Res. 00188-2012 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI — Annulment of IDA forest-land transfer to cooperative for being State Natural HeritageNulidad de traspaso de terreno boscoso del IDA a cooperativa por ser Patrimonio Natural del Estado

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI

Resolución Nº 00188 - 2012

Fecha de la Resolución: 14 de Setiembre del 2012 a las 13:30

Expediente: 11-004375-1027-CA

Redactado por: José Martín Conejo Cantillo

Clase de asunto: Proceso de conocimiento

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL





Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: Derecho Procesal Contencioso Administrativo

Tema: Proceso de lesividad

Subtemas:

Finalidad y presupuestos.
Procedencia con relación a acto de traspaso de bien con cobertura boscosa del IDA a un particular.

Tema: Instituto de Desarrollo Rural

Subtemas:

Procedencia de proceso de lesividad con relación a acto de traspaso de bien con cobertura boscosa a un particular.

Tema: Bien demanial

Subtemas:

Concepto y distinción con los de dominio privado del Estado.
Procedencia de proceso de lesividad con relación a acto de traspaso de bien con cobertura boscosa a un particular.

“V.- LOS PRESUPUESTOS PARA EL PROCESO DE LESIVIDAD. De forma previa a entrar al análisis de fondo del presente asunto, resulta importante revisar en forma el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría innecesario el examen de fondo. Sobre este tema, la sentencia número 014-2012-VI, de las 16:20 horas del 30 de enero, estableció los parámetros generales sobre este tema, que se resumen de la siguiente forma. El análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Tal figura se encuentra positivizada actualmente en el canon 34 CPCA,  norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. También se encuentra referenciada en el numeral 173 inciso 6) en relación con el 183 LGAP. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus beneficios. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes LGAP). En esa línea, la Administración debe declarar lesiva a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración, siendo que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa. En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos, y luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos (artículos 34 y 39 del CPCA). La excepción se configura en tutela del dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes según se deriva del canon 261 del Código Civil.  En la especie, del análisis de los autos, se concluye que, en principio, la declaratoria de lesividad interna cumple con los presupuestos señalados. Según se ha establecido, el acto cuya anulación se pretende es el acuerdo tomado en el artículo XIV sesión 037-98 del 6 de mayo de 1998, en lo que se refiere a la adjudicación y traspaso de la finca Ganadera Guaycará, a Sermucoop R.L. Esa conducta administrativa fue declarada lesiva a los intereses públicos por la Junta Directiva del IDA, en condición de jerarca supremo de ese ente público, mediante acuerdo número 72 de la sesión ordinaria 025-2010, del 16 de agosto de 2010. De igual modo, la demanda la formula el referido instituto, como autor del acto cuestionado y se presenta contra la persona a favor de quien surgen los efectos beneficiosos del acto, por lo que en términos del ámbito legitimante tanto activo como pasivo, se cumplen con las exigencias referidas. No se observa, tampoco deficiencia alguna en el elemento procedimental al existir declaratoria interna de lesividad por parte del jerarca administrativo, según se ha expuesto. La circunstancia de que más bien se haya iniciado el procedimiento para verificar si se estaba frente a una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y que la conclusión final del procedimiento fuera que los elementos del caso no permitían arribar a esta conclusión, aunque sí para su declaratoria de lesividad, no constituye vicio alguno, en tanto más bien se otorgaron más armas de defensa a la parte en propia sede administrativa de las que ha exigido tanto el ordenamiento jurídico como la jurisprudencia en este tema. Ahora bien, en relación con el aspecto temporal cabe señalar que el acuerdo cuya nulidad se pretende fue dictado en el año 1998 y declarado lesivo en el año 2010, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia del CPCA, por lo que resultan de aplicación los plazos contenidos en los artículos 34 y 39 CPCA, lo que incluye la regla expresa del párrafo segundo del artículo 34 ídem, que indica "La lesividad referente a la tutela de bienes de dominio público no estará sujeta a plazo". El accionante sostiene que la acción se ha ejercido en tiempo porque se está ante la recuperación de bienes de dominio público, materia en la cual, no corren plazos de caducidad; mientras que la demandanda afirma que los bienes en cuestión no pertenecen al demanio público y que la acción que se formula se encuentra "prescrita". En ese sentido estima el Tribunal que resulta indispensable determinar si se está o no frente a bienes de dominio público para luego examinar lo relativo a los aspectos temporales del proceso de lesividad, y resolver la mal denominada excepción de prescripción, que, como ser verá mas adelante, es en realidad de caducidad, y dependiendo del resultado de este aspecto, proceder o no a la declatoria de nulidad solicitada. 

VI.- LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. Como ya se afirmó en la sentencia de esta sección antes mencionada, (número 014-2012-VI, de las 16:20 horas del 30 de enero) el análisis de este Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes del Estado son de dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra  sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona”. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Público. Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso diretco o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 CC, dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qué bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada.  El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es,  el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista.

VII.- LA NATURALEZA DEL BIEN QUE SE DISCUTE EN EL CASO CONCRETO.  Ha tenido por probado este Tribunal que mediante acuerdo número XIV de la sesión número 037-98, del 6 de mayo de 1998, la Junta Directiva del IDA acordó por unanimidad segregar, adjudicar y traspasar 150 hectáreas (que después mediante el plano se determinó que en realidad eran poco más de 68 hectáreas) de la Finca Ganadera Guaycará a Sermucoop R.L. El traspaso fue formalizado mediante escritura número 16, del protocolo del notario Julio Sánchez Carvajal, el 19 de mayo de 1998, pero dicho traspaso no ha sido inscrito en el Registro Público. No es sino hasta 2010 que la Junta Directiva del IDA declara lesivo este acuerdo, cuando estimó que aunque no existía nulidad evidente y manifiesta, si había elementos para declararla lesiva a los intereses públicos, en virtud de los estudios realizados, que concluyeron la existencia de bosque desde antes del año en que se dio el traspaso y el incumplimiento de las formalidades para su adjudicación por encontrarse incorporado en forma automática ese bien al PNE. Para determinar si ese inmueble integra o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que el inmueble en cuestión, aunque registralmente sigue perteneciendo al IDA, pues aun existiendo escritura de traspaso esta nunca fue inscrita, de conformidad con el principio general del artículo 480 CC sí hubo traslación del dominio. Este hecho sin embargo no es relevante, pues aun y cuando el bien fuera materialmente, aunque no registralmente, trasladado a un sujeto de derecho privado, esto no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa transmisión no convalida una eventual nulidad en caso de que, desde antes de ese negocio, ya pudiera catalogarse como bien de dominio público. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Ahora corresponde analizar la concurrencia de los otros dos elementos, sea normativo y teleológico. En al menos una oportunidad anterior (sentencia número 014-2012-VI, de las 16:20 horas del 30 de enero), ha sido criterio de esta sección, con el respaldo del criterio de Sala Primera (sentencia número 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009), que no todos los bienes propiedad del IDA, por el sólo hecho de serlos, han de considerarse bienes de dominio público, pues claramente, y en virtud del fin que persigue la institución, muchos de esos bienes más bien integran su dominio privado. Se concluyó en aquella sentencia que no es posible entender que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, deba entenderse como público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Sin embargo, también ha señalado esta sección, y es en este caso, el argumento que presenta el IDA, que el elemento normativo y teleológico podría presentarse en caso de que se acredite que el bien constituía, al momento de ser adjudicado, PNE a tenor de las reglas de los artículo 13 y 14 de la Ley Forestal. En caso de ser esta la situación de marras, efectivamente habría una afectación genérica expresada por ley en el artículo 14 de la Ley indicada, que claramente establece que aquellos bienes que integran el PNE "serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor", a partir de un fin particular de protección, distinto a los establecidos en las leyes constitutivas del IDA. La determinación de si un bien constituye o no PNE parte de la valoración que al respecto hace el artículo 13 de la Ley citada, cuando indica que "estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio". Adicionalmente, el numeral 15 de la Ley pluricitada indica que la cobertura boscosa de un inmueble propiedad de una institución lo convierte en forma inmediata en PNE, con las limitaciones señaladas anteriormente. En resumen, y en aplicación al caso concreto, la porción de la finca Ganadera Guaycará adjudicada y traspasada a Sermucoop R.L. será PNE y por ende, bien de dominio público, si al momento de dictarse el acuerdo del IDA el bien estaba catalogado como bosque y era usado como tal. Para este Tribunal y a partir de los hechos que se han tenido como probados, en particular del informe remitido al IDA mediante el oficio ACOSA-SRC-303, del 7 de agosto de 2006 (folios 162 a 164 del expediente judicial), de la declaración del propio gerente de la asociación (folios 62 a 64 del expediente judicial), y del croquis de la distribución original del asentamiento (folio 165 del expediente judicial), es posible concluir que el terreno, desde antes de que fuera adjudicado a Sermucoop R.L. ya tenía cobertura forestal y en consecuencia integraba el PNE. Se arriba a esta conclusión con base en los siguientes elementos: 1.- Desde el momento en que se constituyó el asentamiento se consideró una zona de reserva (ver croquis de folio 165 del expediente judicial) que corresponde en forma y descripción con la zona materialmente trasladada a Sermucoop R.L., identificada en el plano catastrado P-0796176-2002 (folios 166 y 167 del expediente judicial), es decir, que su destino nunca fue, aun y cuando se trataba de un bien que en su totalidad fue adquirido para parcelar, la de satisfacer las necesidades de tierra de campesinos desaventajados de la zona. 2.- La razón para el traspaso a Sermucoop R.L. fue precisamente porque el bien no podía ser parcelado sino que su condición y cobertura boscosa lo hacían útil para actividades de conservación y forestales, con lo que el traspaso hubiera sido inútil si el bien no hubiese tenido vocación forestal (véase a este respecto la declaración del gerente en ese momento de la Cooperativa que claramente expresa las razones por las que se interesaron en el terreno). 3.- El informe técnico concluye que para el 2006 el bien, según las pruebas de campo, era bosque, que para el año 2000, según la catalogación de Fonafifo ya era bosque y que por consiguiente en 1998, año del traspaso, tenía necesariamente que ser bosque. A esta conclusión es fácil arribar en el tanto un bosque no puede crecer en dos años (de 1998 que se segregó el bien al 2000 que lo declaró Fonafifo), y como consiguiente, aunque no exista un documento de evaluación del terreno en 1998 que certificara que en ese momento ya tenía cobertura forestal, es claro por las evaluaciones posteriores y los criterios técnicos que el desarrollo boscoso del terreno de marras es, por razones biológicas, anterior al traspaso del bien. Por las razones expuestas, el inmueble adjudicado a Sermucoop R.L., que fuera parte de la Finca Ganadera Guaycará constituye PNE, y en consecuencia completa los elementos normativo y teleológico para tenerle como bien de dominio público, pues existe una norma que aunque de forma genérica, afecta este bien al uso común y a un fin público de conservación.

VIII.- LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN OPUESTA Y QUE EL DESPACHO RESUELVE COMO CADUCIDAD. En el escrito de contestación de la demanda, la Cooperativa señaló que se oponía a las pretensiones de la parte actora "por estar prescrita la acción (sic). De acuerdo con el artículo 194 (sic) de la Ley General de la Administración Pública, el plazo para alegar la nulidad es de cuatro años, y en nuestro caso han transcurrido más de trece". Esta excepción de prescripción fue reservada por el juez de trámite para el fondo por no ser evidente y manifiesta. Sobre esta, considera el Tribunal que es necesario hacer varias aclaraciones previas a resolver lo que corresponde. En primer lugar confunde el demandado los artículos de la LGAP, pues el artículo que señala un plazo no es el 194 sino el 198, o en todo caso el 175 antes de la reforma acordada por el CPCA. En segundo lugar el plazo que se indica en el 198 LGAP es de prescripción, a los efectos de reclamar la responsabilidad administrativa y no de caducidad, y el del 175 antes de la reforma no es de aplicación, por tratarse de un acto que se tomó después de la entrada en vigencia del CPCA. Tercero, y tal vez más importante, confunde el actor la prescripción del derecho, con la caducidad de la acción. A criterio de este Tribunal aún y cuando se opone la excepción de prescripción, de los argumentos de la parte claramente se desprende que su interés es indicar que el plazo fatal para proceder a revisar y declarar lesivo el acto de traspaso de la porción de la finca Ganadera Guaycará a su favor ya caducó. En términos generales, la revisión de la caducidad implica al Tribunal determinar cuál es el plazo aplicable, y en qué momento inicia el cómputo del plazo. Sin embargo, a partir de las propias reglas contenidas en el artículo 34 párrafo segundo, que reflejan lo expresado en el artículo 14 de la Ley 7575, no hay plazo de caducidad para las acciones del Estado -lato sensu- tendientes a recuperar la titularidad o alguno de sus atributos, cuanto se refiere a bienes dominiales. Siendo que este Tribunal, por las razones expuestas en el párrafo anterior, considera que el bien objeto de este proceso es efectivamente un bien de dominio público, ha de rechazarse la excepción de prescripción opuesta por la Cooperativa, que el Tribunal ha entendido como de caducidad, en el tanto frente a los bienes de dominio público no es oponible plazo alguno, en virtud de la naturaleza imprescriptible de los bienes sujetos a este régimen de Derecho Público. Rechazada la excepción planteada y determinado que estamos frente a un bien de dominio público, procede este despacho a revisar la nulidad del acuerdo del IDA que transfirió la titularidad del bien en cuestión.

IX.- EXAMEN DE VALIDEZ DE LA CONDUCTA IMPUGNADA. En el mismo sentido que ya había resuelto esta sección en la sentencia número 2166-2010, de las 10:16 horas del 7 de junio, debe señalarse que el solo hecho de que el inmueble objeto de este proceso constituya PNE, así como el carácter demanial que en consecuencia le caracteriza, vicia de nulidad absoluta todas las conductas administrativas formales y actuaciones mediante las cuales se permitió el traspaso de esa propiedad a Sermucoop R.L. Ello toda vez que al tratarse de un bien de dominio público, estaba fuera del comercio del ser humano y existía prohibición legal para enajenar su dominio o constituir derechos reales sobre él. Por su misma naturaleza, no podía ser objeto de apropiación privada ni alegar la existencia de derechos de posesión sobre él. El acuerdo número XIV de la sesión número 037-98, del 6 de mayo de 1998, en el que la Junta Directiva del IDA acordó por unanimidad segregar, adjudicar y traspasar 150 hectáreas (que después mediante el plano se determinó que en realidad eran poco más de 68 hectáreas) de la Finca Ganadera Guaycará a Sermucoop R.L., es absolutamente nulo, en los términos del artículo 166 LGAP, en tanto hay ausencia total de elementos básicos para su constitución. Por un lado, hay una ausencia total de los componentes de hecho y derecho del motivo del acto, en tanto se dispone de un bien demanial como si no lo fuera, lo cual está expresamente prohibido por la Ley 7575. Esta misma Ley (artículo 15) establece la obligatoriedad de consultar al Minaet, previo a cualquier disposición sobre bienes cubiertos de bosque, para que este haga su debida catalogación. La ausencia de esta valoración previa vicia de nulidad absoluta el motivo del acto, en tanto sólo contando con una declaración del Minaet de que el bien no es PNE, puede procederse a la disposición del bien. En este caso, la Administración del IDA aprobó la segregación con base en una recomendación técnica del propio instituto, sin recabar el criterio del administrador, por mandato legal, del PNE. Véase que cuando al iniciar el procedimiento administrativo para la anulación del acto en cuestión, el órgano director consultó al Minaet, este en forma categórica indicó que el bien en cuestión era de bosque y debía de ser considerado PNE en los términos ya descritos por la Ley 7575. En todo caso, el acto cuya anulación se solicita es absolutamente ayuno de las razones por las que se dicta, omitiendo cualquier consideración sobre la legalidad de esta actuación, así como el análisis del marco jurídico que facultaba a la institución a dictar el acto de disposición del bien, lo que constituye, también un vicio total en la motivación del acto (artículos 134 y 136 LGAP). La ausencia total del motivo (artículo 133 LGAP), y de motivación, conlleva también a que el contenido del acto (numeral 132 ídem) sea abiertamente ilícito, pues resulta contrario a los fines legales dispuestos por la Ley Forestal para la conservación de los terrenos de titularidad pública con cobertura boscosa. Por las razones expuestas tanto en este considerando como en el anterior, debe declararse la nulidad  absoluta del acuerdo de la Junta Directiva del IDA número XIV de la sesión número 037-98, del 6 de mayo de 1998, únicamente en lo que se refiere a la titulación de una porción de la Finca Ganadera Guaycará a Sermucoop R.L. En virtud de que los vicios que se han declarado generan la invalidez absoluta de la titulación realizada por el IDA en favor de la demandada Sermucoop R.L., estima este Tribunal que también, y por conexidad, resultaba inválido el otorgamiento de la escritura pública otorgada ante el notario Julio Sánchez Carvajal, número 16, tomo 38, autorizada a las 11:45 horas del 19 de mayo de 1998, en el apartado en que formalizó y protocolizó el traspaso de la finca Ganadera Guaycará a nombre de Sermucoop R.L., por el solo hecho de estar en presencia de un bien de dominio público. Deberá comunicarse al Archivo Nacional la anulación del instrumento notarial referido, a efectos de la anotación marginal en la matriz del protocolo respectivo. Ahora bien, habiéndose declarado la invalidez de la conducta formal del IDA que se declaró lesiva, conforme lo exige el numeral 200 LGAP, procede determinar si la ilegalidad declarada es manifiesta o no. Estima este órgano jurisdiccional que sí lo es. Lo anterior por varias razones. Debe partirse de que para el momento en que se llevó a cabo esta titulación, ya se encontraba vigente la Ley Forestal, la que, como se ha dicho establecía la incorporación inmediata al PNE de todos aquellos terrenos cubiertos de bosque, su inalienabilidad y la imposibilidad de que fueran traspasados a terceros. Conforme ha sido expuesto, de previo y durante el procedimiento de titulación que nos ocupa existía posibilidad técnica suficiente que permitía al IDA establecer la naturaleza boscosa del terreno. Una actuación diligente y ajustada a Derecho por parte de la institución actora al valorar esa circunstancia hubiera impedido el traslado de ese bien demanial al dominio privado, y evitado el consecuente menoscabo al PNE. Actuaciones de este tipo resultan contrarias al ordenamiento jurídico y son reprochables. Es por ello que, de conformidad con los artículos 192, 199, 200, 210, 211 y 213 LGAP, deberá el jerarca del IDA iniciar de manera inmediata los procedimientos internos de mérito a fin de establecer la responsabilidad pecuniaria o disciplinaria de los funcionarios que participaron en las acciones u omisiones que llevaron a actuaciones contrarias a legalidad en la titulación referida. Sobre lo actuado, deberá rendir informe a este Tribunal en el plazo de tres meses contados a partir de la firmeza de esta sentencia. Finalmente, cabe señalar que las nulidades que aquí se declaran lo son sin perjuicio de la eventual responsabilidad pública, siendo que quienes se vean afectados por éstas, pueden acudir a la vía jurisdiccional que corresponda para demostrar la responsabilidad patrimonial del Estado o del IDA en este caso , cuando así corresponda.

X.- LAS ACCIONES DE TRASPASO DEL INMUEBLE OBJETO DEL PROCESO A FAVOR DEL ESTADO Y LOS TRÁMITES DE INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO NACIONAL. Habiéndose declarado el inmueble objeto de este proceso como Patrimonio Natural del Estado, conforme al artículo 13 de la Ley Forestal debe el IDA adoptar de inmediato todas las medidas necesarias, tendientes a que el inmueble sea inscrito como corresponde, a nombre del Estado. Conforme a la norma citada, corresponde a la Procuraduría General de la República, por medio de la Notaría del Estado, confeccionar la escritura de traspaso, con su respectivo cambio de naturaleza, y hacer las gestiones pertinentes para inscribir esa escritura en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Asimismo, en atención al deber genérico que, en lo referente a  la tutela del ambiente, impone el Ordenamiento Jurídico al Estado, estima este Tribunal que es el éste, por medio del Minaet y Sinac quien tiene la obligación de identificar el inmueble objeto de este proceso como PNE. En consecuencia, se ordena comunicar esta resolución a la  Procuraduría General de la República, para que por medio de la Notaría del Estado, confeccione a la mayor brevedad la escritura de traspaso, con su respectivo cambio de naturaleza y realizar las gestiones pertinentes para inscribir la propiedad descrita en el plano catastrado P-796176-2002, si este efectivamente corresponde a la realidad de la propiedad en cuestión, a nombre del Estado en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Además, deberá la cooperativa demandada poner en posesión de esa finca al Minaet.”

 

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TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Central 2545-0003. Fax 2545-0033. Correo Electrónico ...01

Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A (Antiguo edificio Motorola)

CARPETA: 11-0004375-1027-CA

PROCESO DE CONOCIMIENTO

ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA), hoy INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER)

DEMANDADA: COOPERATIVA DE SERVICIO MÚLTIPLES COOPERATIVOS COTO 63 R.L. (SERMUCOOP R.L.)

 

Número 188-2012-VI

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, GOICOECHEA. ANEXO A.- A las trece horas treinta minutos del catorce de setiembre de dos mil doce.-

Proceso de conocimiento incoado por Nombre81703   , cédula de identidad número CED112216, en representación del INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA, hoy Instituto de Desarrollo Rural, Inder, pero referido a lo largo de esta sentencia con IDA), contra la COOPERATIVA DE SERVICIOS MÚLTIPLES COOPERATIVOS COTO 63 R.L. (SERMUCOOP R.L.), cédula jurídica número CED112217, representada por su Gerente General, con facultades de representante legal judicial y extrajudicial, Nombre142863  , mayor, cédula de identidad número CED112218. Intervienen, como abogado director de la cooperativa demandada el licenciado Wilfred Solís M., de calidades desconocidas y como apoderado general judicial del IDA el licenciado Alex Benjamín Gen Palma, carné del Colegio de Abogados y Abogadas número 6484.

RESULTANDO:

1.-  Este asunto fue interpuesto por el representante del IDA mediante escrito presentado el día 28 de julio de 2011, en el que solicitó al Tribunal "1. Que se declare absolutamente nulo y lesivo al interés público el acuerdo tomado por la Junta Directiva del IDA, en el artículo XIV sesión 037-98 del 6 de mayo de 1998, en lo que se refiere a la adjudicación y traspaso de la FINCA GANADERA GUAYCARÁ, a la Cooperativa de Servicios Múltiples Cooperativos Coto 63 R.L. (SERMUCOOP R.L.) de un terreno no parcelable, con el fin de protegerlo y conservarlo. 2. Por conexidad, que se anule la escritura pública otorgada ante el notario Julio Sánchez Carvajal, número 16, tomo 38, autorizada a las once horas nueve horas (sic) con cuarenta y cinco minutos del 19 de mayo de 1998, que formalizó y protocolizó el traspaso de la FINCA GANADERA GUAYCARÁ (...) y ordenar al Archivo Nacional anotar en el protocolo original del notario indicado, razón de nulidad de esta escritura en lo que al traspaso de la FINCA GANADERA   GUAYCARÁ (...) se refiere" (folio 10 frente y vuelto del expediente judicial). Como medida cautelar, la parte actora solicitó: "1. Anotar la demanda sobre la finca matrícula del Partido de Puntarenas Placa28103        -    (...) 2. Girar orden a la Cooperativa de Servicios Múltiples Cooperativos Coto 63 R.L. (SERMUCOOP R.L.) para que se abstenga de conductas por acción u omisión que puedan ir en menoscabo del ecosistema existente en la FINCA GANADERA GUAYCARÁ, Patrimonio Natural del Estado" (folios 11 vuelto y 12 del expediente judicial).

2.- Mediante auto de las 13:30 horas del 28 de julio de 2011 el Juez Tramitador otorgó como medida cautelar provisionalísima únicamente la anotación de la demanda sobre la finca del partido de Puntarenas, matrícula Placa28104 y dio audiencia de tres días a la parte demandada sobre esta (folios 174 a 176 del expediente judicial).

3.- Corrido el traslado de rigor (auto de las 14:38 horas del 28 de julio de 2011, folios 177 y 178 del expediente judicial), la representación de Nombre142864 . contestó la demanda (escrito recibido vía fax el 22 de noviembre de 2011), donde rechazó las pretensiones del actor, opuso las defensas de prescripción, litis consorcio pasivo necesario, incompetencia y además contrademandó al IDA para que en caso de acogerse la demanda se condenara a la Institución "al pago de los daños y perjuicios ocasionados por el "error administrativo" (...) además del reconocimiento de mejoras, gastos e intereses legales, (...) y al pago de ambas costas de este proceso" (folios 192 a 195 del expediente judicial). 

4.-  Otorgada la audiencia sobre la incompetencia planteada (auto de las 9:55 horas del 28 de noviembre de 2011, folio 203 del expediente judicial) y contestada en forma negativa por parte del Instituto demandado escrito recibido el 5 de diciembre de 2011, folio 206 del expediente judicial), mediante resolución número 2176-2011, de las 10:15 horas del 20 de diciembre de 2011 el Juez de Trámite rechazó la excepción de incompetencia, la cual no fue objetada por las partes (folio 209 del expediente judicial).

5.- En auto de las 10:39 horas del 17 de enero de 2012, el Juez de Trámite desechó la gestión de contrademanda por resultar improcedente. En esa misma resolución y como consecuencia de lo anterior, se rechazó la integración de la litis y se convocó a audiencia preliminar. Esta decisión no fue impugnada por las partes (folio 210 del expediente judicial).

6.- En audiencia preliminar realizada a las 9:08 horas del 24 de abril de 2012, en presencia sólo de la parte actora, el Juez Tramitador procedió a fijar las pretensiones del proceso, estableciendo, según las indicaciones de la parte que éstas se mantienen tal y como aparecen en el escrito de demanda, a folio 10 del expediente. Únicamente hace una variación en cuanto a la hora de la escritura cuya anulación pide, para que se lea que es de las 11:45 horas. En esa misma audiencia, se reservó para el fondo la defensa previa de prescripción, por no ser evidente y manifiesta, se fijaron los hechos controvertidos y al no existir prueba que evacuar se declaró este asunto de puro derecho y la parte presente rindió conclusiones en forma oral (folios 212 a 214 del expediente judicial).

7.- Que en los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas.

Redacta el Juez Conejo Cantillo, con el voto afirmativo de las juezas Abarca Gómez y Álvarez Molina.

CONSIDERANDO

I.- DE PREVIO. Antes a entrar al análisis de los elementos de fondo del presente asunto, considera este Tribunal esencial referirse a tres aspectos detallados en el trámite: el rechazo de plano de la contrademanda, el rechazo sin audiencia de la excepción de indebida integración de la litis, y la falta de resolución de la medida cautelar solicitada por la parte actora, que fue parcialmente otorgada de manera provisional. Respecto del rechazo de la contrademanda, más alla de lo resuelto por el Juez de Trámite en el auto de las 10:39 horas del 17 de enero de 2012, decisión con la que este Tribunal no está de acuerdo pues revela un error de interpretación de la regla contenida en el artículo 173 párrafo sétimo de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), lo cierto del caso es que contra esa decisión, que fue debidamente notificada al medio señalado para recibir notificaciones (ver folio 211 del espediente judicial), la parte demandada no opuso gestión alguna para someterla a revisión, a través del recurso de casación(numeral 62 en relación con el 134 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en adelante CPCA). En este sentido, teniendo remedios procesales importantes a su alcance para corregir la decisión jurisdiccional y al no haberlos ejercido en tiempo ni en forma, no podría este Tribunal sustituir la voluntad de la parte de aceptar estas decisiones con su inercia procesal. En todo caso, considera esta Cámara que el rechazo ad portas no enerva la facultad de la parte, a la luz de lo que se resuelve en esta sentencia, para reclamar de nuevo en esta vía la indemnización que constituía el eje de la contrademanda, en los términos en los que considere conveniente, razón por la cual no se genera un estado de indefensión que haga necesaria la anulación de lo actuado en sede judicial. En lo relativo al rechazo de la excepción de indebida integración de la litis, realizado en la misma decisión antes indicada, corre la misma suerte que el rechazo ad portas de la contrademanda: aun y cuando este Tribunal considera que no se aviene a las reglas del artículo 71 CPCA, lo cierto del caso es que la parte no ejerció sus derechos recursivos contenidos en el mismo artículo indicado (recurso de apelación), por lo que, como ya se dijo, su inacción no puede ser corregida por el Tribunal. En todo caso, considera esta Cámara que no se requiere la participación del notario que autorizó la escritura, siendo que no se reclama conducta alguna o resposabilidad en su contra, y la pretensión de anular la escritura mediante la que se trasladó la propiedad a la parte demandada no le afecta en forma directa. Por último, en cuanto a la medida cautelar solicitada por la parte actora, procede el despacho a conocer de dicha gestión, bajo el siguiente razonamiento. Solicita la parte actora en su escrito de demanda dos medidas cautelares: 1. La anotación de la demanda en la finca del partido de Puntarenas, matrícula número Placa28104, propiedad del IDA; y 2. Que se ordene a Sermucoop R.L. abtenerse de realizar cualquier conducta (por acción u omisión) que pueda ir en menoscabo del ecosistema existente en la finca en cuestión. Como ya se indicó, el primer aspecto fue acogido en forma provisional por el Juez Tramitador, mediante auto de las 13:30 horas del 28 de julio de 2011. En esa misma resolución se concedió audiencia a la parte demandada para que se refiriera a las medidas cautelares. Sin embargo, la parte no respondió en el plazo concedido y al contestar la demanda no hizo referencia a este aspecto. No consta en el expediente que el juez de trámite se haya referido, en los términos del artículo 25 CPCA a esta solicitud, razón por la cual entre este Tribunal a resolver la medida cautelar solicitada y establecer si rechaza, mantiene o modifica lo ordenado en forma provisional. Tal y como ha sido desarrollado por la Sala Constitucional, la justicia cautelar responde a la necesidad de garantizar el principio constitucional de una justicia pronta y cumplida, al conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución de la sentencia (Resolución 7190-1994, de las 15:24 horas del 6 de diciembre). En este mismo sentido, el artículo 19 del CPCA establece que el fin de la fijación de una medida cautelar es proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. En este sentido, la justicia cautelar no tiene como fin declarar un hecho o una responsabilidad, ni la de constituir una relación jurídica, ni ejecutar un mandato y satisfacer el derecho que se tiene sin ser discutido, ni dirimir un litigio, sino prevenir los daños que el litigio pueda acarrear o que puedan derivarse de una situación anormal. De conformidad con el artículo 21 CPCA, el juez o el Tribunal, a la hora de determinar la procedencia de una solicitud de medida cautelar, debe verificar que la pretensión del proceso de conocimiento no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad, lo que constituye una valoración preliminar del fondo para determinar si existe en el caso en cuestión lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado apariencia de buen derecho o fumus boni iuris. Por otro lado, el mismo numeral 21 del Código establece la procedencia de la medida cautelar cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida a proceso produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, situación que ha sido definida en la doctrina como el periculum en mora o peligro en la demora, es decir, que en virtud de la demora patológica del proceso judicial, concurra un peligro actual, real y objetivo de que se genere a la parte promovente un daño grave. Por último, el artículo 22 CPCA establece la obligación del juzgador de realizar, a la luz del principio de proporcionalidad, una ponderación de los intereses en juego, es decir, entre la circunstancia del particular, por un lado y el interés público y los intereses de terceros que puedan verse afectados con la adopción de la medida cautelar, por el otro. Sólo en la concurrencia de los tres elementos, es decir, de la apariencia de buen derecho, del peligro en la demora y que del análisis de la ponderación de intereses se considere que daño sufrido por el particular debe tutelarse por encima de los demás intereses en juego, puede proceder el despacho a conceder la medida cautelar solicitada. Estudiados los autos a la luz de los elementos probatorios y argumentos esbozados por ambas partes, es el criterio del Tribunal que sí concurren los elementos para otorgar las medidas cautelares solicitadas, por las razones que se procede a exponer. En cuanto a la apariencia de buen derecho, considera el Tribunal que no se está frente a una medida que pudiera derivar en una demanda temeraria o en forma palmaria carente de seriedad, pues a tenor de lo expuesto por la parte, se trata de un objeto posible y propio de ser discutido en esta sede, como es precisamente la anulación de una acto administrativo declarado lesivo por la propia Administración Pública. Acreditado el primer elemento, y entrando a la revisión del peligro en la demora , considera este Tribunal que existen elementos que permiten acreditar que en este caso, de no mantenerse la medida acogida en forma provisional, y de no dictarse la otra cautela solicitada, podría producirse una afectación al objeto del proceso que haga fútil lo que se resolverá en definitiva en esta sentencia. Aún y cuando ha sido el criterio reiterado del Tribunal que es carga de la parte actora acreditar los elementos de prueba que permitan verificar la existencia del peligro en la demora, existen casos, como el presente, en el que el daño es tan evidente que no requiere de mayores elementos de prueba para que el Tribunal tenga la convicción que de no adoptarse medidas como la anotación de la demanda sobre el asiento de la finca y la prohibición al titular actual de realizar cualquier conducta (acción u omisión) que afecte la condición actual del inmueble, el objeto del proceso podría verse perjudicado en forma grave. En cuando a la anotación de la demanda, téngase presente que esta medida lo que busca es informar a terceros de la existencia de la discusión sobre determinado bien en sede judicial. En términos generales, el actor no solicita la anotación de una finca de la que él mismo es dueño, pero siendo que en el presente asunto nunca se realizó la inscripción del traspaso de la finca 95299-000 a favor de la cooperativa demandada, es lógico que lo que se pretenda es la anotación de la finca del propio IDA, para hacer saber a terceros y al propio Registro que sobre dicha finca existe una discusión sobre su titularidad. De no hacerse saber esa circunstancia, podrían darse movimientos registrales que de alguna forma restrinjan o imposibiliten una decisión favorable a las pretensiones del IDA, lo que constituiría, a criterio del Tribunal un daño grave a los intereses representados por la institución. En cuanto a la segunda medida cautelar, el Tribunal considera que aun y cuando no exista un daño inminente de modificación del bien por parte de la Cooperativa, sí existe un riesgo eventual de que se den cambios en el bien, sea por acción o por omisión, por lo que resulta prudente, a efectos de no causar daños que podrían ser irreversibles en el bien objeto del proceso, tener por acreditado un peligro en la demora también en este punto. Tómese en cuenta que se trata de un bien que según los informes rendidos en el expediente administrativo (folios 163 y 164 del expediente judicial) es una finca con cobertura forestal y que sirve de zona de captación de agua para abastecer a la comunidad vecina, por lo que no resulta exagerado acreditar el peligro en la demora por la existencia de un riesgo de modificación de las condiciones actuales. En cuanto a la ponderación de intereses en juego, considera este Tribunal que en este asunto han de privar los intereses públicos revelados por la institución actora, que busca la recuperación de un bien que alega pertenece al patrimonio natural del Estado (en adelante PNE), y de su protección en la condición actual, tanto material como registralmente, frente a los intereses de una cooperativa, que aunque alega no haber afectado el bien, sino más bien haberlo manejado en forma responsable para la protección del ambiente, no puede hacerse depositaria de los fines públicos establecidos en la Ley 7575. Así las cosas, por acreditarse los tres presupuestos requeridos para el otorgamiento de las medidas cautelares, ha de acogerse la medida cautelar solicitada en sus dos extremos, confirmando entonces la anotación de la demanda sobre la finca del partido de Puntarenas matrícula Placa28104 y ordenando a Sermucoop R.L. abtenerse de realizar cualquier conducta (por acción u omisión) que pueda ir en menoscabo del ecosistema existente en la finca en cuestión. Estas medidas mantendrán su vigencia hasta la firmeza de este fallo.

II.- HECHOS PROBADOS. De esta naturaleza, y de importancia para la resolución de este asunto, durante el proceso han quedado demostrados los siguientes: 1. Mediante acuerdo número XIV de la sesión número 037-98, del 6 de mayo de 1998, la Junta Directiva del IDA acordó por unanimidad: "De conformidad con el oficio DRB-573-98 del 30 de abril de 1998, suscrito por la Dirección Regional Brunca y con fundamento en lo establecido en el artículo 67 de la Ley No. 7097, (...) segregar, adjudicar y traspasar  conforme el siguiente detalle: (...) 2. Dirección17326   (150 Has) a la Cooperativa de Servicios Múltiples de Coto 63 (Sermucoop R.L.) cédula jurídica número CED112217, representada por el Gerente (...). Adjudicar dicha área no parcelable la cual se ubica en el Dirección16305     "  (folios 147 a 151, 161 y 165 del expediente judicial).  2. Mediante escritura número 16, del protocolo del notario Julio Sánchez Carvajal, firmada a las 11:45 horas del 19 de mayo de 1998, comparecieron los  apoderados generalísimos del IDA y de Sermucoop R.L., a efectos de formalizar, entre otros actos, el traspaso de la finca que se describió así: "un lote de terreno situado en Dirección17327 , , del cantón sétimo, Golfito, de la provincia de Puntarenas, que es terreno de repastos y tacotales, con un área aproximada de ciento cincuenta hectáreas. Este terreno es parte de la finca del partido de Puntarenas inscrita al folio real matrícula Placa28103        -    del partido de Puntarenas (sic)". Las condiciones de la operación fueron las siguientes: "El precio de venta de cada uno de los lotes aquí mencionados es por la suma de un colón y se hace con fundamente (sic) en el artículo sesenta y siete de la Ley siete mil noventa y siete (...) Se advierte al segundo compareciente que para la inscripción de ese documento se requiere que aporte los correspondientes planos catastrados de las áreas que en realidad corresponden al traspaso que aquí se realiza lo cual acepta y se compromete a aportar en su momento, motivo por el cual libera de toda responsabilidad al infrascrito notario y al Instituto tanto por la no inscripción del documento así como del área correcta que se le traspasa, de lo cual se dará fe una vez que se aporte al notario y al Instituto el respectivo plano. Los lotes aquí traspasados quedan sometidos a las limitaciones, prohibiciones y restricciones de la Ley dos mil ochocientos veinticinco (...) El fin para el que se traspasan los lotes aquí indicados es para protección y conservación tal y como lo estableció la Junta Directiva en el acuerdo supra citado" (folios 57 y 58 del expediente judicial). 3. El 12 de junio de 2002 fue catastrado el plano P-796176-2002, que corresponde a un área de 68 hectáreas con tres mil doscientos setenta y cinco metros cuadrados con ochenta decímetros cuadrados, realizado por el topógrafo José Luis Jiménez Alfaro y que indica que la propiedad descrita pertenece al IDA para traspasar a Sermucoop R.L. (folios 166 y 167 del expediente judicial). 4. En acuerdo número 29 de la sesión 009-06, del 6 de marzo de 2006, modificado por el acuerdo número 12 de la sesión 003-07, de 22 de enero de 2007, la Junta Directiva del IDA acordó en su punto segundo autorizar al Lic. Nombre81703  , en coordinación con la Dirección de Asuntos Jurídicos, para que se conforme en órgano director del procedimiento administrativo, a efecto de iniciar el procedimiento de nulidad absoluta tendiente a revertir al patrimonio institucional, entre otras, la finca sin número otorgada a Sermucoop R.L., en Ganadera Guaycará, Golfito con una cabida de 150 hectáreas (folios 78 y 79 y 155 y 156 del expediente judicial) 5. En oficio número AJRB-B-039-2006, de 20 de marzo de 2006 el órgano director solicita al jefe de la Subregión Coto del Minaet un informe técnico "que dictamine si la cobertura de los predios que se detallan en el cuadro siguiente se califica como Bosque, cuál es su característica y si estos pueden ser considerados Patrimonio Natural del Estado, asi mismo (sic) si con base a su estado en cuáles sectores es dable determinar si en el año 1998 mantenía con igual calificación". Dentro de las fincas que se solicita informar se encuentra la del asentamiento Guaycará adjudicada a Nombre142864 . (folios 169 y 170 del expediente judicial). 6. En respuesta al oficio anterior, el jefe Subregional de Coto del Minaet, mediante oficio ACOSA-SRC-303, del 7 de agosto de 2006 responde al IDA remitiendo informe de la inspección realizada el 11 de junio de 2006, referido a la finca adjudicada a Sermucoop R.L., en el que se concluyó: "1-) En el recorrido que se hizo se logró determinar que la finca está constituida por bosques en diferentes etapas sucesionales. 2-) La mayoría del terreno presenta fuertes pendientes, de 47% hasta 76%, exceptuando una franja muy estrecha de aprox (sic) 30 metros de ancho que es la cresta de la fila que recorre la finca en un sentido Suroeste/Noreste. 3-) Según informes de vecinos, de esta finca se capta una cañería que abastece de agua al asentamiento La Esperanza del IDA. 4-) Según la clasificación que brinda el Mapa de Uso de Suelo del año 2000, elaborado por Fonafifo, por los puntos de GPS tomados en el campo la finca clasifica como bosque, lo que quiere decir, que para el año 1998, dichos terrenos eran bosques. 6-) (sic) En el recorrido hecho no se encontraron áreas recientemente trabajadas ni taladas, por referencia de los mismos vecinos esta finca ha permanecido sin trabajarse por varios años (más de quince) lo que explica la composición y desarrollo de los bosques muestreados" (folios 162 a 164 del expediente judicial). 7. Durante la audiencia oral y privada del procedimiento administrativo, celebrada el día 28 de mayo de 2007, se recibió el testimonio del señor Nombre17601  , quien era el Gerente de Sermucoop R.L. al momento de la adjudicación. Consigna el acta de su deposición que el señor Nombre17601  declaró, en cuanto a la naturaleza del inmueble recibido: "la Cooperativa gestionó la solicitud de ese terreno ante la Junta Directiva del IDA, por un ofrecimiento de la Institución, específicamente de directores de la Junta Directiva que nos informaron de esas áreas y que sería importante que la Cooperativa incursionara en el área forestal (...) y lo que ha hecho [la Cooperativa] es cuidarla porque el terreno no es apto para la agricultura, incluso la mayoría del área se encuentra de bosque (...) Para cuidar ese terreno la cooperativa lo que ha hecho es darle vuelta al terreno, limpieza de carriles y alguna visita ocasional al terreno, porque es área de bosque" (folios 63 y 64 del expediente judicial). 8. En acuerdo número 72 de la sesión ordinaria 025-2010, del 16 de agosto de 2010, la Junta Directiva del IDA, tomando como base el informe rendido por el órgano director, decidió que no había elementos suficientes para declarar la nulidad evidente y manifiesta de la adjudicación de la finca en Guaycará a Sermucoop R.L., pero sí para declarar "la lesividad del acuerdo tomado por la Junta Directiva en Artículo XIV Sesión 037-98 del 6 de mayo de 1998, que aprobó la adjudicación, segregación y traspaso a la Cooperativa de Servicios Múltiples Cooperativos Coto 63 R.L. (SERMUCOOP R.L.) (...), de un terreno no parcelable que es parte de la Finca Ganadera Guaycará, con un área de ciento cincuenta hectáreas" (folios 16 a 26 y 28 a 56 del expediente judicial).

III.- HECHOS NO PROBADOS. No existen hechos no probados de relevancia para la resolución de este proceso.

IV.- OBJETO DEL PROCESO. Pretende el IDA, de conformidad con su escrito de demanda y siendo que no hubo aclaraciones o ajustes de importancia a la pretensión en la audiencia preliminar, que se declare la nulidad, en primer lugar, del acuerdo tomado por la Junta Directiva del IDA, en el artículo XIV sesión 037-98 del 6 de mayo de 1998, en lo que se refiere a la adjudicación y traspaso de la finca Ganadera Guaycará, a Sermucoop R.L., y en segundo lugar, de la escritura pública otorgada ante el notario Julio Sánchez Carvajal, número 16, tomo 38, autorizada a las 11:45 horas del 19 de mayo de 1998, que formalizó y protocolizó el traspaso de la finca Ganadera Guaycará, así como que se ordene al Archivo Nacional anotar en el protocolo original del notario indicado, razón de nulidad de esta escritura en lo que al traspaso de la finca Ganadera Guaycará se refiere. Argumenta la parte actora que el acto de adjudicación de esta finca es absolutamente nulo en tanto el bien trasladado constituye PNE, por lo que no podía ser objeto de disposición por parte del IDA. En sustento de la naturaleza demanial de este bien, el IDA indica que el informe solicitado al Minaet (folios 162 a 164 del expediente judicial) es concluyente al indicar que al momento del traspaso el bien era bosque, pues así había sido catalogado por Fonafifo. Esta demanialidad, y el hecho de que no se pidiera al Minaet su criterio para disponer del bien (artículo 15 de la Ley 7575) llevan al IDA a concluir que el traspaso es absolutamente nulo. Por último indica que la propia naturaleza demanial del bien conlleva la imprescriptibilidad de la acción del Estado para recuperar este tipo de bienes. Por su parte, la Cooperativa demandada alega que el traspaso tuvo como fin la protección del bien y su conservación, y que esos fines fueron cumplidos en su totalidad por la Cooperativa. Rechaza la demandada las conclusiones del informe técnico de Minaet en cuanto a que para 1998 el terreno pudiera ser considerado como bosque, y alega que de conformidad con el artículo 194 LGAP (sic), ya trascurrió el plazo de cuatro años para alegar la nulidad del traspaso del bien, por lo que opuso la excepción del prescripción que fue reservada para el fondo por no ser evidente y manifiesta.

V.- LOS PRESUPUESTOS PARA EL PROCESO DE LESIVIDAD. De forma previa a entrar al análisis de fondo del presente asunto, resulta importante revisar en forma el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría innecesario el examen de fondo. Sobre este tema, la sentencia número 014-2012-VI, de las 16:20 horas del 30 de enero, estableció los parámetros generales sobre este tema, que se resumen de la siguiente forma. El análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Tal figura se encuentra positivizada actualmente en el canon 34 CPCA,  norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. También se encuentra referenciada en el numeral 173 inciso 6) en relación con el 183 LGAP. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus beneficios. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes LGAP). En esa línea, la Administración debe declarar lesiva a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración, siendo que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa. En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos, y luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos (artículos 34 y 39 del CPCA). La excepción se configura en tutela del dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes según se deriva del canon 261 del Código Civil.  En la especie, del análisis de los autos, se concluye que, en principio, la declaratoria de lesividad interna cumple con los presupuestos señalados. Según se ha establecido, el acto cuya anulación se pretende es el acuerdo tomado en el artículo XIV sesión 037-98 del 6 de mayo de 1998, en lo que se refiere a la adjudicación y traspaso de la finca Ganadera Guaycará, a Sermucoop R.L. Esa conducta administrativa fue declarada lesiva a los intereses públicos por la Junta Directiva del IDA, en condición de jerarca supremo de ese ente público, mediante acuerdo número 72 de la sesión ordinaria 025-2010, del 16 de agosto de 2010. De igual modo, la demanda la formula el referido instituto, como autor del acto cuestionado y se presenta contra la persona a favor de quien surgen los efectos beneficiosos del acto, por lo que en términos del ámbito legitimante tanto activo como pasivo, se cumplen con las exigencias referidas. No se observa, tampoco deficiencia alguna en el elemento procedimental al existir declaratoria interna de lesividad por parte del jerarca administrativo, según se ha expuesto. La circunstancia de que más bien se haya iniciado el procedimiento para verificar si se estaba frente a una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y que la conclusión final del procedimiento fuera que los elementos del caso no permitían arribar a esta conclusión, aunque sí para su declaratoria de lesividad, no constituye vicio alguno, en tanto más bien se otorgaron más armas de defensa a la parte en propia sede administrativa de las que ha exigido tanto el ordenamiento jurídico como la jurisprudencia en este tema. Ahora bien, en relación con el aspecto temporal cabe señalar que el acuerdo cuya nulidad se pretende fue dictado en el año 1998 y declarado lesivo en el año 2010, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia del CPCA, por lo que resultan de aplicación los plazos contenidos en los artículos 34 y 39 CPCA, lo que incluye la regla expresa del párrafo segundo del artículo 34 ídem, que indica "La lesividad referente a la tutela de bienes de dominio público no estará sujeta a plazo". El accionante sostiene que la acción se ha ejercido en tiempo porque se está ante la recuperación de bienes de dominio público, materia en la cual, no corren plazos de caducidad; mientras que la demandanda afirma que los bienes en cuestión no pertenecen al demanio público y que la acción que se formula se encuentra "prescrita". En ese sentido estima el Tribunal que resulta indispensable determinar si se está o no frente a bienes de dominio público para luego examinar lo relativo a los aspectos temporales del proceso de lesividad, y resolver la mal denominada excepción de prescripción, que, como ser verá mas adelante, es en realidad de caducidad, y dependiendo del resultado de este aspecto, proceder o no a la declatoria de nulidad solicitada. 

VI.- LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. Como ya se afirmó en la sentencia de esta sección antes mencionada, (número 014-2012-VI, de las 16:20 horas del 30 de enero) el análisis de este Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes del Estado son de dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra  sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona”. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Público. Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso diretco o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 CC, dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qué bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada.  El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es,  el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista.

VII.- LA NATURALEZA DEL BIEN QUE SE DISCUTE EN EL CASO CONCRETO.  Ha tenido por probado este Tribunal que mediante acuerdo número XIV de la sesión número 037-98, del 6 de mayo de 1998, la Junta Directiva del IDA acordó por unanimidad segregar, adjudicar y traspasar 150 hectáreas (que después mediante el plano se determinó que en realidad eran poco más de 68 hectáreas) de la Finca Ganadera Guaycará a Sermucoop R.L. El traspaso fue formalizado mediante escritura número 16, del protocolo del notario Julio Sánchez Carvajal, el 19 de mayo de 1998, pero dicho traspaso no ha sido inscrito en el Registro Público. No es sino hasta 2010 que la Junta Directiva del IDA declara lesivo este acuerdo, cuando estimó que aunque no existía nulidad evidente y manifiesta, si había elementos para declararla lesiva a los intereses públicos, en virtud de los estudios realizados, que concluyeron la existencia de bosque desde antes del año en que se dio el traspaso y el incumplimiento de las formalidades para su adjudicación por encontrarse incorporado en forma automática ese bien al PNE. Para determinar si ese inmueble integra o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que el inmueble en cuestión, aunque registralmente sigue perteneciendo al IDA, pues aun existiendo escritura de traspaso esta nunca fue inscrita, de conformidad con el principio general del artículo 480 CC sí hubo traslación del dominio. Este hecho sin embargo no es relevante, pues aun y cuando el bien fuera materialmente, aunque no registralmente, trasladado a un sujeto de derecho privado, esto no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa transmisión no convalida una eventual nulidad en caso de que, desde antes de ese negocio, ya pudiera catalogarse como bien de dominio público. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Ahora corresponde analizar la concurrencia de los otros dos elementos, sea normativo y teleológico. En al menos una oportunidad anterior (sentencia número 014-2012-VI, de las 16:20 horas del 30 de enero), ha sido criterio de esta sección, con el respaldo del criterio de Sala Primera (sentencia número 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009), que no todos los bienes propiedad del IDA, por el sólo hecho de serlos, han de considerarse bienes de dominio público, pues claramente, y en virtud del fin que persigue la institución, muchos de esos bienes más bien integran su dominio privado. Se concluyó en aquella sentencia que no es posible entender que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, deba entenderse como público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Sin embargo, también ha señalado esta sección, y es en este caso, el argumento que presenta el IDA, que el elemento normativo y teleológico podría presentarse en caso de que se acredite que el bien constituía, al momento de ser adjudicado, PNE a tenor de las reglas de los artículo 13 y 14 de la Ley Forestal. En caso de ser esta la situación de marras, efectivamente habría una afectación genérica expresada por ley en el artículo 14 de la Ley indicada, que claramente establece que aquellos bienes que integran el PNE "serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor", a partir de un fin particular de protección, distinto a los establecidos en las leyes constitutivas del IDA. La determinación de si un bien constituye o no PNE parte de la valoración que al respecto hace el artículo 13 de la Ley citada, cuando indica que "estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio". Adicionalmente, el numeral 15 de la Ley pluricitada indica que la cobertura boscosa de un inmueble propiedad de una institución lo convierte en forma inmediata en PNE, con las limitaciones señaladas anteriormente. En resumen, y en aplicación al caso concreto, la porción de la finca Ganadera Guaycará adjudicada y traspasada a Sermucoop R.L. será PNE y por ende, bien de dominio público, si al momento de dictarse el acuerdo del IDA el bien estaba catalogado como bosque y era usado como tal. Para este Tribunal y a partir de los hechos que se han tenido como probados, en particular del informe remitido al IDA mediante el oficio ACOSA-SRC-303, del 7 de agosto de 2006 (folios 162 a 164 del expediente judicial), de la declaración del propio gerente de la asociación (folios 62 a 64 del expediente judicial), y del croquis de la distribución original del asentamiento (folio 165 del expediente judicial), es posible concluir que el terreno, desde antes de que fuera adjudicado a Nombre142864 . ya tenía cobertura forestal y en consecuencia integraba el PNE. Se arriba a esta conclusión con base en los siguientes elementos: 1.- Desde el momento en que se constituyó el asentamiento se consideró una zona de reserva (ver croquis de folio 165 del expediente judicial) que corresponde en forma y descripción con la zona materialmente trasladada a Nombre142864 ., identificada en el plano catastrado P-0796176-2002 (folios 166 y 167 del expediente judicial), es decir, que su destino nunca fue, aun y cuando se trataba de un bien que en su totalidad fue adquirido para parcelar, la de satisfacer las necesidades de tierra de campesinos desaventajados de la zona. 2.- La razón para el traspaso a Nombre142864 . fue precisamente porque el bien no podía ser parcelado sino que su condición y cobertura boscosa lo hacían útil para actividades de conservación y forestales, con lo que el traspaso hubiera sido inútil si el bien no hubiese tenido vocación forestal (véase a este respecto la declaración del gerente en ese momento de la Cooperativa que claramente expresa las razones por las que se interesaron en el terreno). 3.- El informe técnico concluye que para el 2006 el bien, según las pruebas de campo, era bosque, que para el año 2000, según la catalogación de Nombre28548 ya era bosque y que por consiguiente en 1998, año del traspaso, tenía necesariamente que ser bosque. A esta conclusión es fácil arribar en el tanto un bosque no puede crecer en dos años (de 1998 que se segregó el bien al 2000 que lo declaró Nombre28548), y como consiguiente, aunque no exista un documento de evaluación del terreno en 1998 que certificara que en ese momento ya tenía cobertura forestal, es claro por las evaluaciones posteriores y los criterios técnicos que el desarrollo boscoso del terreno de marras es, por razones biológicas, anterior al traspaso del bien. Por las razones expuestas, el inmueble adjudicado a Sermucoop R.L., que fuera parte de la Finca Ganadera Guaycará constituye PNE, y en consecuencia completa los elementos normativo y teleológico para tenerle como bien de dominio público, pues existe una norma que aunque de forma genérica, afecta este bien al uso común y a un fin público de conservación.

VIII.- LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN OPUESTA Y QUE EL DESPACHO RESUELVE COMO CADUCIDAD. En el escrito de contestación de la demanda, la Cooperativa señaló que se oponía a las pretensiones de la parte actora "por estar prescrita la acción (sic). De acuerdo con el artículo 194 (sic) de la Ley General de la Administración Pública, el plazo para alegar la nulidad es de cuatro años, y en nuestro caso han transcurrido más de trece". Esta excepción de prescripción fue reservada por el juez de trámite para el fondo por no ser evidente y manifiesta. Sobre esta, considera el Tribunal que es necesario hacer varias aclaraciones previas a resolver lo que corresponde. En primer lugar confunde el demandado los artículos de la LGAP, pues el artículo que señala un plazo no es el 194 sino el 198, o en todo caso el 175 antes de la reforma acordada por el CPCA. En segundo lugar el plazo que se indica en el 198 LGAP es de prescripción, a los efectos de reclamar la responsabilidad administrativa y no de caducidad, y el del 175 antes de la reforma no es de aplicación, por tratarse de un acto que se tomó después de la entrada en vigencia del CPCA. Tercero, y tal vez más importante, confunde el actor la prescripción del derecho, con la caducidad de la acción. A criterio de este Tribunal aún y cuando se opone la excepción de prescripción, de los argumentos de la parte claramente se desprende que su interés es indicar que el plazo fatal para proceder a revisar y declarar lesivo el acto de traspaso de la porción de la finca Ganadera Guaycará a su favor ya caducó. En términos generales, la revisión de la caducidad implica al Tribunal determinar cuál es el plazo aplicable, y en qué momento inicia el cómputo del plazo. Sin embargo, a partir de las propias reglas contenidas en el artículo 34 párrafo segundo, que reflejan lo expresado en el artículo 14 de la Ley 7575, no hay plazo de caducidad para las acciones del Estado -lato sensu- tendientes a recuperar la titularidad o alguno de sus atributos, cuanto se refiere a bienes dominiales. Siendo que este Tribunal, por las razones expuestas en el párrafo anterior, considera que el bien objeto de este proceso es efectivamente un bien de dominio público, ha de rechazarse la excepción de prescripción opuesta por la Cooperativa, que el Tribunal ha entendido como de caducidad, en el tanto frente a los bienes de dominio público no es oponible plazo alguno, en virtud de la naturaleza imprescriptible de los bienes sujetos a este régimen de Derecho Público. Rechazada la excepción planteada y determinado que estamos frente a un bien de dominio público, procede este despacho a revisar la nulidad del acuerdo del IDA que transfirió la titularidad del bien en cuestión.

IX.- EXAMEN DE VALIDEZ DE LA CONDUCTA IMPUGNADA. En el mismo sentido que ya había resuelto esta sección en la sentencia número 2166-2010, de las 10:16 horas del 7 de junio, debe señalarse que el solo hecho de que el inmueble objeto de este proceso constituya PNE, así como el carácter demanial que en consecuencia le caracteriza, vicia de nulidad absoluta todas las conductas administrativas formales y actuaciones mediante las cuales se permitió el traspaso de esa propiedad a Sermucoop R.L. Ello toda vez que al tratarse de un bien de dominio público, estaba fuera del comercio del ser humano y existía prohibición legal para enajenar su dominio o constituir derechos reales sobre él. Por su misma naturaleza, no podía ser objeto de apropiación privada ni alegar la existencia de derechos de posesión sobre él. El acuerdo número XIV de la sesión número 037-98, del 6 de mayo de 1998, en el que la Junta Directiva del IDA acordó por unanimidad segregar, adjudicar y traspasar 150 hectáreas (que después mediante el plano se determinó que en realidad eran poco más de 68 hectáreas) de la Finca Nombre141768  a Sermucoop R.L., es absolutamente nulo, en los términos del artículo 166 LGAP, en tanto hay ausencia total de elementos básicos para su constitución. Por un lado, hay una ausencia total de los componentes de hecho y derecho del motivo del acto, en tanto se dispone de un bien demanial como si no lo fuera, lo cual está expresamente prohibido por la Ley 7575. Esta misma Ley (artículo 15) establece la obligatoriedad de consultar al Minaet, previo a cualquier disposición sobre bienes cubiertos de bosque, para que este haga su debida catalogación. La ausencia de esta valoración previa vicia de nulidad absoluta el motivo del acto, en tanto sólo contando con una declaración del Minaet de que el bien no es PNE, puede procederse a la disposición del bien. En este caso, la Administración del IDA aprobó la segregación con base en una recomendación técnica del propio instituto, sin recabar el criterio del administrador, por mandato legal, del PNE. Véase que cuando al iniciar el procedimiento administrativo para la anulación del acto en cuestión, el órgano director consultó al Minaet, este en forma categórica indicó que el bien en cuestión era de bosque y debía de ser considerado PNE en los términos ya descritos por la Ley 7575. En todo caso, el acto cuya anulación se solicita es absolutamente ayuno de las razones por las que se dicta, omitiendo cualquier consideración sobre la legalidad de esta actuación, así como el análisis del marco jurídico que facultaba a la institución a dictar el acto de disposición del bien, lo que constituye, también un vicio total en la motivación del acto (artículos 134 y 136 LGAP). La ausencia total del motivo (artículo 133 LGAP), y de motivación, conlleva también a que el contenido del acto (numeral 132 ídem) sea abiertamente ilícito, pues resulta contrario a los fines legales dispuestos por la Ley Forestal para la conservación de los terrenos de titularidad pública con cobertura boscosa. Por las razones expuestas tanto en este considerando como en el anterior, debe declararse la nulidad  absoluta del acuerdo de la Junta Directiva del IDA número XIV de la sesión número 037-98, del 6 de mayo de 1998, únicamente en lo que se refiere a la titulación de una porción de la Finca Ganadera Guaycará a Nombre142864 . En virtud de que los vicios que se han declarado generan la invalidez absoluta de la titulación realizada por el IDA en favor de la demandada Nombre142864 ., estima este Tribunal que también, y por conexidad, resultaba inválido el otorgamiento de la escritura pública otorgada ante el notario Julio Sánchez Carvajal, número 16, tomo 38, autorizada a las 11:45 horas del 19 de mayo de 1998, en el apartado en que formalizó y protocolizó el traspaso de la finca Ganadera Guaycará a nombre de Nombre142864 ., por el solo hecho de estar en presencia de un bien de dominio público. Deberá comunicarse al Archivo Nacional la anulación del instrumento notarial referido, a efectos de la anotación marginal en la matriz del protocolo respectivo. Ahora bien, habiéndose declarado la invalidez de la conducta formal del IDA que se declaró lesiva, conforme lo exige el numeral 200 LGAP, procede determinar si la ilegalidad declarada es manifiesta o no. Estima este órgano jurisdiccional que sí lo es. Lo anterior por varias razones. Debe partirse de que para el momento en que se llevó a cabo esta titulación, ya se encontraba vigente la Ley Forestal, la que, como se ha dicho establecía la incorporación inmediata al PNE de todos aquellos terrenos cubiertos de bosque, su inalienabilidad y la imposibilidad de que fueran traspasados a terceros. Conforme ha sido expuesto, de previo y durante el procedimiento de titulación que nos ocupa existía posibilidad técnica suficiente que permitía al IDA establecer la naturaleza boscosa del terreno. Una actuación diligente y ajustada a Derecho por parte de la institución actora al valorar esa circunstancia hubiera impedido el traslado de ese bien demanial al dominio privado, y evitado el consecuente menoscabo al PNE. Actuaciones de este tipo resultan contrarias al ordenamiento jurídico y son reprochables. Es por ello que, de conformidad con los artículos 192, 199, 200, 210, 211 y 213 LGAP, deberá el jerarca del IDA iniciar de manera inmediata los procedimientos internos de mérito a fin de establecer la responsabilidad pecuniaria o disciplinaria de los funcionarios que participaron en las acciones u omisiones que llevaron a actuaciones contrarias a legalidad en la titulación referida. Sobre lo actuado, deberá rendir informe a este Tribunal en el plazo de tres meses contados a partir de la firmeza de esta sentencia. Finalmente, cabe señalar que las nulidades que aquí se declaran lo son sin perjuicio de la eventual responsabilidad pública, siendo que quienes se vean afectados por éstas, pueden acudir a la vía jurisdiccional que corresponda para demostrar la responsabilidad patrimonial del Estado o del IDA en este caso , cuando así corresponda.

X.- LAS ACCIONES DE TRASPASO DEL INMUEBLE OBJETO DEL PROCESO A FAVOR DEL ESTADO Y LOS TRÁMITES DE INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO NACIONAL. Habiéndose declarado el inmueble objeto de este proceso como Patrimonio Natural del Estado, conforme al artículo 13 de la Ley Forestal debe el IDA adoptar de inmediato todas las medidas necesarias, tendientes a que el inmueble sea inscrito como corresponde, a nombre del Estado. Conforme a la norma citada, corresponde a la Procuraduría General de la República, por medio de la Notaría del Estado, confeccionar la escritura de traspaso, con su respectivo cambio de naturaleza, y hacer las gestiones pertinentes para inscribir esa escritura en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Asimismo, en atención al deber genérico que, en lo referente a  la tutela del ambiente, impone el Ordenamiento Jurídico al Estado, estima este Tribunal que es el éste, por medio del Minaet y Sinac quien tiene la obligación de identificar el inmueble objeto de este proceso como PNE. En consecuencia, se ordena comunicar esta resolución a la  Procuraduría General de la República, para que por medio de la Notaría del Estado, confeccione a la mayor brevedad la escritura de traspaso, con su respectivo cambio de naturaleza y realizar las gestiones pertinentes para inscribir la propiedad descrita en el plano catastrado P-796176-2002, si este efectivamente corresponde a la realidad de la propiedad en cuestión, a nombre del Estado en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Además, deberá la cooperativa demandada poner en posesión de esa finca al Minaet.

XI.- LAS DEFENSAS OPUESTAS. El demandado opuso en su contestación de la demanda, las defensas de incompetencia, litis consorcio pasivo necesario incompleto y prescripción. La incompetencia fue rechazada por el juez de trámite en la resolución número 2176-2011, de las 10:15 horas del 20 de diciembre de 2011. La de indebida integración de la litis, en auto de las 10:39 horas del 17 de enero de 2012, y la de prescripción, reconducida por este Tribunal como excepción de caducidad, en los términos arriba expuestos, se rechaza por tratarse de un bien dominial, para cuya recuperación no es oponible plazo alguno.

XII.- COSTAS. El artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece que las costas procesales y personales se imponen al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor del numeral 119.2 ibídem. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, es criterio del despacho no se ha fallado con base en pruebas desconocidas para la parte demandada al momento de iniciar el proceso, pero que sí existía motivo suficiente para litigar, en tanto la parte demandada sustenta su defensa en la existencia de un acto administrativo que le otorgó derechos, al amparo del principio de confianza legítima, por lo que lo correspondiente es dictar esta sentencia sin especial condena en costas.

POR TANTO

Se acogen las medidas cautelares incoadas por el IDA en el presente asunto, las cuales se mantendrán vigentes hasta la firmeza de esta sentencia. En consecuencia, se confirma la anotación de la demanda sobre la finca del partido de Puntarenas matrícula Placa28104 y se ordena a Sermucoop R.L. abstenerse de realizar cualquier conducta (por acción u omisión) que pueda ir en menoscabo del ecosistema existente en la finca en cuestión. Se rechaza la excepción de prescripción, reconducida por el Tribunal como excepción de caducidad, opuesta por la representación de la Sermucoop S.A. Se declara con lugar en todos sus extremos la demanda presentada por Nombre81703  , en representación del INSTITUTO DE DESARROLO AGRARIO, contra la COOPERATIVA DE SERVICIOS MÚLTIPLES COOPERATIVOS COTO 63 R.L. En consecuencia: 1) Se declara que el inmueble que la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en su acuerdo número XIV de la sesión número 037-98, del 6 de mayo de 1998, correspondiente una porción de la Finca Ganadera Guaycará, tituló a favor del demandado Nombre142864 ., y que corresponde al plano catastrado P-796176-2002, constituye Patrimonio Natural del Estado y un bien de dominio público que  resulta inembargable, imprescriptible, inalienable y está fuera del comercio de los hombres. 2) Se declara la nulidad absoluta del acuerdo de la Junta Directiva del IDA contenido en su acuerdo número XIV de la sesión número 037-98, del 6 de mayo de 1998, únicamente en lo que se refiere a la titulación de una porción de la finca Ganadera Guaycará a favor de Nombre142864 . 3) Se declara que la ilegalidad es manifiesta. Deberá el jerarca del IDA iniciar de manera inmediata los procedimientos internos de mérito a fin de establecer la responsabilidad pecuniaria o disciplinaria de los funcionarios que participaron en las acciones u omisiones que llevaron a acciones contrarias a legalidad en la titulación referida. Sobre lo actuado, deberá rendir informe a este Tribunal en el plazo de tres meses contados a partir de la firmeza de esta sentencia. 4) Por conexidad, se declara la nulidad absoluta de la escritura pública número 16, tomo 38, autorizada a las 11:45 horas del 19 de mayo de 1998 ante el notario Julio Sánchez Carvajal, únicamente en el apartado en que formalizó y protocolizó el traspaso de la finca Ganadera Guaycará a nombre de Sermucoop R.L. Se ordena al Archivo Nacional anotar marginalmente la anulación de este instrumento notarial en el aspecto referido en la matriz del protocolo respectivo. 5) Se ordena al IDA adoptar de inmediato todas las medidas necesarias, tendientes a que el inmueble sea inscrito como corresponde, a nombre del Estado. 6) Comuníquese esta sentencia a la Procuraduría General de la República, para que por medio de la Notaría del Estado, confeccione a la brevedad una escritura donde protocolice, en lo conducente, las piezas de esta sentencia a efectos de que se proceda al cambio de naturaleza e inscripción de la finca descrita en el plano catastrado P-796176-2002 a nombre del Estado en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. 7) Se ordena a la demandada poner en posesión de esa finca al Minaet. 8) Esta sentencia se dicta sin especial condena en costas.

 

 

 

José Martín Conejo Cantillo

 

Cynthia Abarca Gómez                                                    Marianella Álvarez Molina

Nombre140835/

 

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Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 26-03-2026 05:52:06.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

VI. PRESUPPOSITIONS FOR THE LESIVIDAD PROCEEDING. Before undertaking the substantive analysis of this matter, it is important to review compliance with the various presuppositions that the legal system imposes for bringing a lesividad proceeding, since the absence of any one of these elements would bar and render unnecessary the substantive examination. On this topic, judgment number 014-2012-VI, issued at 4:20 p.m. on January 30, established the general parameters on this subject, which are summarized as follows. The analysis of these presuppositions becomes an ex officio practice for the judge, as they constitute essential elements of the action. Generally, lesividad is a jurisdictional mechanism by which the Administration seeks the suppression of its own act, which, in principle, generates a favorable effect for a third-party recipient. From this standpoint, in this type of dispute, lesividad is subjective in nature, inasmuch as it seeks the annulment of a conduct that grants a right or, in general, a beneficial situation to a person. This figure is currently codified in canon 34 of the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA), a provision that sets forth the preliminary elements and procedural regulations for this figure. It is also referenced in numeral 173(6) in relation to Article 183 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP). From the perspective of procedural presuppositions, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. As for the subjective aspect, active standing is granted to the Administration that issued the challenged act, while the passive party with standing is the recipient of the effects of the conduct, i.e., the one who obtains its benefits. Regarding the objective aspect, lesividad constitutes a mechanism for the juridical elimination of administrative acts that are substantially non-conforming with the legal system, i.e., acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies (articles 128, 158, 165 and concordant articles of the LGAP). In that vein, the Administration must declare that conduct harmful (lesiva) to public interests, which must be established within a framework of internal administrative actions that are essential prerequisites for bringing the action. Indeed, in the procedural order, it is required that the maximum supreme head of the respective Public Administration declare the lesividad of the act, whether due to injury to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, for which purpose, he must have a foundational legal-technical opinion supporting that determination. Unlike other figures for suppressing public conduct, it does not require a hearing for the third party, but only internal actions within the Administration, since it is within the judicial proceeding that the third party may raise its defense arguments. As for the temporal dimension, the new procedural regulations establish a one-year period counted from the issuance of the act (and not from its notification) to declare the act harmful to public interests, and after that declaration (and not from the expiration of that first year) a one-year period is granted to file the administrative contentious action as a fatal statute of limitations period (caducidad), except in cases of acts with absolute nullity, in which case, the declaration of lesividad may be made as long as their effects persist (articles 34 and 39 of the CPCA). The exception is configured for the protection of the public domain, in which case the lesividad action is not subject to any time limit due to the application of the general clause of imprescriptibility of that type of property as derived from canon 261 of the Civil Code. In the instant case, from the analysis of the case file, it is concluded that, in principle, the internal declaration of lesividad complies with the aforementioned presuppositions. As has been established, the act whose annulment is sought is the agreement adopted in Article XIV, session 037-98 of May 6, 1998, insofar as it refers to the adjudication and transfer of the Ganadera Guaycará farm to Sermucoop R.L. That administrative conduct was declared harmful to public interests by the Board of Directors of the IDA, in its capacity as supreme head of that public entity, by means of agreement number 72 of ordinary session 025-2010, of August 16, 2010. Likewise, the lawsuit is filed by the aforementioned institute, as the author of the challenged act, and is brought against the person in whose favor the beneficial effects of the act arise, so that in terms of the scope of standing, both active and passive, the referenced requirements are met. No deficiency is observed either in the procedural element, given the existence of an internal declaration of lesividad by the administrative head, as has been set forth. The circumstance that the procedure was rather initiated to verify whether there was an evident and manifest absolute nullity, and that the final conclusion of the procedure was that the elements of the case did not permit reaching this conclusion, although they did for its declaration of lesividad, does not constitute any defect, inasmuch as more means of defense were granted to the party in the administrative venue itself than what both the legal system and case law have required on this matter. Now, with regard to the temporal aspect, it should be noted that the agreement whose nullity is sought was issued in 1998 and declared harmful in 2010, that is, after the entry into force of the CPCA, so that the time limits contained in articles 34 and 39 of the CPCA are applicable, which includes the express rule of the second paragraph of Article 34 idem, which states: "Lesividad referring to the protection of public domain property shall not be subject to any time limit." The plaintiff maintains that the action was timely brought because it concerns the recovery of public domain property, a matter in which statute of limitations periods (caducidad) do not run; while the defendant asserts that the property in question does not belong to the public domain (demanio público) and that the action filed is "barred by the statute of limitations (prescrita)." In that sense, the Court considers it essential to determine whether or not this involves public domain property in order to then examine the temporal aspects of the lesividad proceeding and resolve the misnamed statute of limitations defense (excepción de prescripción), which, as will be seen later, is in reality one of caducity, and depending on the result of this aspect, whether or not to proceed with the requested declaration of nullity.

VII. PUBLIC DOMAIN PROPERTY. As already stated in the previously mentioned judgment of this section (number 014-2012-VI, issued at 4:20 p.m. on January 30), this Court's analysis must depart from the affirmation that not all State property is public domain property, but, on the contrary, public entities also possess patrimonial or private domain property. This distinction finds support in the Civil Code (hereinafter CC) itself, a normative body that in its article 261 states: "Those things are public which, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those of which everyone may avail themselves by being delivered to public use. All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, who for such purposes, as civil persons, are not different from any other person." Indeed, the relations that arise between the State and private individuals with respect to property located within the public domain and within the private domain have the substantial difference that, while the former must submit to the Public Law regime and therefore imply the application of subordination norms, the latter are characterized by the application of Private Law and operate within elements of coordination, typical of this regime. Therefore, it is essential to specify in each case the nature of the property in question, since the applicable normative regime for each case will depend on that. For the moment, the Court is interested in referring to public domain property. As stated, by their nature this type of property is subject to a special Public Law regime. They form part of the public domain (demanio público), understood as "(...) the set of property subject to a special juridical regime distinct from that governing the private domain, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal persons, are affected or destined for purposes of public utility and which manifests itself in the direct or indirect use that any person may make of them. (...)" (Judgment No. 3145, issued by the Constitutional Chamber at 9:27 a.m. on June 28, 1996). Indeed, the public domain is composed of property that manifests, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are things that do not individually belong to private individuals and that are destined for public use and subject to a special regime, outside the private commerce of men. Thus, they are property belonging to the State in the broadest sense of the concept, they are attached to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm. Now, demanial property, to be such, must meet some indispensable elements. A first element, subjective, refers to the subject or titleholder of the property. In this sense, the subject responsible for its ownership must be a public entity and not a private individual. Parallel to this consideration, we find a second important aspect, namely, starting from the principle that public domain property, by its nature, cannot and must not, at any time, belong to private individuals. The reason why demanial property cannot have a private subject as its titleholder lies in the fact that they are things whose purpose is the satisfaction of the general interest, and they are at the service of the community; which is necessarily circumscribed to a public function, which, due to its scope, can hardly be conceived as a function of a private law subject. A second element is the objective element, which is directed at all those goods that may be included within the public domain. To this effect, it can be affirmed that the range of property susceptible to forming part of the public domain is very broad. Thus, we have immovable property, movable property, corporeal things, incorporeal things, fungible and non-fungible things, consumable and non-consumable things, divisible and indivisible things, simple and composite things, principal and accessory things, universality of rights, among others. The third element is the normative element, according to which the demanial character of the property depends on the existence of a norm that so declares it. A normative affectation is thus required, by virtue of which the property enters to form part of the public domain. In our legal system, articles 261 and 262 of the Civil Code speak of the necessity of this affectation when they establish with all clarity that those things will be public and dedicated to public use which are so designated by law. Consequently, it can be affirmed that it is the legislator who decides which property forms part of the public domain and which integrates the private domain. Thus, the public domain is a juridical concept, which means that its existence depends on the express treatment given to it by the legislator; so that without a law serving as its foundation, no property or thing will have that character. Finally, we have the teleological or finalistic element, according to which demanial property, to be considered as such, must also be dedicated to public use. That is, to have as its purpose the general interest, that is, of the community. Our Civil Code also expressly enshrines this element. This is how numeral 261 states that those things are public which, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those of which everyone may avail themselves by being delivered to public use. That same norm also distinguishes those goods that, despite belonging to a public entity, lack that vocation for public use or utility, classifying them as private. In conclusion, for a property to be considered as public domain, the concurrence, simultaneously, of the four cited elements is necessary. The presence of any one of them is not sufficient, since if they do not all concur, the property would be excluded from the demanial categorization. In this sense, the scholar Miguel Marienhoff, in what is relevant, has pointed out that "(...) To determine the juridical condition of a property, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or purpose, but also the nature of its titleholder, a subjective element, because public domain can only exist when the four elements that characterize it are present. (...)". In the event that there is doubt regarding the categorization, the examination of each of these elements is indispensable. If the four converge, the demanial nature of the property is clear, but if one of them were missing, it could not be classified as such. Moreover, the public domain offers special protection to the property that comprises it. In this sense, among its characteristics we have that they are inalienable, imprescriptible, and unseizable. Therefore, the action to recover them is not subject to statute of limitations periods (caducidad), as expressly indicated by numeral 34 of the CPCA. Likewise, they are outside the private commerce of men, in the sense that they are not susceptible to private appropriation. However, the public entity can grant rights of use to private subjects through use concessions. Finally, administrative action, through powers of self-protection and police power, substitutes for possessory interdicts to recover the domain. In conclusion, public domain property and private domain property present a distinct juridical regime, which, it is insisted, derives from numeral 261 of the CC. The public domain is inalienable and imprescriptible, with all the consequences that derive therefrom. For their part, private domain property of the State are subject to the ordinary rules of private property. The criterion to distinguish these two categories depends, as explained, on the concurrence of the four elements already analyzed, that is, the subjective, normative, objective, and finalistic elements.

VIII. THE NATURE OF THE PROPERTY AT ISSUE IN THE SPECIFIC CASE. This Court has held it to be proven that by agreement number XIV of session number 037-98, of May 6, 1998, the Board of Directors of the IDA unanimously agreed to segregate, adjudicate, and transfer 150 hectares (which later, through the plat, was determined to be in reality a little over 68 hectares) of the Ganadera Guaycará Farm to Sermucoop R.L. The transfer was formalized by deed number 16, from the protocol of notary Julio Sánchez Carvajal, on May 19, 1998, but said transfer was not registered in the Public Registry. It was not until 2010 that the Board of Directors of the IDA declared this agreement harmful (lesivo), when it considered that although no evident and manifest nullity existed, there were elements to declare it harmful to public interests, by virtue of the studies conducted, which concluded that forest existed prior to the year in which the transfer occurred and due to non-compliance with the formalities for its adjudication because said property was automatically incorporated into the National Parks System (Patrimonio Natural del Estado, PNE). To determine whether this real property integrates the public domain or not, the concurrence of the subjective, normative, objective, and finalistic elements must be analyzed. As for the first, we have that the real property in question, although in the registry it continues to belong to the IDA, since even though a transfer deed existed it was never registered, in accordance with the general principle of Article 480 of the Civil Code, there was indeed a transfer of ownership. This fact, however, is not relevant, since even if the property were materially, although not registrally, transferred to a private law subject, this does not affect compliance with the subjective element, given that this transmission does not validate a potential nullity in the event that, even before that transaction, it could already be classified as public domain property. Moreover, the objective element is also met insofar as it concerns real property that is susceptible to integrating the public domain. Now it is necessary to analyze the concurrence of the other two elements, namely the normative and teleological. On at least one prior occasion (judgment number 014-2012-VI, issued at 4:20 p.m. on January 30), it has been the criterion of this section, with the support of the criterion of the First Chamber (judgment number 182-F-S1-2009, issued at 4:27 p.m. on February 19, 2009), that not all property owned by the IDA, by the mere fact of being so, is to be considered public domain property, since clearly, and by virtue of the purpose pursued by the institution, many of those properties rather integrate its private domain. It was concluded in that judgment that it is not possible to understand that any real property that has been acquired by the IDA to fulfill the objectives of its law must be understood as public; since nothing prevents that in the achievement of those ends private domain property may be present. However, this section has also indicated, and this is the case with the argument presented by the IDA, that the normative and teleological element could be present in the event that it is proven that the property constituted, at the time of being adjudicated, PNE according to the rules of articles 13 and 14 of the Forest Law (Ley Forestal). Should this be the situation at hand, there would indeed be a generic affectation expressed by law in Article 14 of the cited Law, which clearly establishes that those properties integrating the PNE "shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not generate any right in their favor," based on a particular purpose of protection, different from those established in the constitutive laws of the IDA. The determination of whether or not a property constitutes PNE stems from the assessment made in this regard by Article 13 of the cited Law, when it indicates that the PNE "shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real property that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets." Additionally, numeral 15 of the repeatedly cited Law indicates that the forest cover (cobertura boscosa) of a real property owned by an institution converts it immediately into PNE, with the limitations previously indicated. In summary, and applying this to the specific case, the portion of the Ganadera Guaycará farm adjudicated and transferred to Sermucoop R.L. will be PNE and therefore, public domain property, if at the time the IDA agreement was issued the property was classified as forest and was used as such. For this Court and based on the facts that have been held as proven, in particular the report sent to the IDA via official letter ACOSA-SRC-303, of August 7, 2006 (folios 162 to 164 of the judicial file), the statement of the association's own manager (folios 62 to 64 of the judicial file), and the sketch of the original distribution of the settlement (folio 165 of the judicial file), it is possible to conclude that the land, even before it was adjudicated to Sermucoop R.L., already had forest cover and consequently integrated the PNE. This conclusion is reached based on the following elements: 1.- From the moment the settlement was constituted, a reserve zone was considered (see sketch at folio 165 of the judicial file) which corresponds in form and description to the zone materially transferred to Sermucoop R.L., identified in cadastral plat P-0796176-2002 (folios 166 and 167 of the judicial file), meaning that its purpose was never, even though it was a property acquired in its entirety for parceling, to satisfy the land needs of disadvantaged peasants in the area. 2.- The reason for the transfer to Sermucoop R.L. was precisely because the property could not be parceled out, but rather its condition and forest cover made it useful for conservation and forestry activities, so that the transfer would have been useless if the property had not had a forestry vocation (see in this respect the statement of the Cooperative's manager at that time, which clearly expresses the reasons why they were interested in the land). 3.- The technical report concludes that by 2006 the property, according to field tests, was forest, that by the year 2000, according to the classification by FONAFIFO, it was already forest, and that consequently in 1998, the year of the transfer, it necessarily had to be forest. This conclusion is easy to reach insofar as a forest cannot grow in two years (from 1998 when the property was segregated to 2000 when FONAFIFO declared it as such), and consequently, even though there is no evaluation document of the land in 1998 certifying that at that time it already had forest cover, it is clear from the subsequent evaluations and the technical criteria that the forest development of the land at hand is, for biological reasons, prior to the transfer of the property. For the reasons set forth, the real property adjudicated to Sermucoop R.L., which was part of the Ganadera Guaycará Farm, constitutes PNE, and consequently completes the normative and teleological elements to consider it as public domain property, since there is a norm that, although generically, affects this property to common use and to a public purpose of conservation.

IX. THE STATUTE OF LIMITATIONS DEFENSE (EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN) RAISED AND WHICH THE COURT RESOLVES AS CADUCITY. In the brief contesting the complaint, the Cooperative stated that it opposed the claims of the plaintiff "because the action is barred by the statute of limitations (prescrita) (sic). In accordance with Article 194 (sic) of the General Law on Public Administration, the time limit to allege nullity is four years, and in our case more than thirteen have elapsed." This statute of limitations defense (excepción de prescripción) was reserved by the trial judge for the merits stage because it was not evident and manifest. Regarding this, the Court considers it necessary to make several preliminary clarifications before resolving what is appropriate. In the first place, the defendant confuses the articles of the LGAP, since the article that establishes a time limit is not 194 but 198, or in any case 175 before the amendment agreed upon by the CPCA. In the second place, the time limit indicated in Article 198 of the LGAP is a statute of limitations period (prescripción), for purposes of claiming administrative liability, and not one of caducity, and that of Article 175 before the amendment is not applicable, since it involves an act adopted after the entry into force of the CPCA. Third, and perhaps more importantly, the plaintiff confuses the prescription of the right with the caducity of the action. In the Court's opinion, even though the statute of limitations defense (excepción de prescripción) is raised, from the party's arguments it is clearly evident that its interest is to indicate that the fatal time limit to proceed to review and declare the act of transfer of the portion of the Ganadera Guaycará farm in its favor harmful has already expired. In general terms, the review of caducity implies that the Court determine which time limit is applicable, and at what moment the computation of the time limit begins. However, based on the very rules contained in Article 34, second paragraph, which reflect what is expressed in Article 14 of Law 7575, there is no caducity time limit for actions by the State—lato sensu—aimed at recovering ownership or any of its attributes, when it concerns demanial property. Given that this Court, for the reasons set forth in the preceding paragraph, considers that the property subject to this proceeding is indeed public domain property, the statute of limitations defense raised by the Cooperative, which the Court has understood as one of caducity, must be rejected, insofar as no time limit whatsoever may be invoked against public domain property, by virtue of the imprescriptible nature of property subject to this Public Law regime. Having rejected the defense raised and determined that we are dealing with public domain property, this Court proceeds to review the nullity of the IDA agreement that transferred ownership of the property in question.

X. EXAMINATION OF THE VALIDITY OF THE CHALLENGED CONDUCT. In the same sense that this section had already resolved in judgment number 2166-2010, issued at 10:16 a.m. on June 7, it must be pointed out that the mere fact that the real property subject to this proceeding constitutes PNE, as well as the demanial character that consequently characterizes it, vitiates with absolute nullity all formal administrative conduct and actions by which the transfer of that property to Sermucoop R.L. was permitted. This is so since, being public domain property, it was outside human commerce and there existed a legal prohibition against alienating its ownership or constituting real rights over it. By its very nature, it could not be the object of private appropriation nor could the existence of possessory rights over it be alleged. Agreement number XIV of session number 037-98, of May 6, 1998, in which the Board of Directors of the IDA unanimously agreed to segregate, adjudicate, and transfer 150 hectares (which later, through the plat, was determined to be in reality a little over 68 hectares) of the Ganadera Guaycará Farm to Sermucoop R.L., is absolutely null, in the terms of Article 166 of the LGAP, since there is a total absence of basic elements for its constitution. On the one hand, there is a total absence of the factual and legal components of the grounds (motivo) for the act, insofar as demanial property is disposed of as if it were not, which is expressly prohibited by Law 7575. This same Law (Article 15) establishes the obligation to consult MINAE, prior to any disposition of forest-covered property, so that the latter may make its proper classification. The absence of this prior assessment vitiates the grounds for the act with absolute nullity, since only with a declaration from MINAE that the property is not PNE, may the disposition of the property proceed. In this case, the Administration of the IDA approved the segregation based on a technical recommendation from the institute itself, without obtaining the opinion of the administrator, by legal mandate, of the PNE. Note that when initiating the administrative procedure for the annulment of the act in question, the directing body consulted MINAE, which categorically indicated that the property in question was forest and should be considered PNE in the terms already described by Law 7575. In any event, the act whose annulment is sought is absolutely devoid of the reasons for which it is issued, omitting any consideration regarding the legality of this action, as well as the analysis of the legal framework that empowered the institution to issue the act of disposition of the property, which also constitutes a total defect in the statement of reasons (motivación) for the act (articles 134 and 136 of the LGAP). The total absence of grounds (motivo) (Article 133 of the LGAP), and of a statement of reasons, also entails that the content of the act (numeral 132 idem) is openly unlawful, since it is contrary to the legal purposes set forth by the Forest Law for the conservation of publicly owned lands with forest cover. For the reasons set forth both in this whereas clause and in the preceding one, the absolute nullity must be declared of the agreement of the Board of Directors of the IDA, number XIV of session number 037-98, of May 6, 1998, solely insofar as it refers to the titling of a portion of the Ganadera Guaycará Farm to Sermucoop R.L.

Given that the defects that have been declared generate the absolute invalidity of the titling carried out by the IDA in favor of the defendant Sermucoop R.L., this Tribunal finds that the granting of the public deed executed before notary Julio Sánchez Carvajal, number 16, volume 38, authorized at 11:45 a.m. on May 19, 1998, is also, and by connection, invalid, in the section that formalized and protocolized the transfer of the Ganadera Guaycará farm to the name of Sermucoop R.L., for the mere fact that it involves a public domain asset. The annulment of the referenced notarial instrument must be communicated to the National Archive, for the purpose of a marginal notation in the original of the respective protocol. Now, having declared the invalidity of the formal conduct of the IDA that was declared injurious (lesiva), as required by numeral 200 LGAP, it is appropriate to determine whether the declared illegality is manifest or not. This jurisdictional body finds that it is. The above for several reasons. It must be assumed that at the time this titling was carried out, the Forestry Law (Ley Forestal) was already in force, which, as has been stated, established the immediate incorporation into the PNE of all those lands covered by forest cover (cobertura boscosa), their inalienability, and the impossibility of their being transferred to third parties. As has been stated, prior to and during the titling procedure at issue, there was sufficient technical possibility that allowed the IDA to establish the forested nature (naturaleza boscosa) of the land. Diligent conduct in accordance with the Law by the plaintiff institution when assessing that circumstance would have prevented the transfer of that public domain asset (bien demanial) into private domain, and avoided the consequent detriment to the PNE. Actions of this type are contrary to the legal system and are reprehensible. It is for this reason that, in accordance with articles 192, 199, 200, 210, 211, and 213 LGAP, the highest authority (jerarca) of the IDA must immediately initiate the appropriate internal procedures in order to establish the pecuniary or disciplinary liability (responsabilidad pecuniaria o disciplinaria) of the officials who participated in the actions or omissions that led to actions contrary to legality in the referenced titling. Regarding what has been carried out, a report must be rendered to this Tribunal within a period of three months from the date this judgment becomes final. Finally, it should be noted that the nullities declared herein are without prejudice to any eventual public liability, and those affected by them may resort to the corresponding jurisdictional venue to demonstrate the patrimonial liability of the State or of the IDA in this case, as appropriate.

X.- THE ACTIONS FOR THE TRANSFER OF THE PROPERTY THAT IS THE SUBJECT OF THE PROCEEDINGS TO THE STATE AND THE REGISTRATION PROCEDURES AT THE NATIONAL REGISTRY. Having declared the property that is the subject of these proceedings as Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), pursuant to article 13 of the Forestry Law, the IDA must immediately adopt all necessary measures aimed at having the property registered, as appropriate, in the name of the State. According to the cited norm, it is the responsibility of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), through the State Notary Office (Notaría del Estado), to prepare the transfer deed (escritura de traspaso), with its respective change of nature (cambio de naturaleza), and to carry out the pertinent steps to register that deed in the Public Registry of Real Property (Registro Público de la Propiedad Inmueble). Likewise, in view of the generic duty that, with regard to environmental protection, the Legal System imposes on the State, this Tribunal finds that it is the State, through MINAE and SINAC, that has the obligation to identify the property that is the subject of these proceedings as PNE. Consequently, it is ordered that this resolution be communicated to the Office of the Attorney General, so that through the State Notary Office, it prepares at the earliest possible time the transfer deed, with its respective change of nature, and carries out the pertinent steps to register the property described in cadastral plan (plano catastrado) P-796176-2002, if this indeed corresponds to the reality of the property in question, in the name of the State in the Public Registry of Real Property. Additionally, the defendant cooperative must place MINAE in possession of that farm."

In support of the public-domain nature of this asset, IDA indicates that the report requested from Minaet (folios 162 to 164 of the judicial file) is conclusive in indicating that at the time of the transfer the asset was forest, since it had been classified as such by Fonafifo. This public-domain status, and the fact that Minaet’s opinion was not sought before disposing of the asset (Article 15 of Ley 7575), lead IDA to conclude that the transfer is absolutely null. Finally, it indicates that the very public-domain nature of the asset entails the imprescriptibility of the State’s action to recover this type of assets. For its part, the defendant Cooperative alleges that the transfer had as its purpose the protection of the asset and its conservation, and that those purposes were fully met by the Cooperative. The defendant rejects the conclusions of Minaet’s technical report regarding whether the land could be considered forest as of 1998, and alleges that, in accordance with Article 194 LGAP (sic), the four-year period for alleging nullity of the asset’s transfer has already elapsed, and therefore it raised the statute-of-limitations defense (excepción de prescripción), which was reserved for the merits because it was not evident and manifest.

V.- THE PREREQUISITES FOR A LESIvITY PROCEEDING. Before entering into the merits analysis of this matter, it is important to formally review compliance with the various prerequisites that the legal system imposes for filing a lesivity proceeding (proceso de lesividad), given that the absence of one of these elements would bar and make unnecessary the merits review. On this subject, judgment number 014-2012-VI, of 16:20 hours on January 30, established the general parameters on this topic, which are summarized as follows. The analysis of these prerequisites becomes an ex officio practice for the judge, as they constitute essential elements of the action. In general terms, lesivity constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the elimination of one of its own acts, which, as a matter of principle, generates a favorable effect for a third-party recipient. From that standpoint, in this type of dispute, lesivity is subjective in nature, inasmuch as it seeks the annulment of a conduct that grants a right or, in general, a beneficial situation to a person. That figure is currently codified in canon 34 CPCA, a rule that sets forth the prior elements and procedural regulations for this figure. It is also referenced in numeral 173(6) in relation to 183 LGAP. From the perspective of procedural prerequisites, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. As for the subjective aspect, active standing is granted to the Administration that issued the challenged act, while the passive party with standing is the recipient of the effects of the conduct, i.e., whoever obtains its benefits. Regarding the objective aspect, lesivity constitutes a mechanism for the legal elimination of administrative acts that are substantially non-conforming with the legal system, i.e., acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies (Articles 128, 158, 165, and concordant LGAP). In that line, the Administration must declare that conduct harmful to the public interests, which must be established within a framework of internal administrative actions that are indispensable for filing the action. Indeed, in the procedural order, it is required that the supreme, highest-ranking head of the respective Public Administration declare the lesivity of the act, whether due to injury to economic, fiscal, or other interests that derive from the public interest, for which purpose the authority must have a supporting legal-technical opinion that sustains that determination. Unlike other figures for eliminating public conduct, it does not require a hearing for the third party, but only actions within the Administration, since it is within the judicial proceeding that the third party may present its defense arguments. As for the temporal dimension, the new procedural rules establish a one-year period, counted from the issuance of the act (not from its notification), to declare the act harmful to the public interests, and after that declaration (and not from the expiration of that first year) a one-year period is granted to file the contentious-administrative action as a fatal statute of limitations (caducidad), except in cases of acts with absolute nullity, in which case the declaration of lesivity may be made as long as their effects persist (Articles 34 and 39 of the CPCA). The exception is configured in protection of the public domain, in which case the lesivity action is not subject to any time limit due to the application of the general clause of imprescriptibility for that type of asset, as derived from canon 261 of the Civil Code. In the present case, from the analysis of the record, it is concluded that, in principle, the internal declaration of lesivity meets the indicated prerequisites. As has been established, the act whose annulment is sought is the agreement taken in Article XIV, session 037-98 of May 6, 1998, regarding the allocation and transfer of the Ganadera Guaycará property to Sermucoop R.L. That administrative conduct was declared harmful to the public interests by the Board of Directors (Junta Directiva) of IDA, in its capacity as supreme head of that public entity, through agreement number 72 of the ordinary session 025-2010, of August 16, 2010. Likewise, the lawsuit is filed by the aforementioned institute, as the author of the challenged act, and is brought against the person in whose favor the beneficial effects of the act arise, and therefore, in terms of the scope of standing, both active and passive, the referenced requirements are met. No deficiency is observed either in the procedural element, given that an internal declaration of lesivity exists by the administrative head, as has been set forth. The circumstance that a procedure was instead initiated to verify whether one was faced with an absolute, evident, and manifest nullity, and that the final conclusion of the procedure was that the elements of the case did not allow reaching this conclusion, although they did for its declaration of lesivity, does not constitute any defect, since rather, more defensive tools were granted to the party within the administrative venue itself than what both the legal system and case law have required on this matter. Now, regarding the temporal aspect, it must be noted that the agreement whose nullity is sought was issued in 1998 and declared harmful in 2010, that is, after the entry into force of the CPCA, and therefore the periods contained in Articles 34 and 39 CPCA are applicable, which includes the express rule of the second paragraph of Article 34 idem, which states: “Lesivity concerning the protection of public-domain assets shall not be subject to any time limit.” The plaintiff maintains that the action has been timely exercised because one is faced with the recovery of public-domain assets, a matter in which limitation periods do not run, while the defendant asserts that the assets in question do not belong to the public domain and that the action filed is “barred by the statute of limitations (prescrita).” In that sense, the Tribunal considers it essential to determine whether or not one is faced with public-domain assets, in order to then examine matters relating to the temporal aspects of the lesivity proceeding and resolve the misnamed statute-of-limitations defense (excepción de prescripción), which, as will be seen later, is actually one of caducity (caducidad), and, depending on the outcome of this aspect, to proceed or not with the requested declaration of nullity.

VI.- PUBLIC-DOMAIN ASSETS. As was already stated in the aforementioned judgment of this Section (number 014-2012-VI, of 16:20 hours on January 30), this Tribunal’s analysis must begin from the affirmation that not all State assets are public-domain assets but, to the contrary, public entities also possess patrimonial assets or private-domain assets. This distinction finds support in the Civil Code itself (hereinafter CC), a normative body which in Article 261 states: “Public things are those which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone may avail themselves because they are delivered to public use. All other things are private and the object of private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, who for this purpose, as civil persons, do not differ from any other person.” Indeed, the relationships that arise between the State and private individuals with respect to assets located within the public domain and within the private domain have the substantial difference that, while the former must be subject to the Public Law regime and therefore imply the application of subordination rules, the latter are characterized by the application of Private Law and operate within coordination elements typical of that regime. For this reason, it is essential to specify in each case the nature of the asset in question, since the regulatory regime applicable to each case will depend on that. For the moment, the Tribunal is interested in referring to public-domain assets. As stated, by their nature this type of asset is subject to a special Public Law regime. They form part of the public domain, understood as “(…) the set of assets subject to a special legal regime, distinct from that governing private domain, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal persons, are affected or destined for public-utility purposes and which is manifested in the direct or indirect use that any person may make of them. (…)” (Judgment No. 3145, issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) at 9 hours 27 minutes on June 28, 1996). Indeed, the public domain is made up of assets that express, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are things that do not individually belong to private individuals and that are destined for public use and subject to a special regime, outside the private commerce of men. Thus, they are assets that belong to the State in the broadest sense of the concept, are tied to the service they provide, and that service is invariably essential by virtue of an express rule. Now, public-domain assets, in order to be so, must meet certain elements that are indispensable. First, a subjective element, referring to the subject or titleholder of the asset. In this sense, the subject charged with its ownership must be a public entity and not a private individual. Parallel to this consideration, we find a second aspect of importance, namely, to start from the principle that public-domain assets, by their nature, cannot and must not, at any time, belong to private individuals. The reason why public-domain assets cannot have a private individual as titleholder lies in the fact that they are things whose purpose is the satisfaction of the general interest, and they are at the service of the community; this is necessarily circumscribed to a public function, which, due to its scope, can hardly be conceived as the function of a private-law subject. A second element is the objective one, which is directed toward all those assets that may be included within the public domain. In this regard, it can be affirmed that the range of assets susceptible to forming part of the public domain is very broad. Thus, we have immovable and movable assets, corporeal and incorporeal things, fungible and non-fungible, consumable and non-consumable, divisible and indivisible, simple and compound, principal and accessory things, universality of rights, among others. As a third element, there is the normative one, according to which the public-domain character of an asset depends on the existence of a rule that so declares it. A normative affectation is therefore required, by virtue of which the asset enters into the public domain. In our legal system, Articles 261 and 262 CC speak of the necessity of this affectation when they clearly establish that those things designated by law shall be public things dedicated to public use. Consequently, it can be affirmed that it is the legislator who decides which assets form part of the public domain and which make up the private domain. Thus, the public domain is a legal concept, which means that its existence depends on the express treatment given by the legislator; therefore, without a law serving as its foundation, no asset or thing will have that character. Finally, we have the teleological or finalistic element, according to which public-domain assets, to be considered as such, must also be dedicated to public use. That is, their purpose must be the general interest, or that of the community. Our Civil Code also expressly enshrines this element. It is thus that numeral 261 states that public things are those which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone may avail themselves because they are delivered to public use. That same rule further distinguishes those assets that, despite belonging to a public entity, lack that vocation for public use or utility, classifying them as private. In conclusion, for an asset to be considered public domain, the simultaneous concurrence of the four cited elements is necessary. The presence of only some of them is not sufficient, since if all do not concur, the asset would be excluded from public-domain categorization. In this sense, the scholar Miguel Marienhoff, in what is relevant, has stated: “(…) To determine the legal status of an asset, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or destiny, but also the nature of its titleholder, a subjective element, because public domain can only exist when the four elements that characterize it are present. (…).” In the event that doubt exists regarding the categorization, review of each of these elements is essential. If all four converge, the public-domain nature of the asset is clear, but if one of them is missing, it cannot be classified as such. On the other hand, the public domain offers special protection to the assets that comprise it. In this sense, among its characteristics, we have that they are inalienable, imprescriptible, and unattachable. For this reason, the action to recover them is not subject to any caducity periods, as expressly stated in numeral 34 CPCA. Likewise, they are outside the private commerce of men, in the sense that they are not susceptible to private appropriation. However, the public entity may grant rights of use to private subjects through use concessions. Finally, administrative action, through powers of self-protection and police, replaces possessory actions (interdictos) for recovering domain. In conclusion, public-domain and private-domain assets present different legal regimes, which, it is reiterated, derives from numeral 261 CC. The public domain is inalienable and imprescriptible, with all the consequences that derive therefrom. For their part, State private-domain assets are subject to the ordinary rules of private property. The criterion for distinguishing these two categories addresses, as explained, the concurrence of the four elements already analyzed, that is, the subjective, normative, objective, and finalistic.

VII.- THE NATURE OF THE ASSET AT ISSUE IN THIS SPECIFIC CASE. This Tribunal has held as proven that through agreement number XIV of session number 037-98, of May 6, 1998, the Board of Directors of IDA unanimously agreed to segregate, allocate, and transfer 150 hectares (which later, through the survey plan, was determined to be in reality slightly more than 68 hectares) of the Ganadera Guaycará Farm to Sermucoop R.L. The transfer was formalized through deed number 16, of the protocol of notary Julio Sánchez Carvajal, on May 19, 1998, but said transfer has not been registered in the Public Registry. It was not until 2010 that the Board of Directors of IDA declared this agreement harmful, when it considered that although there was no evident and manifest nullity, there were elements to declare it harmful to the public interests, by virtue of the studies conducted, which concluded the existence of forest from before the year in which the transfer occurred and the failure to comply with the formalities for its allocation because that asset was automatically incorporated into the PNE. To determine whether that immovable property forms part of the public domain or not, the concurrence of the subjective, normative, objective, and finalistic elements must be analyzed. As for the first, we have that the immovable property in question, although from a registry standpoint it continues to belong to IDA, since even though a transfer deed exists it was never registered, in accordance with the general principle of Article 480 CC, a transfer of domain did occur. This fact, however, is not relevant, because even if the asset had been materially, though not registrally, transferred to a private-law subject, this does not affect compliance with the subjective element, given that such transmission does not validate a potential nullity in the event that, even before that transaction, it could already be classified as a public-domain asset. On the other hand, the objective element is also met insofar as these are immovable assets that are susceptible to forming part of the public domain. Now it is necessary to analyze the concurrence of the other two elements, i.e., the normative and the teleological. On at least one prior occasion (judgment number 014-2012-VI, of 16:20 hours on January 30), it has been this Section’s criterion, with the support of the criterion of the First Chamber (Sala Primera) (judgment number 182-F-S1-2009, of 16 hours 27 minutes on February 19, 2009), that not all assets owned by IDA, by the mere fact of being so, are to be considered public-domain assets, since clearly, and by virtue of the purpose pursued by the institution, many of those assets instead form part of its private domain. It was concluded in that judgment that it is not possible to understand that any immovable property that has been acquired by IDA to fulfill the objectives of its law must be understood as public, since there is nothing to prevent private-domain assets from being present in the pursuit of those purposes. However, this Section has also indicated, and this is what IDA argues in this case, that the normative and teleological elements could be present if it is proven that the asset constituted, at the time of being allocated, PNE under the rules of Articles 13 and 14 of the Ley Forestal. Should this be the situation at hand, there would indeed be a generic affectation expressed by law in Article 14 of the cited Law, which clearly establishes that those assets that form part of the PNE “shall be unattachable and inalienable; their possession by private individuals shall not create any right in their favor,” based on a particular purpose of protection, different from those established in IDA’s constitutive laws. The determination of whether an asset constitutes PNE or not starts from the assessment made in this regard by Article 13 of the cited Law, when it states that it “shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of areas declared inalienable, of properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except immovable properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its assets.” Additionally, numeral 15 of the repeatedly cited Law indicates that the forest cover (cobertura boscosa) of an immovable property owned by an institution immediately converts it into PNE, with the limitations previously indicated. In summary, and in application to the specific case, the portion of the Ganadera Guaycará farm allocated and transferred to Sermucoop R.L. will be PNE, and therefore a public-domain asset, if at the time the IDA agreement was issued the asset was classified as forest and was used as such. For this Tribunal, and based on the facts that have been held as proven, particularly the report sent to IDA through official letter ACOSA-SRC-303, of August 7, 2006 (folios 162 to 164 of the judicial file), the statement of the association’s own manager (folios 62 to 64 of the judicial file), and the sketch of the original distribution of the settlement (asentamiento) (folio 165 of the judicial file), it is possible to conclude that the land, even before it was allocated to Nombre142864, already had forest cover and, consequently, formed part of the PNE. This conclusion is reached based on the following elements: 1.- From the moment the settlement was constituted, a reserve zone was considered (see sketch at folio 165 of the judicial file) that corresponds in shape and description to the area materially transferred to Nombre142864, identified in cadastral survey plan P-0796176-2002 (folios 166 and 167 of the judicial file); that is, its destiny was never, even though it was an asset acquired in its entirety for parcelling, to satisfy the land needs of disadvantaged peasants in the area. 2.- The reason for the transfer to Nombre142864 was precisely because the asset could not be parcelled but rather, its condition and forest cover made it useful for conservation and forestry activities, so the transfer would have been useless if the asset had not had a forestry vocation (see in this regard the statement of the Cooperative’s manager at that time, which clearly expresses the reasons for their interest in the land). 3.- The technical report concludes that by 2006 the asset, according to field tests, was forest; that by the year 2000, according to the classification by Nombre28548, it was already forest; and therefore, in 1998, the year of the transfer, it necessarily had to be forest. This conclusion is easy to reach, since a forest cannot grow in two years (from 1998, when the asset was segregated, to 2000, when Nombre28548 declared it), and consequently, even though there is no land evaluation document from 1998 certifying that at that time it already had forest cover, it is clear from the subsequent evaluations and the technical criteria that the forest development of the land at issue is, for biological reasons, prior to the asset’s transfer. For the reasons set forth, the immovable property allocated to Sermucoop R.L., which was part of the Ganadera Guaycará Farm, constitutes PNE, and consequently completes the normative and teleological elements for holding it to be a public-domain asset, since there is a rule that, although in generic form, affects this asset to common use and to a public purpose of conservation.

VIII.- THE STATUTE-OF-LIMITATIONS DEFENSE RAISED, WHICH THIS COURT RESOLVES AS CADUCITY. In the response brief to the lawsuit, the Cooperative stated that it opposed the plaintiff’s claims “because the action is barred by the statute of limitations (prescrita la acción) (sic). According to Article 194 (sic) of the General Public Administration Law, the period to allege nullity is four years, and in our case more than thirteen have elapsed.” This statute-of-limitations defense was reserved by the procedural judge for the merits because it was not evident and manifest. Regarding this, the Tribunal considers it necessary to make several prior clarifications before resolving what is appropriate. In the first place, the defendant confuses the articles of the LGAP, since the article that establishes a period is not 194 but 198, or in any case 175 before the amendment agreed upon by the CPCA. In the second place, the period indicated in Article 198 LGAP is one of prescription, for purposes of claiming administrative liability, and not of caducity, and that of 175 before the amendment does not apply, since the act was taken after the CPCA entered into force. Third, and perhaps more importantly, the plaintiff confuses the prescription of the right with the caducity of the action. In this Tribunal’s view, even though the defense of prescription is raised, it is clear from the party’s arguments that its interest is to indicate that the fatal period to review and declare harmful the act transferring the portion of the Ganadera Guaycará farm in its favor has already expired (caducó). In general terms, the review of caducity requires the Tribunal to determine which period is applicable and at what moment the computation of the period begins. However, based on the very rules contained in Article 34, second paragraph, which reflect what is expressed in Article 14 of Ley 7575, there is no caducity period for State actions —lato sensu— aimed at recovering ownership or any of its attributes, when it concerns public-domain assets. Given that this Tribunal, for the reasons set forth in the preceding paragraph, considers that the asset that is the object of this proceeding is indeed a public-domain asset, the statute-of-limitations defense raised by the Cooperative, which the Tribunal has understood as one of caducity, must be rejected, since against public-domain assets no time period can be opposed, by virtue of the imprescriptible nature of assets subject to this Public Law regime. Having rejected the defense raised and determined that we are faced with a public-domain asset, this court proceeds to review the nullity of the IDA agreement that transferred ownership of the asset in question.

IX.- REVIEW OF THE VALIDITY OF THE CHALLENGED CONDUCT. In the same vein as this Section had already resolved in judgment number 2166-2010, of 10:16 hours on June 7, it must be pointed out that the mere fact that the immovable property that is the object of this proceeding constitutes PNE, as well as the public-domain character that consequently characterizes it, renders absolutely null all formal administrative conduct and actions through which the transfer of that property to Sermucoop R.L. was permitted. This is so because, being a public-domain asset, it was outside human commerce and there was a legal prohibition against alienating its domain or constituting real rights over it. By its very nature, it could not be the object of private appropriation nor could the existence of possessory rights over it be alleged. Agreement number XIV of session number 037-98, of May 6, 1998, in which the Board of Directors of IDA unanimously agreed to segregate, allocate, and transfer 150 hectares (which later, through the survey plan, was determined to be in reality slightly more than 68 hectares) of the Nombre141768 Farm to Sermucoop R.L., is absolutely null, in the terms of Article 166 LGAP, since there is a total absence of basic elements for its constitution. On one hand, there is a total absence of the factual and legal components of the act’s motive (motivo), since a public-domain asset is disposed of as if it were not one, which is expressly prohibited by Ley 7575. This same Law (Article 15) establishes the obligation to consult Minaet, prior to any disposition of assets covered by forest, so that Minaet may carry out its due classification. The absence of this prior assessment renders the act’s motive absolutely null, since only by having a declaration from Minaet that the asset is not PNE may the disposition of the asset proceed. In this case, IDA’s Administration approved the segregation based on a technical recommendation from the institute itself, without seeking the opinion of the administrator, by legal mandate, of the PNE. Note that when, upon initiating the administrative proceeding for the annulment of the act in question, the directing body consulted Minaet, the latter categorically indicated that the asset in question was forest and should be considered PNE under the terms already described by Ley 7575. In any event, the act whose annulment is sought is absolutely devoid of the reasons for which it was issued, omitting any consideration regarding the legality of this action, as well as the analysis of the legal framework that empowered the institution to issue the act disposing of the asset, which also constitutes a total defect in the act’s motivation (motivación) (Articles 134 and 136 LGAP). The total absence of motive (Article 133 LGAP), and of motivation, also means that the content of the act (numeral 132 idem) is openly unlawful, since it is contrary to the legal purposes established by the Ley Forestal for the conservation of publicly owned lands with forest cover. For the reasons set forth both in this recital and the previous one, the absolute nullity must be declared of the agreement of the Board of Directors of IDA, number XIV of session number 037-98, of May 6, 1998, solely as regards the titling of a portion of the Ganadera Guaycará Farm to Nombre142864. By virtue of the fact that the defects that have been declared generate the absolute invalidity of the titling carried out by IDA in favor of the defendant Nombre142864, this Tribunal considers that, also and by connectedness, the granting of the public deed executed before notary Julio Sánchez Carvajal, number 16, volume 38, authorized at 11:45 hours on May 19, 1998, was invalid, in the section where it formalized and protocolized the transfer of the Ganadera Guaycará farm in the name of Nombre142864, by the mere fact of being in the presence of a public-domain asset.

The annulment of the referenced notarial instrument must be communicated to the National Archive, for the purpose of making a marginal notation in the matrix of the respective protocol. Now then, having declared the invalidity of the formal conduct of the IDA that was declared harmful, as required by Article 200 LGAP, it is appropriate to determine whether the declared illegality is manifest or not. This court considers that it is. The foregoing for several reasons. One must begin from the fact that at the time this titling was carried out, the Forest Law (Ley Forestal) was already in force, which, as has been stated, established the immediate incorporation into the PNE of all those lands covered by forest, their inalienability, and the impossibility of their being transferred to third parties. As has been set forth, before and during the titling procedure at issue, there existed sufficient technical possibility that allowed the IDA to establish the forested nature of the land. A diligent and lawful action by the plaintiff institution in assessing that circumstance would have prevented the transfer of that public domain property (bien demanial) into private ownership, and avoided the consequent detriment to the PNE. Actions of this type are contrary to the legal system and are reprehensible. It is for this reason that, in accordance with Articles 192, 199, 200, 210, 211, and 213 LGAP, the head of the IDA must immediately initiate the internal proceedings of merit in order to establish the pecuniary or disciplinary responsibility of the officials who participated in the actions or omissions that led to actions contrary to legality in the referenced titling. Regarding the actions taken, a report must be rendered to this Court within the period of three months counted from the finality of this judgment. Finally, it should be noted that the nullities declared herein are without prejudice to any eventual public liability, given that those who are affected by them may resort to the appropriate jurisdictional avenue to demonstrate the patrimonial liability of the State or of the IDA in this case, where so appropriate.

X.- THE ACTIONS FOR TRANSFER OF THE PROPERTY SUBJECT TO THE PROCEEDINGS IN FAVOR OF THE STATE AND THE REGISTRATION PROCEDURES IN THE NATIONAL REGISTRY. Having declared the property subject to these proceedings as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), under Article 13 of the Forest Law, the IDA must immediately adopt all necessary measures aimed at ensuring the property is registered as appropriate, in the name of the State. In accordance with the cited norm, it is the responsibility of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), through the State Notary's Office (Notaría del Estado), to prepare the transfer deed, with its respective change of nature, and to undertake the pertinent steps to register that deed in the Public Registry of Real Property (Registro Público de la Propiedad Inmueble). Likewise, in consideration of the general duty that, with respect to environmental protection, the Legal System imposes on the State, this Court considers that it is the State, through Minaet and Sinac, that has the obligation to identify the property subject to these proceedings as PNE. Consequently, it is ordered that this resolution be communicated to the Office of the Attorney General, so that through the State Notary's Office, it prepares as soon as possible the transfer deed, with its respective change of nature, and undertakes the pertinent steps to register the property described in cadastral plan P-796176-2002, if this effectively corresponds to the reality of the property in question, in the name of the State in the Public Registry of Real Property. Furthermore, the defendant cooperative must place Minaet in possession of that farm.

XI.- THE DEFENSES RAISED. In its response to the complaint, the defendant raised the defenses of lack of jurisdiction, incomplete necessary passive joinder (litis consorcio pasivo necesario incompleto), and statute of limitations. Lack of jurisdiction was rejected by the procedural judge in resolution number 2176-2011, at 10:15 a.m. on December 20, 2011. The defense of improper joinder of the action, in the order at 10:39 a.m. on January 17, 2012, and the statute of limitations, redirected by this Court as an exception of expiration (excepción de caducidad), in the terms set forth above, is rejected because it concerns a public domain property (bien dominial), for whose recovery no time limit is opposable.

XII.- COSTS. Article 193 of the Code of Contentious Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo) establishes that procedural and personal costs are imposed on the losing party by the mere fact of being so, a pronouncement that must be made even ex officio, pursuant to Article 119.2 of the same code. Exemption from this award is only viable when, in the Court's judgment, there existed sufficient cause to litigate, or when the judgment is rendered based on evidence whose existence the opposing party was unaware of. In this case, it is the view of this chamber that it has not adjudicated based on evidence unknown to the defendant party at the time of initiating the proceedings, but that sufficient cause to litigate did exist, inasmuch as the defendant party bases its defense on the existence of an administrative act that granted it rights, under the protection of the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima), and therefore the appropriate course is to issue this judgment without a special award of costs.

THEREFORE

The interim measures (medidas cautelares) requested by the IDA in this matter are granted, which shall remain in effect until the finality of this judgment. Consequently, the notation of the complaint on the property of the Puntarenas district registration number Placa28104 is confirmed, and Sermucoop R.L. is ordered to refrain from carrying out any conduct (by action or omission) that may cause detriment to the ecosystem existing on the farm in question. The exception of statute of limitations, redirected by the Court as an exception of expiration, raised by the representation of Sermucoop S.A., is rejected. The complaint filed by Nombre81703, on behalf of the INSTITUTE OF AGRARIAN DEVELOPMENT (INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO), against the COOPERATIVA DE SERVICIOS MÚLTIPLES COOPERATIVOS COTO 63 R.L., is granted in all its aspects. Consequently: 1) It is declared that the property that the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development, in its agreement number XIV of session number 037-98, of May 6, 1998, corresponding to a portion of the Ganadera Guaycará Farm, titled in favor of the defendant Nombre142864 ., and which corresponds to cadastral plan P-796176-2002, constitutes State Natural Heritage and a public domain property that is unseizable, imprescriptible, inalienable, and outside commerce among men. 2) The absolute nullity of the agreement of the IDA's Board of Directors contained in its agreement number XIV of session number 037-98, of May 6, 1998, is declared, solely with respect to the titling of a portion of the Ganadera Guaycará farm in favor of Nombre142864 . 3) It is declared that the illegality is manifest. The head of the IDA must immediately initiate the internal proceedings of merit in order to establish the pecuniary or disciplinary responsibility of the officials who participated in the actions or omissions that led to actions contrary to legality in the referenced titling. Regarding the actions taken, a report must be rendered to this Court within the period of three months counted from the finality of this judgment. 4) By connection, the absolute nullity of public deed number 16, volume 38, authorized at 11:45 a.m. on May 19, 1998, before notary Julio Sánchez Carvajal, is declared, solely in the section that formalized and protocolized the transfer of the Ganadera Guaycará farm in the name of Sermucoop R.L. The National Archive is ordered to annotate marginally the annulment of this notarial instrument in the referenced aspect in the matrix of the respective protocol. 5) The IDA is ordered to immediately adopt all necessary measures aimed at ensuring the property is registered as appropriate, in the name of the State. 6) Let this judgment be communicated to the Office of the Attorney General, so that through the State Notary's Office, it promptly prepares a deed protocolizing, where relevant, the operative parts of this judgment, for the purpose of proceeding with the change of nature and registration of the farm described in cadastral plan P-796176-2002 in the name of the State in the Public Registry of Real Property. 7) The defendant is ordered to place Minaet in possession of that farm. 8) This judgment is issued without a special award of costs.

  

  

  

José Martín Conejo Cantillo

  

Cynthia Abarca Gómez                                                     Marianella Álvarez Molina

Nombre140835/

  

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