que se rechazó la revocatoria planteada por los aquí apelantes (número 2011-050-038, de la sesión ordinaria número 050-2011, del cuatro de abril del dos mil once).

XVII.- CONCLUSIÓN.- Con fundamento en las anteriores consideraciones, procede acoger la apelación formuladas por varios vecinos del cantón de Vásquez de Coronado - Juan José Salazar, Nombre102993  ., Nombre102994   , Hilda Méndez y Miguel Corrales-, y ordenar la anulación del acuerdo 2011-047-015, adoptado por el Concejo de esa corporación local en sesión ordinaria número 047-2011, celebrada el catorce de marzo del dos mil once, y por conexidad y consecuencia el acuerdo número 2011-050-038, de la sesión ordinaria número 050-2011, del cuatro de abril del dos mil once, en que rechazó la revocatoria formulada por éstos. Al no existir ulterior recurso administrativo de esta decisión, procede también dar por agotada la vía administrativa.

POR TANTO:

Se anula el acuerdo 2011-047-015, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Vásquez de Coronado en sesión ordinaria número 047-2011, celebrada el catorce de marzo del dos mil once y por conexidad y consecuencia el número 2011-050-038, de la sesión ordinaria número 050-2011, del cuatro de abril del dos mil once. Se da por agotada la vía administrativa..

 

 

 Silvia Consuelo Fernández Brenes

 

 

Eduardo González Segura                                                          Elías Baltodano Gómez

Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 02-03-2026 13:55:35.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

**A.- GROUNDS FOR THE DECISION OF THIS MATTER.-**

**VI.-** Given the content of the challenged agreement and in light of the grounds for challenge, it is deemed necessary to clarify not only the scope of competence of the municipalities in the urban-local sphere, but also in particular the differentiation between the concepts of subdivision and developments, as well as the legal basis for the requirement to provide a parcel or lot of the land to be developed, to be destined for green zone, in accordance with the legal mandate of Article 40 of the Ley de Planificación Urbana. Likewise, the content of the statement of reasons, the grounds, and the administrative procedure, as essential elements of the acts, are clarified. All of the foregoing, in order to finally analyze the appealed agreement.

**V.- MUNICIPAL COMPETENCE IN VERIFYING COMPLIANCE WITH URBAN PLANNING REGULATIONS.-** The scope of municipal competence in local urban planning is not limited solely to the promulgation of the respective regulations -official plans (planes reguladores) and related regulations-, but also extends to the control exercised regarding compliance with local urban planning regulations. In this sense, as this Court has indicated in various rulings (among them, numbers 175-2009, of fifteen hours forty minutes, and 176-2009, of fifteen hours fifty minutes, both of January thirtieth, two thousand nine), "local governments must act in a timely manner in the exercise of the police power (poder de policía), using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes" (the underlining is not from the original); which in the matter of urban planning, is specified in the control of the development and subdivision processes, and which is exhaustively specified in Article 1 of the Ley de Construcciones, as it literally provides:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that the cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions that are erected on their lands, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies."

The "police power (poder de policía)" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it regulates and governs an activity, in order to ensure public order, health, tranquility; the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution by virtue of which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, insofar as its justification is found precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with each and every one of the other fundamental rights. Consequently, the measures that the State adopts for the purpose of protecting safety, health, and tranquility are of social public interest, which are manifested through the police power, understood as the regulatory faculty of the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this sense, one may consult rulings number 401-91, of fourteen hours on February twentieth, and 619-91, of fourteen hours forty-five minutes on March twenty-second, both resolutions of nineteen ninety-one, and 2003-2864, of fifteen hours twenty minutes on April ninth, two thousand three, all from the Sala Constitucional.)

**VI.- SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) AND DEVELOPMENT (URBANIZACIÓN) PROCESSES.-** Due to the significance derived from the legal implications that subdivision and development processes entail, it is necessary to clarify the meaning of both concepts, given that the challenged action itself involves the realization of a development (urbanístico) project. Thus,

"Subdivision (fraccionamiento) is the division of a property with the purpose of introducing it into commerce, which supposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the urban planning provisions in force, especially to the Official Plan (Plan Regulador) of the local soil –if there is one– as well as to the development regulations and other special laws of public order. The subdivision that the law calls 'simple' does not include a process of urban habilitation for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in these cases, the properties have access roads and green areas as a result of previous urban development. It is for this reason that Article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides:

'(…) Likewise, the simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are exempted from the obligation to cede areas for parks and community facilities (facilidades comunales) …' (the highlighting is not from the original).

When a certain area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities, and it must not be lost sight of that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason –it is reiterated– the legislator has not deemed it necessary to demand, in the case of a 'simple' subdivision with urban development, further allocations of land for reasons of social interest. The approval for simple subdivisions, due to its minor significance, is usually granted to a different official (e.g., the Municipal Engineer) from the one entrusted with 'complex' approvals (e.g., the Municipal Council, urban planning commissions, etc.), with the former lacking competence to authorize a different approval; this in the event that the urban planning regulations make such a distinction. Now then, the subdivision that forms part of the development process and that entails a habilitation of the properties, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second scenario, we are dealing with a complex process of subdivision and development that introduces limitations on private property for reasons of urban planning (Article 22 of the Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Court has indicated are entirely in conformity with the Law of the Constitution (Voto N° 5097-93 of 10:24 hrs. on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we will call 'complex' is provided for in numeral 40 of the Ley de Planificación Urbana which, in the pertinent part, provides:

'Every person subdividing land (…) and every developer (urbanizador) shall cede free of charge for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; what shall be fixed for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or developed, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the use intended for the land, and the regulations in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands to be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or developed. (…)

The developer's obligation to provide the subdivided parcels with access, green zones (zonas verdes), parks, public roads, obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations regarding those areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, guaranteeing to the residents (vecinos) of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by the urban planning regulations and with the conditions that they provide. It is sufficient that a parceling requires works to enable access and provide various services to some of those properties, to maintain that it is not a 'simple subdivision,' but rather a residential project that must, consequently, comply with all the stated requirements. Urban residential projects may only enable access to the properties through public roads that must have the dimensions and requirements of the Ley General de Caminos Públicos and, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in the absence –in this latter case– of specific provisions in local regulations. None of the municipal bodies has the competence to authorize a project in which the access to the properties is provided by means of 'paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),' 'agricultural easements (servidumbres agrícolas),' or 'simple easements (simples servidumbres),' since these are figures characteristic of Private Law and not of the residential urban planning regime, which is governed by the norms and principles of Public Law." (Resolution number 175-2009 of the Third Section of this Court. In the same sense, number 176-2009 of this same Court.)

In light of which, the control that the local government is responsible for verifying is of special interest, in this case, the deliberative body (Council), in the case of the approval of construction permits for developments, since it must corroborate that it fully complies with the legal requirements, namely the provision of public roads, green areas and community areas, and especially –of relevance for the resolution of this matter– the habilitation and implementation, at the developer's expense, of public services, such as electricity, telephony, potable water, and aqueducts and sewer systems, the latter, in the event that the infrastructure exists for it. Consequently, the failure to adapt the development (urbanístico) projects to the requirements established in the urban planning system, obliges –per se– the rejection of the petitions filed, in application of the principle of legality, which binds the entire state apparatus, of which the municipalities form part. In this regard, it is relevant to remember that the body of legality (bloque de legalidad) is made up not only of written sources, starting from the Political Constitution, not only with respect to its text, but also the values and principles that emanate from it, international treaties, with special significance of those relating to fundamental rights, laws, and regulatory provisions, as ordered by numeral 6 of the Ley General de la Administración Pública; but also, and in particular, the unequivocal rules of science and technique, as they also constitute a delimiting parameter of administrative discretion, in accordance with Article 16 of the cited legal body, as it obliges the Administration to ensure that its actions are duly based on the theoretical knowledge acquired from the different methodologies and disciplines of science and technique, when the case warrants it –as in the case of urban planning matters–, so that the will of public institutions does not depend on their free will (or choice), but on objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case. In this sense, the objectivity of technical criteria is highlighted, since "... if a technique is scientific and, therefore, by definition, certain, objective, universal, subject to uniform rules that do not depend on the personal appreciation of an individual subject, it is obvious that one cannot speak in this respect of 'complete discretion,' but rather it corresponds, on the contrary, to speak of little less than 'regulation' (subjection to norms, in the case of technique)" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., in his work El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, number 54, 1967, p. 239), cited by DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. Spain. 1997. p. 43.) Concordantly, Eduardo ORTIZ ORTIZ stated in the Legislative Commission that discussed the bill for the Ley General de Administración Pública, to include the unequivocal rules of science and technique as a parameter of administrative discretion, considering "... in cases in which the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the case, the technical rules will be, in this case, like laws, the violation of the technical aspects of an administrative act of a public service, naturally, will be an illegality exactly as if a legal precept were being violated." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

**VII.- URBAN PLANNING REGULATIONS IN GENERAL AND MUNICIPAL REGULATIONS.-** The content of the urban planning regulations in our (Costa Rican) legal system must therefore be clarified. First of all, it is noted that the term 'urban planning regulations' must be understood in a broad sense and not restricted to the regulations that, in this matter, emanate from a municipal agreement; as it refers to the generality of urban planning instruments, which derive from various administrative instances, and which in doctrine have been conceptualized as

"[...] an instrument, approved by an act of the Public Power, that orders the territory, establishing provisions on the location of production and residential centers in the manner most suitable for the best distribution of the population; regulates the use of the soil for its public and private purpose and, in particular, its development (urbanización) and building (edificación), and, in doing so, defines the content of the property right and programs the development of urban planning management." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. Spain. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level, there are various urban planning regulations, depending on the body responsible for their adoption and, consequently, the scope of coverage of the national territory over which they exercise their application: that is, those of national and regional order, the approval of which is the responsibility of the Ministry of National Planning and Economic Policy and the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), which contain the general guidelines for planning in this matter, and finally, the local, cantonal, or municipal ones, which are those that the municipalities prepare, process, approve, and execute. When the term 'official plan (plan regulador)' is used, an expression that is adopted by our national legislation in Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, which defines it as:

"the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses (usos de la tierra), traffic routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas";

popularly, reference is made to urban planning regulations emanating from local governments; however, we must understand that regulations of the first two orders are also included, that is, national and regional regulations, as they have the same content and fulfill the same ordering function of the territory, at the urban level and in determining the possible uses of the soil (uso del suelo). These regulatory bodies have a specific content, that is, the ordering and planning of land use (uso del suelo), for the creation of urban centers –cities, developments (urbanizaciones), industrial projects or parks, parks, public roads, public services, etc.– within the scope of a territorial circumscription, be it the canton or part of it; or also at the regional level, the case of the Gran Área Metropolitana Regional Urban Development Plan, approved by Decreto number 3332, of April twenty-sixth, nineteen eighty-two, and its amendments; which at the moment is the only urban planning regulation in our country issued at a regional level; and without, at this moment, a regulation of this nature having been adopted at a national level. Consequently, this implies the location, with respect to public buildings, and zoning (zonificación), with respect to private building. Thus, it not only determines the use or destination of the lots, but also the configuration and extent thereof; the population density, percentage of the land that can be used, the number of floors, class, and the destination of the buildings; all of the foregoing, subject to general uniform rules for each type thereof throughout the entire zone. Likewise, it guides the architectural composition of the buildings, and regulates, if necessary, their aesthetic characteristics; a competence that it is not superfluous to point out has not been exercised at the moment in our country (except, perhaps, in very sporadic cases). They are made up of both written rules and graphics, plans, and annexed documents that help determine their content, which is of an absolutely normative nature, which has the following effects: a) they regulate the powers of exercising the property right, according to the classification and qualification of the lands contained therein; b) they have indefinite validity, but are susceptible to being modified by subsequent revisions; c) their effectiveness is "erga omnes," although reduced to a specific territory or territorial circumscription, according to its degree (national, regional, or local), as it binds both the Administration in general and individuals; and d) they cannot contain reservations of dispensation.

**VIII.- THE CONTENT OF OFFICIAL PLANS (PLANES REGULADORES).-** It is due to their broad content that the Ley de Planificación Urbana establishes in its Article 21 which are the main regulations that are complementary normative instruments of every urban planning regulation, known as a "Plan," whether national, regional, or local, namely:

a.- the ZONING (ZONIFICACIÓN) regulation: through which rules for the use of the territory are established, and it must be remembered that this is a basic concept of urban planning, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the establishment of residential, political-administrative zones, sports zones, green zones (zonas verdes), special environmental protection zones, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Year II, No. 5, Poder Judicial of Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important regulation that must accompany every urban plan, in accordance with Article 21, subsection 1) of the Ley de Planificación Urbana, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use (uso del suelo), with a view to rational land use and to ensure satisfactory environmental conditions and qualities of life, thereby conditioning the use of real estate property, through the delimitation of areas, according to the categorization adopted. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. In: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban planning regime of the property right is not uniform merely because the soil is subject to planning, but rather differs according to the type of soil in which the property in question is classified; which demonstrates the importance of zoning (zonificación). (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, based on this regulation, the exact definition of the possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on the property right; by conditioning where one can and must reside, where one can trade, where services must be provided, where industry may be located, and where one may recreate and entertain; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, requiring not only criteria of opportunity and convenience, but above all technical and objective criteria. It is clear that the content of the soil statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations that favor private initiative, and likewise, establishes linkages that restrict its exercise. The function of classifying the soil for the establishment of the corresponding legal regime is incumbent upon the General Plan, of which the zoning regulation forms part; which must contain the classification and urban planning qualification of the soil. By classification must be understood the category or type of soil (urban, developable (urbanizable), programmed or not programmed, and non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban planning destination; qualification applies to designate the subdivision of those soil types into zones characterized by specific urban planning contents or uses; and in this sense, it is linked to the zoning technique, which arises when there is a tendency to separate buildings destined for residences from industrial facilities. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation help to delineate the content of the property right, insofar as the content thereof is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and of the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning rules is conditioned upon the following principles: a) only rules of a general nature make up zoning, that is, those that encompass a category of goods, also qualified by their spatial location, provided that such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, as the essential core of the property right (of use, enjoyment, pleasure, and disposition, not in an unrestricted sense) must be preserved; otherwise, one would be facing a suppression of the right, that is, an expropriation. Thus, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of the property right, which must in no way be confused with the expressions or patrimonial significance of the property. An obligation to indemnify for the imposition of these measures only exists when they affect the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the good, perhaps not the one desired by its owner. In such a way, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of exploiting the good 'normally' shall be legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, with which the natural use of the good is respected, as its value as a means of production or economic value in the market is maintained. (In this sense, among others, see rulings number 0796-91, of fifteen hours ten minutes on April twenty-sixth, nineteen ninety-one; number 5893-95, of nine hours forty-eight minutes on October twenty-seventh, nineteen ninety-five, and number 2345-96, of nine hours twenty-four minutes on May seventeenth, nineteen ninety-six.) The Corte Plena so indicated in relation to the limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session on June sixteenth, nineteen eighty-three:

"[...] that is to say 'limitations' as called by Article 45, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because impeding the enjoyment of goods is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior indemnification ordered by the Political Charter."

In the same sense, the Sala Constitucional ruled in the cited rulings number 5097-93 and 2345-96; under the following considerations:

"IV.) For the Chamber, the reasonable limits that the State can impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When this occurs, it ceases to be a reasonable limitation to become a deprivation of the right itself" (ruling number 5097-93, supra cited);

"That is to say, the attributes of property may be limited, as long as the owner reserves for themself the possibility of exploiting the good normally, clearly excluding the part or the function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if the social welfare requires sacrifices from one or a few only, they must be indemnified, the same as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such identity that it causes them to lose the good in its entirety.

Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis when the affectation of the essential attributes of property—those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality—does not make the nature of the good disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they entail, in fact, the impossibility of usufructing the good" (ruling number 2345-96, cited above).

Thus, Article 24 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) determines the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and construction area of buildings; c) the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on the determination of land density; d) the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) size, location, and characteristics of signs or advertising displays; and g) any other architectural or urban planning detail relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community. For this reason, it is mandatory to reserve zones that have a special affectation by reason of their use, such as those near airports, those having an affectation for the protection of forest, historical, and architectural heritage, or the natural heritage of the State, which derive from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by Article 25 of the Urban Planning Law;

b.- the SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBANIZATION regulation: which, pursuant to Article 32 of the Urban Planning Law, seeks to determine under what conditions a municipality must permit or regulate subdivision and urbanization projects in its jurisdiction, for which requirements are established corresponding to access to public roads, cession of areas for public use, standards for construction of streets and sidewalks, pavements, pipes, storm and sanitary drainage, electrification and public lighting, among others. In this regard, the importance for Urban Planning Law of the control of subdivision actions must be emphasized, which offers no doubt whatsoever. In this respect, the Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo) states:

"IV.- From the foregoing, it must be insisted that the control of urban development as a competence of the municipalities implies both the power to issue regulatory plans, but above all, it implies the competence to 'control' the subdivision of lands through those same regulatory plans and by granting the corresponding municipal approval (visado municipal) to the respective plan, as expressed in numeral 33 of the cited Urban Planning Law. In the same order of things, according to Article 10, subsection 2) of the Urban Planning Law, it corresponds to the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) to approve the corresponding plans regarding urbanization or subdivision projects for urbanization purposes prior to municipal approval (Article 33 ibid.). It is a competence that translates into a control function on the part of the Urban Planning Directorate in relation to the planning and urban planning control of the municipalities (Articles 7, subsection 3) and 9 of the above-indicated law). They become advisors or supervisors, being able to inform or even denounce to the Municipalities, regarding a possible infraction of the law or the local regulatory plan, and may even issue an act of suspension of a specific work, in which the infraction of the law in urban planning matters had been proven. According to Article 36, subsection b) ibid., the municipalities cannot grant the respective approvals to plans for urban projects in areas subject to control when they do not have the required permit (approval of the Urban Planning Directorate)." (Third Section, Superior Administrative Litigation Court, ruling number 791-2002 of ten hours ten minutes of September twenty-seventh, two thousand two.) (The highlighting is not from the original.)

And it is that, indeed, omitting controls (approvals) for subdivision purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban standards and thwarting all regulatory instruments in the matter, which causes serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be used for constructions, because they are aquifer recharge areas or have high environmental value; just to cite a few examples;

c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, pursuant to Article 1 of the Urban Planning Law, "is the map or set of maps in which the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for community uses and services is accurately indicated"; whose content is regulated in Articles 42 and 43 of the cited Law:

"Article 42.- The regulation of the Official Map shall establish the norms on reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, squares, buildings, and other community uses, expressing the location and size of those already dedicated to public service and of those demarcated only preventively."

"Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special reliable registry on property and affectation to the public domain of the lands or spaces already dedicated to public uses";

d.- the URBAN RENEWAL (RENOVACIÓN URBANA) regulation: whose content is determined in Article 51 of the reference Law, as follows:

"Article 51.- The Urban Renewal Regulation shall contain the regulations locally adopted to conserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or decaying urban areas, taking into account inconvenient subdivision (parcelación) or building, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general safety, health, and well-being";

which is of transcendental importance, especially in the case of the protection of historical-architectural heritage, or for the safeguarding of the safety of the inhabitants of a neighborhood;

e.- and finally, the CONSTRUCTION (CONSTRUCCIONES) regulation; which seeks to technically regulate all the requirements that any type of construction must meet, according to the definition of the concept given in Article 1 of the reference Law, which defines it as "any structure that is fixed or incorporated into a piece of land; it includes any work of building, reconstruction, alteration, or expansion that implies permanence." Thus, its objective is to establish norms for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations, and all those works additional to these, in everything related to architecture, civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, in order to promote, ensure, and protect health, economy, comfort, and common well-being through requirements that guarantee in such works their adequate solidity, stability, safety, health, illumination, and ventilation.

IX.- ON THE LEGAL NATURE OF REGULATORY PLANS AND THEIR CONTENT.- Urban planning regulations, which, as indicated, comprise a very varied set of norms; product of the action of the various public entities that intervene in this matter; from which we find legal norms, norms of a regulatory nature with the force of law (law in the material sense), and, of course, regulatory norms. Such that we can well conclude that our urban planning legal system is made up of norms of different nature, precisely by virtue of two important factors: firstly, by the organ or institution from which it emanates (be it the Legislative Assembly, the Executive Branch or the National Institute of Housing and Urbanism, or the municipalities); and secondly, and as derived from the former, the scope of coverage of the regulation, be it national, regional, or local linkage. Thus, urban planning regulations of a legal order do not pose a legal problem, neither in doctrine nor in jurisprudence, since they are legitimate, as long as they are approved by qualified vote, that is, with the minimum vote of thirty-eight deputies, by reason of their content; in the terms provided in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution itself, insofar as from them, limitations of social interest are imposed. It bears repeating that this requirement of qualified voting is not merely formal, but substantial, as it implies the necessary consensus among the various fractions of the political parties that make up the Legislative Assembly. Therefore, there is not much discussion about the legitimacy and normative rank of the Urban Planning Law, which fully complies with the constitutional requirement, having been approved in compliance with the constitutional requirement. Now then, insofar as urban planning regulations constitute a set of heterogeneous norms, precisely because they derive from various public instances, and consequently, as a manifestation of various instances of public power (Legislative Branch, Administrative Branch, and local power). It is our criterion that the analysis of these regulations must start from the content of Article 45 of the Constitution, whose second paragraph legitimizes the establishment of limitations of social interest on property, as long as they are established by qualified law, a substantial and not formal requirement, as it implies legislative consensus for their adoption. In this sense, as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has considered in its jurisprudence, urban planning limitations and regulations are of social interest, insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society, and translate into impediments or obligations for the owner, and which, for the most part, have a quite ancient origin in our legal system, deriving—many of them—from provisions of the Civil Code, dating from eighteen eighty-eight. Constitutional jurisprudence has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of limitations on property: those related to the protection of the environment and those of an urban planning nature, the latter, from the development made in ruling number 4205-96, cited above. So that, in a strict sense, it should be considered that urban plans—all in general, be they national, regional, and local in scope—by reason of their content, have the normative rank of laws in the material sense, since they impose obligations, duties, and limit rights, in particular the exercise of property rights, just as the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI points out:

"A plan for a specific urban nucleus implies not only establishing policies aimed at the adequate organization of activities in space, but also means orienting and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, through stimuli, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of property rights and the other functions and uses that can be developed in the urban sphere." (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there is no doubt about the direct impact of urban plans on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, insofar as from the content of their regulations, the development of industry and commerce is also inferred (Articles 45 and 47 of the Political Constitution), as well as the consequent protection of another fundamental right, that is, that of a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Political Constitution); as the Constitutional Chamber considered in ruling number 5303-93:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. By what has been expressed, in the judgment of this Court, the imposed limitation, insofar as it is adjusted to a regulatory plan in force, does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Political Constitution, insofar as that regulatory plan does not de-constitutionalize the private property that is affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.".

Thus, it has been considered that the content imposed in the various urban plans—in their complete dimension, be they national, regional, and local—is in accordance with the constitutional requirement, because it derives from a legal provision—the Urban Planning Law—which was indeed approved in compliance with the constitutional condition—two-thirds of the total members of the Legislative Assembly—by virtue of which, that legitimization is transferred to them. And adding to the above, it must be considered that regional plans, in this case, the Regional Urban Development Plan (Plan Regional de Desarrollo Urbano) of the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana), have that character by virtue of an express legal mandate, pursuant to Article 64 of the Urban Planning Law, insofar as they textually indicate:

"Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan, its regulations, and the respective amendments, shall acquire the force of law for all the municipalities of the circuit that have agreed to its adoption." (The highlighting is not from the original.)

Finally, regarding municipal regulatory plans, we can defend this value—of law in the material sense—based on the following reasons: a) by reason of their content, which imposes obligations for owners and limitations on property, as indicated previously; b.) by reason of their reinforced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy; insofar as for the approval of these regulations, it is required, as an essential requirement, the holding of an oral and public hearing, in the terms provided in Article 19 of the Urban Planning Law; and likewise, the plan is adopted and imposed by agreement of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by legal equalization, from the provisions of the transcribed Article 64 of the Urban Planning Law. Ergo, if an urban planning regulation at the regional level acquires the rank of law for the Municipality that adopts it, and this is by agreement of the Council, it is proper that also that condition be acquired by the one that has been gestated by the municipality itself and governs only its territorial circumscription. In any case, our Constitutional Court has clearly and precisely indicated that regulatory plans, despite being regulatory provisions emanating from the municipalities, have the normative rank of laws in the material sense. In this sense, rulings number 2006-13330, of seventeen hours thirty-three minutes of December sixth, two thousand six; 2007-5575; of fifteen hours twenty-four minutes of April twenty-fifth, two thousand seven; and 2008-18438, of seventeen hours fifty-six minutes of December eleventh, two thousand eight, may be consulted.

X.- ON THE GRANTING AND EFFECTS OF LAND USES (USOS DE SUELO).- Having made reference to the competence of the municipalities in the field of local urban planning and the content and significance of urban planning regulations, we proceed to clarify the content and effects of land uses, in consideration that the content of the challenged decision is precisely the determination of a non-conforming use, with respect to the activity sought by the interested party. Indeed, land use certificates (certificados de uso del suelo) are administrative acts of a declarative and not constitutive nature, insofar as they attest to facts or circumstances, in such a way that they do not create or modify legal situations—as administrative jurisprudence points out, for example, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) in its opinions number C-327-2001 and C-357-2003—, since it is a concrete legal act through which the Administration (local or the National Institute of Housing and Urbanism, as applicable, that is, if it concerns a subdivision, in the first case, or an urbanization in the second), certifies the conformity or non-conformity of the land use with what is established in the respective zoning; as provided in Article 28 of the Urban Planning Law. In this sense, it must be taken into account that doctrine and jurisprudence—both constitutional and administrative litigation—have indicated that urban plans are normative provisions in which land use is disciplined, in such a way that they affect private rights (property rights) by predetermining the modes of enjoyment and use of the good. Thus, the granting of approval is prohibited when the intended use is incompatible with that provided in the respective regulation. In concordant form, from the Regulation of Zoning of Land Use of the GAM (Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo de la GAM), it is understood that every real estate has an urban planning vocation that is declared in the master plan and, for the same reason, in its Article 12, it is stated that every interested party must previously obtain the corresponding certificate indicating the permitted use, which shall be valid for one calendar year from the moment it is issued, adding Article 12.4 that in case the works have not been started within the year of validity, the permit must be renewed. Then Article 13 expressly states:

"The certificate shall indicate the use and shall not be interpreted as a definitive permit to make use, occupation, expansions, remodeling, construction, or subdivision. The Alignment and the Land Use Certificate shall be valid for one year from their issuance." (The underline is not from the original.)

Such that, by means of the land use certification, it is not decided what the permitted use is, as this has already been previously determined in the zoning regulation, which is part of the local regulatory plan; so it simply certifies what the proper use is according to what is established regulation-wise, in addition to stating whether the use being given to a specific piece of land is or is not in conformity with said regulation, whereby, it is a merely declarative act, without creating, modifying, or extinguishing any legal situation, as does occur with constitutive administrative acts. For this reason, the issuance of the land use certificate cannot be equated with a construction permit, insofar as it is not legitimate to claim that it constitutes a declarative act of rights. So it is precisely because of its declarative nature that land use certificates do not give rise, by themselves, to the acquisition of a subjective right, nor do they consolidate, by themselves, any legal situation. The land use certification is merely descriptive with respect to a specific factual situation in relation to what is normatively provided, by reason of which, through it, it is not possible to consolidate any pre-existing legal situation to the certifying act.

XI.- However, it is important to keep in mind that the land use certificate, as a declarative administrative act that it is, does constitute an act of great importance, insofar as its content and function is to attest to facts or legal situations that serve as the basis for the adoption of administrative acts through which legal situations are indeed created, modified, or extinguished, as is the case, for example, of authorizations to build or to process municipal licenses to carry out specific activities, for the adoption of which it requires—sine qua non—the corresponding land use certificate. By virtue of the foregoing, the importance of their being granted in accordance with the legality block, that is, with the urban planning regulations, be they the urban planning regulatory plans of each canton or the regional plans (for example, the GAM) or those issued by the National Institute of Housing and Urbanism, of supplementary application in the absence of local ones (Transitional Provision II of the Urban Planning Law and rulings number 4205-96 and 2003-11397 of the Constitutional Chamber) becomes evident.

XII.- ON THE REQUIREMENT OF ENVIRONMENTAL ASSESSMENTS (EVALUACIONES AMBIENTALES).- In environmental matters—of which urban planning forms part, as the Constitutional Chamber itself indicated in the cited ruling 3656-2003—a series of constitutional environmental principles are applicable, which fulfill their guiding, integrating, and interpretative function—in the terms provided in Article 7 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)—, whose normative rank is, exactly of a constitutional order, insofar as they interpret, integrate, and guide the application of a fundamental right, in this case, of the protection of a healthy and ecologically balanced environment, according to the provisions of numeral 50 of the Political Constitution and the international treaties on the matter. We understand then that, insofar as there exists an obligation for the Costa Rican State as a whole—that is, without exclusion of any public institution—, as well as for the administered parties, to respect this fundamental right, these principles condition the actions—both of public administrations and of private individuals—when they have some level of impact on the environment. Thus, for the adoption of a final decision (final act), the Administration is compelled to carry out all necessary efforts to impart justice, in this case, administrative, which obliges it to investigate in the best manner, to adapt it to the "legitimate and real" antecedents (motive) on which the final decision (content) is based, in adequacy to the legitimate purpose permitted by the legal system (end); being able consequently to require proofs or prior procedures, in order to adapt the final decision to an objective criterion and not a whimsical or arbitrary one, exactly in application of numerals 15 and 16 of the General Law of Public Administration, insofar as science and technique constitute parameters of administrative discretion. In this sense, in environmental matters, these considerations take on special significance, as they imply the joint application of two constitutional environmental principles of great importance, namely the objectification of environmental protection and the precautionary principle. The first (the objectification of environmental protection), has as its content that in this matter (environmental) the necessary motivation in objective criteria—consisting of technical and scientific studies—of administrative decisions and actions is required within the framework of the various public functions that the State carries out in order to make environmental protection effective; and it is thus applicable both in the scope of the exercise of the materially administrative function, as well as in that of the legislative function and, of course, the jurisdictional function. In consideration of the foregoing, it is possible to conclude that in such cases—at the moment of enacting a law, adopting a regulatory norm, issuing a jurisdictional ruling, or carrying out a materially administrative action, the decision of the legislator, administrative head, judge, or official—, the discretion of the Public Powers is reduced to zero. This principle finds its support and development in numerals 15 and 16 of the General Law of Public Administration generically, and more concretely, as derived from Article 17 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), which requires as a prerequisite to the approval and execution of any project that may have any impact on the environment, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) and its control, which by interpretation we can extend to the requirement of technical and scientific proof that sustains every decision of the Public Administration in environmental matters in its various manifestations of public function. And the second, the precautionary principle or principle of prudent avoidance (principio precautorio o principio de la evitación prudente), whose denomination originates in the Latin "praeventio," which alludes to the action and effect of preventing, is applied to those preparations and dispositions made in advance to avoid a risk or execute something. Thus, the action of preventing seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. This principle is a corollary of the principle of responsibility, since it arises from the consideration of the new risks and damages that human conduct causes in nature, in attention to the type of injuries that can be caused to the environment and the health of people, which are classified as irreversible, not only because of their dimension, but also because of their accumulation. For this reason, it is possible to conclude that the completion of technical studies acts as a necessary conditioning factor for the correct application of the precautionary principle in environmental matters; as has been established in the Kourilisky-Viney Study of November twenty-ninth, nineteen ninety-nine (KOURILSKY, Phillipe, VINEY, Geneviève. Le principe de Précaution. Rapport au Premier Ministre. Editions Odile Jacob. La Documentation Française, 2000. p. 56. Free translation and cited by MILANO SÁNCHEZ, Aldo. El principio precautorio. pp. 74, 75 and 177); in the Pronouncement or Communication of the European Union of February of the year two thousand—COM—; in the Nice Resolution of December of the year two thousand; and in the proposal of the Science and Environmental Health Network (SEHN), which establish guidelines for the operability of this principle, by requiring, as support for any decision of the Administration, the definition, graduation, and evaluation of the risk, for which the necessary objective prior studies are required. Thus, the content of the precautionary principle refers to the cautious attitude that must be taken when any reasonable doubt arises—not verifiable by objective and/or scientific methods—in relation to the dangerousness of any activity, due to the possible environmental repercussions, that is, to prevent serious and irreparable damages, whether to impose precautionary measures in the processing of the procedures or in the execution phase of the granted right, to prohibit it (final or substantive decision), or to impose the necessary corrective or mitigation measures (final or substantive decision) as conditions of the authorized activity in order to avoid environmental damage and harm to the health of people. It is a matter of determining situations of risk for the environment (a concept understood in a broad and integral manner, comprising both the elements of natural biodiversity and the elements of urban planning, according to the interpretation given by the Constitutional Chamber itself in ruling number 2003-3656, of fourteen hours and forty-three minutes of May seventh, two thousand three) and that have or may have negative repercussions on the health of the population; and with this, the actions of the Administration are conditioned, where the following situations arise: 1.) the strict application of the principle of prevention, which translates into the impossibility of authorization and execution of the project submitted for evaluation, when faced with a certain technical and scientific criterion that a human activity (of any kind, be it public or private, business, industrial, commercial, agricultural, etc.) will cause damage to the environment and its elements, since it is based on the duty to avoid them in advance. Likewise, this principle translates into the adoption of positive anticipatory actions for the avoidance of damage (by way of example, decrees for the protection of species, closures, definition of containment rings for the urban area, determination of specially protected areas, etc.); 2.) the adoption of mitigation measures for environmental damage and risks in the execution of projects, technically established, as a conditioning element of project permits and authorizations, when, as a product of the prior technical, scientific, and objective evaluations on the possible impacts on the environment, it is concluded that the same has contamination levels previously determined as acceptable by scientific and technical criteria.

The foregoing is of importance because if non-compliance with such measures is verified, the revocation of the conferred right is mandatory, following an ordinary procedure to that effect; and 3.) when there is technically, objectively, and scientifically reasonable doubt regarding the impact on the environment and health of persons from the implementation and execution of a given project, the Administration is obligated to apply the precautionary or pro natura principle, which requires denial of the requested permit or authorization, or in other words, its refusal. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of persons. Thus, in the event that there is a risk of grave or irreversible damage or any doubt in that regard, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing is because in environmental matters, post-hoc coercion is ineffective, since if the biologically and socially harmful consequences have already occurred, repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damages caused to the environment. One of the essential characteristics of Environmental Law is that even though it relies in the final instance on a sanctioning mechanism, its objective is fundamentally preventive, insofar as the aim is precisely to avoid damages to the environment. For this reason, actions are needed that anticipate any polluting action—degradation of the environment—instead of merely verifying and attempting post-hoc repair of damages, which in many cases are irreversible. The legal recognition of the precautionary principle is a reality, such that we have it not only as such (a principle or value), but, in our case, as a true legal norm, both at the international and domestic levels. Thus, at the former, we find express recognition in the following conventions: the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, of nineteen eighty-seven; Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development; the Rio Declaration of nineteen ninety-two; the Framework Convention on Climate Change of nineteen ninety-two; the Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity, approved in January of the year two thousand; and the Stockholm Convention for the elimination of persistent organic pollutants, signed in May of two thousand one. In the domestic national order, this principle is also expressly included, as a parameter or criterion for applying environmental regulations, in addition to what is provided in the cited numeral 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), which reads textually:

"Environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnico Nacional Ambiental) created in this law. Its prior approval, by this body, shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment";

in what is provided in article 11 subsections 1) and 2) of the Biodiversity Law (Ley de la Biodiversidad), number 7788, of the thirtieth of April of nineteen ninety-eight, which in what is relevant provides:

"Criteria for applying this law. The criteria for applying this law are:

1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats.

2.- Precautionary or in dubio pro natura criterion: When there is danger or threat of grave or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures."

For this reason, if that technical-scientific-objective foundation does not exist, it obligates Administrations to procure that element in order to be able to adopt a serious and responsible decision in light of the situation presented, precisely to form the grounds (motivo) of the administrative act that is finally adopted; in addition, of course, to its conformity with the urban regulations for the development of the canton (subjection to the Regulatory Plans or Territorial Ordinances). Thus, according to what has been indicated, by virtue of the application of this principle, the burden of proof is reversed to the developer, insofar as it must demonstrate that the project it plans or the activity it intends to carry out does not cause damage to the resources and elements of nature, does not affect the ecological balance of nature, and does not cause harm to the health of persons. The foregoing finds its justification, because it is provided whenever there is a conflict of an urban-environmental nature, a sphere of the resource that has particular legal provisions and principles, among them, "the polluter pays" and the reversal of the burden of proof, contained in international norms, especially since the Rio Declaration (of 1992), which in its principle 16 states it in the following manner:

"National authorities should endeavor to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution, with due regard to the public interest and without distorting international trade and investment."

Likewise, it is developed in our legislation, in article 2 subsection d) of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), which expressly provides among its guiding principles, strict liability in the causing of environmental damages, as established by the laws of the Republic and the international conventions in force. It must be understood that with respect to the reversal of the burden of proof in environmental matters, of which urbanism forms a part (as already indicated previously), this translates into a presumption of causation of environmental damage by the developer of the project that seeks its authorization or that is being executed, on the basis of strict patrimonial liability; the foregoing, based on what is provided in article 1048 of the Civil Code, which establishes strict liability for created risk or risk-benefit and the very norms of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) (article 190 et seq.), which has been reinforced in accordance with various special environmental laws. The foregoing finds express support in our national legislation in article 109 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), number 7788, of the thirtieth of April of nineteen ninety-eight, by which the burden of proof in environmental proceedings shall correspond to whoever requests the authorization, license, or permit for use or exploitation of natural resources, or to the violator, in order to demonstrate that they did not cause the damage, or that their activity will not generate damage to the environment, in the following terms:

"Burden of proof: The burden of proof, of the absence of contamination, degradation, or unlawful impact, shall correspond to whoever requests the approval, the permit to access biodiversity or whoever is accused of having caused environmental damage."

XIII.- OF THE GROUNDS (MOTIVO) AND THE STATEMENT OF REASONS (MOTIVACIÓN) AS ESSENTIAL ELEMENTS OF THE FORMAL ACTION OF THE PUBLIC ADMINISTRATION.- The existence and validity of every administrative act depends on the concurrence of various essential elements, imposed by the legal system, which for greater understanding can be classified as material, relating to the subjective elements (jurisdiction, standing and investiture), objective elements (purpose, content and grounds (motivo) -articles 131, 132 and 133 of the General Law of Public Administration and 49 of the Political Constitution) and formal elements, encompassing the form in which the act is adopted, that is, the means of expression or manifestation (instrumentation), the statement of reasons or substantiation (article 136 of the cited General Law) and the procedure followed for its adoption (articles 214 and 308 of the General Law of Public Administration and 39 and 41 of the Constitution). The statement of reasons (motivación) consists

"... in a declaration of what the circumstances of fact and law are that have led the respective public administration to the issuance or emanation of the administrative act. The statement of reasons is the formal expression of the grounds (motivo) and, normally, in any administrative resolution, it is contained in the so-called 'whereas clauses' (considerandos) -preamble part-. The statement of reasons, consisting of an enunciation of the facts and the legal basis that the public administration took into account to issue its decision or will, constitutes a means of proof of its intentionality and an indispensable guideline for interpreting and applying the respective administrative act." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. First edition. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

So that the statement of reasons (motivación) must determine the application of a concept to the singular factual circumstances at issue (according to the development of Spanish jurisprudence, specifically in the judgment of May 18, 1991, RA 4120, accepting a whereas clause of the appealed decision, which cites SSTS of September 23, 1969, RA 6078, and October 7, 1970, RA 4251, cited by the author Marcos M. Fernando Pablo, in his work La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, page 190); that is, it is a concrete decision that links the facts with the normative support; so that when there is a brief allusion to general norms and unspecific facts, it can be concluded that there is no sufficient contribution of justification, to the extent that from them it is not possible to deduce the elements assessed by the governmental authority to make the decision, which acquires the greatest importance when dealing with acts that limit or restrict subjective rights or in which a sanction is imposed on the administered party. By its content, it constitutes a determining factor of due process and the right of defense, which has full application in the administrative sphere, as indicated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) starting with judgment 15-90, at sixteen forty-five hours on the fifth of January of nineteen ninety, when setting forth the minimum elements of this constitutional principle

"(...) a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the proceeding; b) right to be heard, and opportunity for the interested party to present arguments and produce evidence they deem pertinent; c) opportunity for the administered party to prepare their allegation, which necessarily includes access to information and administrative records related to the matter at issue; d) right of the administered party to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; e) adequate notification of the decision issued by the administration and of the grounds (motivos) on which it is based and f) right of the interested party to appeal the decision rendered ..." (The emphasis is not from the original.)

It is for this reason that in accordance with article 136 of the General Law of Public Administration, the Administration is required to state reasons for (motivar) acts that impose obligations; limit, suppress, or deny subjective rights; resolve appeals; those issued in departure from the criteria followed in preceding actions or from the opinion of advisory bodies; those that maintain the execution of an act that is challenged; general acts of a normative nature (regulations); and discretionary acts of a general nature. Thus, if there is no statement of reasons (motivación), a defect of form is incurred that seriously affects the act, vitiating it with absolute nullity.

XIV.- Similarly, and very closely linked to the preceding element, even though they cannot be confused, the grounds (motivo) are an essential element of the administrative act in accordance with what is provided in article 133 of the General Law of Public Administration, constituted by "the antecedents, presuppositions, or legal (de derecho) and factual reasons that make the issuance of the administrative act possible or necessary, and upon which the Public Administration intends to sustain its legitimacy, timeliness, or advisability." (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 370). Thus, they are the causes or presuppositions, legal and factual antecedents that induce the Administration to adopt the specific act; and which denote the conformity that must exist between it and the purpose that the legal system assigns to it, that is, the satisfaction of a public interest to be satisfied in each case. Therefore, the cited numeral 133 requires that it be legitimate, as it is subject to the legal system, as a corollary of the principle of legality that governs Administrative action (articles 11 of the Political Constitution and of the General Law of Public Administration); and furthermore, it must exist just as the Administration invokes it, and precisely, sustain the decision adopted, which denotes its intimate relationship with the other element discussed (the statement of reasons (motivación) of the act), whence, the content must correspond with the grounds (motivo). Finally, the purpose (fin), "is the meta-juridical and ultimate objective result pursued by the administrative act, in relation to the grounds (motivo)" (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 378). This element is always regulated, insofar as the law fixes it expressly and specifically, and failing that, its determination shall correspond to the judge, based on the other elements of the act (grounds (motivo) and content), there being no discretion for the Administration in its determination. Thus, the purpose is not and cannot be for the personal benefit of the public servant or a third party. Such that, if there are irregularities in the grounds (motivo) and the content, this irremediably translates into an inadequacy of the act to its purpose, manifesting as a defect by excess of power, as provided in article 131 of the cited General Law of Public Administration."

Alfredo Zeledón, all the necessary technical requirements to take this step have now been submitted; we suggest waiving the procedural formalities for this matter, so that the corresponding procedures may continue. Let a copy of this agreement be forwarded to Ms. Guiselle Jara, President of the Cantonal Housing Association (Asociación Cantonal de Vivienda)" (folios 50 to 51); 11.) That on the occasion of the foregoing agreement, the Municipality grants land use (uso de suelo) for the property with cadastral map number SJ-1305546-2008, located in the Agricultural Parcels Zone (Zona de Parcelas Agrícolas), to carry out the urban development project called "Residencial Gaby" (by reference of official letter C-PU-D-317-2011, dated March twenty-first, signed by MSc. Leonel Rosales Maroto, Acting Director of the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), at folios 91 to 94); 12.) That through official letter C-PU-D-317-2011, dated March twenty-first, signed by MSc. Leonel Rosales Maroto, Acting Director of the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism, he requests the Council of the Municipality of Vásquez de Coronado "... clarification regarding the land use granted and renewed for the property with cadastral map No. SJ-1305546-2008, on which an urban development project called Conjunto Residencial Gaby is intended to be installed, in the Agricultural Parcels Zone, where this type of development is not permitted. Notwithstanding the property's location in that zone, Temporary Provision No. 4 of the Vásquez de Coronado Regulatory Plan (Plan Regulador) is being applied, contradicting our legal system, which could entail administrative, civil, and criminal liability for the officials who permit it. / For this purpose, I transcribe the pronouncement issued by the Legal Advisory Office of this Directorate. / 'In relation to the matter indicated above, I would point out that according to land use certificate No. 180-11, issued by the Municipality of Vásquez de Coronado, the property with cadastral map No. SJ-1305546-2008 is located in the Agricultural Parcels Zone, where the establishment of housing developments is not permitted. Said document, issued on February 24 of this year, states that the use is compliant for urbanization (urbanización), in accordance with Temporary Provision No. 4 of the Vásquez de Coronado Regulatory Plan, which contradicts the provisions of Article 14, which regulates the Agricultural Parcels Zone (ZPA), the zone in which the same official responsible for the issuance located said property, and as I noted above, this type of development is not permitted. / It should be noted that Temporary Provision 4 of the same Regulation applies ONLY to those cases of existing consolidated settlements (asentamientos) existing for at least 1 year from the date of the Regulation's enactment, as of April 23, 1998, meaning that its existence as such dates from at least April 23, 1997. / In addition to that condition, this provision states with complete clarity that this temporary provision is for the purpose of relocation of settlements under conditions of Natural Risks and Hazards, Slums (Tugurios), and Families of Social Interest (Familias de Interés Social) of the canton, according to the Housing Finance System and subject to a prior socioeconomic study by IMAS; establishing with crystal clarity that the program is for families of the Canton who must be relocated to lands near the settlement, preferably in the same District. / As can be observed, from the clarity of provision 4, the following sine qua non requirements are established for applying said temporary provision: 1- consolidated settlements with natural risks and hazards, of social interest, that have existed for more than one year from the date of enactment of the Regulatory Plan, i.e., that they were consolidated at least by April 1997. 2- The families must be from the canton and settled near the land they occupy precariously, preferably in the same District. 3- They must meet the conditions to qualify under the National Housing Finance System, and there must first be a socioeconomic study by IMAS. / This temporary provision nowhere states that settlements may be located in the Agricultural Parcels Zone, an area that safeguards natural resources and the environment, and hence activities with greater impact, such as the establishment of housing developments, are not permitted; only 2 dwellings per hectare are allowed. This zone is reserved for intensive agricultural development. Finally, it is important to note the legal nature of the figure of a "temporary provision" in a regulation; for this purpose we cite the opinion of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) C-210 of June 19, 2008, which states: 'The subject of Transitional Law (Derecho transitorio) has to do with that legislation of a temporary nature, that is, provisions whose validity depends on certain circumstances or the occurrence of certain events, such that once these occur, their effects cease. / The term transitorio is defined by the commentator Guillermo Cabanellas in his Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual as: "Transitorio: Temporal. Of limited or short duration (...)" (Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Buenos Aires. Editorial Heliastra. 28th edition. Vol. VIII. 2003). / For his part, the same author defines what is properly called Transitional Law as: "Transitional Law. That established by a code or law to adapt the preceding legal situation to the new norms, to respect acquired rights, not to declare the absolute retroactivity of innovative precepts, and to cause the least disruption to legal life and in general (...) Transitional law, in short, shapes the conditional survival of repealed law, the temporal compromise with the most respectable situations created by it (...) by Transitional law one may understand that of brief duration, established by the law itself; such as certain laws that declare their validity for so many months or years; and while these or those circumstances last (...)" (our emphasis) / In the case under analysis, Temporary Provision 4 of the Vásquez de Coronado Regulatory Plan, in its subsection 4.1 states: "In the case of settlements in Slums, the Municipality shall record in detail, for its Relocation Program, the families existing and with at least one year of residence in the settlement, who shall be the direct and exclusive beneficiaries of said Program." Subsection 4.4 states: "Development Programs for Families of Social Interest shall be under the sponsorship and direct control of the Municipality" (our emphasis). That is, this type of development must be part of special programs of the Municipality under its control. / Therefore, according to the cited jurisprudence: 1) The temporary provision is a temporary measure, for adjusting the new regulations in relation to consolidated subjective rights, but within a short period; which is not the case with the Temporary Provision of the Regulatory Plan in question, which was enacted thirteen years ago. 2) The circumstances established in the Temporary Provision itself must be present, that is: settlements that were duly registered by the Municipality, existing one year prior to the publication of the Regulatory Plan; that natural risks and hazards are present; that it is a program promoted and controlled by the Municipality. This condition must be established by the Municipal Council in a duly reasoned and motivated administrative act. 3) The temporary provision does not state that urban developments may be established in the Agricultural Zone, it being a zone whose purpose is intensive agricultural activity, and among its regulations it is established that only 2 dwellings per hectare are allowed; the Administration cannot make exceptions where the law does not. If this situation is permitted, besides being at odds with the rule of law, it opens a loophole for the Agricultural Zone to covertly change its legally designated purpose and for such developments to be permitted. 4) If the Municipality considers that the existing zoning should be revised, it must follow the due process established in Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana).' This official letter was communicated by fax on March twenty-first, two thousand eleven, to the respective Council and Mayor (folios 91 to 94; highlighting is from the original); 13.) That against agreement number 2011-047-015, of regular session 047-2011, held on March fourteenth, two thousand eleven, of the Council, on March twenty-eighth, two thousand eleven, Juan José Salazar, Name102993 ., Hilda Méndez Soto, Miguel Corrales, and Name102994 filed the ordinary remedies of revocation (revocatoria) and subsidiary appeal (apelación en subsidio) (folios 65 to 76); 14.) That in the report issued by agreement 2011-049-011, of March twenty-eighth, two thousand eleven, the Legal Affairs Committee recommends rejecting the challenges filed, based on the following considerations: "What apparently has not been made sufficiently clear is that the agreement adopted by the Council, No. 2011-047-015, of March 14, 2011, seeks to promote, facilitate, and expedite (sic) the procedures necessary so that the State may continue with its fundamental purpose of providing decent housing to the families of the most limited resources of the Canton, WHO COMPLY WITH THE APPLICABLE REGULATIONS, as stated in the cited agreement. No one is thereby omitting any legal norm; it is simply attempting to remove an obstacle that provides security to the State and any developer interested in executing the project, that at least in that regard, there will be no change that could mean sunk costs or unrecoverable expenses for them. This could be called 'legal certainty' (seguridad jurídica). Without that prerequisite, we believe no one would dare invest money in a project of this importance./ This investment would certainly include the cost of environmental feasibility, the study of the land's slopes, the recommended density per unit area, etc. In reality, as can be easily deduced from the text of the agreement, it is a conditional modification of the Regulatory Plan, since it is subject to prior compliance with the regulations applicable to it. / Nor has it been made clear that urban planning and reorganization is a municipal responsibility. For those of us who know the problem of the canton's slum-precarious settlements (precarios-tugurios), it is evident that the relocation of the families who inhabit them implies a considerable reduction in their permanent exposure to risk; an improvement from the standpoint of general living conditions; an improvement from the environmental standpoint, since at a new site it would be necessary to establish not only specific construction controls—which did not exist when the precarious settlements were built—but also control of used water (bio-purifiers or treatment plants for sewage and wastewater), etc. Repealing the current agreement would mean denying the opportunity the State has opened for our poorest families to have decent housing, without even giving time to demonstrate the feasibility or not of the project. It is killing the creature (sic) before it is born. / As for what might happen if the property in question ultimately does not qualify to house the families protected by Temporary Provision 4, we say this is merely a supposition, but that, in any event, no dwellings other than those qualifying for the application of said norm may be built on the site. The municipal Administration guarantees this, through the Department of Urban Development and the Environmental Management Office. To presume that we will permit a violation in this regard is to gratuitously impute future responsibilities to us. / The error made in the Appeal is grossly evident when it states that it concerns 'a zone with slopes of at least thirty degrees of gradient (sic)...' As can be seen on page 175 of the minutes of session 044-2011, of February 21, 2011, Eng. Alfredo Zeledón, responsible for municipal environmental management, indicated 'that the property has three distinct strata, a flat stratum that supports more or less 114 inhabitants per hectare; a stratum of, let's say, moderate slope that supports 58 inhabitants per hectare, and a stratum that has no carrying capacity since it has slopes greater than 30%...' The Council trusts, as it must, the advice of Eng. Zeledón when he issues opinions within his specialty. In this regard, the Appeal should have provided technical criteria different from those of our technician, so that those with better scientific or technical support would prevail. The appellants did not perform that task. It seems obvious that whoever drafted the Appeal does not know the San Rafael area or its topography. / Agreement 2011-044-03, of February 21, 2011, was repealed in light of the legality aspects it contained (primarily, although not exclusively, non-compliance with the second paragraph of Article 44 of the Municipal Code), but at heart, the municipal interest in finding land that meets the technical, legal, and environmental requirements needed to relocate the settlements referred to in Temporary Provision 4 of the Regulatory Plan remains intact, as we understand that it not only constitutes a supreme municipal interest but also responds to a fundamental right that must be recognized for our families of the most limited resources. And if the State is willing to fulfill its task, how could we—within the framework of the Law—raise objections in a case so, so important? / At the session of February 21, 2011, Congresswoman Alicia Fournier and the Deputy Ombudsman (Defensor Adjunto de los Habitantes), Lic. Luis Fallas, were present advocating for the application of the aforementioned Temporary Provision. As they rightly stated publicly, this is not an act to be completed tomorrow ('the only thing being requested is the removal of an obstacle so that studies may be carried out'). / There exists, in this regard, inter-institutional coordination involving, as Ms. Fournier reported, the Ministry of Housing, the Ombudsman's Office (Defensoría de los Habitantes), the Mortgage Housing Bank (Banco Hipotecario de la Vivienda), in addition to the local Municipality and the Cantonal Housing Association; the requirements will be met (as the presenters said) little by little, as corresponds to our institutional idiosyncrasy. The matter of the requirements was a central theme of the meeting, which is why this Council will insist on their full compliance. The urgency, on the other hand, is justified by the fact that there already exists, in addition to a worrying report from the National Emergency Commission (CNE), the sword of Damocles of an eviction imposed by the Ministry of Health on the La Loma precarious settlement, one of the settlements that, in our judgment, qualifies for the application of said Temporary Provision, in view of the imminent danger in which the families settled there live. / As for the reasoning that supports the current agreement, it has been developing for years. Proof of this are the agreements and discussions about complaints of State non-compliance with commitments made by representatives of the highest rank in housing matters, in the precarious settlements, and within this very Council. The Housing Committee has actively participated for several years in meetings, demonstrations, and efforts by the different precarious settlements, and therefore knows in depth the needs of the many families that comprise them. The matter is, therefore, not unknown to us, nor the families that form them. / The study in this case did not take place over two or three weeks, as the Appeal supposes on its page 4; rather, what was sought with the new agreement was exclusively to eliminate the illegality aspects of the first, to amend, in simple terms, the errors it contained. / As for the opportune moment to approve the agreement, we consider that this was the most propitious, since certain conditions are in place (the land exists and a developer willing to make the investment, and there is consent from the housing institutions to finance the project, which is fundamental for its realization) to achieve the dream of perhaps some two hundred families of limited resources, whose settlements existed in 1997. It remains to be determined whether the density, environmental, social, and economic requirements demanded by the Regulatory Plan are met. As the Deputy Attorney General clearly stated: 'The developer is not going to put in a penny if he is not first given the chance, but moreover, he is going to assume a risk because it may be that from the studies he carries out he sees that the property does not work...' / The urgency of finding land for the oldest and most at-risk settlements—we speak of La Loma and El Rodeo, in the first instance—has been an ordeal, as several properties have been analyzed that later had to be discarded for one reason or another, without achieving the basic purpose of locating a sufficiently large piece of land suitable for the purpose discussed here. / Nor has it been made clear to the appellants that the Cantonal Housing Association is not even mentioned in the new municipal agreement. This is important to emphasize because the Appeal mentions it repeatedly, whereas the total responsibility for applying the Temporary Provision lies exclusively with the Council. This aspect was corrected, precisely, with the new agreement" (folios 56 to 59); 15.) That by agreement 2011-050-038, of regular session 050, of April fourth, two thousand eleven, the Council accepted the opinion of the Legal Affairs Committee, thereby rejecting the remedy of revocation filed and admitting the appeal to the Administrative Litigation Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo) (folio 61); 16.) That having elevated the appeal filed to the Tribunal, the Council, in compliance with the preventive order of eleven hours forty-two minutes of June seventh, two thousand eleven, made the legal summons (emplazamiento), through official letter CM-554A-2011, of the following June ninth (elevation by official letter SM-005-2011, of April eleventh, at folio 63; preventive order at folio 64; summons at folio 77); 17.) That by resolution of ten hours three minutes of July twenty-seventh, two thousand eleven, this Office grants the legal hearing to the appellants, the legal representative of Viento Fresco Sociedad Anónima, and the Cantonal Housing Association, the interested parties being notified (folios 120 to 119); and, 18.) That the legal representative of Viento Fresco Sociedad Anónima appeared before this Authority on February seventh, two thousand twelve, indicating that he is the owner of the properties that the Cantonal Housing Association of Vásquez de Coronado has expressed an intention to acquire to build a housing project, and is neither plaintiff nor defendant in this matter, acting as a third party who has no participation in or knowledge of the Municipality's internal administrative procedure, but who does have an interest in following up on its outcome" (folios 118 to 119).

II.- FACTS NOT PROVEN.- For lack of support in the record or not deriving therefrom, the following is deemed not demonstrated: 1.) That the Municipality of Coronado, in association with the Cantonal Housing Association, has a slum relocation project in that canton; 2.) That the urban project intended to be carried out on the property owned by Viento Fresco Sociedad Anónima is supported by prior efforts by the Municipality of Coronado or the Cantonal Housing Association; 3.) The background information on which the Council of the Municipality of Vásquez de Coronado relies to support the housing project on the property of Viento Fresco Sociedad Anónima; 4.) That the housing project intended to be carried out on the property owned by Viento Fresco Sociedad Anónima is supported by prior technical studies, more specifically from SENARA, and by official letter GT 2.2.30-147-10, of September twenty-eighth, two thousand ten, from the Department of Territorial Development Management of the Municipality of Vásquez de Coronado; 5.) The content of official letter GT 2.2.30-147-10, of September twenty-eighth, two thousand ten, from the Department of Territorial Development Management of the Municipality of Vásquez de Coronado; 6.) That the Municipality of Coronado or the Cantonal Housing Association has a registry of persons living in precarious conditions in its canton as of the effective date (April twenty-third, nineteen ninety-eight) of the regulatory plan approved by that entity; 7.) The type of urban project intended to be built on the property with real folio registration number Placa17151; 8.) The actual conditions of the property with real folio registration number Placa17151 and the percentage of land usable for the housing project intended to be built on it; 9.) Who is the promoter or developer of the project intended to be built on the property with real folio registration number Placa17151, namely, the Executive Branch, the Legislative Assembly, housing institutions, the owner of the property; 10.) That the housing project in question has a source of financing from housing institutions; 11.) The families living in precarious conditions in the canton of Vásquez de Coronado who are beneficiaries of the housing project in question; and, 10.) That the Joint Institute of Social Assistance (Instituto Mixto de Ayuda Social, IMAS) has intervened in the processing of the housing project Conjunto Residencial Gaby on the property of Viento Fresco Sociedad Anónima. There is no evidence in this regard.

III.- GROUNDS OF GRIEVANCE IN THE APPEAL.- The appellants express their disagreement with agreement 2011-147-015, adopted by the Council of the Municipality of Coronado at regular session number 047-2011, of March fourteenth, two thousand eleven, on grounds of timeliness, convenience, and merit, in addition to legal grounds, based on the following reasons: a.) That the fundamental errors incurred in the first agreement are not resolved in the second, constituting a mockery and disrespect of the 'civility of the citizen,' and there are no objective elements to uphold the agreement. Thus, they state that there is no file or any technical basis, nor even deliberation for its adoption; studies on population density, a resolution from SETENA, certification of the existence and legal status of the Cantonal Housing Association are lacking; geological and topographic studies of the land, from SENARA and MINAE regarding water conditions and soil support. Thus, they accuse that the technical criteria for changing the land use of a property located in the agricultural parcels zone to permit the high density of urban zones are unknown. The actual conditions of the land are not assessed—that it has slopes and that it is not suitable for the project in question, nor in which areas construction is possible. In this sense, they accuse that the determination of optimal or actual population density parameters is delegated to the developer, which in any case must be established beforehand, since the decision to change land use cannot be left in the hands of a private legal entity; b.) That the Council's decision shows an erroneous application of Temporary Provision 4 of the canton's Regulatory Plan, which has a clear social purpose, allowing the eradication of slums existing at the time the local Regulatory Plan came into effect, but under the conditions established in the norm, which are not present in this case. They accuse that the referenced norm protects only those who lived in the canton, constituting an exception, and furthermore its temporary nature is disregarded, and they insist, only with respect to those who have a consolidated legal situation. In this case, it is unknown who will be favored by the measure, given that there are no records of the existing settlements; of the slums or population centers in a situation of natural risks and hazards; of the families of social interest living in such settlements. Therefore, they accuse that the adopted decision is not only not duly motivated, but that the alleged motive is not covered by the referenced urban regulations, thereby injuring the content and essence of said regulation. They insist that the right provided therein is not in relation to a good (property) but to persons or human groups (subjects). Thus, they conclude, the absence of a record, even of who specifically would benefit from the measure, demonstrates the lack of motive. Furthermore, they draw attention to the brevity of temporary norms. c.) That the challenged action violates Articles 128, 130, 133, 158, 159, 169, 170, and 174 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública); for presenting a serious defect in the elements of motive (motivo) and purpose (fin). They warn that the agreement does not guarantee the purpose that supposedly supports it—providing housing to persons of social interest and helping eradicate slums in the canton—raising the question: What happens if the land cannot support the approved population density? Who would evidently benefit would only be the developer; so the agreement had a purpose that could not be fulfilled. (Folios 65 to 76, 81 to 89, 95 to 108.)

A.- GROUNDS FOR THE DECISION IN THIS MATTER.-

VI.- Based on the content of the challenged agreement and in consideration of the grounds of challenge, it is deemed necessary to clarify not only the scope of competence of municipalities in the urban-local sphere, but particularly the differentiation of the concepts of subdivision (fraccionamiento) and urbanizations (urbanizaciones), as well as the legal basis for the requirement to provide a plot or portion of land from the lot to be urbanized to be designated as a green zone (zona verde), in accordance with the legal mandate of Article 40 of the Urban Planning Law. Likewise, the content of the statement of reasons (motivación), the motive (motivo), and the administrative procedure are clarified, as essential elements of the acts. All of the foregoing, in order to finally analyze the appealed agreement.

V.- MUNICIPAL COMPETENCE IN VERIFYING COMPLIANCE WITH URBAN PLANNING NORMS.- The scope of municipal competence in local urban planning is not limited solely to the promulgation of the respective regulations—regulatory plans and related regulations—but also extends to the control exercised regarding compliance with local urban planning norms. In this sense, as this Tribunal has stated in various pronouncements (among them, numbers 175-2009, of fifteen hours forty minutes, and 176-2009, of fifteen hours fifty minutes, both of January thirtieth, two thousand nine), "local governments must act in a timely manner in the exercise of police power (poder de policía), using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes" (the underlining is not from the original); which in the area of urbanism materializes in the control of urbanization and subdivision processes, and is specifically set forth in Article 1 of the Construction Law (Ley de Construcciones), as it literally states:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public thoroughfares, and in the buildings and constructions erected on lands within them, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies."

"Police power" is the competence recognized to the Administration so that, based on a law, it may regulate and control an activity, in order to ensure public order, health, tranquility, the security of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an authority by virtue of which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, as its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, given that they must coexist with each and every other fundamental right. Consequently, the measures adopted by the State aimed at protecting security, health, and tranquility are matters of public social interest, manifested through police power, understood as the regulatory power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, one may consult judgments number 401-91, of fourteen hours on February twentieth, and 619-91, of fourteen hours forty-five minutes on March twenty-second, both resolutions of nineteen ninety-one, and 2003-2864, of fifteen hours twenty minutes on April ninth, two thousand three, all from the Constitutional Chamber (Sala Constitucional).)

VI.- SUBDIVISION AND URBANIZATION PROCESSES.- Due to the importance derived from the legal implications involved in subdivision and urbanization processes, it is necessary to clarify the meaning of both concepts, given that the challenged action itself entails the realization of an urban development project.

Thus,

"Subdivision (fraccionamiento) is the division of a property for the purpose of introducing it into commerce among men, which presupposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the urban planning provisions in force, especially to the local Land-Use Plan (Plan Regulador) – if one exists – as well as to the development regulations and other special public-order laws. The subdivision that the law calls 'simple' does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in such cases the parcels already have access and green areas resulting from prior urban development. It is for this reason that Article 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) provides:

'(…) Likewise, simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are exempt from the obligation to cede areas for parks and community facilities …' (emphasis not in the original).

When a given area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the parcels, parks, and community facilities, and it must not be lost sight of that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason – it is reiterated – the legislator has not deemed it necessary to require, in the case of a 'simple' subdivision with urban development, additional land endowments for reasons of social interest. The approval for simple subdivisions, due to their minor significance, is usually granted to an official (e.g., Municipal Engineer) different from the one entrusted with 'complex' approvals (e.g., Municipal Council, urban planning commissions, etc.), the former lacking competence to authorize a different approval; this in the event that the urban planning rules make such a distinction. Now then, a subdivision that forms part of the urbanization process and entails the habilitation of parcels for the first time for urban purposes must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second scenario, we are dealing with a complex subdivision and urbanization process that imposes limitations on private property for urban planning reasons (Article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Court (Tribunal Constitucional) has indicated are fully consistent with Constitutional Law (vote number 5097-93 of 10:24 a.m. on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we will call 'complex' is provided for in numeral 40 of the Urban Planning Law, which, as relevant, provides:

'Every subdivider of land (…) and every urbanizer shall cede gratuitously for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; the amount of the latter two shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the use intended for the land, and the relevant rules. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The obligation of the urbanizer to provide the subdivided parcels with access, green areas, parks, and public roads obliges it to comply with the urban provisions that establish minimum standards in terms of space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and the development regulations regarding such areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by the urban planning rules and under the conditions they provide. It suffices that a parcelization requires works to enable access and provide various services to some of those parcels to maintain that a 'simple subdivision' does not exist, but rather a residential project that must, consequently, comply with all the indicated requirements. Urban residential projects may only enable access to the parcels through public roads that must have the dimensions and requirements of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), in the absence – in this latter case – of specific provisions in local rules. No municipal body has competence to authorize a project in which habilitations to the parcels are effected by means of 'paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),' 'agricultural easements (servidumbres agrícolas),' or 'simple easements (simples servidumbres),' since such are figures proper to Private Law and not to the residential urban planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law." (Resolution number 175-2009 of the Third Section of this Court. In the same sense, number 176-2009 of this same Court.)

In accordance with the foregoing, the control that the local government is responsible for verifying is of special interest, in this case entrusted to the deliberative body (Council), when it comes to the approval of construction permits for urbanizations, since it must corroborate that it fully complies with the legal requirements, namely the provision of public roads, green and community areas, and especially – of relevance for the resolution of this matter – the habilitation and implementation, at the urbanizer's expense, of public services such as electricity, telephone, potable water, and aqueducts and sewerage, the latter in the event that the infrastructure therefor exists. Hence, failure of urban development projects to conform to the requirements established in the urban planning system obliges – per se – the rejection of the applications filed, in application of the principle of legality that binds the entire state apparatus, of which the municipalities form part. In this regard, it is relevant to recall that the legal framework (bloque de legalidad) is made up not only of written sources, starting from the Political Constitution, not only with respect to its text but also the values and principles emanating from it, international treaties, with special significance given to those relating to fundamental rights, and laws and regulatory provisions, as ordered by numeral 6 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública); but also, and in particular, the unambiguous rules of science and technique, insofar as they also constitute a parameter delimiting administrative discretion, pursuant to Article 16 of the aforementioned legal body, as it obliges the Administration to base its actions duly on the theoretical knowledge acquired from the various methodologies and disciplines of science and technique, when circumstances so warrant – as in the case of urban planning matters – so that the will of public institutions does not depend on their free choice (or selection), but on objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case. In this sense, the objectivity of technical criteria is highlighted, since '... if a technique is scientific and, therefore, by definition, certain, objective, universal, subject to uniform rules that do not depend on the personal appreciation of an individual subject, it is obvious that one cannot in this respect speak of "complete discretion," but rather one must speak of little less than "regulation" (subjection to norms, in the case of technique)' (MARTÍN GONZÁLEZ, M., in his work El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, number 54, 1967, p. 239), cited by DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. Spain. 1997. p. 43.) Concordantly, Eduardo ORTIZ ORTIZ expressed himself in the Legislative Commission that discussed the bill of the General Law of Public Administration to include the unambiguous rules of science and technique as a parameter of administrative discretion, considering '... in cases in which the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the given case, the technical rules will be, in that case, like laws; the violation of the technical aspects of an administrative act of a public service will naturally constitute an illegality exactly as if a legal precept were being violated.' (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

VII.- ON URBAN PLANNING REGULATIONS IN GENERAL AND MUNICIPAL ONES.- Therefore, the content of the urban planning regulations in our (Costa Rican) legal system must be clarified. First of all, it must be noted that the term 'urban planning regulations' must be understood in a broad sense and not restricted to the regulations in this matter emanating from a municipal agreement; rather, it refers to the generality of urban planning instruments that derive from various administrative instances, and which in doctrine has been conceptualized as

'[...] an instrument, approved by an act of Public Authority, that organizes the territory, establishing provisions on the location of production centers and residences in the manner most conducive to the best distribution of the population; regulates the use of land for public and private purposes and, in particular, its urbanization and building; and, in so doing, defines the content of the right to property and programs the development of urban management.' (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. Spain. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level there are various urban planning regulations, depending on the body responsible for their adoption and, consequently, the scope of coverage of the national territory over which they are applied: namely, those of national and regional order, the approval of which is the responsibility of the Ministry of National Planning and Economic Policy (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) and the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), which contain the general guidelines for planning in this matter, and finally, the local, cantonal, or municipal ones, which are those developed, processed, approved, and executed by the municipalities. When the term 'land-use plan (plan regulador)' is used, a meaning adopted by our national legislation in Article 1 of the Urban Planning Law, which defines it as:

'the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for the distribution of the population, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas';

popular reference is made to the urban planning regulations emanating from local governments; however, we must understand that the regulations of the first two orders are also included, namely, the national and regional ones, insofar as they have the same content and fulfill the same ordering function of the territory, at the urban level and in determining the possible uses of land. These regulatory bodies have specific content, namely, the ordering and planning of land use for the creation of urban centers – cities, urbanizations, industrial projects or parks, parks, public roads, public services, etc. – within the scope of a territorial circumscription, be it the canton or part thereof; or also at the regional level, as in the case of the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area (Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana), approved by Decree number 3332, of April 26, 1982, and its amendments; which at present is the only urban planning regulation in our country issued at the regional level; and without a regulation of this nature having been adopted at the national level to date. Consequently, this implies the localization, regarding public buildings, and the zoning, regarding private building. Thus, it not only determines the use or destiny of the lots but also their configuration and extension; the population density, percentage of the land that may be used, the number of floors, class, and destiny of the buildings; all of the foregoing, subject to uniform general rules for each class thereof throughout the entire zone. Likewise, it guides the architectural composition of the buildings and regulates, if necessary, their aesthetic characteristics; a competence that, it is worth noting, has not been exercised in our country to date (except, perhaps, in very sporadic cases). They are made up of both written rules and graphics, plans, and annexed documents that help to determine their content, which is of an absolutely normative character, which has the following effects: a) they regulate the faculties of exercising the right to property, according to the classification and qualification of the lands contained therein; b) they have indefinite validity, but are susceptible to modification by subsequent revisions; c) their efficacy is 'erga omnes,' although reduced to a specific territory or territorial circumscription, depending on its degree (national, regional, or local), insofar as it binds both the Administration in general and private individuals; and d) they may not contain reservations of dispensation.

VIII.- ON THE CONTENT OF LAND-USE PLANS.- It is by reason of their broad content that the Urban Planning Law establishes in its Article 21 which are the principal regulations that are complementary normative instruments of every urban planning regulation, known as a 'Plan,' whether national, regional, or local, namely:

a.- the ZONING regulation: through which standards are established for the use of the territory, it being remembered that this is a basic concept of urbanism, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it encompasses from the creation of industrial zones to the designation of residential zones, political-administrative zones, sports zones, green zones, zones of special environmental protection, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important, regulation that must accompany every urban plan, in accordance with Article 21 subsection 1) of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use, with a view to a rational use of the land and to ensure satisfactory environmental conditions and qualities of life, thereby conditioning the use of real property through the delimitation of areas according to the categorization adopted. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. In: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) Thus, the urban planning regime of the right to property is not uniform by the mere fact of the land being subject to planning, but differs according to the type of land in which the estate in question is classified; which evidences the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Hence, on the basis of this regulation, the exact definition of the possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on the right to property; by conditioning where one may and must reside, where one may engage in commerce, where services must be provided, where industry may be carried out, and where one may engage in recreation and entertainment; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, which requires not only criteria of opportunity and convenience, but above all technical and objective ones. It is clear that the content of the land statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations favoring private initiative and also establishing restrictions that limit its exercise. The function of classifying land for establishing the corresponding legal regime is incumbent upon the General Plan, of which the zoning regulation forms part; which must contain the urban planning classification and qualification of the land. By classification is meant the category or type of land (urban, land suitable for development, scheduled or unscheduled, land not suitable for development, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban planning destiny; qualification applies to designate the subdivision of those types of land into zones characterized by specific urban planning contents or uses; and in this sense, it is linked to the technique of zoning, which arises when one tends to separate building destined for residence from industrial installations. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation come to assist in delineating the content of the right to property, insofar as its content is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in the zoning rules is conditioned upon the following principles: a) only those rules that are of a general character, that is, that encompass a category of goods, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not individualizing, make up zoning; and b) zoning regulations cannot be unlimited, insofar as they must preserve the essential core of the right to property (use, enjoyment, benefit, and disposal, not in an unrestricted sense); otherwise, one will be facing a suppression of the right, that is, an expropriation. Thus, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of the right to property, which in no way are to be confused with the expressions or patrimonial significance of property. An obligation to indemnify for the imposition of these measures exists only when they reach the essential core of this right, defined by constitutional case law as the possibility of carrying out some type of exploitation of the good, perhaps not the one desired by its owner. Hence, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of 'normally' exploiting the good will be legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the good, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market. (In this sense, among others, see judgments number 0796-91, of 3:10 p.m. on April 26, 1991; number 5893-95, of 9:48 a.m. on October 27, 1995; and number 2345-96, of 9:24 a.m. on May 17, 1996.) The Full Court (Corte Plena) so indicated in relation to the limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session of June 16, 1983:

'[...] that is to say, "limitations" as Article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of goods is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior indemnification that the Constitution orders.'

In the same sense, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ruled in the aforementioned judgments number 5097-93 and 2345-96, under the following considerations:

'IV.) For the Chamber, reasonable limits that the State may impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself' (judgment number 5097-93, cited above);

'That is to say, the attributes of property may be limited, provided the owner reserves for himself the possibility of normally exploiting the good, excluding, of course, the part or the function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare demands sacrifices solely from one or a few, compensation must be provided, just as when the sacrifice imposed on the owner is of such magnitude that it causes him to lose the good in its entirety. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis when the impairment of the essential attributes of property, which are those that permit the natural use of the thing within the current socio-economic reality, does not make the nature of the good disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they entail, in fact, the impossibility of enjoying the good' (judgment number 2345-96, cited above).

Thus, Article 24 of the Urban Planning Law determines the content of these regulations in the following manner: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and building area of structures; c) the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on determining land density; d) the size of setbacks, patios, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) the size, location, and characteristics of signs or advertising announcements; and g) any other architectural or urban detail relating to land use whose regulation is of interest to the local community. For this reason, it is mandatory to reserve zones that have a special designation by reason of their use, such as those near airports, those designated for the protection of forest, historical, and architectural heritage, or the natural heritage of the State, which derive from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by Article 25 of the Urban Planning Law;

b.- the SUBDIVISION and URBANIZATION regulation: which, pursuant to Article 32 of the Urban Planning Law, seeks to determine under what conditions a municipality is to permit or regulate subdivision and urbanization projects in its jurisdiction, for which purpose requirements are provided regarding access to the public road, cession of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavements, piping, storm and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others. In this sense, the importance for Urban Planning Law of controlling subdivision actions must be highlighted, which offers no doubt. In this regard, the Superior Administrative Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo) states:

'IV.- From the foregoing, it must be insisted that the control of urban development, as a competence of the municipalities, implies both the power to issue land-use plans, but above all, it implies the competence to "control" the subdivision of lands by means of those same land-use plans and through the granting of the corresponding municipal approval to the respective plan, as expressed by numeral 33 of the aforementioned Urban Planning Law. In the same order of things, according to Article 10 subsection 2) of the Urban Planning Law, it is the responsibility of the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) of the INVU to approve the corresponding plans regarding urbanization or subdivision projects for urbanization purposes prior to municipal approval (Article 33 ibidem). This is a competence that translates into a control function on the part of the Urbanism Directorate in relation to the urban planning and control of the municipalities (Articles 7, subsection 3) and 9 of the above-indicated law). They become advisors or watchdogs, being able to inform or even denounce to the Municipalities regarding a possible infraction of the law or the local land-use plan, and may even issue an act suspending a specific work in which an infraction of the law on urban planning has been verified. According to Article 36, subsection b) ibidem, the municipalities may not grant the respective approvals to plans for urban development projects in areas subject to control when they do not have the required permit (approval of the Urbanism Directorate).' (Third Section, Superior Administrative Court, judgment number 791-2002 of 10:10 a.m. on September 27, 2002.) (The highlighting is not from the original.)

And indeed, omitting controls (approvals) for subdivision purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban standards and thwarting all the regulatory instruments in the matter, which causes serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be destined for construction because they are aquifer recharge areas or have high environmental value; just to cite a few examples;

c.- the OFFICIAL MAP: which, pursuant to Article 1 of the Urban Planning Law, 'is the plan or set of plans that accurately indicates the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for community uses and services'; the content of which is regulated in Articles 42 and 43 of the aforementioned Law:

'Article 42.- The Official Map regulation shall establish the rules on reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, expressing the location and size of those already delivered to public service and of those demarcated only preventively.'

'Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special reliable registry on property and the designation to the public domain of lands or spaces already delivered to public uses';

d.- the URBAN RENEWAL regulation: the content of which is determined in Article 51 of the referenced Law, as follows:

'Article 51.- The Urban Renewal Regulation shall contain the regulations locally adopted to conserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or decaying urban areas, taking into account inconvenient parceling or building, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general safety, health, and well-being';

which is of transcendental importance, especially in dealing with the protection of historical-architectural heritage, or for safeguarding the safety of the inhabitants of a neighborhood;

e.- and finally, the BUILDING regulation; which seeks to technically regulate all the requirements that any type of construction must meet according to the definition of the concept given in Article 1 of the referenced Law, which defines it as 'any structure that is fixed or incorporated into land; it includes any work of building, reconstruction, alteration, or expansion that implies permanence.' Thus, its objective is to establish standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations, and all works additional thereto, in everything relating to architecture, civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, with the aim of promoting, ensuring, and protecting health, economy, comfort, and common well-being through requirements that guarantee in such works their solidity, stability, safety, health, adequate lighting, and ventilation.

IX.- ON THE LEGAL NATURE OF LAND-USE PLANS AND THEIR CONTENT.- Urban planning regulations, which, as indicated, comprise a highly varied set of rules resulting from the action of the various public entities that intervene in this matter, include legal rules, rules of a regulatory nature with the force of law (law in the material sense), and, of course, regulatory rules.

Thus, we can conclude that our urban planning legal system is composed of norms of different natures, precisely by virtue of two important factors: first, the organ or institution from which they emanate (whether the Legislative Assembly, the Executive Branch, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or the municipalities); and second, and derived from the foregoing, the scope of the regulation’s coverage, whether of national, regional, or local application. Thus, urban planning regulations of a legal nature do not pose a legal problem, either in doctrine or in jurisprudence, since they are legitimate, provided they are approved by qualified vote, that is, with the minimum vote of thirty-eight deputies, by reason of their content; in the terms provided in the second paragraph of article 45 of the Political Constitution itself, insofar as they impose limitations of social interest. It bears repeating that this qualified voting requirement is not merely formal, but substantive, insofar as it implies the necessary consensus among the various factions of the political parties that make up the Legislative Assembly. For this reason, there is no major discussion regarding the legitimacy and normative rank of the Ley de Planificación Urbana, which fully complies with the constitutional requirement, having been approved in compliance with the constitutional requirement. Now, insofar as urban planning regulations constitute a set of heterogeneous norms, precisely because they derive from various public instances, and consequently, as a manifestation of various instances of public power (Legislative Power, Administrative power, and local power). It is our view that the analysis of these regulations must start from the content of constitutional article 45, whose second paragraph legitimizes the establishment of limitations of social interest on property, provided they are established by qualified law, a substantive and not merely formal requirement, as it implies legislative consensus for their adoption. In this sense, as the Sala Constitucional has held in its jurisprudence, urban planning limitations and regulations are of social interest, insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society, and translate into impediments or obligations for the owner, and which, for the most part, have a rather ancient origin in our legal system, deriving—many of them—from provisions of the Civil Code, which dates back to eighteen eighty-eight. Constitutional jurisprudence has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of limitations on property: those relating to environmental protection and those of an urban planning nature, the latter, based on the development made in judgment number 4205-96, cited above. So, strictly speaking, urban plans—all of them in general, whether of national, regional, or local scope—by reason of their content, should be considered to have the normative rank of laws in a material sense, since they impose obligations, duties, and limit rights, particularly the exercise of the right to property, as noted by Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI:

"A plan for a particular urban nucleus implies not only establishing policies aimed at the adequate organization of activities in space, but also means guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, through incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of the right to property and the other functions and uses that can be developed in the urban sphere." (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there is no doubt about the direct impact of urban plans on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, insofar as the content of their regulations also implies the development of industry and commerce (articles 45 and 47 of the Political Constitution), as well as the consequent protection of another fundamental right, that is, a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution); as the Sala Constitucional held in judgment number 5303-93:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. For the reasons stated, in this Court's view, the imposed limitation, insofar as it conforms to a current regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, article 45 of the Political Constitution, provided that regulatory plan does not unconstitutionally strip the private property affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.".

Thus, it has been considered that the content imposed in the various urban plans—in their full dimension, whether national, regional, or local—is in accordance with the constitutional requirement, because it derives from a legal provision—the Ley de Planificación Urbana—which was indeed approved in compliance with the constitutional condition—two-thirds of the total members of the Legislative Assembly—by virtue of which, that legitimacy is transferred to them. And in addition to the above, it must be considered that, in this case, the regional plans—the Plan Regional de Desarrollo Urbano of the Gran Área Metropolitana—have that character by virtue of an express legal mandate, pursuant to article 64 of the Ley de Planificación Urbana, insofar as they textually state:

"Article 64.- The Plan Regulador Metropolitano, its regulations, and the respective amendments, shall acquire force of law for all the municipalities of the circuit that have agreed to its adoption." (The highlighting is not in the original.)

Finally, regarding municipal regulatory plans, we can defend this value—of law in a material sense—based on the following grounds: a) by reason of their content, which imposes obligations on owners and limitations on property, as indicated above; b) by reason of their reinforced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy; insofar as the approval of these regulations requires, as an essential requirement, the holding of an oral and public hearing, under the terms provided in article 19 of the Ley de Planificación Urbana; and likewise, the plan is adopted and imposed by agreement of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by legal equivalence, based on the provisions of the transcribed article 64 of the Ley de Planificación Urbana. Ergo, if a regional urban planning regulation acquires the rank of law for the Municipality that adopts it, and this occurs by agreement of the Council, it is only proper that this condition should also be acquired by the one generated by the municipality itself and governing solely its territorial jurisdiction. In any case, our Constitutional Court has clearly and precisely indicated that regulatory plans, despite being regulatory regulations emanating from the municipalities, have the normative rank of laws in a material sense. In this regard, see judgments number 2006-13330, of seventeen hours thirty-three minutes of December six, two thousand six; 2007-5575, of fifteen hours twenty-four minutes of April twenty-five, two thousand seven; and 2008-18438, of seventeen hours fifty-six minutes of December eleven, two thousand eight.

X.- ON THE ISSUANCE AND EFFECTS OF LAND USE (Uso del Suelo).- Having referred to the competence of municipalities in the field of local urbanism and the content and significance of urban planning regulations, we proceed to clarify the content and effects of land uses (usos de suelo), considering that the content of the challenged decision is precisely the determination of a non-conforming use, regarding the activity intended by the interested party. Indeed, land use certificates (certificados de uso del suelo) are administrative acts of a declarative and not constitutive nature, insofar as they certify facts or circumstances, so they neither create nor modify legal situations—as indicated by administrative jurisprudence, for example, the Procuraduría General de la República in its opinions number C-327-2001 and C-357-2003—since it is a specific legal act through which the Administration (local or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as applicable, that is, whether it involves a subdivision (fraccionamiento), in the first case, or a development (urbanización) in the second), certifies the conformity or non-conformity of the land use with the provisions established in the respective zoning; in accordance with article 28 of the Ley de Planificación Urbana. In this sense, it must be borne in mind that doctrine and jurisprudence—both constitutional and administrative-contentious—have indicated that urban plans are normative provisions in which land use is regulated, so they affect private rights (right to property) by predetermining the modes of enjoyment and use of the property. Thus, the issuance of a visa is prohibited when the intended use is incompatible with that provided in the respective regulation. Consistently, from the Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo de la GAM, it is understood that every property has an urban purpose that is declared in the master plan (plan director) and for that reason, its article 12 provides that any interested party must previously obtain the corresponding certificate stating the permitted use, which shall be valid for one calendar year from the moment of issuance, adding article 12.4 that in case works have not commenced within the year of validity, the permit must be renewed. Then article 13 expressly states:

"The certificate shall indicate the use and shall not be interpreted as a definitive permit for use, occupation, expansions, remodeling, construction, or subdivision (fraccionamiento). The Alignment and Land Use Certificate shall be valid for one year from its issuance." (The underlining is not in the original.)

Thus, through land use (uso del suelo) certification, the permitted use is not decided, since it has already been previously determined in the zoning regulation, which forms part of the local regulatory plan; so it simply certifies what the proper use is according to the regulations, in addition to stating whether the use being given to a certain property is or is not in conformity with such regulations, whereby it is a merely declarative act, without creating, modifying, or extinguishing any legal situation, as does occur with constitutive administrative acts. For this reason, the issuance of a land use certificate cannot be equated to a construction permit, since it is not legitimate to claim that it constitutes a declarative act of rights. So, precisely because of its declarative nature, land use certificates do not, by themselves, give rise to the acquisition of a subjective right nor do they, by themselves, consolidate any legal situation. The land use (uso del suelo) certification is merely descriptive of a given factual situation in relation to what is normatively provided, for which reason, by means of it, it is not possible to consolidate any legal situation preexisting the certifying act.

XI.- However, it is important to note that the land use certificate, as a declarative administrative act that it is, does constitute an act of great importance, insofar as its content and function is to certify facts or legal situations that serve as the basis for adopting administrative acts through which legal situations are indeed created, modified, or extinguished, as is the case, for example, of authorizations to build or to process municipal patents to carry out certain activities, for the adoption of which the corresponding land use certificate is required—sine qua non. By virtue of the foregoing, the importance of their being issued in accordance with the block of legality becomes evident, that is, in accordance with urban planning regulations, whether these are the urban regulatory plans specific to each canton, or the regional plans (for example, the GAM), or those issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, of supplementary application in the absence of local ones (Transitorio II of the Ley de Planificación Urbana and judgments number 4205-96 and 2003-11397 of the Sala Constitucional).

XII.- ON THE REQUIREMENT OF ENVIRONMENTAL ASSESSMENTS.- In environmental matters—of which urbanism forms part, as indicated by the Sala Constitucional itself in the cited judgment 3656-2003—a series of constitutional environmental principles apply, which fulfill their guiding, integrating, and interpretive function—under the terms provided in article 7 of the Ley General de la Administración Pública—whose normative rank is, precisely, of a constitutional order, insofar as they interpret, integrate, and guide the application of a fundamental right, in this case, the protection of a healthy and ecologically balanced environment, pursuant to the provisions of article 50 of the Political Constitution and international treaties on the matter. We understand then that, insofar as there is an obligation for the Costa Rican State as a whole—that is, without excluding any public institution—as well as for the governed, to respect this fundamental right, these principles condition the actions—both of public administrations and of private individuals—when they have any level of impact on the environment. Thus, for adopting a final decision (final act), the Administration is compelled to carry out all necessary steps to impart justice, in this case, administrative justice, which requires investigating in the best possible way, to adapt it to the "legitimate and real" antecedents (motive) on which the final decision (content) is based, in accordance with the legitimate purpose permitted by the legal system (purpose); consequently, it may request prior evidence or procedures, in order to adapt the final decision to an objective and not arbitrary or whimsical criterion, precisely in application of articles 15 and 16 of the Ley General de la Administración Pública, insofar as science and technique constitute parameters of administrative discretion. In this sense, in environmental matters, these considerations take on special significance, because they imply the joint application of two constitutional environmental principles of great importance, namely, the objectivization of environmental protection and the precautionary principle. The first (the objectivization of environmental protection) has as its content the requirement in this (environmental) matter of the necessary motivation based on objective criteria—consisting of technical and scientific studies—of administrative decisions and actions within the framework of the various public functions performed by the State in order to make environmental protection effective; and it is thus applicable both in the exercise of the materially administrative function, as well as in the legislative function and, of course, in the jurisdictional function. In view of the foregoing, it is possible to conclude that in such cases—when enacting a law, adopting a regulatory norm, issuing a judicial ruling, or performing a materially administrative action, the decision of the legislator, administrative head, judge, or official—the discretion of the Public Powers is reduced to zero. This principle finds its support and development in articles 15 and 16 of the Ley General de la Administración Pública generally, and more specifically, as derived from article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which requires, as a prerequisite for the approval and execution of any project that may have any impact on the environment, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), its monitoring, which by interpretation we can extend to the requirement of technical and scientific evidence supporting every decision of the Public Administration in environmental matters in its various manifestations of public function. And the second, the precautionary principle or principle of prudent avoidance, whose name originates from the Latin "praeventio", which alludes to the action and effect of preventing, applies to those preparations and arrangements made in advance to avoid a risk or execute something. Thus, the action of preventing aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. This principle is a corollary of the principle of responsibility, since it arises from the consideration of new risks and damages that human conduct causes to nature, bearing in mind the types of injuries that can be caused to the environment and human health, which are classified as irreversible, not only because of their scale, but also because of their accumulation. For this reason, it is possible to conclude that conducting technical studies acts as a necessary condition for the correct application of the precautionary principle in environmental matters; as established in Study Nombre102470 of November twenty-nine, nineteen ninety-nine (KOURILSKY, Phillipe, VINEY, Geneviève. Le principe de Précaution. Rapport au Premier Ministre. Editions Odile Jacob. La Documentation Française, 2000. p. 56. Unofficial translation and cited by MILANO SÁNCHEZ, Aldo. El principio precautorio. pp. 74, 75 and 177); in the Pronouncement or Communication of the European Union of February two thousand—COM—; in Resolution Nombre99621, of December two thousand; and in the proposal of the Science and Environmental Health Network (SEHN), which establish guidelines for the operability of this principle, by requiring as support for any decision of the Administration, the definition, grading, and evaluation of risk, for which the necessary prior objective studies are required. Thus, the content of the precautionary principle refers to the cautious attitude that must be taken when any reasonable doubt arises—not verifiable by objective and/or scientific methods—regarding the danger of any activity, due to possible environmental repercussions, whether to prevent serious and irreparable damages, to impose precautionary measures in the processing of procedures or in the execution phase of the granted right, to prohibit it (final or substantive decision), or to impose the necessary corrective or mitigation measures (final or substantive decision) as conditions of the authorized activity in order to avoid environmental damage and harm to human health. It is a matter of determining risk situations for the environment (a concept understood broadly and integrally, encompassing both the elements of natural biodiversity and the elements of urbanism, according to the interpretation given by the Sala Constitucional itself in judgment number 2003-3656, of fourteen hours forty-three minutes of May seven, two thousand three) and which have or may have negative repercussions on the health of the population; and with this, the actions of the Administration are conditioned, where the following situations arise: 1.) the strict application of the principle of prevention, which translates into the impossibility of authorizing and executing the project submitted for evaluation, when faced with a certain technical and scientific criterion that a human activity (of any kind, whether public or private, business, industrial, commercial, agricultural, etc.) will cause damage to the environment and its elements, since it is based on the duty to avoid them in advance. Likewise, this principle translates into the adoption of positive anticipatory actions to avoid damage (for example, decrees for the protection of species, closed seasons, definition of containment rings for the urban area, determination of special protected areas, etc.); 2.) the adoption of technically established mitigation measures for environmental damage and risks in the execution of projects, as a conditioning element of the permits and authorizations of projects, when, as a result of prior technical, scientific, and objective evaluations on the possible environmental impacts, it is concluded that it has previously determined acceptable levels of contamination based on scientific and technical criteria. The foregoing is significant because if non-compliance with such measures is proven, the cancellation of the conferred right is mandatory, following the ordinary procedure to that effect; and 3.) when technically, objectively, and scientifically there is reasonable doubt about the impact on the environment and people's health from the implementation and execution of a specific project, the application of the precautionary principle or pro natura is mandatory for the Administration, which requires the denial of the requested permit or authorization, or what is the same, its denial. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible harm to the environment or people's health. Thus, if there is a risk of serious or irreversible damage or a doubt in this regard, a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question. The foregoing because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since, once the biologically and socially harmful consequences have already occurred, repression may have moral significance but will hardly compensate for the damages caused to the environment. One of the essential characteristics of Environmental Law is that even though it ultimately relies on a sanctioning mechanism, its objective is fundamentally preventive, insofar as the aim is precisely to prevent damages to the environment from occurring. Therefore, actions that anticipate any polluting action—environmental degradation—are necessary, rather than merely verifying and attempting a posteriori to repair damages, which in many cases are irreversible. The legal recognition of the precautionary principle is a reality, so we have it not only as such (principle or value), but, in our case, as a true legal norm, both at the international and domestic levels. Thus, at the first, we find express recognition in the following conventions: the Montreal Protocol on substances that deplete the ozone layer, of nineteen eighty-seven; Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development; the Rio Declaration of nineteen ninety-two; the Framework Convention on Climate Change of nineteen ninety-two; the Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biodiversity, approved in January two thousand; and the Stockholm Convention for the elimination of persistent organic pollutants, signed in May two thousand one. At the national domestic level, this principle is also expressly included, as a parameter or criterion for applying environmental regulations, in addition to what is provided in the cited article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which textually states:

"Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created in this law. Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment";

in the provisions of article 11 subsections 1) and 2) of the Ley de la Biodiversidad, number 7788, of April thirty, nineteen eighty, which, insofar as relevant, provides:

"Criteria for applying this law. The criteria for applying this law are:

1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats.

2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures."

Therefore, if that technical-scientific-objective basis does not exist, it obliges the Administrations to seek that element in order to be able to adopt a serious and responsible decision in the face of the situation presented, precisely to form the motive of the administrative act that is finally adopted; in addition, of course, to its adaptation to the urban regulations for the development of the canton (subjection to the Planes Reguladores or Territorial Planning). Thus, as indicated, by virtue of the application of this principle, the burden of proof is reversed in charge of the developer, insofar as it must demonstrate that the project it plans or the activity it intends to carry out does not cause damage to natural resources and elements, does not affect the ecological balance of nature, and does not cause harm to people's health. The foregoing is justified because it is in the presence of a conflict of an urban-environmental nature, a scope of appeal that has particular provisions and principles of a legal nature, among them, "the polluter pays" and the reversal of the burden of proof, contained in international norms, especially since the Rio Declaration (of 1992), which in its principle 16 states the following:

"National authorities should endeavor to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution, with due regard to the public interest and without distorting international trade and investment."

Likewise, it is developed in our legislation, in article 2 subsection d) of the Ley Orgánica del Ambiente, which expressly provides among its guiding principles, objective liability for causing environmental damages, as established by the laws of the Republic and the international conventions in force. It must be understood that regarding the reversal of the burden of proof in environmental matters, of which urbanism forms part (as already indicated above), this translates into a presumption of causing environmental damage by the developer of the project seeking its authorization or that is being executed, based on an objective patrimonial liability; the foregoing, based on the provisions of article 1048 of the Civil Code, which establishes objective liability for the risk created or risk-benefit, and on the norms of the Ley General de la Administración Pública itself (article 190 and following), which has been reinforced under various special environmental laws.

The foregoing finds express support in our national legislation in article 109 of the Biodiversity Law, number 7788, of April thirtieth, nineteen ninety-eight, by which the burden of proof in environmental proceedings shall correspond to whoever requests the authorization, license, or permit for the use or exploitation of natural resources, or to the offender, in order to demonstrate that they did not cause the damage, or that their activity will not generate damage to the environment, in the following terms:

"Burden of proof: The burden of proof, of the absence of contamination, degradation, or unauthorized impact, shall correspond to whoever requests the approval, the permit for access to biodiversity, or to whoever is accused of having caused environmental damage."

XIII.- ON THE MOTIVE AND THE MOTIVATION AS ESSENTIAL ELEMENTS OF FORMAL ACTION BY THE PUBLIC ADMINISTRATION.- The existence and validity of every administrative act depends on the concurrence of several essential elements, imposed by the legal system, which for greater understanding can be classified as material, relating to subjective elements (competence, standing, and investiture), objective elements (end, content, and motive (motivo) -articles 131, 132, and 133 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and 49 of the Political Constitution) and formal elements, comprising the form in which the act is adopted, that is, the means of expression or manifestation (instrumentation), the motivation (motivación) or reasoning (article 136 of the cited General Law) and the procedure followed for its adoption (articles 214 and 308 of the General Law of Public Administration and 39 and 41 of the Constitution). The motivation (motivación) consists

"... in a declaration of which circumstances of fact and of law have led the respective public administration to issue or emanate the administrative act. The motivation (motivación) is the formal expression of the motive (motivo) and, normally, in any administrative resolution, it is contained in the so-called 'recitals' (considerandos) -the recital section. The motivation (motivación), as it consists of an enunciation of the facts and the legal basis that the public administration considered to issue its decision or will, constitutes a means of proof of its intention and an indispensable guide for interpreting and applying the respective administrative act." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

Thus, the motivation (motivación) must determine the application of a concept to the singular factual circumstances in question (according to the development of Spanish jurisprudence, specifically in the judgment of May 18, 1991, RA 4120, accepting a recital from the appealed decision, which cites SSTS of September 23, 1969, RA 6078, and October 7, 1970, RA 4251, cited by the author Marcos M. Fernando Pablo, in his work La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, page 190); that is, it is a concrete decision that links the facts with the normative support; so that when there is a brief allusion to general norms and non-specific facts, it can be concluded that there is no sufficient contribution of justification, insofar as it is not possible to deduce from them the elements evaluated by the governmental authority to make the decision, which acquires the greatest importance when dealing with acts that limit or restrict subjective rights or those in which a sanction is imposed on the administered party. By its content, it constitutes a determining factor of due process and the right of defense, which has full application in the administrative sphere, as indicated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) starting from judgment 15-90, at sixteen forty-five hours on January fifth, nineteen ninety, when enunciating the minimum elements of this constitutional principle

"(...) a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the proceeding; b) right to be heard, and opportunity for the interested party to present arguments and produce evidence they deem pertinent; c) opportunity for the administered party to prepare their allegation, which necessarily includes access to information and administrative records linked to the matter in question; ch) right of the administered party to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the administration and the grounds on which it is based and e) right of the interested party to appeal the decision issued ..." (The highlighting is not from the original.)

It is for this reason that, pursuant to article 136 of the General Law of Public Administration, the Administration is required to state the motivation (motivación) for acts that impose obligations; limit, suppress, or deny subjective rights; resolve appeals; those issued departing from the criteria followed in prior actions or from the opinion of consultative bodies; those that maintain the execution of the act that is challenged; general normative acts (regulations); and general discretionary acts. Thus, if there is no motivation (motivación), a defect of form is incurred that seriously affects the act, rendering it absolutely null.

XIV.- Similarly, and closely linked to the previous element, even though they cannot be confused, the motive (motivo) is an essential element of the administrative act pursuant to the provisions of article 133 of the General Law of Public Administration, constituted by "the antecedents, presuppositions or legal (de jure) and factual reasons, that make possible or necessary the issuance of the administrative act, and upon which the Public Administration intends to support the legitimacy, opportunity, or convenience thereof." (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 370). Thus, they are the causes or presuppositions, legal and factual antecedents that induce the Administration to adopt the concrete act; and that denotes the conformity that must exist between the latter and the purpose that the legal system assigns to it, that is, the satisfaction of a public interest to be satisfied in each case. Therefore, the cited numeral 133 requires that it be legitimate, since it is subject to the legal system, as a corollary of the principle of legality that governs Administrative action (articles 11 of the Political Constitution and of the General Law of Public Administration); and furthermore, it must exist as invoked by the Administration, and precisely, support the decision adopted, which denotes its intimate relationship with the other commented element (the motivation (motivación) of the act), whence, the content must correspond to the motive (motivo). Finally, the end (fin), "is the meta-legal result and ultimate objective pursued by the administrative act, in relation to the motive (motivo)" (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 378). This element is always regulated, insofar as the law fixes it expressly and specifically, and failing that, its determination shall correspond to the judge, based on the other elements of the act (motive (motivo) and content), with no discretion existing for the Administration in its determination. Thus, the end (fin) is not and cannot be for the personal benefit of the public servant or a third party. So that, if there are irregularities in the motive (motivo) and the content, this inevitably translates into an inadequacy of the act to its end (fin), manifesting as a defect of excessive use of power (exceso de poder), as provided for in article 131 of the cited General Law of Public Administration.

B.- ANALYSIS OF THE CHALLENGED AGREEMENT.-

XVI.- ON THE ESSENTIAL DEFECTS OF THE CHALLENGED AGREEMENT.- Having reviewed the case file in detail, as well as the allegations made by the appellant and the actions of the Municipality of Coronado in this case, this Tribunal concludes that the challenged agreement presents serious defects in its essential elements, which entail its nullity

In the first place: it lacks a motive (motivo), in serious violation of article 133, in relation to article 166 of the General Law of Public Administration. The challenged agreement, which authorizes the application of Transitory Provision IV of the Regulatory Plan of Coronado (Plan Regulador de Coronado) to the property with real estate folio registration number Placa17151 of the Province of San José, owned by Viento Fresco Sociedad Anónima, which entails recognizing high density in order to undertake a social-interest housing project for two hundred seventy-three families living in precarious conditions, is based on the motion of several council members -Greivin Mora Gómez, Krisia María Montoya Calderón, Carlos Rodríguez Murillo, Roger Cascante Rodríguez, Mireya González Núñez, Rolando Zamora González, and substitute council member Iván Jiménez Hidalgo, who votes in substitution of the proprietary council member Mayela Morales Rodríguez-, in which they maintain the existence of "all the necessary technical requirements to take that step, ... in order for the corresponding procedures to continue," as they allege engineer Alfredo Zeledón expressed to the Council. To this effect, it must be recalled that in the ordinary session of the council body number 044-2011, held on February twenty-first, two thousand eleven, Deputy Alicia Fournier and the Deputy Ombudsman Luis Fallas appeared, who required the Council to adopt the agreement challenged here. In that same session, the municipal engineer, Alfredo Zeledón, also participated, who stated the complete opposite of what the indicated council members alleged, informing those present that, as of that date, there were no technical studies or objective elements to determine even the percentage of usable land on the property in question -211220-000-, owned by Viento Fresco Sociedad Anónima, nor the recharge capacity of the soil, nor the hydrological situation of the land, topographic or elevation studies, and warns that the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) required for such a project had not been carried out, which required the analysis of anthropological and archaeological variables for the Loma Bonita site, code Placa17150, existing on the property, according to information from the National Museum. It was only recorded that the real estate in question presents three different strata: "a flat stratum that supports a little more or less than 114 inhabitants per hectare; a stratum, let's say, of moderate slope that supports 58 inhabitants per hectare; and a stratum that has no carrying capacity since they are slopes greater than 30% which would translate as the slope a tractor can handle dragging a load behind," as reported by the municipal engineer himself in ordinary session 044-2011, and that the property is located in the Agricultural Parcel Zone (Zona de Parcelas Agrícolas, ZPA), in which housing or urban development projects are not permitted, as clearly and precisely warned by the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) in its official letter C-PU-D-317-2001, of March twenty-first, two thousand eleven, signed by its Acting Director Msc. Leonel Rosales Maroto, and which was directly communicated to the Council of Vásquez de Coronado (visible on folios 91 to 94). Indeed, on that occasion (ordinary session 044-2011, of February twenty-first, two thousand eleven), as well as in session 047-2011, of March fourteenth following (on folios 50 to 51), it is the position of the municipal authorities, an attempt is made to justify the decision with the consideration that it is from that authorization (precisely the one challenged), that the developer will be able to carry out all the expert assessments and technical studies in order to verify the real conditions of the land for the project intended to be carried out, in principle, a settlement for two hundred seventy-three families living in precarious conditions, allegedly undertaken by the Cantonal Housing Association. It is noteworthy that, as of the date on which this matter is resolved, this Tribunal lacks even the minimum information regarding, not only the land in question -concerning its total area, exact location, and physical conditions-, but also regarding the project intended to be built on the site, to such an extent that there is not even an administrative case file recording everything concerning it -responsible department, records of the possible beneficiary families living in precarious conditions for at least one year prior to the effective date of the regulatory plan (plan regulador) of the canton of Vásquez de Coronado, social and technical studies, cooperation agreements, financing study, etc.- We do not know if the project in question is supported by a prior initiative of the respondent Municipality, or on the contrary, responds to a private initiative, or arises from a project of the Executive Branch. There is no record of any of the above, not even of the alleged official letter mentioned by the municipal engineer in the session of February twenty-first, two thousand eleven, namely GT 2.3.30-147-10, of September twenty-eighth, two thousand ten. Furthermore, we are unaware of the housing project intended to be built; there are no plans or even preliminary drafts thereof, nor whom it intends to benefit. The only thing available is the minutes of session 044-2011, held on February twenty-first, two thousand eleven, which is clearly insufficient to support a project of the level indicated by Deputy Alicia Fournier and the Deputy Ombudsman Luis Fallas. It is not possible, then, to authorize a population density to facilitate a housing project of such magnitude if there are not even the minimum objective elements that can justify it, both administrative and urban-environmental elements, and which precisely, are what should support the adoption of the challenged agreement. We repeat, none of the above exists, much less in the terms indicated by the council members who presented the motion for its adoption. As indicated above, the decision has a high urban-environmental content, and as such, must be supported by objective and technical criteria, all of which is lacking in this matter, in serious violation of the commented environmental constitutional principle of the objectification of environmental protection. In summary, there is not a single objective element to support the decision adopted.

In the second place, the content of the act is contrary to the legal system, which translates into a singular derogation of the Regulatory Plan of the canton of Vásquez de Coronado (Plan Regulador del cantón Vásquez de Coronado), insofar as it exceeds the regulation of Transitory Provision 4, a provision that is not applicable to the case. It is evident that the modification of the population density cover (cobertura de la densidad poblacional) provided in the Regulatory Plan of the canton of Vásquez de Coronado for the property -211220-000-, of the Province of San José, located in the Agricultural Parcel Zone (Zona de Parcela Agrícola) according to the Regulatory Plan of the canton of Vásquez de Coronado, implicitly entails the modification of the land use (uso de suelo) provided for and previously regulated in the indicated local urban regulations for the site where that property, owned by Viento Fresco Sociedad Anónima, is located. It is an incontrovertible fact that it is located in the Agricultural Parcel Zone (ZPA), whose purpose is exclusively agricultural use, as the purpose of this zone "... is to permit intense agricultural development adjacent to the city, specializing in modern intensive agriculture, characteristic of a metropolitan fringe. (Nurseries, vegetables, fruits, goat cheese and milk, hydroponic crops, gardening crops, etc.)," as provided in numeral 14.2 of the said regulatory plan; in which the following uses are permitted: agriculture, dairies, farms, connected housing (two per property), connected installations (silos, barns), agro-industry, sports installations, recreational installations, and educational centers, as detailed in numeral 14.3 of the referenced zoning regulation. The permitted population density is ten inhabitants per hectare, where constructions have the following requirements:

"14.5 Requirements

Maximum Density: 10 inhab/ha

-Minimum Property Area 1 Ha.

-Minimum Property Frontage 50 m

-Maximum Cover 6 %

-Paved Surface 5 %

-Floor Area 2 times the cover

-Front Setback 10 m

-Side and Rear Setback 6 m

- Fences Type 1,2 and 4.8 fences (According to Art. 32 of this Regulation)"

In this sense, it must be understood that, pursuant to the conceptual definition made in article 3 of this regulation, "Any use that is not included in the list of permitted and conditional uses is understood as not permitted in the zone" (the highlighting is not from the original). The Agricultural Parcel Zone "comprises El Rodeo, adjacent to the North bank of the Quebrada Piedras and up to the South bank of the Quebrada Honda, including the islet left by the Río Virilla in Dulce Nombre, demarcated and marked on the Zoning Map under the acronym ZPA," determines numeral 14.1 of the referenced Regulation. For its part, the High-Density Residential Zone (Zona Residencial de Alta Densidad, ZRAD), provided for in numeral 25, is located "... in the interior of Patalillo and urban Dulce Nombre and the urban areas in the ZPA," whose purpose is "... to permit the continuation and intensification of residential use, demarcated on the Zoning Map," its permitted uses being the following: single-family residential, neighborhood commerce and services, public-institutional uses, small artisanal industry, and multi-family uses. The maximum permitted density is one hundred forty-three inhabitants per hectare, and the following requirements are established for buildings constructed in this zone:

"25.4.1. Single-family residence

- Minimum Lot Area 180 m2.

- Minimum Lot Frontage 8 m

- Maximum Cover, plus paved surface 75 %

- Garden Surface 25 %

- Floor Area 2 times the cover

- Septic Tank Drainage Area According to provisions of the Ministry of Health and MINAE

- Setbacks

Front 2 m

Rear 3 m

-Fences Type 7. (According to provisions of Article 32 of this Regulation).

25.4.2. Neighborhood Commerce and Services-

- Minimum Lot Area 180 m2

- Minimum Lot Frontage 8 m

- Maximum Cover, plus paved surface 75 %

- Garden Surface 25 %

- Floor Area 2 times the cover

- Septic Tank Drainage Area According to provisions of the Ministry of Health and MINAE

- Setbacks

Front 2 m

Rear and Side 3 m

- Fences Type 7.

- Parking Area: 20 %

25.4.4. U Small Artisanal Industry

- Lot area for condominiums, industry: 360 m

- Minimum Lot Frontage 15 m

- Maximum Cover, plus paved surface 75 %

- Garden Surface 25 %

-Floor Area two stories

-Septic Tank Drainage Area Provisions of the Ministry of Health and MINAE

- Setbacks

Front 2 m

Rear 3 m first story and one additional meter per story.

Sides 3m

- Fences Type 1,2,4,6 and 8.

- Parking Area: According to provisions of the Construction Regulations

25.4.3. Multi-family

- Lot Area: 360 m

- Minimum Lot Frontage 15 m

- Maximum Cover, plus paved surface 75 %

- Garden Surface 25 %

- Floor Area two stories

- Septic Tank Drainage Area Provisions of the Ministry of Health and MINAE

- Setbacks

Front 2 m

Rear 3 m first story and one additional meter per story.

- Fences Type 1,3,4,6, 7 and 8. (According to Article 32 of this Regulation)

- Parking Area: According to the Construction Regulations

- Only one room is permitted for every 90 m2"

Thus, with the challenged agreement, not only is the population density changed, going from a cover (cobertura) of ten inhabitants per hectare, provided for the Agricultural Parcel Zone, to one hundred forty-three per hectare, characteristic of the High-Density Residential Zone, and with that, the permitted uses and the lot dimensions are also modified, insofar as the cover (cobertura) of six percent (6%) of the first zone becomes seventy-five percent (75%) of the second zone; the foregoing, as indicated in the first point, without any technical or objective justification supporting this decision, and without the provisions of Transitory Provision 4 of the Regulatory Plan of the canton of Vásquez de Coronado (Plan Regulador del cantón de Vásquez de Coronado) being applicable, because the factual presuppositions established by this regulation are not met. Note in this regard that said norm literally provides:

"4. For the purposes of relocating existing settlements consolidated as of the date hereof, under conditions of Natural Risks and Hazards, Slums, and Social-Interest Families of the Canton (in accordance with the National Financial System for Housing and prior Socioeconomic Study by the Joint Institute for Social Assistance (Instituto Mixto de Ayuda Social)), a Program shall be established to relocate residents of the Canton on lands located near the settlement, preferably, in the same District where they are currently located.

4.1. In the case of Slum Settlements, the Municipality shall record in detail for its Relocation Program, the existing families with at least one year of residing in the settlement, who shall be the direct and exclusive beneficiaries of said Program.

4.2. As construction requirements, it shall be governed by the provisions of the High-Density Zone.

4.3. Development Programs for Social-Interest Families shall be under the direct sponsorship and control of the Municipality."

It must be clear that this is an exception norm, insofar as it permits the "setting aside" of the local urban regulations that are enacted and govern the canton of Vásquez de Coronado; but only on a transitory basis, which means its legal validity is temporary, in the early days of adopting the new regulation, without it being in any way extendable to the entire application period of the normative body to which it belongs, insofar as, by its content, it establishes provisions by way of dimensioning the effects of the new regulation, in order not to affect vested rights and consolidated legal situations; and therefore, it can only be applied when the factual assumptions provided for therein are met, namely a.) in relation to settlements in a situation of "risk, natural hazards, slums, and social-interest families"; b.) such settlements must have existed and been consolidated for at least one year prior to the effective date of the new regulation, which occurred on April twenty-third, nineteen ninety-eight, pursuant to numeral 43 of the referenced regulations, upon publication that day in La Gaceta number 78; c.) it must be a housing project "directly sponsored by the Municipality of Vásquez de Coronado", which implies not only the budgetary provision for its realization, but also the adoption of the project as such, by means of a Council agreement issued for that purpose, duly supported by technical and legal criteria for that purpose (motive (motivo)) and motivated (motivación) (reasoning) and d.) the transfer is not authorized for any zone other than the urban one, insofar as it requires that it be done on "lands near the existing settlement" (in danger or risk situation), moreover, it is provided that it be done "preferably, in the same District where they are currently located." It is more than evident in this matter that there is no proof in official records, neither of the respondent municipality nor of other public institutions, of settlements under the conditions that the referenced norm provides, nor of the families living in the canton of Vásquez de Coronado for at least one year prior to the validity of the Regulatory Plan of Vásquez de Coronado, that is, at the latest, as of April twenty-third, nineteen ninety-seven. Nor, it is insisted, is there any proof that such a housing project is under the direction of the local corporation. None of the above is accredited. Consequently, the content of the challenged agreement is contrary to the legal system, by directly contravening the local urban regulations of Vásquez de Coronado.

In the third place, since there is no motive (motivo) for the adoption of the challenged agreement, and its content is contrary to the national legal system, it is evident that in this case the deviation of power (desviación de poder) provided for in article 131.1 of the General Law of Public Administration is configured. Note that supposedly the purpose of its adoption was to allow the developer, which is not the respondent local government, but in principle its owner -Viento Fresco Sociedad Anónima-, to be able to carry out all the technical studies to determine the "goodness" of the land regarding its physical aptitudes to implement a housing project, supposedly of social interest. However, with this authorization, far from fulfilling the "end (fin)" sought by the local authorities, which in any case must be prior, as explained in the first point, the immediate consequence was the granting of a land use (uso de suelo) for the indicated property, to carry out the urban development project called "Residencial Gaby". As the appellants correctly reason, if said real estate -whose physical characteristics are unknown to date- does not meet the conditions for such a project -which at this moment, we also do not know its class and dimensions-, this would allow its titleholder to carry out any housing or urban development project, insofar as they became the recipient of the requirements and conditions established in the Regulatory Plan of the canton for the High-Density Residential Zones, already explained, in open contravention of the same regulations.

Who would halt said project if there exists an express authorization from the body of council members that so authorizes it? Note also that in the challenged agreement, not even a mention is made that the authorization is by reason of an alleged social-interest project, under which guise a great effort has been made to justify it, which is patently insufficient. In this regard, this Tribunal notes that the Council of the respondent Municipality erred in failing to consider the observations made to it by the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urban Planning (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), by means of official communication C-PU-D-217-2011, of March twenty-first, two thousand eleven, which was addressed precisely to that deliberative body and to the Mayor and which, moreover, predates the agreement by which the revocation sought by the appellants herein was rejected (number 2011-050-038, of ordinary session number 050-2011, of April fourth, two thousand eleven).

XVII.- CONCLUSION.- Based on the foregoing considerations, it is appropriate to grant the appeal filed by several residents of the canton of Vásquez de Coronado—Juan José Salazar, Nombre102993, Nombre102994, Hilda Méndez, and Miguel Corrales—and to order the annulment of agreement 2011-047-015, adopted by the Council of that local corporation in ordinary session number 047-2011, held on March fourteenth, two thousand eleven, and, by connection and consequence, agreement number 2011-050-038, of ordinary session number 050-2011, of April fourth, two thousand eleven, in which it rejected the revocation sought by them. As there is no further administrative recourse against this decision, it is also appropriate to deem the administrative route exhausted.

THEREFORE:

Agreement 2011-047-015, adopted by the Council of the Municipality of Vásquez de Coronado in ordinary session number 047-2011, held on March fourteenth, two thousand eleven, and, by connection and consequence, number 2011-050-038, of ordinary session number 050-2011, of April fourth, two thousand eleven, are annulled. The administrative route is deemed exhausted..

 
 

Silvia Consuelo Fernández Brenes

 

 
Eduardo González Segura                                                          Elías Baltodano Gómez

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