Res. 00002-2016 Tribunal Contencioso Administrativo Sección I — Upholding dismissal of official who participated in irregular titling within Gandoca-Manzanillo RefugeRatificación de despido de funcionario que participó en titulación irregular dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo

Grande
Normal
Pequeña
Tribunal Contencioso Administrativo Sección I

Resolución Nº 00002 - 2016

Fecha de la Resolución: 06 de Enero del 2016 a las 08:00

Expediente: 11-004618-1027-CA

Redactado por: Grace Loaiza Sánchez

Clase de asunto: Proceso de conocimiento

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL





Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental

Objetivos de Desarrollo Sostenible: Vida de ecosistemas terrestres (Obj 15)

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: Derecho Ambiental

Tema: Refugio de vida silvestre

Subtemas:

Análisis sobre constitucionalidad de la tutela en Gandoca Manzanillo, evolución normativa y ampliación o disminución de área.

Tema: Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado

Subtemas:

Análisis sobre constitucionalidad de la tutela en Gandoca Manzanillo, evolución normativa y ampliación o disminución de área.

“V- CONSIDERACIONES SOBRE EL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO

Previo a iniciar tal análisis ha de señalarse algunas consideraciones. Nuestra Constitución Política establece como derecho fundamental en el ordinal 50, a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, asimismo impone para el Estado y para los particulares el deber de brindar protección, tutela y defensa de ese derecho, lo anterior mediante el establecimiento de normas y metodologías que logren una verdadera y efectiva tutela del mismo. Para cuyo cumplimiento se ha brindado a través del ordenamiento jurídico una especial protección a la tutela del Patrimonio Natural del Estado, el que se encuentra integrado por las Áreas Silvestres Protegidas, Reservas Forestales, Zonas Protectoras, Reservas Biológicas, Refugios Nacionales de Vida Silvestre, entre otras conforme el numeral 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como por los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal que pertenecen al Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal). Los refugios de vida silvestre tienen como finalidad la protección e investigación de la flora y fauna silvestre, en especial la que se encuentra en vías de extinción, son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar, y han sido declaradas como tales, en razón de representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas y por su significado histórico y cultural. Dichas áreas son dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general En nuestro país existen tres clases de refugios de vida silvestre: a) Refugios de propiedad estatal; b) Refugios de propiedad mixta y c) Refugios de propiedad privada. Los primeros son aquellos en los que las áreas declaradas como tales, pertenecen en su totalidad al Estado, los segundos son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen algunas al Estado y otras a particulares y los de propiedad privada son aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares (artículos 58 de la Ley de Biodiversidad, 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, en relación con el 150 de su Reglamento). Dentro de las áreas silvestres protegidas, bajo la categoría de Refugio de Vida Silvestre, se encuentra el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo creado mediante Decreto Ejecutivo Nº16614, de categoría mixta; como área silvestre protegida, su superficie es patrimonio natural del Estado (Ley de Conservación de Vida Silvestre y su Reglamento, artículos 82 de la primera y 150 del segundo), el objeto de su creación lo es la protección de los recursos naturales tales como manglares, pantanos, bosques y arrecifes de valor único en la zona litoral atlántica de Talamanca; tutelar la única asociación de yolillo y orey que existe en el país, así como lograr que sobrevivan las poblaciones de especies en vías de extinción como el manatí, el cocodrilo, el caimán y diversas especies de monos y felino. De igual forma brindar protección en la franja litoral y en la zona de arrecifes del único banco natural del ostión de mangle, uno de los pocos criaderos de sábalo y poblaciones residentes y únicas de langosta. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, tratándose de refugios de propiedad mixta o de propiedad privada, se prevee la posibilidad de que tanto las personas físicas como las jurídicas puedan realizar actividades o proyectos de desarrollo y de explotación de los recursos naturales y las autorizaciones que se otorguen para realizar estas actividades deberán ser dadas con criterios de conservación y en estricta “ sostenibilidad” en la protección de los recursos naturales y se analizarán mediante la presentación de una evaluación de impacto de la acción por desarrollar. Numeral que encuentra amparo en el artículo 18 de la Ley Forestal que señala que en el patrimonio natural el Estado puede autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, en este sentido debe recordarse que las áreas silvestres protegidas, como lo es el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca -Manzanillo que constituye parte del patrimonio natural del Estado. Sobre la evolución normativa en torno al citado Refugio la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante 2009-1056 de las catorce horas y cincuenta y nueve minutos del 28 de enero de 2009, conociendo acción de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE por estimarlos contrarios a los artículos 50, 10, 11, 28, 140 incisos 3, 18 y 20, 7, 48, 69 y 89 de la Constitución Política, indicó: "V.- Sobre el historial de los decretos ejecutivos relacionados con el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA) y la inclusión- exclusión de las llamadas zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo.- Mediante Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206, de 29 de octubre de 1985, se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, estableciéndose en su artículo 6º que las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (definidas por el INVU), no estarían sometidas a las regulaciones de ese decreto.(el destacado no es del original). Posterior a ello, este artículo 6° pasó por cuatro modificaciones. Primera , (inclusión y ampliación) mediante el artículo 16 del Decreto Ejecutivo N° 23069-MIRENEM, de 21 de marzo de 1994, publicado en La Gaceta N° 65 de 5 de abril de 1994, que declaró de acceso restringido de la zona de Playa Gandoca, se derogó el citado artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, dejando sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas, entendiéndose entonces que dichas zonas estaban incluidas dentro del Refugio. (el destacado no es del original) Segunda, (exclusión y reducción) mediante el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, de 19 de setiembre del 2000, publicado en La Gaceta N° 208, de 31 de octubre del 2000, correspondiente al Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, Sector Gandoca, se derogó en su totalidad el Decreto Ejecutivo N° 23069-MlRENEM, con lo cual entró en vigencia nuevamente el artículo 6º del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, lo cual implicó una reducción del área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca - Manzanillo al quedar excluidas las áreas definidas como urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. (el destacado no es del original) Tercera, (inclusión y ampliación) mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005 se deroga el artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, dejando nuevamente sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas, y por lo tanto sometiéndolas a regulación. Con lo cual se entendió que el Refugio se tenía por ampliado. (el destacado no es del original) Cuarta, (exclusión y reducción) mediante el artículo 3° del Decreto Ejecutivo N°. 34043, publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 se reforma y vuelve a traer a la vida jurídica el artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, excluyendo las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a las regulaciones del Decreto. Además, el artículo 7° del mismo decreto N°. 34043 deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005, el cual daba cuenta del historial del artículo 6° del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG y de su reducción mediante el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE. Con lo cual se entiende que el área del refugio se veía reducida. (el destacado no es del original) Según se observa las áreas denominadas como urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo han sido incluidas y excluidas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo en varias ocasiones, por arbitrio reglamentario. VI.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas.- Este Tribunal Constitucional ya tuvo la ocasión de referirse a la constitucionalidad de inclusión de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo al área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA), mediante la sentencia número 2006-5975 del 3 de mayo de 2006 cuando se refirió al cambio que corresponde a la segunda modificación -según lo expresado en el considerando anterior: “VII.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas. En el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna -y lo señala como motivo de inconstitucionalidad-, la derogatoria del Decreto 23069-MIRENEM por el Decreto 29019-MINAE pues tácitamente redujo la extensión del Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, dado que éste último había ampliado los límites del Refugio. Analizando los decretos promulgados relacionados con el Refugio Gandoca- Manzanillo, se observa como el Poder Ejecutivo ha emitido varios en procura de regular la situación del mismo. Con el objeto de aclarar la situación actual, es conveniente hacer un recuento de los relacionados con el objeto de esta acción. Tenemos en primer término el DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). El fundamento legal del decreto está concretamente en el artículo 2 de la Ley N° 4465, pero especialmente en el artículo 18 de la Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, ya derogada, pero que en aquel momento disponía: “ Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción. Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.(... ) ”El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del Placa7711. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo. Más adelante se promulgó el Decreto DE- 29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del Placa7711. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del Placa7711; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha. Sobre el aumento y/o disminución de los límites territoriales del patrimonio forestal, este Tribunal, en la sentencia N° 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993, en la cual la Sala señaló: “... si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades sobre las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional facultado para emitir leyes. Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras. II. En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial.(...) V. En relación con la alegada violación del artículo 3 del Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América -aprobado por Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis- en relación con el artículo 7 constitucional, que en lo que interesa dice así: "Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales. Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especimenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas." Deben esas normas interpretarse en sentido restrictivo, de manera que, la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. Este artículo debe completarse con el artículo 40 de la Ley Forestal que dice: "El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida." Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo) que existe en la zona declarada como parque nacional, y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes especiales dictadas al efecto, como por los textos de las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección ( ...). ” (la negrita no es de original) Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales de un área silvestre, pero sí puede extenderlos. De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales.” De todo lo cual, se pueden derivar dos conclusiones. Por un lado, cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando es su reducción únicamente se puede realizarse vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida . Por otro lado, la derogatoria del artículo 6° del decreto ejecutivo Placa7711, incluyendo las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo implicó un aumento del territorio del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, siendo entonces que la exclusión de dichas zonas dentro del territorio del refugio implica una reducción del territorio de este. C.- ANÁLISIS DE LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD. VII.- Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE.- Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria. Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obliga a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes. Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley. Así nos encontramos por ejemplo con que la creación de impuestos, la imposición de penas, la regulación de los derechos fundamentales, y -como en este caso- la reducción de los límites de una zona protectora del patrimonio forestal del Estado, son todas situaciones donde se requiere de la intervención del legislador, pues es en el debate parlamentario donde mejor se asegura la regulación de estas materias. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales. Todo lo anterior nos lleva a concluir que el mencionado artículo 3° del Decreto impugnado -que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º disminuyendo los límites del refugio en cuestión- resulta inconstitucional. De la misma forma resulta inconstitucional el artículo 7° del mismo decreto, pues, deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. Placa7712 del 16 de mayo del 2005, el cual ampliaba los límites del refugio en cuestión. Además, por conexidad, resultan inconstitucionales los artículos 4° y 5° del decreto en cuestión pues estos están directamente referidos a estas áreas urbanas que se están excluyendo de los límites del Refugio, uno fijando las competencias para la descripción de dichas áreas (art.4°) y otro estableciendo la competencia del MINAE para dar el visto bueno al plan regulador de dichas áreas (art.5°). En el mismo sentido debe entenderse que el artículo 1° del decreto en cuestión resulta inconstitucional en la medida en que, al ratificar el decreto original de creación del refugio, lo hace sin excepcionar el artículo 6°, pues al no hacerlo se tendría la misma situación de reducción de los límites del refugio. VIII.- Conclusión.- Así entonces, procede la declaratoria de nulidad de los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad del artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 d el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985. La anterior declaratoria tiene efectos retroactivos a la entrada en vigencia del decreto y sin tomar especial consideración sobre supuestos derechos adquiridos, pues a todas luces, no es constitucionalmente posible haber adquirido derecho válido alguno dentro de un Refugio Nacional de Vida Silvestre. Lo anterior, sin perjuicio de que si alguna parte se siente perjudicada en su patrimonio acuda ante las instancias judiciales pertinentes a reclamar la respectiva responsabilidad administrativa. Por tanto: Se declara CON lugar la acción. Se anulan los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad el artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 d el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985 . Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- "

Del citado voto podemos extraer que el Refugio Nacional de Vida Silvestre ha pasado mediante los decretos citados, por variaciones y modificaciones en cuanto a su terreno, excluyendo e incluyendo en diferentes períodos las áreas urbanas allí existentes. Para el caso en concreto nos interesa resaltar que mediante decreto 23069 del 5 de abril de 1994 las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo, condición que se mantuvo hasta la promulgación del Decreto DE- 29019-MINAE de 31 de octubre del 2000 con el que produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo del Refugio.”

... Ver más
Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Objetivos de Desarrollo Sostenible
Texto de la resolución

SENTENCIA 2-2016-I

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, ANEXO A, SECCIÓN PRIMERA, a las ocho horas del seis de enero de dos mil dieciséis.

Proceso de conocimiento tramitado bajo el número de expediente 11-4618-1027-CA, incoado por RICARDO VALVERDE CASTRO, mayor, divorciado, unión libre, cédula de identidad 6-151-428, en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, el INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) y el ESTADO. El actor representado en el proceso por su apoderada especial judicial la Licenciada Jenny Hernández Solís, vecina de San José, cédula de identidad 1-616-590, los demandados representados por su orden: el primero por los Licenciados Hansel Arias Ramírez, casado, cédula de identidad 6-290-065, Alexander Corella Chavarría, soltero, vecino de Tibás, cédula de identidad 1-879-918 y Fabio Salas Chinchilla, soltero, vecino de Desamparados, cédula de identidad 1-1227-0616; el segundo por su apoderado Especial judicial Licenciado Jonathan Jiménez Ruiz, soltero, vecino de Alajuela, cédula de identidad 2-585-669 y el tercero por la señora Procuradora Marianela Barrantes Zamora, casada, vecina de Santo Domingo de Heredia, cédula de identidad 1-790-766 y sustitución de ésta sólo para el juicio oral y público el señor Procurador Licenciado José Armando López Baltodano, todos los anteriores representantes abogados.

RESULTANDO

1- Con base en la demanda interpuesta (folios 1 a 20), formulando las siguientes pretensiones que son ajustadas en juicio oral y público: " 1) Se anulen las resoluciones PA-26-2010, de las 11 horas del 7 de abril del 2010; de las 9:00 horas del 31 de mayo de 2010; R-DC-123-2011, de las 8:00 horas del 25 de octubre de 2010; de las 15:00 horas del 18 de julio de 2011, y lo resuelto por el Instituto de Desarrollo Agrario mediante oficios PE1378-2011 y ARH-957-2011, ambos del 1 de agosto de 2011. 2) Se ordene a los demandados a reinstalarme en el cargo de Jefe Subregional del Instituto de Desarrollo Agrario. 3) Se ordene el pago de los salarios dejados de percibir y todos sus componentes, desde el despido hasta la efectiva reinstalación. 4) Se condene al pago de los daños y perjuicios que se me han ocasionado con la tramitación de ésta gestión de despido y posterior litigio judicial, en la suma de cincuenta millones de colones. 5) Se ordene el pago de los intereses legales por las sumas que se aprueben. 6) Se condene en costas al Estado" en concreto en el inicio del juicio oral realizó los siguientes ajustes a la citada pretensión: 1- Indica que desiste de la pretensión número 3 en su totalidad, (salarios caídos y componentes salariales); 2- Aclara respecto a la pretensión 4, los daños se refieren a: daño material solicitan se le cancelen los gastos en que incurrió por 10 viajes realizados a fin de atender el procedimiento administrativo, tales como pago de hoteles, transporte y alimentación, liquida en la suma de cien mil colones cada viaje para un total de un C 1.000.000.00 (un millón de colones); Daño Físico y psicológico. El primero de ellos lo liquida en la suma de C 5.000.000.00 (cinco millones de colones) que consiste en que adquirió hipertensión, pérdida de peso, y cefalea, el segundo en la suma de C 10.000.000 (diez millones de colones) al producirse ansiedad y depresión; Daño moral objetivo en la suma de C 30.000.000 (treinta millones de colones) que consiste en el daño al honor ocasionado por los comentarios respecto a la integridad y honorabilidad de don Ricardo Valverde. Mantiene en los mismos términos las pretensiones 5 y 6. Manifiesta la parte actora que solicita de condene a los daños detallados al INDER y a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, no al ESTADO.

2- Los representantes de la Contraloría General de la República contestaron negativamente la demanda (ver folios 119 a 134) oponen la defensa de Falta de Derecho, solicita se declare sin lugar la demanda y se condene al actor al pago de ambas costas de este procesos con sus respectivos intereses hasta su efectivo pago

3- El apodero del Instituto de Desarrollo Rural de folios 172 a 176 contesta la demanda y opone las defensas de Falta de Legitimación Pasiva, Falta de Derecho y alega como eximente de responsabilidad el hecho de un tercero.

4- La representación del Estado a folios 94 a 117 contesta la demanda negativamente, opone las excepciones de Falta de Legitimación Pasiva, Falta de Derecho, solicita se declare sin lugar la demanda y se condene al actor al “ pago de los eventuales daños y perjuicios ocasionados con la impugnación de los actos administrativos indicados, ambas costas de esta acción y sus respectivos intereses “ , y en el Juicio oral y público interpuso la defensa de Caducidad de la acción.

5- El juicio oral y público se celebró el día 1 de diciembre de 2015 diligencia judicial a la cual asistieron todas las partes intervinientes en este proceso. En esta etapa se ofreció prueba para mejor resolver de parte de la apoderada de la parte actora, el oficio DAJF-747-89 de fecha 10 de agosto de 1989, la cual se admitió y su puso en conocimiento de las demás partes.

6- En los procedimientos se han seguido las prescripciones legales, no existen defectos capaces de producir nulidad y se dicta esta resolución dentro del término establecido en el numeral 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo, para los procesos de trámite muy complejo, previa deliberación y por unanimidad:

Redacta la Jueza Grace Emilia Loaiza Sánchez;

CONSIDERANDO:

I-HECHOS PROBADOS. SE TIENEN POR DEMOSTRADOS LOS SIGUIENTES:

1- Mediante Decreto Ejecutivo 16614 del 1 de julio de 1985 se crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, el cual se publica en la Gaceta 206 del 29 de octubre de 1985 (hecho público, no controvertido);

2- En Decreto Ejecutivo 18220 del 15 de marzo de 1988 se traspasa en forma gratuita por parte del Estado al Instituto de Desarrollo Rural terrenos en distintos terrenos de la provincia de Limón, distritos 1° Bratsi, 2° Sixaola, 3° Cahuita (hecho público, no controvertido);

3- Mediante escritura número 27 del 26 de octubre de 1988 del notario Julio Sánchez Carvajal el Estado traspasa al Instituto de Desarrollo Rural setenta mil hectáreas (ver folio 935 a 940 al del tomo II del expediente administrativo);

4- En el mes de julio de 1992 el Ingeniero Topógrafo Rodolfo Fernández Chinchilla confeccionó plano el cual inscribió en el Registro Nacional Catastro Nacional bajo el número L-119930-93 en fecha 4 de junio de 1933, en el cual se consigna que la ubicación del inmueble que representa el plano es en Manzanillo, Sixaola Cantón de Talamanca, Provincia de Limón, refiere a las parcelas 13-24 del bloque B-sección A (ver folio 1595 del tomo II del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

5- En el citado plano catastrado L-119930-93 se indica que de propiedad del I.D.A. se traspasa a ISABEL GARITA JIMÉNEZ, de la finca del folio real 7039050-000 con un área según registro de 70000 ha, situado en Manzanillo, distrito 2 Sixaola, cantón 4 Talamanca, Provincia de Limón, y representa un inmueble con un área de 11 ha 5141.24 m2 (ver folio 1595 del tomo II del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

6- En fecha 12 de mayo de 1994 se inscribe ante el Registro Público de la Propiedad, inmueble a nombre de Isabel Garita Jiménez bajo la matrícula 00061667-000 con una medida de ciento quince mil ciento cuarenta y un metros cuadrados, 24 decímetros, con plano L- 0119930-93, y como antecedente de dominio de la finca refiere a la finca 700039050-000 a nombre del IDA, de la cual se han realizado 30 segregaciones (ver folio 1597 y 1598 del tomo II y folios 1901 a 1906 del tomo III del expediente administrativo);

7- En el mes de febrero de 1995 el Ingeniero Topógrafo Fernando Loria Alfaro confeccionó plano el cual inscribió en el Registro Nacional Catastro Nacional bajo el número L- 246216-95 en fecha 6 de abril de 1995, y se evidencia el visado 488-95 de fecha 27 de marzo de 1195 del Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas, en el cual se consigna que la ubicación que el plano describe se ubica dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo según decreto DE- 16614 del 29 de octubre de 1985 (ver folio 99 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

8- En el citado plano catastrado L- 246216-95 se indica que de propiedad del I.D.A. se traspasa a EDMIGDIO CHACÓN ACUÑA, de la finca del folio real 7039050-000 con un área según registro de 70000 ha, situado en Manzanillo, distrito 2 Sixaola, cantón 4 Talamanca L- 246216-95 Provincia de Limón, y representa un inmueble con un área de 642.58 m2 (ver folio 99 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

9- Que el plano catastrado número L- 246216-95 con una medida de 642.58 m2 y que se refiere a la parcela número 8-A-858 generó la finca 091734 -000 a nombre de Emigdio Chacón Acuña (ver folio 134 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

10- Mediante voto 2988 del 23 de abril de 1999 la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional del numeral 8 de la Ley 7599 del 29 de abril de 1996 Ley de Titulación de tierras, para lo cual dispuso: “ Se declara con lugar a la acción. En consecuencia, se anula el artículo 8 de la Ley No 7599, Ley de Titulación en Reservas nacionales, del veintinueve de abril de mil novecientos noventa y seis. Esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma aclarada declarada inconstitucional. Se dimensionan los efectos de esta sentencia, en el sentido de que son derechos adquiridos de buena fe, las titulaciones de tierras declaradas con lugar e inscritas antes del 16 de mayo de 1997 fecha en que se publicó el primer aviso de la interposición de esta acción en el Boletín Judicial, siempre y cuando, a esta fecha ya hubiere transcurrido el término de tres años contados a partir de la fecha de la sentencia. En estos casos, deberá el Estado proceder a expropiar de forma inmediata los terrenos titulados y si no fuera así, deberá interponer las acciones ordinarias necesarias para revertir las titulaciones. También serán derechos adquiridos de buena fe, toda mejoras introducida antes del 16 de mayo de 1997 en los terrenos ubicados en las áreas protegidas y fronterizas, todo ello sin perjuicio de los daños y perjuicios que deberán demandarse, en su caso, en la vía ordinaria. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo “ . La citada resolución fue publicada en la Gaceta número 126 del 30 de junio de 1999 (ver folios 1 al 19 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

11- En trámite Administrativo iniciado ante al oficina Regional de Talamanca, mediante el formulario impreso o boleta utilizada para el trámite de titulación ante el Instituto de Desarrollo Rural, que contiene información relativa al proyecto de titulación de la finca del folio real 7039050-000 propiedad del citado Instituto, fechado 21 de febrero del año 2000, se consigna como beneficiario al señor Emigdio Chacón Acuña que cuenta con el plano catastrado número L- 246216-95 con una medida de 642.58 m2 con un frente a calle de 19.76 m2, ubicado en la provincia de N°7, cantón 4, distrito n° 2 con un precio de C 5000, y que se refiere a la parcela número 8-A-858, indicándose en dicho formulario en su parte superior que el fundamento que da origen a dicho tramite y boleta es la ley 7599 (ver folio 100 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

12- En declaración jurada de posesión rendida en el citado formulario se establece que el beneficiario Chacón Acuña acepta la segregación que a su favor hace el I.D.A. en los términos a que se refiere la Ley 7599 del 9 agosto de 1996 (ver folio 100 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

13- Los anteriores formularios fueron tramitados por el funcionario del Instituto de Desarrollo Agrario técnico Marco Zúñiga Montero de la Dirección Regional Talamanca (ver folio 100 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

14- Mediante oficio OSTA-080-2000 de fecha 23 de abril de 2000 suscrito por el Ingeniero Ricardo Valverde Castro en su condición de Administrador Sub-Regional de la Oficina Regional de Talamanca del Instituto de Desarrollo Agrario remite recomendación al Jefe de Titulación de dicho Instituto Gilberto Rodríguez Soto, con el envió de 42 fichas del proyecto BIRF-2674-CR e indica “ para su trámite respectivo a fin de realizar la firma de protocolo el próximo viernes 10 de marzo en la Sub- Regional Talamanca, asimismo se le informa que se está invitando a firmar protocolo a 24 beneficiarios de la Ley 2825 que había sido previamente convocados en firmas anteriores “ dentro de las cuales se encuentra la del lote 8-A-858 con una medida de 642. 58 m2 a nombre de Emigdio Chacón Acuña (ver folios 104 a 105 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

15- El señor Gilberto Rodríguez Soto en su condición de Coordinador de Programas de Titulación del Instituto de Desarrollo Agrario acogiendo la recomendación de la oficina Regional de Talamanca según oficio OSTA -080-2000 y el visto bueno de la Región Huetar Atlántica según solicito segregar y traspasar cuarenta y tres lotes y parcelas que describen por reunir los poseedores las condiciones y requisitos legales exigidos en la ley 7599 del 9 de agosto de 1996, remite a la Junta Directiva de la Institución a fin de que se someta a conocimiento y se extienda el correspondiente título supletorio de dominio el listado remitido por el actor Valverde Castro, dentro del cual se consigna la parcela 8-A-858 a nombre de Emigdio Chacón Acuña (ver folios 101 a 103 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

16- La junta Directiva mediante sesión número 20-2000 del 6 de marzo de 2000 se acordó segregar y traspasar a nombre de Emigdio Chacón Acuña el lote 8-A-858 (ver folios 106 a 110 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

17- En oficio CZ 288-03 del 3 de agosto de 2003 la encargada del área de Conservación Sector Caribe Centro Operativo Gandoca Manzanillo, le informa a la señora Isabel Garita que el plano 858635-03 por 549.29 m2 a nombre de Mambotel S.A. se encuentra en zona Residencial Urbana del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca - Manzanillo, y que pertenece al lote 10 del plano madre L- 119930-93 a nombre de Isabel Garita (ver folio 1594 del tomo II del expediente administrativo);

18- Se efectuó informe DFOE-PGAA-RH-3-2008 por la Gerencia de Servicios Públicos y Ambientales y Agropecuarios de la Contraloría General de la República, denominado "RELACIÓN DE HECHOS SOBRE EVENTUALES RESPONSABILIDADES DE FUNCIONARIOS Y EX-FUNCIONARIOS DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) POR SU PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO DE TITULACIÓN DE ALGUNAS TIERRAS EN RESERVAS NACIONES PERTENECIENTES AL PATRIMONIO FORESTAL O NATURAL DEL ESTADO" en el cual se señala conductas que se atribuyen al aquí actor, respecto a la parcela 8-A-858. Documento en el cual se solicita se valore la apertura de procedimientos administrativos tendentes a determinar la responsabilidad administrativa (ver folios 41 a 84 del expediente de medida cautelar);

19- En fecha 20 de marzo de 2009 se solicitó por parte de la Contraloría General de la República ante el SINAC certificación de la afectación jurídica, tales como leyes, reglamentos, ubicación en zona protegida y cualesquiera otras limitaciones que recaigan sobre la finca 8-A-858 que consta en el plano catastrado L- 246216-95, a nombre del beneficiario Emigdio Chacón Acuña ubicada en Gandoca- Manzanillo, del período de tiempo de 1999 a 2000 (ver folios ver folios 95 y 96 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

20- Mediante resolución de las ocho horas quince minutos del 10 de julio de 2009, se dio inicio al procedimiento administrativo DAGJ-044- 2008, seguido en contra de varios funcionarios del Instituto de Desarrollo Agrario, entre estos el señor Ricardo Valverde Castro, resolución que le fue notificada el 30 de julio de de 2009 (ver folios 138 a 151 y 164 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

21- En el citado auto de apertura de procedimiento, se le atribuyen al actor Valverde Castro participación en el proceso de autorización para segregar y traspasar la parcela 8-A-959 ubicada dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo cuando ya no existía norma legal habilitante para ello, en concreto firmar en forma conjunta el oficio OSTA -080-2000 dirigido a la Sección de titulación del Instituto de Desarrollo Rural, y remitir la lista donde se encuentre la parcela 8-A-858 a favor del Emigdio Chacón Acuña con un área de 642.58 m2 incumpliendo con ello el voto 2899-99 en donde la Sala Constitucional declara inconstitucional el numeral 8 de la ley 7599, actuación fuera del ámbito de legalidad (ver folios 138 a 151 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

22- En resolución de las ocho horas treinta minutos del 5 de octubre de 2009, la Contraloría General de la República dentro del procedimiento administrativo DAGJ-44-2008 convocó entre otros, al actor Valverde Castro a la celebración de la comparecencia oral y pública, para las nueve horas del 23 de octubre de 2009 (ver folios 248 y 349 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

23- El fechas 23 de octubre de 2009 y 15 de enero de 2010 se llevó a cabo comparecencia oral y pública (ver folios 645 a 647, 1228 1230 del expediente administrativo tomo I);

24- Mediante oficio SINAC-DS-OFAU-O-008-2009 del 24 de marzo de 2009 se informa que la finca descrita en el plano catastrado L- 46216-95 con fecha de visado 27 de marzo de 1995 se encuentra ubicada en el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Gandoca Manzanillo (ver folios 97 y 98 del tomo I del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

25- En oficio DJ-00345-2010 el Licenciado Sergio Mena García Gerente Asociado de la División Jurídica del ente contralor solicita a la Dirección Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación copia certificada del oficio DAJF-747- del 10 de agosto de 1989, la que mediante oficio SINAC-DE-113 del 3 de febrero de 2010 responde dicho requerimiento informando que por tratarse de un documento tan antiguo no se encuentra a su disposición (ver folios 1277 del tomo II del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

26- Mediante oficio DJ-135-2010 del 11 de febrero de 2010 la señora Virginia Chacón Arias en su condición de Directora General del Archivo Nacional contesta la solicitud emitida por el citado órgano del ente contralor mediante oficio 00859 del 27 de enero de 2010, indicándole que conforme a la Ley del Sistema Nacional de Archivos los documentos que se almacena en esa institución son los que provienen del despacho Ministerial, cuya versión física se recaba cada cuatro años, y no siendo de su interés el documento peticionado no le es posible remitirlo al no contar con su archivo (ver folios 1278 del tomo II del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

27- En resolución de las 8:30 horas del 18 de febrero de 2010 el órgano decisor de la División Jurídica del ente Contralor pone en conocimiento de, entre otros, el señor Valverde Castro el resultado negativo respecto a la obtención del oficio 747-89 del 10 de agosto de 1989 y le otorga un plazo de tres días para que se pronuncien al respecto, lo cual le fue notificado al actor en fecha 19 de febrero de 2010 (ver folio 1279 y 1284 del tomo II del expediente administrativo DAGJ-44-2008);

28- Mediante resolución PA-26-2010 dictada a las once horas del siete de abril de dos mil diez por la Contraloría General de la República dentro del procedimiento administrativo DAGJ-44-2008, encontrándose responsable al señor Valverde Castro de haber participado en la adjudicación de la parcela 8-A-858 ubicada dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, declarándose en su condición de Jefe Subregional responsable con un grande de culpa grave, lo que le hace acreedor de la aplicación de despido sin responsabilidad para el Estado conforme el numeral 81 inciso a) del Código de Trabajo, así como la prohibición de ingreso o reingreso en cargo de la Hacienda Pública por 7 años. Imponiendo la citada resolución en su parte dispositiva: " ( ...) Declarar a (...) b. Ricardo Valverde Castro cédula de identidad 6-152-428, quien fungió como Jefe Subregional; responsable administrativamente con grado de culpa grave de los cargos imputados y comprobados en este procedimiento; razón por la cual, se recomienda en forma evidente, aplicar la sanción de despido sin responsabilidad para el Estado, así como la prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública, la cual trae como consecuencia, que el infractor cese inmediatamente cualquier cargo de la Hacienda Pública en que se encuentre nombrado, sin responsabilidad para el Estado por un plazo de 7 años ..." (ver folios 1337 a 1411 del tomo II del expediente administrativo);

29- La resolución PA-26-2010 le fue notificada al actor Valverde Castro el 20 de abril de 2010 (ver folio 1414 del tomo II de expediente administrativo);

30- En fecha 23 de abril 2010 el actor Ricardo Valverde Castro formuló recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución número PA- 26-2010 (ver folio 1500 del tomo II de expediente administrativo);

31- En resolución de las nueve horas del 31 de mayo de 2010 se rechaza por parte del órgano decisor la revocatoria formulada contra el acto administrativo sancionatorio, la cual se le notifica en fecha 4 de junio de 2010 (ver folio 1540 a 1562 y 1572 del tomo II del expediente administrativo);

32- El 31 de mayo de mayo de 2010 a las catorce horas con seis minutos, el 1 y 3 de junio de 2010 a las diez horas con treinta y siete minutos y ocho y treinta y tres minutos, presenta el actor escritos y prueba adjunta ante el órgano Decisor, en el cual refiere que la parcela 8-A-858 al momento de su titulación se encontraba inscrita a nombre de un tercero, lo cual reiteran el 9 de junio de 2010 (Ver folios 1590 a 1607 y 1610 a 1612 del tomo II del expediente administrativo);

33- Mediante resolución de las ocho horas del 25 de octubre de 2010, número R-DC-158-2010 la Contraloría General de la República rechaza el recurso de apelación formulado por el actor Valverde Castro y modifica de oficio la prohibición de ingreso y reingreso a cargos de la Hacienda Pública a cuatro años, resolución que le fue notificada al actor el 1 de noviembre de 2010 (ver folios 1779 a 1821 y 1834 del tomo III del expediente administrativo);

34- En oficio DJ-4052-2010 del 1 de diciembre de 2010 la Contraloría le comunica al Instituto de Desarrollo Agrario lo resuelto en el procedimiento administrativo DAGJ-44-2008. y le ordena de forma vinculante aplicar la sanción de despido sin responsabilidad para el Estado del actor Valverde Castro, bajo pena de desobediencia (ver folios 1848 al 1851 al del tomo III del expediente administrativo);

35- El jerarca del Instituto de Desarrollo Agrario formuló el 15 de diciembre de 2010 ante el ente contralor recurso de revisión y reconsideración contra la resolución PA-26-A-2010 (ver folio 1852 al 1864 del tomo III del expediente administrativo);

36- En resolución R-DC-123-2011 dictada a las quince horas del 18 de julio de 2011, el ente contralor rechaza la gestión de revisión formulada por el jerarca del Instituto de Desarrollo Agrario contra la resolución PA-26-2010, de lo cual es notificado el jerarca y el actor Valverde Castro el 20 de julio de 2011 (ver folios 1908 al 1926 y 1939 del tomo II del expediente administrativo);

37- En oficio DJ- 0855-2011 remitido al Instituto de Desarrollo Agrario el 18 de agosto de 2011 el ente contralor, comunica el rechazo de la gestión de revisión y le reitera la recomendación vinculante dictada en el procedimiento DJ-44-2008, a de que ejecuten las sanciones impuestas (ver folio 1945 del tomo III del expediente judicial);

38- La sanción de despido se aplica al actor Valverde Castro a partir del 1 de agosto de 2011 (ver oficios PE- 1379-2011 y1378-2011 del 1 de agosto de 2011, folios 1948 y 1949 del tomo III del expediente administrativo y 305 del expediente judicial y ARH-957-2011 del folio 307 del expediente judicial);

39- El actor Valverde Castro labora para el Instituto de Desarrollo Rural desde el 27 de agosto de 1984 y en lo que interesa del 01 de octubre de 1998 hasta el 30 de junio de 2000 ocupaba el cargo de Administrador Regional, y del 01 de julio del 2000 en adelante ocupa el cargo de Jefe Subregional (ver folio 178 del expediente judicial);

40- El terreno que representa el plano catastrado L-24616-95 se encuentra en su totalidad dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, en un área con cierto desarrollo urbano y desprovisto de cobertura boscosa, pero existe área boscosa muy cercana al límite sur del plano, aproximadamente 70 metros (ver disco 2 de prueba, oficio UE-2022-2012 del 5 de diciembre de 2012 de la Coordinadora del Programa de Regularización de Catastro y Registro);

 

II- HECHOS NO PROBADOS

1- Que el lote 8-A-858 a la fecha de ser segregado y traspasado en favor del señor Emigdio Chacón Acuña por funcionarios del Instituto de Desarrollo Agrario, en los meses de febrero y marzo del año 2000, fuera propiedad de un tercero en el momento de su traspaso (ver folios 1594, 1878, 1881 del del expediente administrativo, folio 27 del expediente judicial y 327 a 538 del

legajo de medida cautelar);

2- Que el actor Valverde Castro no sea funcionario de la Hacienda Pública (los autos);

3- Que el actor Valverde Castro al remitir la ficha del expediente en trámite del señor Emigdio Chacón Acuña ante el Jefe de Titulación del Instituto de Desarrollo Agrario, informará que el terreno no era propiedad del Instituto (los autos)

4- Que el accionante Ricardo Valverde Castro al momento de remitir la recomendación para la segregación y traspaso de la porción de terreno del IDA, ubicada en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gondoca Manzanillo a nombre del beneficiario Chacón Acuña lo hiciera fundado en normativa distinta a la ley 7599 (los autos);

 

III- SOBRE LOS ARGUMENTOS DE LAS PARTES La parte actora establece la demanda con el objeto de que se declaren la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le impuso la sanción de despido por la Contraloría General de la República y ejecutada por su patrono el Instituto de Desarrollo Rural, se le reinstale en su puesto en forma definitiva, y se le cancelen los daños y perjuicios consecuentes de dichas actuaciones. En sustento de su demanda alega: a- Prescripción de la Sanción Disciplinaria. Aduce que no existe en los hechos atribuidos la tipicidad para la aplicación de la figura de funcionario de la Hacienda Pública, por lo que es posible aplicar en su casa el numeral 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la república, en consecuencia la sanción a aplicar es la establecida en el artículo 81 del Código de Trabajo, misma que se encuentra prescrita en aplicación del ordinal 603 de dicho cuerpo normativo. b- No existe daño al patrimonio natural del Estado. Al haberse demostrado dentro del procedimiento administrativo que el lote 8-A-858 no pertenecía al Estado, ya que del montaje de planos, se tiene certeza de que el inmueble que describe el plano catastrado L- 246216-95 a nombre del señor Chacón Acuña se traslapa con el inmueble L- 119930-93 que pertenecía a la señora Isabel Garita Jiménez, por lo que la titulación a nombre de Chacón Acuña resultaba improcedente por no ser propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario, ya que doña Isabel en el año 2003 traspasa su propiedad a Mambotel BB S.A. c- Existía Legislación que permitía la titulación. Refiere que se demostró que la titulación se dio al amparo de los decretos ejecutivos números 18220-MAG y 16614-MAG, artículos 5 y 6 los cuales se encontraban vigentes al momento de la titulación, además de la Dirección General Forestal no tuvo objeción para la entrega de títulos en el área de refugio por haberse iniciado el proyecto de titulación antes de la ley 7032. Aunado lo anterior que en el oficio CZ-286-03 emitido por el Ministerio del Ambiente y Energía indica que el área contenida en el plano madre L- 119930-03 dentro de la cual se ubica el lote 8-A se encuentra en zona Residencial Urbana del Refugio Nacional de Vida Silvestre por lo cual no existía prohibición para titular. No se demostró dentro del procedimiento administrativo que el lote 8-A-858 se encuentre fuera de los terrenos que podían ser titulados. d- Indefensión de la parte por rechazo de prueba ofrecida. Acusa violación a un proceso ajustado a derecho y en garantía de la averiguación de la verdad real de los hechos, con relación a la valoración del oficio Dirección General Forestal DAJF-747-89 del 10 de agosto de 1989 del cual se hace referencia en la resolución catastral del 26 de octubre de 1989, en cual se pronunció no tener objeción para la entrega de títulos en el área del refugio por haberse iniciado la titulación antes de la Ley 7032. Señala que el órgano director del procedimiento no tomo en cuenta el citado oficio, por referir que no tenía acceso al mismo, indicando que no se logró demostrar por el actor su existencia, trasladando la carga de la prueba al actor lo cual correspondía a la Administración no al investigado, cuando su contenido se desprendía de la resolución de las 10:00 horas del 26 de octubre de 1989 del Director del Catastro Nacional, el cual debió ser tomado en cuenta al momento de resolver. Concluye que es un caso de persecución laboral que le ha generado daños y perjuicios. Daños y perjuicios. Solicita se condene a la Contraloría General de la República y al INDER (no al Estado) por los daños y perjuicios, los recursos que debió destinar para atender su defensa en el proceso disciplinario, argumento y pretensión específica a la cual renunció en el inicio del juicio oral y público. Solicita se le cancele como daño material los gastos en que incurrió por los viajes y hospedaje para atender el procedimiento administrativo. Afirma que se le ocasionó daño físico y psicológico por el estrés vivido durante todo el proceso de gestión de despido y que vive al momento de la interposición de la demanda y al ver en peligro su trabajo de más de 27 años de servicio, y finalmente reclama un daño moral objetivo en razón de la afectación a su nombre y honor por los comentarios que se generaron por los hechos que se investigaban en el procedimiento administrativo.

La representación de la Contraloría General de la República contesta la demanda de forma negativa, acepta que se tramitó de su parte procedimiento administrativo contra el actor Valverde Castro en el cual se impuso una sanción de despido sin responsabilidad patronal, la cual fue ratificada por la Contralora General de la República en conocimiento de recurso de apelación. Decisión contra la cual se interpuso recurso de revisión por la forma por el Presidente Ejecutivo del IDA, solicitud que fue declarada sin lugar. Responde a la demanda en relación con la condición de funcionario de la Hacienda Pública que ostenta el actor, lo anterior en razón de su cargo y las responsabilidades que éste le enmarca, al amparo del ordinal 8 de la ley 7248. Resume que las normativas que cita señalan que el funcionario de la Hacienda Pública es aquel puede percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir recursos, valores, bienes y derechos de propiedad del Estado, en consecuencia el manejo de los bienes que forman parte del demanio público como los terrenos de la reserva Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo se debe incluir dentro de los supuestos que establece la normativa sobre la conformación de la Hacienda Pública, en consecuencia le resulta de aplicación el numeral 71 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la República en relación a la conducta del actor Valverde Castro al suscribir en su condición de Administrador Subregional de Talamanca del INDER, el oficio OSTA-080-200 del 23 de febrero de 2000 mediante el cual recomienda por medio de su aprobación y firma la titulación del lote en favor de un particular, un bien que forma parte del refugio en consecuencia del dominio público, lo cual se demostró dentro del procedimiento administrativo, así como del estudio catastral emitido en oficio UE-2022-2012 del programa de Regularización de Catastro y Registro. Señala la ilegalidad del procedimiento de titulación y el daño causado. Se acredito que el inmueble que refleja el plano catastrado L-24616-1995 se encuentra dentro del Refugio Natural de fauna Silvestre Gandoca-Manzanillo. Además que de las mismas manifestaciones del actor en su demanda, se evidencia que existieron múltiples irregularidades en el procedimiento de titulación efectuado por la institución, por cuanto en apariencia ya existía otro propietario registral. Sobre los supuestos acusados en el procedimiento administrativo. Combate que el señor Valverde Castro señala que el órgano no admitió como prueba el supuesto oficio número DAJF- del 10 de agosto de 1989 emitido por la Dirección General Forestal y que el mismo no se incorporó al expediente, ni tampoco al escrito de su demanda, alega pero no presenta elemento probatorio que permita presumir la existencia de dicho documento y que además que es responsabilidad de la Administración acreditar el elenco probatorio para demostrar la verdad real de los hechos, y que el ente Contralor le trasladó la carga de la prueba. Menciona además que tanto en el procedimiento administrativo como en el escrito de contestación consideró tales alegatos sobre el oficio que no se aportó, lo cual evidencia que no hubo falta al debido proceso. Los hechos contenidos en la resolución PA-26-2010 se acreditadaron desde su criterio de forma contundente en estricto apego al debido proceso y derecho de defensa, y que se acreditó las graves faltas en que incurrió el actor en contra del bloque de legalidad, la solicitar la segregación y traspaso del terreno ubicado dentro del refugio Natural de Fauna Silvestre Gandoca- Manzanillo.

El apoderado del Instituto de Desarrollo Rural en su contestación refiere que la acción de despido del actor Valverde Castro se ejecuta en cumplimiento de una recomendación vinculante de parte de la Contraloría General de la República quien tramitó el procedimiento administrativo hasta el dictado del acto administrativo final y definitivo que dispone el despido sin responsabilidad del accionante, y que sus actuaciones administrativas obedecen exclusivamente a la ejecución de dicha orden y en observancia del principio de legalidad. Que si bien el Instituto al recibir inicialmente la recomendación vinculante, formuló recurso de revisión y reconsideración ante la Contraloría el cual fue declarado sin lugar, ejecutó la orden del ente Contralor en apego a la ley, que así lo dispone. Que el despido no obedece a un acto o acción propia del Instituto como patrono del accionante, sino a la materialización de la recomendación vinculante girada por el ente Contralor. Opone la Falta de Derecho, la Falta de legitimación pasiva así como el hecho de un tercero, como eximente de responsabilidad, aduciendo que el procedimiento lo tramitó la Contraloría General de la república y no obedeció el despido a sus propias actuaciones. Solicita se declare sin lugar la demanda en su contra.

Por su parte de la representación estatal , reitera en su contestación los fundamentos de hecho y derecho sustentados por la Contraloría General de la República, a lo largo del procedimiento administrativo seguido ante dicho ente Contralor, y que se concrecionan en el acto administrativo sancionatorio emitido; siendo los más relevantes los siguientes: Que el procedimiento administrativo sancionatorio seguido contra el actor se ajusta en un todo a derecho, y el iter procedimental no violento en modo alguno las garantías que constituyen el debido proceso, y la decisión tomada por el ente Fiscalizador se ajusta a las potestades que le sido asignadas en su Ley Orgánica, sobre todo al considerar que las funciones desempeñadas por el aquí accionante para el Instituto de Desarrollo Agrario configuran la responsabilidad prescrita normativamente para los funcionarios que administran fondos y Hacienda Pública. Considera la representación estatal que al señor Valverde Castro no le asiste el derecho en ninguna de sus pretensiones, por cuanto del procedimiento administrativo que hubo una conducta grave en perjuicio de la Hacienda Pública que le fue confiada al tratarse en la especie la titulación de un inmueble sobre el que recae la condición de bien demanial, sujeto a las características propias de esa naturaleza jurídica. Por consiguiente quedó acreditado en el procedimiento de cita, el incumplimiento del deber de probidad que es propio o inherente a la función publicada que le fue encomendada. Asimismo rechaza dicha representación el cobro de los daños y perjuicios que presuntamente le habían sido inferidos, ello en vista de que tal alegato carece de la comprobación necesaria que exige el ordinal 317 del Código Procesal Civil, y de la posibilidad configuratoria del régimen de responsabilidad del Estado que prescribe la Ley General de la Administración Público en el artículo 190 y siguientes. Rechaza además el pago de los intereses que pretende la parte actora alegando la inoportunidad de dicho extremo al no existir una condenatoria que así lo disponga, así como que dicha pretensión carece de una liquidación detallada y pormenorizada de dicho monto. De igual manera rechaza el pago de las costas pretendido por la parte actora aduciendo que la participación del Estado en este proceso judicial, ha sido de absoluta buena fe, amén de que las pretensiones de la actora, resultan carentes de todo fundamento jurídico, y que el monto de los daños pretendidos resulta desproporcionado. En apoyo de su tesis opone las excepciones de Falta de Derecho y Falta de Legitimación Pasiva, para lo cual aduce, respeto a la primera, que no le asiste derecho alguno al actor para acudir a ésta vía peticionando tales daños y perjuicios, y respecto a la segunda que el Estado no debe ser considerado parte en este proceso, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 12, aparte 5, inciso b del CPCA, cuyo texto transcribe en lo conducente. Debiendo tenerse como parte en este proceso al IDA y a la Contraloría General de la República, órgano que ésta en total capacidad legal para entablar el proceso administrativo y aplicar la sanción correspondiente a cualquier funcionario de la Hacienda Pública. Solicita declarar sin lugar la demanda, que establezca que el acto administrativo es legítimo y se ajusta a derecho. En las etapa juicio oral y público opuso el representante estatal la defensa de Caducidad, alegando que la demanda fue interpuesta a estrados judiciales fuera del plazo que establece el numeral 31 inciso 6 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y el inciso 3 del ordinal 261 de la Ley General de la Administración Pública y que al no resolverse dentro del mes, se tiene por rechazado el recurso, operando el silencio negativo, así como el numeral 39 del mismo cuerpo normativo. Refiere que la demanda fue interpuesta fuera del plazo, contado a partir de la notificación del acto final del procedimiento.

 

IV- SOBRE LA CADUCIDAD.

La representación del Estado en la audiencia de juicio oral y público en la etapa de apertura y conclusiones conforme el numeral 67 del Código Procesal Contencioso formula la excepción de Caducidad. Para tales efectos alega, que debe definirse cual es el punto de partida en que de realizarse el conteo del año que dispone el numeral 39 del Código Procesal Contencioso para interponer la demanda. Aduce que tal punto es en su criterio a partir del dictado y comunicación del acto final, por ser la actuación formal que impacta los derechos del administrado, en este caso del actor. Señala que el numeral 31 inciso 6 del citado Código y 261 de la Ley General de la Administración Pública, señalan que si establecidos los recursos ordinarios no se han resuelto en un mes se entenderá desistido y rechazado el recurso o el reclamo, por lo que desde su criterio a partir de ese mes presumiendo un acto denegatorio, inicia el plazo establecido de un año para interponer la demanda. Criterio que encuentra sustento en las resoluciones 24- 2015 y 73-2015 del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo. En punto al conflicto sometido a conocimiento de éste Colegio de Jueces, observa el Procurador que el accionante Valverde Castro peticiona en su demanda, la nulidad de los actos administrativos, PA-26-2010, de las 11 horas del 7 de abril del 2010; de las 9:00 horas del 31 de mayo de 2010; R-DC-123-2011, de las 8:00 horas del 25 de octubre de 2010; de las 15:00 horas del 18 de julio de 2011, y lo resuelto por el Instituto de Desarrollo Agrario mediante oficios PE1378-2011 y ARH-957-2011, ambos del 1 de agosto de 2011 por lo que el año debe iniciar su conteo a partir de la primera resolución que impugna del 7 de abril de 2010. En primer orden ha de indicarse que de la revisión de los fallos citados por el representante estatal, junto con el 122-2015 recién dictado por el mismo órgano jurisdiccional, se desprende que el criterio esbozados en los mismos, es precisamente que el término de un año que establece el numeral 39 del Código Procesal Contencioso, corre a partir de la comunicación del acto administrativo para efectos del empleo público, (objeto de aquellos procesos) cuando éste que le causa estado es de eficacia instantánea. No obstante en el caso concreto, el supuesto resulta diverso. El acto final del procedimiento, fue adoptado mediante resolución PA-26-2010 del 7 de abril de 2010, notificado al actor el 20 de abril de 2010, contra el mismo se formuló recurso de revocatoria y apelación en fecha 23 de abril de 2010, recursos que fueron resueltos por su orden en fechas 31 de mayo de 2010 y 25 de octubre de octubre de 2010 y notificados el 4 de junio y 1 de noviembre de 2010. Actos que fueron comunicados por el ente Contralor al jerarca del Instituto de Desarrollo Agrario el 1 de diciembre de 2010 mediante oficio 4052-2010, ordenando acoger la recomendación vinculante, quien interpone gestión de revisión contra las actuaciones formales y el ente contralor la rechaza en resolución 123-2011 del 18 de julio de 2011, la cual se notifica tanto al jerarca como al actor el 20 de julio de 2011, acto seguido el ente contralor en oficio 855-2001 reitera la recomendación vinculante respecto al despido del actor Valverde Castro. La Ley de la Contraloría General de la República, en su numeral 68, dispone de la potestad para ordenar y recomendar sanciones. "La Contraloría General de la República, sin perjuicio de otras sanciones previstas por ley, cuando en el ejercicio de sus potestades determine que un servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado en esta Ley o ha provocado lesión a la Hacienda Pública, recomendará al órgano o autoridad administrativa competente, mediante su criterio técnico, que es vinculante, la aplicación de la sanción correspondiente de acuerdo con el mérito del caso. La Contraloría formará expediente contra el eventual infractor, garantizándole, en todo momento, un proceso debido y la oportunidad suficiente de audiencia y de defensa en su favor. La autoridad competente del sujeto pasivo requerido deberá cumplir, dentro del plazo que le establezca la Contraloría, con la recomendación impartida por esta; salvo que, dentro del término de ocho días hábiles contados a partir de la comunicación del acto, se interponga una gestión de revisión, debidamente motivada y razonada, por parte del jerarca del sujeto pasivo requerido. En este caso y una vez resuelta la gestión indicada, deberá cumplir, sin dilación, con lo dispuesto en el pronunciamiento técnico jurídico final de la Contraloría, so pena de incurrir en el delito de desobediencia, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta Ley." En el sublite tenemos que el acto final 26-A-2010 dictado el 7 de abril de 2010, el mismo por su naturaleza no resulta ser una sanción de efectos instantáneos a partir de su comunicación, pues el mismo debe ser comunicado al ente u órgano patronal, en este caso al Instituto de Desarrollo Agrario a fin de que acoja la recomendación vinculante bajo pena de desobediencia. No obstante lo anterior, es clara la ley al otorgar potestad a la Contraloría para iniciar en el ejercicio de sus competencias los procedimientos administrativos contra los funcionarios de la Hacienda Pública, y consecuencia de la investigación si así lo determina ordenar y recomienda una sanción, en este caso el despido sin responsabilidad Patronal y la prohibición de ingreso y reingreso a cargos de la Hacienda Pública, misma que por su naturaleza de recomendación vinculante, al no existir una relación patronal directa con el funcionario, no puede aplicar por sí misma la Contraloría, imponiendo la ley que tal acción debe adoptarla el órgano u ente con el cual si sostiene una relación de empleo público el funcionario, lo que se traduce en que; para que el acto administrativo de despido sin responsabilidad para el Estado en contra del actor Valverde Castro surta efectos, éste debe ser acogido por el Instituto de Desarrollo Agrario en el plazo que le fije la Contraloría, pues no puede el ente Contralor imponer por sí misma la sanción se despido, pues el acto administrativo se configura en una recomendación vinculante. De la revisión de las actuaciones en el procedimiento administrativo, el ente contralor comunicó y ordenó el cumplimiento de la recomendación vinculante de la sanción de despido del accionante mediante oficio 4052 del 1 de diciembre de 2010 (folios 1848 a 1851 del expediente administrativo), por lo que es ésta la fecha de partida para que corra el año establecido en la normativa procesal Contenciosa. La acción fue interpuesta el 1 de setiembre de 2011 como se evidencia del folio 1 del expediente judicial, por lo refleja que el año no transcurrió en consecuencia la caducidad alegada debe ser rechazada, como así se dispone.

 

V- CONSIDERACIONES SOBRE EL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO

Previo a iniciar tal análisis ha de señalarse algunas consideraciones. Nuestra Constitución Política establece como derecho fundamental en el ordinal 50, a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, asimismo impone para el Estado y para los particulares el deber de brindar protección, tutela y defensa de ese derecho, lo anterior mediante el establecimiento de normas y metodologías que logren una verdadera y efectiva tutela del mismo. Para cuyo cumplimiento se ha brindado a través del ordenamiento jurídico una especial protección a la tutela del Patrimonio Natural del Estado, el que se encuentra integrado por las Áreas Silvestres Protegidas, Reservas Forestales, Zonas Protectoras, Reservas Biológicas, Refugios Nacionales de Vida Silvestre, entre otras conforme el numeral 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como por los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal que pertenecen al Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal). Los refugios de vida silvestre tienen como finalidad la protección e investigación de la flora y fauna silvestre, en especial la que se encuentra en vías de extinción, son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar, y han sido declaradas como tales, en razón de representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas y por su significado histórico y cultural. Dichas áreas son dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general En nuestro país existen tres clases de refugios de vida silvestre: a) Refugios de propiedad estatal; b) Refugios de propiedad mixta y c) Refugios de propiedad privada. Los primeros son aquellos en los que las áreas declaradas como tales, pertenecen en su totalidad al Estado, los segundos son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen algunas al Estado y otras a particulares y los de propiedad privada son aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares (artículos 58 de la Ley de Biodiversidad, 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, en relación con el 150 de su Reglamento). Dentro de las áreas silvestres protegidas, bajo la categoría de Refugio de Vida Silvestre, se encuentra el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo creado mediante Decreto Ejecutivo Nº16614, de categoría mixta; como área silvestre protegida, su superficie es patrimonio natural del Estado (Ley de Conservación de Vida Silvestre y su Reglamento, artículos 82 de la primera y 150 del segundo), el objeto de su creación lo es la protección de los recursos naturales tales como manglares, pantanos, bosques y arrecifes de valor único en la zona litoral atlántica de Talamanca; tutelar la única asociación de yolillo y orey que existe en el país, así como lograr que sobrevivan las poblaciones de especies en vías de extinción como el manatí, el cocodrilo, el caimán y diversas especies de monos y felino. De igual forma brindar protección en la franja litoral y en la zona de arrecifes del único banco natural del ostión de mangle, uno de los pocos criaderos de sábalo y poblaciones residentes y únicas de langosta. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, tratándose de refugios de propiedad mixta o de propiedad privada, se prevee la posibilidad de que tanto las personas físicas como las jurídicas puedan realizar actividades o proyectos de desarrollo y de explotación de los recursos naturales y las autorizaciones que se otorguen para realizar estas actividades deberán ser dadas con criterios de conservación y en estricta “ sostenibilidad” en la protección de los recursos naturales y se analizarán mediante la presentación de una evaluación de impacto de la acción por desarrollar. Numeral que encuentra amparo en el artículo 18 de la Ley Forestal que señala que en el patrimonio natural el Estado puede autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, en este sentido debe recordarse que las áreas silvestres protegidas, como lo es el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca -Manzanillo que constituye parte del patrimonio natural del Estado. Sobre la evolución normativa en torno al citado Refugio la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante 2009-1056 de las catorce horas y cincuenta y nueve minutos del 28 de enero de 2009, conociendo acción de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE por estimarlos contrarios a los artículos 50, 10, 11, 28, 140 incisos 3, 18 y 20, 7, 48, 69 y 89 de la Constitución Política, indicó: "V.- Sobre el historial de los decretos ejecutivos relacionados con el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA) y la inclusión- exclusión de las llamadas zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo.- Mediante Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206, de 29 de octubre de 1985, se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, estableciéndose en su artículo 6º que las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (definidas por el INVU), no estarían sometidas a las regulaciones de ese decreto.(el destacado no es del original). Posterior a ello, este artículo 6° pasó por cuatro modificaciones. Primera , (inclusión y ampliación) mediante el artículo 16 del Decreto Ejecutivo N° 23069-MIRENEM, de 21 de marzo de 1994, publicado en La Gaceta N° 65 de 5 de abril de 1994, que declaró de acceso restringido de la zona de Playa Gandoca, se derogó el citado artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, dejando sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas, entendiéndose entonces que dichas zonas estaban incluidas dentro del Refugio. (el destacado no es del original) Segunda, (exclusión y reducción) mediante el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, de 19 de setiembre del 2000, publicado en La Gaceta N° 208, de 31 de octubre del 2000, correspondiente al Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, Sector Gandoca, se derogó en su totalidad el Decreto Ejecutivo N° 23069-MlRENEM, con lo cual entró en vigencia nuevamente el artículo 6º del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, lo cual implicó una reducción del área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca - Manzanillo al quedar excluidas las áreas definidas como urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. (el destacado no es del original) Tercera, (inclusión y ampliación) mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005 se deroga el artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, dejando nuevamente sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas, y por lo tanto sometiéndolas a regulación. Con lo cual se entendió que el Refugio se tenía por ampliado. (el destacado no es del original) Cuarta, (exclusión y reducción) mediante el artículo 3° del Decreto Ejecutivo N°. 34043, publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 se reforma y vuelve a traer a la vida jurídica el artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, excluyendo las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a las regulaciones del Decreto. Además, el artículo 7° del mismo decreto N°. 34043 deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005, el cual daba cuenta del historial del artículo 6° del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG y de su reducción mediante el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE. Con lo cual se entiende que el área del refugio se veía reducida. (el destacado no es del original) Según se observa las áreas denominadas como urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo han sido incluidas y excluidas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo en varias ocasiones, por arbitrio reglamentario. VI.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas.- Este Tribunal Constitucional ya tuvo la ocasión de referirse a la constitucionalidad de inclusión de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo al área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA), mediante la sentencia número 2006-5975 del 3 de mayo de 2006 cuando se refirió al cambio que corresponde a la segunda modificación -según lo expresado en el considerando anterior: “VII.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas. En el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna -y lo señala como motivo de inconstitucionalidad-, la derogatoria del Decreto 23069-MIRENEM por el Decreto 29019-MINAE pues tácitamente redujo la extensión del Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, dado que éste último había ampliado los límites del Refugio. Analizando los decretos promulgados relacionados con el Refugio Gandoca- Manzanillo, se observa como el Poder Ejecutivo ha emitido varios en procura de regular la situación del mismo. Con el objeto de aclarar la situación actual, es conveniente hacer un recuento de los relacionados con el objeto de esta acción. Tenemos en primer término el DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). El fundamento legal del decreto está concretamente en el artículo 2 de la Ley N° 4465, pero especialmente en el artículo 18 de la Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, ya derogada, pero que en aquel momento disponía: “ Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción. Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.(... ) ”El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo. Más adelante se promulgó el Decreto DE- 29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha. Sobre el aumento y/o disminución de los límites territoriales del patrimonio forestal, este Tribunal, en la sentencia N° 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993, en la cual la Sala señaló: “... si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades sobre las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional facultado para emitir leyes. Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras. II. En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial.(...) V. En relación con la alegada violación del artículo 3 del Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América -aprobado por Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis- en relación con el artículo 7 constitucional, que en lo que interesa dice así: "Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales. Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especimenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas." Deben esas normas interpretarse en sentido restrictivo, de manera que, la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. Este artículo debe completarse con el artículo 40 de la Ley Forestal que dice: "El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida." Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo) que existe en la zona declarada como parque nacional, y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes especiales dictadas al efecto, como por los textos de las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección ( ...). ” (la negrita no es de original) Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales de un área silvestre, pero sí puede extenderlos. De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales.” De todo lo cual, se pueden derivar dos conclusiones. Por un lado, cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando es su reducción únicamente se puede realizarse vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida . Por otro lado, la derogatoria del artículo 6° del decreto ejecutivo DE-16614, incluyendo las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo implicó un aumento del territorio del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, siendo entonces que la exclusión de dichas zonas dentro del territorio del refugio implica una reducción del territorio de este. C.- ANÁLISIS DE LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD. VII.- Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE.- Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria. Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obliga a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes. Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley. Así nos encontramos por ejemplo con que la creación de impuestos, la imposición de penas, la regulación de los derechos fundamentales, y -como en este caso- la reducción de los límites de una zona protectora del patrimonio forestal del Estado, son todas situaciones donde se requiere de la intervención del legislador, pues es en el debate parlamentario donde mejor se asegura la regulación de estas materias. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales. Todo lo anterior nos lleva a concluir que el mencionado artículo 3° del Decreto impugnado -que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º disminuyendo los límites del refugio en cuestión- resulta inconstitucional. De la misma forma resulta inconstitucional el artículo 7° del mismo decreto, pues, deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005, el cual ampliaba los límites del refugio en cuestión. Además, por conexidad, resultan inconstitucionales los artículos 4° y 5° del decreto en cuestión pues estos están directamente referidos a estas áreas urbanas que se están excluyendo de los límites del Refugio, uno fijando las competencias para la descripción de dichas áreas (art.4°) y otro estableciendo la competencia del MINAE para dar el visto bueno al plan regulador de dichas áreas (art.5°). En el mismo sentido debe entenderse que el artículo 1° del decreto en cuestión resulta inconstitucional en la medida en que, al ratificar el decreto original de creación del refugio, lo hace sin excepcionar el artículo 6°, pues al no hacerlo se tendría la misma situación de reducción de los límites del refugio. VIII.- Conclusión.- Así entonces, procede la declaratoria de nulidad de los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad del artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 d el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985. La anterior declaratoria tiene efectos retroactivos a la entrada en vigencia del decreto y sin tomar especial consideración sobre supuestos derechos adquiridos, pues a todas luces, no es constitucionalmente posible haber adquirido derecho válido alguno dentro de un Refugio Nacional de Vida Silvestre. Lo anterior, sin perjuicio de que si alguna parte se siente perjudicada en su patrimonio acuda ante las instancias judiciales pertinentes a reclamar la respectiva responsabilidad administrativa. Por tanto: Se declara CON lugar la acción. Se anulan los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad el artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 d el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985 . Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- "

Del citado voto podemos extraer que el Refugio Nacional de Vida Silvestre ha pasado mediante los decretos citados, por variaciones y modificaciones en cuanto a su terreno, excluyendo e incluyendo en diferentes períodos las áreas urbanas allí existentes. Para el caso en concreto nos interesa resaltar que mediante decreto 23069 del 5 de abril de 1994 las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo, condición que se mantuvo hasta la promulgación del Decreto DE- 29019-MINAE de 31 de octubre del 2000 con el que produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo del Refugio.

 

VI- SOBRE EL FONDO

El actor pretende la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le impuso como sanción el despido sin responsabilidad patronal del Estado así como de ingreso y reingreso a la Hacienda Pública.

A- EN CUANTO A LA PRESCRIPCIÓN ALEGADA POR LA PARTE ACTORA Y LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO DE LA HACIENDA PÚBLICA CONCURRENTE.

Tal y como se ha expuesto supra, la parte actora aduce que en la especie, se ha producido la prescripción de la sanción disciplinaria impuesta por el ente contralor, a partir de los mismos criterios y conceptos que el Órgano decisor utiliza para sancionarlo; puntualiza ese alegato señalando al efecto, que tanto en la resolución mediante la que se produce el traslado de cargos, como en la resolución PA-26-2010 de las 11:00 horas del 7 de abril del 2010 se emplean criterios basados en las disposiciones que regulan la responsabilidad del funcionario de la Hacienda Pública a partir de las cuales está claro que en su caso, no existe tipicidad normativa para la aplicación de la figura de funcionario con el referido estatus, pues dentro de su actuar institucional, de sus funciones y responsabilidades no estaban las de percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir recursos, valores, bienes y derechos de propiedad del Estado. Por ello, -alega-, no es posible que se le aplique el Artículo 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, dado que nunca realizó las indicadas conductas; señala que ni siquiera tenía ningún poder de decisión en cuanto a la titulación del referido lote 8-A-858, y únicamente participó remitiendo el oficio OSTA-080-2000 a la jefatura de titulación del Instituto. Sigue alegando el actor, que esas fichas fueron elaboradas por el técnico, verificando información de campo; y que su función como Jefe Subregional era verificar que el técnico hubiese indicado toda la información necesaria para el envío de la ficha al ya mencionado Departamento de Titulación. Alega en definitiva, que la sanción que le fue aplicada es la establecida en el Artículo 81 del Código de Trabajo, la cual se encuentra prescrita de conformidad con el Artículo 603 de ese mismo cuerpo normativo. También ha indicado este Tribunal que la tesis de la prescripción que sostiene la parte actora, ha sido combatida por la representación del ente contralor indicando que los alegatos del actor son imprecisos y que utiliza una serie de transcripciones de textos tanto del traslado de cargos como de la resolución definitiva, provenientes del órgano decisor; también señala que a partir del texto del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría -el cual transcribe-, que define de manera objetiva el concepto de Hacienda Pública a partir de sus elementos constitutivos como son los fondos públicos, las potestades y las normas, lo cual en concordancia con la disposición contenida en el artículo 91 del citado cuerpo normativo, que define el concepto de fondos públicos como no solo los recursos monetarios sino además los recursos patrimoniales propiedad del Estado destinados a la satisfacción del fin público. Apunta la representación del ente contralor, que desde el punto de vista objetivo y de conformidad con los textos de las normas citadas, la Hacienda Pública está compuesta no solo por los valores patrimoniales sino también por el elemento fiscalización relacionado con las normas y procedimientos de control interno y externo, el proceso presupuestario, la contratación administrativa y la responsabilidad de los funcionarios públicos, lo cual es acorde con las disposiciones de la Ley de Administración Financiera que vinieron a modificar el ámbito regulado en el texto del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría, en lo referente al plazo de prescripción, puesto que a partir de tales disposiciones el plazo de prescripción es de cinco años para los funcionarios públicos concebidos de manera general, que infrinjan la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el ordenamiento de control y fiscalización superiores, no siendo así limitado el ámbito de aplicación de la responsabilidad administrativa exigible, únicamente al de la Hacienda Pública, la cual, en todo caso, fue perjudicada por la conducta en que incurrió el actor al suscribir el memorial que él mismo cita en su alegato para recomendar la aprobación y titulación a favor de un particular de un bien que forma parte del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, afectación que quedó demostrada en el estudio topográfico que contiene el numeral UE-2022 del 5 de diciembre del 2012 del Programa de Regularización de Catastro y Registro, que indica la ubicación del plano catastrado 7-246216-1995, de manera total, dentro de los límites de la citada área protegida, con lo que resulta manifiesto que la conducta del actor produce una afectación a la Hacienda Pública, por lo que el plazo de prescripción para sancionar esa falta es el descrito en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Por su lado, el codemandado INDER no se pronuncia sobre este particular, en tanto que la representación del Estado, manifiesta que los términos de prescripción fueron observados por el Órgano Decisor (ver plana 12 del libelo de contestación de la demanda proveída por la señora Procuradora). Al respecto, es criterio de este órgano colegiado que no lleva razón el actor al invocar en su favor la prescripción de la medida disciplinaria que le fue impuesta, debiendo en consecuencia, declarar ese alegato sin lugar en este proceso. Son razones para sustentar esta negativa, las siguientes: Primeramente ha de tenerse en claro que la prescripción, en tanto figura jurídica o instituto procesal, es una sanción que establece el ordenamiento jurídico para sancionar la inactividad de quien estando llamado a accionar, a gestionar, y en general, a atender con prontitud una gestión de su parte - dentro de un determinado asunto-, no lo hace, deja pasar el tiempo sin atender de manera adecuada y oportuna, ese deber. Surge como una verdadera sanción a la incuria de la parte quien obligada a atender una audiencia, una acción, o a completar una solicitud ante autoridad competente, no lo hace y por ello, basta el simple transcurso del tiempo para que se configure el presupuesto esencial de la prescripción. Alegada como excepción tiene la virtud de extinguir de manera inmediata el proceso, dado que de tener cabida, ello implicaría técnicamente, que el juicio carece de acción, pues intentada que fue, ésta se interpuso en contravención del tiempo normativamente impuesto para ese fin. Alegada como acción, comporta el deber procesal de la parte quien la alega, ante todo de demostrar que efectivamente, el plazo dentro del cual ha sido invocada resulta adecuado a las exigencias normativas que hacen posible su configuración, es decir, que la acción se entabla en cumplimiento de todos los requisitos que exige el ordenamiento procesal para aceptarla. De tener cabida la prescripción, como acción, comporta el efecto ya señalado, y en consecuencia, el proceso habría sido interpuesto en ausencia de acción procesal. En este supuesto, el juzgador está llamado a atender ese efecto y deberá declarar en sentencia la extinción del mismo por prescripción. Dado ese efecto, que es el esencial de este instituto jurídico, el ordenamiento jurídico y la lógica de sus alcances, exigen que sea la ley y no otro rango normativo el que venta a regular el tiempo o término que debe consumarse para ser atendida la prescripción bien como defensa o bien como acción. En el presente asunto, está claro que se trata del alegato de prescripción como acción, en razón de lo cual es preciso entrar a revisar los elementos que permiten configurar su pertinencia procesal o lo contrario de ésta. Bajo este panorama, no resulta ocioso señalar que, para este caso resulta aplicable el régimen de prescripción establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, artículo 71 de la Ley 7428, y no el que prescribe el numeral 198 de la Ley General de la Administración Pública, habida cuenta que ésta última disposición obedece a otros supuesto totalmente ajenos a los de este proceso. De conformidad con lo que dispone el artículo 71 de la norma el comentario, la prescripción de la responsabilidad del funcionario público se rige por los siguientes plazos: "Artículo 71. �� Prescripción de la responsabilidad disciplinaria. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas:

a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho.

b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio -entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo.

La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo.

Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo.

Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor prescriba, sin causa justificada. (Así reformado por el inciso a) del artículo 45 de la Ley de Control Interno, N° 8292 de 31 de julio del 2002)” .

De partida, este Tribunal considera necesario señalar que el presente asunto NO SE ESTÁ en presencia de una actuación irregular que pueda ser considerada notoria por parte del aquí actor y de los funcionarios del entonces IDA, que de igual manera fueron encausados por el ente contralor, lo que permite anticipar la conclusión que en todo momento el término que ha de observarse para los efectos del conteo de la prescripción invocada, es al que se refiere el inciso numeral b) del artículo 71, es decir, de en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo. No es ocioso señalar de manera simultánea, y de conformidad con las disposiciones de los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que efectivamente la función que realiza el actor en razón de su cargo, de Subdirector Regional del IDA, lo coloca en la condición de funcionario público responsable por la administración y resultados de los recursos públicos que están, en grado jerárquico, bajo su administración, siendo por ello un funcionario de la llamada Hacienda Pública, dado que en razón de sus funciones ejerce la potestad dispositiva de los activos y recursos públicos que destina el Estado para atender los programas de titulación de tierras que desarrolla el citado Instituto, como lo demuestra de manera ostensible el oficio OSTA-080-2000 del 23 de febrero del 2000, conteniendo la recomendación al Proceso Institucional de Titulación, para que sean inscritas parcelas a nombre de los poseedores a quienes se les ha adjudicado ese derecho. Una recomendación en ese sentido no está desprovista, como con evidente error lo aprecia la parte actora, de la potestad dispositiva de los activos y recursos públicos que le han sido confiados en razón de su cargo.
Desde luego, que este Tribunal es consciente que la posibilidad de disposición de tales terrenos no es absoluta por cuanto se trata de derechos sobre parcelas que están inscritas a nombre del IDA (hoy INDER), pero no para sí mismo, sino para que cumpla con los objetivos y fines públicos a que ese recurso está destinado, es decir, atender la necesidad de dotar de tierras a los parceleros que están conformando la base social del desarrollo rural. De ahí que el ordenamiento jurídico imponga para el actor y sus homólogos el deber de atender de manera oportuna, suficiente, adecuada y ajustada a derecho de cada programa de titulación que se materialice dentro de su jurisdicción funcional y técnica; lo cual ha de estar presente en todas las etapas del programa hasta la correspondiente entrega de los títulos de propiedad a los adjudicatarios quienes hayan cumplido a cabalidad con los requisitos de la titulación. De modo que es a través de las actuaciones de los funcionarios de rango jerárquico con que cuenta el IDA /INDER, que el Estado se asegura el cumplimiento de los fines públicos a que están sujetos tales programas de titulación. En ese sentido son corresponsables por el logro del fin público previsto, todos los funcionarios del IDA quienes participan en las distintas etapas del programa de titulación, desde el técnico que recibe los documentos, el que fiscaliza y verifica en campo, el que arma el expediente final, el que recomienda la adjudicación y el jerarca quien aprueba con su rúbrica la escritura de traspaso del bien inmueble a favor del beneficiario. Se trata de un proceso complejo en el que en cada segmento son responsables todos cuantos participen de la consumación del trámite hasta la obtención del título de propiedad a favor de tercero beneficiado. En ese contexto, el aquí actor es no sólo un funcionario público sujeto al régimen jurídico propio del Derecho Público, en el cual la responsabilidad administrativa es uno de los elementos consustanciales al cargo que se acepta ejercer, sino que de manera palmaria resulta ser un funcionario de la Hacienda Pública en tanto a partir de su criterio y recomendación, se produce la posibilidad y hecho material efectivo de constituir en adjudicatario de un derecho de propiedad a un tercero desposeído, propiedad que hasta el momento de la titulación era del Estado costarricense, y que amen del criterio con recomendación emitido de manera conjunta por los jerarcas regionales (uno de los cuales es el actor), pasa al patrimonio de un particular. Ese traslado patrimonial no sería posible sin la existencia de un criterio que recomiende el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para constituir en titular de un derecho a quien antes era un desposeído. De manera que en estos programas de titulación de tierras que adjudica el IDA, se encuentran presentes, a lo largo de todos y cada uno de los segmentos preparatorios de la decisión que deba adoptarse, tanto la administración de fondos públicos como la facultad dispositiva de bienes de la Hacienda Pública en la forma que ha definido el legislador esos conceptos de la siguiente manera en la Ley N° 7428 Orgánica de la Contraloría General de la República. Obsérvese lo siguiente:

“ Artículo 8.- Hacienda Pública. La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos. (... ) ”(transcrito en lo conducente).

“ Artículo 9.- Fondos Públicos. Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos. “

A partir de tales conceptos resulta claro que en el actor concurre la condición de funcionario público responsable por la custodia, administración y disposición de fondos, recursos y bienes públicos, lo que lo hace de manera simultánea, evidentemente responsable en el marco de la normativa transcrita, y desde luego que el término de prescripción para corregir, enmendar o sancionar su conducta por sus actuaciones respecto a los citados bienes y recursos públicos, no es otro que el previsto en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y no, el del Código de Trabajo como con evidente error lo ha alegado dicha parte. Si bien el actor no señala en su alegato fecha alguna, es menester señalar que en la prueba aportada el proceso se desprende la existencia del informe DFOE-PGAA-RH-3-2008 elaborado por la Gerencia de Servicios Públicos, Generales, Ambientales y Agropecuarios de la Contraloría General de la República que investiga preliminarmente las actuaciones que posteriormente se le atribuyen al actor Ricardo Valverde Castro, así como las gestiones realizadas en fecha 20 de marzo de 2009 (folio 95 y 96 del exp. admvo) por parte del ente Contralor, que anteceden al auto que da inicio al procedimiento administrativo seguido en contra del actor, del 10 de julio de 2009 que se notifica al accionante Valverde Castro el 30 de julio de 2009, lo que pone de manifiesto que una vez que el ente contralor tuvo conocimiento del hecho que se le atribuye al actor, inició el procedimiento administrativo en menos de año, sin que transcurriera los cinco años establecidos por la norma. Por lo expuesto, se declara sin lugar la acción de prescripción intentada.

B- SOBRE EL DAÑO AL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO y C- SOBRE LA LEGISLACIÓN A LA FECHA DE LA TITULACIÓN. Afirma el actor que se demostró dentro del procedimiento administrativo que el lote 8-A-858 no pertenecía al Estado, ya que del montaje de planos, se tiene certeza de que el inmueble que describe el plano catastrado L- 246216-95 a nombre del señor Chacón Acuña se traslapa con el inmueble L- 119930-93 que pertenecía a la señora Isabel Garita Jiménez, por lo que la titulación a nombre de Chacón Acuña resultaba improcedente por no ser propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario, ya que doña Isabel en el año 2003 traspasa su propiedad a Mambotel BB S.A. Aduce también que la resolución sancionatoria es nula porque existía legislación que amparaba la titulación realizada, conforme los decretos ejecutivos números 18220-MAG y 16614-MAG, artículos 5 y 6 los cuales se encontraban vigentes al momento de la titulación, además de la Dirección General Forestal que no tuvo objeción para la entrega de títulos en el área de refugio por haberse iniciado el proyecto de titulación antes de la ley 7032. Aunado lo anterior que en el oficio CZ-286-03 emitido por el Ministerio del Ambiente y Energía indica que el área contenida en el plano madre L- 119930-03 dentro de la cual se encuentra el lote 8-A se ubica en zona Residencial Urbana del Refugio Nacional de Vida Silvestre por lo cual no existía prohibición para titular. Criterio de este Colegio de Jueces No se demostró dentro del procedimiento administrativo que el lote 8-A-858 se encuentre fuera de los terrenos que podían ser titulados. De la revisión de la prueba, inclusive técnica aportada a este proceso, no se puede concluir que el terreno adjudicado no era parte del Patrimonio Natural del Estado como lo expone el actor, por el contrario. De tales elementos probatorios no es posible extraer que el lote 8-A-858 titulado a nombre de Emigdio Acuña Chacón se traslape con la propiedad que le fuera titulada a doña Isabel Garita. De los hechos acreditados, se tiene que mediante decreto ejecutivo 18220 de 1988 se ordenó el traspaso en favor del Instituto de Desarrollo Agrario del parte del Estado, de terrenos a fin de llevaran a cabo proyectos de titulación, en concreto 70000 hectáreas, entre éstas terrenos ubicados en el Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca Manzanillo creado mediante decreto 16614 del 1 de julio de 1985, tal inmueble fue traspasado mediante escritura pública el 16 de octubre de 1988, y con la finalidad de llevar cabo el proyecto de titulación se autorizó al Catastro Nacional para realizar la cartografía catastral y el registro de oficio de los planos individuales. Para fecha, además, mediante convenio suscrito entre el Ministerio de justicia y la Asociación de los Nuevos Alquimistas, se acordó una cooperación mutua para proceder al reconocimiento de los poseedores de la zona de Manzanillo de los terrenos que ostentaban en esa condición y el uso racional de los recursos naturales y la protección de los mismos. Es así como mediante resolución de las diez horas del veintiséis de octubre de 1989 el Director del Catastro Nacional plasma algunas metodologías a seguir para coadyuvar en el proceso de confección e inscripción de los planos. El IDA inicia el proyecto de titulación y es así como en el año de 1994 traspasa de su finca 7039050 a doña Isabel Garita Jiménez con base en el plano catastrado L-119930-93 inmueble con un área de 11 ha 5141.24 m2 en la zona de Gandoca- Manzanillo, la cual se inscribe el 12 de mayo de 1994 bajo el folio real 00061667-000. En el mes de febrero del año 1995 se confecciona e inscribe plano catastrado L- 246216-95 en el cual se consigna propiedad del IDA a traspasar Emigdio Chacón Acuña con un área de 642.58 m2. Para el 29 de abril de 1996 se adopta por parte de nuestro Órgano Legislativo la ley 7599 de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, la que disponía en su artículo 8 "El Ministerio del Ambiente y Energía autorizará, al Instituto de Desarrollo Agrario, la titulación en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras, en favor de los poseedores que, al entrar en vigencia esta ley, tengan ya más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños. Para ello, no se requerirá reducir el área afectada. La titulación estará sujeta a que el titulante respete las prohibiciones y limitaciones establecidas en las leyes vigentes, lo cual deberá constar en el documento respectivo. Para los efectos de esta ley el Poder Ejecutivo podrá autorizar la titulación en las zonas limítrofes del país comprendidas después de los doscientos metros, contados desde la frontera. La franja fronteriza de doscientos metros, se considerará inalienable y no susceptible de adquirirse por denuncia ni posesión. Por seguridad nacional, no se autorizará el otorgamiento, la inscripción ni la titulación de tierras en favor de extranjeros, en las áreas comprendidas dentro de los cinco kilómetros contados a partir de la línea fronteriza. Se autoriza a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica para que traspase, al Instituto de Desarrollo Agrario, los terrenos con aptitud agropecuaria que administre, a fin de que puedan ser titulados de conformidad con los requisitos establecidos en esta ley." No obstante mediante voto 2988 del 23 de abril de 1999 la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional el citado ordinal 8, fallo en el cual dispuso: " Se declara con lugar a la acción. En consecuencia, se anula el artículo 8 de la Ley No 7599, Ley de Titulación en Reservas nacionales, del veintinueve de abril de mil novecientos noventa y seis. Esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma aclarada declarada inconstitucional. Se dimensionan los efectos de esta sentencia, en el sentido de que son derechos adquiridos de buena fe, las titulaciones de tierras declaradas con lugar e inscritas antes del 16 de mayo de 1997 fecha en que se publicó el primer aviso de la interposición de esta acción en el Boletín Judicial, siempre y cuando, a esta fecha ya hubiere transcurrido el término de tres años contados a partir de la fecha de la sentencia. En estos casos, deberá el Estado proceder a expropiar de forma inmediata los terrenos titulados y si no fuera así, deberá interponer las acciones ordinarias necesarias para revertir las titulaciones. También serán derechos adquiridos de buena fe, toda mejoras introducida antes del 16 de mayo de 1997 en los terrenos ubicados en las áreas protegidas y fronterizas, todo ello sin perjuicio de los daños y perjuicios que deberán demandarse, en su caso, en la vía ordinaria. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo “ . Resolución que fue publicada en la Gaceta número 126 del 30 de junio de 1999. No obstante lo anterior en la oficina Regional de Talamanca en el año 2000 en la cual el accionante Valverde Castro ocupaba el cargo de Administrador Regional se inicia trámite de titulación a nombre del beneficiario Emigdio Chacón Acuña, quien procede al llenado del formulario impreso o boleta proporcionado por la Institución, misma en la cual se consigna información relativa al proyecto de titulación de la finca del folio real 7039050-000 propiedad del citado Instituto con fecha 21 de febrero del año 2000 y que el beneficiario cuenta con el plano catastrado número L- 246216-95 con una medida de 642.58 m2 con un frente a calle de 19.76 m2, ubicado en la provincia de N°7, cantón 4, distrito n° 2 con un precio de C 5000, y que se refiere a la parcela número 8-A-858, indicándose en dicho formulario de forma impresa en su parte superior que el fundamento que da origen a dicho tramite y boleta es la ley 7599 (folio 100 del tomo I del expediente administrativo) , en el mismo formulario el señor Chacón Acuña rinde declaración jurada de posesión y acepta la segregación que a su favor hace el I.D.A. en los términos a que se refiere la Ley 7599 del 9 agosto de 1996 ( folio 100 del tomo I del expediente administrativo), estos formularios fueron tramitados en la Regional de Talamanca por el funcionario del Instituto de Desarrollo Agrario técnico Marco Zúñiga Montero, posteriormente éste procede junto con otras fichas a entregarlas al Administrador Subregional, señor Ricardo Valverde Castro y éste mediante oficio OSTA-080-2000 de fecha 23 de abril de 2000 en su condición de Administrador Sub-Regional de la Oficina Regional de Talamanca del Instituto de Desarrollo Agrario remite en conjunto con otro funcionario, recomendación al Jefe de Titulación de dicho Instituto, señor Gilberto Rodríguez Soto junto con 42 fichas del proyecto BIRF-2674-CR e indica “ para su trámite respectivo a fin de realizar la firma de protocolo el próximo viernes 10 de marzo en la Sub- Regional Talamanca, asimismo se le informa que se está invitando a firmar protocolo a 24 beneficiarios de la Ley 2825 que había sido previamente convocados en firmas anteriores “ dentro de las cuales se encuentra la del lote 8-A-858 con una medida de 642. 58 m2 a nombre de Emigdio Chacón Acuña. El funcionario Gilberto Rodríguez Soto en su condición de Coordinador de Programas de Titulación del Instituto de Desarrollo Agrario acogiendo la recomendación de la oficina Regional de Talamanca según oficio OSTA -080-2000 y el visto bueno de la Región Huetar Atlántica solicito segregar y traspasar cuarenta y tres lotes y parcelas que describe en su misiva por reunir los poseedores las condiciones y requisitos legales exigidos en la ley 7599 del 9 de agosto de 1996 y remite a la Junta Directiva de la Institución a fin de que se someta a conocimiento, ésta mediante sesión número 20-2000 del 6 de marzo de 2000 acordó segregar y traspasar a nombre de Emigdio Chacón Acuña el lote 8-A-858 con una medida de 542.58 m2 lo que genero la inscripción de la finca al folio real 091734-000 a nombre del señor Chacón Acuña. El accionante aporta al proceso judicial en colaboración a su defensa copias de una boleta (folios 184 y 185 del expediente judicial) e informa que éstas son los formularios mediante los cuales el Jefe Subregional realizaba recomendación explícita. Prueba que en nada desvirtúa los hechos atribuidos, pues como se indicó supra en la boleta utilizada para la titulación de la parcela 8-A-858 se consignaba claramente que el trámite se realizaba en fundamento a la ley 7599. El actor acepta en esa sede que el terreno representado en el plano L-246216-95 se encuentra ubicado en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca y aún cuando se dio la titulación, el mismo para esa fecha ya pertenecía un tercero. De la revisión de la prueba documental y expediente administrativo tal argumento no lo esgrime en el procedimiento administrativo ante el ente Contralor, sino hasta cuando se se encuentra pendiente de conocer el órgano decisor, el recurso de apelación contra el acto final. Como se indicó líneas atrás, alega que el terreno era para el año 2000 de un tercero por lo cual no hay afectación al patrimonio natural del Estado. Lo cual no es de recibo, pues no solo tal afirmación carece de prueba, y la existente es contradictoria, sino que además se incumple con lo dispuesto en el voto constitucional 2988 del 23 de abril de 1999 como se expone en este fallo. Se aporta al procedimiento administrativo y judicial prueba técnica que pretende acreditar la existencia de un traslape entre los planos L-119930-93 que representa la propiedad inscrita a nombre de Isabel Garita desde el 12 de mayo de 1994 y el plano L-246216-95 que respalda la finca que finalmente se le adjudicó a señor Chacón Acuña. El señor Jimy Garita Hernández en su condición de Jefe de Área de topografía del IDA indica en su oficio AT- 795-210 que el plano del año 95 se traslapa con el plano de 1993, y lo representa en el plano que de seguido se adjunta a su nota, donde marca el lote del señor Chacón Acuña en tinta negra, frente a la calle, en el lindero norte de la propiedad de doña Isabel (folios 1878 y 1881 del expediente administrativo) lo que se representa casi en similares términos en el montaje de planos agregado al folio 27 del expediente judicial. Por su parte el perito nombrado en sede judicial en su informe de folios 218 a 221 del expediente judicial, -lo que respalda con su declaración en juicio oral, (Fernando Quintanilla Molina)- ubica concretamente en el plano-mosaico de folio 200 el lote 8-A-858 del señor Chacón Acuña, identificándole como 10, pero lo localiza dentro de la propiedad de doña Isabel, emperto no coincide con la ubicación dada por el funcionario Garita Hernández. De la prueba que consta en el expediente administrativo aportada por el actor, se evidencia el montaje que hizo el encausado Marco Montero Zúñiga figura que según su dicho es copia del plano mosaico del Centro de población de la localidad de Manzanillo visible a folio 1014 del expediente administrativo, donde se identifica una propiedad como de Isabel Garita en la parte inferior hacia el centro de la figura, pero no se identifica el lote adjudicado al señor Acuña Chacón, se aporta como prueba además el oficio CA-288-03 del SINAC donde refieren que el plazo del año 2003 que ahí se indica está a nombre de Mambotel BB S.A., y que éste pertenece al lote 10 y proviene del plano L- 119930-93 a nombre de Isabel Garita. Se allegó al proceso, copia de un proceso interdictal interpuesto por el señor Acuña Chacón contra el representante de Mambotel BB S.A. el cual se declara sin lugar al acoger la caducidad, sin que se discuta por el fondo de lo denunciado. Todas estas probanzas, lo que reflejan en criterio de éste Órgano Colegio es una inconsistencia en la información, que no arroja claridad y certeza sobre la condición del lote adjudicado al señor Acuña Chacón. Aunado a lo anterior, al momento de la recomendación para la titulación el actor, no realizó investigación, ni revisión ni cuestionamiento alguno, pues estaba claro que la parcela se encontraba a disposición para ser adjudicada previo el trámite administrativo, es importante señalar al accionante, tal y como lo evidencio el entre contralor, que éste proceso no es para que se determine si existen conflictos de titulación entre terceros, y no hay en este momento sentencia judicial que permita dar certeza que efectivamente la parcela adjudicada era de un tercero para el año 2000, cuando le fue adjudicada al señor Acuña Chacón, como lo afirma el accionante, quien tiene la carga probatoria conforme el numeral 317 del Código Procesal Civil que resulta de aplicación conforme el numeral 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo, por lo que si el actor afirma en su demanda, que el terreno adjudicado era de un tercero, le corresponde la carga probatoria, la cual no puso a disposición de éste Colegio de Jueces a fin de tener certeza que el terreno adjudicado no era del Patrimonio Natural del Estado, sobre el cual había prohibición expresa para su titulación, como de seguido se analiza. Es importante señalar en este proceso, que los cargos que se le atribuyen al actor, son claros; participación en la titulación en favor de un tercero de un terreno Patrimonial Natural del Estado sin norma legal que lo amparara, la cual había sido declarada inconstitucional. El actor arguye que al momento de la titulación de la parcela 8-A-858, existía normativa que lo amparaba para tal actuación, afirmación que carece de todo sustento jurídico. Si bien se encontraban vigentes algunos decretos ejecutivos que atienden lo relativo a la creación, protección, delimitación del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, así como la existencia de la resolución del Director del Catastro, el oficio DAFJ-7459-89 y un convenio entre el Ministerio de Justicia y una Asociación de Pobladores de Gandoca (ANAI), referido éste al tema de la colaboración para el desarrollo del Proyecto de Titulación en la zona y su protección y manejo. Tales instrumentos, fueron creados y aprobados para atender circunstancias temporales distintas a las del año 2000, cuando se dio la titulación de la parcela. Resulta de interés para el proceso traer a cita, las razones dadas para declarase la Inconstitucional del numeral 8 de la Ley 7599;

"III.- Consideraciones preliminares. De previo a entrar a examinar el fondo de la acción, es preciso hacer algunas consideraciones sobre las zonas protegidas que se pretenden titular en la norma de estudio (franja fronteriza, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras).

Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuanto ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991) La conformación de áreas protegidas bajo las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a la imposición de un Régimen de propiedad Pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de un régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público de propiedad Estatal. El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En cuanto a las reservas forestales existe una gran necesidad de proteger las especies maderables no solo por el valor en sí de las mismas desde el punto de vista económico, sino también porque algunos de ellos tienen gran valor científico y son estas especies vegetales parte de los recursos naturales renovables pero que dejarán de serlo en la medida en que se vayan extinguiendo. Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos. Fue en virtud del Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, en su artículo 1 que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua. Declaratoria que obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Area de Conservación Tortuguero,los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín. En este mismo sentido, los refugios de vida silvestre son definidos en la Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, en el artículo 35 inciso ch), como "aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna silvestre." Dichos sitios tienen como fin primordial la protección de las especies de flora y fauna en extinción y que poseen entre otros valores, un gran valor científico, de ahí el interés de conservarlos. Con su conservación se pretende garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, sus poblaciones y hábitats, y dar oportunidad para realizar actividades de tipo científico, educativo y recreativo, cuando no vayan en detrimento de los objetivos de cada refugio. Dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la biota puede ser muy variada dependiendo de la diversidad de asociaciones naturales existentes dentro del refugio, según la variedad de condiciones geográficas locales, lo que significa apreciar las diferencias que provienen de una diversidad en condiciones geológicas, edáficas, topográficas y de actividad animal y humana, de ahí que se haga necesario la protección legal de estas áreas y de las demás constituyentes de la propiedad agraria forestal". No puede obviarse como lo pretende el actor, de la existencia de una resolución de la Sala Constitucional en la cual al declarar inconstitucional la norma de cita, elimina toda posibilidad de titular terrenos en Refugios de Vida Silvestre sin excepción alguna, la cual no podría considerarse por disponerse anterior a dicho voto, por normas infralegales, convenios, resoluciones o criterios (oficio DAFJ-747-89), o más grave aún, proceder a realizar trámites de titulación, cuando las mismas boletas o formularios en que se realizaron dicho trámites, consignan que los mismos se realizan al amparo de la ley 7595, misma sobre la cual ya se había pronunciado la Sala Constitucional exactamente un año antes de que el señor Valverde Castro emitiera el oficio OSTA -080-2000 recomendando la segregación y traspaso de un terreno ubicado dentro del Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, el cual para el 23 de abril de 2000 conforme el decreto ejecutivo 23069 del 5 de abril de 1994 vigente hasta el 31 de octubre de 2000 se encontraba incluido dentro de la zona del Refugio. Conforme lo anterior, señala vicios en la motivación de la resolución del ente Contralor que le impuso la sanción, sin que sus argumentos encuentren respaldo ni probatorio ni normativo, en consecuencia deben ser rechazados.

D- INDEFENSIÓN DE LA PARTE POR RECHAZO DE PRUEBA OFRECIDA. Acusa violación a un proceso que debió ser ajustado a derecho y en garantía de la averiguación de la verdad real de los hechos, con relación a la valoración del oficio Dirección General Forestal DAJF-747-89 del 10 de agosto de 1989 del cual se hace referencia en la resolución catastral del 26 de octubre de 1989, en cual se pronunció no tener objeción para la entrega de títulos en el área del refugio por haberse iniciado la titulación antes de la Ley 7032. Señala que el órgano director del procedimiento no tomo en cuenta el citado oficio, por referir que no tenía acceso al mismo, indicando que no se logró demostrar por el actor su existencia, trasladando la carga de la prueba al actor lo cual correspondía a la Administración no al investigado, cuando su contenido se desprendía de la resolución de las 10:00 horas del 26 de octubre de 1989 del Director del Catastro Nacional, el cual debió ser tomado en cuenta al momento de resolver. Concluye que es un caso de persecución laboral que le ha generado daños y perjuicios. Acusa una violación al debido proceso por no haberse evacuado y valorado prueba esencial para su defensa. Lo cual en criterio de ésta Cámara de Jueces no se ajusta al mérito de los autos. La mención de tal oficio dentro del procedimiento administrativo nace de la resolución dictada el 26 de octubre de 1989 por el Director de Catastro Nacional, misma de la cual se gestionó su localización el órgano decisor como se evidencia de los oficios 345-2010 y 0859 los cuales dirige a la Dirección Ejecutiva del SINAC y la Directora General del Archivo Nacional quienes responden de forma negativa las misivas, al no tener el citado documento lo cual pone en conocimiento de las partes el órgano decisor, oportunidad en que el actor no presentó el documento ante la imposibilidad de la Contraloría de localizarlo e introducirlo al procedimiento administrativo. De forma clara explica y justifica la Contraloría tanto en su acto final como definitivo, en el acto administrativo número PA-26-2010 dictado dentro del procedimiento administrativo en sus resultandos 13 a 18 señala las gestiones que se realizaron durante la tramitación del citado procedimiento respecto a la obtención del oficio 747-89 del 10 de agosto de 1989, y ante el resultado negativo, señala también que se advirtió a las partes de las gestiones infructuosas y que les concedió una plazo a las partes que se manifestarán al respecto, plazo en el solo acudieron ante el órgano contralor otros encausados, no el señor Valverde Castro quien no se manifestó. Si bien en su descargo en el procedimiento menciona la resolución del 26 de octubre de 1989 del Director del Catastro Nacional quien a su vez refiere a la existencia y contenido del oficio 747-89 del 10 de agosto de 1989, no aporta el actor el citado oficio en el procedimiento administrativo, que según su dicho echa de menos, y debió valorar la Contraloría en el procedimiento, lo cual no realizó. Al respecto, esencial es indicar, que de las pruebas que se aportan en el procedimiento administrativo y así se acreditó en los hechos, el órgano contralor realizó gestiones a fin de obtener el citado 747-89 del 10 de agosto de 1989, sin embargo todas y cada una de las gestiones realizadas no obtuvieron un resultado positivo, pues las dependencias a las cuales se le solicitó no tenían en sus archivos dicho documento, razón por la cual se pone en conocimiento de los encausados en el procedimiento administrativo entre estos el actor Valverde Castro de tal circunstancia, empero no se aportó al procedimiento el documento por parte de éstos, lo cual acusa el actor como un vicio del procedimiento al señalar en su demanda indefensión por rechazo de la prueba ofrecida. De la revisión de los autos, no se extrae que durante el procedimiento se haya aportado por el actor dicho oficio 747-89 ni tampoco que haya solicitado expresamente su obtención, por el contrario al mencionarse en su descargo de la resolución del Director de Catastro y de la existencia de citado oficio, es que en forma acuciosa el órgano contralor realiza solicitudes expresas para su obtención, lo cual no fue posible, empero tampoco fue aportado por el actor Valverde Castro, hasta la etapa de juicio. Acusa un vicio en el procedimiento, que en criterio de ésta Cámara de jueces, no es tal, que la Contraloría no tenía interés en verificar la verdad real de los hechos, lo cual este Tribunal no comparte, pues se evidencia la diligencia del órgano decisor en el procedimiento, y queda de manifestó que el actor Valverde Castro durante el mismo no se pronuncia sobre la imposibilidad de su obtención o bien realiza gestiones para su localización. Por lo que no tiene asidero alguno tal argumento. Véase que la Contraloría llevo a cabo todas y cada una de las etapas del procedimiento en resguardo del derecho fundamental del actor al debido proceso, se le puso en conocimiento de la prueba, se le otorgó oportunidad de ofrecer prueba y realizar descargos respecto a los hechos atribuidos, se llevó a cabo la audiencia oral y pública para la evacuación de la prueba y se le atendieron todas las gestiones realizados por el señor Valverde durante el procedimiento, por lo cual no es aceptable su argumento respecto a que el ente contralor no realizó gestiones a fin de determinar la verdad de los hechos, lanza un argumento el actor, sin que señale en concreto cuales son esas conductas a excepción del oficio 747-89. De la revisión del acto final PA-26-2010 del 7 de abril de 2010 en concreto en el folio 1402 del tomo II del expediente administrativo, el órgano decisor emite criterio al respecto, indicando que si bien no se localizó el oficio DAJF 747-1989 por lo cual no puede tenerse por acreditado lo que dicho oficio señala, la titulación que se discute se dio en el año 2000, por lo que no tiene vinculación temporal con los hechos que se discuten en el procedimiento, por lo cual no es posible su discusión. Citado lo anterior, se desprende que el alegato de indefensión del señor Valverde Castro sobre este punto en concreto, carece de todo asidero. El ente contralor gestionó la obtención del oficio, ante la imposibilidad lo pone en conocimiento de las partes y les otorga plazo. El actor no aporta el oficio al procedimiento administrativo, no obstante ante el alegato en sede administrativa, el órgano decisor sí analiza el tema y motiva la decisión de no tomar en cuenta dicho documento, primero porque no le consta su contenido, y segundo porque se expidió en el año 1989, y los hechos que se le atribuyen al actor datan del año 2000, fecha para la cual existía un panorama jurídico diverso al del 1989. El actor hasta la etapa de juicio presenta el citado oficio DAJF-747-89 del 10 de agosto de 1989 como prueba para mejor resolver y en tal condición lo admitió este Tribunal. De su revisión se extrae que efectivamente refiere a un escenario normativo tanto legal como reglamentario del año de 1968 y del año 1985 y los hechos que se le atribuyen al actor, la titulación de una parcela en fundamento a la ley 7599 promulgada el 29 de abril de 1996 declarada inconstitucional su ordinal 8, mediante voto 2989 del 23 de abril de 1999 por la Sala Constitucional, datan del año 2000, lo cual de forma evidente refleja que tal oficio no tiene la trascendencia ni en el procedimiento administrativo y ni este proceso judicial que el actor Valverde Castro pretende darle. El oficio en análisis expone circunstancias que según el Director General Forestal para el año de 1989 permiten hacer entrega de los títulos como parte del proyecto Desarrollo Agrícola de la Zona Atlántica, lo que para esa época podría dar sustento a titulaciones que realizaba. No obstante la conducta atribuida por el ente contralor, es precisamente que recomienda la titulación de una parcela en fundamento a la ley 7599, de la cual se había declarado inconstitucional el ordinal 8 que permitía la titulación entre otros en Refugios de Vida Silvestre como el de Gandoca- Manzanilla, no en fundamento a la normativa que se cita en dicho oficio. El procedimiento administrativo seguido, tiene como origen que el actor recomendó la titulación de la parcela 8-A-858 en fundamento a una norma anulada por inconstitucional, causando un perjuicio al Patrimonio Natural del Estado, cuadro fáctico totalmente diverso y alejado de lo que se dispone en dicho oficio. En consecuencia no observa ésta Cámara de Jueces preterición de prueba en el procedimiento administrativo, ni circunstancia procesal en relación al citado oficio que arroje como consecuencia indefensión, por lo que el alegato debe ser rechazado. De lo expuesto supra, y no acogiéndose los alegatos de nulidad de los actos sancionatorios dictados por la Contraloría mediante los cuales se impone la sanción cuestionada, tampoco es procedente la anulación de los actos administrativos que se cuestionan del Instituto de Desarrollo Agrario, por ser los mismos consecuentes de la decisión del ente Contralor.

VII- SOBRE EL EXIMENTE DE HECHO DE UN TERCERO ALEGADO POR EL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO La representación del Instituto de Desarrollo Agrario en la etapa de juicio oral y público alega como eximente de responsabilidad el hecho de un tercero, al señalar que las actuaciones que reclama el actor Valverde Castro provienen de la Contraloría General de la República, quien tramitó el procedimiento administrativo e impuso la sanción del despido, y el Instituto al estar en desacuerdo formuló gestión de revisión contra el acto administrativo que dispuso la sanción el cual fue rechazado por el ente Contralor, en consecuencia su representado se supedito a obedecer la recomendación vinculante por así disponerlo la ley bajo pena de desobediencia. Argumento que debe ser rechazado. En las pretensiones se aprecia que el actor solicita la nulidad de dos oficios del Instituto demandado PE 1378-2011 y ARH-957-2011 ambos fechados 1 de agosto de 2011 mediante los cuales el Instituto dispuso el despido sin responsabilidad del actor Valverde Castro, aunado a lo anterior, si bien los numerales 68 y 69 de la Ley Orgánica disponen lo relativo a la vinculancia de la recomendación de la Contraloría y el deber de obediencia en este caso del Instituto , no puede soslayarse que la relación laboral existente del actor lo era con el Instituto de Desarrollo Agrario.

VIII- SOBRE LAS PRETENSIONES Solicita que consecuencia de la nulidad de los actos administrativos que le imponen la sanción, se le reinstale en definitiva en su puesto, el cual ocupa en la actualidad, en amparo de medida cautelar concedida en este proceso. Conforme lo expuesto supra, no siendo de recibo los alegatos opuestos contra la legalidad de los actos administrativos sancionatorios, no apreciándose nulidad alguna, no resulta procedente por no existir nexo de causalidad alguna, la reinstalación en su cargo, la cual se rechaza. En relación de los daños y perjuicios . Solicita se condene a la Contraloría General de la República y al INDER (no al Estado) al pago de los gastos en que incurrió por los viajes y hospedaje para atender el procedimiento administrativo. Afirma que se le ocasionó daño físico y psicológico por el estrés vivido durante todo el proceso de gestión de despido y que vive al momento de la interposición de la demanda y al ver en peligro su trabajo de más de 27 años de servicio, y finalmente reclama un daño moral objetivo en razón de la afectación a su nombre y honor por los comentarios que se generaron por los hechos que se investigaban en el procedimiento administrativo. En los mismos términos de la pretensión de reinstalación al no acogerse la nulidad de los actos administrativos sancionatorios, por encontrarse ajustados a derecho, no existe el nexo de causalidad necesario para el reconocimiento de los daños y perjuicios, desde su criterio consecuentes de tales conductas formales administrativos, por lo que tal pretensión también debe ser declarada sin lugar.

IX- SOBRE LA PETICIÓN DEL ESTADO (folio 117) La representante del Estado en su libelo de contestación de la demanda, en concreto, cuando opone la excepción de Falta de Derecho, solicita se condene al actor al pago de los eventuales daños y perjuicios ocasionados con la impugnación de los actos administrativos. No obstante de la revisión de las actuaciones de la Representación del Estado en el proceso, no se desprende que haya incoado contrademanda contra el actor, lo cual torna en improcedente la citada pretensión.

X- SOBRE LAS EXCEPCIONES OPUESTAS La representación del Estado y del Instituto de Desarrollo Agrario opusieron la defensa de Falta de Legitimación Pasiva. El primero alega que no debe ser tenido como demandado conforme el numeral 12 aparte 5 inciso b), en razón de que al ente Contralor le ha sido dada competencia Constitucional para que en el ejercicio de ésta, pueda instruir procedimientos y la recomendación de la eventual sanción, y según su criterio en el caso concreto en ente fiscalizado es el IDA, y no habiendo tenido participación alguna en el procedimiento, ni en las actuaciones que se reclaman por parte del actor, de acogerse tal defensa. De la revisión del numeral 12 aparte 5 del Código Procesal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, se impone que cuando se cuestione la conducta del ente contralor relacionado con el ejercicio de su competencia constitucional y legal, debe traerse como demandado al proceso conjuntamente al Estado, en consecuencia la integración del Estado en esta Litis como lo ordenó el Tribunal de Apelaciones, y así lo considera este Tribunal, se da por imperativo legal, en la especie, efectivamente de las pretensiones se extrae que las los actos administrativos cuestionados fueron dictados por el ente Contralor en el ejercicio de su competencia constitucional y legal, por lo que la defensa debe ser rechazada. Respecto a este misma defensa opuesta por la representación del Instituto, debe también ser rechazada. Debe observarse que por parte del accionante se cuestionan actos de dicho Instituto, y en lo esencial la relación laboral existente del accionante es con el Instituto de Desarrollo Agrario, quien por imperio de ley debe acoger la recomendación vinculante del ente Contralor, no obstante la misma ley de otorga el derecho a recurrir el acto sancionatorio, como en el caso concreto lo cual hizo el jerarca, por no compartirlo. Sin embargo es el patrono exclusivamente el que debe finalmente (aún en obediencia de recomendación vinculante) aplicar la sanción de despido, razón por la cual no puede excluirse al Instituto de la relación jurídico material que se discute. En relación a la Falta de Derecho opuesta por los demandados, la misma debe acogerse. De los considerados supra desarrollados, se extrae que no lleva razón el actor en sus señalamientos de nulidad de los actos administrativos sancionatorios, los cuales carecen de los vicios que le acusa el accionante, por el contrario se determinó que los mismos se encuentran ajustados a derecho y al mérito del cuadro fáctico atribuido al accionante. No le asiste razón en sus pretensiones anulatorias, ni tampoco en las indemnizatorias ni de reinstalación, por ser éstas consecuencias directas de la eventual anulación de los actos sancionatorios, los cuales al declararse dictados conforme a derecho, deben ser rechazadas.

XI- SOBRE LAS COSTAS De conformidad con los ordinales 119, 193 y 194 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se impone resolver este proceso condenando a la parte actora al pago de ambas costas, esto así en aplicación del principio general de condena al vencido y por no configurarse en el caso los supuestos que permiten eximirla de ese pago, de acuerdo con el numeral 194 del Código citado. Corren intereses sobre las cosas en favor de la Contraloría General de la República y el Estado al haberlo peticionado expresamente.

POR TANTO:

Se rechazan las defensas de Caducidad y Falta de Legitimación Pasiva. Se acoge la excepción de Falta de Derecho, y declara sin lugar en todos sus extremos la presente demanda. Son ambas las costas del proceso a cargo del actor. Correrán intereses sobre las costas en favor de la Contraloría General de la República y el Estado. Notifíquese.

 

 

 

 

 

Grace Emilia Loaiza Sánchez

 

Claudia Bolaños Salazar                      Otto González Vílchez

 

Jueces de juicio-Sección Primera

 

EXPEDIENTE: 11-4618-1027-CA

ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO

ACTOR: RICARDO ULISES VALVERDE CASTRO

DEMANDADO: EL ESTADO y otro 

Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 26-03-2026 06:27:34.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

V- CONSIDERATIONS REGARDING THE GANDOCA-MANZANILLO NATIONAL WILDLIFE REFUGE

Before beginning such analysis, certain considerations must be noted. Our Political Constitution establishes in article 50 a fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, and also imposes on the State and on private individuals the duty to provide protection, guardianship, and defense of that right, through the establishment of norms and methodologies that achieve its true and effective protection. To fulfill this, the legal system has provided special protection for the Natural Heritage of the State, which is composed of Protected Wild Areas, Forest Reserves, Protective Zones, Biological Reserves, National Wildlife Refuges, among others, pursuant to article 32 of the Organic Law of the Environment, as well as the other forests and forested lands or lands suitable for forestry that belong to the State and public institutions (article 13 of the Forest Law). Wildlife refuges have the purpose of protecting and researching wild flora and fauna, especially those in danger of extinction; they are delimited geographical zones, constituted by lands, wetlands, and portions of sea, and have been declared as such because they represent special significance for their ecosystems, the existence of threatened species, and their historical and cultural significance. These areas are dedicated to conserving and protecting biodiversity, the soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. In our country, there are three classes of wildlife refuges: a) State-owned Refuges; b) Mixed-ownership Refuges; and c) Privately-owned Refuges. The first are those in which the areas declared as such belong entirely to the State, the second are those in which some of the areas declared as such belong to the State and others to private parties, and the privately-owned refuges are those in which the areas declared as such belong entirely to private parties (articles 58 of the Biodiversity Law, 82 of the Wildlife Conservation Law, in relation to article 150 of its Regulation). Among the protected wild areas, under the category of Wildlife Refuge, is the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, created by Executive Decree No. 16614, of mixed category; as a protected wild area, its surface area is a natural heritage of the State (Wildlife Conservation Law and its Regulation, articles 82 of the former and 150 of the latter). The object of its creation is the protection of natural resources such as mangroves, swamps, forests, and reefs of unique value in the Atlantic littoral zone of Talamanca; to protect the only association of yolillo and orey palms that exists in the country, as well as to ensure the survival of populations of species in danger of extinction such as the manatee, the crocodile, the caiman, and diverse species of monkeys and felines. Likewise, to provide protection in the littoral strip and in the reef zone of the only natural bank of the mangrove oyster, one of the few breeding grounds for tarpon, and unique resident populations of lobster. Now, in accordance with the provisions of article 82 of the Wildlife Conservation Law, in the case of mixed-ownership or privately-owned refuges, the possibility is foreseen that both natural and juridical persons may carry out development activities or projects and the exploitation of natural resources, and the authorizations granted to carry out these activities must be given with conservation criteria and in strict "sustainability" in the protection of natural resources and shall be analyzed through the submission of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of the action to be developed. This provision finds support in article 18 of the Forest Law, which states that the State may authorize research, training, and ecotourism activities within the natural heritage, and in this sense, it must be remembered that protected wild areas, such as the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, constitute part of the natural heritage of the State. Regarding the regulatory evolution of said refuge, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, through decision 2009-1056 at fourteen hours and fifty-nine minutes of January 28, 2009, hearing an unconstitutionality action against articles 3, 4, 5, and 7 of Decree number 34043-MINAE for considering them contrary to articles 50, 10, 11, 28, 140 subsections 3, 18 and 20, 7, 48, 69, and 89 of the Political Constitution, stated: "V.- On the history of the executive decrees related to the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA) and the inclusion-exclusion of the so-called urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo.- By Executive Decree No. 16614-MAG, of July 1, 1985, published in La Gaceta No. 206, of October 29, 1985, the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created, establishing in its Article 6 that the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo (defined by INVU), would not be subject to the regulations of that decree. (emphasis not in original). Subsequent to that, this Article 6 underwent four modifications. First, (inclusion and expansion) through Article 16 of Executive Decree No. 23069-MIRENEM, of March 21, 1994, published in La Gaceta No. 65 of April 5, 1994, which declared restricted access for the Gandoca Beach zone, the cited Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG was repealed, rendering the exclusion from the application of the regulations corresponding to the National Wildlife Refuge for the areas there mentioned as urban null and void, those zones then being understood to be included within the Refuge. (emphasis not in original) Second, (exclusion and reduction) through Executive Decree No. 29019-MINAE, of September 19, 2000, published in La Gaceta No. 208, of October 31, 2000, corresponding to the Regulation for Participatory Management of Natural Resources in the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca Sector, Executive Decree No. 23069-MIRENEM was repealed in its entirety, whereby Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG came into force again, which implied a reduction of the area of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge by excluding the areas defined as urban in Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo. (emphasis not in original) Third, (inclusion and expansion) through Article 2 of Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005, Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG is repealed, again nullifying the exclusion from the application of the regulations corresponding to the National Wildlife Refuge for the areas there mentioned as urban, and therefore subjecting them to regulation. By which it was understood that the Refuge was deemed expanded. (emphasis not in original) Fourth, (exclusion and reduction) through Article 3 of Executive Decree No. 34043, published in La Gaceta number 202 of October 22, 2007, Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG is reformed and brought back to legal life, excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from the regulations of the Decree. In addition, Article 7 of the same decree No. 34043 repeals in its entirety Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005, which accounted for the history of Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG and its reduction through Executive Decree No. 29019-MINAE. By which it is understood that the area of the refuge was reduced. (emphasis not in original) As observed, the areas denominated as urban in the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo have been included in and excluded from the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge on various occasions, by regulatory discretion. VI.- On the increase and reduction of protected wild areas.- This Constitutional Court has already had occasion to refer to the constitutionality of the inclusion of the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo into the area of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA), through judgment number 2006-5975 of May 3, 2006, when it referred to the change corresponding to the second modification - according to what was expressed in the preceding considerando: 'VII.- On the increase and reduction of protected wild areas. In the brief filing the unconstitutionality action, the petitioner challenges - and points out as a ground for unconstitutionality - the repeal of Decree 23069-MIRENEM by Decree 29019-MINAE because it tacitly reduced the extent of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, given that the latter had expanded the boundaries of the Refuge. Analyzing the promulgated decrees related to the Gandoca-Manzanillo Refuge, it is observed how the Executive Branch has issued several in an effort to regulate its situation. In order to clarify the current situation, it is convenient to recount those related to the object of this action. We have, first, DE-16614-MAG of October 29, 1985, which creates the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA). The legal basis of the decree is specifically in Article 2 of Law No. 4465, but especially in Article 18 of Law No. 6919, Law on the Conservation of Wild Fauna, now repealed, but which at that time provided: "Article 18.- National wildlife refuges are those that the Executive Branch declares as such, for the protection and research of wild flora and fauna, especially those in danger of extinction. The Executive Branch is authorized to establish, within forest reserves and on private lands, areas under the classification of national wildlife refuges, which, for purposes of wild fauna conservation, shall be under the administration of the Wildlife Department of the General Forestry Directorate of the Ministry of Agriculture and Livestock. (...)" Article 6 of Decree 16614-MAG expressly excluded from that refuge the urban zone of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo. Subsequently, DE-23069-MIRENEM of April 5, 1994, was issued; Article 16 of that Decree repealed Art. 6 of Placa7711. The immediate consequence of this is that the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Gandoca-Manzanillo Refuge. Later, Decree DE-29019-MINAE of October 31, 2000, was promulgated, which, through Article 8, repealed Decree 23069-MIRENEM; thereby, Article 6 of Placa7711 tacitly regained force. At that moment, a tacit reduction of the territory of the reserve occurred by again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, which left things in the situation as originally provided by Decree No. 16614-MAG. However, subsequently, the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of May 16, 2005, which expressly repealed Article 6 of Placa7711; the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo once again became part of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, a situation that remains to date. Regarding the increase and/or reduction of the territorial boundaries of the forest heritage, this Court, in judgment No. 1999-5399 at 16:39 hours of October 26, 1993, in which the Chamber stated: "... if the Executive Branch is empowered to establish the boundaries of its forest heritage, it shall do so through regulatory and not legislative channels, with due compensation for the properties over which the forest heritage is extended, since by virtue of Article 9 of the Constitution and the theory of the separation of powers, the Legislative Assembly is the only constitutional body empowered to enact laws. Therefore, when it concerns a demanial asset, it is illogical to think that the State is limited or rendered incapable in its actions to protect the flora and fauna of our lands. II. In this line of reasoning, since this action is directed against an executive decree that expanded the boundaries of a national park - Cocos Island - extending to a distance of fifteen kilometers over the sea, measured from the low-water line of the coast, it is important to determine that it acts in full exercise of its powers, both legal and constitutional, as it concerns a demanial asset. (...) V. In relation to the alleged violation of Article 3 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere - approved by Law number 3763, of October 1, nineteen sixty-six - in relation to Article 7 of the Constitution, which, as pertinent, reads: "The Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, nor any portion thereof alienated, except by action of the competent legislative authority. The riches existing in them shall not be exploited for commercial purposes. The Contracting Governments agree to prohibit the hunting, killing, and capture of specimens of fauna and the destruction and collection of examples of flora in national parks, except when done by the park authorities or by order or under the supervision of the same, or for duly authorized scientific investigations." These norms must be interpreted in a restrictive sense, such that the requirement to establish the boundaries of national parks through a law applies only when it is to the detriment of the same, that is, when one wishes to reduce its extent, and not when one wishes to extend the boundaries of the protective zones of the State's forest heritage. This article must be supplemented with Article 40 of the Forest Law, which states: "The area of forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, biological reserves of the forest heritage, may only be reduced by a law of the Republic, following the corresponding technical studies that justify this measure." And this is so by virtue of the fact that the legal right protected is the "forest resource," a term that "means the protection and preservation of the integrity of the natural environment," (ruling of the Constitutional Chamber number 2233-93, at nine hours thirty-six minutes of May twenty-eight) that exists in the zone declared a national park, and which is recognized by international legislation, by the special laws enacted for this purpose, and by the texts of political charters. In this sense, it is Article 69 of the Political Constitution that speaks of "rational exploitation of the land," with its protection being a fundamental principle (...)." (bold not in original) It is evident then that the Executive Branch cannot reduce the territorial boundaries of a wild area, but it can extend them. Hence, those Decrees whose repeal or entry into force have produced as an immediate consequence the increase of the territory of a determined protected area are constitutional.' From all of which, two conclusions can be derived. On one hand, when it comes to the expansion of the boundaries of the protective zones of the State's forest heritage, it is possible to do so via regulation, but when it is a reduction, it can only be done via law, provided, of course, there is a prior technical criterion that justifies the measure. On the other hand, the repeal of Article 6 of executive decree Placa7711, including the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, implied an increase in the territory of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, meaning that the exclusion of said zones from the territory of the refuge implies a reduction in the territory thereof. C.- ANALYSIS OF THE ALLEGATIONS OF UNCONSTITUTIONALITY. VII.- On the unconstitutionality of Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree No. 34043-MINAE.- As stated, upon the repeal of Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG (through Article 2 of Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005), the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo were included within the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. However, through Article 3 of the challenged Decree, which brought the repealed Article 6 back to legal life, the urban areas of said communities were again excluded from the boundaries of the Refuge, which implied its reduction. This situation not only violates the principle of legal reserve but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The principle of legal reserve is violated because, as stated, the reduction of the State's forest heritage can only operate via law and not via regulation. This principle has been defined as a corollary of the principle of legality, the respect for which obliges that certain matters are subject to regulation exclusively by formal law, emanating from the Legislative Branch and through the procedure provided in the Constitution for the enactment of laws. This is because constitutionally certain matters have been established, which, due to their significance, to be regulated, must be so mandatorily by means of a law. Thus we find, for example, that the creation of taxes, the imposition of penalties, the regulation of fundamental rights, and - as in this case - the reduction of the boundaries of a protective zone of the State's forest heritage, are all situations where the intervention of the legislator is required, since it is in parliamentary debate that the regulation of these matters is best ensured. In this way, by proceeding to reduce the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, the challenged decree violates the principle of legal reserve because the reduction of such boundaries can only operate through a law duly justified for that purpose. Furthermore, the right to the environment is violated because the reduction of a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibilities of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo area but also leaves the natural resources of the zone unprotected by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo to free exploitation without any restrictions whatsoever. Evidently, it is not the same protection that property receives when it is forest property. Regarding this type of property, it should be remembered that it is a different type of property with its own characteristics and particularities and a special regime, since it is conceived fundamentally to conserve, not to produce or be part of the commerce of men. All lands considered national reserves are immediately affected for the purposes of the forestry regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources. In this way, by proceeding to exclude the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment because such areas would be left outside the proper boundaries of forest property, which aims at conservation and not at the exploitation of property and its natural resources. All the foregoing leads us to conclude that the aforementioned Article 3 of the challenged Decree - which brings the repealed Article 6 back to legal life, diminishing the boundaries of the refuge in question - is unconstitutional. In the same way, Article 7 of the same decree is unconstitutional, since it repeals in its entirety Executive Decree No. Placa7712 of May 16, 2005, which expanded the boundaries of the refuge in question. Furthermore, by connection, Articles 4 and 5 of the decree in question are unconstitutional because these are directly referred to these urban areas that are being excluded from the boundaries of the Refuge, one establishing the competences for the description of said areas (Art. 4) and the other establishing the competence of MINAE to approve the regulatory plan for said areas (Art. 5). In the same sense, it must be understood that Article 1 of the decree in question is unconstitutional to the extent that, by ratifying the original decree creating the refuge, it does so without excepting Article 6, for by not doing so, the same situation of reduction of the boundaries of the refuge would exist. VIII.- Conclusion.- Thus, the declaration of nullity of Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree number 34043-MINAE published in La Gaceta number 202 of October 22, 2007, and by connection of Article 1, but only insofar as it does not also exclude Article 6 of the original decree creating the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge No. 16614-MAG of July 1, 1985, is appropriate. The foregoing declaration has retroactive effects to the entry into force of the decree and without special consideration of supposed acquired rights, since clearly, it is not constitutionally possible to have acquired any valid right within a National Wildlife Refuge. The foregoing, without prejudice to any party that feels harmed in its assets resorting to the pertinent judicial instances to claim the respective administrative liability. Por tanto: The action is declared WITH merit. Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree No. 34043-MINAE published in La Gaceta number 202 of October 22, 2007, and by connection Article 1, but only insofar as it does not also exclude Article 6 of the original decree creating the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge No. 16614-MAG of July 1, 1985, are annulled. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled regulation. Let this pronouncement be noted in the Official Daily La Gaceta and published in its entirety in the Judicial Bulletin. Notifíquese.- "

From the cited decision, we can extract that the National Wildlife Refuge has undergone, through the cited decrees, variations and modifications regarding its land, excluding and including at different periods the urban areas existing there. For the specific case, what is of interest to highlight is that through decree 23069 of April 5, 1994, the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Gandoca-Manzanillo Refuge, a condition that was maintained until the promulgation of Decree DE-29019-MINAE of October 31, 2000, with which a tacit reduction of the territory of the reserve occurred at that moment by again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from the Refuge."

At this stage, evidence for a better decision was offered by the authorized representative of the plaintiff, official communication DAJF-747-89 dated August 10, 1989, which was admitted and shared with the other parties.

6- In the proceedings, the legal requirements have been followed, there are no defects capable of producing nullity, and this ruling is issued within the term established in numeral 111 of the Administrative Litigation Procedure Code, for highly complex proceedings, after deliberation and unanimously:

Drafted by Judge Grace Emilia Loaiza Sánchez;

WHEREAS:

I-PROVEN FACTS. THE FOLLOWING ARE CONSIDERED PROVEN:

1- By Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 16614 of July 1, 1985, the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) was created, published in La Gaceta 206 of October 29, 1985 (public fact, not contested);

2- By Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 18220 of March 15, 1988, the State transferred free of charge to the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural) lands in various areas of the province of Limón, districts 1° Bratsi, 2° Sixaola, 3° Cahuita (public fact, not contested);

3- By deed number 27 of October 26, 1988, of notary Julio Sánchez Carvajal, the State transferred to the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural) seventy thousand hectares (see folio 935 to 940 of volume II of the administrative file);

4- In July 1992, Topographical Engineer Rodolfo Fernández Chinchilla prepared a map which he registered in the National Registry National Cadastre (Registro Nacional Catastro Nacional) under number L-119930-93 on June 4, 1933, which states that the location of the property represented by the map is in Manzanillo, Sixaola Canton (Cantón) of Talamanca, Province of Limón, and refers to parcels 13-24 of block B-section A (see folio 1595 of volume II of administrative file DAGJ-44-2008);

5- The said cadastral map L-119930-93 indicates that property of the I.D.A. is transferred to ISABEL GARITA JIMÉNEZ, from the property of real folio 7039050-000 with an area according to the registry of 70000 ha, located in Manzanillo, district 2 Sixaola, canton (cantón) 4 Talamanca, Province of Limón, and represents a property with an area of 11 ha 5141.24 m2 (see folio 1595 of volume II of administrative file DAGJ-44-2008);

6- On May 12, 1994, a property was registered in the Public Property Registry (Registro Público de la Propiedad) in the name of Isabel Garita Jiménez under registration number (matrícula) 00061667-000 with an area of one hundred fifteen thousand one hundred forty-one square meters, 24 decimeters, with map L- 0119930-93, and as the chain of title (antecedente de dominio) of the property, it refers to property 700039050-000 in the name of IDA, from which 30 segregations have been made (see folios 1597 and 1598 of volume II and folios 1901 to 1906 of volume III of the administrative file);

7- In February 1995, Topographical Engineer Fernando Loria Alfaro prepared a map which he registered in the National Registry National Cadastre (Registro Nacional Catastro Nacional) under number L- 246216-95 on April 6, 1995, and it shows approval (visado) 488-95 dated March 27, 1195 from the Ministry of Natural Resources Energy and Mines (Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas), which states that the location described by the map is within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) according to decree DE- 16614 of October 29, 1985 (see folio 99 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

8- The said cadastral map L- 246216-95 indicates that property of the I.D.A. is transferred to EDMIGDIO CHACÓN ACUÑA, from the property of real folio 7039050-000 with an area according to the registry of 70000 ha, located in Manzanillo, district 2 Sixaola, canton (cantón) 4 Talamanca L- 246216-95 Province of Limón, and represents a property with an area of 642.58 m2 (see folio 99 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

9- That cadastral map number L- 246216-95 with an area of 642.58 m2 and which refers to parcel number 8-A-858 generated property 091734 -000 in the name of Emigdio Chacón Acuña (see folio 134 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

10- By vote (voto) 2988 of April 23, 1999, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice declared unconstitutional numeral 8 of Law (Ley) 7599 of April 29, 1996 Land Titling Law (Ley de Titulación de Tierras), for which it ordered: “ The action is granted. Consequently, article 8 of Law (Ley) No. 7599, Law for Titling in National Reserves (Ley de Titulación en Reservas Nacionales), of April twenty-ninth, nineteen ninety-six, is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effect to the effective date of the norm clarified and declared unconstitutional. The effects of this judgment are limited, in the sense that land titles granted and registered before May 16, 1997, the date on which the first notice of the filing of this action was published in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial), are rights acquired in good faith, provided that, by that date, the term of three years counted from the date of the judgment had already elapsed. In these cases, the State must proceed to immediately expropriate the titled lands and, if this is not done, it must file the ordinary actions necessary to reverse the titles. Improvements introduced before May 16, 1997, on lands located in protected and border areas shall also be rights acquired in good faith, all without prejudice to any damages that must be claimed, as appropriate, through ordinary proceedings. Let this pronouncement be recorded in the Official Gazette La Gaceta and published in its entirety in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial). Notify. Communicate to the Legislative and Executive Branches.” The said resolution was published in La Gaceta number 126 of June 30, 1999 (see folios 1 to 19 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

11- In an administrative proceeding initiated before the Regional Office of Talamanca, by means of the printed form or slip used for the titling procedure before the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural), containing information relating to the titling project for the property of real folio 7039050-000 owned by the said Institute, dated February 21, 2000, the beneficiary is recorded as Mr. Emigdio Chacón Acuña, who has cadastral map number L- 246216-95 with an area of 642.58 m2 with a street frontage of 19.76 m2, located in province No. 7, canton (cantón) 4, district No. 2 with a price of C 5000, and which refers to parcel number 8-A-858, and it is indicated in the upper part of that form that the basis for the said procedure and slip is Law (Ley) 7599 (see folio 100 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

12- In the sworn statement of possession given on the said form, it is established that the beneficiary Chacón Acuña accepts the segregation made in his favor by the I.D.A. under the terms referred to in Law (Ley) 7599 of August 9, 1996 (see folio 100 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

13- The foregoing forms were processed by the official of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario), technician Marco Zúñiga Montero of the Talamanca Regional Directorate (see folio 100 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

14- By official communication OSTA-080-2000 dated April 23, 2000, signed by Engineer Ricardo Valverde Castro in his capacity as Sub-Regional Administrator of the Talamanca Regional Office of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario), he sends a recommendation to the Head of Titling of the said Institute, Gilberto Rodríguez Soto, with the submission of 42 files of the BIRF-2674-CR project and indicates “ for the respective processing in order to sign the protocol next Friday, March 10, at the Talamanca Sub-Regional Office, and you are also informed that 24 beneficiaries of Law (Ley) 2825 who had previously been summoned for previous signings are being invited to sign protocol,” among which is that of lot 8-A-858 with an area of 642. 58 m2 in the name of Emigdio Chacón Acuña (see folios 104 to 105 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

15- Mr. Gilberto Rodríguez Soto, in his capacity as Coordinator of Titling Programs of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario), accepting the recommendation of the Talamanca Regional Office according to official communication OSTA -080-2000 and the approval of the Huetar Atlántica Region, as requested, to segregate and transfer forty-three lots and parcels described because the possessors meet the legal conditions and requirements of Law (Ley) 7599 of August 9, 1996, sends the list submitted by the petitioner Valverde Castro to the Board of Directors (Junta Directiva) of the Institution for its consideration and to issue the corresponding supplementary title of ownership (título supletorio de dominio), within which parcel 8-A-858 is recorded in the name of Emigdio Chacón Acuña (see folios 101 to 103 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

16- The Board of Directors (Junta Directiva), by session number 20-2000 of March 6, 2000, agreed to segregate and transfer lot 8-A-858 in the name of Emigdio Chacón Acuña (see folios 106 to 110 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

17- In official communication CZ 288-03 of August 3, 2003, the person in charge of the Conservation Area Caribbean Sector Gandoca Manzanillo Operating Center informs Mrs. Isabel Garita that map 858635-03 for 549.29 m2 in the name of Mambotel S.A. is located in the Urban Residential zone of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), and that it belongs to lot 10 of the parent map L- 119930-93 in the name of Isabel Garita (see folio 1594 of volume II of the administrative file);

18- Report DFOE-PGAA-RH-3-2008 was prepared by the Public, Environmental, and Agricultural Services Management (Gerencia de Servicios Públicos y Ambientales y Agropecuarios) of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), entitled "RELATION OF FACTS ON POTENTIAL RESPONSIBILITIES OF OFFICIALS AND FORMER OFFICIALS OF THE AGRARIAN DEVELOPMENT INSTITUTE (IDA) FOR THEIR PARTICIPATION IN THE TITLING PROCESS OF SOME LANDS IN NATIONAL RESERVES BELONGING TO THE FOREST OR NATURAL PATRIMONY (PATRIMONIO FORESTAL O NATURAL) OF THE STATE," which points out conduct attributed to the petitioner herein, regarding parcel 8-A-858. A document in which it is requested that the opening of administrative procedures aimed at determining administrative responsibility be considered (see folios 41 to 84 of the precautionary measure file);

19- On March 20, 2009, the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) requested from SINAC certification of the legal encumbrances, such as laws, regulations, location in a protected zone, and any other limitations affecting property 8-A-858 shown on cadastral map L- 246216-95, in the name of the beneficiary Emigdio Chacón Acuña located in Gandoca-Manzanillo, for the time period from 1999 to 2000 (see folios 95 and 96 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

20- By resolution at eight hours fifteen minutes on July 10, 2009, administrative procedure DAGJ-044-2008 was initiated against several officials of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario), among them Mr. Ricardo Valverde Castro, a resolution which was notified to him on July 30, 2009 (see folios 138 to 151 and 164 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

21- In the said order initiating the procedure, the petitioner Valverde Castro is attributed with participation in the authorization process to segregate and transfer parcel 8-A-959 located within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo) when there was no longer any enabling legal norm for it, specifically jointly signing official communication OSTA -080-2000 addressed to the Titling Section of the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural), and sending the list containing parcel 8-A-858 in favor of Emigdio Chacón Acuña with an area of 642.58 m2, thereby violating vote (voto) 2899-99 in which the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) declared numeral 8 of Law (Ley) 7599 unconstitutional, acting outside the scope of legality (see folios 138 to 151 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

22- By resolution at eight hours thirty minutes on October 5, 2009, the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) within administrative procedure DAGJ-44-2008 summoned, among others, the petitioner Valverde Castro to attend the oral and public hearing, for nine hours on October 23, 2009 (see folios 248 and 349 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

23- On October 23, 2009, and January 15, 2010, oral and public hearings were held (see folios 645 to 647, 1228 1230 of administrative file volume I);

24- By official communication SINAC-DS-OFAU-O-008-2009 of March 24, 2009, it is reported that the property described in cadastral map L- 46216-95 with an approval date of March 27, 1995, is located in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Fauna Silvestre Gandoca Manzanillo) (see folios 97 and 98 of volume I of administrative file DAGJ-44-2008);

25- In official communication DJ-00345-2010, Mr. Sergio Mena García, Associate Manager of the Legal Division (División Jurídica) of the comptroller entity, requests from the Executive Directorate of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) a certified copy of official communication DAJF-747- dated August 10, 1989, which by official communication SINAC-DE-113 of February 3, 2010, responds to that requirement, reporting that because it is such an old document, it is not available (see folios 1277 of volume II of administrative file DAGJ-44-2008);

26- By official communication DJ-135-2010 of February 11, 2010, Mrs. Virginia Chacón Arias, in her condition as General Director of the National Archive (Archivo Nacional), replies to the request issued by the said body of the comptroller entity by official communication 00859 of January 27, 2010, indicating that according to the Law of the National Archives System (Ley del Sistema Nacional de Archivos), the documents stored in that institution are those originating from the Ministerial office, the physical version of which is collected every four years, and since the requested document is not of interest to her, it is not possible to send it as it is not in her archive (see folios 1278 of volume II of administrative file DAGJ-44-2008);

27- By resolution at 8:30 hours on February 18, 2010, the decision-making body of the Legal Division (División Jurídica) of the Comptroller entity informs, among others, Mr. Valverde Castro of the negative result regarding the obtaining of official communication 747-89 of August 10, 1989, and grants a period of three days for them to comment on it, which was notified to the petitioner on February 19, 2010 (see folio 1279 and 1284 of volume II of administrative file DAGJ-44-2008);

28- By resolution PA-26-2010 issued at eleven hours on April seventh, two thousand ten, by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) within administrative procedure DAGJ-44-2008, finding Mr. Valverde Castro responsible for having participated in the adjudication of parcel 8-A-858 located within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo), declaring him in his condition as Subregional Head responsible with a degree of gross negligence (culpa grave), which makes him liable for the application of dismissal without liability for the State pursuant to numeral 81 subsection a) of the Labor Code (Código de Trabajo), as well as the prohibition from entering or re-entering a Public Treasury (Hacienda Pública) position for 7 years. The said resolution ordered in its operative part: “ (...) Declare (...) b. Ricardo Valverde Castro, identification card 6-152-428, who served as Subregional Head; administratively responsible with a degree of gross negligence (culpa grave) for the charges imputed and proven in this procedure; for which reason, it is emphatically recommended to apply the sanction of dismissal without liability for the State, as well as the prohibition from entering or re-entering a Public Treasury (Hacienda Pública) position, which results in the offender immediately ceasing any Public Treasury (Hacienda Pública) position in which he is appointed, without liability for the State for a period of 7 years ...” (see folios 1337 to 1411 of volume II of the administrative file);

29- Resolution PA-26-2010 was notified to the petitioner Valverde Castro on April 20, 2010 (see folio 1414 of volume II of the administrative file);

30- On April 23, 2010, the petitioner Ricardo Valverde Castro filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) with a subsidiary appeal (apelación en subsidio) against resolution number PA- 26-2010 (see folio 1500 of volume II of the administrative file);

31- By resolution at nine hours on May 31, 2010, the decision-making body rejected the motion for reconsideration filed against the sanctioning administrative act, which was notified to him on June 4, 2010 (see folios 1540 to 1562 and 1572 of volume II of the administrative file);

32- On May 31, 2010, at fourteen hours and six minutes, and on June 1 and 3, 2010, at ten hours thirty-seven minutes and eight hours thirty-three minutes, the petitioner submitted briefs and attached evidence before the Decision-making body, in which he states that parcel 8-A-858, at the time of its titling, was registered in the name of a third party, which is reiterated on June 9, 2010 (See folios 1590 to 1607 and 1610 to 1612 of volume II of the administrative file);

33- By resolution at eight hours on October 25, 2010, number R-DC-158-2010, the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) rejected the appeal (recurso de apelación) filed by the petitioner Valverde Castro and sua sponte modified the prohibition from entering and re-entering Public Treasury (Hacienda Pública) positions to four years, a resolution that was notified to the petitioner on November 1, 2010 (see folios 1779 to 1821 and 1834 of volume III of the administrative file);

34- By official communication DJ-4052-2010 of December 1, 2010, the Comptroller General informs the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario) of the decision in administrative procedure DAGJ-44-2008, and bindingly orders it to apply the sanction of dismissal without liability for the State against the petitioner Valverde Castro, under penalty of disobedience (see folios 1848 to 1851 of volume III of the administrative file);

35- The head of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario) filed, on December 15, 2010, before the comptroller entity, a motion for review and reconsideration (recurso de revisión y reconsideración) against resolution PA-26-A-2010 (see folio 1852 to 1864 of volume III of the administrative file);

36- By resolution R-DC-123-2011 issued at fifteen hours on July 18, 2011, the comptroller entity rejected the motion for review filed by the head of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario) against resolution PA-26-2010, of which the head and the petitioner Valverde Castro were notified on July 20, 2011 (see folios 1908 to 1926 and 1939 of volume II of the administrative file);

37- By official communication DJ- 0855-2011 sent to the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario) on August 18, 2011, the comptroller entity communicates the rejection of the motion for review and reiterates the binding recommendation issued in procedure DJ-44-2008, to execute the sanctions imposed (see folio 1945 of volume III of the court file);

38- The sanction of dismissal was applied to the petitioner Valverde Castro starting August 1, 2011 (see official communications PE- 1379-2011 and 1378-2011 of August 1, 2011, folios 1948 and 1949 of volume III of the administrative file and 305 of the court file and ARH-957-2011 of folio 307 of the court file);

39- The petitioner Valverde Castro worked for the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural) since August 27, 1984, and relevantly, from October 1, 1998, until June 30, 2000, he held the position of Regional Administrator, and from July 1, 2000, onward he held the position of Subregional Head (see folio 178 of the court file);

40- The land represented by cadastral map L-24616-95 is located entirely within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo), in an area with some urban development and devoid of forest cover (cobertura boscosa), but there is a forested area very close to the southern limit of the map, approximately 70 meters (see evidence disc 2, official communication UE-2022-2012 of December 5, 2012, from the Coordinator of the Cadastre and Registry Regularization Program);

 

II- UNPROVEN FACTS

1- That lot 8-A-858, at the time it was segregated and transferred in favor of Mr. Emigdio Chacón Acuña by officials of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario), in the months of February and March 2000, was the property of a third party at the moment of its transfer (see folios 1594, 1878, 1881 of the administrative file, folio 27 of the court file and 327 to 538 of the

precautionary measure bundle);

2- That the petitioner Valverde Castro is not an official of the Public Treasury (Hacienda Pública) (the record);

3- That the petitioner Valverde Castro, upon sending the file slip for the procedure in progress for Mr. Emigdio Chacón Acuña to the Head of Titling of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario), reported that the land was not the property of the Institute (the record);

4- That the plaintiff Ricardo Valverde Castro, at the time of sending the recommendation for the segregation and transfer of the portion of land from IDA, located in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo) in the name of the beneficiary Chacón Acuña, did so based on regulations other than Law (Ley) 7599 (the record);

 

III- ON THE ARGUMENTS OF THE PARTIES The plaintiff filed the lawsuit seeking to declare the nullity of the administrative acts by which the sanction of dismissal was imposed on him by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) and executed by his employer, the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural), to be reinstated in his position permanently, and to be paid the damages resulting from those actions. In support of his claim, he argues: a- Prescription of the Disciplinary Sanction. He argues that the facts attributed do not meet the criteria for applying the figure of a Public Treasury (Hacienda Pública) official, so it is possible to apply in his case numeral 72 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), and consequently the sanction to be applied is that established in article 81 of the Labor Code (Código de Trabajo), which is time-barred (prescrita) by application of section 603 of that regulatory body. b- There is no damage to the natural patrimony (patrimonio natural) of the State. Since it was demonstrated within the administrative procedure that lot 8-A-858 did not belong to the State, since from the overlay of maps, it is certain that the property described by cadastral map L- 246216-95 in the name of Mr. Chacón Acuña overlaps with property L- 119930-93 that belonged to Mrs. Isabel Garita Jiménez, the titling in the name of Chacón Acuña was inappropriate because it was not the property of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario), since Mrs. Isabel in 2003 transferred her property to Mambotel BB S.A. c- Legislation Existed That Allowed the Titling. He states that it was demonstrated that the titling was carried out under the protection of Executive Decrees (Decretos Ejecutivos) numbers 18220-MAG and 16614-MAG, articles 5 and 6, which were in force at the time of the titling, and in addition, the General Forestry Directorate (Dirección General Forestal) had no objection to the issuance of titles in the refuge area because the titling project had begun before Law (Ley) 7032. In addition to the foregoing, official communication CZ-286-03 issued by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) indicates that the area contained in parent map L- 119930-03, within which lot 8-A is located, is in an Urban Residential zone of the National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), so there was no prohibition on titling. It was not demonstrated within the administrative procedure that lot 8-A-858 is outside the lands that could be titled. d- Lack of defense by the party due to rejection of evidence offered. He alleges a violation of due process and the guarantee of ascertaining the real truth of the facts, regarding the assessment of official communication General Forestry Directorate (Dirección General Forestal) DAJF-747-89 of August 10, 1989, which is referred to in the cadastral resolution of October 26, 1989, in which it stated it had no objection to the issuance of titles in the refuge area because the titling had begun before Law (Ley) 7032. He points out that the directing body of the procedure did not take into account the said official communication, stating that it did not have access to it, indicating that the plaintiff failed to demonstrate its existence, shifting the burden of proof to the plaintiff which corresponded to the Administration, not the investigated party, when its content was derived from the resolution at 10:00 hours on October 26, 1989, of the Director of the National Cadastre (Catastro Nacional), which should have been taken into account when deciding. He concludes that it is a case of workplace persecution that has caused him damages. Damages. He requests that the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) and INDER (not the State) be ordered to pay for damages, the resources he had to allocate to attend to his defense in the disciplinary process, a specific argument and claim which he waived at the beginning of the oral and public trial. He requests to be paid as material damages the expenses he incurred for travel and lodging to attend the administrative procedure. He affirms that he suffered physical and psychological damage from the stress experienced throughout the dismissal management process and that he experiences at the time of filing the lawsuit and seeing his job of more than 27 years of service in danger, and finally claims objective moral damages (daño moral objetivo) due to the impact on his name and honor from the comments generated by the facts investigated in the administrative procedure.

The representation of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) answers the lawsuit in the negative, accepts that an administrative procedure was processed by it against the petitioner Valverde Castro in which a sanction of dismissal without employer liability was imposed, which was ratified by the Comptroller General of the Republic (Contralora General de la República) upon hearing the appeal (recurso de apelación). A decision against which a motion for review based on form (recurso de revisión por la forma) was filed by the Executive President of IDA, a request that was declared without merit. It responds to the lawsuit regarding the condition of Public Treasury (Hacienda Pública) official held by the plaintiff, based on his position and the responsibilities it entails, under the protection of section 8 of Law (Ley) 7248. It summarizes that the regulations cited indicate that a Public Treasury (Hacienda Pública) official is one who can receive, administer, safeguard, conserve, manage, spend, and invest resources, assets, goods, and rights owned by the State, and consequently the management of assets that form part of the public domain (demanio público), such as the lands of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Reserve (Reserva Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), must be included within the assumptions established by the regulations on the composition of the Public Treasury (Hacienda Pública), as a result, numeral 71 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República) is applicable in relation to the conduct of the petitioner Valverde Castro when signing, in his condition as Subregional Administrator of Talamanca of INDER, official communication OSTA-080-200 of February 23, 2000, by which he recommends, through his approval and signature, the titling of the lot in favor of a private individual, an asset that forms part of the refuge and consequently of the public domain, which was demonstrated within the administrative procedure, as well as from the cadastral study issued in official communication UE-2022-2012 of the Cadastre and Registry Regularization Program. It points out the illegality of the titling procedure and the damage caused. It was proven that the property shown on cadastral map L-24616-1995 is within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Natural de Fauna Silvestre Gandoca-Manzanillo). Furthermore, from the very statements of the plaintiff in his lawsuit, it is evident that there were multiple irregularities in the titling procedure carried out by the institution, since apparently another registered owner already existed. Regarding the supposed accusations in the administrative procedure. It contests that Mr. Valverde Castro points out that the body did not admit as evidence the supposed official communication number DAJF- of August 10, 1989, issued by the General Forestry Directorate (Dirección General Forestal) and that it was not incorporated into the file, nor into his lawsuit brief, he alleges but does not present any probative element that allows presuming the existence of said document and that, furthermore, it is the Administration's responsibility to provide the body of evidence to demonstrate the real truth of the facts, and that the Comptroller entity shifted the burden of proof to him. It also mentions that both in the administrative procedure and in the response brief, it considered such allegations about the official communication that was not provided, which shows there was no lack of due process.

The facts contained in resolution PA-26-2010 were, in its view, conclusively proven in strict adherence to due process and the right of defense, and it was proven that the plaintiff committed serious offenses against the rule of law by requesting the segregation and transfer of land located within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Natural de Fauna Silvestre Gandoca-Manzanillo).

The legal representative of the Instituto de Desarrollo Rural, in his response, states that the dismissal action against the plaintiff Valverde Castro was carried out in compliance with a binding recommendation from the Contraloría General de la República, which processed the administrative proceeding until the issuance of the final and definitive administrative act ordering the dismissal of the claimant without employer liability, and that his administrative actions were exclusively in execution of said order and in observance of the principle of legality. That although the Institute, upon initially receiving the binding recommendation, filed a motion for review and reconsideration before the Contraloría, which was denied, it executed the order of the Comptroller entity in accordance with the law, which so provides. That the dismissal does not arise from an act or action of the Institute itself as the plaintiff's employer, but rather from the materialization of the binding recommendation issued by the Comptroller entity. He raises the defenses of Lack of Right (Falta de Derecho), Lack of Passive Standing (Falta de legitimación pasiva), and the act of a third party as an exemption from liability, arguing that the proceeding was processed by the Contraloría General de la república and that the dismissal did not result from its own actions. He requests that the claim against it be dismissed.

For its part, the State representative, in its response, reiterates the factual and legal grounds upheld by the Contraloría General de la República throughout the administrative proceeding conducted before said Comptroller entity, which are embodied in the sanctioning administrative act issued; the most relevant being the following: That the sanctioning administrative proceeding against the plaintiff was fully in accordance with the law, and the procedural history (iter procedimental) did not in any way violate the guarantees that constitute due process, and the decision made by the Supervisory entity is in accordance with the powers assigned to it in its Organic Law, especially considering that the functions performed by the plaintiff here for the Instituto de Desarrollo Agrario constitute the liability prescribed by law for officials who administer public funds and the Public Treasury (Hacienda Pública). The State representative considers that Mr. Valverde Castro has no right to any of his claims, because the administrative proceeding showed serious conduct to the detriment of the Public Treasury (Hacienda Pública) entrusted to him, given the titling of a property (inmueble) that is a public domain asset (bien demanial), subject to the characteristics inherent to that legal nature. Consequently, it was proven in the cited proceeding that he breached the duty of probity inherent in the public function entrusted to him. Likewise, said representation rejects the claim for damages (daños y perjuicios) allegedly suffered, given that such allegation lacks the necessary proof required by Article 317 of the Código Procesal Civil, and the possibility of configuring the State liability regime prescribed in Articles 190 et seq. of the Ley General de la Administración Público. It also rejects the payment of interest sought by the plaintiff, alleging the untimeliness of that claim since there is no judgment ordering such payment, and that said claim lacks a detailed and itemized liquidation of the amount. It likewise rejects the payment of costs sought by the plaintiff, arguing that the State's participation in this judicial proceeding has been in absolute good faith, in addition to the plaintiff's claims being devoid of any legal basis, and the amount of damages sought being disproportionate. In support of its position, it raises the defenses of Lack of Right (Falta de Derecho) and Lack of Passive Standing (Falta de Legitimación Pasiva), arguing, with respect to the first, that the plaintiff has no right to pursue this avenue seeking such damages (daños y perjuicios), and with respect to the second, that the State should not be considered a party to this proceeding, in accordance with Article 12, Section 5, Subsection (b) of the CPCA, the pertinent text of which it transcribes. The parties to this proceeding should be IDA and the Contraloría General de la República, an entity fully legally capable of initiating the administrative proceeding and applying the corresponding sanction to any Public Treasury (Hacienda Pública) official. It requests that the claim be dismissed, and that it be established that the administrative act is legitimate and in accordance with the law. During the oral and public trial stage, the State representative raised the defense of Expiration (Caducidad), alleging that the claim was filed with the court beyond the period established in Article 31(6) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and Subsection 3 of Article 261 of the Ley General de la Administración Pública, and that if not resolved within one month, the recourse is deemed rejected, with negative silence (silencio negativo) operating, as well as Article 39 of the same body of law. He states that the claim was filed outside the period, counted from the notification of the final act of the proceeding.

IV- ON EXPIRATION (CADUCIDAD).

The State's representation, at the oral and public trial hearing in the opening and closing arguments stage under Article 67 of the Código Procesal Contencioso, raises the defense of Expiration (Caducidad). For such purposes, he argues that it must be defined what the starting point is from which the one-year period provided in Article 39 of the Código Procesal Contencioso to file the claim should be counted. He argues that such point is, in his view, from the issuance and communication of the final act, as it is the formal action that impacts the rights of the administered party, in this case the plaintiff. He points out that Article 31(6) of the cited Code and Article 261 of the Ley General de la Administración Pública state that if ordinary recourses are not resolved within one month, the recourse or claim shall be deemed withdrawn and rejected; therefore, from his view, from that month, presuming a denial act, the established one-year period to file the claim begins. A view that finds support in rulings 24-2015 and 73-2015 of the Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo. Regarding the dispute submitted to this Panel of Judges, the State Attorney observes that the plaintiff Valverde Castro seeks in his claim the annulment of the administrative acts: PA-26-2010, of 11:00 a.m. on April 7, 2010; of 9:00 a.m. on May 31, 2010; R-DC-123-2011, of 8:00 a.m. on October 25, 2010; of 3:00 p.m. on July 18, 2011, and the decision of the Instituto de Desarrollo Agrario through official letters PE1378-2011 and ARH-957-2011, both of August 1, 2011; therefore, the year must begin to run from the first resolution he challenges, that of April 7, 2010. First of all, it must be noted that from the review of the judgments cited by the State representative, together with 122-2015 recently issued by the same jurisdictional body, it follows that the view expressed in them is precisely that the one-year term established in Article 39 of the Código Procesal Contencioso runs from the communication of the administrative act for public employment purposes (the subject of those proceedings) when the act causing finality (causa estado) is of instantaneous effectiveness. However, in the specific case, the scenario is different. The final act of the proceeding was adopted by resolution PA-26-2010 of April 7, 2010, notified to the plaintiff on April 20, 2010. A motion for revocation and appeal was filed against it on April 23, 2010, which recourses were resolved, in order, on May 31, 2010, and October 25, 2010, and notified on June 4 and November 1, 2010. These acts were communicated by the Comptroller entity to the head of the Instituto de Desarrollo Agrario on December 1, 2010, via official letter 4052-2010, ordering acceptance of the binding recommendation, who filed a motion for review against the formal actions, and the Comptroller entity rejected it in resolution 123-2011 of July 18, 2011, which was notified to both the head and the plaintiff on July 20, 2011, after which the Comptroller entity, in official letter 855-2001, reiterated the binding recommendation regarding the dismissal of plaintiff Valverde Castro. The Ley de la Contraloría General de la República, in Article 68, provides the power to order and recommend sanctions. "The Contraloría General de la República, without prejudice to other sanctions provided by law, when in the exercise of its powers it determines that a servant of the passive subjects has committed infractions of the norms comprising the control and oversight system contemplated in this Law or has caused harm to the Public Treasury (Hacienda Pública), shall recommend to the competent administrative body or authority, through its technical opinion, which is binding, the application of the corresponding sanction according to the merits of the case. The Contraloría shall create a proceeding file against the potential offender, guaranteeing, at all times, due process and sufficient opportunity for hearing and defense in their favor. The competent authority of the required passive subject must comply, within the period established by the Contraloría, with the recommendation issued by it; unless, within the term of eight business days counted from the communication of the act, a duly motivated and reasoned motion for review is filed by the head of the required passive subject. In this case, and once the indicated motion is resolved, they must comply, without delay, with the final technical-legal pronouncement of the Contraloría, under penalty of incurring the crime of disobedience, without prejudice to the statute of limitations regime contemplated in this Law." In the case at hand (sublite), we have that the final act 26-A-2010 issued on April 7, 2010, by its nature is not a sanction with instantaneous effects upon its communication, because it must be communicated to the employer entity or body, in this case the Instituto de Desarrollo Agrario, so that it accepts the binding recommendation under penalty of disobedience. Notwithstanding the foregoing, the law is clear in granting the Contraloría the power to initiate, in the exercise of its competencies, administrative proceedings against Public Treasury (Hacienda Pública) officials, and as a result of the investigation, if it so determines, to order and recommend a sanction, in this case dismissal without employer liability and prohibition from entering or re-entering Public Treasury (Hacienda Pública) positions, which, by its nature as a binding recommendation, and since there is no direct employment relationship with the official, the Contraloría cannot itself apply, with the law requiring that such action must be adopted by the body or entity with which the official does have a public employment relationship. This means that for the administrative act of dismissal without liability for the State against plaintiff Valverde Castro to take effect, it must be accepted by the Instituto de Desarrollo Agrario within the period set by the Contraloría, because the Comptroller entity cannot itself impose the dismissal sanction, as the administrative act constitutes a binding recommendation. From the review of the actions in the administrative proceeding, the Comptroller entity communicated and ordered compliance with the binding recommendation for the dismissal sanction of the claimant through official letter 4052 of December 1, 2010 (folios 1848 to 1851 of the administrative file). Therefore, this is the starting date for the one-year period established in the Contentious-Administrative procedural rules to run. The action was filed on September 1, 2011, as evidenced by folio 1 of the judicial file, thus showing that the one-year period did not elapse; consequently, the alleged expiration (caducidad) must be rejected, as hereby ordered.

V- CONSIDERATIONS ON THE GANDOCA-MANZANILLO NATIONAL WILDLIFE REFUGE (REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO)

Before beginning such analysis, some considerations must be noted. Our Constitución Política establishes in Article 50, as a fundamental right, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and also imposes on the State and individuals the duty to provide protection, guardianship, and defense of that right, through the establishment of norms and methodologies that achieve its true and effective protection. For its fulfillment, the legal system has provided special protection to the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), which is comprised of Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), Forest Reserves (Reservas Forestales), Protective Zones (Zonas Protectoras), Biological Reserves (Reservas Biológicas), National Wildlife Refuges (Refugios Nacionales de Vida Silvestre), among others, pursuant to Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, as well as other forests and forest lands or lands suitable for forestry that belong to the State and public institutions (Article 13 of the Ley Forestal). The purpose of wildlife refuges (refugios de vida silvestre) is the protection and research of wild flora and fauna, especially those in danger of extinction; they are delimited geographic areas, consisting of land, wetlands, and portions of the sea, and have been declared as such because they represent special significance for their ecosystems, the existence of threatened species, and their historical and cultural significance. These areas are dedicated to conserving and protecting biodiversity, the soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. In our country, there are three classes of wildlife refuges (refugios de vida silvestre): a) State-owned refuges (Refugios de propiedad estatal); b) Mixed-ownership refuges (Refugios de propiedad mixta); and c) Privately-owned refuges (Refugios de propiedad privada). The first are those in which the areas declared as such belong entirely to the State; the second are those in which some of the declared areas belong to the State and others to private individuals; and the privately-owned refuges are those in which the declared areas belong entirely to private individuals (Articles 58 of the Ley de Biodiversidad, 82 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre, in relation to Article 150 of its Reglamento). Among the protected wild areas (áreas silvestres protegidas), under the category of Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre), is the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), created by Decreto Ejecutivo Nº16614, of mixed category; as a protected wild area, its surface is part of the State's natural heritage (Patrimonio Natural del Estado) (Ley de Conservación de Vida Silvestre and its Reglamento, Articles 82 of the first and 150 of the second). The objective of its creation is the protection of natural resources such as mangroves, swamps, forests, and reefs of unique value in the Atlantic coastal zone of Talamanca; to safeguard the only association of yolillo and orey palms existing in the country, as well as to ensure the survival of populations of endangered species such as the manatee, the crocodile, the caiman, and various species of monkeys and felines. Likewise, to provide protection in the coastal strip and in the reef zone of the only natural bank of the mangrove cupped oyster, one of the few breeding grounds for tarpon, and resident and unique populations of lobster. Now, in accordance with Article 82 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre, in the case of mixed-ownership or privately-owned refuges (refugios de propiedad mixta o de propiedad privada), the possibility is provided for both natural and legal persons to carry out development activities or projects and exploitation of natural resources, and the authorizations granted to perform these activities must be given with conservation criteria and strict "sustainability" in the protection of natural resources and shall be analyzed through the submission of an impact assessment of the action to be developed. This article finds support in Article 18 of the Ley Forestal, which states that in the natural heritage (patrimonio natural), the State may authorize research, training, and ecotourism activities; in this sense, it must be remembered that protected wild areas (áreas silvestres protegidas), such as the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), constitute part of the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado). Regarding the regulatory evolution concerning the cited Refuge, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, in ruling 2009-1056 of 2:59 p.m. on January 28, 2009, reviewing an unconstitutionality action against Articles 3, 4, 5, and 7 of Decreto número 34043-MINAE, finding them contrary to Articles 50, 10, 11, 28, 140 subsections 3, 18, and 20, 7, 48, 69, and 89 of the Constitución Política, stated: "V.- On the history of the executive decrees related to the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, REGAMA) and the inclusion-exclusion of the so-called urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo.- By Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, of July 1, 1985, published in La Gaceta N° 206, of October 29, 1985, the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) was created, with Article 6 establishing that the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo (defined by INVU) would not be subject to the regulations of that decree. (Highlighting not in original). Subsequently, this Article 6 underwent four modifications. First, (inclusion and expansion) through Article 16 of Decreto Ejecutivo N° 23069-MIRENEM, of March 21, 1994, published in La Gaceta N° 65 of April 5, 1994, which declared restricted access to the Gandoca Beach zone, the cited Article 6 of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG was repealed, nullifying the exclusion from the application of the regulations corresponding to the National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) for the areas mentioned therein as urban, thus implying that those zones were included within the Refuge. (Highlighting not in original). Second, (exclusion and reduction) through Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, of September 19, 2000, published in La Gaceta N° 208, of October 31, 2000, corresponding to the Reglamento for Participatory Management of Natural Resources in the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), Gandoca Sector, Decreto Ejecutivo N° 23069-MlRENEM was entirely repealed, thereby bringing Article 6 of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG back into force, which implied a reduction of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) area by excluding the areas defined as urban for Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo. (Highlighting not in original). Third, (inclusion and expansion) through Article 2 of Decreto Ejecutivo no. 32753 of May 16, 2005, Article 6 of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG is repealed, again nullifying the exclusion from the application of the regulations corresponding to the National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) for the areas mentioned therein as urban, and therefore making them subject to regulation. Thus, it was understood that the Refuge was expanded. (Highlighting not in original). Fourth, (exclusion and reduction) through Article 3 of Decreto Ejecutivo N°. 34043, published in La Gaceta No. 202 of October 22, 2007, Article 6 of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG is reformed and brought back to legal life, excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from the regulations of the Decree. Additionally, Article 7 of the same decree N°. 34043 entirely repeals Decreto Ejecutivo no. 32753 of May 16, 2005, which had accounted for the history of Article 6 of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG and its reduction through Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE. Thus, it is understood that the refuge area was reduced. (Highlighting not in original). As can be seen, the areas designated as urban in the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo have been included in and excluded from the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) on several occasions, by regulatory discretion. VI.- On the increase and reduction of protected wild areas (áreas silvestres protegidas).- This Tribunal Constitucional has already had occasion to refer to the constitutionality of including the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo into the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, REGAMA) area, through judgment number 2006-5975 of May 3, 2006, when it referred to the change corresponding to the second modification—per the expression in the preceding recital (considerando): "VII.- On the increase and reduction of protected wild areas (áreas silvestres protegidas). In the brief filing the unconstitutionality action, the petitioner challenges—and points out as a ground for unconstitutionality—the repeal of Decreto 23069-MIRENEM by Decreto 29019-MINAE because it tacitly reduced the extent of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), given that the latter had expanded the Refuge's boundaries. Analyzing the promulgated decrees related to the Gandoca-Manzanillo Refuge, it is observed that the Poder Ejecutivo has issued several in an attempt to regulate its situation. To clarify the current situation, it is appropriate to recount those related to the object of this action. First, we have DE-16614-MAG of October 29, 1985, which creates the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, REGAMA). The legal basis of the decree is concretely in Article 2 of Ley N° 4465, but especially in Article 18 of Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, now repealed, but which at that time provided: 'Article 18.- National wildlife refuges are those declared as such by the Poder Ejecutivo for the protection and research of wild flora and fauna, especially those in danger of extinction. The Poder Ejecutivo is authorized to establish, within forest reserves and on private lands, areas classified as national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall be under the administration of the Wildlife Department of the Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería. (...)' Article 6 of Decreto 16614-MAG expressly excluded from that refuge the urban zone of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo. Subsequently, DE-23069-MIRENEM of April 5, 1994, was issued; Article 16 of that Decree repealed Art. 6 of DE-16614. The immediate consequence of this is that the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Gandoca-Manzanillo Refuge. Later, Decree DE-29019-MINAE of October 31, 2000, was promulgated, which, through Article 8, repealed Decreto 23069-MIRENEM; thereby, Article 6 of DE-16614 tacitly regained validity. At that moment, there was a tacit reduction of the reserve's territory by again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, leaving things as they had been established by Decreto N° 16614-MAG. However, subsequently the Poder Ejecutivo issued DE-32753-MINAE of May 16, 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo become part of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), a situation maintained to date. Regarding the increase and/or reduction of the territorial limits of the forest heritage (patrimonio forestal), this Tribunal, in judgment N° 1999-5399 of 4:39 p.m. on October 26, 1993, in which the Chamber stated: '... if the Poder Ejecutivo is authorized to establish the limits of its forest heritage, it will do so through the regulatory and not the legal channel, with due compensation for properties over which the forest heritage is extended, since by virtue of Article 9 of the Constitution and the theory of the Separation of Powers, the Asamblea Legislativa is the only constitutional body empowered to issue laws. Therefore, when dealing with a public domain asset (bien demanial), it is illogical to think that the State is limited or unable to act in safeguarding the flora and fauna of our lands. II. In this line of thought, since this action is directed against an executive decree that expanded the limits of a national park—Isla del Coco—extending to a distance of fifteen kilometers over the sea, measured from the low-tide line of the coast, it is important to determine that it does so in the full exercise of its powers, both legal and constitutional, because it concerns a public domain asset (bien demanial). (...) V. In relation to the alleged violation of Article 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the American Countries—approved by Ley No. 3763, of October 1, nineteen hundred sixty-six—in relation to Article 7 of the Constitution, which, as relevant, states: "The Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, nor any part of them alienated, except by action of the competent legislative authority. The resources existing in them shall not be exploited for commercial purposes. The Contracting Governments agree to prohibit hunting, killing, and capture of specimens of fauna and the destruction and collection of specimens of flora in national parks, except when carried out by the park authorities or by order or under their supervision, or for duly authorized scientific investigations." These norms must be interpreted restrictively, such that the requirement to establish the boundaries of national parks through a law is only when it is to the detriment of the same, that is, when it is intended to reduce its extension, and not when it is intended to extend the boundaries of the protective zones of the State's forest heritage (patrimonio forestal del Estado). This article must be read together with Article 40 of the Ley Forestal, which states: "The area of forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, biological reserves of the forest heritage (patrimonio forestal) may only be reduced by law of the Republic, upon prior technical studies justifying such a measure." And this is so because the legal interest protected is the "forest resource," a term that "signifies the protection and preservation of the integrity of the natural environment," (resolution of the Sala Constitucional number 2233-93, of nine thirty-six a.m. on May 28) which exists in the zone declared as a national park, and which is recognized both by international legislation, by the special laws enacted to that effect, and by the texts of the political charters. In this sense, Article 69 of the Constitución Política speaks of "rational exploitation of the land," with its protection being a fundamental principle (...)." (Bold not in original). It is therefore evident that the Poder Ejecutivo cannot reduce the territorial limits of a wild area (área silvestre), but it can extend them. Hence, the Decrees whose repeal or entry into force resulted in the immediate increase in the territory of a specific protected area are constitutional." From all of which, two conclusions can be drawn. On the one hand, when it involves the expansion of the limits of the State's protective zones of the forest heritage (patrimonio forestal), it is possible to do so by regulation, but when it involves a reduction, it can only be done by law, provided, of course, that there is a prior criterion justifying the measure. On the other hand, the repeal of Article 6 of the executive decree DE-16614, including the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, implied an increase in the territory of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo); therefore, the exclusion of said zones from the refuge territory implies a reduction of its territory. C.- ANALYSIS OF THE UNCONSTITUTIONALITY ALLEGATIONS. VII.- On the unconstitutionality of Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree No. 34043-MINAE.- As stated, by repealing Article 6 of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG (through Article 2 of Decreto Ejecutivo no. 32753 of May 16, 2005), the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo were included within the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo). However, through Article 3 of the challenged Decree, which brings the repealed Article 6 back to legal life, the urban areas of those communities were again excluded from the limits of the Refuge, which implied its reduction. This situation not only violates the principle of legal reserve but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.

The principle of legal reservation is violated because, as stated, the reduction of the State forest heritage can only occur through a law and not through a regulation. This principle has been defined as a corollary of the principle of legality, compliance with which requires that certain matters be regulated exclusively by formal law, emanating from the Legislative Branch and through the procedure established in the Constitution for the enactment of laws. This is because certain matters have been constitutionally established that, due to their significance, must be regulated by means of a law. Thus, we find, for example, that the creation of taxes, the imposition of penalties, the regulation of fundamental rights, and—as in this case—the reduction of the boundaries of a protective zone of the State forest heritage (patrimonio forestal del Estado), are all situations requiring the intervention of the legislator, since it is in parliamentary debate that the regulation of these matters is best ensured. In this way, by proceeding to reduce the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo), the challenged decree violates the principle of legal reservation because the reduction of such boundaries can only occur through a law duly justified for that purpose. Furthermore, the right to a healthy environment is violated because the reduction of a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibilities of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo area but also leaves the natural resources of the area unprotected by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo open to free exploitation without any restrictions whatsoever. Evidently, the protection that property receives is not the same when it comes to forest property (propiedad forestal). Regarding this type of property, it should be recalled that it is a different type of property with its own characteristics, particularities, and a special regime, since it is fundamentally conceived for conservation, not for production or to be part of human commerce. All lands considered national reserves are immediately subject to the purposes of forest regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources. In this way, by proceeding to exclude from the forest property the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, the challenged decree violates the right to a healthy environment because such areas would fall outside the proper boundaries of forest property, which are aimed at conservation and not at the exploitation of the property and its natural resources. All of the foregoing leads us to conclude that the aforementioned Article 3 of the challenged decree—which brings back into legal force the repealed Article 6 by reducing the boundaries of the refuge in question—is unconstitutional. Likewise, Article 7 of the same decree is unconstitutional, since it entirely repeals Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005, which had expanded the boundaries of the refuge in question. Furthermore, by connection, Articles 4 and 5 of the decree in question are unconstitutional because they are directly related to these urban areas that are being excluded from the boundaries of the Refuge, one establishing the competencies for the description of said areas (Art. 4) and the other establishing the competence of MINAE to approve the regulatory plan for said areas (Art. 5). In the same sense, it must be understood that Article 1 of the decree in question is unconstitutional insofar as, by ratifying the original decree creating the refuge, it does so without excepting Article 6, since by not doing so, the same situation of reduction of the refuge boundaries would exist. VIII.- Conclusion.- Therefore, the declaration of nullity of Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree No. 34043-MINAE published in La Gaceta No. 202 of October 22, 2007, and by connection, of Article 1 but only insofar as it does not also exclude Article 6 of the original decree creating the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge No. 16614-MAG of July 1, 1985, is appropriate. The foregoing declaration has retroactive effects to the entry into force of the decree and without taking special consideration of alleged acquired rights, since it is clearly not constitutionally possible to have acquired any valid right within a National Wildlife Refuge. The foregoing is without prejudice to any party that feels harmed in their patrimony resorting to the pertinent judicial bodies to claim the respective administrative liability. Therefore: The action is declared WITH merit. Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree No. 34043-MINAE published in La Gaceta No. 202 of October 22, 2007, are annulled, and by connection, Article 1 but only insofar as it does not also exclude Article 6 of the original decree creating the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge No. 16614-MAG of July 1, 1985. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled regulations. Let this ruling be noted in the Official Gazette La Gaceta and published in full in the Judicial Bulletin. Notify.-

From the cited opinion (voto) we can extract that the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge has undergone, through the cited decrees, variations and modifications regarding its terrain, excluding and including in different periods the urban areas existing there. For the specific case at hand, it is important to highlight that through Decree 23069 of April 5, 1994, the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Gandoca-Manzanillo Refuge, a condition that was maintained until the promulgation of Decree DE-29019-MINAE of October 31, 2000, with which a tacit reduction of the territory of the reserve occurred at that time by once again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from the Refuge.

 

VI- ON THE MERITS (FONDO)

The plaintiff seeks the nullity of the administrative acts through which he was sanctioned with dismissal without employer liability (despido sin responsabilidad patronal) from the State, as well as from entry and re-entry into the Public Treasury (Hacienda Pública).

A- REGARDING THE STATUTE OF LIMITATIONS (PRESCRIPCIÓN) ALLEGED BY THE PLAINTIFF AND THE STATUS OF PUBLIC TREASURY OFFICIAL.

As has been stated above, the plaintiff argues that in this case, the statute of limitations on the disciplinary sanction imposed by the oversight body has run, based on the very criteria and concepts that the Deciding Body uses to sanction him; he specifies this allegation by pointing out that both in the resolution through which the statement of charges (traslado de cargos) is given and in resolution PA-26-2010 at 11:00 a.m. on April 7, 2010, criteria are used based on the provisions that regulate the liability of the Public Treasury official (funcionario de la Hacienda Pública), from which it is clear that in his case, there is no normative definition for the application of the status of official with the referred status, since within his institutional actions, his functions, and responsibilities were not those of receiving, administering, guarding, conserving, managing, spending, and investing resources, securities, goods, and rights owned by the State. Therefore, he alleges, it is not possible to apply Article 72 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República) to him, given that he never carried out the indicated conduct; he points out that he did not even have any decision-making power regarding the titling of the referred lot 8-A-858, and he only participated by sending official communication OSTA-080-2000 to the titling department of the Institute. The plaintiff further alleges that those forms were prepared by the technician, verifying field information; and that his function as Subregional Chief was to verify that the technician had indicated all the necessary information for sending the form to the aforementioned Titling Department. He alleges, in short, that the sanction imposed on him is that established in Article 81 of the Labor Code (Código de Trabajo), which is time-barred in accordance with Article 603 of that same regulatory body. This Court has also indicated that the statute of limitations thesis maintained by the plaintiff has been contested by the representation of the oversight body, indicating that the plaintiff's allegations are imprecise and that he uses a series of transcriptions of texts from both the statement of charges and the final resolution, originating from the deciding body; it also points out that based on the text of Article 8 of the Organic Law of the Office of the Comptroller—which it transcribes—that objectively defines the concept of Public Treasury based on its constituent elements, such as public funds, powers, and rules, which, in accordance with the provision contained in Article 91 of the cited regulatory body, defines the concept of public funds as not only monetary resources but also the patrimonial resources owned by the State destined to satisfy the public purpose. The representation of the oversight body points out that, from an objective point of view and in accordance with the texts of the cited norms, the Public Treasury is composed not only of patrimonial assets but also of the oversight element related to internal and external control rules and procedures, the budgetary process, administrative contracting, and the liability of public officials, which is in accordance with the provisions of the Law on Financial Administration (Ley de Administración Financiera) that came to modify the scope regulated in the text of Article 71 of the Organic Law of the Office of the Comptroller, regarding the statute of limitations period, since by virtue of such provisions, the statute of limitations period is five years for public officials conceived generally, who violate the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic and the higher control and oversight regulations, thus the scope of application of the enforceable administrative liability is not limited solely to that of the Public Treasury, which, in any case, was harmed by the conduct in which the plaintiff incurred by signing the memorandum that he himself cites in his allegation to recommend the approval and titling in favor of a private individual of a property that is part of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, an affectation that was demonstrated in the topographic study contained in item UE-2022 of December 5, 2012, of the Cadastre and Registry Regularization Program, which indicates the location of cadastral plan 7-246216-1995, in its entirety, within the boundaries of the cited protected area, making it manifest that the plaintiff's conduct produces an affectation to the Public Treasury, so the statute of limitations period for sanctioning that fault is that described in Article 71 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic. For its part, the co-defendant INDER does not rule on this matter, while the representation of the State states that the statute of limitations terms were observed by the Deciding Body (see page 12 of the response brief to the complaint provided by the Attorney General). In this regard, it is the criterion of this collegiate body that the plaintiff is not correct in invoking the statute of limitations on the disciplinary measure imposed on him in his favor, and consequently, this allegation must be declared without merit in this proceeding. The reasons to sustain this denial are the following: First, it must be clear that the statute of limitations, as a legal concept or procedural institute, is a sanction established by the legal system to penalize the inactivity of someone who, being called upon to act, to file, and in general, to attend promptly to a matter on their part—within a specific matter—does not do so, allowing time to pass without attending adequately and timely to that duty. It arises as a true sanction for the neglect of the party who, obligated to attend a hearing, an action, or to complete an application before the competent authority, does not do so, and therefore, the mere passage of time is sufficient to configure the essential prerequisite of the statute of limitations. Alleged as a defense, it has the power to immediately extinguish the proceeding, since if it were applicable, that would technically imply that the lawsuit lacks a cause of action, because once filed, it was brought in contravention of the time normatively imposed for that purpose. Alleged as a claim, it entails the procedural duty of the party alleging it, first of all, to demonstrate that, indeed, the period within which it has been invoked is appropriate to the normative requirements that make its configuration possible, that is, that the claim is filed in compliance with all the requirements demanded by the procedural system to accept it. If the statute of limitations has merit, as a claim, it entails the effect already indicated, and consequently, the proceeding would have been brought in the absence of a procedural cause of action. Under this assumption, the judge is called upon to address that effect and must declare in the judgment the extinction of the proceeding due to the statute of limitations. Given that effect, which is the essential one of this legal institute, the legal system and the logic of its scope require that it be the law and no other normative rank that regulates the time or term that must elapse for the statute of limitations to be addressed, either as a defense or as a claim. In the present matter, it is clear that it concerns the allegation of the statute of limitations as a claim, for which reason it is necessary to review the elements that allow configuring its procedural pertinence or the opposite thereof. Under this scenario, it is not superfluous to point out that, for this case, the statute of limitations regime established in the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, Article 71 of Law 7428, is applicable, and not that prescribed by number 198 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), given that the latter provision corresponds to other assumptions totally unrelated to those of this proceeding. In accordance with Article 71 of the norm under discussion, the statute of limitations for the liability of the public official is governed by the following periods: "Article 71. — Statute of limitations for disciplinary liability. The administrative liability of the public official for the infractions provided for in this Law and in the higher control and oversight regulations shall prescribe according to the following rules:

a) In cases where the irregular act is notorious, liability shall prescribe in five years, counted from the occurrence of the act.

b) In cases where the irregular act is not notorious—understood as that act that requires an investigation or an audit study to report on its possible irregularity—liability shall prescribe in five years, counted from the date on which the report on the respective investigation or audit is brought to the attention of the hierarch (jerarca) or the official competent to initiate the respective procedure.

The statute of limitations shall be interrupted, with continuing effects, by the notification to the alleged responsible party of the act agreeing to the initiation of the administrative procedure.

When the perpetrator of the fault is the hierarch, the period shall begin to run from the date on which he ends his service relationship with the entity, the company, or the respective body.

It shall be deemed a serious fault of the official competent to initiate the sanctioning procedure not to initiate it in a timely manner or to let the liability of the offender prescribe, without justified cause. (Thus amended by subsection a) of Article 45 of the Law on Internal Control (Ley de Control Interno), No. 8292 of July 31, 2002).”

To begin with, this Court considers it necessary to point out that in the present matter, WE ARE NOT in the presence of an irregular action that can be considered notorious on the part of the plaintiff here and the officials of the then IDA, who were likewise prosecuted by the oversight body, which allows us to anticipate the conclusion that at all times, the term to be observed for the purposes of counting the invoked statute of limitations is that referred to in subsection b) of Article 71, that is, five years, counted from the date on which the report on the respective investigation or audit is brought to the attention of the hierarch or the official competent to initiate the respective procedure. It is not superfluous to point out simultaneously, and in accordance with Articles 8 and 9 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, that indeed the function performed by the plaintiff by reason of his position, as Regional Subdirector of the IDA, places him in the condition of a public official responsible for the administration and results of the public resources that are, at a hierarchical level, under his administration, thus being an official of the so-called Public Treasury, given that by reason of his functions, he exercises the executive power over the public assets and resources that the State allocates to address the land titling programs developed by the cited Institute, as is ostensibly demonstrated by official communication OSTA-080-2000 of February 23, 2000, containing the recommendation to the Institutional Titling Process, that parcels be registered in the name of the possessors (poseedores) to whom that right has been adjudicated. A recommendation in that sense is not devoid, as the plaintiff appreciates with evident error, of the executive power over the public assets and resources that have been entrusted to him by reason of his position.
Of course, this Court is aware that the possibility of disposing of such lands is not absolute, since these are rights over parcels that are registered in the name of the IDA (today INDER), but not for itself, but so that it fulfills the public objectives and purposes for which that resource is destined, that is, to address the need to provide land to the parcel holders (parceleros) who are forming the social base of rural development. Hence, the legal system imposes on the plaintiff and his counterparts the duty to attend in a timely, sufficient, adequate, and legally correct manner to each titling program that materializes within their functional and technical jurisdiction; this must be present in all stages of the program until the corresponding delivery of the property titles to the awardees who have fully complied with the titling requirements. Thus, it is through the actions of the officials of hierarchical rank that the IDA/INDER has, that the State ensures the fulfillment of the public purposes to which such titling programs are subject. In that sense, all IDA officials who participate in the different stages of the titling program are jointly liable for the achievement of the intended public purpose, from the technician who receives the documents, the one who oversees and verifies in the field, the one who assembles the final file, the one who recommends the award, and the hierarch who approves with his signature the deed of transfer of the immovable property in favor of the beneficiary. It is a complex process in which, at each segment, all those who participate in the consummation of the procedure until obtaining the property title in favor of the benefited third party are responsible. In that context, the plaintiff here is not only a public official subject to the legal regime proper to Public Law, in which administrative liability is one of the inherent elements of the position one agrees to exercise, but he manifestly turns out to be an official of the Public Treasury insofar as, based on his criterion and recommendation, the possibility and effective material fact arises of constituting a dispossessed third party as the awardee of a property right, property that until the time of titling belonged to the Costa Rican State, and which, after the criterion with recommendation issued jointly by the regional hierarchs (one of whom is the plaintiff), passes to the patrimony of a private individual. That patrimonial transfer would not be possible without the existence of a criterion recommending the fulfillment of the requirements demanded by the legal system to constitute as the holder of a right someone who was previously dispossessed. Thus, in these land titling programs adjudicated by the IDA, throughout each and every one of the preparatory segments of the decision to be adopted, both the administration of public funds and the dispositive power over Public Treasury assets are present, in the manner in which the legislator has defined these concepts in Law No. 7428, Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic. Observe the following:

"Article 8.- Public Treasury. The Public Treasury shall be constituted by public funds, the powers to receive, administer, guard, conserve, manage, spend, and invest such funds, and the legal, administrative, and financial rules relating to the budgetary process, administrative contracting, internal and external control, and the liability of public officials. (... )" (transcribed to the extent relevant).

"Article 9.- Public Funds. Public funds are the resources, securities, goods, and rights owned by the State, by bodies, by companies, or by public entities."

Based on such concepts, it is clear that the plaintiff has the condition of a public official responsible for the custody, administration, and disposition of public funds, resources, and assets, which simultaneously makes him evidently responsible within the framework of the transcribed regulations, and of course, the statute of limitations period for correcting, amending, or sanctioning his conduct for his actions regarding the cited public assets and resources is none other than that provided for in Article 71 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic and not that of the Labor Code, as said party has alleged with evident error. Although the plaintiff does not indicate any date in his allegation, it is necessary to point out that from the evidence provided in the proceeding, the existence of report DFOE-PGAA-RH-3-2008 prepared by the Management of Public, General, Environmental, and Agricultural Services of the Office of the Comptroller General of the Republic emerges, which preliminarily investigates the actions that are subsequently attributed to the plaintiff Ricardo Valverde Castro, as well as the procedures carried out on March 20, 2009 (folios 95 and 96 of the administrative file) by the Comptroller's Office, which precede the order initiating the administrative proceeding against the plaintiff, dated July 10, 2009, which was notified to the plaintiff Valverde Castro on July 30, 2009, which shows that once the oversight body became aware of the act attributed to the plaintiff, it initiated the administrative proceeding in less than a year, without the five years established by the norm having elapsed. Therefore, the statute of limitations claim attempted is declared without merit.

B- ON THE DAMAGE TO THE NATURAL PATRIMONY (PATRIMONIO NATURAL) OF THE STATE and C- ON THE LEGISLATION AT THE DATE OF TITLING. The plaintiff affirms that it was demonstrated within the administrative proceeding that lot 8-A-858 did not belong to the State, since from the overlay of plans, there is certainty that the immovable property described by cadastral plan L-246216-95 in the name of Mr. Chacón Acuña overlaps with immovable property L-119930-93 that belonged to Mrs. Isabel Garita Jiménez, so the titling in the name of Chacón Acuña was improper because it was not owned by the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario), since Mrs. Isabel, in 2003, transferred her property to Mambotel BB S.A. He also argues that the sanctioning resolution is null because there was legislation that protected the titling carried out, in accordance with Executive Decrees Nos. 18220-MAG and 16614-MAG, Articles 5 and 6, which were in force at the time of titling, in addition to the fact that the General Forestry Directorate (Dirección General Forestal) had no objection to the delivery of titles in the refuge area because the titling project had begun before Law 7032. In addition to the foregoing, official communication CZ-286-03 issued by the Ministry of Environment and Energy indicates that the area contained in master plan L-119930-03, within which lot 8-A is located, is in the Residential Urban zone of the National Wildlife Refuge, so there was no prohibition against titling. Criterion of this Panel of Judges. It was not demonstrated within the administrative proceeding that lot 8-A-858 is located outside the lands that could be titled. From the review of the evidence, including technical evidence provided to this proceeding, it cannot be concluded that the adjudicated land was not part of the Natural Patrimony of the State (Patrimonio Natural del Estado) as the plaintiff states, rather the contrary. From such evidentiary elements, it is not possible to deduce that lot 8-A-858 titled in the name of Emigdio Acuña Chacón overlaps with the property that had been titled to Mrs. Isabel Garita. From the accredited facts, it is established that through Executive Decree 18220 of 1988, the transfer in favor of the Agrarian Development Institute from the State of lands was ordered for the purpose of carrying out titling projects, specifically 70,000 hectares, among these lands located in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge created by Decree 16614 of July 1, 1985. Such immovable property was transferred by public deed on October 16, 1988, and for the purpose of carrying out the titling project, the National Cadastre was authorized to carry out cadastral cartography and the official registration of individual plans. At that date, in addition, through an agreement signed between the Ministry of Justice and the New Alchemists Association, mutual cooperation was agreed upon to proceed with the recognition of the possessors in the Manzanillo area of the lands they held in that condition and the rational use of natural resources and their protection. Thus, through a resolution at ten o'clock on October twenty-sixth, nineteen eighty-nine, the Director of the National Cadastre set forth some methodologies to be followed to assist in the process of preparing and registering the plans. The IDA initiated the titling project and thus, in 1994, it transferred from its farm 7039050 to Mrs. Isabel Garita Jiménez based on cadastral plan L-119930-93, an immovable property with an area of 11 ha 5141.24 m2 in the Gandoca-Manzanillo area, which was registered on May 12, 1994, under real folio 00061667-000. In February 1995, cadastral plan L-246216-95 was prepared and registered, in which IDA property to be transferred to Emigdio Chacón Acuña was recorded with an area of 642.58 m2. On April 29, 1996, our Legislative Body adopted Law 7599 on the Titling of Lands Located in National Reserves, which provided in its Article 8: "The Ministry of Environment and Energy shall authorize the Agrarian Development Institute to title in forest reserves (reservas forestales), national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), and protective zones (zonas protectoras), in favor of possessors who, upon the entry into force of this law, have already had more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession, and as owners. For this, it shall not be required to reduce the affected area. The titling shall be subject to the titleholder respecting the prohibitions and limitations established in the laws in force, which must be recorded in the respective document. For the purposes of this law, the Executive Branch may authorize titling in the bordering zones of the country included beyond two hundred meters, counted from the border. The two-hundred-meter border strip shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement (denuncia) or possession. For national security, the granting, registration, or titling of lands in favor of foreigners in the areas included within five kilometers from the border line is not authorized. The Board of Port Administration and Development of the Atlantic Slope (Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica) is authorized to transfer, to the Agrarian Development Institute, the lands with agricultural suitability that it administers, so that they may be titled in accordance with the requirements established in this law." However, through opinion (voto) 2988 of April 23, 1999, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice declared the cited number 8 unconstitutional, a ruling in which it ordered: "The action is declared with merit. Consequently, Article 8 of Law No. 7599, Law on Titling in National Reserves, of April twenty-ninth, nineteen ninety-six, is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effect to the effective date of the norm declared unconstitutional. The effects of this judgment are dimensioned, in the sense that those land titlings declared with merit and registered before May 16, 1997, the date on which the first notice of the filing of this action was published in the Judicial Bulletin, constitute rights acquired in good faith, provided that, by that date, the term of three years counted from the date of the judgment had already elapsed. In these cases, the State must proceed to expropriate the titled lands immediately, and if it does not do so, it must file the necessary ordinary actions to reverse the titlings."

Also acquired in good faith shall be all improvements introduced before May 16, 1997 on lands located in protected and border areas, all without prejudice to any damages and losses that must be claimed, as applicable, through ordinary proceedings. Let this ruling be published in the Official Gazette La Gaceta and published in its entirety in the Judicial Bulletin. Notify. Communicate to the Legislative and Executive Branches." Ruling published in La Gaceta number 126 of June 30, 1999. Notwithstanding the foregoing, in the Talamanca Regional Office in the year 2000, in which the plaintiff Valverde Castro held the position of Regional Administrator, titling proceedings were initiated in the name of the beneficiary Emigdio Chacón Acuña, who proceeded to fill out the printed form or slip provided by the Institution, the same in which information is recorded relating to the titling project for the property (finca) under real folio 7039050-000 owned by the aforementioned Institute dated February 21, 2000, and that the beneficiary has cadastral map number L-246216-95 with a measurement of 642.58 m2 and a street frontage of 19.76 m2, located in province No. 7, canton 4, district No. 2 with a price of C 5000, and which refers to parcel number 8-A-858, indicating in said form in printed text at the top that the basis giving rise to said proceeding and slip is Ley 7599 (folio 100 of volume I of the administrative file), in the same form Mr. Chacón Acuña makes a sworn declaration of possession and accepts the segregation made in his favor by the I.D.A. under the terms referred to in Ley 7599 of August 9, 1996 (folio 100 of volume I of the administrative file), these forms were processed at the Talamanca Regional Office by the official of the Instituto de Desarrollo Agrario technician Marco Zúñiga Montero, afterwards he proceeds together with other files to deliver them to the Subregional Administrator, Mr. Ricardo Valverde Castro and the latter by official letter OSTA-080-2000 dated April 23, 2000 in his capacity as Sub-Regional Administrator of the Talamanca Regional Office of the Instituto de Desarrollo Agrario, he sends together with another official a recommendation to the Titling Manager of said Institute, Mr. Gilberto Rodríguez Soto, along with 42 files of project BIRF-2674-CR and indicates "for the respective processing in order to carry out the signing of the protocol next Friday, March 10 at the Sub-Regional Talamanca, also informing that 24 beneficiaries of Ley 2825 who had been previously summoned in prior signings are being invited to sign the protocol," among which is that of lot 8-A-858 with a measurement of 642.58 m2 in the name of Emigdio Chacón Acuña. The official Gilberto Rodríguez Soto in his capacity as Coordinator of Titling Programs of the Instituto de Desarrollo Agrario, accepting the recommendation of the Talamanca Regional Office according to official letter OSTA -080-2000 and the approval of the Huetar Atlántica Region, requested to segregate and transfer forty-three lots and parcels which he describes in his missive since the possessors met the conditions and legal requirements demanded in Ley 7599 of August 9, 1996, and sends it to the Board of Directors of the Institution so that it may be submitted for consideration, the latter by session number 20-2000 of March 6, 2000 agreed to segregate and transfer in the name of Emigdio Chacón Acuña lot 8-A-858 with a measurement of 542.58 m2, which generated the registration of the property under real folio 091734-000 in the name of Mr. Chacón Acuña. The plaintiff provides to the judicial process in support of his defense copies of a slip (folios 184 and 185 of the judicial file) and informs that these are the forms through which the Subregional Manager made an explicit recommendation. Evidence which in no way detracts from the attributed facts, since as indicated supra on the slip used for the titling of parcel 8-A-858 it was clearly recorded that the proceeding was conducted based on Ley 7599. The plaintiff accepts in that venue that the land represented in map L-246216-95 is located within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca and even when the titling was granted, the same land as of that date already belonged to a third party. From the review of the documentary evidence and administrative file such an argument is not raised by him in the administrative procedure before the Comptroller entity, but only when the appeal against the final act is pending before the deciding body. As indicated in preceding lines, he alleges that the land belonged, in the year 2000, to a third party and therefore there is no impact on the natural heritage (patrimonio natural) of the State. Which is unacceptable, since not only does such assertion lack proof, and the existing proof is contradictory, but it also fails to comply with what is set forth in constitutional vote 2988 of April 23, 1999 as set out in this judgment. Technical evidence is provided to the administrative and judicial procedure that aims to prove the existence of an overlap between map L-119930-93 which represents the property registered in the name of Isabel Garita since May 12, 1994 and map L-246216-95 which supports the property that was finally awarded to Mr. Chacón Acuña. Mr. Jimy Garita Hernández in his capacity as Head of the Surveying Area of the IDA indicates in his official letter AT- 795-210 that the map from the year 95 overlaps with the map from 1993, and represents it in the map subsequently attached to his note, where he marks Mr. Chacón Acuña's lot in black ink, facing the street, on the northern boundary of Mrs. Isabel's property (folios 1878 and 1881 of the administrative file), which is represented in almost similar terms in the overlay of maps added to folio 27 of the judicial file. For his part, the expert appointed in judicial venue in his report at folios 218 to 221 of the judicial file, -which he supports with his oral testimony at trial, (Fernando Quintanilla Molina)- specifically locates lot 8-A-858 of Mr. Chacón Acuña in the mosaic map at folio 200, identifying it as 10, but places it within Mrs. Isabel's property, however it does not coincide with the location given by the official Garita Hernández. From the evidence contained in the administrative file provided by the plaintiff, it is evident the montage made by the defendant Marco Montero Zúñiga figure which according to his statement is a copy of the mosaic map of the population center of the town of Manzanillo visible at folio 1014 of the administrative file, where a property is identified as belonging to Isabel Garita in the lower part towards the center of the figure, but the lot awarded to Mr. Acuña Chacón is not identified, official letter CA-288-03 from SINAC is also provided as evidence where they state that the map of the year 2003 indicated therein is in the name of Mambotel BB S.A., and that this belongs to lot 10 and comes from map L-119930-93 in the name of Isabel Garita. A copy of an possessory interdict process filed by Mr. Acuña Chacón against the representative of Mambotel BB S.A. was added to the process, which is declared without merit by upholding the expiration, without the merits of the complaint being discussed. All this evidence reflects, in the opinion of this Collegiate Body, an inconsistency in the information, which does not provide clarity and certainty regarding the condition of the lot awarded to Mr. Acuña Chacón. In addition to the above, at the time of the recommendation for titling, the plaintiff did not conduct any investigation, review, or questioning, since it was clear that the parcel was available to be awarded after the administrative procedure, it is important to point out to the plaintiff, as the Comptroller's office evidenced, that this process is not to determine whether there are titling conflicts between third parties, and there is no judicial ruling at this time that can provide certainty that the awarded parcel actually belonged to a third party in the year 2000, when it was awarded to Mr. Acuña Chacón, as affirmed by the plaintiff, who bears the burden of proof under numeral 317 of the Code of Civil Procedure which is applicable under numeral 220 of the Contentious-Administrative Procedure Code, therefore if the plaintiff states in his lawsuit that the awarded land belonged to a third party, the burden of proof falls upon him, which he did not make available to this Panel of Judges in order to have certainty that the awarded land did not belong to the Natural Heritage of the State, over which there was an express prohibition against its titling, as analyzed below. It is important to note in this process that the charges attributed to the plaintiff are clear: participation in the titling in favor of a third party of land belonging to the Natural Heritage of the State without any legal norm to support it, which had been declared unconstitutional. The plaintiff argues that at the time of the titling of parcel 8-A-858, there were regulations in force that supported him for such action, an assertion that lacks any legal basis whatsoever. Although some executive decrees were in force addressing the creation, protection, and delimitation of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, as well as the existence of the resolution of the Director of the Cadastre, the official letter DAFJ-7459-89 and an agreement between the Ministry of Justice and an Association of Residents of Gandoca (ANAI), the latter referring to the topic of collaboration for the development of the Titling Project in the area and its protection and management. Such instruments were created and approved to address temporary circumstances different from those of the year 2000, when the titling of the parcel occurred. It is of interest for the process to cite the reasons given for declaring the Unconstitutionality of numeral 8 of Ley 7599;

"III.- Preliminary considerations. Before examining the merits of the action, it is necessary to make some considerations regarding the protected areas intended to be titled under the norm under review (border strip, forest reserves, national wildlife refuges and protective zones).

Our legislation creates a system in which the designation (afectación) becomes the primary element for the inclusion of a good into the public domain, therefore any good designated by law, or by an administrative act when the law authorizes it, shall be of public domain. When a good is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility and unattachability. From these conditions it follows that these goods are not subject to expropriation, since that would imply alienation, and they are inalienable. Likewise, adverse possession is not a means of acquiring them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subject to possession by private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they retain such character or the destination of public utility to which they are designated. 'The public domain is made up of goods that manifest, by express will of the legislator, a special destination to serve the community, the public interest. They are the so-called demesne goods, domanial goods, public goods or things that do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, designated by their own nature and vocation. Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, they are designated to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, they cannot be mortgaged nor be subject to encumbrance under Civil Law, and administrative action replaces possessory interdicts to recover domain. Since they are outside of commerce, these goods cannot be subject to possession, although a right to use can be acquired, but not a right to property.' (Sala Constitucional, judgment No. 2306-91 at fourteen forty-five hours on November 6, 1991) The formation of protected areas under the categories of Forest Reserve, Private or Mixed Wildlife Refuge, National Parks, Biological Reserves, and Protective Zones, entails the imposition of a Public Property Regime under the category of State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado) which changes ipso facto the legal nature of the lands included within the area, that is, from a private regime manifested in various forms or state of tenure to a public regime of State property. Article 13 of Ley Forestal No. 7575 establishes that the natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of areas declared inalienable, of properties (fincas) registered in its name and those belonging to municipalities, autonomous institutions and other bodies of the Public Administration, except properties guaranteeing credit operations with the National Banking System and which become part of its assets. In the same sense, Article 14 of the same Law provides that the forest lands and forests that constitute that natural heritage of the State are unattachable and inalienable; that their possession by private individuals shall not cause any right in their favor and that the State's action for recovery of these lands is imprescriptible. Regarding forest reserves, there is a great need to protect timber species not only because of their value per se from an economic point of view, but also because some of them have great scientific value and these plant species are part of the renewable natural resources but will cease to be so as they become extinct. With respect to the border strip, we have that the Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939, in article 10 provided: 'Lands comprised within a zone two kilometers wide along the border with Nicaragua and with Panama are likewise inalienable.' Such protection arises from the fact that our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defense of the country's sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the Nation's security, but also due to their relevance from the standpoint of the protection of the natural heritage of the State. Border zones, due to their position and cover, become an extremely important area for environmental protection as territory, an essential buffer zone for the communication of flora and fauna, water resources and the prevailing ecosystem in certain regions of the country, and therefore, the interest and necessity of the Costa Rican State to regulate and protect the natural resources existing today, which without the control and limitation regarding their disposition by the competent authorities, would seriously endanger the right to a healthy environment. That is why both national and foreign legal instruments seek to protect these zones, as in the case of the Central American commission at a regional level, which apart from the constitutive agreement and protocol, signed with Nicaragua in 1992 the Central American biodiversity agreement, with the aim of gradually forming a Central American biological corridor, and the Central American Forest Council created in Guatemala, which aims to take joint actions establishing coordination measures in relation to the resources available in the northern border zone of our country and the other borders of Central American countries. It was by virtue of Decreto No. 22692-MIRENEM of February 15, 1994, amended by Decreto No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year, in its Article 1 that the border corridor composed of lands comprised in a zone 2000 meters wide along the border with Nicaragua was declared Refugio Nacional de Vida Silvestre. A declaration that responded to the fact that the zone is an important biological corridor between the Area de Conservación Tortuguero, the Humedales de Tamborcito and Marenque, the Refugio de Vida Silvestre Caño Negro and the Reserva Forestal El Jardín. In this same sense, wildlife refuges are defined in the Ley Forestal No. 7032 of April 7, 1986, in Article 35 subparagraph ch), as 'those forests and lands whose primary use is the protection, conservation, increase and management of species of wild flora and fauna.' These sites have as their primary purpose the protection of endangered species of flora and fauna and which possess, among other values, great scientific value, hence the interest in conserving them. Their conservation is intended to guarantee the perpetuity of wildlife species, their populations and habitats, and to provide an opportunity to carry out scientific, educational and recreational activities, when these do not detract from the objectives of each refuge. Within the Refugios Nacionales de Vida Silvestre, the biota can be highly varied depending on the diversity of natural associations existing within the refuge, according to the variety of local geographic conditions, which means appreciating the differences that arise from diversity in geological, soil, topographical conditions and animal and human activity, hence the legal protection of these areas and the other areas constituting the agrarian forest property becomes necessary." It cannot be overlooked, as the plaintiff intends, the existence of a resolution of the Sala Constitucional in which, having declared the cited norm unconstitutional, it eliminates any possibility of titling lands in Wildlife Refuges without any exception, which could not be considered, by being provided prior to said vote, by infra-legal norms, agreements, resolutions or opinions (official letter DAFJ-747-89), or worse still, proceeding to carry out titling procedures, when the very slips or forms on which said procedures were carried out state that they are carried out under the protection of Ley 7595, the very law upon which the Sala Constitucional had already ruled exactly one year before Mr. Valverde Castro issued official letter OSTA -080-2000 recommending the segregation and transfer of a land located within the Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, which as of April 23, 2000, pursuant to Decreto Ejecutivo 23069 of April 5, 1994, in force until October 31, 2000, was included within the zone of the Refuge. In accordance with the foregoing, it points out flaws in the reasoning of the Comptroller entity's resolution that imposed the sanction on him, without his arguments finding either evidentiary or normative support, and consequently they must be rejected.

D- DEFENSELESSNESS OF THE PARTY DUE TO REJECTION OF OFFERED EVIDENCE. He alleges violation of a process that should have been conformed to law and guaranteeing the ascertainment of the material truth of the facts, in relation to the assessment of official letter Dirección General Forestal DAJF-747-89 of August 10, 1989, which is referenced in the cadastral resolution of October 26, 1989, in which it ruled that it had no objection to the issuance of titles in the refuge area because titling had begun before Ley 7032. He points out that the directing body of the procedure did not take into account the cited official letter, because it stated that it did not have access to it, indicating that the plaintiff failed to prove its existence, shifting the burden of proof to the plaintiff, which corresponded to the Administration and not to the investigated party, when its content was evident from the resolution of 10:00 hours on October 26, 1989 of the Director of the National Cadastre, which should have been taken into account at the time of deciding. He concludes that it is a case of labor persecution that has generated damages and losses for him. He alleges a violation of due process due to the failure to adduce and assess evidence essential for his defense. Which, in the opinion of this Chamber of Judges, does not conform to the merits of the case record. The mention of such official letter within the administrative procedure stems from the resolution issued on October 26, 1989 by the Director of the National Cadastre, the very resolution the locating of which was requested by the deciding body as evidenced from official letters 345-2010 and 0859 which it addresses to the Dirección Ejecutiva of SINAC and the Director General of the Archivo Nacional, who reply negatively to the missives, not having the cited document, which the deciding body brings to the attention of the parties, an opportunity in which the plaintiff did not present the document given the Comptroller's Office's inability to locate it and introduce it into the administrative procedure. Clearly the Comptroller's Office explains and justifies both in its final and definitive act, in administrative act number PA-26-2010 issued within the administrative procedure in its resultandos 13 to 18, it points out the steps taken during the processing of said procedure with respect to obtaining official letter 747-89 of August 10, 1989, and given the negative result, it also points out that it warned the parties of the unsuccessful efforts and granted them a period for the parties to express themselves on the matter, a period during which only other defendants appeared before the comptroller body, not Mr. Valverde Castro who did not state anything. Although in his defense statement in the procedure he mentions the resolution of October 26, 1989 of the Director of the National Cadastre who in turn refers to the existence and content of official letter 747-89 of August 10, 1989, the plaintiff does not provide said official letter in the administrative procedure, which according to his statement he misses and which the Comptroller's Office should have assessed in the procedure, which it did not do. In this regard, it is essential to point out that, from the evidence provided in the administrative procedure and as was accredited in the facts, the comptroller body took steps to obtain said official letter 747-89 of August 10, 1989, however each and every one of the steps taken did not yield a positive result, since the offices to which it was requested did not have said document in their archives, a circumstance that was brought to the knowledge of the defendants in the administrative procedure, including the plaintiff Valverde Castro, yet the document was not provided to the procedure by them, which the plaintiff accuses as a procedural defect by alleging defencelessness in his lawsuit due to rejection of the offered evidence. From the review of the case record, it cannot be inferred that during the procedure the plaintiff provided said official letter 747-89 nor that he expressly requested its procurement; on the contrary, upon mentioning in his defense statement the resolution of the Director of the Cadastre and the existence of the cited official letter, it is the comptroller body that diligently makes express requests for its procurement, which was not possible, yet it was also not provided by the plaintiff Valverde Castro until the trial stage. He alleges a procedural defect, which in the opinion of this Chamber of Judges is not such, that the Comptroller's Office had no interest in verifying the material truth of the facts, which this Tribunal does not share, since the diligence of the deciding body in the procedure is evident, and it is manifest that the plaintiff Valverde Castro, during the same, does not state on the impossibility of obtaining it nor does he take steps for its location. Therefore, such argument has no basis whatsoever. See that the Comptroller's Office carried out each and every one of the stages of the procedure safeguarding the fundamental right of the plaintiff to due process, he was informed of the evidence, an opportunity was granted to offer evidence and make defense statements regarding the attributed facts, the oral and public hearing for the adducing of evidence was held, and all steps taken by Mr. Valverde during the procedure were attended to, therefore his argument that the comptroller body did not take steps to determine the truth of the facts is unacceptable; the plaintiff puts forward an argument without specifically pointing out what those conducts are except for official letter 747-89. From the review of the final act PA-26-2010 of April 7, 2010, specifically at folio 1402 of volume II of the administrative file, the deciding body issues an opinion on the matter, pointing out that even though official letter DAJF 747-1989 was not located, and therefore what said official letter states cannot be taken as proven, the titling under discussion occurred in the year 2000, and therefore it has no temporal connection with the facts under discussion in the procedure, for which reason its discussion is not possible. Given the foregoing, it follows that Mr. Valverde Castro's allegation of defencelessness on this specific point is completely unfounded. The comptroller body sought to obtain the official letter; given the impossibility, it informs the parties and grants them a period. The plaintiff did not provide the official letter to the administrative procedure, nevertheless, in light of the argument in the administrative venue, the deciding body does analyze the issue and reasons its decision not to take said document into account, firstly because its content is not evident to it, and secondly because it was issued in 1989, and the acts attributed to the plaintiff date from the year 2000, a date by which a different legal landscape existed from that of 1989. The plaintiff only until the trial stage presents said official letter DAJF-747-89 of August 10, 1989 as evidence for a better resolution and in that condition this Tribunal admitted it. From its review, it follows that it indeed refers to a normative scenario, both legal and regulatory, from the years 1968 and 1985, and the acts attributed to the plaintiff—the titling of a parcel based on Ley 7599 enacted on April 29, 1996, whose ordinal 8 was declared unconstitutional by vote 2989 of April 23, 1999 by the Sala Constitucional—date from the year 2000, which clearly reflects that such official letter has neither in the administrative procedure nor in this judicial process the significance that the plaintiff Valverde Castro attempts to give it. The official letter under analysis sets out circumstances that, according to the Director General Forestal for the year 1989, allowed for the issuance of titles as part of the Desarrollo Agrícola de la Zona Atlántica project, which at that time could provide support for titling actions it was carrying out. However, the conduct attributed by the comptroller body is precisely that he recommended the titling of a parcel based on Ley 7599, of which ordinal 8 permitting titling, among others, in Wildlife Refuges such as that of Gandoca- Manzanillo, had been declared unconstitutional, not based on the regulations cited in said official letter. The administrative procedure followed originates from the fact that the plaintiff recommended the titling of parcel 8-A-858 based on a norm annulled as unconstitutional, causing harm to the Natural Heritage of the State, a factual scenario totally diverse and far removed from what is set forth in said official letter. Consequently, this Chamber of Judges does not observe the pretermission of evidence in the administrative procedure, nor any procedural circumstance in relation to the cited official letter that results in defencelessness, so the allegation must be rejected. Given the foregoing, and the nullity arguments against the sanctioning acts issued by the Comptroller's Office through which the questioned sanction was imposed not being upheld, nor is the annulment of the administrative acts of the Instituto de Desarrollo Agrario being challenged procedurally appropriate, as they are consequent to the decision of the Comptroller entity.

VII- ON THE EXEMPTION DUE TO THE ACT OF A THIRD PARTY ALLEGED BY THE INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO The representation of the Instituto de Desarrollo Agrario during the oral and public trial stage alleges as exemption from liability the act of a third party, pointing out that the actions complained of by the plaintiff Valverde Castro originate from the Contraloría General de la República, which processed the administrative procedure and imposed the sanction of dismissal, and that the Institute, being in disagreement, filed a review request against the administrative act ordering the sanction, which was rejected by the Comptroller entity. Consequently, its represented entity found itself compelled to obey the binding recommendation as mandated by law under penalty of disobedience. An argument that must be rejected. In the claims, it is observed that the plaintiff seeks the annulment of two official letters from the defendant Institute, PE 1378-2011 and ARH-957-2011, both dated August 1, 2011, through which the Institute ordered the dismissal without liability of the plaintiff Valverde Castro; furthermore, although numerals 68 and 69 of the Ley Orgánica provide for the binding character of the Comptroller's Office recommendation and the duty of obedience in this case by the Institute, it cannot be ignored that the existing employment relationship of the plaintiff was with the Instituto de Desarrollo Agrario.

VIII- ON THE CLAIMS He requests that as a consequence of the annulment of the administrative acts imposing the sanction on him, he be definitively reinstated to his position, which he currently occupies, protected by the interim measure granted in this process.

In accordance with the foregoing, the objections raised against the legality of the administrative penalty actions (actos administrativos sancionatorios) not being accepted, and no nullity being apparent, reinstatement to his position is not appropriate because there is no causal nexus whatsoever, and it is rejected. Regarding the damages (daños y perjuicios). He requests that the Contraloría General de la República and INDER (not the State) be ordered to pay the expenses he incurred for travel and lodging to attend the administrative procedure. He asserts that he suffered physical and psychological harm due to the stress experienced throughout the dismissal management process and which he was experiencing at the time of filing the lawsuit and upon seeing his employment of more than 27 years of service in danger, and finally he claims objective moral damage (daño moral objetivo) on the grounds of the impact on his name and honor from the comments generated by the facts being investigated in the administrative procedure. In the same terms as the reinstatement claim, since the nullity of the administrative penalty actions is not upheld, as they are found to be in accordance with law, there is no causal nexus necessary for the recognition of damages, which in his view are consequential to such formal administrative conduct; therefore, this claim must also be dismissed.

IX- REGARDING THE STATE'S PETITION (folio 117) The State's representative in her reply brief to the lawsuit, specifically when raising the exception of Lack of Right (Falta de Derecho), requests that the plaintiff be ordered to pay any damages caused by challenging the administrative penalty actions. However, from reviewing the State's Representation's actions in the proceeding, it does not appear that it filed a counterclaim (contrademanda) against the plaintiff, which renders the aforementioned petition inappropriate.

X- REGARDING THE EXCEPTIONS RAISED The Representation of the State and the Instituto de Desarrollo Agrario raised the defense of Lack of Passive Standing (Falta de Legitimación Pasiva). The former argues that it should not be held as a defendant pursuant to Article 12, subparagraph 5, subsection b), on the grounds that the Comptroller entity (ente Contralor) has been given Constitutional competence so that, in the exercise thereof, it may conduct proceedings and recommend a potential penalty, and in its view, in the specific case, the supervised entity is the IDA, and not having had any participation in the proceeding, nor in the actions being claimed by the plaintiff, this defense should be upheld. From the review of Article 12, subparagraph 5 of the Code of Contentious-Administrative and Civil Treasury Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), it is established that when the conduct of the Comptroller entity related to the exercise of its constitutional and legal competence is called into question, it must be joined as a defendant in the proceeding together with the State; consequently, the inclusion of the State in this litigation, as ordered by the Appeals Court (Tribunal de Apelaciones) and as this Court so considers, is by legal imperative. In the present case, it is indeed clear from the claims that the challenged administrative penalty actions were issued by the Comptroller entity in the exercise of its constitutional and legal competence; therefore, the defense must be rejected. Regarding this same defense raised by the Institute's representation, it must also be rejected. It should be noted that the plaintiff challenges actions of said Institute, and essentially, the plaintiff's existing employment relationship (relación laboral) is with the Instituto de Desarrollo Agrario, which by force of law must accept the binding recommendation of the Comptroller entity, although the same law grants it the right to appeal the penalty action, as the head of the entity did in the specific case because he did not share it. However, it is exclusively the employer that must ultimately (even in obedience of a binding recommendation) apply the dismissal penalty, for which reason the Institute cannot be excluded from the material legal relationship (relación jurídico material) being discussed. Regarding the Lack of Right (Falta de Derecho) raised by the defendants, it must be upheld. From the considerations developed above, it is clear that the plaintiff is not correct in his claims of nullity of the administrative penalty actions, which lack the defects (vicios) the plaintiff accuses them of; on the contrary, it was determined that they are in accordance with law and with the merits of the factual situation attributed to the plaintiff. He is not correct in his annulment claims, nor in his claims for compensation or reinstatement, as these are direct consequences of the eventual annulment of the penalty actions, which, upon being declared as issued in accordance with law, must be rejected.

XI- REGARDING COSTS (COSTAS) In accordance with Articles 119, 193, and 194 of the Code of Contentious-Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), this process must be resolved by ordering the plaintiff to pay both sets of costs (costas), applying the general principle of condemning the losing party and because the circumstances that allow exemption from such payment, in accordance with Article 194 of the cited Code, are not present in this case. Interest shall run on the costs (costas) in favor of the Contraloría General de la República and the State, as they expressly petitioned for it.

THEREFORE (POR TANTO):

The defenses of Expiration (Caducidad) and Lack of Passive Standing (Falta de Legitimación Pasiva) are rejected. The exception of Lack of Right (Falta de Derecho) is upheld, and the present lawsuit is dismissed in all its respects. Both sets of costs (costas) of the proceeding are borne by the plaintiff. Interest shall run on the costs (costas) in favor of the Contraloría General de la República and the State. Notify (Notifíquese).

 

 

 

 

 

Grace Emilia Loaiza Sánchez

 

Claudia Bolaños Salazar                      Otto González Vílchez

 

Trial Judges-First Section

 

EXPEDIENTE: 11-4618-1027-CA

MATTER: ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO)

PLAINTIFF: RICARDO ULISES VALVERDE CASTRO

DEFENDANT: THE STATE and another 

Classification prepared by the Judicial Information Center (CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL) of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 26-03-2026 06:27:34.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República